國會觀察
2013 年 9 月號
二十一世紀智庫法政研究小組
壹、第八屆第四會期重點 -「預算會期」 預算法第四十六條明定，中央政府總預算案與其附屬單位預算經行政院核 定後，於會計年度開始前四個月提交立院審議，亦即 9 月 2 日立法委員進行報到 程序的第四會期，除重大議題外，本會期將以中央政府總預算審查為主。 憲法第三十六條規定，立院有議決預算案之權力，故中央政府總預算案由 立法院審議通過，經總統公布後，始為法定預算。而其總預算案在立院之審查程 序，則必須依照「中央政府總預算案審查程序」規定進行。依據該規定，總預算 案函送立法院後，行政院院長、主計長及財政部部長須出席院會，分別報告施政 計畫與預算編製過程，而立法委員則可就施政計畫與預算相關之事項對列席之首 長提出質詢。 一、審查程序 其中依規定由財政委員會擬定年度預算審查日程，並依照預算所屬之審查委 員會，研擬總預算案審查分配表連同總預算案一併提報院會，通過後再由財政委 員會依照所研議之分配表及日程，將預算書分送所屬之委員會進行審查。 在各委員會審查其所分配之預算過程中，可要求與審查預算所屬之機關提供 有關資料，並邀請其首長列席報告、備詢，同時審查、處理預算案。各委員會預 算審查時，委員需依照其預算書中之各項科目、金額逐一審查。對於其中有質疑 的部份，可提出刪減之決議，而決議部份則須由委員會兩位委員連署，並於預算 審查前交付委員會。 委員會審查中如遇有委員之提案決議意見不同之處，可以表決方式或保留交 由朝野協商時予以處理；各委員會審查完竣後，需將審查報告函送財政委員會彙 整，並於先前研訂之時限內，提出匯總整理之年度總預算審查報告於院會。 在提報院會進行二、三讀之前，立法院院長為求縮短院會處理時間，通常會 進行朝野協商，將原先各委員會所保留之歧見，試圖尋求中間及平衡之處，並且 重新以整體的概念檢討總預算案並討論全面通刪之可能性。若各黨團未能在朝野 協商時達成具體的共識，則需在二、三讀時針對有爭議之決議在院會進行表決。 中央政府總預算案再經立法院審議三讀通過，經總統公告後即為各政府機關之法 定預算。 1
二、預算之凍結、解凍、主決議、附帶決議 依據預算法第五十二條規定：「法定預算附加條件或期限者，從其所定。但 該條件或期限為法律所不許者，不在此限。立法院就預算案所為之附帶決議，應 由各該機關單位參照法令辦理。」，給予立法委員在預算審查時，可針對其編列 有異議之處提出主決議，予以凍結部分預算待給予適當解釋後解凍，或改以附帶 決議方式要求達成特定事項或其專案檢討，其成案要件皆與刪除決議相同。 主決議為立委在審查中央總預算時，對於項下特定科目與其編列金額，所做 出之決議事項，其約束力與法定預算相同，並於載明於立法院總預算審查報告， 函轉行政院各單位依相關法令規定辦理，未依照執行者，其機關首長應予議處， 由於種類繁雜，大致歸納如下類型為「須俟報告或同意後始得動支預算」 、 「要求 法律通過及配套措施完備後，始得動支預算」 、 「要求機關應檢討特定業務或調整 計畫執行方式」 、 「要求各機關於執行上應對特定事項為專案動支經費、第二預備 金」等；附帶決議部分，由於各個立法委員選區南北差異大，地方需求、關心議 題有所不同，各地方陳情與政策意見皆常以此形式向中央政府提出要求，然由於 行政部門僅需參照相關法令辦理，故僅屬於建議性質，爭議性相對較低。
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貳、本會期重大議案或法案 1. 議案： 擬具公投提案主文為： 「你是否同意核四廠停止興建不得運轉？」 ，請公決案。 提案單位/委員：李慶華委員 主要內容： 核四電廠自 83 年預算編列通過爭議不斷，民進黨於 89 年執政後隨即宣 布該廠停建，導致股市大跌，引發憲政爭議，後因大法官第 520 號釋憲後於 90 年復工，仍有多次變更設計、追加巨額預算等爭議；100 年日本大地震引 發海嘯，造成福島核電廠輻射線外洩，國人對於處於地震斷層帶的台灣興建 第四座核能發電廠，其核能安全產生疑慮。 反對核四電廠興建之理由包括：核能本身放射性與電廠運轉產生之廢料 影響久遠，若造成汙染將無法挽回，且核四已多次變更設計追加預算，再加 上高昂除役成本，以至於核電廠並非最安全且最便宜之發電方式；該核電廠 施工設計變更多次且工程發包問題不斷，媒體批露多項核安問題，政府監督 機制也連帶受到嚴重質疑；台灣與日本同處於地震頻繁區，且核四廠址靠近 人口稠密之都會區，一旦發生核災將無法疏散，且台灣並非除核電外即無其 他替代發電方案。 支持核四電廠興建之原因：減少二氧化碳排放為我國對於國際社會之承 諾，核電為目前較經濟、零二氧化碳且安全之發電方式；我國國民生活與產 業結構調整為非核家園，仍需相當長的時間，其過渡時期仍以核能供電較為 穩定；目前再生能源、天然氣等替代技術尚不成熟，其原物料易受影響而波 動，亦無法彌補核四停建將造成電價飆漲與電力不足產生之限電問題；電價 上漲則可能衝擊我國民生與產業，導致 GDP 下降、失業率升高等經濟問題； 若不興建核四，則無法如期將老舊核一、核二、核三除役，將造成更大的核 安問題。 核四電廠興建與否將根本的影響國民生活型態、國內產業脈絡發展，唯 有透過公民投票的方式，方能做出最符合民意的決定。 修法進度： 由於公投提案主文對於公投後續的連署與結果有絕對的影響，故此雖然 該案已進入表決程序，民進黨卻多次杯葛此案通過，該公投提案仍停留在二 讀表決程序。 3
2. 議案： 為該院大陸委員會授權財團法人海峽交流基金會與大陸海峽兩岸關係協會簽 署之「海峽兩岸服務貿易協議」一案，業已核定，請查照案 提案單位/委員：行政院 主要內容： 海峽兩岸服務貿易協議是在海峽交流基金會與海峽兩岸關係協會，基於 加強兩岸經貿關係與促成其自由與便利化的原則，並以海峽兩岸經濟合作架 構協議與 WTO 的服務貿易總協定為依據，經由兩會協商達成之協議，其內 容載列於協議文本與兩附件(服務貿易特定承諾表、關於服務提供者的具體規 定)。 服貿協議條文即文本，乃是規範雙方政府在施行可能會影響服務貿易政 策時，應遵守透明、客觀公正、避免不公平競爭、允相關資金轉移、最惠國 及國民待遇等義務；雙方則服務貿易特定承諾表中，以正面表列的方式明確 載明互相開放的內容，其中陸方承諾對我開放 80 項服務業，非金融產業者 65 項、屬於金融產業者 15 項，其開放條件均高於陸方當時加入 WTO 時之 入會承諾；而我方則承諾開放非金融產業之服務業 55 項，金融產業相關之 服務業 9 項。其中有關對陸方開放的部分，沒有所謂的投資移民，不開放中 國大陸勞工，也未允許律師、醫生、會計師等具專業證照的大陸人士來臺工 作，其主要是集中於陸資來台設立服務據點，且僅開放大陸資金及少數投資 人、白領階級來台從事投資經營活動。 議案進度： 第 3 會期第 1 次臨時會議中，朝野黨團協商決定：海峽兩岸服務貿易協 議本文應經立法院逐條審查、逐條表決，服務貿易協議特定承諾表應逐項審 查、逐項表決，不得予以全案包裹表決，非經立法院實質審查通過，不得啟 動生效條款。在第 2 次臨時會議中，經院會投票決定：交內政、外交及國防、 經濟、財政、教育及文化、交通、司法及法制、社會福利及衛生環境八委員 會審查。【在場委員 52 人，贊成者 49 人，反對者 3 人】
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3. 法案： 民法親屬編第九百七十二條、第九百七十三條及第九百八十條條文修正草案 提案單位/委員： 尤美女(主提案)、蕭美琴、鄭麗君、林淑芬、吳秉叡、林佳龍、黃文玲 主要內容： 1. 本修正案，將現行民法 972 條中「婚約，應由男女當事人自行訂定」，其 中之「男女」二字改為「雙方」，至此將造成我國婚姻不在僅限於一男一 女之結合，同性婚姻亦屬於合法的婚姻制度。 2. 為消除有關婚姻與家庭關係中對於婦女的歧視，特修正該法第 973 條將男 女最低訂婚年齡同樣定為 17 歲。 3. 為減低婚姻對於婦女求學及就業之影響，修訂民法第 980 條女性最低結婚 年齡改與男性相同均為 18 歲。 修法進度： 1. 由尤美女委員提出之民法親屬編第九百七十二條、第九百七十三條及第九 百八十條條文修正草案，已於 101 年 12 月 21 日第 2 會期第 14 次會議中 一讀，並於同年 12 月 26 日在司法及法制委員會舉行公聽會，然而目前尚未排 入該委員會進行審查。
2. 台灣伴侶權益推動聯盟在民間推動的多元成家民法修正草案連署，其主要 訴求除了同性婚姻外，更擴大的朝向無須結婚即享有繼承等權利的伴侶制 度、同性家庭或是多人家庭可撫養幼童的收養機制與超過兩人仍可成家的 多元家屬三個方向，計畫於 9 月 7 日凱道辦桌慶祝連署，並計畫由立法委 員鄭麗君正式提案。
委員會審查
朝野協商
院會 一讀
院會 二、三讀
總統簽署公告
程序委員會審查
立法 行政 立法委員 行政院核定 1 人提案 各部會提案 15 人連署
法律案
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參、已通過法案討論 一、 高級中學教育法： 102 年 06 月 27 日三讀通過 提案人/單位：行政院、陳淑慧 儘管民進黨、台聯黨、親民強力要求馬英九總統遵守他在 100 年元旦祝詞中 宣示的「全面免學費」承諾，並將十二年國教的母法中相關條文訴諸表決；仍敵 不過國民黨團強力動員，挾著人數優勢護航法案。立法院最後在議場內在野三黨 杯葛、立院外民間團體抗議聲浪中，表決且三讀通過國民黨版條文，明定九年國 民教育與高級中等教育，結合為十二年國民基本教育。103 學年將現行入學方式 整合為以「免試入學」為主與「特色招生」為輔的兩種管道，學生可依其個人性 向、學習興趣及自我能力「自願入學」，同時採取「依一定條件採免學費方式辦 理」。 同時三讀通過專科學校法第二十五條、第二十六條、第三十五條及第四十條 條文修正案，配合十二年國民基本教育之推動。 修訂內容摘要： 立院三讀通過之高等中級教育法授予十二年國民基本教育法源，其中包含「多 元入學」、「免納學費」、「直升高中」等相關規定。簡述如下： 1. 高級中等學校應採取多元入學方式招生，其中以免試入學為主，特色招生部 分之名額則需經核定方能辦理。 -
免試入學：民國 103 學年度各就學區免試入學名額，應占核定招生總名 額之 75%以上，並逐年提升，至 108 學年度則應占 85%以上。103 學年 度各單一學校免試入學名額不得低於 25%，可逐年檢討與調整。 若申請免試入學人數超過核定名額時，需以學生在校健康與體育、藝術 與人文、綜合活動等領域評量成績及格與否作為比序衡量，不得採計其 他在校學習領域成績評量。
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特色招生：應採學科考試或術科甄選辦理，以學科考試分發之特招，應 於免試入學後辦理；免試入學未招足之名額，不得移轉至特招
2. 高級中等學校學生，符合一定條件者，免納學費，但未具中華民國籍、重讀 及入學方式未依規定並報主管機關核准的私立學校學生不適用。由中央主管 機關編列負擔，受補助學生所免納之學費由政府編列預算補助，其經費由中 央主管機關負擔，特定情形除外。而教育部之規畫為就讀高機職業學校者全 面補助學費，就讀高級中學者，其學費全額補助基準，則為該家戶年所得在 6
新台幣 148 萬元以下，估計 5 年可節省 137 億餘元。 3. 免試入學總額亦包括學校附設國民中學部應屆畢業學生直升名額，其中國立 學校直升名額不得超過國中部應屆畢業生 35％；直轄市、縣（市）立學校直 升名額，由其地方主管機關訂定；而有關私立學校直升名額部分，103 學年 度不得超過核定招生總名額 60％，然若其國中部學生數小於招生總人數者， 不得高於國中部應屆畢業生 60％，並採逐年調整，至 108 學年度不能高於 50 ％。 爭議重點：教育機會均等，城鄉差距縮短 1. 十二年國教推動的原動力之一，即為縮短城鄉、高中職在教育資源與機會上 的差距，然而過去推展「高中職均質化、社區化」的實情卻是，高中職長期 受到忽略，資源分配不均、城鄉差距擴大，根本無法達到既定的目標。教育 部近期公布，全國經過政府認證的「優質高中職」竟有 90%，然而名單一出， 立即發現曾經竄改成績高中、合格教師率未達標準的高中竟列入其中，如此 根本無法說服家長信任社區裡的高中職，讓其子女就近入學。據聯合報之前 民調顯示，有四成的家長考慮讓自己的小孩進入私校體系，而去年以來，為 因應十二年國教實施，已然在就學上出現一波變化：大量的小學畢業生流向 私校，藉此希望從私立初中直升高中。此現象明顯，反映社會對十二年國教 缺乏信任，因而轉向私校尋求穩定可期的教育。 2. 高級中等教育法中，明確更將各校免試入學名額比列 25％強制入法，雖然可 以逐年檢討並調整，然而這樣卻等於擠壓到特色招生名額，如此將「弱化」 既有明星公立高中之品質，對其他公立學校也會產生不良影響。各公立學校 也因入學學生差異大，以至於競爭力下降；政府卻未在通過十二年國民基本 教育之母法及配套時，同時修正私立學校法，以至於私立學校國中可以沿用 未實施十二年國教前，只要報請主管機關同意，就可自行決定招生方式、名 額分配、費用收取等，如此將導致公立國中收生零拒絕、私立國中選生精挑 細選的差異對待；而在十二年國教啟動後，私立學校國中部依法可有六成的 學生直升高中部，此規定實際受影的私校也僅有 11 所，等於是未來私校不僅 可受政府補助，而國中部學生直升也不受限制。讓人更加憂心公私學校的競 爭變化。
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二、 食品衛生管理法：102 年 05 月 31 日三讀通過 提案人/單位：行政院、賴士葆、盧秀燕、江惠貞、段宜康、蔣乃辛、王育 敏、孫大千、劉建國、蔡錦隆、田秋堇 歷經了奶製品中檢驗三聚氰胺、果汁中找到塑化劑，乃至於諸如粉圓、肉圓等澱 粉物質中查出順丁烯二酸等不當化學物質後，國人對食品安全的不信任程度，已 達到緊繃的狀態，在此強大的民意期待下，立法院在本會期以極驚人之效率，三 讀通過食品衛生管理法修正案。除對「違法添加對人體有害添加物」明訂管制與 刑責，修法過程中「夾帶」通過爭議許久遲遲未有進展之「垃圾食品」條款第二 十八條，明訂對於特殊營養食品易導致慢性病或不適合兒童長期食用之食品，中 央主管機關可限制其促銷與廣告，對國人身體健康上有積極正面效果。 修訂內容摘要： 此次食品衛生管理法共修正 60 條條文，將條新舊文重新整理設立專章，如該法 第二章食品「安全風險管理」就以建立符合滿足國民享有之健康安全食品以及知 的權利、科學證據、事先預防、資訊透明等原則，建構風險評估體系；其中規定 在針對重大食品安全事件之風險控管時，政府應邀集專家學者、業者、消費團體 協商風險評估與控管方式。 對於遏止食品衛生問題採取源頭管理及後續檢驗兩種方式雙管齊下：源頭控管的 部分訂立「食品業者衛生管理」與「食品輸入管理」專章，對於食品從事人員、 技術人員、食品業者、工廠乃至於食品成品、半成品與原料輸入與輸出皆由明確 的管理規定或法源基礎；而檢驗查核部分則訂立「食品檢驗」與「食品查核與管 制」專章，對檢驗人員認證、相關檢驗機關（構）及其採據之檢驗方法，乃至受 理複驗程序等檢驗事宜均作明確規定，使檢驗工作更具公信力。 其它重點： 1. 食品或食品添加物製造、加工、販售：第十五條新增第十款「添加未經中央 主管機關許可之添加物」之情形，違者處 3 年以下有期徒刑、拘役或科或併 科新台幣 800 萬元以下罰金，在第四十九條罰則中針對此項更大幅加重其刑 責，若因添加物而致危害人體健康者，處 7 年以下有期徒刑、拘役或科或併 科 1000 萬元以下罰金；若致重傷者，則面臨 3 年以上 10 年以下有期徒刑， 得併科 1500 萬元以下罰金；若致人於死，甚至可處無期徒刑或 7 年以上有期 徒刑，得併科 2000 萬元以下罰金。更以毒澱粉事件為例，增加「王老師條款」 ， 未來再有指導、教唆他人使用類似行為或提供技術之情形，除可依刑法共同 教唆犯起訴外，法院審理判決量刑定罪時也可適用該法罰則。 2. 食品與食品添加物容器或外包裝標示：第二十二條及二十四條明定，食品之 8
容器或外包裝，應以中文及通用符號，明顯標示其品名；內容物名稱，若為 二種以上混合物，應分別標明，其中之主成分則需標明其所占百分比；食品 添加物名稱，混合二種以上食品添加物，以功能性命名者，應分別標明；淨 重、容量或數量；製造廠商與國內負責廠商名稱、電話號碼及地址等事項。 3. 保障勞工檢舉雇主(吹哨者)或轉為汙點證人後之工作權益：第五十條明定，雇 主不可因其勞工向相關主管機關或司法單位檢舉、擔任訴訟證人或拒絕參與 違反該法之行為，予以解雇、調職或減薪等不利之處份；勞工可向主管機關 或司法單位檢舉，若因而致使破獲違法之雇主，減免或免除參與其違法行為 之刑責。 4. 消費者權益維護：消費者雖然並非於財產上受之損害，亦可要求賠賞相當之 金額，並且準用消費者保護法提出消費訴訟，如若不易或無法證明其實際損 害金額時，可向法院請求依受害情節，以每人每一事件 500 元以上 2 萬元以 下計算。 5. 院會通過附帶決議，主管機關應研議設置「食品安全保護基金」 ，並以此做為 健康風險評估及消費訴訟補助等用途；未來工業用與食品用之化學原料進口 時，海關編碼需分開處理；食品衛生之主管機關應於三個月內與各部會協商， 就工廠登記及工商登記中，將工業與食品用之化學原料編碼分級以利追蹤流 向，並要求未符合登記之廠商，不得生產、製造、加工與販售食品類產品， 以杜絕非食品級化學原料不當使用。
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