國會觀察
2014 年 3 月號
二十一世紀智庫法政研究小組
壹、第八屆第五會期重點 -「海峽兩岸服務貿易協議」 去年六月二十一日由林中森與陳德銘簽署的海峽兩岸服貿協議，為超越 WTO 進 度的雙邊服務業市場開放，在兩岸進程中具有高度的象徵意義。但國民黨三月十 七日試圖在立院闖關，台灣大學生旋於三月十八號佔據立法院議場，展開以公民 不服從為理論基礎的「反黑箱服貿」抗爭，在台灣民眾間造成支持與反對兩派的 分裂、對抗、甚至互相仇恨。就兩岸關係而言，此一社會抗爭若不善加對應，在 台灣可能從反黑箱服貿，升高為反政府與反中的抗爭，在大陸則可能引發一般民 眾對台灣的反感；不但可能引發馬政府的執政正當性危機，使兩岸 ECFA 談判進 度大幅延宕，更恐影響兩岸和平發展路線的未來。 本文試圖脫離簡易的政治陰謀論，由善治（good government）的角度，剖析反黑 箱服貿的三種理由，包括現行制度中責信、監督、授權的問題，以及三一八對兩 岸發展的可能影響。 壹、反「黑箱服貿」的三種理由 三一八點燃的「反黑箱服貿」抗爭，其核心至少可剝離出三種反對理由：一是市 場自由化造成的衝擊政府尚未提出合理解決，二是民主政治中監督、授權、制衡 機制的失靈與僭越，三是朝野政黨在兩岸路線上的操作對決。 一、 市場自由化造成的衝擊政府尚未提出合理解決：兩岸 ECFA 大抵依 WTO 架 構進行相關協商，本次亦然，包括開放項目類別及承諾表列的開放方式均 依循 WTO 規範，其原則似乎無可爭議。 然在 WTO 1995 年的 Marrakech Agreement 的六大協議中，有關服貿的協定 （GATS）揭櫫的是服務業市場經由漸進開放達成自由化的藍圖。但該協定 中僅要求各經濟體做出漸進開放（progressive liberalization) 的承諾，對開 放的產業（sector)，％，時程均未硬性要求，而是給予各經濟體自主的彈 性。即便如此，服務業開放與杜哈回合的農業談判一樣，在全球仍引發各 種爭議與抗爭1；雖有 2012 年美澳藉成立 RGF 另闢的 TISA 談判，至今進度
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WTO 1995 Marrakech Agreement 中 GATS 所揭櫫的市場開放原則，因涉及商業 機會與就業人口的跨國流動，本身具有一定的爭議性。有關全球化對弱勢國家、 產業、個人的衝擊，詳見諾貝爾經濟獎得主 J. Stigliz, Globalization and Its Discontents，中譯書名為全球化的許諾與失落。
仍不如預期。2 由於政府在開放市場時有高度自主選擇性；為什麼選某些產業對大陸開放 市場？又為什麼向大陸要求開放某些產業的市場？對「受衝擊產業」與「可 受益產業」的個別計畫以及國家開放市場的經濟大戰略為何？這些都是具 高度正當性但政府尚未回答的合理問題。 二、 民主政治中監督、授權、制衡機制的失靈與僭越：民主制度除定期改選外， 政府的責信與監督、制衡與授權亦極為重要。在善治（good government） 概念下，人民如股東，行政部門如經營團隊，立法部門如董事會。上市公 司平時由董事會代表股東監督經營團隊、議決營運事項，重大事項則需經 股東大會始得議決。同理，行政團隊必須以經理人面對董事會的態度面對 立院監督，重大事項甚至應由公民複決，始為民主法治的正辦。 本次兩岸服貿的推動，行政院長稱已有「四階段監督機制」 ；但就其執行觀 之，行政院： - 在「形成前」未向立院報告（見 4/25 內政委員會公報）， - 在「簽署前」以虛應故事的態度敷衍立院，提出不合格的影響評估（見 4/25、5/30 內政委員會公報） - 無視國會（4/25）「報告同意後始得簽署」的決議，於立院休會（5/31) 後的監督空窗期間逕行簽署， - 在「簽署後」 （6/21/2013）先要求立院照單全收、包裹表決未果；進行長 達九個月的公聽期間，未能有效解決人民疑慮；復由執政黨籍立委藉盜 壘式的議事操作試圖闖關（3/17/2014）受阻。 四階段監督的前三階段行政院與立法院的作為如此，如何能怪人民不相信 「生效後」的第四階段國會能有效監督，而拒絕空白授權呢？ 三、 朝野政黨在兩岸路線上的操作對決：國民黨與民進黨長期在兩岸路線上各 自表述各取所需，對對方路線蓄意醜化抹黑，本來就造成雙方支持者（尤 其是極端支持者）某種程度的對立。318 開始的服貿抗爭，其時間點涉及 民進黨主席選舉（5/25） ，2014 七合一選舉 （11/29），與 2016 年總統大選 的佈局，自然兵家必爭。相關政治陰謀論、政黨/領袖操作論是台灣內部與 國際媒體最常見的討論角度，網路上一再重複渲染，大家耳熟能詳，故本 文不需再做著墨。 2
WTO 服貿相關談判 2012 年另闢蹊徑，由美澳主導成立 RGF (Real Good Friends of Services)， 在 GATS 以外，另行展開 TISA （Trade in Services Agreement）的諸邊 （Plurilateral）談判。但 TISA 至今停留在確立談判規則階段，尚未進行市場開放 的談判。
然坊間有論者視本項為 318 抗爭的唯一原因，簡化「反黑箱服貿」為台獨 主張逢中必反的體現，或者只是政治鬥爭或選舉布局的動員。筆者雖不反 對此一可能存在，但退萬步言，即便有些人因政治意識型態而反對服貿協 定，也不應無視前兩項議題的存在，或抹煞其正當性。正如同當年有許多 藍營支持者參與紅衫軍運動，幕後也有各種藍綠天王層級的政治操作，但 並不能因而抹殺反貪腐訴求的正當性。 貳、 三一八學運主張 有鑑於上述第一及第二項為最具正當合理性的反對理由，三一八學運初始，精準 的選擇了兩者的交集，以「反黑箱服貿」為訴求，並提出「服貿協議逐條審查/ 退回」 、 「訂定兩岸協商監督條例」兩項具體主張。前者為兩岸服貿協定政府責信 （accountability）的確認，後者為民主法治的中監督機制的強化，大家本應樂觀 其成。但有些人認為這些只是在野勢力杯葛或拖延的政治手法，反而掀起另一輪 的攻擊與仇恨動員。本文試圖拋開這兩項主張的「政治功能」，解析它們作為主 張的含意。 一、 服貿協議逐條審查/退回：在 WTO 的 GATS 架構下，服務業的市場開放（自 由化）除漸進開放原則必須承諾外，各國政府有高度自主性，可以： 1. 選擇對外國服務提供者開放的產業部門（sector）， 2. 自訂開放的程度以及願意給予的國民待遇 , 3. 選擇如何就四種服務提供方式設限：跨境服務、境外消費、商業據點呈 現（commercial presence） 以及自然人呈現（presence of natural persons） （後兩點翻譯古怪，其實就是允許外國公司與外國人進入市場），以及 4. 以十年期為上限，給談判對方比 WTO 的低標準 MFN（最惠國待遇）更 優惠的條件（WTO+）。 上述第三、第四點是任何服貿談判的精義。在我方發展強勢產業部門的戰 略下，取得對方減少設限，給予優惠的條件；並在配合經濟戰略前提以及 我方弱勢產業部門可承受範圍內，承諾市場開放的範圍與方式。 就審查而言：兩岸服貿協議二十四條中，絕大部份條文係依循 WTO 的架 構與 GATS 文本，逐條審查通過毫不困難。關鍵在第十三條市場開放的附 件一、特定開放承諾表（我方 15 頁、陸方 22 頁） 、附件二、服務提供者的 具體規定（3 頁），以及第十五條的特定承諾。人民所期待的實質審查兩岸 服貿協議，其重點絕非在條文的斟酌，而是協議的公益性與政府的責信； 其內容應包括行政部門所提出的經濟大戰略，選擇產業部門開放的理由， 各該產業承擔衝擊能力的評估，以及政府就四種服務方式設限的原則與預
期效果3。 由於我國立法實務上，係以「專業的委員會，政治的朝野協商」為運作核 心；到了院會，只處理極少數需表決的條文。也就是說，如果兩岸服貿協 議離開設計上容許做專業討論的委員會，而進入院會處理，無論包裹或逐 條表決，都不會達至人民對通過國會程序，能更清楚兩岸服貿協議的最低 期待。 二、 訂定兩岸協商監督條例：上文已說明現有的四階段監督機制，前三階段在 本案中淪為虛應故事，故有強化的必要。此外，訂定監督條例也會使未來 的談判者取得國會監督、民意授權的正當性。 就監督而言：政府對外協商固須靈活、保密，但若據此要求空白授權，則 主事者反易陷入信任危機及正當性陷阱，淪入腹背受敵有理難辯的困境。 因此無論是美國或韓國的授權與監督機制，都值得台灣參考；監督法制化 不但可在未來談判全程，確立共識釐清權責，亦可保護前線辛勞的公務人 員，避免事後受到正當性不足的指控；實有利於政府對外代表人民談判。 下面談一談國會實務。我國國會為合議制，委員個別行使職權，黨團重點 統合約束。檢視去年 6/21 兩岸服貿協定簽訂前的兩次公開委員會（另一次 為秘密會議）公報，除兩個重大決議行政院敷衍規避外（見壹之二） ；到場 口頭質詢的委員加起來共 20 人（國 10 人、民 6 人、台聯 2 人、親 2 人）， 就兩岸服貿大架構提出有一定深度的質詢者不到 5 人；且除李桐豪、許添 財、許忠信三人外，藍綠陣營重量級的財經立委全數缺席。 綜上可知，本次服貿協定簽署時國會監督功能不彰，除行政院蓄意規避外， 朝野委員亦有怠忽職守之嫌。圖法不足以自行，無論制度如何建立，行使 職權者的誠信盡職更為關鍵；以本案為例，若行政部門善盡職責，人民不 會上街頭！若立法部門善盡職責，人民不必上街頭！然而有議者認為，這 些通案的原則，只被選擇性的要求適用在兩岸事務，因此難免「假監督」 「真藍綠/統獨」之譏。 參、民主省思 本次三一八反黑箱服貿抗爭背後的政治黑影幢幢，也有各種政治陰謀論者討論對 3
截至目前為止，政府說帖中所引用的數據、所提出的最接近完整的報告，就是 中華經濟院的評估報告；而那一份只含括可計量分析的「約當關稅消除」及「資 本流入效應」，嚴格說來只是政府應提出的戰略報告的一部份（中經院報告詳見 經濟部網站）。
方陣營可能獲得的政治利益。本文選擇越過此一層次的攻訐指控，集中在就民主 台灣而言，這一次的風暴可能會有的正面影響。 我國憲法前言及第一條所揭櫫的政府存在目的，以及孫中山先生提出的權能區分 的制度概念（即「人民有權、政府有能」） ；與老牌民主美國，在憲法前言中所揭 櫫的「政府為保障人民生命權、自由權、追求幸福的權力而建立」而「政府的正 當權力，則來自被統治者的同意」完全一致。 唯台灣的民主實務中，除直接民選外，並不如美國制度給予國會完整的立法權， 包括三大權：荷包權（預算的同意、審計及與撥款權），行政監督權（含重大政 策條約的事前法案授權，對政府不法的調查），免職權（經由彈劾權執行對政務 人員及總統的免職），以及其他條列或衍申(enumerated or implied)的權力；使國 會可以在兩次總統選舉中間期，有效的代表人民監督政府。反觀我國現行立法權 中監督、制衡、授權未臻完善（部分交由監察院執行），最關鍵的行政院長人事 同意權又已取消；造成總統選舉後不但贏者全拿，更輒有行政權任意而行，立法 權監督斷裂的現象。 且立法委員雖由個別選區選出，卻應對整體國家恪盡職責。但目前立法院以黨團 為關鍵議題的運作主體，使得原應為人民把關的立法委員，常被要求為政黨利益 護航；使原應代表人民監督政府的議場，淪為政黨權力競奪或交換的市場。（政 治不是不能交換，但交換應該是為了 higher good、在各自具有公益正當性的主 張或法案間交換，而不應僅是交換政黨或個人利益。但在台灣，後者的交換比比 皆是，以致讓人久而不聞其臭。） 本次三一八反黑箱服貿的學運，掀起了社會對政府作為須盡職責信，以及行政權 的行使應有明確監督、正當授權的討論，雖不知最後如何落幕，我們仍有兩個期 望： 一、 未來任何執政者都能以經理人對股東、董事會負責的態度，認真面對監督、 不再便宜行事； 二、 應向全體國人負責的立法委員們能回應人民的要求，擺脫唯政黨利益是 圖、唯黨意是聽的困境！ 肆、結語 過去數年來，兩岸主事者依「先經後政」原則，選擇了 ECFA 開始制度性協商； 又選擇了由框架協定，到投保協定、服貿協定、爭端解決機制、到貨貿協定的「談 判路徑」。可見，就主事者而言，服貿為「先易後難」原則下相對容易的談判選 擇。但是就 WTO 的經驗看來，各國間降低農產品貿易障礙與服務業市場開放的 協定，其複雜性與爭議性均遠高於貨貿協定；兩岸服貿協議也不例外。
反黑箱服貿學運以來，除在台灣內部激起服貿與反服貿的二分對立，隱約挑動起 「反富、反商、反既得利益」的社會氛圍；「藍、綠、紅媒體」高度選擇性的報 導評論，更使得欠缺完整資訊者容易因認知失諧 (cognitive dissonance) 機制，而 簡化問題、僵化立場，甚至對對方反感升高。 雖然本次三一八反黑箱服貿抗爭背後政黨操作的斧鑿斑斑，但參與人數的龐大、 反對論述的深刻，絕非簡單的政黨操弄學生所能解釋。雖然很多人極為憂慮，但 紅衫軍反陳水扁貪腐的歷史顯示，只要能避免對立升高，台灣社會在民主實驗中 已發展出相當強韌的「自我改正」能力！ 兩岸和平發展路線，源自雙方許多 peace-makers 的善意、努力；ECFA 及相關協 議，建立在雙方談判者建立的互信、尊重。其發展本來就是摸著石頭過河的創造 性過程；而歷史上的創造性過程，往往循「最低阻力路線原則」(the path of least resistance)動態調整，而非依固定計畫線性發展。 兩岸服貿協議原為先於上海自貿區、也先於 GATS 或 TISA 的服務市場雙邊開放。 但發展至今，馬政府已經沒有硬推或靠國會多數強行表決通過的民意支持。何妨 依賴過去雙方建立的善意與尊重，尋求談判對方的諒解，暫時擱置服貿、重定 ECFA 談判路徑。一邊讓台灣社會降溫減壓、回到體制內進行民主辯論；一邊維 持兩岸人民間的善意、繼續進行經貿及其他制度性協商。如此，擱置爭議不但不 是退讓，反而是確保台灣的民主能由街頭回歸到體制內解決爭議，並讓兩岸間和 平發展路線保持最大民意支持的積極作為！（完） （本文僅代表政治組研究員的立場，初稿寫於 2014/3/27-3/30，二稿完成於 2014/4/5，其後發展不在本文分析範圍之內）
貳、本會期重大議案或法案： 1. 法案：兩岸協議監督機制 臺灣與中國締結協議處理條例草案、臺灣與中國簽署條約及協議處理條例 提案單位/委員：民進黨黨團、姚文智、鄭麗君 立法理由： 鑒於台灣與大陸之關係特殊，且目前雙方所進行之相關談判與協議方式， 均藉由授權海基會進行，此種模式雖適合於兩岸特殊政治情勢，卻非正式 外交協議締約途徑，形成國會無法實質監督其內容。故此為維護國家安全 與人民權益，兼顧兩岸平等互惠之交流與合作，並在行政與立法機關溝通 及共識下，建立台灣與大陸間協議簽署處理之準則，將雙方訂定協議之處 理程序法制化，以此落實國會監督之民主機制。 重點整理： 1. 台灣與大陸所締結之協議，不得侵犯我國之主權，亦不得違背人民之意 願。該協議需經行政院核定及立法院議決通過或備查，後經總統批准， 與中國互換文件後，始生效力。 2. 為促使政府簽訂兩岸協議時，能確切導入相關產業及公民團體之意見， 行政院應於條例施行後一個月內制定民主參與機制。立法院得舉辦聽證 會、公聽會、說明會或民意調查等其他適當方式，聽取團體、產業及公 民團體代表之意見，作為參考。 3. 對於協議締結之監督機制，乃依據其內容或程度而有所差別： 公民複決方面：所締結之協議，若涉及國防、外交、財經及經濟上利益之 重大事項，該協議只能有政府主導；協議前，行政院院長應向立院報告， 協議過程中，立法院則有權派代表參與談判，協議內容除須經過立院審議 外，尚需交付公民投票複決，始生效力。 國會監督方面：除前述提及之重大事項，其他關於兩岸締結之協議，行政 院須獲得立院審議通過，立院得提出修正意見或保留，而通過後之協議則 等同於法律。
議案結果： 上述提案皆在院會一讀時，遭國民黨黨團異議，退回程序委員會
2. 法案：條約締結法草案 提案單位/委員：行政院、江啟臣、高志鵬 立法理由： 外交部於 81 年 2 月 19 日訂定「條約及協定處理準則」 ，以此作為我國對外 締結程序之依據，故此目前舉凡我國中央行政機關或其授權之機構、團體 與外國政府、國際組織或外國政府授權之機構、團體締結條約或協定，皆 能以該準則為依據，然而條約、協定內容之範圍、締結程序以及其法律效 力等相關事務，皆涉及憲法規定之範圍，以及總統、行政院、立院等之職 權，再者近年我國與他國簽訂自由貿易協定機會增加，由此更凸顯可遵循 之相關法律缺乏，為避免可能發生之爭議，同時使條約之締結與審議有法 律明文可資遵循，特立此法 重點整理： 1. 舉凡國際書面協定中具有條約或公約之名稱；定有批准、接受、贊同或 加入條款；其內容涉及人民權利與國家重要事項，包括國防、外交、財 政或經濟利益等，或與國內法律內容不一致，抑或涉及國內法律之變 更，皆符合所謂之條約。 2. 外交部為條約及協定締結之主要單位，然可依其內容之專門與技術性， 由相關機關主辦。主辦機關在研擬草案或對案談判過程中，需與外交部 保持密切聯繫。在正式簽署時，外交部則需派員在場。 3. 條約或協定草案內容在協議之前，須將其談判方針及原則向立院相關委 員會說明報告；條約或協定在協議時，除非經由行政院同意、授權或因 時機緊迫取得行政院同意外，主辦機關皆須報請行政院核定，方能簽 署；條約案經簽署後，主辦機關須於 30 日內報請行政院轉由立院審議； 協議簽署後，主辦機關需於 30 日內報請行政院備查，並於協定生效後， 送請立院查照，然其內容涉及國家機密或有疑慮危及國家安全或利益 者，則不在此限。 4. 有關涉及市場開放、經濟合作之協議或條約，立法院須於限定時間內完 成審議。
議案結果： 一讀通過，待排入外交及國防委員會審查。
參、重大議案或法案追蹤 法案或議案
提案委員或單位
擬具公投提案主文為：「你是否 李慶華 同意核四廠停止興建不得運 轉？」，請公決案。
國民黨團決議不撤除該公 投案，暫時不處理該案，直 至核四核能安全報告提出。
為該院大陸委員會授權財團法 行政院 人海峽交流基金會與大陸海峽 兩岸關係協會簽署之「海峽兩岸 服務貿易協議」一案，業已核 定，請查照案。
3/17 內政委員會並未依照 第 3 會期第 1 次臨時會第 2 次會議決議，於會中逐條審 查該協議，直接由當時主席 張慶忠委員宣布送交院會 存查，因而引發「318 青年 占領立法院活動」。
民法親屬編第九百七十二條、第 尤美女(主提 九百七十三條及第九百八十條 條文修正草案。
目前尚未排入司法及法制
案)、蕭美琴、鄭 委員會議程，進入實質審 麗君、林淑芬、 查。 吳秉叡、林佳 龍、黃文玲
民法親屬編、繼承編部分條文修 鄭麗君、尤美 正草案。 女、蕭美琴、林 淑芬、段宜康、 陳其邁
目前尚未排入司法及法制 委員會議程，進入實質審 查；除本修正案(婚姻平權) 外，伴侶盟委由鄭麗君委員 提出之另外兩案(伴侶制度 與家屬制度)並未通過委員 連署人數門檻。
立法院組織法第三條及第十三 條條文修正草案
尤美女、陳其 邁、林佳龍、台 聯黨團
退回程序委員會。
法院組織法刪除第六十三條之 一條文草案
吳秉叡、李俊 俋、台聯黨團、 許添財、陳唐山
吳秉叡、台聯黨團、李俊俋 版本之提案，已通過司法及 法制委員會審查，進入二讀 (逐條討論)。 而許添財、陳唐山版本則僅 通過一讀，尚未排入司法及 法制委員會議程。
老人福利法部分條文修正案
呂玉玲、孫大 千、謝國樑、李 俊俋、徐少萍
除三十四條進入二讀廣泛 討論外，其餘三十六、三十 七、三十八、四十九條仍停
留在一讀。 民進黨與台聯黨團提案要求違 民進黨黨團、台 憲違法、藐視國會之最高法院檢 聯黨團 察署檢察總長黃世銘應立即下 台一案
仍停留在朝野協商中，並未 有任何進展。