Forum o bezdomności bez lęku 2011(2) by Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

FORUM

O BEZDOMNOŚCI BEZ LĘKU 2011(2)

302

FORUM O bezdomności bez lęku

Zwycięża bardzo nieznacznie i rzadko. Pełznie, kryje się, pełznie znowu na swej umięśnionej nodze i w historycznym krajobrazie, na dokumentach i granicach, między placami budowy i ruinami, w nawiedzanych przez przeciągi gmachach wiedzy, z dala od pięknie położonych teorii, na uboczu odwrotów i omijając niewydarzone rewolucje pozostawia swój szybko schnący płynny ślad. – I co ty niby chcesz powiedzieć przez tego ślimaka? – Ślimak to jest postęp. – A postęp to niby co? – Być troszkę szybszym od ślimaka... Günter Grass, Z dziennika ślimaka, tłum. Sławomir Błaut, Wydawnictwo Morskie, Gdańsk 1991, s. 9.

Quot homines, tot sententiae Bogactwo opinii nie wyklucza możliwości porozumienia, warunkiem jego osiągnięcia jest odnalezienie przestrzeni, która sprzyjać będzie szukaniu wspólnoty myśli. Świat antyczny posiadał przestrzeń publiczną, która w opozycji do sfery prywatnej stanowiła spoiwo miejskiej wspólnoty. Choć dziś trudno odnaleźć w jakimkolwiek mieście Forum, które pełniłoby funkcję taką, jak przed wiekami, to jednak potrzeba przestrzeni służącej „uwspólnianiu” silnie się zaznacza. Poniższe karty, w zamyśle wydawcy, stanowią przestrzeń umożliwiającą nieskrępowane wypowiadanie myśli, jednocześnie jest to miejsce poszukiwania jedności poprzez różnorodność; wspólnego wynajdywania najkrótszych ścieżek do celu majaczącego na horyzoncie.

FORUM O bezdomności bez lęku Rok IV

redakcja

Łukasz Browarczyk Maciej Dębski Karolina Weiner

Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności Gdańsk 2011

„Forum. O bezdomności bez lęku”

Publikacja współfinansowana ze środków Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w ramach „Programu wspierającego powrót osób bezdomnych do społeczności”.

Wyrażone na łamach publikacji poglądy i opinie prezentują punkt widzenia autorów i nie zawsze odzwierciedlają stanowisko wypracowane w ramach Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności. Wykorzystywanie w części lub całości materiałów zawartych w tym opracowaniu możliwe jest jedynie pod warunkiem podania źródła (zachowania reguł cytowania).

2011 – Rok IV „Forum. O bezdomności bez lęku” ISSN 2080-2692 wydaje

Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności 80-245 Gdańsk, ul. ks. J. Zator Przytockiego 4 tel./faks 58 341 17 20; e-mail: biuro@pfwb.org.pl; www.pfwb.org.pl grafiki wykorzystane na okładce

Marek Kłusek opracowanie graficzne i skład

Maciej Ostoja-Lniski korekta językowa

Joanna Śliwińska redakcja

Łukasz Browarczyk, Maciej Dębski, Karolina Weiner

druk

Drukarnia MISIURO 80-518 Gdańsk, ul. Gdańska 29 tel./faks 58 342 26 18 e-mail: biuro@misiuro.pl; www.misiuro.pl

SPIS TREŚCI

Wstęp ............................................................................................................................... 9

Rozdział I DOM, MÓWI SIĘ ŁATWO, TRUDNO BUDUJE. RAPORT ROCZNY – MIESZKALNICTWO Łukasz Browarczyk Mieszkalnictwo. Natura nie daje domów ......................................................................... 13 Łukasz Browarczyk Meandry polityki mieszkaniowej ...................................................................................... 21 Maciej Dębski Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań ......................... 35 Piotr Olech Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja .................................... 71

Rozdział II 3040 BADANIE SOCJODEMOGRAFICZNE 2011 Maciej Dębski Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników badań socjodemograficznych w 2011 r. ........................................................... 107 Maciej Dębski Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. – tabele ................................................. 147 Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności Badanie socjodemograficzne 2011 r. Narzędzia badawcze ............................................... 170

Rozdział III PO DRABINIE CZY OD RAZU? METODY WSPIERANIA OSÓB BEZDOMNYCH W ZAKRESIE UDZIELANIA SCHRONIENIA Tomasz Maruszak Schody do... nikąd? Analiza systemu hierarchizacji placówek dla osób bezdomnych ........ 179 Piotr Olech Metoda drabinkowa a metoda najpierw mieszkanie w rozwiązywaniu problemu bezdomności .................................................................................................. 185

Rozdział IV EUROPEJSKA RÓŻNORODNOŚĆ FEANTSA (tłum. Monika Spanialska) Jakość usług socjalnych. Usługi oferowane osobom bezdomnym. Europejski raport FEANTSA ........................................................................................ 203 FEANTSA (tłum. Monika Spanialska) Zmienny charakter usług w sektorze bezdomności i ich jakość ......................................... 215 FEANTSA (tłum. Monika Spanialska) Czym jest jakość usług socjalnych w sektorze usług dla bezdomnych? .............................. 219 FEANTSA (tłum. Monika Spanialska) Modele promowania jakości UE oraz wnioski dotyczące lokalizacji i charakterystyki usług socjalnych ............................................................................................................. 223

Rozdział V NA MARGINESIE Aleksandra Dębska-Cenian Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu i tych zagrożonych jego utratą ......................................................................... 249 Ewa Bełdowska Gdy bezdomny pacjent trafia do szpitala ......................................................................... 267

Rozdział VI POLITYKA Mieczysław Wacławski, Marcin Kowalewski Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności Stanowisko PFWB w zakresie potrzeby i zasadności wykorzystywania środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na remonty i tworzenie lokali dla zmarginalizowanych społeczności, w tym bezdomnych .............................................. 273 Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności Stanowisko Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności w sprawie pomysłu budowy osiedli kontenerowych w Gdańsku ...................................................... 279 Rada miasta Starogadu Gdańskiego Uchwała nr XXIV/226/2004 Rady Miejskiej Starogardu Gdańskiego z dnia 13 października 2004 r. ....................................................................................... 283

PROLEGOMENA 2012 Łukasz Browarczyk Odyseja po-rozumienia .................................................................................................. 287

Wstęp

Wieloletnie doświadczenie pracy z ludźmi bezdomnymi jaskrawo pokazało, że kwestie taniego budownictwa społecznego są palącym problem. Upraszczając – w trosce o dotknięcie istoty rzeczy – powiedzieć można, że placówki dla ludzi bezdomnych (noclegownie, schroniska) zajmowane są przez osoby, których nie powinno w nich być – i nie z tej przyczyny, jak chcieliby to widzieć niektórzy, że ludzie bezdomni nie są w stanie zaadoptować się do wymagań związanych z możliwością pobytu w tych miejscach; powód jest inny – r y n e k n i e oferuje tanich rozwiązań mieszkaniowych. Rok mieszkalnictwa miał zwrócić uwagę na te problemy. Celem było nie tyle precyzyjne nakreślenie skali problemu, ile zwrócenie nań uwagi, wzbudzenie dyskusji, dialogu. Trudno mówić tu o zainspirowaniu zmian w sferze mieszkalnictwa w rok, nawet nierealne wydaje się zainicjowanie choćby zmiany w myśleniu o tym obszarze, jednak naszą nadzieją jest naświetlenie problemu, ukazanie, że istnieje i że domaga się większego zainteresowania niż dotychczas. Podejmowano różnego rodzaju działania – seminaria, organizowano spotkania, konferencję, przeprowadzono badanie społeczne. Podjęto w nim próbę określenia w największych miastach, takich parametrów mówiących o mieszkalnictwie, jak: skala zasądzonych eksmisji, zadłużeń, wielkość zasobu miejskiego (komunalnego, socjalnego), itd. Ponadto realizowano spotkania, seminaria, w trakcie których przyglądano się lokalnym rozwiązaniom, praktykom, ale również naświetlano problemy, trudności. W trakcie tych spotkań wskazywano na różne aspekty szeroko rozumianego mieszkalnictwa społecznego, zastanawiano się nad możliwymi scenariuszami zmiany, poprawy sytuacji. Starano się ukazać problemy do jakich prowadzić może błędnie prowadzona polityka w tym zakresie. Już tradycyjnie treść numeru nie jest wyczerpana materiałami dedykowanymi tematowi rocznemu. Jak co roku znaleziono również miejsce na artykuły poświęcone innym zagadnieniom, m.in. na raport z najnowszego badania socjodemograficznego, potocznie nazywanego „pomorskim liczeniem bezdomnych”. Tegoroczny numer „Forum” składa się z sześciu rozdziałów oraz dodatkowej części nazwanej Prolegomena 2012. Pierwszy rozdział jest ściśle poświęcony tematowi rocznemu. Czytelnik znajdzie w nim cztery teksty – jeden zbierający tematykę poruszaną na organizowanych w ciągu roku seminariach. Pozostałe teksty mają charakter badawczy. Dwa z nich, autorstwa Ł. Browarczyka i M. Dębskiego stanowią podsumowanie badania mieszkalnictwa przeprowadzonego przez Pomorskie Forum. Czytelnik znajdzie w nich nie tylko najważniejsze dane do jakich dotarto, ale również informacje o kontekście realizacji samego badania, ogólnie ujmując rzecz o klimacie jaki mu towarzyszył. W rozdziale tym znajduje się również

Forum. O bezdomności bez lęku

materiał P. Olecha traktujący szerzej o kondycji mieszkalnictwa społecznego w kraju, naświetlający stan aktualny i sygnalizujący tendencje. Drugi rozdział jest poświęcony tematowi badania socjodemograficznego 2011. Nosi on tytuł 3040, który mówi o liczbie osób bezdomnych objętych ostatnim liczeniem. W tym miejscu, poza raportem badawczym, zamieszczono również tabelaryczne zestawienie wyników, a także przedrukowano narzędzia badawcze wykorzystane w badaniu. Następny rozdział poświęcono dyskusji dwóch koncepcji (filozofiami) organizacji systemu pomocy stacjonarnej (udzielania schronienia) osobom bezdomnym tzw. metody drabinkowej i metody najpierw mieszkanie. Zestawienie dwóch poglądów daje czytelnikowi możliwość wyrobienia sobie zdanie o prezentowanych założeniach, ideach pomagania. Następne cztery artykuły składające się na rozdział zatytułowany Europejska różnorodność traktują o jakości usług społecznych w różnych krajach UE. Lektura tych tekstów pozwoli zainteresowanemu czytelnikowi wyrobić sobie obraz nie tylko kondycji niesienia pomocy w różnych krajach wspólnotowych, ale również zwróci uwagę na różne poziomy narracji o pomocy. W numerze zawarto również materiały, które nie są ściśle splecione z tematem rocznym, opublikowano także kilka dokumentów formalnych – stanowiska Pomorskiego Forum (np. w sprawie pomysłów tworzenia osiedli kontenerowych). Numer zamyka tekst Ł. Browarczyka poświęcony zagadnieniom współpracy i założeniom, których przyjęcie kształtuje późniejsze relacje. Tradycyjnie już rocznik został wzbogacony grafikami M. Kłuska.

Przedmowa

Rozdział I

Dom, mówi się łatwo, trudno buduje. Raport roczny – Mieszkalnictwo

Łukasz Browarczyk

Mieszkalnictwo. Natura nie daje domów

Tematem prac Pomorskiego Forum na rzecz WychoŁukasz Browarczyk dzenia z Bezdomności w 2011 roku były zagadnienia miesz– pracownik biura Pomorskiego Forum na kaniowe, ze szczególnym uwzględnieniem ich związku rzecz Wychodzenia z bezdomnością, dokładnie z wchodzeniem w tę formę wyz Bezdomności, absolkluczenia społecznego (utrata mieszkania), jak i wychodzewent filozofii oraz socjologii Uniwerniem (mieszkanie jako problem – a w istocie jego brak sytetu Gdańskiego. Koordynator badania socjodemograficznego w 2009, i trudność w zdobyciu). Przegląd literatury specjalistycz2011 r., autor artykułów z obszaru nej, jak i tematyki szkoleń, seminariów, konferencji branproblematyki bezdomności. żowych ukazuje konsekwentną nieobecność tematyki mieszkaniowej w debacie. W rozważaniach o dynamice bezdomności nieobecne są zależności między lokalną polityką mieszkaniową, a przemianami zjawiska braku domu. O problematyce mówi się częściej z perspektywy schronienia (miejsca w specjalistycznych placówkach), patologii (skala uzależnień), biedy (brak dochodów, zadłużenie), wykluczenia społecznego (utrudniony dostęp do podstawowych dóbr społecznych, wykluczenie z rynku pracy, wykluczenie z szeroko rozumianego życia społecznego). Czytelnikowi badającemu literaturę specjalistyczną rysuje się obraz zagadnień mieszkaniowych jako tematyki drugorzędnej, a w rzeczywistości, to utrata mieszkania jest przyczyną bezdomności, a deficyt tanich mieszkań jest jednym z bardzo ważnych problemów powodujących trwanie wielu osób w sytuacji braku domu. Analizując prowadzone na Pomorzu badania populacji ludzi bezdomnych, rysuje się pesymistyczny obraz wieloletniej bezdomności, przy jednoczesnym posiadaniu przez osoby w niej tkwiące dużych szans na usamodzielnienie. Co należy przez to rozumieć? Część badanych posiada cechy predestynujące ją do stałej aktywności zawodowej (odpowiedni stan zdrowia, uporządkowane kwestie związane np. z uzależnieniami, odpowiedni wiek, wyuczony zawód), głównym deficytem utrzymującym sporą grupę osób w sytuacji braku domu jest właśnie deficyt tanich mieszkań. Jest jeszcze dodatkowa perspektywa wspomnianego braku. Jeśli na horyzoncie nie rysuje się możliwość trwałej odmiany sytuacji – w takim przypadku warunkiem koniecznym jest mieszkanie, które można otrzymać i utrzymać – to trudno wymagać od kogokolwiek motywacji do podejmowania wysiłków, które mają prowadzić do osiągniecia nierealnego celu. Te wysiłki to np. terapia alkoholowa, szkolenia, kursy, aktywizacja zawodowa, spłata zadłużeń. Ich podjęcie stanowi niebagatelny wysiłek, a jeśli za trudami nie ma perspektywy na samodzielność

Mieszkalnictwo. Natura nie daje domów

(opuszczenie placówki dla bezdomnych), to motywacja do podejmowania wyrzeczeń spada, a co więcej – jest nieracjonalna. Doświadczenia projektowe ostatnich lat pokazały, że realizacja szeroko zakrojonych działań nastawionych na aktywizację, usamodzielnienie, nie dawały oczekiwanych rezultatów. Często nie zawodziły osoby, z którymi pracowano, ale – jeśli można użyć takiego sformułowania – instytucja, która mówiła – „podejmij wysiłek” – jednak kiedy osoba podejmowała z powodzeniem wysiłek, instytucja mówiła – „przykro mi, nie ma mieszkania dla pana”. To właśnie deficyt tanich mieszkań jest jedną z największych przeszkód w usamodzielnianiu ludzi bez domu. Wieloletni okres oczekiwania na lokal socjalny niszczy rezultaty wcześniejszej pracy, często powoduje, że samo uczestnictwo w projekcie np. aktywizacyjnym jest niecelowe, ponieważ bez ostatniego elementu usamodzielniania, wszelkie działania podejmowane w tym kierunku tracą swoją właściwą wartość. Z tej perspektywy potrzebne są pilne rozwiązania w sferze mieszkalnictwa społecznego. Szczególnie, że w gminach rozpowszechnione jest wyzbywanie się zasobu miejskiego, który jest w zasadzie jedyną pulą tanich mieszkań. Wynajem trudno tak traktować – ze względu na niestabilność relacji, brak jej prawnego uregulowania. Autorzy w bieżącym, jak i poprzednich numerach Forum1 wskazują na dramatyczną i systematycznie pogorszającą się sytuację mieszkalnictwa społecznego, zainteresowany czytelnik w przywołanych publikacjach znajdzie precyzyjne dane opisujące skalę deficytu oraz koszty jakie on generuje. W ramach roku tematycznego Forum zrealizowało pionierskie badanie kondycji mieszkalnictwa, badanie ankietowe skierowane do gmin powyżej 50 tys. mieszkańców. W ramach niego podjęto próbę odpowiedzi na pytania o politykę mieszkaniową największych miast. Badano trendy mieszkalnictwa społecznego, diagnozowano, jak gminy wywiązują się z obowiązku dostarczania lokali socjalnych, ewentualnie, jakie kary ponoszą za niewywiązanie się z tej powinności. Otrzymany obraz nie rysuje się optymistycznie, na co zwracają uwagę autorzy w dalszych częściach wydania. Poza badaniem w ramach roku tematycznego zrealizowano cztery seminaria tematyczne. Podejmowano na nich m.in. tematykę nowych trendów w światowych w polityce społecznej ukierunkowanej na rozwiązywanie problemu bezdomności (metoda najpierw mieszkanie). Dyskutowano o roli placówek dla osób bezdomnych w zapewnianiu zakwaterowania ludziom bez domu. Seminaria były kolejno poświęcone: związkowi mieszkalnictwa i wychodzenia z bezdomności (marzec 2011, Starogard Gdański), zapobieganiu bezdomności w odniesieniu do kwestii mieszkaniowych (czerwiec 2011, Wejherowo), konfrontacji modelu schodkowego i metody najpierw mieszkanie (wrzesień 2011, Gdańsk), systemowi zabezpieczenia zakwaterowania ludziom bez domu (listopad 2011, Słupsk).

Zainteresowani w poniższych tekstach mogą odnaleźć wiele informacji związanych ze związkami kwestii mieszkaniowych i bezdomności: P. Olech, Mieszkalnictwo i bezdomność, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, Gdańsk 2008; P. Olech, Metoda „najpierw mieszkanie” – zmieniający się charakter pracy socjalnej z ludźmi bezdomnymi w Europie, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, A. Maj, Gdańsk 2011; P. Olech, Zapobieganie bezdomności – prewencja celowa, systemowa oraz profilaktyka. Raport roczny, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010; P. Olech, Bezdomność – zarys głównych problemów w Polsce oraz rekomendacje dla całościowej polityki społecznej, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, A. Maj, Gdańsk 2011.

Łukasz Browarczyk

Na pierwszym seminarium – starogardzkim – dyskutowano na temat kondycji mieszkaniowej w ogóle, ale ważnym punktem debaty były również praktyki i doświadczenia Starogardu Gdańskiego. Uwagę uczestników przykuły takie zagadnienia jak uchwała rady miasta ułatwiająca zdobycie mieszkania przez bezdomne matki, duże kontrowersje wzbudziły koncepcje stworzenia osiedli kontenerowych czy trudnej kondycji mieszkaniowej miasta. Tłem dla tematyki były obszerne relacje o praktykach gospodarza, Gdyni i Sopotu. Najpierw przedstawiono starogardzką politykę mieszkaniową w kontekście bezdomności. Na uwagę zasługuje specjalna procedura postępowania wobec bezdomnych matek, które w pierwszej kolejności otrzymują lokale socjalne (kryterium przyznania lokalu jest co najmniej pół roczny okres bezdomności). Po przeniesieniu do mieszkania nadal świadczona jest praca socjalna tym osobom, w rezultacie w ciągu trwania tej praktyki cztery kobiety otrzymały taki lokal i wciąż w nim zamieszkują. Powyższe rozwiązanie z pewnością zasługuje na miano dobrej praktyki. Miasto boryka się, jak większość gmin z deficytem zasobu miejskiego. Czas oczekiwania na lokal socjalny waha się od pięciu do siedmiu lat. Z tego tytułu urząd miasta płaci odszkodowania za niedostarczenie lokali socjalnych osobom z orzeczonym nakazem eksmisji ze wskazaniem takiego lokalu. Gmina próbuje szukać rozwiązań, jednym z pomysłów jest mieszkalnictwo modułowe, jak eufemistycznie nazywa się pomysły tworzenia osiedli kontenerowych. Samo przedsięwzięcie jest w fazie konceptualizacji. W przeciwieństwie do Starogardu, w Gdyni funkcjonują dość licznie placówki dla osób bezdomnych, miasto cierpi na deficyt mieszkań dla osób bezdomnych. Jest też niewielka liczba osób bezdomnych, które są gotowe na pełną samodzielność, tzn. są w stanie osiągać dochody pozwalające na utrzymania mieszkania na wolnym rynku i nie wymagają świadczenia pracy socjalnej. Innymi słowy mało jest osób „gotowych mieszkaniowo”. Tworzy to lukę w systemie pomocowym, która w zasadzie sprowadza się do deficytu mieszkań społecznych, gdzie w ofercie jest dodatkowe wsparcie specjalistów. W mieście w celu zażegnania deficytu praktykuje się pozyskiwanie mieszkań na wolnym rynku i wspieranie klientów w ich utrzymaniu. Jak wylicza gdyński ośrodek pomocy społecznej, taka ścieżka jest zdecydowanie mniej kosztowna niż finansowanie miejsca w placówce dla osób bezdomnych. W Sopocie podobnie jak w Starogardzie nie ma placówek dla osób bezdomnych. Tu praktykuje się umieszczanie osób w mieszkaniach wspieranych i otaczanie ich specjalistycznym wsparciem. W przypadku doświadczeń tej gminy również wskazywano na zdecydowanie niższy koszt ekonomiczny prowadzenia mieszkań wspieranych niż utrzymywania osób w placówkach. Podsumowanie seminarium i zapowiedź tematyki następnego zamyka się w kilku zdaniach. Są dwie osie pomagania osobom bezdomnym. Jak na razie to najpierw walczymy z wykluczeniem, a na końcu dajemy mieszkanie. Może warto najpierw oferować mieszkanie, a potem zmagać się z wykluczeniem – dysfunkcjami w innych sferach życia osoby. Problemy mieszkaniowe – deficyt tanich mieszkań – coraz silniej się zaznaczają. Rzesza ludzi, których nie stać na zwykłe mieszkanie zasadniczo się nie zmniejsza, natomiast pula dostępnych mieszkań tzw. społecznych wciąż spada. Rodzi to coraz większą potrzebę rozwiązania problemu mieszkalnictwa. W przestrzeni pracy z ludźmi bez domu wyraźnie widać, że za mało jest osób w mieszkaniach wspieranych, zdecydowanie mniej niż gotowych byłoby na podjęcie takiej formy zamieszkania. Nie ma podaży tego rodzaju lokali. Ścieżka upowszechniania mieszkań wspieranych/treningowych wydaje się właściwym rozwiązaniem pomocowym, jednak nie wiadomo kto miałby się tym zająć. OPS, NGO? Co więcej nie ma pędu do takich rozwiązań, ale warto podejmować wysiłki zmierzające do eksplorowania tej możliwości.

Mieszkalnictwo. Natura nie daje domów

Drugie seminarium – w Wejherowie – poświęcone było tematowi związków mieszkalnictwa i zapobiegania bezdomności. Przedstawiono na nim już tradycyjnie – z praktyki gospodarza tematu rocznego czyli wejherowskiego urzędu. Uczestnicy mieli okazję zapoznać się z kondycją miasta w obszarze mieszkalnictwa. Jedną z przykuwających uwagę informacji była ta o wysokości ściągalności czynszu – około 92%. Wskaźnik ten należy uznać jako bardzo wysoki. Wejherowo ponadto wdraża program odpracowywania czynszu. Dzieje się to na wzór gdański – zatrudnieni nie otrzymują wynagrodzenia, a zadłużenie jest pomniejszane o otrzymywany zarobek. Zasób mieszkaniowy, jak w większości gmin, jest dalece niewystarczający – czas oczekiwania na lokal wynosi kilkanaście lat. Praktykuje się takie gospodarowanie zasobem, aby w pierwszej kolejności do lokali socjalnych trafiały osoby z zasądzoną eksmisją ze wskazaniem lokalu socjalnego. W trakcie debaty zidentyfikowano dość powszechny problem, dotykający wiele gmin w kraju, mianowicie deficyt komunikacji miedzy zarządami nieruchomości komunalnych, a ośrodkami pomocy społecznej. Jeśli przepływ informacji w tym wymiarze się pojawia to ma charakter improwizowany i doraźny. Jako różne modele zabezpieczania przed bezdomnością, zaprezentowano coraz popularniejszy na zachód od Odry model housing first. W kontekście trudnej sytuacji mieszkaniowej w kraju oraz nabrzmiewających problemów związanych z rażącym deficytem mieszkalnictwa społecznego wskazano na konieczność wypracowywania rozwiązań w tym obszarze. Jednym ze sposobów byłoby implementowanie metody najpierw mieszkanie. Alternatywnym i testowanym w Gdańsku modelem jest Centrum Treningu Umiejętności Społecznych, gdzie z przyjmowanymi osobami (przyjmowani są ludzie z prawomocnymi nakazami eksmisji, przed którymi stoi widmo bezdomności) prowadzona jest intensywna praca mająca na celu podniesienie ich kompetencji społecznych. Ma to zapobiegać utracie mieszkania – jeśli praca podejmowana jest jeszcze w zajmowanym lokalu lub zwiększeniu szans na utrzymanie i prawidłowe funkcjonowanie w nowo otrzymanym miejscu do życia. Uczestnicy programu otrzymują wsparcie jeszcze przed opuszczeniem swoich mieszkań lub już po wykonaniu eksmisji, która jest wykonywana do specjalnie przygotowanych pomieszczeń. Tam uczestnicy są objęci specjalistycznym wsparciem, które jednak jest ograniczone w czasie. Jeśli praca okaże się skuteczna takie osoby mają szansę otrzymać lokal socjalny (zakłada się przekazywanie rocznie około 10 lokali dla uczestników CTUS), natomiast jeśli praca nie przyniesie należytych rezultatów, osoby trafiają do placówek dla bezdomnych. Ich droga do samodzielności się wydłuża. Cechą charakterystyczną gdańskiej praktyki jest koncentrowanie na pewnym etapie osób objętych wsparciem w jednym miejscu. Jeśli wsparcie specjalistyczne w takiej sytuacji nie będzie wystarczające, a umieszczane tam osoby odpowiednio dobrane. Drugą praktyką w obszarze profilaktyki bezdomności w obszarze mieszkalnictwa są doświadczenia gdyńskie. W tym modelu wsparcie kierowane jest do zadłużonych gospodarstw domowych, nie ma etapu przenoszenia klientów do miejsca na wzór CTUS. Tutaj niezwykle ważnym elementem jest diagnoza kondycji osoby z problemami, precyzyjne określenie jej zasobów oraz deficytów. Gdyński program oparty jest na przekonaniu, że zadłużanie lokali jest przejawem nagromadzenia różnego rodzaju problemów/deficytów i najskuteczniejszym i zarazem najtrwalszym sposobem przełamania zadłużeń jest praca nad tymi deficytami. We wszystkich modelach bardzo duży nacisk jest położony na oddziaływania pozafinansowe – specjalistyczne interdyscyplinarne wsparcie. Rodzi się wniosek, że wsparcie powinno mieć charakter kombinowany – łączona winna być pomoc materialna ze specjalistyczną nie-

Łukasz Browarczyk

materialną. Każda z nich oddzielnie nie przyniesie należytego rezultatu, dopiero połączone i dopasowane do indywidualnych potrzeb mogą okazać się skuteczne. Trzecie seminarium, które odbyło się w Gdańskim Centrum Integracji Społecznej poświęcone było prezentacji dwóch alternatywnych modeli wychodzenia z bezdomności. Pierwszy, od lat testowany w kraju, tzw. model drabinkowy, drugi od niedawana promowany w Polsce, ale coraz popularniejszy za granicami, tam gdzie walka z bezdomnością ma już kilka dekad tradycji, model housing first. Pierwszy z wymienionych modeli polega na uszeregowaniu pomocy od najniższego szczebla (ogrzewalnia) poprzez pośrednie (noclegowania, schronisko) do najwyższych (mieszkanie treningowe/wspierane). Ostatnim szczeblem jaki osoba bezdomna musi pokonać na tej drabinie usamodzielnienia jest uzyskanie własnego mieszkania. Natomiast w podejściu alternatywnym, mieszkanie nie stanowi nagrody, majaczącej na końcu długiej drogi pełnej wyrzeczeń, ale jest pierwszym dobrem dostarczanym osobie bezdomnej. Integralnym elementem tego podejścia jest obligatoryjne łączenie wsparcia materialnego (mieszkanie) z pomocą specjalistyczną – asystenta, pedagoga, psychologa i innych. W dyskusji usiłowano orzec, który z modeli wydaje się właściwszy w polskich realiach. Po przedstawieniu obu podejść skoncentrowano się na określeniu ich głównych wad. Określenie tego w przypadku modelu drabinkowego jest o tyle proste, że funkcjonuje on od kilku lat w trójmieście. Praktyka pokazała, że nie wszystko w tym podejściu działa jak należy. Najogólniej można to określić jako niewielką elastyczność tego podejścia wobec zmieniającej się sytuacji. Funkcjonujące w trójmieście placówki układają się w łańcuch od ogrzewalni do mieszkań treningowych, jednak proporcje przewidzianych w nich miejsc nie odpowiadają rzeczywistym potrzebom. Szczególnie uderzają deficyty na ostatnich, najwyższych szczeblach – mieszkalnictwa wspieranego oraz tanich mieszkań społecznych. W wyniku tego osoby zdecydowanie dłużej niż wymaga tego ich sytuacja przebywają w takich placówkach jak noclegownie, schroniska. Stawia to pod znakiem zapytania ideę systemu drabinkowego jako taśmy kierującej ludzi z ulicy do mieszkań. Dzieje się tak ponieważ brakuje tanich mieszkań, na które byłoby stać ludzi o niskich dochodach. Z powodu tych deficytów system z transmitującego klientów do domów zamienia się – by nie użyć słowa zamienił – w konserwujący, tzn. zatrzymujący osoby w placówkach – noclegownie, schroniska, które z natury rzeczy zostały przewidziane do czasowego pobytu a nie długotrwałego (często wieloletniego) zamieszkiwania. Wady podejścia housing first trudno określić w oparciu o doświadczenia krajowe, ponieważ takich brak. Można się jedynie odwoływać do praktyki innych krajów, w których próbuje się wdrażacie tę metodę i usiłować przewidzieć trudności jakie wywołałoby to w kraju. Największe jakie pojawiły się w trakcie dyskusji, to wszelkie kwestie związane z deficytem tanich mieszkań. Wynikłe z dyskusji negatywne kwestie związane z tą metodą ogólnie można określić mianem braku akceptacji społecznej. Wciąż w pracy z ludźmi bezdomnymi pokutują różnego rodzaju negatywne stereotypy, i w tym kontekście housing first mogłoby wzbudzić społeczne niezadowolenie w myśl przekonania – „jak można tym bezdomnym rozdawać mieszkania, kiedy tylu innych, ciężko pracujących nie stać na nie”. Wskazywano też na wątpliwości co do skuteczności tej metody. Pytano czy rzeczywiście jest skuteczna? Pojawiły się obawy o to czy w owych mieszkaniach nie powstaną meliny, „jak to możliwe, że osoby obarczone wieloma deficytami nagle przestaną stwarzać problemy”. Uwagi te są raczej rezultatem obaw przed nowym niż przeglądem dyskredytujących obciążeń metody.

Mieszkalnictwo. Natura nie daje domów

Gdańskie seminarium pokazało, że obie metody są obarczone swoistymi problemami, jednak wskazało również, że większość trudności wynika z deficytów mieszkaniowych. Spotkanie zakończono wnioskiem, że nie powinno się zarzucać żadnej z metod, a próbować stosować je najskuteczniej jak się da. W przypadku drabinkowej – należy koncentrować się na uzupełnianiu jej brakujących szczebli i unikaniu zmian w funkcjonowaniu placówek niezgodnych z ich przeznaczeniem (przybieraniu przez noclegownie, schroniska charakteru placówek pobytu długoterminowego). Natomiast odnośnie housing first ważne jest pełne jej stosowanie – tzn. nie ograniczenie jej do housing only, zapewnienie uczestnikom pełnego wsparcia jakiego wymaga jej stosowanie. Ostatnie seminarium w roku tematycznym odbyło się w Słupsku, a poświęcone było ekonomicznym aspektom systemu zabezpieczenia zakwaterowania i schronienia ludziom bezdomnym. Na nim – jak na poprzednich – wspomniano o kierunku zmian – stopniowym rozprzestrzenianiu się modelu housing first i zmianach z tym związanych. Szczególnie potrzebie zmiany charakteru świadczenia pracy socjalnej, innego w placówkach zbiorowego zakwaterowania, innych w mieszkaniach. W pierwszym przypadku praca przybiera charakter tradycyjnej pracy socjalnej. Natomiast w drugim – specjalistyczne wsparcie odpowiada asystenturze – swoistemu towarzyszeniu osobie bezdomnej w nowej sytuacji jaką jest zamieszkanie w samodzielnym mieszkaniu. Dyskusja ewoluowała w kierunku wielkości i zmian finasowania usług zlecanych przez gminy, a związanych z bezdomnością (schronienie). Mimo dynamiki bezdomności, organizacje realizujące zadania zlecane przez gminę w zakresie świadczenia pomocy osobom bezdomnym, często otrzymują dofinansowanie na część wykonywanych przez siebie zadań. W coraz większej liczbie gmin przy rozpatrywaniu ofert na świadczenie usług dla ludzi bezdomnych, leżących w zakresie ustawowych obowiązków gminy, jako wartość dodatkową składanych ofert rozpatruje się wielkość wkładu własnego organizacji ubiegającej się o realizację zadania zleconego, albo przyznaje się dotację pokrywającą jedynie część kosztów zadania. Taka praktyka jest sprzeczna z zapisami ustawowymi obarczającymi gminy odpowiedzialnością za udzielenia schronienia osobom bezdomnymi, a nie organizacje świadczące tego rodzaju usługi. Tworzy to paradoksalną sytuację, w której to organizacje pozarządowe ze środków własnych dofinansowują gminy i częściowo wyręczają je w zakresie ich zadań obowiązkowych. W dyskusji na ten temat pojawiają się odwołania do misyjności organizacji, jednak należy je traktować jako chybione. Misją podmiotów trzeciego sektora nie jest odciążanie instytucji publicznych z nałożonych na nie przez ustawodawstwo obowiązków, a wzbogacanie i urozmaicanie tej oferty o usługi nieprzewidziane przez gminę czy inny organ administracji. Sytuacja jest o tyle drażliwa, że wszelkie zamieszanie w tym obszarze skutkowałoby załamaniem się systemu pomocy, a największy koszt ponieśli by jak zwykle ci, którym się powodzi najgorzej – osoby bezdomne. Wartością spotkania jest zwrócenie uwagi na ten problem, który jest skomplikowany i delikatny, jego rozwiązane zapewne będzie wymagało wielu dyskusji i czasu. Jednak funkcjonowanie systemu pomocy w obecnym kształcie będzie wymagało zmian w tym obszarze. Szczególnie kiedy w wielu gminach widać nie tylko skłonność, ale i praktyki wyręczania podmiotów publicznych z realizowanych zadań obowiązkowych poprzez finasowanie ich np. ze środków pozyskanych na realizację projektów.

Łukasz Browarczyk

* Podsumowując tematykę czterech seminariów, do najczęściej przewijających się na nich tematów zaliczyć należy problematykę housing first, deficyt tanich mieszkań, opłakaną sytuację mieszkalnictwa społecznego, niewydolność systemu drabinkowego oraz doświadczenia związane z profilaktyką bezdomności w obszarze mieszkalnictwa. Tematyka ta nie tylko emocjonowała uczestników seminariów, ale również znajduje odzwierciedlenie w artykułach zamieszczonych w bieżącym roczniku „Forum. O bezdomności bez lęku”. Każde z poruszanych zagadnień jest istotne z perspektywy nie tylko niesienia pomocy osobom bezdomnym, ale szczególnie wprowadzania niezbędnych zmian w systemie. Wydarzenia te zwróciły uwagę na skalę problemów związanych z niewrażliwością systemu pomocy na dynamikę bezdomności. Szczególnie w kontekście starzenia się populacji i spadku kondycji zdrowotnej osób bezdomnych, czyli zmniejszenia się szans na powrót na rynek pracy. Seminaria wskazały na wielość zmian, jakie powinny się zadziać w obszarze mieszkalnictwa. Przedstawione w trakcie seminariów dobre praktyki przypominają raczej oddolną próbę reperowania różnego rodzaju deficytów systemu i wskazują na konieczność przemyślenia zmian, które uwrażliwiłyby system na dynamikę i różnorodność rzeczywistości społecznej, ale również pozwoliłyby niwelować zidentyfikowane deficyty w obszarze punktów stycznych – mieszkalnictwa i usług dla ludzi bezdomnych.

Marek KĹ&#x201A;usek: 2011, 1

Łukasz Browarczyk

Meandry polityki mieszkaniowej

Najgorzej, jak zawsze, dzieje się tym, którzy nie mają wyboru. Czekają ich jeśli nie slumsy, to baraki, które już jutro mogą zmienić się w szałasy, przyczepy, samochody, albo pola namiotowe, przytuliska pod gołym niebem. T. W. Adorno, Minima moralia

Jesienią 2011 roku Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności przeprowadziło badanie ankietowe, mające na celu rozpoznanie kondycji mieszkalnictwa w największych gminach kraju. Przygotowane zostało narzędzie – kwestionariusz ankiety – które rozesłano do wydziałów mieszkalnictwa urzędów miejskich liczących powyżej 50 tys. mieszkańców. Zbierano dane dotyczące sytuacji tego sektora, w szczególności interesowano się kwestiami związanymi z polityką mieszkaniową miasta – gospodarowaniem zasobem miejskim, kwestiami związanymi ze skalą zadłużeń w tym obszarze. Informacje zbierano z przestrzeni trzech lat, od 2008 do 2010 roku. Taką strategię przyjęto mając nadzieję, że pozwoli to zarysować trendy, określić tendencje, zidentyfikować czy w ogóle zachodzą jakiekolwiek zmiany i jeśli tak, to określić ich kierunek. Całe przedsięwzięcie było pionierskie, było nowym doświadczeniem zarówno dla badaczy, jak i badanych, którzy zostali postawieni przed swoistą koniecznością1 wypełnienia ankiety. Samo narzędzie było tak skonstruowane, że pozwalało uzyskać również wiedzę, o którą badacze wprost nie pytali, co zostanie niżej wyjaśnione. Nowatorskość przedsięwzięcia silnie naznaczyła cały proces badawczy. Podejmowanie pionierskich działań, podnoszenie nowatorskich tematów zawsze wiąże się z dozą improwizacji. Jest to jak podróż w nieznane, w tym samym stopniu dla tych, którzy ową eksplorację nieznanego podejmują, jak i w nie mniejszym stopniu dla tych, którzy są odkrywani. Innymi słowy podjęcie nowego tematu badawczego – tu na myśli mam nauki społeczne – zmienia w porównywalnym stopniu badających, jak i badanych. Pierwsi zmuszeni są wynaleźć strategie metodycznej obserwacji – opracować metodologię zbierania danych. Drudzy muszą się odnaleźć w sytuacji „odpytywanych” – wiąże się to dla nich nie tylko 1

Urzędy miast poproszono o wypełnienie ankiet na drodze formalnej – powołano się na stosowne zapisy ustawowe mówiące o dostępie do danych administracyjnych.

Meandry polityki mieszkaniowej

z kategorią „rozumienia” (rozpoznania o co zapytują się badacze), ale również trafnego określenia, jaką strategię przyjąć przy odpowiadaniu na zadawane pytania. Tu do dyspozycji jest stosunkowo szeroki wachlarz możliwych postaw, od niechętnego odrzucenia, poprzez oportunistyczne unikanie, do pełnej identyfikacji i zaangażowania w udzielanie odpowiedzi. Równie istotne jest to, jaka kategoria społeczna jest właśnie ową badaną zbiorowością. W przypadku niesformalizowanej grupy (w znaczeniu nie wyróżnionej w oparciu o jakąś wyraźną instytucjonalną cechę, np. pracownika określonej instytucji) istnieje szeroki asortyment możliwych zachowań, które wynikają z jednostkowych idiosynkrazji, czy klasowych podobieństw. Sytuacja wygląda inaczej kiedy respondentami są pracownicy różnego rodzaju instytucji, szczególnie zatrudnieni w sferze publicznej, gdzie są oni raczej traktowani jako reprezentanci instytucji i oczekuje się od nich prezentowania wiedzy, w oparciu o którą zostanie nakreślony obraz podmiotu, a nie jednostkowych przekonań. W tym wypadku do wachlarza jednostkowych cech dochodzi cały asortyment uwarunkowań zawodowych, relacji dominacji, podległości, formalnego ustrukturyzowania, oficjalnej polityki, oficjalnego stanowiska, itp. W przypadku wypełniania ankiety przez pracownika instytucji, w szczególności kiedy rzecz dotyczy praktyki funkcjonowania podmiotu, to sam proces wypełniania jest silnie determinowany. Jako naiwne należy traktować założenie, że zapewnienia o anonimowości są „magicznym” wyzwalaczem szczerości, choć z pewnością ją zwiększają. Osoba wypełniająca ankietę jest postawiona przed trojakim dylematem – oczekiwania szczerości, prezentowania praktyki badanej instytucji zgodnie z oczekiwaniami przełożonych, wypełniania ankiety zgodnie z własnymi interesami (rozumianymi jako troska o siebie – zachowania lub poprawę własnej pozycji w instytucji). Prawdopodobnym wydaje się założenie o tym, że wypełniona ankieta to rezultat kompromisu między wspomnianymi trzema strategiami – interesu badania, interesu firmy, interesu wypowiadającego się2. Czytelnik może czuć się niejako wprowadzony w błąd tytułem eseju. Uznać, że zamiast traktować o doniosłych rzeczach związanych z zagadnieniami wielkiej powagi, dużej skali, autor roztrząsa kwestie z pogranicza epistemologii, przygląda się i analizuje pietyzm prezentowany przez wypełniających ankiety, przygląda się stosunkowi wypełniających do narzędzia badawczego i roztrząsa jeszcze inne, bardziej labilne kwestie – sam przebieg procesu zbierania informacji. W analizie procesu zbierania danych skoncentruję się na charakterystyce kontaktów pracowników urzędów miast z realizatorami badania, interesuje mnie ich częstotliwość, charakter pojawiających się pytań, wątpliwości, charakterystyka pojawiających się strategii rozwiązywania dylematów, wyjaśniania nieporozumień, nieścisłości. Stosunek badanych do narzędzia – a większość obrazu zostanie nakreślona w oparciu o rozmowy telefoniczne, kontakt e-mail, część oparta będzie na bardziej jednoznacznych, sprawdzalnych źródłach – charakterystyce wypełniania ankiet – jakości ich uzupełniania, skali komentarzy, uwag itp. Jak w oparciu o tego rodzaju źródło danych można mówić wiarygodnie o polityce mieszkaniowej? Mimo wielu wątpliwości, jednak tego rodzaju tzw. miękkie dane są właściwym materiałem pozwalającym nakreślić względnie trafny obraz rzeczywistości. Co istotne, dają one możliwość uchwycenia niuansów, akcentów, tonów, które umykają, są niedostrzegalne kiedy bazuje się na tzw. twardych danych. Te ostatnie pozwalają nakreślić realny obraz tego, jak coś działa, jak 2

Należy być świadomym, że dowolność kombinacji jest tu bardzo bogata, szczególnie, że owe trzy interesy mogą być zgodne, mogą się wzajemnie wykluczać w mniejszym lub większym stopniu. Relacje między nimi składają się na strategię wypełniania ankiety.

Łukasz Browarczyk

wygląda. Natomiast pierwsze umożliwiają określenie klimatu, odkrycie gruntu, tła – pozwalają dotrzeć do głębi. Samo badanie było poprzedzone pilotażem – miał on służyć testowaniu narzędzia. Wskazał realizatorom, że poza narzędziem (jako polem możliwego niezrozumienia – i w związku z tym zagrożenia powodzenia przedsięwzięcia) jest jeszcze jeden obszar trudności – znikomy odsetek zwrotów. W trakcie pilotażu zwrócono się do czterech miast (Gdańsk, Gdynia, Słupsk, Sopot) – z czego tylko jedno odesłało wypełnioną ankietę, natomiast w przypadku pozostałych trzech niezbędne były liczne interwencje, monitorowanie etapu wypełniania narzędzia. W wyniku tej czynności uzyskano kolejną wypełnioną ankietę. Zatem w pilotażu uzyskano zwroty na poziomie 50% – niepokojąco niskim. Monitoring przebiegu badania pilotażowego wskazał na zawiłą i dość przypadkową drogę jaką przebywały wysyłane do urzędów ankiety. We wszystkich przypadkach zostały z urzędów miast odsyłane do ośrodków pomocy społecznej, mimo że te nie dysponowały wiedzą umożliwiającą ich wypełnienie3. Dopiero z tych instytucji zostawały zwracane do urzędów, gdzie po ponownym rozpatrzeniu, lub nawet interwencji badaczy, były kierowane do komórek odpowiedzialnych za politykę mieszkaniową miasta. W przypadku miast, z których nie otrzymano odpowiedzi ankiety w ogóle nie trafiły do odpowiednich wydziałów, bądź wypełniający zasłaniali się brakiem dostępu do wszystkich informacji, co uniemożliwiało odpowiedź na wszystkie pytania zawarte w narzędziu i przez to odmawiali odesłania ankiety. Pojawiało się również odwoływanie do braku decyzji odpowiednich osób, lub niewielkich mocy przerobowych komórki, co uniemożliwiało wypełnienie narzędzia. W celu uchronienia się przed częstymi odmowami i niskim odsetkiem zwrotów we właściwym badaniu, zdecydowano powołać się na odpowiednie zapisy ustawowe, mówiące o dostępie do informacji publicznej. Ponadto dodatkowo zdecydowano się powołać na współpracę z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej (badanie dotowane było przez Departament Pomocy i Integracji Społecznej). Warto się zastanowić również nad możliwymi przyczynami niskiego odsetka zwrotów w pilotażu. Główne przyczyny mogą być dwie – „zła wola”4, lub trudność w dostępie do informacji, o które badacze pytali. Pojęcie „złej woli” należy dopre-cyzować, nie należy odczytywać go jako bezinteresownej chęci przeszkodzenia w reali3

Uporczywe odsyłanie przez urzędy miast ankiet do ośrodków pomocy społecznej mogło wynikać z identyfikowania realizatora badania (Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności) z sektorem pomocowym i to prowokować mogło do błędnego kierowania ankiet. Mniej zabarwioną wartościująco perspektywą jest ta, odwołująca się do pojęcia „woli współpracy”. Trudności w uzyskaniu ankiet, problemy z jakością ich wypełniania można wyjaśniać niechęcią do współpracy – z realizatorem badania. Takie nastawienie do transgresji własnej instytucji przekłada się na izolację od tego, co dzieje się w obszarach, za które podmiot nie jest bezpośrednio odpowiedzialny. Innymi słowy, kiedy podstawową kategorią opisującą relację między ankietowanymi a światem zewnętrznym jest brak woli współpracy – inaczej niechęć do transgresji, to podmiot niechętnie reaguje na wszelkie próby skłonienia go do podejmowania działań wykraczających poza codzienną rutynę – powtarzany schemat czynności, jednocześnie w postrzeganiu otoczenia jest zamknięty na rejestrowanie tego, co nie jest wymagane, nie należy do ustalonej praktyki. Odrębną kwestią jest rozpoznanie źródła owego zamknięcia – czy leży ono w osobach wypełniających podmiot/instytucję (w tym przypadku jednostek odpowiedzialnych za sprawy mieszkaniowe poszczególnych gmin) czy struktury organizującej te podmioty. Rozpoznanie tego jest istotne jedynie o tyle o ile badane podmioty wykazały intencję przekroczenia izolacji, co w zależności od źródeł niechęci do transgresji musiałoby się wiązać z intensywną pracą z zatrudnionymi w tych komórkach lub z rekonstrukcją struktury owych podmiotów.

Meandry polityki mieszkaniowej

zacji przedsięwzięcia, ale raczej jako wynik niewielkich mocy przerobowych komórek, do których trafiały ankiety, zatem należy mówić nie tyle o złej woli, ile o staraniach mających na celu uniknięcie wykonania dodatkowej, nie wymaganej na co dzień pracy. Należy zatem zwrócić uwagę na drugą kwestię – trudność w dostępie do informacji. Jeśli wypełnienie narzędzia wymaga dużo pracy, a kwestie, o które pytają badacze są dla urzędnika nieoczywiste, nie jest on w stanie określić gdzie oczekiwane dane można znaleźć, to naturalnym jest, że jeśli będzie miał możliwość uniknięcia mozolnej pracy poszukiwania, agregowania danych, to właśnie wysiłki będzie koncentrować na uniknięciu nadmiernej pracy. Nasuwa to następujący wniosek – mimo, że w ankiecie pytano o kwestie związane z polityką mieszkaniową, pytano tylko i wyłącznie o dane dotyczące mieszkalnictwa, a samo narzędzie kierowano do komórek urzędów miast odpowiedzialnych właśnie za tę politykę, to te jednostki nie dysponowały pełnymi danymi dotyczącymi tej materii i skrupulatne wypełnienia narzędzia wymagało wiele dodatkowej pracy – poszukiwania, agregowania danych dotyczących mieszkalnictwa. Na tym etapie uzasadnionym zdaje się postawienie roboczej hipotezy o jedynie fragmentarycznym obrazie kondycji mieszkaniowej. Władze miast dysponują niepełnym obrazem mieszkalnictwa w gminie – najlepiej orientują się w kwestiach dotyczący zasobu miasta i kwestii bezpośrednio związanych z oddziaływaniem gminy i tym, co na gminę oddziałuje. We właściwym badaniu ankiety rozesłano do 88 miast, odpowiedziało 74 5. Wiele miast prosiło o przedłużenie terminu nadsyłania wypełnionych narzędzi. Uzasadniano to trudnością w dotarciu do zbieranych w badaniu danych (badacze przewidzieli 30 dni na wypełnienie narzędzi). Ze względu na nasilenie tych próśb termin zbierania danych wydłużono o dodatkowe dwa tygodnie. Na wypełnione ankiety oczekiwano do 30 listopada 2011 r. Zebranym ankietom przyjrzę się z kilku perspektyw, które ogólnie można określić jako analizę pietyzmu. Po pierwsze, poddana zostanie badaniu skrupulatność wypełniania ankiet – ile „uzyskano” braków danych, czy dotyczą one jakichś głównych części ankiety. Następnie pod rozwagę zostaną wzięte różnice w podawanych liczebnościach – czy pozwalają one powiedzieć o podejściu wypełniających do samego badania, innymi słowy czy świadczą o rzetelności czy o swobodnym podejściu do pracy. Analizowane będą również wszelkie ingerencje w narzędzie – dodawanie nowych kategorii, łączenie tych zaproponowanych w ankiecie – słowem, wszelkie zmiany. Uwaga będzie zwrócona na dowolność w wypełnianiu narzędzia. Nie zostaną pominięte też żadne uwagi, sporządzane przez wypełniających na narzędziu, a nie będące bezpośrednimi odpowiedziami na proponowane pytania. Następnie skoncentruję się na pytaniach

Te miasta, które nie odpowiedziały w kilku przypadkach podejmowały wysiłek uzasadnienia przyjętej postawy. Warto przytoczyć jedno pismo: „...Urząd Miasta Inowrocławia nie dysponuje danymi, których Państwo oczekujecie, gdyż Prezydent Miasta nie prowadzi ewidencji takich danych w ramach swoich obowiązków. Informuję, że tutejszy Urząd dysponuje jedynie danymi na temat mieszkaniowego zasobu, stanowiącego własność Gminy Miasto Inowrocław. Jednocześnie proszę o informację czy nadal podtrzymujecie Państwo wniosek o udostępnienie informacji publicznej.” (korespondencja Urzędu Miasta Inowrocławia WGL.0642.2.2011.B). Odnotowano również przypadek odmowy wypełnienia ankiety, uzasadniając, że zbierane informacje nie są informacją publiczną, co za tym idzie gmina nie ma obowiązku ich ujawniania. Obie strategie postępowania, co wyraźnie widać – nie tyle wpisują się w sprostanie wymogom formalnoprawnym, ile służą obejściu uczestnictwa w badaniu, które jak się okazuje jest trudne, ponieważ gminy dysponują fragmentarycznym obrazem mieszkalnictwa na swoim obszarze.

Łukasz Browarczyk

otwartych – jak na nie odpowiadano, jaki wachlarz odpowiedzi uzyskano. Podobnie omówiony zostanie rozkład i sposób odpowiedzi dotyczących miejskich programów gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy. Przeglądając zebrane ankiety pod kątem kompletności ich wypełnienia, uwagę zwraca układ braków danych. Koncentrują się one głównie w kilku kategoriach. W pytaniach, w których wyróżniona jest struktura własności substancji mieszkaniowej (własność spółdzielcza, gminna, zakładów pracy, osób fizycznych, TBS, innych podmiotów) braki najczęściej dotyczą zasobu, który nie jest własnością gminy, lub w którym gmina nie posiada udziałów. Braki danych w tych obszarach (własność spółdzielcza, zakładów pracy, osób fizycznych, innych podmiotów) przewijają się we wszystkich pytaniach ich dotyczących, rozpoczynając od wielkości zasobu (liczby mieszkań), poprzez skalę eksmisji, kwot wypłacanych przez gminę odszkodowań za niewykonanie eksmisji, po kwoty zaległości czynszowych. Nasilenie braków danych w tych obszarach wskazuje, że gminy najprawdopodobniej nie posiadają całościowego obrazu sytuacji mieszkaniowej na obszarze własnej jurysdykcji. Oczywiście uzasadnione są uwagi mówiące, że podmioty te nie mają takiego obowiązku i bez tej wiedzy mniej lub bardziej sprawnie funkcjonują. Niemniej, za wyjątkiem liczby mieszkań różnych podmiotów, wiedza na temat tego, co się tam dzieje wydaje się wartościowa dla gminy. Rozeznanie w zasobie mieszkaniowym daje większą możliwość projektowania polityki gminy w tym zakresie, stwarza grunt pod tworzenie długofalowych planów. Zastanawiający jest brak rozeznania w kwestii orzeczonych eksmisji (ze wskazaniem lokalu socjalnego, jak i bez tego), ich liczby, kwot odszkodowań jakie gmina musi wypłacać z powodu nie wykonania prawomocnej eksmisji ze względu na niemożność dostarczenia lokalu socjalnego oraz, co najistotniejsze, sum zaległości czynszowych. Niewiedza układa się w ciąg następstw – zaległości czynszowe w określonych okolicznościach owocują postępowaniem eksmisyjnym i kończą się prawomocnym wyrokiem. Gminy w zakresie swoich zadań nie mają obowiązku monitorowania tego rodzaju danych, nie ma wydzielonej komórki zajmującej się tymi problemami. Natomiast prowadzenie takiej jednostki stwarzałoby możliwość takiego projektowania polityki gminnej, aby minimalizować skalę osób wpadających do systemu pomocy. Interesujące jest, że często wysiłek identyfikacji skali zadłużeń, podejmują nie jednostki odpowiedzialne za mieszkalnictwo w danej gminie, a ośrodki pomocy społecznej. To w prostej linii przekłada się na odwrócenie roli – mieszkaniec z podmiotu zasilającego gminny budżet staje się beneficjentem różnego rodzaju zasiłków, co więcej, generującym długi, które prawdopodobnie nigdy nie zostaną uregulowane, a być może nawet nie są ewidencjonowane. Zaległości czynszowe, jeśli systematycznie narastają, prowadzą do wszczęcia postępowania sądowego o eksmisję. Zostaje zasądzona eksmisja ze wskazaniem lokalu socjalnego lub bez. W tym momencie możliwe są dwie ścieżki przebiegu sytuacji, obie kosztowne dla gminy – niezależnie od tego, w jakim zasobie zamieszkuje osoba/rodzina z nakazem eksmisji. Pierwsza, jeśli eksmisja zostaje wykonana (czego prawdopodobieństwo do jesieni 2011 r. było znikome) to oznacza, że gmina dostarczyła lokal socjalny (eksmisja ze wskazaniem takowego) lub pomieszczenie tymczasowe (eksmisja bez wskazania). Obie kategorie pomieszczeń nie są, mówiąc oględnie, popularne. Przytłaczająca większość gmin cierpi na dramatyczny deficyt lokali socjalnych, a pomieszczenia tymczasowe w ogóle nie istnieją lub nie przekraczają liczby dziesięciu na gminę. Druga ścieżka – niemożność wykonania prawomocnej eksmisji spowodowana brakiem lokalu socjalnego – pociąga za sobą możliwość ubiegania się przez właściciela nieopróżnionego lokalu wypłaty przez gminę odszkodowania za niewykonanie

Meandry polityki mieszkaniowej

prawomocnej eksmisji. Słowem – gmina dostarcza lokal socjalny – ponosi koszt mieszkania, ale unika wypłaty odszkodowań lub nie dostarcza takiego lokalu i wypłaca odszkodowania. W przypadku pierwszego rozwiązania – systematyczne powiększanie zasobu miejskiego lub roztropnie prowadzona praca z lokatorami, która owocuje poprawą ich sytuacji materialnej i nabywaniem mieszkań na otwartym rynku, przyczynia się do poprawy kondycji mieszkalnictwa. Natomiast w przypadku pomieszczeń tymczasowych, jeśli gmina dysponuje takimi, to osoby do nich kierowane z dużym prawdopodobieństwem trafiają do systemu pomocy ludziom bezdomnym. Po opuszczeniu takiego pomieszczenia najczęściej kończą na ulicy lub w placówce dla bezdomnych6. W wymiarze finansowym przekłada się to na obciążenia dla budżetu gminy – w formie różnorodnych form pomocy kierowanych dla osób bezdomnych. Zbierając poruszone wyżej kwestie, wypłata odszkodowań za nie dostarczenie właściwych lokali przez gminę jest obciążeniem dla jej budżetu, jednocześnie pozbywanie się tzw. trudnych lokatorów, którzy trafią do placówek dla bezdomnych czy osiedli kontenerowych również stanowi obciążenie finansów, tylko inaczej rozłożone – koszty generowane przez bezdomność (nie tylko z tytułu pomocy społecznej, ale też ochrony zdrowia, służb mundurowych itp.). W ostateczności gminy stoją przed alternatywą – koncentrować się na podnoszeniu kompetencji społecznych swoich mieszkańców z problemami (w ten sposób w dalekiej perspektywie zmniejszać skalę zadłużeń, eksmisji i w ostateczności bezdomności) lub doraźnie zmniejszać wydatki, jednak stosując politykę odsuwania problemu i maskowania go (tworzenie gett, wypychania trudnych lokatorów w bezdomność). Zainteresowanie gminy kwestiami, o których wyżej mowa, można uznać za zbędne – do gminy zawsze zgłoszą się te podmioty, które będą ubiegać się o odszkodowanie, albo osoby wchłonięte przez system pomocy ludziom bezdomnym. Można wyobrazić sobie uzasadnienie – „zbędna jest nam wiedza w wyżej wymienionych obszarach, ponieważ w zakresie, w którym zjawisko to będzie wpływać na politykę gminy zostanie zidentyfikowane w stosownym momencie”. Pozostaje się zastanowić co oznacza stosowny moment – ten, w którym „wierzyciel”7 zgłasza się po należność czy taki, który stwarzałby szansę zmniejszenia liczby owych „wierzycieli”, zarówno instytucjonalnych, jak i fizycznych. Roztropne wydaje się systematyczne gromadzenie wiedzy, a następnie projektowanie i przeprowadzanie wszelkich możliwych działań mających na celu, manipulowanie skalą zasądzanych eksmisji (zmniejszaniem odszkodowań), czy projektowaniem z wyprzedzeniem polityki wobec osób bezdomnych – w oparciu o prognozy tworzone na podstawie zbieranych danych. Brak tego rodzaju swoistej zapobiegliwości nie pozwala trafnie przewidywać skali odszkodowań, ani tym bardziej – w obliczu zmian prawnych – dynamiki zjawiska bezdomności w skali lokalnej. Nie podlega dyskusji fakt trudności związanych z ewentualnym monitorowaniem danych o których mowa. Wchodzi tu w grę wiele delikatnych i złożonych czynników, jak choćby ustalenia związane z ochroną

Powyższy opis odnosi się do sytuacji, która właściwe już nie istnieje. Zmiany w ustawie o ochronie praw lokatorów z jesieni 2011 roku ułatwiły realizację eksmisji do pomieszczeń tymczasowych – jako takie wykorzystywać można placówki dla osób bezdomnych. W chwili powstawania tekstu z coraz większą intensywnością napływają informacje o pojawianiu się w tego rodzaju placówkach osób po eksmisjach. Co może wskazywać na zwiększenie skali bezdomności w najbliższym czasie. Użycie tego pojęcia wydaje się właściwe mimo wątpliwości, które zawsze się rodzą przy przeszczepianiu, właściwe i pomocne we wskazywaniu roli gminy, jako podmiotu odpowiedzianego za wywiązywanie się z ustawowych obowiązków udzielania schronienia swoim mieszkańcom.

Łukasz Browarczyk

danych osobowych. Gromadzenie informacji o zadłużeniach, o eksmisjach związane jest ze zbieraniem danych o mieszkańcach i przekazywaniem ich między podmiotami (miasto, spółdzielnie mieszkaniowe itp.). Mówiąc o brakach danych nie wolno pominąć kwestii związanej z rozpoznaniem, co jest brakiem danych, a co oznacza wartość „0” danej zmiennej. Badanie zostało, jak już to wiele razy wskazano, przeprowadzone kwestionariuszem ankiety, wypełniali ją oddelegowani do tego zadania pracownicy odpowiednich urzędów, instytucji. Analiza zebranych ankiet jasno wskazuje, że brak wypełnienia w komórce może oznaczać zarówno brak danych, jak i wartość zero. Jest jeszcze trzecia możliwość, która wydaje się dość prawdopodobna – brak wpisu oznaczać może również brak wiedzy wypełniającego na dany temat. Jeśli trzecie ze stwierdzeń jest zbliżone do prawdy, a tak zdaje się być, na co wskazuje metoda wypełniania kwestionariusza stosowana przez niejedną gminę, która brała udział w badaniu, to świadczy to o umiarkowanej wiedzy gminy o tym, co dzieje się na jej obszarze, a przede wszystkim o braku przepływu informacji między podmiotami składającymi się na całościową politykę mieszkaniową w gminie. Jak deklarowali sami wypełniający, w wielu przypadkach – o czym już powiedziano – urzędy miast i gmin posiadały wiedzę jedynie na temat zasobu, którym same administrują, zatem, aby zwiększyć odsetek wypełnionych pól w narzędziu rozsyłały ankietę do spółdzielni mieszkaniowych, operujących na terenie gminy, a w kwestiach związanych ze świadczeniami pomocy społecznej (dodatki mieszkaniowe) kontaktowały się z ośrodkami pomocy społecznej. W taki sposób ankieta nie była wypełniana przez jedną konkretną osobę, a przez kilka a nawet kilkanaście osób. Taki sposób odpowiadania pociąga za sobą rozproszenie odpowiedzialności za jego jakość, a co najważniejsze – wiąże się z określoną strategią pozostawiania pustych pól. Jeśli kilka osób wypełnia jeden dokument, to łatwiej o sytuację, w której pozostawia się puste pola, ponieważ zakłada się, że inna osoba pracująca nad narzędziem być może będzie mieć dostęp do odpowiednich danych i wypełni to pole. Taka metoda pozyskiwania danych angażująca wiele podmiotów, osób, stwarza możliwość zawiązania współpracy między jednostkami odpowiedzialnymi za wypełnienie ankiety. Zatem, rozproszenie wypełniania ankiety może być nie tylko źródłem braków danych, ale również początkiem pierwszych kontaktów i w dalszej perspektywie współpracy. W rezultacie takiego podejścia – częściowego wypełniania ankiety przez urzędy, rozsyłania go do spółdzielni mieszkaniowych – dane dotyczące tej formy własności bardzo często są fragmentaryczne lub niepełne. Urzędy deklarowały rozesłanie narzędzia do wszystkich spółdzielni ze swojego obszaru, ale otrzymywały odpowiedzi jedynie od części podmiotów. Tak uzyskiwano częściowy obraz – o którym nie sposób powiedzieć na ile jest pełny. Co więcej, nie ma możliwości określenia w przypadku których ankiet liczebności podane w kategorii „spółdzielnie mieszkaniowe” są wyczerpujące, a w których częściowe. Nasuwa się wniosek dotyczący oceny jakości zebranych danych. Mimo rozbudowania narzędzia i oczekiwania informacji dotyczących całości zasobu mieszkaniowego gminy, bez względu na formę własności, precyzyjne informacje otrzymywano głównie w odniesieniu do zasobu miejskiego (mieszkań komunalnych, socjalnych, pomieszczeń tymczasowych oraz jeśli miasto dysponuje – mieszkań TBS). W przypadku pozostałych form własności zebrane dane należy traktować z dużą ostrożnością8. 8

Jako przyczynę należy traktować nie tylko wspomnianą wyżej metodę zbierania danych od takich podmiotów jak spółdzielnie mieszkaniowe, ale również wspieranie się przy wypełnianiu narzędzia danymi GUS. Wydaje się to znamienne – wypełnianie narzędzia w oparciu o dane przetworzone

Meandry polityki mieszkaniowej

Kolejną kwestią, na którą należałoby zwrócić uwagę są różnice w podawanych liczebnościach. Dotyczy to kwot (pytań: 11 – kwota odszkodowań wypłacanych przez gminę za wykonanie wyroków eksmisyjnych z wskazaniem lokalu socjalnego, innymi słowy kary za niedostarczenie przez gminę lokali socjalnych; 12 – sumy zaległości płatności czynszu, 22 – wysokość inwestycji), jakie wynikają z prowadzenia przez badany podmiot określonej polityki w obszarze mieszkalnictwa. W tych trzech pytaniach proszono o podanie kwot w tysiącach zł. Jednak uzyskane odpowiedzi okazały się na tyle niejednoznaczne, że realizatorzy zaczęli podejrzewać, że poszczególne podmioty podawały kwoty w różny sposób. Bez wyraźnego zaznaczania operowali tysiącami albo pełnymi kwotami, co uniemożliwiło porównywanie, a nawet mówienie o wartościach średnich czy przeciętnych. Możliwym rozwiązaniem jest tu powtórne zwracanie się do gmin i prośba o doprecyzowanie podanych wartości. Symptomatyczna jest jednak sama dowolność w wypełnianiu narzędzia, kiedy to mimo jasnych wytycznych wypełniający ze swobodą podchodzą do ankiety. Trudno ją interpretować – może być swoistym przejawem potrzeby ukazania profesjonalizmu (podawanie bardziej szczegółowych informacji niż proszą o to badacze). Sama kwestia dowolności w podejściu do narzędzia jest znacząca. W przypadku wielu pytań wypełniający z dużą swobodą traktowali narzędzie do narzędzia i niekiedy dodawali nowe kategorie odpowiedzi, a zdecydowanie częściej łączyli proponowane przez badaczy kategorie. Taka praktyka pozwala wyciągnąć kilka interesujących wniosków – o tym niżej. Scalano takie kategorie jak mieszkania TBS i mieszkania innych podmiotów9. Scalono wszystkie kategorie w pytaniu o liczbę orzeczonych eksmisji. W tym przypadku jednoznacznym wydaje się refleksja o braku prowadzenia ewidencji przez gminę w rozbiciu na różne formy własności. Scalanie poszczególnych kategorii w pytaniach wyraźnie świadczy o tym, że gmina nie prowadzi ewidencji danych, na takim poziomie szczegółowości, jak oczekiwali tego badacze. To z jednej strony oznacza, że być może realizatorzy badania przy projektowaniu narzędzia nie uwzględnili powszechnej praktyki w badanym obszarze – słowem nie dopasowali ankiety do tego, co w rzeczywistości ma miejsce lub, z drugiej strony, badanie uwidoczniło swobodne podejście gmin do gromadzenia danych. Innymi słowy, być może gminy często gromadzą jedynie te dane, które są niezbędne do funkcjonowania, pomijają rozbudowywanie, które mogłyby się przełożyć na doskonalenie lokalnej polityki. Rozróżnienie to jest kwestią otwartą, która warta byłaby głębszego rozpoznania. Zwraca uwagę jeszcze jedna forma dowolności – podawanie nieprecyzyjnych odpowiedzi w pytaniu siódmym „Jaki jest okres oczekiwania na mieszkanie socjalne”. Pojawiały się tego rodzaju odpowiedzi: „do kilku lat”; „nieokreślony”; „minimum 3 lata”; „realizacja wyroku eksmisyjnego: od 3 do 5 lat. Z listy przydziałów i zamian około 10 lat”. Nieprecyzyjne odpo-

i opracowane, a nie o miejskie bazy danych (należy oczywiście mieć świadomość, że prawdopodobnie jest to rezultatem braku informacji w tym obszarze). Kolejna wątpliwość dotycząca jakości zebranych danych dotyczy zasobu osób fizycznych. Realizatorzy badania spotykali się z pytaniami wypełniających narzędzie o to, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Brak rozeznania w tej kwestii wydaje się wysoce niepokojący – pracownicy jednostek samorządowych zajmujący się kwestiami mieszkaniowymi wydaje się, że powinni mieć rozeznanie w kwestiach dotyczących form własności. Operacja trudna do uzasadnienia. Łączenie uzasadniałaby jakaś forma podobieństwa między zbitymi kategoriami, a trudno znaleźć formę własności zbliżoną do mieszkań TBS, która kwalifikowałaby się do kategorii „mieszkań pozostałych podmiotów”. Ten przypadek należy raczej traktować jako przypadkową pomyłkę, a nie celowe działanie.

Łukasz Browarczyk

wiedzi uzasadnia nie do końca jasne sformułowanie pytania, jednakże w większości przypadków badacze otrzymali odpowiedź w latach, a te dane, wskazujące, że czas jest „nieokreślony” sygnalizują jak trudna jest sytuacja w tym obszarze. Wieloletni okres oczekiwania na lokal socjalny jest common knowledge. Deficyt ten stał się wysoce problematyczny w momencie, kiedy gminy zostały zmuszone do wypłaty odszkodowań z tytułu niewykonania eksmisji. Przegląd zebranych narzędzi oraz wyniki rozmów telefonicznych z wypełniającymi ankietę pokazał ciekawe, choć wysoce doraźne sposoby radzenia sobie z tą kłopotliwą i obciążającą budżet gminy trudnością. Ze względu na długi czas oczekiwania na lokal socjalny zwyczajem jest tworzenie stosownych list i kryteriów poruszania się po nich – wyznaczających możliwe ścieżki przyśpieszenia (np. samotne matki). Uciążliwe odszkodowania stworzyły nowy sposób na szybsze otrzymanie lokalu socjalnego i skrócenie czasu oczekiwania nań – osoby z orzeczonym nakazem eksmisji ze wskazaniem lokalu socjalnego otrzymują taki w pierwszej kolejności. Taka praktyka może jest zbawienna dla budżetu, lecz jedną z jej konsekwencji jest wydłużanie i tak już długiego czasu oczekiwania dla tych, którzy ze względu na trudną sytuację lokalową oczekują na przydzielenie mieszkania socjalnego. Realizatorzy świadomi nowatorskości badania, co za tym idzie możliwości obciążenia narzędzia licznymi błędami, zachęcali do pozostawiania uwag i komentarzy na marginesach. Mimo licznych zachęt jednak tego rodzaju niewiele komentarzy pozostawiono. Jednocześnie w licznych rozmowach telefonicznych z wypełniającymi pojawiały się uwagi dotyczące nieścisłości, innych niż przewidziane w narzędziu rozróżnień, itp.10 Bardzo ciekawą grupę odpowiedzi stanowią te udzielone na pytania otwarte. Takich padło jedynie kilka: kryteria dostępu do mieszkań komunalnych oraz socjalnych, największe problemy w tworzeniu lokali socjalnych11. W przypadku pytań o kryteria przyznawania lokali, odpowiadający wymieniali najczęściej kryteria ze stosownych dokumentów (programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy). Natomiast w odniesieniu do pytania o trudności w tworzeniu nowych lokali dominowały odpowiedzi „brak środków finansowych”. Pobieżny przegląd zebranych ankiet pokazuje również inne pojawiające się trudności w tworzeniu lokali socjalnych – to odwołania do niewystarczającej pomocy państwa (trudności w otrzymaniu dofinansowania czy formalnego skomplikowania samej procedury), słowem pomoc publiczna dla wielu gmin wiąże się ze zbyt dużymi wymaganiami, by te mogły im sprostać. Wymienia się również opór społeczności lokalnej przy tworzeniu nowych lokali. W tym miejscu trudno zrezygnować z komentarza – jeśli opór społeczny, to prawdopodobne, że chodzi o koncentrację większej liczby lokali w jednym miejscu. Wydaje się to tym bardziej uzasadnione, że w odpowiedziach pojawiła się trudność, nazwana szybkim dewastowaniem nowo tworzonych lokali. Pojawiały się również odwołania do kondycji zasobu, jakim dysponują gminy – jest stary i o bardzo niskim standardzie. Zapewne administrowanie nim jest

Zachęty do komentowania mogły przynieść przeciwny od zamierzonego skutek, a dokładniej – nieprzewidziany. Modyfikacje narzędzia, zbijanie kategorii, dodawanie nowych można odczytać jako swoiste, twórcze podejście do pozostawiania komentarzy. Podobnie można traktować udzielanie opisowych odpowiedzi jak tych dotyczących czasu oczekiwania na lokal socjalny. Pytano też o to czy gminy posiadają programy gospodarowania zasobem mieszkaniowym oraz o autorskie programy w tworzeniu lokali socjalnych. W obu pytaniach proszono o nazwy, numery uchwał, w których je przyjęto, daty stworzenia. Jednak podstawową informacją jaką w ten sposób uzyskiwano sprowadzała się do określenia czy gmina posiada takie dokumenty.

Meandry polityki mieszkaniowej

kosztowne i, co ważniejsze, często dotyczy to nie tylko lokali socjalnych, ale również komunalnych. Wymogi dotyczące tworzenia nowych lokali są na tyle restrykcyjne, że w wielu przypadkach przewyższałyby one jakością mieszkania komunalne, co jednoznacznie, w opinii wypełniających, wiąże się z oporem społecznym wobec tego rodzaju inwestycji12. Na zakończenie warto wspomnieć o pewnym terenowym doświadczeniu realizacji badań, ocierających się o obszar mieszkalnictwa. Na ogół sytuacja w zasobie miejskim (mieszkania komunalne, socjalne) rysuje się ze wszech miar ponuro. Zasób miejski często jest zdewastowany, gminy administrują lokalami o bardzo niskim standardzie, przez wiele lat nie remontowanymi. Lokatorzy, szczególnie mieszkań socjalnych, często korzystający ze wsparcia pomocy społecznej, również generują zadłużenie. Zasób miejski dla administratorów często jest czymś w rodzaju zła koniecznego, niezmiennego kolorytu tego rodzaju mieszkań. Trudnościami z jakimi borykają się administratorzy nie są tylko te, uwidocznione bezpośrednio w badaniu – deficyt lokali socjalnych, ich zły stan techniczny, wydłużające się kolejki oczekujących – sięgają też innego wymiaru, dotyczą niskiej ściągalności czynszu, dewastowania zasobu przez lokatorów, częstych wizyt policji w skupiskach lokali socjalnych. Najwłaściwszym określeniem stanowiska wobec tej problematyki władz gminy odpowiedzialnych za ten wymiar polityki jest bezradność. Jednym z niewielu możliwych rozwiązań, o jakich wspominają pracownicy wydziałów mieszkalnictwa jest wypłata dodatków mieszkaniowych lokatorom mającym trudności z opłacaniem czynszu13. Kończąc te luźne rozważania zebrać warto najważniejsze wnioski, jakie nie tylko nasuwają się, ale przede wszystkim wymagają precyzyjniejszej i zdecydowanie pogłębionej analizy. Uciążliwa w badaniu ilościowym jest znaczna liczba braków danych. Wcześniej o nich mówiono. W przypadku kontynuowania badań w tym zakresie warto byłoby rozważyć taką modyfikację narzędzia aby zminimalizować tę trudność. W grę wchodzi tu np. ograniczenie liczby poruszanych tematów tylko do tych, którymi bezpośrednio zajmuje się gmina. Jak zostało pokazane – wiedza gmin na temat zasobu prywatnego, spółdzielczego jest znikoma (dotyczy to jego skali i wszelkich kwestii związanych z tym zasobem). Kolejną poruszoną kwestią jest niekonsekwencja w podawaniu kwot, tam gdzie w narzędziu pytano o nie. Wydaje się, że w wielu przypadkach nie stosowano się do sugestii i nie podawano – tak jak tego oczekiwano – kwot w tys. a w zł. Podawano również nieprecyzyjne informacje, które choć w przypadku analizy koncentrującej się na interpretacji znaczeń wiele mówią, jednak w przypadku analizy ilościowej są znacznym utrudnieniem. Dużą barierą w prowadzeniu analizy ilościowej stanowi też 12

Z uzyskanych odpowiedzi wyraźnie rysuje się obraz polityki mieszkaniowej gminy poruszającej się w środowisku wypełnionym stereotypami dotyczącymi charakterystyki najemców lokali socjalnych. Co istotne trudno orzec czy owe stereotypowe wyobrażenia stanowiące tło wypowiedzi są traktowane jako błędne przekonania mieszkańców gminy utrudniające prowadzenie polityki mieszkaniowej czy są trafnym opisem zastanej rzeczywistości. Najbardziej niepokojące jest to, że traktowane są jako niezmienne tło, kontekst w którym trzeba się poruszać. Z perspektywy administratorów najlepszym rozwiązaniem byłoby przekazywania owych dodatków bezpośrednio administracji lokali socjalnych. Takie koncepcje zwracają uwagę na konieczność budowania relacji między strukturami mieszkaniowymi a pomocowymi. Te drugie mogą prowadzić, poza wsparciem finansowym, działania aktywizacyjne, edukacyjne i inne, koncentrujące się na zwiększaniu różnego rodzaju kompetencji. Co w ostateczności ma prowadzić do zwiększania samodzielności osób. Dla sektora mieszkalnictwa oznacza to możliwość takiej pracy z lokatorami, która owocować będzie zwiększeniem ściągalności czynszu, zmniejszenie skali dewastacji mieszkań.

Łukasz Browarczyk

dowolność w podejściu do wypełniania narzędzia – tworzenie nowych kategorii, łączenie kategorii zaproponowanych przez badaczy. Jest to praktyka poddająca się analizie jakościowej – badaniu sensu – jednak w przypadku tworzenia statystyk druzgocąca. Przedstawione problemy można określić wspólnym mianem – trudności z uzyskaniem danych, wynikających zarówno z konstrukcji narzędzia, jak i informacji posiadanych przez podmioty wypełniające ankietę. Być może zamiast uznać wiedzę badanych za wątpliwą, warto spojrzeć na sam proces projektowania badania krytycznie – to realizatorzy chcieli zbyt wiele osiągnąć, a nie brali pod uwagę tego, do jakich informacji mają dostęp badani. Ta refleksja prowadzi do kolejnych kwestii ujawnionych przez badanie. Administracja gmin często (jeśli nie zawsze) nie posiada pełnego obrazu zasobu mieszkalnego na obszarze, którym administruje. Wiedza o mieszkaniach (domach) osób fizycznych jest znikoma, podobnie z informacjami na temat mieszkań podmiotów innych niż gminny i TBS. Dane na temat np. zasobu spółdzielni mieszkaniowych uzyskiwano uciekając się do roczników statystycznych lub rozsyłając ankietę do zarządów tych podmiotów, które bądź udzielały tych informacji, bądź milczały. W ten sposób uzyskiwano częściowy obraz sytuacji mieszkaniowej w gminie. Nasuwają się w tym miejscu dwa wnioski. Pierwszy dotyczy być może zbyt wygórowanych oczekiwań badaczy wobec gmin, które brały udział w przedsięwzięciu. Drugi odnosi się do tych wszystkich wypadków, w których to gminy nie uzyskały informacji od spółdzielni mieszkaniowych na temat zasobu, którym te gospodarują – na jakość relacji między tymi podmiotami. Jeśli przepływ informacji jest dobrowolny, a nie wymuszony określonymi formalnymi uregulowaniami, to jest wypadkową jakości relacji między podmiotami. Jeśli te są wątpliwe, to jest znaczne prawdopodobieństwo nie uzyskania wiedzy, inaczej jeśli relacje są pozytywne. Różnice w nadesłanych ankietach, jak i różnorodność pytań z gmin uczestniczących w badaniu wskazują na szeroki zakres doraźnych rozwiązań w gminnych politykach mieszkaniowych. Dotyczy to obszaru najlepiej rozeznanego – gospodarowania zasobem miejskim (komunalnym, socjalnym), strategii przyznawania lokali komunalnych, itp. Badanie pokazało, że gmina może funkcjonować np. nie tworząc listy oczekujących na lokal socjalny, ponieważ te przyznawane są jednie osobom z nakazem eksmisji ze wskazaniem lokalu socjalnego. Do innych rozwiązań, których nie przewidywało zaprojektowane narzędzie, zaliczyć należy politykę pozyskiwania lokali socjalnych poprzez zamianę mieszkań, nieruchomości – miasto w taki sposób z pominięciem budowania, adaptowania powiększa14 swoją pulę lokali socjalnych. W samym narzędziu nie uwydatnił się problem osiedli kontenerowych, traktowanych przez wiele gmin jako szybka i tania metoda poprawy sytuacji „mieszkaniowej” w mieście. Jednak, jak wynika z przeprowadzonych rozmów telefonicznych w ramach konsultacji z realizatorami badania, pomysł, choć powierzchownie wydaje się bardzo atrakcyjny, a jak wskazują doniesienia medialne coraz częściej stosowany, nie jest jednak tak pozytywnie postrzegany. Wskazywano na kilka zaskakujących trudności związanych z taką praktyką. Budownictwo modułowe – jak się je eufemistycznie nazywa – aby nie budziło oporów społecznych musi być lokalizowane daleko od istniejących już osiedli, inaczej budzi liczne protesty (bazujące oczywiście na stereotypowych przeświadczeniach). Ponadto wiąże się z nim również nieprzyjemny dla gmin szum medialny (umieszczanie w skandalicznych warunkach mieszkaniowych 14

Termin ten należy traktować bardzo ostrożnie. Wyraźnie widoczna praktyka wyzbywania się substancji mieszkaniowej przez gminy jest na tyle zaawansowana, że tworzenie na różny sposób nowych tego typu mieszkań jest raczej spowolnieniem kurczenia się niż odwróceniem trendu.

Meandry polityki mieszkaniowej

samotnych matek, rodzin wielodzietnych itp.). Niska jakość tego rodzaju produktów, szybka ich dewastacja, wysokie koszty utrzymania, okazują się również nieatrakcyjne w dłuższej perspektywie. Te kwestie, choć odległe od pobudek społecznych, czy wręcz nie związane bezpośrednio z racjonalną polityką społeczną, mogą w ostateczności jednak doprowadzić do odwrócenia się od budownictwa modułowego, albo poprawy jego jakości, umożliwiającej godne zamieszkiwanie.

* Czytelnik dostrzegł, że tekst nie udzielił odpowiedzi w kwestiach kształtu polityki mieszkaniowej, raczej wskazał na pytania warte rozważenia, a co więcej, esej można odczytać jako raczej krytyczny wobec anonsowanego badania. Jego celem nie była jednak krytyka, przede wszystkim zawiera refleksje z przebiegu samego procesu zbierania danych, stanowi rezultat impresji rozmów telefonicznych i przeglądu zebranych ankiet. Stroni od systematyzacji, ostateczności wypowiadanych twierdzeń. Autor czuje się zobowiązany do wskazania motywów nadanie takiego właśnie tytułu materiałowi, chodzi o termin „polityka”. Wydaje się, że poruszane kwestie, które zostały wywołane właśnie owymi wrażeniami, rysują obraz polityki mieszkaniowej największych gmin w kraju. Tak – głównymi jej motywami są: deficyt substancji mieszkaniowej, jej zły stan techniczny, trudności (natury finansowej) w tworzeniu nowej, ujmując oględnie – problemy z lokatorami (generującymi zadłużenie, dewastującymi lokale). Do tych trudności dołożyć należy następne – wieloletni czas oczekiwania na lokal socjalny, czy mieszkanie komunalne. Ponadto wynikający z regulacji prawnych – obowiązek dostarczania właściwych lokali rodzinom/osobom eksmitowanym, za niewywiązanie z którego gminy płacą duże i nieustająco wzrastające odszkodowania. Do tych trudności kształtujących politykę mieszkaniową (a być może stanowiących rezultat niewłaściwie prowadzonego zarzadzania?) dochodzą różnorodne doraźne rozwiązania – rezerwowanie lokali socjalnych tylko i wyłącznie na obsługę eksmisji ze wskazaniem lokalu socjalnego – czyli zmniejszaniu skali wypłacanych odszkodowań. Także powstawanie pomysłów na tworzenie różnego rodzaju skupisk tanich lokali socjalnych („mieszkalnictwo modułowe”). Do tego należy jeszcze dodać, mówiąc oględnie, umiarkowane rozeznanie gmin na poziomie globalnej sytuacji mieszkaniowej – czyli wiedzy o tym co dzieje się w innych podmiotach poza gminnymi, a w wielu przypadkach – brak rozeznania co do rzeczywistej skali problemów w samym zasobie gminy. Trudno inaczej nazwać np. brak rozpoznania liczby osób oczekujących na lokal socjalny, a podawanie jedynie skali rodzin figurujących na takiej liście. Wydaje się, że w tej sferze zbliża się moment przesilenia, który może oznaczać gwałtowne załamanie – dalszy wzrost wypłacanych odszkodowań lub gwałtowne zwiększenie skali bezdomności (ludzie o niskich dochodach, gdzieś muszą funkcjonować, systematyczne zmniejszanie liczby tanich mieszkań nie zaowocuje zmniejszeniem się liczby osób o niskich dochodach). Zarówno jedno – wzrost wypłacanych odszkodowań, jak i drugie – zwiększenie skali bezdomności, po przekroczeniu pewnego natężenia może okazać się rujnujące dla polityki gminy. Jednocześnie kryzysowa sytuacja może zrodzić pozytywne działania, takie jak skonsolidowanie różnych polityk – pomocowej, mieszkaniowej co, przy właściwej dozie racjonalności, winno przełożyć się na poprawę sytuacji tych, którzy nie mają wyboru, a w skali makro – powstaniem spójnej, długoterminowej polityki społecznej na poziomie gminy. Możliwości, jak zwykle jest wiele, deficytowa jest wola transgresji i szukania rozwiązań długoterminowych.

Łukasz Browarczyk

* Z perspektywy minimalizowania zjawiska bezdomności rozeznanie w zakresie kondycji mieszkalnictwa jest istotne. Pozwala nie tylko monitorować skalę zagrożenia, ale co najważniejsze otwiera perspektywę przeciwdziałania tej formie wykluczenia. Przykładem takiego rozwiązania jest profilaktyczny program Gdyni, gdzie identyfikuje się skalę zagrożenia, a następnie podejmuje pracę z osobami zagrożonymi. Polega na objęciu osób wsparciem specjalistycznym, koncentrującym się na dokonaniu wszechstronnej diagnozy, identyfikacji problemów i ich źródeł, a następnie stworzeniu indywidualnego, dopasowanego do możliwości klienta planu działania. Wiedza o gminnym zasobie to nie tylko jeden z cennych elementów tworzenia polityki gminy, ale również – co widać na przykładzie Gdyni – narzędzie podejmowania praktycznych działań zmierzających do nie tylko minimalizowania skali bezdomności, ale również skali eksmisji i co za tym idzie widma odszkodowań.

Marek KĹ&#x201A;usek: 2011, 2

Maciej Dębski

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Wstęp

Maciej Dębski – adiunkt w Instytucie Filozofii, Socjologii i Dziennikarstwa Uniwersytetu Gdańskiego. Od 2003 r. ściśle współpracuje z Pomorskim Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, przygotowując ekspertyzy badawcze z zakresu problematyki bezdomności.

Pomimo niewątpliwego rozwoju sytuacji gospodarczoekonomicznej w Polsce na przestrzeni ostatnich 20 lat można powiedzieć, że wciąż jednym z głównych problemów polskich rodzin pozostaje dostęp do własnego mieszkania. Na ten fakt zwracają uwagę autorzy raportu Polska 2030. Wyzwania rozwojowe przygotowanego przez zespół ekspertów pod redakcją M. Boniego wskazując, że pomimo podejmowanych prób mających na celu regulację prawa w zakresie gospodarowania zasobami mieszkaniowymi gminy, deficyt mieszkaniowy w Polsce wciąż się pogłębia1. Jedną z przyczyn tego zjawiska jest gwałtowny wzrost cen, który spowodował obniżenie dostępności mieszkań powodując, iż posiadanie własnego lokum stało się przejawem luksusu zarezerwowanego dla nielicznych. W najbliższym czasie dodatkowym problemem będzie konieczność wykonania remontów budynków mieszkalnictwa wielorodzinnego wybudowanych w latach 60. i 70. XX w. Łatwego dostępu do własnego mieszkania nie ułatwia fakt, iż społeczeństwo polskie jest społeczeństwem konsumpcyjnym, dla którego coraz częściej stają się ważne takie aspekty zamieszkiwania jak dobrze wyposażone mieszkanie, dogodna okolica zamieszkania, dobrze rozwinięta sieć transportu, wzrost znaczenia dostępu do infrastruktury edukacyjnej i sportowej oraz bliskości publicznych środków transportu. Wagi nabiera również opinia, jaką cieszy się dana okolica. Aby zrealizować swoje marzenie dotyczące posiadania własnego mieszkania, większość Polaków korzysta z pomocy banków polskich udzielających długoterminowych (zazwyczaj na 1 2

M. Boni, Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2009. Na szerszą skalę kredyty mieszkaniowe były udzielane od 2006 roku. Na koniec 2011 roku pozostawało w obsłudze 172 tys. kredytów mieszkaniowych, z których jedynie 200 tysięcy pochodziło sprzed 2005 roku.

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

kilkadziesiąt lat) kredytów mieszkaniowych2. W tym czasie dochodzi do zmian zarówno sytuacji dochodowej samego gospodarstwa domowego, jak i procesów koniunkturalnych w gospodarce, co w wielu przypadkach powoduje niemożność spłaty własnych zobowiązań wobec banku oraz nadmierne zadłużenie. Dane pochodzące z najnowszego raportu InfoDług o zaległym zadłużeniu i klientach podwyższonego ryzyka przygotowanego przez są wręcz zatrważające: • łączna kwota zaległych płatności Polaków sięgnęła kwoty 35,48 mld zł • łączna kwota zobowiązań Polaków wzrosła o 42% w porównaniu do grudnia 2010 r. • ponad 2 mln Polaków to klienci podwyższonego ryzyka (2 082 747 osób) – dłużnik, osoba opóźniająca się ze spłatą zobowiązań. W raporcie przygotowywanym przez InfoDług klientami podwyższonego ryzyka nazywane są osoby zgłoszone do rejestru dłużników BIG InfoMonitor bądź notowane w BIK – posiadające zaległości wyższe niż 200 zł niespłacone więcej niż przez 60 dni • średnie zadłużenie Polaka wynosi 17 035 zł • 5,5% Polaków nie realizuje swoich zobowiązań finansowych w ustalonym terminie3. Trudna sytuacja finansowa wielu rodzin w Polsce, z jaką obecnie mamy do czynienia powoduje, że wielu Polaków zamieszkuje w dzielnicach ubogich, w warunkach substandardowych, mieszkaniach przeludnionych, niewyposażonych w odpowiednie urządzenia sanitarne. Dylematem wielu polskich rodzin jest również fakt, iż duża część mieszkań (przede wszystkim zbudowanych w latach 60. i 70.) wymaga pilnych i kosztownych remontów. Najnowsze analizy Głównego Urzędu Statystycznego w zakresie skali i głębokości ubóstwa w Polsce jasno pokazują, iż wielu Polaków nie będzie w stanie pokryć kosztów ponoszonych nawet na najmniejsze remonty, gdyż: • w roku 2011 odnotowano wzrost poziomu zagrożenia ubóstwem skrajnym w Polsce – odsetek osób w gospodarstwach domowych o wydatkach poniżej granicy ubóstwa skrajnego (tzn. znajdujących się poniżej minimum egzystencji) wzrósł o 1% w stosunku do roku 2010 i wyniósł 6,7% • na nieco niższym poziomie niż w poprzednim roku kształtowała się wartość wskaźnika zagrożenia ubóstwem relatywnym – 16,7% w 2011 roku w porównaniu z 17,1% w roku 2010, przy czym w tym czasie realna wartość relatywnej granicy ubóstwa nieznacznie spadła • poniżej tzw. ustawowej granicy ubóstwa żyło 6,5% osób w gospodarstwach domowych (spadek o 0,8%). Należy przy tym zauważyć, że po raz pierwszy odsetek osób w gospodarstwach domowych skrajnie ubogich był wyższy niż odsetek osób w gospodarstwach domowych o wydatkach poniżej kwot uprawniających do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z systemu pomocy społecznej • w 2011 r. zanotowano zwiększenie się zagrożenia ubóstwem skrajnym w niemal wszystkich grupach gospodarstw domowych. Najbardziej niekorzystne zmiany dotknęły osoby zamieszkałe w gospodarstwach domowych rolników – zagrożenie ubóstwem skrajnym wzrosło o 4,2% względem 2010 r., czyli niemal o połowę i osiągnęło poziom 13,1% – 3

Biuro Informacji Gospodarczej InfoMonitor S.A., InfoDług. Ogólnopolski raport o zaległym zadłużeniu i klientach podwyższonego ryzyka, 2011, s. 4. Dostępne na http://www.big.pl/infodlug, 27.12.2011.

Maciej Dębski

najwyższy od 2005 r. Wzrost nastąpił po kilkuletnim okresie stabilizacji – w latach 20072010 poziom ubóstwa skrajnego w gospodarstwach domowych rolników utrzymywał się w granicach 9-10%. Istotnie pogorszyła się również sytuacja gospodarstw domowych rencistów, w tym przypadku wzrost odsetka osób w gospodarstwach znajdujących się poniżej minimum egzystencji wyniósł ok. 1/3 (tj. zwiększył się o 3,4% w stosunku do roku poprzedniego – z 9,6 do 13%) • miejsce zajmowane na rynku pracy jest ważnym czynnikiem wpływającym na sytuację materialną jednostki i jej rodziny. Od lat ubóstwem zagrożone są przede wszystkim osoby i rodziny osób bezrobotnych. W 2011 roku w gospodarstwach domowych posiadających w swoim składzie co najmniej 1 osobę bezrobotną, zagrożonych ubóstwem ustawowym było ok. 11,5% osób, a w gospodarstwach z 2 i więcej osobami bezrobotnymi problem ten dotyczył niemal co trzeciej osoby. Z kolei w gospodarstwach bez osób bezrobotnych jedynie co 20 osoba żyła poniżej granicy ubóstwa ustawowego. Stopa ubóstwa skrajnego wynosiła odpowiednio – ok.12,5%, ok. 34,5% i ok. 5% • wyższe wykształcenie głowy gospodarstwa domowego praktycznie eliminuje gospodarstwo domowe z populacji skrajnie ubogich (niespełna 1% osób z takich gospodarstw znajdowało się w 2011 roku poniżej granicy ubóstwa skrajnego) oraz ze sfery ubóstwa ustawowego (nieco ponad 0,5% osób). Dla porównania wśród gospodarstw domowych, w których głowa gospodarstwa ukończyła co najwyżej szkołę gimnazjalną stopa ubóstwa ustawowego wynosiła ok. 14%, a stopa ubóstwa skrajnego – ok. 15%; w przypadku, gdy głowa gospodarstwa domowego posiadała wykształcenie zasadnicze zawodowe, wartości tych wskaźników były znacząco niższe i kształtowały się na poziomie ok. 9,5% • w Polsce zagrożenie ubóstwem dzieci i młodzieży jest znacznie silniejsze niż dorosłych. W 2011 r. ok. 10,5% dzieci do lat 18 wchodziło w skład gospodarstw, w których poziom wydatków był niższy od ustawowej granicy ubóstwa. W gospodarstwach, których wydatki były niższe od minimum egzystencji żyło natomiast ponad 9% osób poniżej 18 roku życia. W konsekwencji w 2011 r. dzieci i młodzież do lat 18 stanowiły ok. 31% populacji zagrożonej skrajnym ubóstwem, podczas gdy w populacji ogółem do tej grupy wiekowej należała mniej więcej co piąta osoba • wśród osób powyżej 65 roku życia zasięg ubóstwa ekonomicznego jest mniejszy niż wśród dzieci i młodzieży. W ubiegłym roku ok. 4% osób starszych należało do gospodarstw domowych uznanych za skrajnie ubogie, a ok. 3% żyło w gospodarstwach znajdujących się poniżej granicy ubóstwa ustawowego. Osoby powyżej 65 roku życia stanowiły ok. 7,5% ogółu osób zagrożonych ubóstwem skrajnym, natomiast w populacji ogółem do tej grupy wiekowej należała mniej więcej co siódma osoba • grupę najbardziej zagrożoną ubóstwem stanowią rodziny wielodzietne. Już przy 3 dzieci odsetek ubogich, niezależnie od przyjętego progu ubóstwa, przekracza przeciętną. Wśród małżeństw z co najmniej 4 dzieci na utrzymaniu – ok. 29,5% osób żyło w 2011 r. w sferze ubóstwa ustawowego i ok. 24% w sferze ubóstwa skrajnego. Dla porównania – osoby z rodzin niepełnych były we względnie lepszej sytuacji niż osoby z rodzin wielodzietnych. Wskaźnik zagrożenia ubóstwem ustawowym dla rodzin niepełnych wynosił ok. 7%, podobnie jak wskaźnik zagrożenia ubóstwem skrajnym4. 4

Główny Urząd Statystyczny, Ubóstwo w Polsce w 2011 (na podstawie badań budżetów gospodarstw

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Skrajne ubóstwo wielu polskich rodzin, trudności związane z podjęciem stałego zatrudnienia, trudno dostępne mieszkania jak również posiadane zadłużenie w dużym zakresie przyczyniają się do rozwoju zjawiska, jakim jest bezdomność. Przeglądając literaturę z tego zakresu możemy dojść do przekonania, że wielu autorów postrzega sytuację braku dachu nad głową przede wszystkim przez pryzmat patologii życia społecznego. Przyjęta perspektywa, w której podkreślona zostaje obecność problemów społecznych takich jak alkoholizm, ubóstwo, zadłużenie czy brak więzi rodzinnych powoduje, że umyka nam nieco główna istotna bezdomności, jaką jest fizyczny brak mieszkania. Używając nomenklatury zastosowanej w europejskiej typologii bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego ETHOS bezdomność to nie tylko brak domeny społecznej i prawnej konstytuującej dom, ale również fizycznej, związanej z brakiem odpowiedniego schronienia (przestrzeni) przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Konsekwencje przyjęcia takiego punktu widzenia interesującego nas problemu bezdomności na pierwszy rzut oka wydają się błahe, jednakże kiedy przyjrzymy się bardziej dokładnie okaże się, że może ono zrodzić wiele negatywnych i niezamierzonych konsekwencji. Po pierwsze może wzbudzić przekonanie, że aby rozwiązywać problem bezdomności w gminie należy przede wszystkim podejmować działania terapeutyczne (związane z rozwiązywaniem problemów alkoholowych), psychologiczne (zmierzające do odbudowania więzi rodzinnych) czy finansowe (redukcja zadłużenia). W tym kontekście istnieje wielkie prawdopodobieństwo, że nieumyślnie dążyć będziemy do konsekwentnego zamykania problemu bezdomności wyłącznie do sfery pomocy społecznej, a przez to do sztucznego izolowania interesującego nas zagadnienia od innych polityk, np. polityki mieszkaniowej5. Po drugie, dostrzeganie w bezdomności jedynie przejawów patologizacji życia rodzinnego może zrodzić wśród ludzi przekonanie, że winnymi bezdomności są przede wszystkim same osoby bezdomne i ich rodziny, nie zaś nieodpowiednie ustawodawstwo czy brak polityki mieszkaniowej gmin. Po trzecie wreszcie, odłożenie ad acta ścisłego powiązania bezdomności z fizycznym brakiem mieszkania doprowadzić może (i w rzeczywistości często doprowadza) do kosztownego i nieadekwatnego udzielania wsparcia osób wykluczonym mieszkaniowo. Analizując przyjętą strukturę w artykule postanowiono podzielić tekst na dwie główne części: pierwsza z nich stanowi kontekst teoretyczny nawiązujący do polityki mieszkaniowej w Polsce, jej dylematów oraz najważniejszych trudności. Celem tej części opisu jest skrótowe ukazanie obecnej sytuacji mieszkaniowej w Polsce w oparciu o dane statystyczne oraz wyniki kontroli dokonywanych przez różne agendy i instytucje. Druga część rozważań skoncentrowana została wokół najważniejszych wyników badań prowadzonych przez PFWB na terenie

domowych). Materiał przygotowany na konferencję prasową (31.05.2012) pod kierunkiem Anny Bieńkuńskiej, Warszawa 2011, s. 4-5. Jak wskazują autorzy raportu o ubóstwie w Polsce, „jedną z przyczyn stałego spadku wartości wskaźnika zagrożenia tzw. ubóstwem ustawowym jest to, że od 1 października 2006 r. nie zmieniła się nominalna wartość progów interwencji socjalnej, a tym samym wartość granicy ubóstwa ustawowego. Inną sytuację odnotowalibyśmy, przyjmując jako granicę ubóstwa ustawowego poziom progów interwencji urealniony wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych od czasu ich wprowadzenia, czyli od IV kwartału 2006 roku; tak obliczona stopa ubóstwa ustawowego w 2011 r. wyniosłaby nie 6,5% a 11,4%, co oznacza wzrost o 0,6 punktu procentowego w stosunku do tak samo obliczonej granicy ubóstwa za rok 2010”. M. Dębski, Analiza systemu pomocy osobom bezdomnym w województwie pomorskim. Od profilaktyki do wyjścia z bezdomności?, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010.

Maciej Dębski

miast powyżej 50 tys. w całej Polsce. Warto zaznaczyć, iż wyniki uzyskanych badań w pełni nawiązują do poruszanych problemów w pierwszej części wywodu. Poniższe rozważania zawarte w artykule stanowią kontynuację myśli podjętej przez Łukasza Browarczyka w artykule poświęconym meandrom polityki mieszkaniowej i bezpośrednio wynikają z głównych problemów mieszkaniowych, jakie daje się zauważyć w naszym kraju6.

Sytuacja mieszkaniowa w Polsce w oparciu o najnowsze dane GUS Analizując najnowsze opracowanie Głównego Urzędu Statystycznego7 wskazać należy, że zasoby mieszkaniowe kraju liczyły na koniec grudnia 2010 r. 13,4 mln mieszkań o powierzchni użytkowej 951,2 mln m2,w których znajdowało się 49,8 mln izb. W miastach zlokalizowanych było 9 mln mieszkań o powierzchni 566,7 mln m2 oraz 31,7 mln izb. Na terenach wiejskich znajdowało się 4,4 mln mieszkań o powierzchni 384,8 mln m2 oraz 18,2 mln izb. W wyniku zmian w podziale administracyjnym kraju 6 tys. mieszkań zostało przeklasyfikowanych z zasobów wiejskich do miast. Według najnowszego opracowania GUS w 2010 r. w porównaniu z poprzednim rokiem przybyło 119,6 tys. mieszkań (wzrost o 0,9%) o łącznej powierzchni użytkowej 12 709,7 tys. m2 (wzrost o 1,4%) i 513,0 tys. izb (wzrost o 1,0%). W miastach liczba mieszkań wzrosła o 82,2 tys., natomiast na terenach wiejskich przybyło ich 37,3 tys. (w obu grupach wzrost o 0,9%). Jak wskazuje raport, przyrost liczby mieszkań był m.in. efektem inwestycji w budownictwie, rozbudowy i przebudowy budynków istniejących, jak również zmiany charakteru przeznaczenia powierzchni niemieszkalnych. Jak wskazują autorzy dokumentu, w 2010 roku warunki mieszkaniowe w Polsce uległy nieznacznej poprawie w porównaniu do poprzednich lat, co znajduje odzwierciedlenie w wartościach wskaźników ilustrujących przeciętną liczbę izb w mieszkaniu, liczbę osób przypadającą na mieszkanie i na izbę oraz powierzchnię użytkową mieszkania: • p r z e c i ę t n a l i c z b a i z b p r z y p a d a j ą c a n a 1 m i e s z k a n i e wyniosła 3,71, w tym w miastach - 3,50, a na wsi - 4,15. W miastach mieszkania o największej przeciętnej liczbie izb obserwowano w województwie podkarpackim (3,79) i w podlaskim (3,80), a najmniejsze w łódzkim (3,32) i mazowieckim (3,35). Najwięcej izb miały przeciętnie mieszkania wiejskie w województwie opolskim (4,69), a najmniej w województwach lubuskim 3,82 i świętokrzyskim (3,84) • ś r e d n i a w i e l k o ś ć m i e s z k a n i a w Polsce wynosiła w grudniu 2010 r. 70,9 m2 i wzrosła o 0,4 m2 w porównaniu do roku poprzedniego. Mieszkania na wsi były średnio o 25,1 m2 większe niż na terenach miast (odpowiednie wskaźniki wynoszą dla wsi 87,8 m2, a dla miast 62,7 m2) • przeciętna powierzchnia użytkowa przypadająca na 1 osobę wzrosła w porównaniu z rokiem ubiegłym o 0,3 m2 i wyniosła 24,9 m2 (w miastach wzrosła z 24,0 m2 do 24,4 m2, a na wsi z 25,4 m2 do 25,7 m2).

6 7

Ł. Browarczyk, Meandry polityki mieszkaniowej, tekst zamieszczony w niniejszym tomie. GUS, Gospodarka mieszkaniowa w 2010 r., Warszawa 2001. Dostępne na http://www.stat.gov.pl/cps/ rde/xbcr/gus/PUBL_pbs_gosp_mieszkan_2010.pdf, 27.12.2011.

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Warto przytoczyć dane związane z zaludnieniem mieszkań, według których m i e s z k a n i a w i e j s k i e b y ł y b a r d z i e j z a l u d n i o n e o d m i e s z k a ń m i e j s k i c h . Na jedno mieszkanie w miastach przypadało przeciętnie 2,57 osoby, zaś na wsi 3,41, przy przeciętnej dla Polski wynoszącej rzędu 2,85. Analizując przeciętną liczbę osób przypadającą na jedną izbę (wskaźnik gęstości zaludnienia) okazuje się, że dla Polski wskaźnik ten wyniósł 0,77 osoby przy czym na wsi był wyższy i wyniósł 0,82, a w mieście 0,73 osoby na jedną izbę. W wodociąg wyposażonych było 95,5% mieszkań, w ustęp 88,3% i łazienkę 87,2%, natomiast instalacja gazowa podłączona była w co drugim mieszkaniu. Mieszkania na terenach wiejskich, były gorzej wyposażone w ww. urządzenia niż miastach, w tym szczególnie w gaz sieciowy.

Nieodpowiednia sytuacja mieszkaniowa strukturalną przyczyną bezdomności – krytyczna analiza w oparciu o istniejące raporty i ekspertyzy Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasady i formy ochrony praw lokatorów reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego8. Przepis art. 4 ustawy stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, a zadania te wykonuje wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Aby sprawdzić, czy gminy w Polsce wywiązują się z narzuconych na nie obowiązków, w roku 2008 Najwyższa Izba Kontroli z własnej inicjatywy postanowiła przeprowadzić kontrolę, której głównym celem było dokonanie oceny prawidłowości i skuteczności działań gminy w zakresie tworzenia warunków do rozwoju budownictwa mieszkaniowego oraz poprawy sytuacji mieszkaniowej lokalnej społeczności, w tym m.in. aktywizacji budownictwa mieszkaniowego, racjonalnego gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mieszkaniowy zasób gminy, prawidłowości wykorzystania środków publicznych na realizację przedsięwzięć związanych z budownictwem mieszkaniowym. Raport w zakresie realizacji przez gminy zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych nie pozostawia żadnych złudzeń wskazując, że na poziomie gminy nie są realizowane podstawowe czynności mające na celu poprawę zasobów mieszkaniowych gminy9. Gminy wykazywały bardzo słabe zaangażowanie w przygotowaniu terenów pod budownictwo mieszkaniowe, a działania dla usprawnienia procesu rozpoczęcia i realizacji inwestycji mieszkaniowych były niewystarczające. W ostatnich latach w Polsce nie nastąpił również istotny wzrost powierzchni gmin objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co nie sprzyja zwiększeniu tempa inwestycji mieszkaniowych. Brak strategii rozwoju mieszkalnictwa spowodował, że gminy w ograniczonym zakresie realizowały przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane dotyczące 8

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tekst ujednolicony. Dostępne na http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU 20010710733&type=3, 11.12.2011. Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli realizacji przez gminy zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, Warszawa 2008, s. 8. Dostępne na http://www.ign.org.pl/files/content/ 282/NIK_Kontrola.pdf, 12.12.2011.

Maciej Dębski

budownictwa mieszkaniowego, co skutkuje wysokim poziomem niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnot samorządowych. Nie opracowano również w Polsce wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy bądź opracowane programy nie zawierały podstawowych założeń dotyczących sposobu i zasad zarządzania lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gmin. Nieefektywne zarządzanie mieszkaniowym zasobem gminy, w tym nieracjonalne gospodarowania zasobem, m.in. przez systematyczne zmniejszanie zasobu mieszkaniowego, powoduje pogarszanie sytuacji mieszkaniowej społeczności lokalnych. Gminy nie sprawowały kontroli nad zarządcami mieszkaniowego zasobu, co powodowało nierzetelne wykonywanie uprawnień i obowiązków związanych z zarządzaniem zasobami. Skutki braku spójnych działań w zakresie mieszkalnictwa oraz inne czynniki zewnętrzne doprowadziły do trudnej sytuacji mieszkaniowej Polaków, o której w sposób szczegółowy traktuje P. Olech, wskazując na główne problemy mieszkaniowe w Polsce10. Autor, w oparciu o analizę dokumentów źródłowych, jak również dostępne dane GUS stworzył katalog najważniejszych trudności mieszkaniowych w kontekście problemu braku dachu nad głową. Zaliczył do nich nieadekwatną strukturę własności mieszkań (zbyt wielką liczbę mieszkań na własność), niewielki i ciągle malejący udział lokali komunalnych, społecznych i socjalnych w statystykach nowo budowanych mieszkań w Polsce, bardzo małą i nieadekwatną liczbę lokali socjalnych, niewielką liczbę mieszkań na wynajem, dużą liczbę mieszkań substandardowych oraz przeludnionych, wyraźny deficyt mieszkań, relatywnie wysoki wiek mieszkań i ich zły stan, występowanie na szeroką skalę zaległości mieszkaniowych i sytuacji eksmisji, brak realizacji celów i założeń mieszkalnictwa społecznego Towarzystw Budownictwa Społecznego, niski współczynnik dostępności mieszkań, głęboka prywatyzacja mieszkalnictwa, „gettoizacja” mieszkań społecznych oraz niejasne regulacje prawne i brak jednoznacznej odpowiedzialności za politykę mieszkaniową. Zła sytuacja mieszkaniowa, z jaką mamy do czynienia od wielu lat w Polsce, powolne wycofywanie się państwa polskiego z socjalnego budownictwa komunalnego w latach 19451989 ma swoje podwójne konsekwencje11. Z jednej strony prowadzi do licznych sytuacji, w świetle których osoby zagrożone bezdomnością zostają eksmitowane do mieszkań tymczasowych (w późniejszym terminie trafiając np. do placówek dla osób bezdomnych), z drugiej zaś w sposób negatywny wpływa na proces wychodzenia z bezdomności. W przypadku osób zagrożonych bezdomnością brak wystarczającej liczby mieszkań socjalnych bardzo poważnie ogranicza ich możliwość zamieszkiwania w ludzkich warunkach. Z powodu swojego ubóstwa i jego konsekwencji (zadłużenia czynszowego) osoby te często zmuszone są do opuszczenia dotychczasowego lokum, zamieszkiwania kątem u znajomych, w mieszkaniach substandardowych niespełniających podstawowych warunków zamieszkiwania (brak prądu, dostępu do wody, kanalizacji itp.), w końcu w placówkach dla osób bezdomnych bądź w innych instytucjonalnych formach wsparcia dla osób wykluczonych mieszkaniowo. W świetle aktualnej sytuacji, według której gminy płacą coraz to wyższe odszkodowania właścicielom lokali mieszkaniowych z powodu braku możliwości wymeldowania lokatora-dłużnika problem złej sytuacji mieszkaniowej staje się jeszcze bardziej aktualny. 10 11

P. Olech, Mieszkalnictwo i bezdomność, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, Gdańsk 2008, s. 251-287. A. Przymeński, Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej, Poznań 2001, s. 72.

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Jak już wyżej wspomniano, zła sytuacja mieszkaniowa w Polsce powoduje, iż zdecydowana większość osób bezdomnych ma bardzo znikome szanse na otrzymanie lokalu mieszkalnego. Gmina bardzo często nie posiada lokali przeznaczonych dla osób w trudnej sytuacji materialnej, w tym osób bezdomnych. Jeśli już one są, to jest ich niewystarczająca ilość (na lokal socjalny bądź mieszkanie komunalne czeka się nawet kilka lat) oraz są w złym stanie technicznym (wymagają kosztownych remontów). W konsekwencji często dochodzi do sytuacji, w których osoba bezdomna przygotowana do wyjścia z bezdomności (posiadająca stałą pracę, mająca odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje zawodowe nabyte w trakcie realizacji wielu szkoleń) zmuszona jest pozostawać w placówce dla osób bezdomnych, gdyż gmina, na obszarze której mieszka dana osoba, nie przewiduje w najbliższym czasie tworzenia nowych mieszkań socjalnych czy komunalnych. Taki stan rzeczy jest przejawem nie tylko złej sytuacji mieszkaniowej w Polsce, ale również złego funkcjonowania systemu pomocy osobom bezdomnym, który wielokrotnie nie ma nic wspólnego z dziedziną mieszkalnictwa12. Polską sytuację mieszkaniową warto skonkludować, odwołując się do wprowadzonego przez A. Przymeńskiego podziału na bezdomnych głęboko i płytko13. Jak wskazują autorzy „udział płytko bezdomnych w populacji osób pozbawionych własnego dachu nad głową można przyjąć jako barometr skuteczności systemu zabezpieczenia społecznego, w tym szczególności działań określonych jako mieszkalnictwo socjalne”14. Interesujące opracowanie zbiorowe przygotowane w trybie społecznym pod znamiennym tytułem Raport 2006 o naprawie sytuacji mieszkaniowej przygotowany pod kierunkiem P. Witakowskiego wskazuje, że obecna sytuacja mieszkaniowa w Polsce jest nie mniej dramatyczna niż w roku 1980. Jak wskazują autorzy dokumentu, „mimo dokonanych przemian politycznych sprzyjających rozwojowi budownictwa mieszkaniowego, faktyczna obojętność władz państwowych wobec tego problemu, panująca przez cały okres po transformacji, doprowadziła do szokującego efektu – przeciętna liczba mieszkań oddawanych do użytku w ostatnim dziesięcioleciu była 2,5-krotnie mniejsza niż w dziesięcioleciu poprzedzającym wybuch protestu sierpniowego (97,5 tys. w latach 1996-2005 wobec 240,6 tys. w latach 1970-1979)”15. W bardzo krytycznym wobec polskich władz opracowaniu autorzy wskazują na główne grzechy zaniedbania, które odnoszą się do polityki mieszkaniowej: deficyt mieszkaniowy, niesamodzielność użytkowania lokalu, przeludnienie, niewystarczające wyposażenie mieszkań w podstawowe i nowoczesne instalacje, wysokie zróżnicowanie warunków mieszkaniowych ze względu na społeczny status rodzin i gospodarstw domowych (wiek głowy gospodarstwa domowego, poziom wykształcenia oraz przynależność do grupy społeczno-zawodowej, zdeterminowana przeważającymi źródłami utrzymania). O trudnej sytuacji mieszkaniowej w Polsce traktuje również najnowszy raport Najwyższej Izby Kontroli opublikowany w 2011 roku, poświęcony pozyskiwaniu lokali i pomieszczeń

13 14 15

M. Dębski, Analiza systemu pomocy osobom bezdomnym w województwie pomorskim. Od profilaktyki do wyjścia z bezdomności?, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010, s. 293-309. A. Przymeński, Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej, Poznań 2001, s. 25. M. Oliwa-Ciesielska, A. Przymeński, Zapobieganie bezdomności – teoretyczne i praktyczne inspiracje, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. P. Witakowski, O naprawie sytuacji mieszkaniowej, Warszawa 2007. Dostępne na http://www.habitat. pl/download/raport2006.pdf, 22.12.2011.

Maciej Dębski

mieszkalnych dla osób najuboższych16. Analiza głównych wniosków wskazała, że od 2008 r. niewiele zmieniło się w zakresie poprawy sytuacji mieszkaniowej Polaków oraz w zakresie działań gminy zmierzających do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gmin. NIK oceniła negatywnie działalność kontrolowanych gmin w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkańców na lokale socjalne i mieszkania chronione oraz dbałości o bezpieczny stan techniczny obiektów przeznaczonych dla osób najuboższych i bezdomnych. Powodów negatywnej oceny można doszukiwać się w: • malejącym stopniu zaspokojenia potrzeb • niskim poziomie realizacji wieloletnich programów gospodarowania zasobem mieszkaniowym gmin w zakresie lokali socjalnych • skali i rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu należytego stanu ochrony przeciwpożarowej kontrolowanych budynków17. Jak wskazują zapisy raportu pokontrolnego, w żadnej z 18 kontrolowanych gmin nie zaspokojono potrzeb mieszkańców w zakresie lokali socjalnych, wzrosła liczba niezrealizowanych wyroków sądowych, orzekających o uprawnieniu osób eksmitowanych do otrzymania lokalu socjalnego (skutkowało to wysokimi odszkodowaniami wypłaconymi przez połowę gmin), finansowe wsparcie budownictwa socjalnego nie zaspokoiło zgłoszonego zapotrzebowania gmin w tym zakresie. Ponadto na niskie rezultaty realizacji budownictwa socjalnego w latach 2004-2010 wpłynęło, oprócz niewystarczających w stosunku do zgłoszonych potrzeb środków budżetu państwa, niewielkie zainteresowanie gmin możliwością skorzystania ze wsparcia z Funduszu Dopłat. Jak wskazują wnioski pokontrolne zawarte w raporcie NIK, aż w 11 z 18 kontrolowanych gminach nie zrealizowano, przyjętych w wieloletnich programach gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, prognoz dotyczących zasobu lokali socjalnych, zaś programy 7 gmin były niekompletne.

Kondycja mieszkalnictwa socjalnego w Polsce – wybrane wyniki badań W procesie operacjonalizacji narzędzia badawczego ustalono, że interesujące badacza dane odnosić się będą do lat 2008-2010, co jak się okazało (mówi o tym dosadnie Ł. Browarczyk w artykule poprzedzającym) w wielu przypadkach nie lada wyzwaniem. W konsekwencji, również ze względu na relatywnie dużą ilość braków danych, jak również na zbieżność wyników za lata 2008, 2009 i 2010 postanowiono wygenerować wyniki średnie dla 3 lat i umieścić je na wykresie zbiorczym. Badaniem prowadzonym przez Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności objęto gminy, które na swoim terenie odnotowują występowanie co najmniej 50 tys. mieszkańców (wytypowane gminy posiadały taką liczbę mieszkańców w 2011 r.). W ostateczności w analizach statystycznych uwzględniono dane nadesłane z 76 polskich gmin. Dla pokazania różnic w zależności od liczby mieszkańców postanowiono podzielić badane gminy na cztery główne kategorie: 50-60 tys. mieszkańców (17,1% – 14 gmin), 16

Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli pozyskiwania lokali i pomieszczeń mieszkalnych dla osób najuboższych, Łódź 2011. Dostępne na: http://www.nik.gov.pl/plik/id,2387,vp,3029.pdf, 21.12.2011. Ibidem, s. 7.

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

60-100 tys. (35,6% – 27 gmin), 100-200 tys. (25,7% – 19 gmin) oraz powyżej 200 tys. mieszkańców (21,6% – 16 gmin). Szczegółowych danych w zakresie przynależności badanych gmin do każdej z czterech założonych kategorii przedstawia tabela nr 1. Tabela nr 1. Analizowane gminy ze względu na liczbę mieszkańców 50-60 tys.

60-100 tys.

100-200 tys.

powyżej 200 tys.

1. Ełk

14. Bełchatów

41. Bielsko-Biała

60. Białystok

2. Legionowo

15. Chełm

42. Bytom

61. Bydgoszcz

3. Ostrołęka

16. Chorzów

43. Dąbrowa Górnicza

62. Częstochowa

4. Piekary Śląskie

17. Głogów

44. Elbląg

63. Gdańsk

5. Pruszków

18. Grudziądz

45. Gliwice

64. Gdynia

6. Racibórz

19. Jastrzębie-Zdrój

46. Gorzów Wielkopolski

65. Katowice

7. Starachowice

20. Jaworzno

47. Kalisz

66. Kielce

8. Świdnica

21. Konin

48. Koszalin

67. Kraków

9. Świętochłowice

22. Leszno

49. Legnica

68. Lublin

10. Tarnobrzeg

23. Łomża

50. Olsztyn

69. Łódź

11. Tarnowskie Góry

24. Mysłowice

51. Opole

70. Poznań 71. Radom

12. Zawiercie

25. Nowy Sącz

52. Płock

13. Zgierz

26. Ostrowiec Świętokrzyski

53. Ruda Śląska

72. Sosnowiec

27. Ostrów Wielkopolski

54. Rybnik

73. Toruń

28. Pabianice

55. Tarnów

74. Warszawa

29. Piła

56. Tychy

75. Wrocław

30. Piotrków Trybunalski

57. Włocławek

31. Przemyśl

58. Zabrze

32. Siedlce

59. Zielona Góra

33. Siemianowice Śląskie 34. Słupsk 35. Starachowice 36. Stargard Szczeciński 37. Suwałki 38. Tczew 39. Tomaszów Mazowiecki 40. Zamość

Pozostawiając na boku szczegółowe rozważania poświęcone metodologii badania, jego najważniejszych problemów (te w sposób skrupulatny opisał przytaczany przeze powyżej mnie Ł. Browarczyk) warto powiedzieć, że z góry założono, że problem bezdomności dotyczy przede wszystkim obszarów miejskich. Taki stan rzeczy wydaje się być związany z dwoma głównymi kwestiami: po pierwsze obszar miast to przestrzeń dająca większe możliwości podjęcia pracy (a więc i większe możliwości przeżycia), po drugie na terenie miast ulokowanych jest większość placówek instytucjonalnego wsparcia osób bezdomnych (ogrzewalnie, noclegownie, schroniska, domy dla osób bezdomnych i inne). Arbitralnie założono, że progiem minimal-

Maciej Dębski

nym, od którego będą zbierane dane jest próg minimum 50 tys. mieszkańców. W konsekwencji oznacza to, że gminy do badania zostały wybrane w sposób celowy, zaś z samego założenia badania miały mieć charakter wyczerpujący (kwestionariusz ankiety wysłano do wszystkich 88 miast spełniających założone wymogi metodologiczne). Na zakończenie dość krótkiego wstępu warto wskazać, że przygotowany kwestionariusz ankiety zakładał zbieranie danych na poziomie ogólnym oraz szczegółowym (z uwzględnieniem rodzajów własności mieszkań takich jak mieszkania spółdzielni mieszkaniowych, komunalne – gminne, zakładów pracy, osób fizycznych, TBS, pozostałych podmiotów18). W ostateczności do analizy postanowiono wykorzystać dane ogólne gdyż w podziale szczegółowym odnotowywano wiele braków danych. Poniższe rozważania oparte zostały o wyniki badań prowadzonych przez Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności na terenie Polski poświęconych kondycji mieszkalnictwa społecznego (komunalnego i socjalnego). Głównym celem prowadzonych badań było określenie jaki jest faktyczny stan polityki mieszkaniowej w Polsce w kontekście wdrożonych już zmian prawnych w zakresie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego19. Prowadzone czynności badawcze skoncentrowane zostały wokół najważniejszych zagadnień spisanych w postaci głównych pytań badawczych: 18 19

Podział stosowany w badaniu mieszkalnictwa przez Główny Urząd Statystyczny. „Z dniem 17 listopada 2011 r. weszły w życie przepisy uchwalonej przez Sejm RP w dniu 31 sierpnia 2011 r. nowelizacji ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.), stanowiącej realizację orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zmiany w ustawie o ochronie praw lokatorów polegają m.in. na wprowadzeniu definicji „pomieszczenia tymczasowego”, wprowadzeniu zasady, że w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu, gmina wskazuje tymczasowe pomieszczenie albo noclegownię, schronisko lub inną placówkę zapewniającą miejsca noclegowe, chyba że pomieszczenie odpowiadające wymogom tymczasowego pomieszczenia wskazał wierzyciel lub dłużnik albo osoba trzecia. W przypadku, gdy gmina nie zapewni takiego pomieszczenia, właściciel lokalu podlegającego opróżnieniu, może dochodzić od gminy stosownego odszkodowania z tytułu poniesionych strat (art. 18 ust. 5 ustawy stosuje się odpowiednio). Gminy zostały również zobowiązane do tworzenia zasobu pomieszczeń tymczasowych, które przeznacza się na wynajem. Prawo do pomieszczenia tymczasowego przysługuje osobie, wobec której wszczęto egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego, w którym orzeczono obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, bez prawa do lokalu socjalnego lub zamiennego, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przyczyną egzekucji jest: a) stosowanie przemocy w rodzinie lub wykraczanie przeciw porządkowi domowemu albo niewłaściwe zachowanie czyniące uciążliwym korzystanie z innych lokali w budynku, albo jeżeli dłużnik dokonał zajęcia opróżnionego lokalu bez tytułu prawnego, b) zobowiązanie dłużnika do opróżnienia lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu okazjonalnego, c) zobowiązanie dłużnika do opróżnienia pomieszczenia tymczasowego”. W opinii Ministerstwa przepisy nie wykluczają możliwości przedłużenia umowy najmu tymczasowego pomieszczenia po upływie oznaczonego w niej czasu na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającej oddanie w najem tymczasowego pomieszczenia od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2 dotyczące odszkodowania z tytułu bezumownego zajmowania pomieszczenia – podstawa prawna: art. 25e ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy nie zaistnieją okoliczności uzasadniające przedłużenie umowy najmu tymczasowego pomieszczenia na następny okres, stosownie do art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego, po upływie terminu, na który umowa została zawarta komornik usunie dłużnika do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe wskazanej przez gminę

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

• jaka jest liczba osób oczekujących na mieszkania socjalne, komunalne oraz pomieszczenia tymczasowe? • jaka jest liczba orzeczonych oraz zrealizowanych sądowo eksmisji z prawem oraz bez prawa do lokalu socjalnego? • jaki jest średni okres oczekiwania na mieszkanie socjalne? • jaka jest liczba osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego z wyrokiem eksmisji z prawem do lokalu socjalnego? • jakie są kwoty odszkodowań (w tys.) wypłaconych przez ginę właścicielom z powodu niewykonania prawomocnej eksmisji z braku dostępnego lokalu? • jaka jest suma zaległości czynszowych? • jaka jest liczba sprywatyzowanych mieszkań komunalnych? • jaki jest zysk gminy wynikający z prywatyzacji mieszkań komunalnych; czy gmina posiada program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy? • czy bezdomność stanowi jedno z kryteriów dostępu do mieszkania socjalnego? • czy gmina korzystała ze wsparcia udzielanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach pilotażu bądź Rządowego Programu Wsparcia Finansowego z Funduszu Dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych? czy gmina w najbliższym czasie planuje skorzystać ze wsparcia BGK? • jaka jest liczba nowych mieszkań komunalnych, socjalnych oraz pomieszczeń tymczasowych? Jak widać pytania badawcze wprost odnoszą się do spisanych powyżej głównych wad polskiej polityki mieszkaniowej. Podejmowana problematyka badawcza stara się zatem udowodnić tezę o trudnej sytuacji polskich gmin w zakresie mieszkalnictwa społecznego (komunalnego oraz socjalnego), zaś ukazane wyniki należy odnosić bezpośrednio do sytuacji zagrożenia bezdomnością (wymiar prewencji) oraz procesu wychodzenia z bezdomności (wymiar integracji). Jak wskazują same osoby bezdomne, w wielu przypadkach proces wchodzenia w bezdomność związany jest z wydaniem i realizacją sądowej decyzji eksmisji20. Z drugiej strony bardzo

właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Równolegle ze zmianami w ustawie o ochronie praw lokatorów wprowadzone zostały stosowne zmiany w ustawie – Kodeks postępowania cywilnego. Wynika z nich m.in., że „Jeżeli dłużnikowi nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu lub pomieszczenia, w którym może zamieszkać, komornik wstrzyma się z dokonaniem czynności do czasu, gdy gmina właściwa ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, na wniosek komornika, wskaże dłużnikowi tymczasowe pomieszczenie, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy. Po upływie tego terminu komornik usunie dłużnika do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe wskazanej przez gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Ponadto, zgodnie z Kpc, komornik usunie dłużnika do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, wskazanej na wniosek komornika przez gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, jeżeli dłużnikowi nie przysługuje prawo do tymczasowego pomieszczeni”. Dostępne na http://www.ign.org.pl/aktualnosci/5539/nowelizacja-ustawy-o-ochronie-praw-lokatorow–/, 21.12.2011. Badania socjodemograficzne realizowane w woj. pomorskim wskazują, że na przyczynę bezdomności jaką jest wymeldowanie decyzją administracyjną wskazywało 43,6% w roku 2003, 36,9% osób w roku 2005, 32,9% osób w roku 2007 (Dębski M., Socjodemograficzny portret zbiorowości ludzi bezdomnych województwa pomorskiego – grudzień 2007 (Raport z badań), „Pomost – pismo samopomocy.

Maciej Dębski

często dochodzi do takich sytuacji, w których w procesie usamodzielniania się osób bezdomnych nie udaje się zrealizować ostatnich zapisów indywidualnych programów wychodzenia z bezdomności z powodu niedostępności tanich mieszkań (np. pod wynajem). W takich sytuacjach, niejednokrotnie po przebytych wielu szkoleniach, kursach, stażach czy terapiach osoba bezdomna zmuszona jest do pozostawania w placówce dla osób bezdomnych. Być może w tym kontekście warto rozważyć szerokie wprowadzenie nowatorskiej metody wsparcia osób bezdomnych, jaką jest housing first. Bez zbytniego wchodzenia w szczegóły powiedzieć trzeba, że w przeciwieństwie do metody continuum of care (kontinuum wsparcia to społecznościowy, wspólnotowy plan organizacji i dostarczania usług mieszkaniowych i innych usług społecznych odpowiadających na specyficzne potrzeby ludzi doświadczających bezdomności) natychmiastowe zamieszkanie (housing first, rapid re-housing) polega na dostarczeniu ludziom bezdomnym mieszkania i zagwarantowania w nim różnych usług społecznych na początku drogi wychodzenia z bezdomności21.

Placówki dla osób bezdomnych w badanych gminach w Polsce Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej z 2008 roku jednym z obowiązkowych zadań gminy jest zapewnienie schronienia osobom pozostającym bez dachu nad głową. Zazwyczaj polskie gminy realizują ów obowiązek poprzez zapewnienie osobom bezdomnym schronienia w postaci noclegowni, schroniska całodobowego czy domu dla osób bezdomnych. Z przeprowadzonych badań wynika, że ich przeciętna liczba w dużej mierze zależy od ogólnej liczby mieszkańców: im większa liczebnie gmina tym liczba placówek jest wyższa. W szczególności widać to w przypadku dużych aglomeracji miejskich (miast powyżej 200 tys. mieszkańców), w których przeciętnie znajduje się 7,4 placówki dla osób bezdomnych. W gminach mniejszych przeciętna liczba placówek waha się od 1,4 do 2,0 placówek. Warto wskazać, że relatywnie wysoka liczba schronisk sytuowana na terenie dużych miast jest również związana z faktem przyciągania osób bezdomnych do dużych miast. Większe możliwości zarobkowania oraz dobrze rozwinięty lokalny system pomocy społecznej powoduje, iż problem bezdomności manifestuje się przede wszystkim w mieście. Z doświadczeń Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności wynika, że w większości gmin w Polsce nie występuje problem braku miejsc dla osób bezdomnych (w szczególności w okresie zimowym). Nawet jeśli zostaną zajęte wszystkie dostępne miejsca noclegowe, w sytuacjach kryzysowych administratorzy budynków (najczęściej są to organizacje pozarządowe) decydują się na przeznaczanie sal świetlicowych, jadalni, innych pomieszczeń zbiorowego użytku na dodatkowe miejsca noclegowe. W celu schronienia przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi zajmowane są również przestrzenie korytarzy w placówkach

O bezdomności bez lęku”, red. A. Dębska-Cenian, G. Cis, A. Maj, B. Prusak, Gdańsk 2007, s. 53), a 43,5% osób bezdomnych w 2009 (Dębski M., Co nowego w badaniach socjodemograficznych? Wybrane aspekty na podstawie badań z 2009 roku, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010, s. 183-231). Bezpośrednio na eksmisję wskazało 23,8% osób w roku 2005, w roku 2007 – 23,3%. P. Olech, Metoda „najpierw mieszkanie” – zmieniający się charakter pracy socjalnej z ludźmi bezdomnymi w Europie, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, A. Maj, Gdańsk 2011, s. 220.

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Wykres nr 1. Przeciętna liczba placówek dla osób bezdomnych w mieście w latach 2008-2010

zbiorowego zakwaterowania, jakim są noclegownie dla osób bezdomnych czy schroniska. Z przeprowadzonych badań wynika, że w dużych aglomeracjach miejskich liczba dostępnych miejsc w placówkach dla osób bezdomnych jest kilkukrotnie wyższa niż w przypadku miast liczących 100-200 tys. mieszkańców i wynosi 382,6 miejsca. W gminach liczących 50-60 tys. mieszkańców dostępnych miejsc dla osób bez dachy nad głową jest 51,122. Wykres nr 2. Przeciętna łączna liczba miejsc w placówkach dla osób bezdomnych w latach 2008-2010

Zgodnie z danymi zawartymi w sprawozdaniu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w zakresie polskiej bezdomności na dzień 31 stycznia 2010 roku przesłanych do Ministerstwa przez Wydziały Polityki Społecznej poszczególnych Urzędów Wojewódzkich, można określić, że na dzień 31 grudnia 2009 roku liczba placówek noclegowych dla osób bezdomnych w Polsce wynosi 625 placówek, zaś liczba miejsc noclegowych dla osób bezdomnych w Polsce wynosi – 22 529 miejsc. W nocy z 26 na 27 stycznia 2010 roku zarejestrowano 20 960 osób bezdomnych – Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Bezdomność w Polsce. Diagnoza na dzień 31 stycznia 2010 roku, Warszawa 2011. Dostępne na http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/bezdomnosc/bezdomnosc-w-polsce-diagnoza-na-31-stycznia-2010r-/, 23.12.2011.

Maciej Dębski

Tabela nr 2. Liczba placówek oraz miejsc dla osób bezdomnych liczba placówek dla osób bezdomnych

łączna liczba miejsc w placówkach dla osób bezdomnych

średnia liczba miejsc przypadająca na 1 placówkę dla osób bezdomnych

Włocławek

150

Zielona Góra

104

Świdnica

Warszawa

1505

Koszalin

Przemyśl

Elbląg

Katowice

286

Łódź

427

Bytom

Tarnobrzeg

Bełchatów

135

Racibórz

Konin

Piła

122

Głogów

Opole

Wrocław

567

Ełk

107

Kraków

648

Bielsko-Biała

155

Gorzów Wielkopolski

103

Chełm

100

Sosnowiec

150

Radom

Legnica

Białystok

222

Dąbrowa Górnicza

Płock

Siedlce

Toruń

Gdynia

207

Tychy

Częstochowa

304

Gliwice

110

Leszno

Tarnowskie Góry

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań liczba placówek dla osób bezdomnych

łączna liczba miejsc w placówkach dla osób bezdomnych

średnia liczba miejsc przypadająca na 1 placówkę dla osób bezdomnych

Starachowice

Gdańsk

376

Kielce

238

Legionowo

Ruda Śląska

Stargard Szczeciński

124

Tomaszów Mazowiecki

Nowy Sącz

Zabrze

Lublin

288

Tarnów

Ostrołęka

Zamość

Kalisz

101

Ostrowiec Świętokrzyski

Rybnik

Słupsk

109

Jaworzno

106

Suwałki

Zawiercie

Łomża

Pabianice

Świętochłowice

Mysłowice

Mieszkania komunalne to lokale stanowiące własność gminy. Są to mieszkania znajdujące się w budynkach stanowiących w całości własność gminy oraz mieszkania będące własnością gminy, ale znajdujące się w budynkach stanowiących nieruchomości wspólne (które służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ogółu mieszkańców gminy, pozostające w zarządzie komunalnej jednostki organizacyjnej specjalnie powołanej do zarządzania zasobami mieszkaniowymi gminy (np. Przedsiębiorstwo/Zakład Gospodarki Mieszkaniowej, Zarząd Domów Komunalnych) lub pozostające w bezpośrednim zarządzie urzędu gminy), mieszkania stanowiące własność Skarbu Państwa, ale zarządzane przez gminę bądź przekazane gminie, ale pozostające w dyspozycji jednostek użyteczności publicznej (np. ZOZ, jednostki systemu oświaty, nauki, kultury itp.), służące głównie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pracowników tych jednostek. W badaniach statystycznych mieszkania stanowiące własność gminy obejmują również mieszkania będące własnością powiatu (lokalnej, powiatowej wspólnoty samorządowej), niestanowiące mienia jakiejkolwiek gminy, ale pozostają w jej zarządzie lub komunalnej jednostki organizacyjnej specjalnie powołanej do zarządzania zasobami

Maciej Dębski

mieszkaniowymi23. Użytkownik mieszkania komunalnego jest najemcą, nie jest właścicielem mieszkania. Gminy, które dysponują mieszkaniami komunalnymi przydzielają je dla osób i rodzin najuboższych, których nie stać na zakup swojego mieszkania. Zasady wynajmowania lokali komunalnych powinna ustalać rada gminy. Głównym kryterium w momencie starania się o przydzielenie mieszkania komunalnego jest dochód najemcy. Wysokość dochodu, który kwalifikuje kandydata do mieszkania komunalnego jest bardzo zróżnicowana, zależy od gminy, w której znajduje się budynek. Gminy ustalają również warunki zamieszkania, które kwalifikują do zawarcia umowy najmu mieszkania. Wszystkie postanowienia i warunki dotyczące użytkowania tych mieszkań wprowadzane są uchwałami rad gminy, dlatego w każdej gminie mogą być nieco inne. Z przeprowadzonych badań wynika, że przeciętna liczba mieszkań komunalnych w gminach powyżej 200 tys. mieszkańców (21151 mieszkań) jest dziesięciokrotnie większa niż w przypadku gmin do 60 tys. mieszkańców (2039 mieszkań). Liczba mieszkań socjalnych w gminach do 200 tys. mieszkańców kształtuje się na poziomie 200-300 mieszkań, by potem wzrosnąć do 830 w przypadku gmin powyżej 200 tys. mieszkańców. Jak wskazują dane zawarte na wykresie nr 5, substancji w postaci pomieszczeń tymczasowych praktycznie nie ma (22 mieszkania przeciętnie zanotowano w przypadku miejscowości powyżej 200 tys. mieszkańców). Wykres nr 3. Przeciętna liczba mieszkań komunalnych w latach 2008-2010 a wielkosć gminy

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266, z póź. zmianami. Dostępne na http://isap.sejm.gov.pl/ Download?id=WDU20010710733&type=3, 24.12.2011.

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Wykres nr 4. Przeciętna liczba mieszkań socjalnych w latach 2008-2010 a wielkosć gminy

Wykres nr 5. Przeciętna liczba pomieszczeń tymczasowych w latach 2008-2010 a wielkosć gminy

Maciej Dębski

Tabela nr 3. Przeciętna liczba mieszkań komunalnych, socjalnych oraz pomieszczeń tymczasowych w Polsce w latach 2008-2010 przeciętna liczba mieszkań komunalnych w latach 2008-2010

przeciętna liczba mieszkań socjalnych w latach 2008-2010

przeciętna liczba pomieszczeń tymczasowych w latach 2008-2010

Bełchatów Białystok Bielsko-Biała

2888 7472 6902

156 432 329

7 9

Bydgoszcz Bytom Chełm

12048 14488 1757

763 754 70

Częstochowa Dąbrowa Górnicza Elbląg

9397 4075 8748

309 593 195

Ełk Gdańsk Gdynia

1746 25333 6012

182 528 389

Gliwice Głogów Gorzów Wielkopolski

53992 2622 5824

129 203 372

Grudziądz Jastrzębie-Zdrój Jaworzno

6189 1398 2689

357 406 270

Kalisz Katowice Kielce Konin

5328 17734 4695 2215

175 537 959 170

2 4

Koszalin Kraków Legionowo

5268 20308 921

509 840 172

Legnica Leszno Lublin

8497 2251 9890

290 241 314

Łomża Łódź Mysłowice

1240 58306 2113

57 1565 263

48 2

Nowy Sącz Olsztyn Opole

810 5651 5176

160 210 364

Ostrołęka Ostrowiec Świętokrzyski Ostrów Wielkopolski

720 2078 2931

201 562 257

Pabianice Piekary Śląskie Piła

4314 3926 3455

41 460 174

9 4 9

5 6

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań przeciętna liczba mieszkań komunalnych w latach 2008-2010

przeciętna liczba mieszkań socjalnych w latach 2008-2010

przeciętna liczba pomieszczeń tymczasowych w latach 2008-2010

Piotrków Trybunalski Płock Poznań Pruszków

4276 4775 14428 2039

382 278 492

7 22

Przemyśl Racibórz Radom

2836 3221 5275

126 381 900

Ruda Śląska Rybnik Siedlce

7272 5253 1442

398 293 80

Siemianowice Śląskie Słupsk Sosnowiec

5483 7529 3953

401 461 214

Starachowice Stargard Szczeciński Suwałki

776 2424 2059

203 162 141

6 5

Świdnica Świętochłowice Tarnobrzeg

2472 3413 572

453 259 32

Tarnowskie Góry Tarnów Tczew

1809 2973 2490

169 294 51

Tomaszów Mazowiecki Toruń Tychy

3268 5569 5313

76 635 431

Warszawa Włocławek Wrocław

92188 1507 45807

3217 181 1095

Zabrze Zamość Zawiercie

17220 1973 2451

630 59 101

Zgierz Zielona Góra

1510 5044

1437 352

15 20

Z badań przeprowadzonych w roku 2011 wynika, że przeciętna liczba osób oczekujących na mieszkanie komunalne w latach 2008-2010 jest najniższa w przypadku gmin liczących 60-100 tys. mieszkańców i wynosi 214 osób. W przypadku gmin do 60 tys. mieszkańców osób oczekujących na takowe mieszkanie jest więcej – prawie 338 osób. Ponad dwukrotnie większa liczbę notuje się w przypadku dużych miast, w których na mieszkanie komunalne na przestrzeni lat 2008-2010 przeciętnie oczekuje 765 osób.

Maciej Dębski

Wykres nr 6. Przeciętna liczba osób oczekujących na mieszkanie komunalne (liczba osób wpisana na listę oczekujących na najem lokalu) w latach 2008-2010

Liczba osób oczekujących na mieszkanie komunalne, socjalne czy pomieszczenia tymczasowe zestawiona powinna być z liczbą nowych mieszkań i pomieszczeń oddawanych do użytku. Dane zawarte na wykresach nr 7,8 i 9 pokazują wysokie deficyty w zapewnianiu przez gminy pomieszczeń dla osób najuboższych. W przypadku mieszkań komunalnych okazuje się, że nowych mieszkań w latach 2008-2010 w gminach powyżej 200 tys. mieszkańców oddano do użytku jedynie 100 (765 osób oczekuje na mieszkanie komunalne). Pięć razy rzadziej dochodzi do oddawania nowych mieszkań komunalnych w miastach liczących 100-200 tys. (przeciętnie 26 mieszkań w latach 2008-2010), zaś realne zapotrzebowanie kształtuje się na poziomie 622 osób). Wykres nr 7. Przeciętna liczba nowych mieszkań komunalnych w latach 2008-2010

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Tabela nr 4 w sposób szczegółowy prezentuje stopień zapotrzebowania gmin na mieszkania komunalne wyrażony stosunkiem liczby nowo oddanych mieszkań komunalnych do liczby osób oczekujących na przydział mieszkania komunalnego. Z przeprowadzonych badań wynika, że jedynie 5 gmin z wszystkich badanych (Głogów, Bydgoszcz, Poznań, Zamość oraz Białystok) zadeklarowały wyższą liczbę oddawanych mieszkań komunalnych od przeciętnej liczby osób oczekujących na mieszkanie komunalne. Gminy takie jak Legionowo, Świętochłowice, Ruda Śląska czy Bytom zaspokajają potrzeby mieszkaniowe w postaci zapewnienia mieszkań komunalnych jedynie na poziomie 1%. Z powodu dużej ilości braków danych w przypadku aż 28 gmin nie jesteśmy w stanie wyliczyć stopnia spełnienia zapotrzebowania na mieszkania komunalne. Tabela nr 4. Sytuacja w zakresie mieszkań komunalnych w Polsce

Głogów Bydgoszcz Poznań Zamość Białystok Suwałki Olsztyn Tczew Gdynia Dąbrowa Górnicza Katowice Tarnów Świdnica Siedlce Słupsk Rybnik Bielsko-Biała Gdańsk Warszawa Siemianowice Śląskie Piotrków Trybunalski Łomża Opole Nowy Sącz Koszalin Tychy

przeciętna liczba osób oczekujących na mieszkanie komunalne (liczba osób wpisana na listę oczekujących na najem lokalu) w latach 2008-2010

przeciętna liczba nowych mieszkań komunalnych oddanych do użytku w latach 2008-2010

spełnione zapotrzebowanie gmin na mieszkania komunalne (stosunek liczby nowo oddanych mieszkań komunalnych do liczby osób oczekujących na przydział mieszkania komunalnego (%)

20 117 47 23 90 22 69 54 46 225 50 55 58 191 122 119 143 1193 1835 1033 77 52 169 104 66 80

72 345 90 40 100 19 45 35 28 123 25 22 21 59 32 30 33 274 328 167 12 8 26 13 8 8

360,00 294,87 191,49 173,91 111,11 86,36 65,22 64,81 60,87 54,67 50,00 40,00 36,21 30,89 26,23 25,21 23,08 22,97 17,87 16,17 15,58 15,38 15,38 12,50 12,12 10,00

Maciej Dębski Chełm Pabianice Wrocław Kielce Gliwice Gorzów Wielkopolski Konin Tomaszów Mazowiecki Radom Elbląg Częstochowa Grudziądz Płock Łódź Bytom Ruda Śląska Świętochłowice

199 210 954 392 277 181 334 557 80 361 490 409 749 6097 1866 4008 701

19 20 86 35 23 12 17 24 3 12 16 10 15 120 17 29 4

9,55 9,52 9,01 8,93 8,30 6,63 5,09 4,31 3,75 3,32 3,27 2,44 2,00 1,97 0,91 0,72 0,57

Mieszkanie socjalne przeznaczone jest dla osób ubogich lub takich, które mieszkają w bardzo złych warunkach. Udostępnienie takich lokali jest formą pomocy świadczonej przez gminy. Do mieszkań socjalnych często trafiają osoby, które dostały sądowy nakaz eksmisji z mieszkania, w którym do tej pory zamieszkiwały. Wyrok o eksmisji wydaje sąd, a gmina ma obowiązek zapewnić dach nad głową takiej osobie. Lokal socjalny służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludzi w trudnej sytuacji, które nie są w stanie samodzielnie się utrzymać lub nie stać ich na wynajmowanie mieszkania od osoby prywatnej. Mieszkanie socjalne to mieszkanie nadające się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Są to lokale (mieszkania) wynajęte przez gminę na podstawie umowy o najem lokalu socjalnego, zawartej zgodnie z Ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2001 Nr 71, poz. 733, z póżn. zm.) – (Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz.U. 2005 r. Nr 31, poz. 266, z póź. zmian.). Jak wskazują wyniki badań, przeciętna liczba osób oczekujących na mieszkanie socjalne (liczba osób wpisana na listę oczekujących na najem lokalu, wraz z osobami o orzeczonym nakazie eksmisji ze wskazaniem lokalu socjalnego) kształtuje się na podobnym poziomie co liczba osób oczekujących na mieszkania komunalne z wyjątkiem największych aglomeracji miejskich przekraczających 200 tys. osób. Z przeprowadzonych badań wynika, że w gminach do 60 tys. mieszkańców przeciętnie w latach 2008-2010 na przydział mieszkania socjalnego oczekiwało 241 osób, w gminach liczących 60-100 tys. mieszkańców – 319 osób zaś w przypadku miast liczących 100-200 tys. mieszkańców – 630 osób. Zasadnicze różnice w perspektywie porównawczej pomiędzy liczbą osób oczekujących na mieszkanie komunalne oraz socjalne uwidacznia się w przypadku miast powyżej 200 tys. mieszkańców. Jak wskazują dane zawarte na wykresie nr 8, liczba osób oczekujących na mieszkanie socjalne w analizowanych latach

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

2008-2010 kształtuje się na poziomie 1 410 osób i jest prawie dwukrotnie większa niż w przypadku osób oczekujących na mieszkania komunalne. Wykres nr 8. Przeciętna liczba osób oczekujących na mieszkanie socjalne (liczba osób wpisana na listę oczekujących na najem lokalu, wraz z osobami o orzeczonym nakazie eksmisji ze wskazaniem lokalu socjalnego) w latach 2008-2010

W przypadku pomieszczeń socjalnych w największych gminach dysproporcje pomiędzy średnią liczbą osób oczekujących a średnią liczbą nowo oddanych mieszkań są jeszcze większe: w latach 2008-2010 w miastach powyżej 200 tys. mieszkańców oddano do użytku przeciętnie 28,5 mieszkań socjalnych, zaś osób oczekujących jest 1 409. W przypadku najmniejszych gmin miejskich (do 60 tys. mieszkańców) oddawanych jest do użytku niespełna 16 lokali socjalnych, podczas gdy realne zapotrzebowanie kształtuje się na poziomie 241 osób. Wykres nr 9. Przeciętna liczba nowych mieszkań socjalnych w latach 2008-2010

Maciej Dębski

Szczegółowa tabela prezentująca wyniki dla każdej gminy biorącej udział w badaniu wskazuje, że w zakresie mieszkań socjalnych tak naprawdę jedynie 3 gminy starają się zapewnić odpowiednią ich liczbę w odpowiedzi na realne zapotrzebowanie: Suwałki, Ostrołęka oraz Głogów. Z powodu dużej ilości braków danych w przypadku aż 31 gmin nie jesteśmy w stanie wyliczyć stopnia spełnienia zapotrzebowania na mieszkania socjalne. Tabela nr 5. Sytuacja w zakresie mieszkań socjalnych w Polsce

Suwałki Ostrołęka Głogów Radom Częstochowa Bełchatów Jaworzno Olsztyn Świętochłowice Racibórz Ełk Przemyśl Świdnica Legionowo Jastrzębie-Zdrój Kalisz Piotrków Trybunalski Koszalin Łomża Leszno Zamość Włocławek Gdynia Nowy Sącz Ostrowiec Świętokrzyski Dąbrowa Górnicza Stargard Szczeciński Lublin Kielce Sosnowiec Rybnik

liczba osób oczekujących na mieszkanie socjalne (liczba osób wpisana na listę oczekujących na najem lokalu, wraz z osobami o orzeczonym nakazie eksmisji ze wskazaniem lokalu socjalnego)

liczba nowych mieszkań socjalnych

spełnione zapotrzebowanie gmin na mieszkania socjalne (stosunek liczby nowo oddanych mieszkań socjalnych do liczby osób oczekujących na przydział mieszkania socjalnego (w %)

119 32 29 703 25 40 85 428 327 82 192 219 276 268 310 332 335 496 91 232 16 1090 1382 159 589 676 314 243 1048 612 691

136 31 25 304 7 9 16 64 39 9 18 20 24 21 24 24 24 34 6 15 1 66 73 8 29 30 13 10 40 19 17

114,29 96,88 86,21 43,24 28,00 22,50 18,82 14,95 11,93 10,98 9,38 9,13 8,70 7,84 7,74 7,23 7,16 6,85 6,59 6,47 6,25 6,06 5,28 5,03 4,92 4,44 4,14 4,12 3,82 3,10 2,46

60 Grudziądz Bydgoszcz Warszawa Poznań Bytom Ruda Śląska Wrocław Konin Tarnów Chełm Elbląg Tychy

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań 930 1009 3193 1690 1324 1571 762 290 148 161 1151 231

20 16 48 25 19 20 8 3 1 1 6 1

2,15 1,59 1,50 1,48 1,44 1,27 1,05 1,03 0,68 0,62 0,52 0,43

16 listopada 2011 roku weszła w życie ustawa zmieniająca ustawę o ochronie praw lokatorów. Zmiany podyktowane były koniecznością dostosowania przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.03.2008 roku sygn. akt S 2/08. Przepisy nakładają na gminę obowiązek zapewnienie pomieszczeń tymczasowych osobom, wobec których orzeczono obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a którym nie przysługuje prawo do lokalu socjalnego lub zamiennego. Ponadto gminy zostały zobowiązane utworzyć zasób pomieszczeń tymczasowych, które przeznaczone zostaną na wynajem dla eksmitowanych osób. Zgodnie z nową definicją przez pomieszczenie tymczasowe należy rozumieć pomieszczenie nadające się do zamieszkania, posiadające dostęp do źródła zaopatrzenia w wodę i do ustępu chociażby te urządzenia znajdowały się poza budynkiem, oświetlenie naturalne i elektryczne, możliwość ogrzewania, niezawilgocone przegrody budowlane oraz zapewniające możliwość zainstalowania urządzenia do gotowania posiłków, zapewniające co najmniej 5 m2 powierzchni mieszkalnej na jedną osobę i w miarę możności znajdujące się w tej samej lub pobliskiej miejscowości, w której dotychczas zamieszkiwały osoby przekwaterowywane (Ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego). Nowelizacja ustawy reguluje też zasady najmu pomieszczeń tymczasowych ustalając, że umowę najmu takiego pomieszczenia gmina zawrzeć może tylko z osobą, wobec której wszczęto egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego, w którym orzeczono obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, bez prawa do lokalu socjalnego lub zamiennego. Umowę zawiera się na czas oznaczony, nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 6 miesięcy. Nowelizacja określa też, że pomieszczenie tymczasowe nie przysługuje, gdy z tytułu wykonawczego wynika, że nakazanie opróżnienia lokalu zostało orzeczone z powodu stosowania przemocy w rodzinie lub z powodu rażącego lub uporczywego wykraczania przeciwko porządkowi domowemu albo niewłaściwego zachowania czyniącego uciążliwym korzystanie z innych lokali w budynku albo dłużnik dokonał zajęcia opróżnionego lokalu bez tytułu prawnego, dłużnik został zobowiązany do opróżnienia lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu okazjonalnego, dłużnik został zobowiązany do opróżnienia tymczasowego pomieszczenia. Ponadto gmina zamiast pomieszczenia tymczasowego może wskazać noclegownię, schronisko lub inną placówkę zapewniającą miejsca noclegowe. Podobnie jest w sytuacji, gdy pomieszczenie odpowiadające wymogom tymczasowego pomieszczenia wskaże wierzyciel lub dłużnik albo osoba trzecia. Jak wskazują badania PFWB, osób oczekujących

Maciej Dębski

na pomieszczenia tymczasowe najwięcej jest w miastach powyżej 200 tys. mieszkańców – przeciętnie 318 osób na przestrzeni lat 2008-2010. Czterokrotnie mniej osób oczekujących na pomieszczenia tymczasowe notuje się w przypadku gmin liczących 100-200 tys. mieszkańców (81 osób), jeszcze mniej w przypadku gmin do 60 tys. mieszkańców – 21 osób. Wykres nr 10. Przeciętna liczba osób oczekujących na pomieszczenie tymczasowe (osoby z wyrokiem eksmisyjnym bez wskazania lokalu socjalnego)w latach 2008-2010

Przeciętna liczba nowych pomieszczeń tymczasowych oddawanych przez gminy do użytku, w porównaniu do realnych zapotrzebowań kształtuje się na bardzo niskim poziomie. Bez większej przesady można powiedzieć, że oddawanie przez gminy nowe pomieszczenia tymczasowe należy do rzadkości. W dużych gminach (powyżej 200 tys. mieszkańców) przeciętna liczba oddanych pomieszczeń tymczasowych w latach 2008-2010 kształtuje się na poziomie 4 mieszkań, w przypadku gmin liczących 60-200 tys. – 1,3 mieszkania. Wykres nr 11. Przeciętna liczba nowych pomieszczeń tymczasowych w latach 2008-2010

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Tabela nr 6. Sytuacja w zakresie pomieszczeń tymczasowych w Polsce liczba osób oczekujących na pomieszczenie tymczasowe (osoby z wyrokiem eksmisyjnym bez wskazania lokalu socjalnego)

liczba nowych pomieszczeń tymczasowych

spełnione zapotrzebowanie gmin na pomieszczenia tymczasowe (stosunek liczby nowo oddanych pomieszczeń tymczasowych do liczby osób oczekujących na pomieszczenie tymczasowe (w %)

Zielona Góra

17,39

Białystok

16,28

Stargard Szczeciński

15,00

Tarnów

11,11

Gdańsk

590

9,15

Słupsk

8,57

Kraków

557

0,36

Staranie się o mieszkanie socjalne nastręcza wiele trudności i niedogodności. Nie dość, że liczbę osób oczekujących na ten rodzaj lokum należy uznać za relatywnie dużą, to należy zmierzyć się również z długim okresem oczekiwania na przydział mieszkania socjalnego. W przypadku największych miast powyżej 200 tys. mieszkańców przeciętny czas oczekiwania na mieszkanie socjalne w latach 2008-2010 wyniósł 7,5 lat. Z przeprowadzonych badań wynika, że relatywnie najkrócej czeka się na przydział mieszkania socjalnego w małych miastach do 60 tys. mieszkańców. W przypadku miast liczących 60-200 tys. czas oczekiwania oscyluje wokół 5,5-5,9 lat. Wykres nr 12. Jaki jest przeciętny okres oczekiwania na mieszkanie socjalne? w latach 2008-2010 (w latach)

Maciej Dębski

Kolejnym blokiem pytań analizowanym podczas realizowanych badań były pytania nawiązujące do problematyki eksmisji. Analizując przeciętną liczbę orzeczonych sądowo eksmisji okazuje się, że w przypadku dużych aglomeracji miejskich (powyżej 200 tys. mieszkańców) orzeczono 394 eksmisje z prawem do lokalu socjalnego oraz 296 bez prawa do takiego lokalu. W przypadku gmin liczących 100-200 tys. mieszkańców orzeczono odpowiednio 185 eksmisji z prawem do lokalu socjalnego oraz 55,5 bez prawa do lokalu. W rzeczywistości, z powodu zbyt małej liczby mieszkań socjalnych wyroki eksmisyjne nie były w rzeczywistości wykonywane, a dłużnicy sądownie skazani wciąż pozostawali w dotychczas zajmowanych lokalach. Z taką sytuacją wiązało się z jednej strony dalsze zadłużenie lokalu mieszkalnego, z drugiej zaś poczucie bezkarności dłużnika. Z przeprowadzonych badań wynika, że przeciętnie w największych aglomeracjach miejskich zrealizowano jednie 18% wszystkich orzeczonych wyroków eksmisyjnych (127 z 690). W przypadku gmin liczących 100-200 tys. mieszkańców odsetek zrealizowanych eksmisji kształtuje się na poziomie 24% (58 z 240); w miastach liczących 60-100 tys. mieszkańców – 17% (38 z 167). Największy odsetek zrealizowanych eksmisji w porównaniu do eksmisji orzeczonych jest charakterystyczny dla miast do 60 tys. mieszkańców – 26% (21 eksmisji z 79 wszystkich orzeczonych). Wykres nr 13. Przeciętna liczba orzeczonych sądowo eksmisji w latach 2008-2010

Z przeprowadzonych badań wynika, że zdecydowana większość badanych gmin posiada program gospodarowania zasobem mieszkaniowym. Jedynie 6 gmin przyznało, że takiego programu nie posiada. Dla zdecydowanej większości badanych gmin do 100 tys. mieszkańców bezdomność stanowi jedno z kryteriów dostępu do mieszkania socjalnego (80%). W przypadku gmin większych odsetek ten jest nieco niższy i kształtuje się na poziomie 73-76%.

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Wykres nr 14. Czy gmina posiada program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy? – odpowiedzi tak

Wykres nr 15. Czy bezdomność stanowi jedno z kryteriów dostępu do mieszkania socjalnego? – odpowiedzi tak

Tabela nr 7. Gminy nieposiadające program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy ze względu na liczbę mieszkańców 50-60 tys. 1. Ełk 2. Świętochłowice

60-100 tys. 3. Jaworzno

100-200 tys. 4. Zabrze

Powyżej 200 tys. 5. Łódź 6. Radom

Maciej Dębski

Tabela nr 8. Gminy, w których bezdomność stanowi jedno z kryteriów dostępu do mieszkania socjalnego ze względu na liczbę mieszkańców 50-60 tys. 1. Legionowo

60-100 tys.

100-200 tys.

powyżej 200 tys.

11. Chełm

33. Bytom

2. Ostrołęka

12. Chorzów

34. Elbląg

47. Gdynia

3. Piekary Śląskie

13. Głogów

35. Gorzów Wielkopolski

48. Katowice

4. Pruszków

14. Grudziądz

36. Kalisz

49. Kielce

5. Racibórz

15. Jaworzno

37. Legnica

50. Kraków

6. Starachowice

16. Konin

38. Olsztyn

51. Lublin

7. Tarnobrzeg

17. Leszno

39. Opole

52. Łódź

8. Tarnowskie Góry

18. Łomża

40. Płock

53. Poznań

9. Zawiercie

19. Mysłowice

41. Ruda Śląska

54. Radom

10. Zgierz

46. Bydgoszcz

20. Nowy Sącz

42. Rybnik

55. Sosnowiec

21. Ostrowiec Św.

43. Tarnów

56. Warszawa

22. Ostrów Wlkp

44. Tychy

57. Wrocław

23. Piła

45. Włocławek

24. Przemyśl 25. Siedlce 26. Siemianowice Śląskie 27. Słupsk 28. Starachowice 29. Stargard Szczeciński 30. Suwałki 31. Tomaszów Mazowiecki 32. Zamość

Pomimo funkcjonowania Ustawy z dnia 8 grudnia 2006 roku o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (ustawa gwarantuje finansowe wsparcie gminie na pokrycie budowy, rozbudowy, nadbudowy, remontów i przebudów lokali stanowiących własność gminy, kupno lokali mieszkalnych, w wyniku których powstaną lokale socjalne, noclegownie, domy dla bezdomnych lub nastąpi zwiększenie powierzchni użytkowej pomieszczeń mieszkalnych, w tym sypialni, w istniejącej noclegowni lub domu dla bezdomnych) okazuje się, że niespełna połowa badanych gmin korzysta z tego rodzaju wsparcia. Najlepiej w tym zakresie wydają się radzić miasta do 50 tys. mieszkańców, w których 50% wskazała, że korzystała ze wsparcia udzielanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach pilotażu bądź Rządowego Programu Wsparcia Finansowego z Funduszu Dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych. W miastach większych niż 50 tys. mieszkańców odsetek gmin korzystających ze wsparcia waha się między 40% (w przypadku miast powyżej 200 tys. mieszkańców) do 47,4% w przypadku miast liczących 100-200 tys. Z przeprowadzonych badań wynika, że niespełna 2/3 badanych w Polsce gmin planuje w najbliższej przyszłości skorzystać

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

ze wsparcia udzielanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego (od 57,1% dla miast powyżej 200 tys. mieszkańców do 66,7% w przypadku miast liczących 100-200 tys. mieszkańców). Wykres nr 16. Czy gmina korzystała ze wsparcia udzielanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach pilotażu bądź Rządowego Programu Wsparcia Finansowego z Funduszu Dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych

Tabela nr 9. Gminy korzystające ze wsparcia udzielanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach pilotażu bądź Rządowego Programu Wsparcia Finansowego z Funduszu Dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych ze względu na liczbę mieszkańców 50-60 tys.

60-100 tys.

100-200 tys.

powyżej 200 tys.

1. Ełk

8. Chełm

20. Bytom

2. Legionowo

9. Głogów

21. Dąbrowa Górnicza

30. Częstochowa 31. Gdańsk

3. Ostrołęka

10. Grudziądz

22. Elbląg

32. Katowice

4. Racibórz

11. Jastrzębie-Zdrój

23. Olsztyn

33. Kielce

5. Starachowice

12. Jaworzno

24. Opole

34. Radom

6. Świdnica

13. Konin

25. Ruda Śląska

35. Sosnowiec

7. Świętochłowice

14. Leszno

26. Rybnik

36. Warszawa

15. Ostrowiec Św.

27. Tychy

16. Ostrów Wlkp

28. Włocławek

17. Piotrków Trybunalski

29. Zabrze

18. Przemyśl 19. Suwałki

Maciej Dębski

Wykres nr 17. Czy gmina w najbliższym czasie planuje skorzystać ze wsparcia BGK? - odpowiedzi tak

Tabela nr 10. Gminy, które w najbliższym czasie planują skorzystać ze wsparcia BGK ze względu na liczbę mieszkańców 50-60 tys.

60-100 tys.

100-200 tys.

powyżej 200 tys.

1. Legionowo

9. Chełm

23. Elbląg

34. Białystok

2. Ostrołęka

10. Chorzów

24. Gliwice

35. Bydgoszcz

3. Pruszków

11. Głogów

25. Kalisz

36. Częstochowa

4. Starachowice

12. Grudziądz

26. Koszalin

37. Gdańsk

5. Świętochłowice

13. Jastrzębie-Zdrój

27. Olsztyn

38. Kielce

6. Tarnobrzeg

14. Konin

28. Opole

39. Łódź

7. Tarnowskie Góry

15. Leszno

29. Płock

40. Radom

8. Zawiercie

16. Mysłowice

30. Ruda Śląska

41. Sosnowiec

17. Piła

31. Rybnik

42. Wrocław

18. Przemyśl

32. Tarnów

19. Słupsk

33. Tychy

20. Starachowice 21. Stargard Szczeciński 22. Suwałki

Zebrane dane z polskich miast przekraczających 50 tys. mieszkańców jednoznacznie potwierdzają raporty Najwyższej Izby Kontroli oraz innych przytaczanych instytucji, według których badane polskie gminy borykają się z wielkim problemem w zakresie dostarczania na odpowiednim poziomie mieszkań socjalnych, komunalnych oraz pomieszczeń tymczasowych. Oznacza to, że w najbliższej przyszłości można spodziewać się dalszego wzrostu liczby osób oczekujących na tego rodzaju lokale, jak również wzrostu liczby osób z orzeczonym wyrokiem sądu o eksmisji, jednakże wyrokiem niezrealizowanym. Badania dowiodły, że nie są wykorzystywane na odpowiednimi poziomie dostępne dla gmin instrumenty mające za zadanie

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

polepszenie gospodarki mieszkaniowej gmin, na przykład instrumentu w postaci rządowego programu wsparcia finansowego z funduszu dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych. Rozpatrując poprawę sytuacji mieszkaniowej w zakresie łatwiejszego i szybszego dostępu do mieszkań socjalnych oraz komunalnych jako jednego z wymiarów profilaktyki bezdomności można powiedzieć, że dzisiejsze polskie gminy uczestniczące w badaniu na przestrzeni analizowanych lat 2008-2010 nie zadbały o to, aby ograniczyć liczbę osób bezpośrednio zagrożonych bezdomnością. W dalszych latach, jeśli stan gospodarki mieszkaniowej w gminach zasadniczo się nie zmieni, należy spodziewać się wzrostu liczby osób mających trudności ze znalezieniem schronienia, jak również wzrostu wydatków ponoszonych na kosztowne remonty substancji lokalowej. Realizowane przez Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności badania jednoznacznie potwierdzają najważniejsze wady systemu wsparcia osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością w Polsce. Mowa tutaj o postrzeganiu problemu bezdomności przez pryzmat li tylko wyłącznie pomocy społecznej, a nie polityki społecznej. Tymczasem, aby myśleć o skutecznym rozwiązywaniu problemu bezdomności i łagodzenia jego skutków, należy w sposób odpowiedni zadbać również (a może nawet przede wszystkim) o sferę lokalową, mieszkaniową badanych osób. W tym kontekście postuluje się: • ścisłą współpracę między ośrodkami pomocy społecznej a wydziałami mieszkaniowymi gmin w zakresie pozyskiwania informacji o dostępnych lokalach socjalnych oraz komunalnych • stały oraz systematyczny monitoring substancji mieszkaniowej dla najuboższych • budowanie przez gminy wieloletnich programów gospodarowania substancją mieszkaniową w oparciu o wyniki rzetelnie prowadzonych badań naukowych • zwiększenie zaangażowania organizacji pozarządowych wspierających osób bezdomnych w zakresie pozyskiwania tanich mieszkań • dokonanie analizy finansowej ponoszonych przez ośrodki pomocy społecznej wydatków w celu zabezpieczenia schronienia dla osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością • tworzenie oraz realizacja projektów mających za zadanie przybliżyć pracę przedstawicieli różnorodnych instytucji wspierających osoby bezdomne i zagrożone bezdomnością • tworzenie oraz realizacja projektów mających na celu testowanie innowacyjnych metod wsparcia osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością, np. metody housing first.

BIBLIOGRAFIA • Boni M., Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Warszawa 2009. • Browarczyk Ł., Meandry polityki mieszkaniowej, w obecnym tomie. • Dębski M., Socjodemograficzny portret zbiorowości ludzi bezdomnych województwa pomorskiego – grudzień 2007 (Raport z badań), „Pomost – pismo samopomocy. O bezdomności bezlęku”, red. A. Dębska-Cenian, G. Cis, A. Maj, B. Prusak, Gdańsk 2007. • Dębski M., Co nowego w badaniach socjodemograficznych? Wybrane aspekty na podstawie badań z 2009 roku, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010.

Maciej Dębski

• Dębski M., Analiza systemu pomocy osobom bezdomnym w województwie pomorskim. Od profilaktyki do wyjścia z bezdomności?, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. • Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku, Warszawa 2010. • GUS, Gospodarka mieszkaniowa w 2010 r., Warszawa 2001, dostępne na www.stat.gov.pl/ cps/rde/xbcr/gus/PUBL_pbs_gosp_mieszkan_2010.pdf, 27.12.2011. • GUS, Ubóstwo w Polsce w 2011 (na podstawie badań budżetów gospodarstw domowych), Materiał przygotowany na konferencję prasową. • Ministerstwo Infrastruktury, Założenia projektu ustawy o społecznym zasobie mieszkań czynszowych, społecznych grupach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Warszawa 2009. • Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Bezdomność w Polsce, Diagnoza na dzień 31 stycznia 2010 roku, Warszawa 2011. Dostępne na www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/bezdomnosc/bezdomnosc-w-polsce-diagnoza-na-31-stycznia-2010r-/, 21.12.2011. • Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli realizacji przez gminy zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, Warszawa 2008. Dostępne na www.ign.org.pl/files/ content/282/NIK_Kontrola.pdf, 12.12.2011. • Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli pozyskiwania lokali i pomieszczeń mieszkalnych dla osób najuboższych, Łódź 2011. Dostępne na www.nik.gov.pl/plik/id,2387, vp,3029.pdf, 21.12.2011. • Olech P., Mieszkalnictwo i bezdomność, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, Gdańsk 2008. • Olech P., Metoda „najpierw mieszkanie” – zmieniający się charakter pracy socjalnej z ludźmi bezdomnymi w Europie, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, A. Maj, Gdańsk 2011. • Oliwa-Ciesielska M., Przymeński A., Zapobieganie bezdomności – teoretyczne i praktyczne inspiracje, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. • Przymeński A., Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej, Poznań 2001. • Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tekst ujednolicony. Dostępne na http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20010710733&type=3, 11.12.2011. • Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych. Dostępne na www.lex.pl/du-akt/-/ akt/dz-u-06-251-1844, 24.12.2011. • Witakowski P., O naprawie sytuacji mieszkaniowej, Warszawa 2007. Dostępne na www.habitat.pl/download/raport2006.pdf, 22.12.2011. • Witakowski P., Założenia polityki mieszkaniowej państwa (dla prac nad projektem ustawy o polityce mieszkaniowej państwa), Warszawa 2010.

Marek Kłusek: 2011, 3

Kondycja mieszkalnictwa społecznego w Polsce – wybrane wyniki badań

Maciej Dębski

Piotr Olech

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja1

Wstęp

Piotr Olech – socjolog, pracownik socjalny, dyrektor biura Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, kierownik zadania Gminny Standard Wychodzenia z Bezdomności. Ekspert w zakresie aktywnych narzędzi integracji osób wykluczonych społecznie. Szkoleniowiec, autor artykułów i raportów na temat bezdomności.

Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności od kilku lat coraz większą uwagę zwraca na kwestię mieszkalnictwa w korelacji z problematyką bezdomności. Problemy mieszkaniowe i związane z nimi zjawisko wykluczenia mieszkaniowego to najważniejsze czynniki, z jednej strony prowadzące do bezdomności, z drugiej – kluczowe dla procesu wychodzenia z niej. Wydaje się, że mieszkalnictwo w literaturze i dyskursie o bezdomności pojawia się stosunkowo rzadko. Dotychczas wielu badaczy i ekspertów postrzegało problem bezdomności przez pryzmat schronienia, patologii, biedy czy wykluczenia społecznego2, podczas gdy w pierwotnym wymiarze bezdomność odwołuje się do problemu mieszkaniowego, z całym bagażem konsekwencji w wymiarze psychologicznym, społecznym czy ekonomicznym. Od 2008 roku Pomorskie Forum sukcesywnie publikuje artykuły i materiały ukazujące zjawisko bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego przez pryzmat sytuacji i polityki mieszkaniowej. Opracowania niniejsze obrazują najważniejsze problemy związane z mieszkalnictwem, prezentują statystyki oraz wskazują rekomendacje dla rozwiązań polityki mieszkaniowej. Poniższy krótki raport stanowi aktualizację i uzupełnienie najważniejszych danych związanych z mieszkalnictwem w Polsce 1

Materiał powstał w oparciu o kilka tekstów: P. Olech, Mieszkalnictwo i bezdomność. Raport w zakresie wpływu sytuacji mieszkaniowej w Polsce na zjawisko bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, Gdańsk 2008; P. Olech, Zapobieganie bezdomności – prewencja celowa, systemowa oraz profilaktyka. Raport roczny, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010; P. Olech, Zapobieganie bezdomności i integracja ludzi bezdomnych a problemy mieszkaniowe w Polsce. Zarys głównych problemów mieszkaniowych w kontekście bezdomności [w:] Problem bezdomności w Polsce. Wybrane aspekty – diagnoza zespołu badawczego, red. M. Dębski, Gdańsk 2011. M. Pisarska, Bezdomni w Łodzi – analiza socjologiczna, „Polityka Społeczna” 1993, nr 11-12; G. Firlit-Fesnak, B. Szatur-Jaworska, Leksykon pojęć socjalnych, Warszawa1995.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

i województwie pomorskim, ponieważ prezentowane we wcześniejszych publikacjach dane uległy po części dezaktualizacji. Przedstawione niżej treści, refleksje i rekomendacje powstały w oparciu o materiał pisany przeze mnie wcześniej dla różnorodnych instytucji i organizacji. W ciągu ostatnich kilkunastu lat ogólna sytuacja mieszkaniowa w Polsce uległa wyraźnej poprawie, obiektywnie buduje się coraz więcej domów o coraz wyższym standardzie, zaś mieszkania dostępne są dość szeroko i powszechnie. Poprawiły się także warunki mieszkaniowe, w jakich żyją Polacy, co znajduje odzwierciedlenie w wartościach wskaźników ilustrujących przeciętną liczbę izb w mieszkaniu, liczbę osób przypadającą na mieszkanie i na izbę oraz powierzchnię użytkową mieszkania3. Niezależnie jednak od ogólnej poprawy warunków mieszkaniowych, nieustannie bardzo trudna pozostaje sytuacja wielu rodzin o średnich i niskich dochodach, których nie stać na zakup własnego mieszkania. Jeszcze trudniejsza wydaje się sytuacja ludzi zagrożonych wykluczeniem społecznym i ubogich. Od kilkunastu lat polska społeczna polityka mieszkaniowa znajduje się w poważnym kryzysie. Po raz pierwszy katastrofalny stan polskiego mieszkalnictwa społecznego oraz skalę zjawiska związanego z wykluczeniem mieszkaniowym (bieda, deprywacja) pokazał przeprowadzony w roku 2002 Narodowy Spis Powszechny (NSP 2002). Okazało się, że aż 35,5% ludności Polski mieszka w złych lub bardzo złych warunkach mieszkaniowych. Polska w roku 2002 miała jeden z ostatnich, spośród krajów Unii Europejskiej, wskaźnik liczby mieszkań na 1 000 mieszkańców (327). Według NSP z 2002 r. 3,2 mln gospodarstw domowych nie posiadało samodzielnego mieszkania, a 6,5 mln osób mieszkało w substandardowych warunkach (bez kanalizacji, wodociągu, stare i w złym stanie technicznym budynki, zbyt mały metraż na osobę). W warunkach przeludnienia (według standardów europejskich – więcej niż 2 osoby na pokój) mieszkało 11,9 mln Polaków4. Statystyki mieszkaniowe publikowane każdego roku przez GUS oraz raporty z badań wielu instytucji i organizacji ujawniają, że od 2002 r. niewiele zmieniło się w tym zakresie. Około 70% osób w wieku 18-29 lat mieszkało z rodzicami, a co czwarta osoba prawdopodobnie nigdy się od nich nie wyprowadzi5. W 2008 roku wskaźnik nasycenia w mieszkania w Polsce wyniósł 345, co plasuje nas na przedostatnim miejscu w Europie6. Z roku na rok zmniejsza się także liczba mieszkań, które możemy uznawać za społeczne (komunalne, spółdzielcze, TBS), w 2009 roku mieszkania komunalne stanowiły 7,9% ogółu wszystkich mieszkań w Polsce, gdy jeszcze w 2002 roku 11,2%7. Pełne i najbardziej aktualne dane o obecnej sytuacji mieszkaniowej zostaną opublikowane przez GUS z realizacji Spisu Powszechnego w 2011 roku. Przekładana jest jednak ich prezentacja publiczna.

Główne problemy mieszkaniowe w Polsce Problemy mieszkaniowe to czynniki znacznie podnoszące ryzyko bezdomności i innych problemów społecznych, stąd ich analizie poświęcono w niniejszym materiale dużo uwagi. Postrzegane są one przez Polaków jako trzecie co do ważności problemy społeczne, tuż po 3 4 5 6 7

A. Dec, E. Knyszewska, Gospodarka Mieszkaniowa w 2010 r., Warszawa 2011. Mieszkania 2002, red. T. Toczyński, Warszawa 2003, s. 25-47. TNS AISA, GE Money Bank, Zainteresowanie poprawą sytuacji mieszkaniowej, sierpień-wrzesień 2007, 2007. http://abonneren.rijksoverheid.nl/article/kennisplein-wwi/nieuwsbrief-kennisplein-wwi-december2010/housing-statistics-in-the-european-union-2010/428/3384?mode=html_mail, 10.12.2011. A. Dec, E. Knyszewska, Gospodarka Mieszkaniowa w 2009 r., Warszawa 2010.

Piotr Olech

bezrobociu i uzależnieniach8. W niniejszym materiale dokonuję aktualizacji danych odnoszących się do najważniejszych problemów mieszkaniowym w Polsce, dane GUS publikowane są niestety z dużym opóźnieniem, poza tym w cyklach dwuletnich, stąd najświeższe dane pochodzą niekiedy z 2009 roku.

Nieadekwatna struktura własności mieszkań Najważniejszym polskim problemem w sferze mieszkalnictwa ciągle pozostaje kwestia nieodpowiedniej struktury własności mieszkań, uniemożliwiającej zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych ludzi o niskich i średnich dochodach. W Polsce mamy zbyt wielką liczbę mieszkań na własność, najczęściej dla ludzi bogatych bądź tych, których stać na spłacanie kredytu mieszkaniowego, natomiast zbyt małą liczbę mieszkań na wynajem (w tym mieszkań komunalnych i socjalnych). Struktura ta ma niebagatelny wpływ na generowanie zjawiska wykluczenia mieszkaniowego, a także tworzy wielkie trudności w zakresie możliwości i realnej perspektywy wyjścia z bezdomności. Według danych GUS w 2009 r. 19% zasobów mieszkaniowych stanowiły mieszkania spółdzielcze, 7,9% – mieszkania gminne (czyli komunalne), 1% – mieszkania, których właścicielami są zakłady pracy, niemal 70% – mieszkania osób fizycznych, 0,6% – mieszkania Towarzystw Budownictwa Społecznego (TBS) oraz 0,4% – Skarbu Państwa (GUS 2009, GUS 2010). W tabeli nr 1 przedstawiłem zasoby mieszkaniowe w latach 2002-2009, z uwzględnieniem stosunków własnościowych. Tabela nr 1. Mieszkania według stosunków własnościowych w tys. własność

2007 r. 2009 r.9 procentowy udział w roku 2009 12 994 13 302

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

2006 r.

Ogółem w tys.

12 438

12 596

12 683

12 776

12 877

Spółdzielnie mieszkaniowe*

3 466

3 452

3 461

3 429

3 438

3 173

2 583

Komunalne (gminne):

1 401

1 315

1 314

1 249

1 252

1 175

1 063

7,99%

0,45%

301

132

0,99%

– w tym we wspólnotach mieszkaniowych

1 574

1 987

14,93%

– w tym poza wspólnotami mieszkaniowymi

6 824

7 400

55,63%

– w tym lokale socjalne

Zakładów pracy

483

467

373

Osób fizycznych:

6 987

7 235

7 285

7 536

7 582

TBS

Skarbu Państwa Pozostałych podmiotów

103

126

164

19,41%

0,59%

0,42%

119

Źródło: Opracowanie własne P. Olech na podstawie Małych Roczników Statystycznych GUS oraz opracowań Gospodarka Mieszkaniowa GUS, a także Banku Danych Lokalnych GUS (http://www.stat.gov.pl/ bdl/app/strona.html?p_name=indeks, 12.12.2011). * Spółdzielcze/spółdzielni mieszkaniowych: mieszkania własnościowe (zajmowane na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, 83 %) lub lokatorskie (zajmowane na podstawie stosunku najmu 17%).

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

Nie ma w Polsce definicji i terminu mieszkalnictwa społecznego11, co przekłada się na trudności w oszacowaniu możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ubogich, nisko i średnio zamożnych obywateli, jakkolwiek do takiego rodzaju mieszkalnictwa można zaliczyć mieszkania komunalne (8%), w tym lokale socjalne (5,7% komunalnych zasobów mieszkaniowych – ponad 60 tys. lokali) oraz mieszkania TBS (0,6%). Łącznie około 9% zasobów mieszkaniowych w Polsce to mieszkania społeczne. Jak wskazują dane zamieszczone w tabeli nr 1, niemal 20% substancji mieszkaniowej to mieszkania spółdzielcze, które można uznać za społeczne tylko wtedy, gdy wyodrębnimy z nich lokale zajmowane na podstawie spółdzielczego prawa własnościowego (ok. 83%) – pozostaje zatem około 3% mieszkań lokatorskich zajmowanych na podstawie stosunku najmu (około 17% mieszkań spółdzielczych). Dla przykładu w Holandii 33% to mieszkania społeczne, 57% to mieszkania prywatne, a 10% to mieszkania prywatne na wynajem (łącznie ponad 7 mln mieszkań)12. W Szkocji 25% zasobów to mieszkania społeczne13. W Danii mieszkania społeczne to 24%, natomiast 15% stanowią mieszkania prywatne na wynajem14, także Francja, Wielka Brytania, Austria i Finlandia posiadają więcej niż 20% mieszkań społecznych. W grupie państw o najniższym wskaźniku dostępności mieszkań społecznych (około 5%) znajdują się m.in. Hiszpania, Włochy, Węgry, Litwa, Grecja i Estonia. Mieszkania społeczne w większości krajów europejskich to mieszkania spełniające odpowiednie standardy, wynajmowane najczęściej lokatorom przez gminy (sektor publiczny) lub wyspecjalizowane podmioty mieszkaniowe (prywatne, spółdzielcze, pozarządowe). W wielu krajach mieszkania społeczne zarządzane są głównie przez organizacje pozarządowe15. Analiza danych stosunku własności pokazuje, jak drastycznie – w perspektywie kilkunastu ostatnich lat – zmniejsza się liczba mieszkań społecznych, a wzrasta liczba mieszkań na własność. Przyczyną jest szerzej omówiona poniżej kwestia prywatyzacji mieszkań społecznych. Zjawisko to odnotowujemy nie tylko w Polsce, jest bardzo powszechne w krajach Europy Wschodniej (Czechy, Węgry, Estonia). W krajach tych liczba mieszkań społecznych wraz 8 9 10 11

12 13 14 15

Badania na potrzeby Kampanii Dach nad Głową prowadzonej przez Habitat for Humanity, http:/www. dachnadglowa.org, 10.12.2011. Dane dla 2008 roku niedostępne. GUS zmienił sposób raportowania o mieszkalnictwie, podając dane co dwa lata. A. Dec, E. Knyszewska, Gospodarka Mieszkaniowa w 2009 r., Warszawa 2010. Istniała inicjatywa pracy legislacyjnej reformy systemu budownictwa społecznego w Polsce (Ministerstwa Infrastruktury). Kierownictwo Ministerstwa Infrastruktury pod koniec 2009 roku przyjęło „Kierunki reformy systemu budownictwa społecznego – proponowane rozwiązania”, w dokumencie niniejszym planowano uporządkować kwestie definicyjne w zakresie mieszkalnictwa społecznego. Ostatecznie Rada Ministrów w 2010 roku przyjęła dokument zatytułowany „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”, który w mniejszym i ograniczonym stopniu zawiera pierwotne założenia. W 2011 dokument przyjęty został przez Sejm RP. Dane pochodzące z prezentacji Ivo Vermaas, director Strategy and Research PORTAAL – Homelessness and Social Housing; Cardiff 13-14.11.2008. FEANTSA, UK National Report. Housing solutions for people who are homeless, Brussels 2008, s. 2. FEANTSA, Denmark National Report. Housing solutions for people who are homeless, Brussels 2008, s. 2. FEANTSA, The role of housing in pathways into and out of homelessness. European Report, Brussels 2008, s. 25.

Piotr Olech

ze zmianą ustroju zmniejszyła się niekiedy z ponad 60% do mniej niż 5%16. Dobrym przykładem zmian w strukturze własności mieszkań jest zestawienie statystyk mieszkaniowych w województwie pomorskim. Widzimy tutaj, jak w perspektywie kilku zaledwie lat, drastycznie zmniejsza się liczba mieszkań komunalnych, w miejsce których nie powstaje wystarczająca liczba mieszkań spółdzielczych czy lokali czynszowych, tworzonych przez TBS-y. Tabela nr 2. Statystyki mieszkaniowe w województwie pomorskim w latach 1995-2009 Pomorskie

Gdańsk

Gdynia

Słupsk

Sopot

mieszkania ogólnie 1995

616 445

100%

150 686

100%

83 318

100%

31 945

100%

16 162

100%

2007

739 016

100%

178 343

100%

101 242

100%

36 365

100%

18 001

100%

2009

765 730

100%

186 552

100%

103 872

100%

37 099

100%

18 261

100%

komunalne (gminne) 1995

115 884

19%

46 365

31%

9 129

11%

12 395

39%

4 649

29%

2009

66 308

8,6%

25 567

13,7%

6 290

7 717

20%

2 261

12%

Spółdzielni mieszkaniowych, 130 792 2009

17%

41 268

22%

34 786

33%

9 128

24%

4 648

25%

Zakładów pracy, 2009

5 428

0,7%

333

0,1%

290

0,2%

0,4%

Wspólnot mieszkaniowych, 2009

208 573

27%

75 744

40%

35 980

34%

13 773

37%

9 415

51%

TBS, 2009

6 934

2 328

1,2%

1 091

457

1,2%

Skarbu Państwa, 2009

5 628

0,8%

322

0,1%

993

0,8%

370

Źródło: Opracowanie własne P. Olech na podstawie Banku Danych Lokalnych GUS

Niewielki i ciągle malejący udział lokali komunalnych, społecznych i socjalnych w statystykach nowo budowanych mieszkań w Polsce Jeszcze w latach 80. i 90. głównym dostarczycielem nowych mieszkań były spółdzielnie mieszkaniowe, duży był także udział gmin i zakładów pracy. Z biegiem czasu, po przemianach ustrojowych w Polsce, rola powyższych podmiotów w tworzeniu nowych lokali systematycznie się zmniejsza. Obecnie najwięcej mieszkań tworzonych jest indywidualnie (na własność) lub przez firmy deweloperskie (na sprzedaż lub wynajem). Ma to niebagatelny wpływ na fatalną sytuację mieszkaniową ludzi o niskich i średnich dochodach. Wystarczy przypomnieć, że w roku 1995 oddawano niemal 40% mieszkań spółdzielczych, a w 2010 już niecałe 4%. Nie bez znaczenia jest fakt zmniejszenia się wskaźników mieszkań komunalnych z niemal 5%

16 17

Ibidem, s. 15, 20. http://www.stat.gov.pl/bdl/app/strona.html?p_name=indeks, 3.12.2011.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

do ponad 2% oraz mieszkań zakładowych z niemal 4% do niemal zera. Pamiętać należy, że obecnie ponad 90% nowotworzonych mieszkań skierowanych jest do prywatnych właścicieli. Analizując poniższe dane można odnieść wrażenie, że twórcy i realizatorzy obecnej polityki mieszkaniowej wierzą, że 100% mieszkań w Polsce powinno być prywatnych (na własność), a dobrobyt w kraju wzrośnie na tyle, że niebawem każdego stać będzie na zakup własnego mieszkania. Przygnębiające dane liczbowe polskiej sytuacji mieszkaniowej pokazują nierealność tej wizji. Pobieżna analiza sytuacji mieszkaniowej w Europie ujawnia zupełnie inną prawidłowość – otóż najbogatsze europejskie państwa legitymują się znacznie wyższymi wskaźnikami istniejących i nowo tworzonych mieszkań społecznych. Liczbę mieszkań oddanych w Polsce do użytku w latach 1995-2010, z uwzględnieniem procentowego udziału wymienionych wcześniej rodzajów mieszkań (kryt. stosunków własności) obrazuje tabela nr 3. Tabela nr 3. Mieszkania oddane do użytkowania lata

1995

2000

2001

2002 2003* 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Ogółem w tys.

67,1

87,8

106

97,6 162,7 108,1 114,1 115,4 133,7 165,2 160,0 135,8

Indywidualne

47,2

40,5

38,4

53,7

72,5

55,3

53,5

50,5

51,8

Przeznaczone na sprzedaż lub wynajem

4,2

23,6

27,8

22,6

14,6

22,4

29,3

32,9

34,2

40,4

45,2

39,4

Spółdzielcze

39,9

27,8

24,3

15,7

7,5

8,7

6,9

7,8

6,2

5,2

4,6

3,8

4,6

6,4

4,8

3,6

6,6

4,8

5,2

1,9

2,2

2,3

Komunalne

4,9

2,1

2,2

2,6

1,3

1,7

3,2

3,9

1,8

1,7

2,6

2,5

Zakładowe

3,8

1,4

0,9

0,6

0,5

0,6

0,5

0,2

0,3

0,4

0,2

Szczegółowo w %

TBS, społeczno-czynszowe

Źródło: Opracowanie własne P. Olech na podstawie Małych Roczników Statystycznych GUS * Wyniki dla roku 2003 są nieporównywalne ze względu na „efekt statystyczny” zmian w prawie budowlanym i zgłaszaniu mieszkań wybudowanych w poprzednich okresach.

Bardzo mała i nieadekwatna liczba lokali socjalnych Niezależnie od małej liczby mieszkań społecznych, wielkim problemem polskiej polityki mieszkaniowej jest kwestia deficytu mieszkań socjalnych, wyodrębnionych z komunalnego zasobu mieszkaniowego gmin. Mieszkań socjalnych brakuje przede wszystkim dla ludzi z wyrokami eksmisji, posiadających prawo do takiego mieszkania, a także dla ludzi ubogich, w tym bezdomnych, których dochody nie pozwalają na dostęp do lokalu komunalnego. Mieszkania socjalne stanowią zatem niewykorzystany instrument zaspokajania potrzeb ludzi o najniższych dochodach, ludzi ubogich i wykluczonych. Statystyki ukazujące dużą ilość oczekujących oraz bardzo długi okres oczekiwania na przydział lokalu socjalnego pokazują, że samych mieszkań jest rażąco niewiele względem realnego zapotrzebowania. W wymiarze zapobiegania

Piotr Olech

i zwalczania bezdomności deficyt mieszkań socjalnych przekłada się na brak kluczowego instrumentu niezbędnego do utrzymania lub przywrócenia samodzielności życiowej. Pojęcie mieszkania socjalnego na potrzeby Głównego Urzędu Statystycznego definiowane jest jako „mieszkania występujące jedynie w zasobach gminnych. Są to zwykle mieszkania o obniżonej wartości użytkowej wynikającej z gorszego wyposażenia technicznego. Zajmowane są na podstawie umowy najmu na taki lokal i przeznaczone dla rodzin, które znalazły się w niedostatku”18. Pojęcie i zasady przyznawania lokalu socjalnego reguluje ustawa o ochronie praw lokatorów z 2001 r.19 W świetle punktu 5 artykułu 2 ustawy mieszkaniem socjalnym jest lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny. Może być ono lokalem o niższym standardzie (np. wspólna toaleta w korytarzu, brak bieżącej wody lub kanalizacji, ogrzewania itp.). Stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym. Lokal socjalny dostarcza gmina. Powinien mieć on łączną powierzchnię pokoi co najmniej 10 m2, jeżeli ma być zamieszkiwany przez jedną osobę. Dla kilku osób łączna powierzchnia pokoi powinna wynosić co najmniej 5 m2 na osobę. Na lokale socjalne czekają osoby znajdujące się w trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej czy społecznej, przede wszystkim te z wyrokami eksmisyjnymi z lokali komunalnych, spółdzielczych czy prywatnych. Dotychczas brakowało statystyk mówiących o liczbie mieszkań socjalnych, od 2005 roku GUS zdecydował się systematycznie zbierać i podawać niniejszą liczbę. Liczba mieszkań komunalnych będących własnością gminy kształtuje się na poziomie ok. 8% na terenie całej Polski. Lokale socjalne to rodzaj lokali komunalnych (własność gmin), łączna ich liczba w 2009 roku to ponad 61 tysięcy (0,45% całkowitego udziału w liczbie mieszkań). Przed 2005 rokiem liczba mieszkań socjalnych była nieznana, różne instytucje podawały różne szacunki. MPiPS w 2003 roku podawało liczbę mieszkań socjalnych – ok. 32,3 tys. (2,5% komunalnych zasobów mieszkaniowych)20. Obecnie lokale socjalne stanowią niecałe 6% zasobów mieszkań komunalnych, a ich liczba sukcesywnie wzrasta. Główny Urząd Statystyczny podaje dane o liczbie mieszkań komunalnych i socjalnych w 2009 roku. Tabela nr 4. Lokalne komunalne i socjalne 2009

Polska

liczba lokali komunalnych

liczba lokali socjalnych

udział procentowy

1 051 581

61 435

5,8%

Woj. pomorskie

65 885

3 279

4,9%

Gdańsk

25 555

512

Gdynia

6 258

466

7,4%

Słupsk

7 717

462

5,9

Sopot

2 255

3,3%

Źródło: Opracowanie własne P. Olech na podstawie Banku Danych Lokalnych GUS 18 19 20

E. Machowina, E. Nowicka-Duch, Gospodarka Mieszkaniowa w 2005 r., Warszawa 2006, s. 14 Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 10.07.2001 Nr 71, poz. 733. Program Budownictwa mieszkań dla osób wymagających pomocy socjalnej, Warszawa 2003.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

W jednym z największych polskich miast – Gdańsku, w 2007 roku na 27 700 mieszkań komunalnych zaledwie 402 stanowiły mieszkania socjalne (ok. 2%)21, obecnie w 2010 roku liczba lokali komunalnych wynosi niecałe 26 tys. (planowany poziom ok. 13 tys.), zaś liczba lokali socjalnych to 619 (stanowi to ponad 2% lokali gminnych). Niemal 1 200 osób oczekuje na przydział do lokalu komunalnego, natomiast liczba osób oczekujących (bez wyroku eksmisyjnego) na lokal socjalny to 1 429, liczba oczekujących z wyrokiem eksmisyjnym 738 – łącznie w 2009 roku 2 167 osób oczekuje na lokal socjalny (w 2010 roku liczba ta wzrosła do 2486 osób). Okres oczekiwania na lokal socjalny wynosi 17 lat22. W ostatnich latach można zaobserwować powoli zwiększającą się liczbę lokali socjalnych w całej Polsce. Wynika to przede wszystkim z inwestowania gmin w tworzenie nowych lokali, a także przekształcania starych lokali komunalnych w socjalne. Liczba oczekujących na lokale, skala zasądzonych wyroków eksmisyjnych z przydziałem lokalu socjalnego, zagrożenie wypłacaniem odszkodowań wpłynęło na zwiększoną aktywność gmin w tym zakresie.

Niewielka liczba mieszkań na wynajem Trudna w realiach polskich do określenia jest liczba mieszkań wynajmowanych. W kontekście mieszkalnictwa skierowanego do ludzi o niskich i średnich dochodach, obok mieszkalnictwa społecznego, prywatne mieszkania na wynajem stanowią rzeczywistą perspektywę zaspokojenia potrzeb tej grupy społecznej. Należy przypuszczać, że część ludności w Polsce wynajmuje mieszkania nieformalnie (bez umowy) lub nie rejestruje nigdzie umowy wynajmu. Jedną z głównych przyczyn jest konieczność zawiadomienia Urzędu Skarbowego oraz odprowadzenia podatku za wynajem. Niestety, brakuje także danych o skali tego zjawiska. W 2006 r. 164 tys. mieszkań, czyli około 2% całej liczby mieszkań stanowiły mieszkania przeznaczone na sprzedaż i lokale na wynajem, nie jest to jednak – z powyższych powodów – liczba wiarygodna23. W skład liczby mieszkań wynajmowanych można zaliczyć zarówno mieszkania prywatne (indywidualne), lokale firm prywatnych przeznaczane pod wynajem, mieszkania komunalne i socjalne użytkowane na podstawie umowy najmu oraz mieszkania w ramach TBS, które lokator, posiadający jedynie wkład partycypacyjny, podnajmuje. Pewne dane związane z liczbą mieszkań wynajmowanych znajdziemy w opracowaniach ze Spisu Powszechnego z 2002 r. Niestety nie odnoszą się one do ilości mieszkań wynajmowanych, ale do liczby gospodarstw domowych, wynajmujących lub podnajmujących mieszkanie. Według nich liczba gospodarstw domowych zamieszkujących mieszkanie z tytułu własności budynku i mieszkania wynosi ponad 5,5 mln (42,5%), natomiast liczba gospodarstw domowych zamieszkujących mieszkania z tytułu spółdzielczego prawa do lokalu wynosi ponad 3 mln (24,3%). 2,274 mln gospodarstw domowych (17,1%), ponad 6 mln mieszkańców zajmuje mieszkanie z tytułu najmu i 172 tys. z tytułu podnajmu (1,3%). Dane powyższe odnoszą się do najmu zarówno na podstawie umów zarejestrowanych, jak i wynajmowania mieszkania bez umowy. Zaznaczyć tu należy, że informacje te odzwierciedlają deklarację respondentów

21 22 23

Dane Gminy Gdańsk, Wydziału Gospodarki Komunalnej za rok 2007, Gdańsk 2008. Dane Gminy Gdańsk, Wydziału Gospodarki Komunalnej za lata 2007-2009, Gdańsk 2010. E. Machowina, E. Knyszewska, Gospodarka Mieszkaniowa w 2006 r., Warszawa 2007, s. 23.

Piotr Olech

przebadanych podczas Spisu Powszechnego, a nie faktyczny stan administracyjny. W Polsce odnotowano ponad 13 mln gospodarstw domowych (niemal 38 mln mieszkańców). Spośród wszystkich wynajmowanych mieszkań – ponad 60% stanowi własność gminy, ok. 20% osób fizycznych, a ok. 10% należy do zakładów pracy24. Tabela nr 5. Tytuł zajmowania mieszkania przez gospodarstwo domowe liczba gospodarstw domowych

13,331 mln

własność mieszkania i budynku

42,50%

spółdzielcze prawo do lokalu

24,30%

najem mieszkania

17,10%

podnajem mieszkania pokrewieństwo inne

1,30% 14,10% 0,70%

Źródło: Warunki Mieszkaniowe Gospodarstw Domowych i Rodzin 2002. red. T. Toczyński, H. Dmochowska et. al., Warszawa 2003, s. 31.

Nieuregulowana kwestia mieszkalnictwa na wynajem oraz brak dokładnych statystyk mówiących o skali mieszkalnictwa prywatnego przeznaczonego na wynajem, pokazuje panujący w tym obszarze chaos. Mieszkania te stanowią alternatywę dla osób, których nie stać na zakup własnego lokum, a także dla tych, którzy przez wiele lat oczekują na przydział mieszkania. Mieszkania na wynajem mogą potencjalnie stanowić niezwykle cenny instrument w zapobieganiu i wychodzeniu z bezdomności, jednak brak uregulowań prawnych w tej sferze, m.in. dość powszechne zjawisko niepodpisywania umów na wynajem mieszkań, skazuje wielu ludzi zagrożonych bezdomnością i doświadczających bezdomności na niestabilność i nieprzewidywalność takich rozwiązań. W wielu krajach europejskich mieszkania prywatne na wynajem stanowią idealne uzupełnienie dla mieszkań społecznych, także przecież przeznaczonych na wynajem. Oba instrumenty skierowane są do ludzi o niższych dochodach lub ludzi tymczasowo zamieszkujących dany obszar. Tymczasem nieuregulowana sfera czarnego rynku mieszkań na wynajem w Polsce uniemożliwia włączenie niniejszego instrumentu w całościową politykę służącą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli.

Duża liczba mieszkań substandardowych oraz przeludnionych W ustawodawstwie polskim nie ma definicji mieszkań substandardowych czy przeludnionych, instytucje sektora publicznego przyjmują definicje i kryteria zawarte w Spisie Powszechnym z 2002 r. Na potrzeby jego analizy i realizacji wyodrębniono mieszkania, w których w momencie spisu (według umownie przyjętych kryteriów) wystąpiły tzw. substandardowe warunki

Warunki Mieszkaniowe Gospodarstw Domowych i Rodzin 2002, red. T. Toczyński, H. Dmochowska et. al., Warszawa 2003, s. 31.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

mieszkaniowe25. W tym kontekście wyróżniono trzy kategorie mieszkań substandardowych ze względu na: • z ł y s t a n t e c h n i c z n y b u d y n k u . Zaliczono tu: mieszkania w budynkach wybudowanych przed 1979 r., z liczbą mieszkań 1 i z 1 izbą, mieszkania w budynkach wybudowanych przed 1945 r., bez kanalizacji, mieszkania w budynkach wybudowanych przed 1971 r., bez wodociągu • n i e d o s t a t e c z n e w y p o s a ż e n i e m i e s z k a n i a w i n s t a l a c j e . Do tej kategorii zaliczono: mieszkania bez ustępu, ale z wodociągiem oraz mieszkania bez ustępu i bez wodociągu, znajdujące się w budynkach niezaliczonych do pierwszej kategorii • n a d m i e r n e z a l u d n i e n i e . W r a m a c h t e j k a t e g o r i i u j ę t o : mieszkania, w których na 1 pokój przypadało 3 i więcej osób, z mieszkań niezaliczonych do kategorii pierwszej i drugiej. Niestety, ostatnie dane o ilości mieszkań substandardowych i przeludnionych pochodzą z 2003 roku a odnoszą się do wyników Spisu Powszechnego 2002, następne dane pochodzić będą zapewne z realizacji spisu w 2011 roku. Zgodnie z wynikami Narodowego Spisu Powszechnego z roku 2002, aż 6,481 mln (17,1%) ludności żyje w mieszkaniach o warunkach substandardowych. Porównując sytuację ludności miast i wsi należy stwierdzić, że jest ona zdecydowanie gorsza na wsi niż w miastach. Jedna czwarta mieszkań substandardowych to mieszkania komunalne. Tabela nr 6. Mieszkania w warunkach substandardowych 2002 r. w tys.

% ogółu

kat. 1

kat. 2

liczba mieszkań

1 851,10

15,9

25,8

kat. 3 26,3

liczba osób w mieszkaniach

6 481,20

17,1

20,1

41,1

38,8

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Mieszkania 2002, red. T. Toczyński, H. Dmochowska et. al., Warszawa 2003, s. 46.

Gdyby przyjrzeć się bliżej standardowi mieszkań, który określany jest na podstawie poziomu wyposażenia mieszkania w instalacje techniczno-sanitarne oraz liczbę osób przypadających na jeden pokój. okazałoby się, że 3 5 % P o l a k ó w m i e s z k a w w a r u n k a c h z ł y c h l u b b a r d z o z ł y c h , tj. wówczas, gdy instalacja wodociągowa istnieje, a jeden pokój zajmowany jest przez 2 do 2,99 osoby 26. Prawie 22,2% ludności mieszka w warunkach zaludnienia (dwie i więcej osób na 1 pokój), w tym 6,3 % – trzy i więcej osób na 1 pokój. W ocenie sytuacji mieszkaniowej zaludnienie trzy i więcej osób na pokój uznaje się za warunki substandardowe, niezależnie od stanu technicznego mieszkania. W takich warunkach mieszka 3,8 mln osób. Warto dodać, że w rzeczywistości, znaczna część mieszkań socjalnych to lokale o warunkach substandardowych, określanych przez kategorię 2 i 3 GUS. Regulacje dotyczące standardu lokali socjalnych dopuszczają ich substandardowość w rozumieniu GUS. 25 26

Mieszkania 2002, red. T. Toczyński, H. Dmochowska et. al., Warszawa 2003, s. 45-47. Plany remontowe Polaków ,Warszawa 2006, s. 11.

Piotr Olech

Według danych z raportu Mieszkania 2002 liczba osób zamieszkałych na stałe, na które przypada 7 m2 i mniej powierzchni użytkowej mieszkania to 225 828. Spośród ogółu ludności zamieszkałej 0,9% przebywa w warunkach, w których na osobę przypada 5 m2 i mniej powierzchni użytkowej. Według przytaczanych wskaźników, znacząco więcej osób mieszka w warunkach przeludnienia na wsi niż w mieście. Obydwa wskaźniki pokazują zmniejszenie liczby ludności zamieszkałej w warunkach przeludnienia w stosunku do 1988 r. Przeciętna powierzchnia użytkowa wzrosła od tego czasu z 17,1 do 21,1 m2 na osobę27. Wskaźniki przeludnienia w Polsce odnoszą się także do liczby osób przypadających na 1 izbę. Za izbę uznaje się pomieszczenie w mieszkaniu, oddzielone od innych pomieszczeń stałymi ścianami sięgającymi od podłogi do sufitu, z bezpośrednim oświetleniem dziennym i o powierzchni nie mniejszej niż 4 m2. Izbami są pokoje oraz kuchnie spełniające powyższe kryteria. W mieszkaniach uznawanych za przeludnione, w których na jedną izbę przypada dwie i więcej osób, żyje ponad 4 mln mieszkańców (10,7 % ogółu ludności). Inne dane ukazuje wskaźnik przeludnienia w Polsce, którym jest liczba osób przypadających na liczbę pokoi. Według NSP 2002 r. w warunkach przeludnienia28 żyje 11 890 532 osób (31,4% ogółu ludności), z czego ponad trzy i więcej osób 1 na pokój to 3,7 mln osób. Ponadto gdyby przyjąć, że wskaźnikiem przeludnienia jest liczba metrów kwadratowych na jednego mieszkańca, to okazuje się, że w lokalach, gdzie na 1 osobę przypada mniej niż 10 m2, mieszka 15,1% ogółu ludności29. Przeciętnie w polskim mieszkaniu zamieszkuje 3,25 osób, a jego przeciętna powierzchnia użytkowa wynosiła 68,6 m2. W żadnym z krajów UE wskaźnik wielkości przeciętnego mieszkania nie jest niższy niż 75 m2, a w Danii i Luksemburgu przekracza 100 m2. Olbrzymia skala zjawiska zamieszkiwania mieszkań substandardowych oraz przeludnionych ma szczególny wpływ na zjawisko wykluczenia mieszkaniowego, czyli bezpośredniego zagrożenia bezdomnością. Jakość i trwałość mieszkań ma bezpośredni wpływ na możliwość ich użytkowania oraz zaspokajania najważniejszych potrzeb społecznych. Warunki przeludnienia lub niespełnianie standardów wpływają na dużą niestabliność oraz nieadekwatność zakwaterowania, co w konsekwencji może prowadzić do bezdomności. Statystyki ukazujące skalę zadłużenia pokazują, że problem dotyczy w największym wymiarze mieszkań komunalnych i spółdzielczych, zaś przytoczone powyżej dane pokazują, że to właśnie te mieszkania są najczęściej przeludnione i substandardowe. Bardzo częstym problemem jest także kumulacja mieszkań substandardowych w jednym obszarze, co prowadzi do powstawania zjawiska określanego tzw. gettem społecznym. Analizowane powyżej dane pochodzą z okresu 2002-2005, należy jednak przypuszczać, że obecnie zmniejszyła się liczba mieszkań substandardowych i przeludnionych. Wyniki Spisu Powszechnego 2011 pokażą jak jest w rzeczywistości. Wystarczy przyjrzeć się danym pośrednio mówiących o standardzie mieszkań i ich przeludnieniu. W 2010 roku w wodociąg wyposażonych było 95,5% mieszkań, w ustęp 88,3% i łazienkę 87,2%, natomiast instalacja gazowa podłączona była w co drugim mieszkaniu. Mieszkania na terenach wiejskich były gorzej wyposażone w ww. urządzenia niż w miastach, w tym szczególnie w gaz sieciowy. W 2010 roku spośród 6,4 mln badanych mieszkań (lokali), 82,0% wyposażonych było w centralne ogrzewanie, z czego w 54,7% zamontowane były indywidualne liczniki pomiarowe ciepła. Najwięcej 27 28 29

Mieszkania…, s 43-47. Na jeden pokój przypada dwie i więcej osób. Ibidem.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

lokali wyposażonych w instalacje centralnego ogrzewania posiadały spółdzielnie mieszkaniowe – 96,5% (w stosunku do monitorowanych mieszkań), towarzystwa budownictwa społecznego (TBS-y) – 73,2%, wspólnoty mieszkaniowe – 71,8%, zakłady pracy – 48,4%, a najmniej gminy – 23,2%. Udział mieszkań (lokali) z dostawą ciepłej wody w stosunku do ogólnej liczby badanych mieszkań wyniósł 53,9% (w tym 95,2% posiadało opomiarowanie zużycia). Najwięcej lokali wyposażonych w ciepłą wodę stanowiło własność spółdzielni mieszkaniowych – 68,2% i TBS-ów – 66,4% i innych podmiotów – 61,4%, a najmniej gmin – 11,9% i zakładów pracy – 27,6%30.

Deficyt mieszkań Powszechnie stosowanym miernikiem braku mieszkań jest tzw. statystyczny deficyt mieszkań, czyli różnica między ogólną liczbą gospodarstw domowych a liczbą zamieszkanych mieszkań. Należy podkreślić, że statystyczny deficyt mieszkań nie odzwierciedla całości potrzeb mieszkaniowych, przy jego obliczaniu nie uwzględnia się niskiej jakości technicznej i małej wartości użytkowej zamieszkanych lokali. Tabela nr 7. Deficyt mieszkań (na podstawie danych NSP 2002 r.) Deficyt mieszkań ogółem (2002)

1 567 tys.

Deficyt mieszkań w miastach (2002)

1 007 tys.

Deficyt mieszkań na wsi (2002) Deficyt mieszkań (2006)

560 tys. 1,8 mln31

Nasycenie w mieszkania, tj. ich liczba przypadająca na 1 000 ludności faktycznie zamieszkałej, wynosi 327,6, co wśród krajów UE plasuje Polskę na jednym z ostatnich miejsc. Wskaźnik ten wynosił: na Słowacji 312 na Litwie 353, w Republice Czech 365,1, na Łotwie 391, w Austrii 399,0, w Bułgarii 418, w Niemczech 452, we Francji 491, w Szwajcarii 510 32. W krajach europejskich odnotowuje się wskaźnik nasycenia na poziomie 400, a dla Finlandii, Francji oraz Szwecji osiągnął on wynik bliski 500 mieszkań na 1 000 ludności33. W 2008 roku wskaźnik nasycenia w mieszkania w Polsce wyniósł 345 (przedostatnie miejsce), dla Słowenii 326, w Rumunii 387, na Węgrzech 429, w Holandii 431, a w Hiszpanii 544 34. Według szacunków Instytutu Rozwoju Miast, istniejące potrzeby gmin w zakresie mieszkań komu30 31 32 33 34

A. Dec, E. Knyszewska, Gospodarka Mieszkaniowa w 2010 r., Warszawa 2011, s. 22 i 28-29. Raport 2006. O naprawie sytuacji mieszkaniowej, Warszawa 2007, http://www.habitat.pl/download/raport2006.pdf, 12.12.2011. Mieszkania 2002, red. T. Toczyński, H. Dmochowska et. al., Warszawa 2003, s. 26. Housing Statistics in the European Union 2004, Bovekert 2005, s.47 http://www.ara.fi/download.asp?contentid=20973&lan=fi, 18.11.2011. http://abonneren.rijksoverheid.nl/article/kennisplein-wwi/nieuwsbrief-kennisplein-wwi-december2010/housing-statistics-in-the-european-union-2010/428/3384?mode=html_mail, 18.11.2011.

Piotr Olech

nalnych i socjalnych należy ocenić na co najmniej 120-130 tys. (z tego mieszkań komunalnych na ok. 53 tys., a mieszkań socjalnych na ok. 70 tys.). Ponadto potrzebne jest prawie 100 tys. mieszkań TBS. Łącznie potrzeby mieszkań przeznaczonych na wynajem o czynszu regulowanym (wg IRM) można szacowac na ok. 220-230 tys.35

Zaległości mieszkaniowe i eksmisje Zadłużenia stanowią najważniejszy czynnik realizacji postępowań eksmisyjnych i utraty mieszkań, natomiast sama kwestia zadłużeń przez osoby bezdomne wskazywana jest jako jedna z głównych przyczyn bezdomności (Dębski 2007; Dębski 2010). Brak systemowych uregulowań związanych z redukowaniem i spłacaniem długów w Polsce z jednej strony stanowi wielkie utrudnienie dla ludzi posiadających problemy finansowe, z drugiej – to wielki problem ludzi bezdomnych pragnących podjąć aktywność zawodową. Analiza danych związanych z zadłużeniami pokazuje, że liczba lokali zadłużonych wzrasta z roku na rok, co niepokoi wobec niemal 50% mieszkań komunalnych, także ponad 30% spółdzielczych jest zadłużonych. Co ciekawe, także mieszkania w gestii zakładów pracy w ponad 20% są także obciążone długami czynszowymi, co nasuwa wniosek, że to właśnie mieszkania o charakterze społecznym są zadłużane. Niżej prezentowane statystyki potwierdzają, że to właśnie ludzie zamieszkujący często substandardowe i przeludnione mieszkania społeczne są bezpośrednio zagrożeni bezdomnością. Tabela nr 8. Udział liczby lokatorów zalegających z opłatami (do ogółu lokatorów) w poszczególnych zasobach (na koniec 2005, 2007 i 2009 roku) rodzaj zasobu

koniec 2005

koniec 2007

koniec 2009

odsetek przybliżona odsetek przybliżona odsetek przybliżona lokatorów suma lokatorów suma lokatorów suma zalegających zaległości zalegających zaległości zalegających zaległości z opłatami ogółem z opłatami ogółem z opłatami ogółem (%) (mln zł) (%) (mln zł) (%) (mln zł) Gminny

39,5

545

40,5

538

44,5

659,4

Spółdzielczy

30,9

858

27,5

744

36,3

736,7

Skarbu Państwa

35,2

40,7

29,1

25,5

Zakładów pracy

28,8

27,5

53,1

Osób fizycznych w budynkach wspólnot mieszkaniowych

12,5

229

18,4

255

19,5

381

27,7

21,3

25,1

23,5

2,8

TBS-ów Pozostałych podmiotów

Źródło: Opracowanie własne P. Olech na podstawie GUS 2006, s. 23; GUS 2008, s. 27, GUS 2010, s. 29.

Informacje o mieszkalnictwie. Wynik monitoringu za 2008 r., T. Żelewski et. al., Kraków 2009.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

W 2005 r. na 20 tys. toczących się w sądzie postępowań eksmisyjnych, ok. 51% dotyczyło lokatorów zajmujących mieszkania gminne, 30% mieszkań spółdzielni mieszkaniowych, 9% zakładów pracy, 7% osób fizycznych w budynkach wspólnotowych, 1,3% Skarbu Państwa, a 1,6% pozostałych podmiotów. W ponad 91% (we wszystkich formach własności) postępowania te spowodowane były zaległościami w opłatach za mieszkanie. W 2005 r. dokonano eksmisji z ok. 4 tys. lokali mieszkalnych, z czego najwięcej, bo ok. 47% dotyczyło zasobów gminnych, a 42% spółdzielczych36 . W 2007 r. na 17 tys. toczących się w sądzie postępowań eksmisyjnych, ok. 62% dotyczyło lokatorów zajmujących mieszkania gminne, ok. 23% mieszkania spółdzielni mieszkaniowych, ok. 6% zakładów pracy, ok. 6% osób fizycznych w budynkach wspólnotowych, ok. 2% Skarbu Państwa. Średnio ok. 90% (we wszystkich formach własności) postępowania te spowodowane były zaległościami w opłatach za mieszkanie (od 97% w mieszkaniach Skarbu Państwa do 87,3% w mieszkaniach gminnych). Wykonano eksmisje z 4,7 tys. lokali mieszkalnych, z czego najwięcej (46%) dotyczyło zasobów gminnych, a ok. 41% spółdzielczych37. W 2009 r. na 24,3 tys. toczących się w sądzie postepowań eksmisyjnych, prawie 59% dotyczyło lokatorów zajmujących mieszkania gminne, około 13% mieszkania spółdzielni mieszkaniowych, ponad 8% zakładów pracy, prawie 17% osób fizycznych w budynkach wspólnotowych, 1,3% Skarbu Państwa. W średnio około 90% (we wszystkich formach własności) postępowania te spowodowane były zaległościami w opłatach za mieszkanie (od 98,0% w mieszkaniach TBS i 97,9% w mieszkaniach innych podmiotów, do 85,0% w mieszkaniach gminnych). Wykonano eksmisje z 5,3 tys. lokali mieszkalnych, z czego najwięcej, bo 61% dotyczyło zasobów gminnych i około 29% spółdzielczych38.

Brak realizacji celów i założeń mieszkalnictwa społecznego Towarzystw Budownictwa Społecznego Szansą na poprawę realizacji polityki mieszkaniowej państwa, służącej prewencji bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego oraz ich zwalczania, było wprowadzenie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, uchwalonej pod koniec 1995 r. (Dz. U. z 27.11.1995 Nr 133, poz. 654). Określiła ona podstawy działania budownictwa na wynajem Towarzystw Budownictwa Społecznego (TBS), w których gminy odgrywają znaczącą rolę inicjatywną, wnoszą też udziały rzeczowe i finansowe. TBS-y są dla gmin korzystną formą budownictwa: muszą wyłożyć tylko 30% wartości inwestycji (może to być m.in. grunt pod budowę w formie aportu), aby starać się o pozostałe 70% środków w postaci preferencyjnie oprocentowanej pożyczki z Banku Gospodarstwa Krajowego. Od wejścia w życie ustawy, w ramach TBS-ów zbudowano niemal 80 tys. mieszkań. Najwięcej nowych mieszkań powstawało między 2000 a 2006 rokiem, w latach 2007-2009 obserwujemy wyraźny spadek ilości nowopowstałych mieszkań czynszowych TBS.

36 37 38

E. Machowina, E. Nowicka-Duch, Gospodarka Mieszkaniowa w 2005 r., Warszawa 2006, s. 24. A. Dec, E. Knyszewska, Gospodarka Mieszkaniowa w 2007 r. Warszawa 2008, s. 28. A. Dec, E. Knyszewska, Gospodarka Mieszkaniowa w 2010 r. Warszawa 2011, s. 30.

Piotr Olech

Wykres nr 1. Liczba nowych mieszkań TBS w tys.

Źródło: Opracowanie własne P. Olech na podstawie Małych Roczników Statystycznych GUS

Towarzystwa stały się znaczącym inwestorem na rynku mieszkań na wynajem. Od 1998 r. dynamika wzrostu oddawanych przez TBS-y mieszkań była wysoka, choć następowały zmiany tempa, powodowane głównie zmieniającymi się kryteriami przyznawania kredytów z Banku Gospodarstwa Krajowego, co było wywołane ograniczanymi środkami z budżetu państwa przeznaczanymi na ten cel w stosunku do zgłaszanych potrzeb. Warto jednak wskazać, iż TBS-y nie tylko nie rozwiązują problemu mieszkaniowego gmin, ale także i w żaden sposób nie rozwiązują problemu bezdomności. Po pierwsze, powstaje ich zbyt mało, a po drugie – z powodów finansowych – są dostępne tylko dla zamożniejszych rodzin (które stać na wpłatę partycypacyjną, zazwyczaj 30%). Dla większości rodzin ubogich TBS-y są nieosiągalne. Niektóre samorządy lokalne, zdając sobie z tego sprawę, podejmują działania na rzecz zwiększenia dostępności TBS, zmniejszając maksymalnie – nawet do 5% z 30% – wysokość tzw. wkładu partycypacyjnego wymaganego od mieszkańców starających się o przyznanie lokalu. Nie przynosi to jednak pożądanego rezultatu, gdyż miesięczne obciążenia lokatorów związane z koniecznością spłaty kosztów mieszkania są wciąż wysokie i ich pokrycie jest nadal osiągalne wyłącznie dla osób dobrze zarabiających39.

Niski współczynnik dostępności mieszkań Dostępność mieszkań w Polsce liczy się głównie poprzez zestawienie ze sobą kosztów 1 m2 powierzchni użytkowej budynku ze średnim miesięcznym wynagrodzeniem brutto. Na pod-

J. Wygnańska, Raport o polityce społecznej wobec bezdomności w Polsce. Aktualizacja 2006, Warszawa 2006, s. 8-9; http://www.bezdomnosc.edu.pl/images/PLIKI/Raporty/raport_o_polityce_spol_wobec_bezdomnosci_w_polsce_2006.pdf, 18.11.2011.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

stawie zestawienia tych danych możemy obserwować, że w okresie 2000-2007 w Polsce za przeciętne miesięczne wynagrodzenie można kupić coraz większą liczbę metrów kwadratowych mieszkania (nieco mniej lub nieco więcej niż 1 m2). Niemniej jednak od 2008 roku obserwujemy tendencję odwrotną, wzrastają koszty 1m2 powierzchni wobec niewspółmiernie rosnących wynagrodzeń. W 2010 roku przeciętne wynagrodzenie w Polsce wystarcza na 0,8 m2 powierzchni mieszkania. W krajach zachodnioeuropejskich za przeciętne wynagrodzenie można kupić ok 2-3 m2 mieszkania40. W związku z tym, że ceny mieszkań w Polsce w latach 20082010 znacznie wzrosły, tylko część społeczeństwa stać na zakup własnego lokum. Sytuację pogarsza znacznie fakt, że dostępne na rynku mieszkania pochodzą głównie ze sprzedaży deweloperskiej lub od inwestorów prywatnych. Ponadto ceny mieszkań w Polsce są porównywalne, a niekiedy nawet wyższe niż ceny mieszkań w Niemczech czy innych krajach UE (przy niewspółmiernie innych dochodach gospodarstw domowych). Zmniejsza się z roku na rok także liczba mieszkań budowanych przez Spółdzielnie Mieszkaniowe lub gminy. Brakuje taniej oferty mieszkaniowej dla grup o niższych dochodach, poniżej średniej krajowej. Dostęp do mieszkalnictwa w Polsce posiadają obywatele, których zarobki umożliwiają uzyskanie i spłacanie kredytów bankowych, zaciągniętych na potrzeby zakupu mieszkania. Jednocześnie koszty spłaty kredytu oraz ich oprocentowania wynoszą niekiedy jedną trzecią, a czasami nawet połowę miesięcznego budżetu domowego. Sytuacja powyższa znacznie osłabia perspektywę uzyskania mieszkania przez osoby o niskich i średnich dochodach, bowiem ceny rynkowe mieszkań nie przystają do dochodów obywateli a jednocześnie brakuje mechanizmów powstawania tanich mieszkań społecznych. W grupie tej znajdują się także ludzie bezdomni, którzy podejmują zatrudnienie, najczęściej niegwarantujące dochodów umożliwiających pozyskanie i utrzymanie własnego mieszkania. Co więcej, udziałem wielu ludzi bezdomnych jest doświadczenie długów związanych z niespłaconymi pożyczkami zaciągniętymi w bankach na potrzeby mieszkaniowe. Na uwagę w kontekście dostępności mieszkań zasługuje fakt, że niemal dwie trzecie wszystkich nowych mieszkań powstaje w 5 największych aglomeracjach miejskich (Trójmiasto, Warszawa, Kraków, Poznań, Wrocław). Statystki te dobrze obrazują brak dostępności mieszkań w mniejszych miastach i na wsiach, gdzie oddawanych do użytku nowych lokali jest najmniej. Kolejnym zagadnieniem, które warto poruszyć w kwestii dostępności mieszkań jest udział kosztów mieszkaniowych w ogólnych wydatkach Polaków. W 2005 r. przeciętne miesięczne wydatki gospodarstw domowych na 1 osobę wynosiły 690 zł, z czego 19,6% przeznaczane było na użytkowanie mieszkania i opłacenie nośników energii, a 5% na wyposażenie mieszkania i prowadzenie gospodarstwa domowego. Sytuacja na podobnym poziomie kształtowała się w roku 2004 41. W 2010 roku 20,2 % przeznaczane było na użytkowanie mieszkania i opłacenie nośników energii, a 5,2% na wyposażenie mieszkania i prowadzenie gospodarstwa domowego42.

40 41 42

Główne problemy, cele i kierunki programu rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku, Warszawa 2010, s. 4. „Roczniki Statystyczne ”; www.stat.gov.pl/gus/5217_PLK_HTML.htm, 03.12.2011. A. Dec, E. Knyszewska, Gospodarka Mieszkaniowa w 2010 r. Warszawa 2011, s. 4.

Piotr Olech

Wykres nr 2. Dostępność mieszkań w Polsce

Źródło: Opracowanie własne P. Olech na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego

Prywatyzacja mieszkalnictwa Wydatki publiczne są podstawowym narzędziem aktywnego oddziaływania państwa i samorządów terytorialnych na mieszkalnictwo. Szczególną rolę w rozwoju mieszkalnictwa odgrywają gminy, które decydują o polityce czynszowej, budownictwie komunalnym i społecznym, kształtując gospodarkę terenami. Wydatkowanie środków publicznych na mieszkalnictwo ma przyczynić się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych części społeczeństwa, której samodzielnie nie stać na realizację tego celu, jak również wzmóc popyt na inwestycje, remonty i modernizacje mieszkaniowe. Tymczasem w Polsce na przestrzeni ostatnich lat obserwujemy zmniejszanie się liczby mieszkań komunalnych i ich prywatyzowanie (sprzedaż). Polityka zarówno władz centralnych, jak i lokalnych ukierunkowana jest na zwiększanie możliwości posiadania mieszkań własnościowych. Prywatyzacja zasobu komunalnego, dokonująca się w szybkim tempie od początku lat 90., rodzi szereg kontrowersji natury ekonomicznej i społecznej. W efekcie procesu prywatyzacji zasobu mieszkaniowego w okresie 10 lat (1993-2002) liczba mieszkań komunalnych obniżyła się z 2 032,5 tys. do 1 358,6 tys. mieszkań, czyli o 673,9 tys. W 2003 r. sprzedano kolejne 41 631 mieszkań w domach wielorodzinnych należących do gminy, co uszczupliło zasób mieszkaniowy gminy o kolejne 3,2%43. 43

R Cyran, Ekonomiczne aspekty prywatyzacji zasobu komunalnego w Polsce. „Nieruchomości” 2005, nr 12 (88).

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

W 2010 r. zasoby komunalne gmin zmniejszyły się do 1 063 mln mieszkań. Jednocześnie, gminy są tymi podmiotami, które budują najmniej – w porównaniu z osobami prywatnymi, spółdzielniami i prywatnymi deweloperami. O świadomej redukcji zasobu komunalnego najlepiej świadczy fakt, że w 2010 r. wybudowano jedynie 2,5 tys. lokali komunalnych. W efekcie lokale komunalne stanowią obecnie niecałe 8% ogółu mieszkań w Polsce, gdy jeszcze w 1997 r. wynosiły niemal 15%. Okres oczekiwania na mieszkanie komunalne lub socjalne wynosi od 2 do 20 lat. W latach 2008-2009 kontynuowany był proces prywatyzacji – nabywania mieszkań przez osoby fizyczne. Prywatyzacja obejmowała mieszkania znajdujące się w domach wielorodzinnych oraz mieszkania w budynkach, które zostały sprzedane w całości pojedynczym osobom fizycznym. W analizowanym okresie sprywatyzowano ogółem 822,5 tys. mieszkań. W największym stopniu zjawisko prywatyzacji wystąpiło w zasobach spółdzielni mieszkaniowych – 80,3% ogółu sprzedanych mieszkań i zasobach gminnych – 11,7%, podczas gdy z ogółu mieszkań sprzedanych przez Skarb Państwa jedynie 0,7% stało się własnością osób fizycznych. W ogólnej liczbie mieszkań sprzedanych większość stanowiły mieszkania znajdujące się w domach wielorodzinnych. W analizowanym okresie spółdzielnie mieszkaniowe sprzedały 660 205 mieszkań (w tym 646 235 mieszkań w domach wielorodzinnych, co stanowi 81,1% ogółu mieszkań sprzedanych w tej grupie), gminy – 96 389 mieszkań (w tym 91 704 mieszkań w domach wielorodzinnych, co stanowi 11,5% ogółu mieszkań sprzedanych w tej grupie), inne podmioty – 38 648 (w tym 35 457 mieszkań w domach wielorodzinnych, co stanowi 4,4% ogółu mieszkań sprzedanych w tej grupie), zakłady pracy – 21843 (w tym 19005 mieszkań w domach wielorodzinnych, co stanowi 2,4% ogółu mieszkań sprzedanych w tej grupie). Najmniejszy udział w ogólnej liczbie sprzedanych mieszkań znajdujących się w domach wielorodzinnych stanowiły mieszkania Skarbu Państwa (4 974) – 0,6% mieszkań sprzedanych w tej grupie44. Należy podkreślić, że znaczny odsetek mieszkań komunalnych to mieszkania substandardowe, czyli zlokalizowane w budynkach o złym stanie technicznym (mieszkania wybudowane przed 1945 r.), nadmiernie zaludnione (3 i więcej osób przypadających na pokój) lub o niskim poziomie wyposażenia w podstawowe instalacje. W 2002 r. 331 tys. substandardowych mieszkań komunalnych stanowiło niemal 1/4 całego zasobu w tej formie własności45. Zasadność prywatyzacji zasobu gminy, z ekonomicznego punku widzenia, nasuwa wiele pytań. Z jednej strony, sprzedaż mieszkań należących do gminy jest mechanizmem realokacji zasobu w oparciu o reguły rynkowe, z drugiej strony, należałoby się spodziewać zwiększenia wielkości nakładów na utrzymanie zasobu przez prywatnych właścicieli mieszkań. Dla gminy prywatyzacja mieszkań komunalnych oznacza zarówno strumień jednorazowego dochodu ze sprzedaży lokali, jak też, co jest nie mniej istotne, ograniczenie subsydiowania zasobu mieszkaniowego gminy. Ze względu na socjalny charakter zasobu mieszkaniowego gminy, poziom czynszów ustanawianych w zasobie nie pokrywa kosztów utrzymania zasobu. Powoduje to konieczność pokrywania tych kosztów przychodami z lokali użytkowych oraz poprzez system dotacji z budżetu gminy. Dlatego też wiele gmin wyszło z założenia, że sprzedając

44 45

A. Dec, E. Knyszewska, Gospodarka Mieszkaniowa w 2009 r., Warszawa 2010, s. 27. R., Cyran, op. cit.

Piotr Olech

część lokali, do których trzeba co miesiąc dopłacać nawet 30-40% kosztów utrzymania, ograniczą skalę subsydiowania zasobu mieszkaniowego46. Podsumowując, można wyróżnić trzy główne powody prywatyzacji mieszkań: • związany z przekonaniem, że mieszkania indywidualne to dobro, które powinno być dostępne możliwie, jak największej liczbie mieszkańców, a o budynki lepiej zadbają ich właściciele • dążenie gmin do zmniejszania kosztów administrowania i zarządzania budynkami, które w dużej mierze są substandardowe • uzyskanie dodatkowego strumienia finansowego dla gmin. Prywatyzacja mieszkalnictwa przekłada się wprost na politykę zwalczania biedy mieszkaniowej. Wprawdzie polskie prawo nie przewiduje możliwości prywatyzacji mieszkań socjalnych, to jednak brak mieszkań komunalnych i socjalnych uniemożliwia w wielu sytuacjach uzyskanie mieszkania i realizacji procesu integracji wykluczonych. Istotne jest, aby osiągnięte w ten sposób dochody przeznaczane były na pozyskiwanie kolejnych lokali komunalnych bądź socjalnych. Jest to jedyna droga do zwiększenia podaży mieszkań na wynajem o niskich czynszach i zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych najuboższych, przy ograniczonych środkach budżetowych gmin w Polsce. Tymczasem realia pokazują, że gminy poza sprzedażą mieszkań komunalnych, nie inwestują znacząco w tą infrastrukturę. Jeśli zaś inwestują w tworzenie lokali socjalnych, to najczęściej odbywa się poprzez zaadaptowanie na ten cel dużych i zniszczonych budynków, kumulując jednocześnie w jednym miejscu dużą liczbę ludzi o różnych problemach. Tworzą się w ten sposób raczej getta socjalne niż godne warunki mieszkaniowe dla ludzi najuboższych. Specyfika dobra, jakim jest mieszkanie, powoduje, że nie jest możliwe całkowite zaniechanie pomocy publicznej nawet w gospodarce rynkowej, gdyż z jednej strony jest to dobro kapitałochłonne, a z drugiej – zaspokaja podstawowe potrzeby ludzkie, zwłaszcza potrzebę schronienia. Dlatego też niezbędne jest istnienie publicznego zasobu mieszkaniowego47.

Getta mieszkań społecznych Doświadczenia społeczne potwierdzają, że od usytuowania i lokalizacji mieszkań, zagęszczenia oraz przekroju społecznego mieszkańców, uwarunkowany jest sposób korzystania z mieszkań. Praktyka wielu krajów pokazuje, że zbytnia koncentracja w jednym miejscu mieszkań przeznaczonych dla uboższej części społeczeństwa czy zlokalizowanie ich w dzielnicach wymagających głębokiej rewitalizacji społecznej owocuje stworzeniem tzw. getta społecznego. Od wielu lat także wiadomo, że jedynie małe lub rozproszone lokale społeczne osadzone w lokalnych społecznościach, przynoszą wymierne efekty i dają szansę powrotu ludzi wykluczonych do społeczeństwa. Tam, gdzie na 10 funkcjonujących rodzin, jedna rodzina to ludzie z problemami, a reszta to normalnie funkcjonujące rodziny, są większe szanse na to, 46 47

Ibidem. Ibidem.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

że ludzie wykluczeni będą „ciągnąć” do poziomu większości. W wielu krajach europejskich istnieją przepisy zakazujące tworzeniu gett socjalnych. Dla ludzi, którzy utracili nawet prawa do lokali socjalnych i nie rokują powrotu do społeczeństwa, a którzy poddawani już byli wszystkim oddziaływaniom społecznym i psychologicznym, tworzone są specjalne programy. Przykładowo w Danii istnieje rządowy program nazwany Krzywe domy dla krzywych egzystencji 48. Są to programy, w których zapewnia się godziwe warunki mieszkaniowe w specjalnie do tego przygotowanych tymczasowych (tanich) domkach, uruchomiając jednocześnie szerokie wsparcie specjalistyczne psychologów i pracowników socjalnych. W jednym miejscu nie powstaje więcej niż 8 domków (łącznie 16 osób). W miejscach tych żyją osoby bezdomne uzależnione od alkoholu lub narkotyków. W realiach polskich w wielu sytuacjach tworzymy „krzywe domy dla normalnych egzystencji”, ponieważ spora część ludzi skazanych na getta socjalne, nigdy nie była poddana oddziaływaniom profesjonalnych programów reintegracyjnych. Sytuację osób zamieszkujących substandardowe mieszkania w Polsce pogarsza jednocześnie fakt, że znajdują się one najczęściej w konglomeracji innych budynków o tym samym standardzie. Szczególnie w dużych miastach, istnieją od wielu lat całe ulice czy też dzielnice starych, zdewastowanych i zniszczonych budynków, gdzie proces rewitalizacji powinien być wdrażany nie tylko w wymiarze architektonicznym, ale i społecznym. Każde większe miasto w Polsce posiada problem takich właśnie osiedli, a niekiedy nawet dzielnic, gdzie większość mieszkań jest substandardowa albo nie spełnia żadnych standardów. Mądre i odpowiedzialne różnicowanie społeczne ludzi doświadczających trudności mieszkaniowych z innymi grupami społecznymi i przenikanie społeczne odmiennych grup jest warunkiem skutecznego powrotu ludzi wykluczonych do społeczeństwa. W oparciu o niniejsze doświadczenie, dobrym posunięciem wydaje się, by nowo tworzone mieszkania socjalne umiejscawiane były w różnych częściach miast, aby nie tworzyć skupisk mieszkań socjalnych w jednym miejscu. Mieszanie ludności wpływa motywująco na ludzi wykluczonych poprzez możliwość uczestnictwa i zaciągania pozytywnych wzorców oraz możliwość świadczenia pracy na rzecz lokalnej społeczności. Mieszkańcy poprzez kontakt z ludźmi z mieszkań socjalnych mają okazję przełamywać stereotypy oraz czerpać korzyści z usług dostarczanych przez biedniejszych mieszkańców. Warunkiem skuteczności takich programów jest jednak odpowiednia praca z ludźmi w mieszkaniach socjalnych, wymagająca szerokiego wsparcia w wymiarze psychicznym, społecznym i finansowym oraz nieustannego monitorowania. Założenia istniejącego rządowego programu wsparcia finansowego z Funduszu Dopłat (tworzenie lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych) wykluczają możliwość tworzenia takich gett. W tym należy upatrywać przyczyn małego zainteresowania niniejszym programem polskich gmin, mimo możliwości otrzymania aż 50% finansowania inwestycji. Praktyka bowiem pokazuje, że gminom łatwiej jest wybudować duży blok mieszkań komunalnych, usytuowanych na obrzeżach granic terytorialnych lub w zniszczonej dzielnicy niż zainwestować w małe lub rozproszone mieszkania usytuowane w różnych lokalizacjach.

http://www.peer-review-social-inclusion.eu/peer-reviews, 20.11.2011.

Piotr Olech

Niejasne regulacje prawne i brak jednoznacznej odpowiedzialności za mieszkalnictwo Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach, a zadania te wykonuje wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. W myśl art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, w celu realizacji zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy, a także wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód. Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy, mogą być wynajmowane wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że lokator żąda zawarcia umowy na czas oznaczony. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym m.in. w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, zostało powierzone gminom. Stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów na realizację powyższych zadań gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa. Najwyższa Izba Kontroli w informacji o wynikach kontroli realizacji przez gminy zadań w zakresie potrzeb zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tak pisze o wypełnianiu przez gminy niniejszych obowiązków: Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia tworzenie przez gminy warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnot samorządowych w zakresie utrzymania i powiększenia mieszkaniowego zasobu gminy. Gminy wykazywały bardzo słabe zaangażowanie w przygotowaniu terenów pod budownictwo mieszkaniowe, a działania dla usprawnienia procesu rozpoczęcia i realizacji inwestycji mieszkaniowych były niewystarczające. Nie nastąpił istotny wzrost powierzchni gmin objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co nie sprzyja zwiększeniu tempa inwestycji mieszkaniowych. Brak strategii rozwoju mieszkalnictwa spowodował, że gminy w ograniczonym zakresie realizowały przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane dotyczące budownictwa mieszkaniowego, co skutkuje wysokim poziomem niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnot samorządowych. Nie opracowano wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy bądź opracowane programy nie zawierały podstawowych założeń dotyczących sposobu i zasad zarządzania lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gmin. Nieefektywne zarządzanie mieszkaniowym zasobem gminy, w tym nieracjonalne gospodarowania zasobem, m.in. przez systematyczne zmniejszanie zasobu mieszkaniowego, powoduje pogarszanie sytuacji mieszkaniowej społeczności lokalnych. Gminy nie sprawowały kontroli nad zarządcami mieszkaniowego zasobu, co powodowało nierzetelne wykonywanie uprawnień i obowiązków związanych z zarządzaniem zasobami. Kolejni ministrowie właściwi do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nie doprowadzili do opracowania i wdrożenia długookresowego programu rozwoju budownictwa mieszkaniowego 49. 49

http://www.ign.org.pl/files/content/282/NIK_Kontrola.pdf, 05.12.2011.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich niniejsza sytuacja podyktowana jest niespójnym prawem i brakiem jednoznacznych zapisów legislacyjnych. W mojej opinii bardzo zła ocena sytuacji mieszkaniowej gmin w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych najuboższych mieszkańców nie jest spowodowana wyłącznie brakiem odpowiednich środków finansowych, które są niezbędne dla prawidłowego realizowania przez gminy zadań w zakresie nałożonych na nie obowiązków zawiązanych z zabezpieczeniem odpowiedniej liczby mieszkań. Uważam, że na złą sytuację mają wpływ także obowiązujące w przedmiotowym zakresie uregulowania prawne. W szczególności należy podkreślić, że choć obowiązująca ustawa o ochronie praw lokatorów nakłada na gminy określone obowiązki w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych najuboższych mieszkańców, to jednocześnie nie przewiduje żadnych sankcji, na wypadek nierealizowania przez gminy tego zadania. Ustawa ta nie wyposaża też żadnego organu w odpowiednie instrumenty, które mogłyby niejako spowodować przymuszenie gminy do określonego zachowania. Część gmin stoi na stanowisku, iż w świetle obowiązującego obecnie stanu prawnego nie są obciążone obowiązkiem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Powyższe przeświadczenie gminy argumentują zmianą redakcji art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w stosunku do brzmienia art. 4 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.). Uprzednio obowiązujący przepis stanowił, iż zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy – co można było sprowadzić do obowiązku dostarczania lokali mieszkalnych mieszkańcom gminy. Obecnie ustawodawca przypisał gminom – w postaci zadania własnego – jedynie tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a więc obowiązek planowania i realizacji działań zmierzających w kierunku tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zmianę tę niektóre gminy odczytują de facto jako zwolnienie ich z obowiązku utrzymywania na odpowiednim poziomie gminnego zasobu lokali mieszkalnych50.

Odszkodowania gmin – tendencja do zabezpieczania lokali ludziom eksmitowanym ze wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych Jedną ze spornych spraw jest kwestia odpowiedzialności gminy za niedostarczenie mieszkania socjalnego osobie, wobec której zasądzono eksmisję i orzeczono prawo do mieszkania socjalnego. Otóż przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy z 2001 roku w art. 18 pkt. 4 mówiły, że jeśli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego osobie do niego uprawnionej, właścicielowi mieszkania (np. spółdzielni) przysługuje odszkodowanie. Wysokość odszkodowania wynosi różnicę między czynszem wolnorynkowym, a tym, który miał płacić mieszkaniec z wyrokiem eksmisyjnym. W praktyce nie były to wysokie odszkodowania i nie obciążały one mocno budżetów gmin. 11 września 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał niniejszy przepis za niezgodny z Konstytucją i uchylił go51. Trybunał Konstytucyjny

Rzecznik Praw Obywatelskich, 2010 – Janusz Kochanowski – wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska w sprawie polityki mieszkaniowej, Warszawa, 8 marca 2010 r., http://www.rpo.gov.pl/ pliki/12680506370.pdf, 11.12.2011. Dz. U. z 19.09.2006 Nr 167, poz. 1193.

Piotr Olech

uznał, że samorządy muszą wypłacić pełne odszkodowania właścicielom lokali, jeśli nie zapewnią eksmitowanym lokali socjalnych. Od 1 stycznia 2007 r. obowiązuje nowy art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie lokatorów, zgodnie z którym jeżeli gmina nie dostarczy lokalu socjalnego osobie uprawnionej z mocy wyroku, to właścicielowi przysługuje od niej roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego. 8 kwietnia 2010 roku Trybunał Konstytucyjny (sygn. P 1/08), wobec pytania prawnego Sadu Rejonowego w Grudziądzu, zgłaszającego wątpliwości wobec zasadności obciążenia wyłącznie gmin odpowiedzialnością za deficyt lokali socjalnych, orzekł, że właściciele mieszkań mogą nadal żądać odszkodowań od gminy za niedostarczanie lokalu socjalnego eksmitowanemu. Zdaniem Trybunału przepisy są konstytucyjne. Podkreślił, że odpowiedzialność odszkodowawcza gminy jest związana z jednym z jej podstawowych zadań, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, w tym dostarczanie lokali socjalnych. Wypłata odszkodowań stanowi zaś konsekwencję niewykonania tego zadania. Trybunał nie podzielił także opinii sądu o braku rozwiązań systemowych służących wspieraniu gmin. Według niego gminy mogą ubiegać się o uzyskanie dotacji celowych z budżetu państwa na zapewnienie lokali socjalnych52. Od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2006 roku, z roku na rok rośnie wartość odszkodowań wypłacanych przez gminy, zwłaszcza w dużych aglomeracjach, w wielu przypadkach urzędnicy miejscy dążą do ugody z właścicielami budynków, obiecując lokum socjalne i nie wypłacając ani grosza. Jednak zwykle na ten przydział osoby z wyrokami eksmisyjnymi muszą znów czekać sporo czasu. Rozpiętość odszkodowań w 2008 roku wypłacanych właścicielom mieszkań w dużych miastach waha się łącznie od około 25 tys. w Gdańsku, blisko 300 tys. złotych w Warszawie do niemal 5 milionów złotych w Poznaniu i ponad 9 milionów w Krakowie53. Kwoty odszkodowań płaconych przez samorządy właścicielom nieruchomości, którzy nie mogą eksmitować najemców, rosną lawinowo. Z roku na rok nawet kilkakrotnie. W 2009 r. w części miast były wyższe niż wszystkie wypłacone w latach 2001-2008. W Poznaniu, Krakowie, Warszawie, Toruniu czy Sosnowcu wypłacone z tego tytułu kwoty wynoszą już od 1,5 do nawet kilkunastu mln zł. Poznań wypłacił w zeszłym roku 6,35 mln zł, a na liście oczekujących w związku z eksmisją ma około 2 tys. osób. W Warszawie na lokal czeka ok. 2,4 tys. osób lub rodzin z wyrokami eksmisji. – Na wypłatę odszkodowań zaplanowaliśmy w tym roku w budżecie 2,3 mln zł – mówi Magdalena Jadziewicz ze stołecznego ratusza. W Częstochowie i Szczecinie na mieszkanie czeka się ok. dziesięciu lat, a wyrok eksmisji w pierwszym z miast ma tysiąc rodzin, w drugim prawie 2,2 tys. W Bydgoszczy wzrost odszkodowań między 2007 a 2009 r. był ponad piętnastokrotny. Wiele spraw o odszkodowania trafia do sądu. – Do końca 2008 r. wypłaciliśmy 56,6 tys. zł, a w zeszłym roku 117, 7 tys. zł. W sądzie jest obecnie dziesięć spraw na łączną kwotę 99,5 tys. zł – mówi Agata Janicka, dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Rzeszowa 54.

52 53 54

Dz. U. z 05.05.2010 nr 75, poz. 488 D. Kaczyńska, Właściciele lokali stają się wierzycielami samorządów wielkich miast, „Rzeczpospolita”, 14.07.2008. A. Kurowska, Miliony za brak mieszkań, „Rzeczpospolita”, 07.04.2010.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

Ciekawym zjawiskiem związanym z narażeniem gmin na odszkodowania za niedostarczenie lokalu socjalnego w przypadku zasądzenia takiego prawa, jest sytuacja w której gminy, aby nie płacić odszkodowań starają się zabezpieczyć priorytetowo lokale socjalne mieszkańcom wspólnot oraz spółdzielni mieszkaniowych. Tymczasem, na dłuższy okres oczekiwania na zapewnienie lokalu socjalnego narażeni są w konsekwencji mieszkańcy lokali komunalnych, ponieważ w tym wypadku problem narażenia na odszkodowania nie istnieje. Zatem średni okres oczekiwania na przydział mieszkania socjalnego jest – w przypadku eksmitowania z lokali komunalnych – znacznie dłuższy. Podstawy odpowiedzialności – gminy, która nie dostarczyła lokalu socjalnego i osoby, której dotyczy wyrok eksmisyjny – wobec właściciela mieszkania są odmiennej natury. Potwierdził to Sąd Najwyższy w uchwale z 7 grudnia 2007 r., wyjaśniającej wątpliwość prawną powstałą na tle sprawy wszczętej przez jedną spółdzielnię przeciwko jednej gminie. Sąd Najwyższy w drodze uchwały orzekł, że gmina w związku z niemożnością dostarczenia mieszkań socjalnych nie może ponosić solidarnej odpowiedzialności za niepłacenie zobowiązań osoby, wobec której orzeczono eksmisję55. Sąd Najwyższy w uchwale wyjaśnił, że jest to odpowiedzialność in solidum. Ten jej rodzaj oznacza, że wierzyciel (właściciel) może dochodzić tego samego od dwóch lub więcej dłużników (od osoby z wyrokiem eksmisji i od gminy), ale podstawy ich odpowiedzialności są odmienne. Jeśli zachodzą takie okoliczności, sąd powinien wyraźnie w wyroku określić skutki odpowiedzialności in solidum dla każdego z dłużników, czyli w tym wypadku gminy i osoby, której przysługuje prawo do lokalu socjalnego i która powinna do czasu jego uzyskania płacić za dotychczasowe mieszkanie. Nie może być oczywiście tak, że odszkodowanie, jakie w sumie uzyska właściciel lokalu, będzie wyższe niż jego szkoda (Lewandowska, 2007). Zagadnienie odszkodowań jest problematyczne nie tylko dla gmin, których dotyczy. Kwestia ta ma realny wpływ na funkcjonowanie ludzi zagrożonych bezdomnością, a także ludzi doświadczających bezdomności. W wielu wypadkach po wyrokach sądów niekorzystnych dla gmin, należy przypuszczać, że aktywność gmin może pójść w dwóch negatywnych kierunkach. Pierwszy kierunek to zdecydowanie się na dalsze płacenie odszkodowań, przy jednoczesnym zaprzestaniu inwestowania w rozwój mieszkalnictwa socjalnego. Drugim kierunkiem jest rozpoczęcie – pod presją groźby odszkodowań – inwestycji w zakresie tworzenia lokali socjalnych, ale skierowanych tylko do ludzi z wyrokami eksmisyjnymi z zasądzonym do nich prawem, z pominięciem natomiast pozostałej grupy ludzi o niskich dochodach. Rozwiązanie takie z pewnością byłoby niekorzystne dla ludzi doświadczających bezdomności, dla których mieszkanie socjalne – w wielu przypadkach – jest jedyną możliwością usamodzielnienia i wyjścia z problemu. Istnieje realne ryzyko, że gminy obecnie bardziej skupią się na unikaniu płacenia odszkodowań oraz dalszym redukowaniu ilości mieszkań komunalnych, niż podejmą rzeczywistą walkę z przyczynami, które prowadzą do zadłużeń i eksmisji.

Regulacje związane z funkcjonowaniem mieszkań komunalnych Od wielu lat, w związku z brakiem przepisów umożliwiających weryfikację kwalifikowalności, istnieje realny problem korzystania z lokali komunalnych przez osoby o wysokich docho-

Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 121/07.

Piotr Olech

dach. Co więcej, mieszkania komunalne w związku z ich – niekiedy atrakcyjną – lokalizacją, stają się coraz częściej przedmiotem działalności zarobkowej, polegającej na ich podnajmowaniu. Niewłaściwe i nieadekwatne regulacje w niniejszym zakresie zidentyfikował także Rzecznik Praw Obywatelskich. Rozważenia wymaga również stworzenie możliwości weryfikowania uprawnień do najmu lokalu komunalnego i wprowadzenia do zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy – obowiązku dokonywania przez gminę w trakcie trwania umowy najmu okresowych weryfikacji uprawnień do zajmowania lokalu w zakresie wysokości dochodu gospodarstwa domowego i tytułu prawnego do innego lokalu. Zasadnym wydaje się także wprowadzenie – jako przesłanki wypowiedzenia najmu – osiąganie dochodu przekraczającego dochód ustalony przez gminę (w takim przypadku termin wypowiedzenia można by ustalić stosunkowo długi – kilkuletni, pozwalający najemcy na rozwiązanie problemu mieszkaniowego). Zgodnie z obowiązującym art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony. Podpisania umowy na czas oznaczony może żądać jedynie sam lokator. Gmina nie ma prawa do tego zmuszać ani też uzależniać zawarcia umowy od złożenia takiej deklaracji. Wyjątkiem, który pozwala gminie na zawarcie umowy terminowej jest oddanie w najem lokalu socjalnego bądź lokalu związanego ze stosunkiem pracy. Obowiązujące przepisy wprowadzają w praktyce zasadę dożywotniego wynajmowania lokali komunalnych. Dzieje się tak, ponieważ rodzinie czy też osobie spełniającej w dacie najmu lokalu ustawowe warunki (tj. niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągającej dochód nieprzekraczający pułapu ustalonego przez gminę) nie ma możliwości wypowiedzenia najmu ze względu na zwiększone dochody. Kondycja rodzin, którym przydzielono lokal z zasobów komunalnych często w niedługim czasie się poprawia i osoby te latami korzystają z gminnych nieruchomości z dotowanymi czynszami. Praktycznie zaś „lokal taki jest dla gminy niemożliwy do odzyskania, jeśli wspólnie z najemcą mieszkają osoby, które mogą wstąpić” w stosunek najmu po jego śmierci. Art. 691 K.c. daje bowiem prawo do regulacji tytułu prawnego po śmierci głównego najemcy jego bliskim, bez względu na ich sytuację finansową, jak również posiadanie przez te osoby zabezpieczonych potrzeb mieszkaniowych. Sytuacja taka prowadzi zaś do tego, że osoby które stać na własne mieszkanie korzystają z gminnych nieruchomości, natomiast rodziny rzeczywiście potrzebujące dachu nad głową, latami czekają na wolne mieszkanie56.

Zmiany w przepisach dotyczące eksmisji do lokali tymczasowych Wyrokiem z dnia 4.11.2010 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 1046 § 4 k.p.c. (sygn. akt K 19/06). Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, przepis ten utracił moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, a zatem z dniem 16.11.2011 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 4.11.2010 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyczyną odroczenia wejścia wyroku w życie jest konieczność zapobieżenia sytuacji, w której dopuszczalna stałaby się eksmisja 56

Rzecznik Praw Obywatelskich, 2010 – Janusz Kochanowski – wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska w sprawie polityki mieszkaniowej, Warszawa, 8 marca 2010 r.; http://www.rpo.gov.pl/ pliki/12680506370.pdf, 5.12.2011.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

z lokalu mieszkalnego bez dostarczenia dłużnikowi innego schronienia (pomieszczenia tymczasowego). Eksmisji na tzw. bruk nie można bowiem pogodzić zarówno ze standardami konstytucyjnymi, jak i prawnomiędzynarodowymi. Z tego względu Trybunał za konieczne uznał pozostawienie parlamentowi odpowiedniego czasu na dokonanie zmian ustawowych przywracających stan zgodności z Konstytucją. Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawy, Kodeks postępowania cywilnego wprowadza bardzo istotne zmiany dotyczące eksmisji do pomieszczeń tymczasowych. Ich rolą jest przede wszystkim zlikwidowanie niejasności w obowiązujących regulacjach oraz zapełnienie luki prawnej, która się pojawiła. Nowelizacja precyzuje więc w słowniczku pojęć w ustawie o ochronie praw lokatorów, jakie pomieszczenie należy uznać za tymczasowe oraz wprowadza nowy rozdział im poświęcony. Nowe przepisy precyzują, kto ma dostarczyć takie pomieszczenie eksmitowanemu. Wynika z nich, że usunięcie dłużnika z lokalu następuje do innego mieszkania (lub pomieszczenia), do którego przysługuje mu tytuł prawny i w którym może on zamieszkać. Jeżeli dłużnik tytułu prawnego do takiego lokum nie posiada, może być eksmitowany do pomieszczenia tymczasowego. Jeśli sam eksmitowany dłużnik, jego wierzyciel albo inna osoba nie wskażą komornikowi lokalu, do którego ma się wyprowadzić osoba eksmitowana, to na gminie ciąży obowiązek wskazania tymczasowego pomieszczenia. Niewywiązanie się z tego obowiązku przez gminę daje właścicielowi lokalu podlegającego opróżnieniu prawo dochodzenia od gminy odszkodowania z tytułu poniesionych strat. Do czasu wskazania pomieszczenia tymczasowego komornik wstrzymuje czynności egzekucyjne, maksymalnie jednak na sześć miesięcy. Po bezskutecznym upływie tego czasu komornik występuje do gminy o wskazanie miejsca w noclegowni czy schronisku i tam przenosi eksmitowanego dłużnika. Gminy zostały również zobowiązane do tworzenia zasobu pomieszczeń tymczasowych, które przeznacza się na wynajem. Nowelizacja określiła wymogi, jakie musi spełniać takie pomieszczenie. Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z 5 grudnia 2011 r. zwrócił uwagę, że nowe zasady przeprowadzania eksmisji – obowiązujące od 16 listopada – są niekorzystne dla lokatorów oraz nie w pełni realizują wskazówki Trybunału Konstytucyjnego. Kontrowersje budzi, w ocenie Rzecznika, wykładnia ostatniego zdania w art. 1046 § 4 k.p.c. w obecnym brzmieniu. Zgodnie z zawartą w nim normą, gdy komornik po bezskutecznym upływie 6 miesięcy, podczas których wstrzymał czynności egzekucyjne, oczekując na wskazanie dłużnikowi tymczasowego pomieszczenia, ma obowiązek kontynuować czynności egzekucyjne, usunie on dłużnika do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, powiadamiając właściwą gminę o potrzebie zapewnienia dłużnikowi tymczasowego pomieszczenia. Wątpliwości Rzecznika budzi ocena tego, jakie skutki prawne wywołuje takie powiadomienie. Z jednej bowiem strony ustawodawca w art. 4 ust. 2a ustawy o ochronie praw lokatorów zdaje się przesadzać, że gmina ma obowiązek wskazania dłużnikowi tymczasowego pomieszczenia, z drugiej zaś strony brak korelacji pomiędzy tą normą a sformułowaniem art. 1046 § 4 k.p.c. zd. ostatnie „o potrzebie dostarczenia tymczasowego pomieszczenia” po raz kolejny znacząco utrudnia prawidłową i zgodną z celem ustawodawcy wykładnię obu norm. Nie wiadomo, w jaki sposób zainteresowany dłużnik, wyeksmitowany do schroniska bądź noclegowni miałby wyegzekwować od gminy realizację „potrzeby” wskazania mu tymczasowego pomieszczenia. Nie wiadomo ponadto, w jakim terminie gmina miałaby ową potrzebę „zrealizować”, a jak wiadomo, zarówno pobyt w schronisku dla bezdomnych jak i w noclegowni ma

Piotr Olech

być z założenia przejściowy i krótkotrwały. W istocie, z uwagi na obowiązek podjęcia przez komornika dalszych czynności egzekucyjnych po bezskutecznym upływie sześciomiesięcznego terminu oczekiwania na wskazanie przez gminę tymczasowego pomieszczenia, dłużnik, niezależnie od tego, czy uprawniony do pomieszczenia tymczasowego czy też nie, zostanie wyeksmitowany do noclegowni, schroniska bądź innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe. Jest faktem powszechnie znanym, że gminy nie dysponują zasobem pomieszczeń tymczasowych. W tej sytuacji normą jak się zdaje, zwłaszcza w początkowym okresie obowiązywania nowych regulacji – będzie wykonywanie eksmisji do noclegowni i schronisk dla bezdomnych. W praktyce zatem zasadą stanie się, że zapobieganie eksmisjom na bruk oraz bezdomności będzie realizowane poprzez umieszczanie dłużników w noclegowniach i schroniskach, zaś wskazywanie pomieszczenia tymczasowego, jako „dobra” deficytowego będzie stanowić wyjątek. Powstaje wątpliwość, czy taki sposób zapewnienia „minimalnych gwarancji” dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej pozostaje w zgodzie z wyrażoną w art. 30 Konstytucji zasadą poszanowania i ochrony godności człowieka oraz standardami ochrony przewidywanymi przez prawo międzynarodowe. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w wyroku z dnia 4.11.2010 r. konieczność udzielenia każdemu eksmitowanemu przynajmniej „minimalnych gwarancji”, jednakże realizacji tego celu upatrywał w zapewnieniu osobom eksmitowanym lokali lub pomieszczeń o zróżnicowanym standardzie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego kryteriami takiego zróżnicowania powinny być: sytuacja, w jakiej znajdują się osoby podlegające eksmisji, a także względy, które zadecydowały o wydaniu wyroku nakazującego opróżnienie lokalu. Tymczasem omówione wyżej regulacje w praktyce mogą spowodować, iż każdy dłużnik, któremu sąd nakazał opróżnienie lokalu mieszkalnego bez prawa do lokalu socjalnego, zostanie wyeksmitowany do noclegowni lub schroniska, niezależnie od wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny kryteriów oceny jego sytuacji57.

Paradoksalnie, przepisy stworzone w celu zapobiegania eksmisji na tzw. bruk oraz przeciwdziałaniu bezdomności, w gruncie rzeczy mogą sprzyjać samej bezdomności, należy bowiem uznać, że umieszczenie dłużnika w noclegowni lub schronisku jest doprowadzeniem właśnie do sytuacji bezdomności. Zwrócić należy także na ekonomiczny wymiar nowych rozwiązań, otóż umieszczenie dłużnika w noclegowni czy schronisku dla ludzi bezdomnych, generuje dodatkowe koszty związane utrzymaniem w placówce, które spoczywać będą na gminie. Odciążając zatem finansowo instytucje sfery mieszkalnictwa, koszty przerzucane są na pomoc społeczną. Ustawodawca nie zadbał o przekazanie gminom dodatkowych środków na pozyskanie pomieszczeń tymczasowych. Gminy zaś nimi nie dysponują. Nie dokonano zmian w ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U. Nr 251, poz. 1844 ze zm.). Ustawa ta określa zasady udzielania z Funduszu Dopłat finansowego wsparcia podmiotom realizującym przedsięwzięcia polegające na tworzeniu zasobu lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych. W ustawie tej nie przewiduje się finansowego wsparcia dla pozyskania tymczasowych pomieszczeń. W istocie mamy do czynienia z sytuacją, w której

Rzecznik Praw Obywatelskich, 2010 – Wystąpienie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wątpliwości dotyczących przepisów zapobiegających eksmisjom na bruk, Warszawa, 5 grudnia 2011 r.

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

ustawodawca, nakładając na gminy dodatkowy, ustawowy obowiązek tworzenia zasobu tymczasowych pomieszczeń, nie przewidział dla gmin finansowego wsparcia ze strony państwa w realizacji tego obowiązku. W efekcie nie będą w stanie dostarczyć ich eksmitowanym w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku przez komornika. Doprowadzi to do tego, że eksmisje będą realizowane albo do lokali socjalnych (jeżeli sąd w wyroku eksmisyjnym przyzna do nich prawo), albo od razu do noclegowni lub schroniska. Szansę na zamieszkanie w pomieszczeniu tymczasowym będą mieli tylko ci, którym wskaże je wierzyciel lub osoba trzecia. Ciekawym faktem jest brak jakichkolwiek konsultacji nowych rozwiązań ze środowiskiem instytucji i organizacji pozarządowych realizujących usługi dla ludzi bezdomnych, w tym prowadzących placówki zakwaterowania dla osób bezdomnych. Organizacje kwestionują określony w art. 25 b ustawy o ochronie praw lokatorów termin, na jaki zawarta ma być umowa najmu tymczasowego pomieszczenia, oceniając go jako zbyt krótki. Organizacje podnoszą, iż z wieloletnich doświadczeń z pracy z zagrożonymi bezdomnością wynika, że niemożliwe jest przeprowadzenie w tak krótkim czasie skutecznego programu terapeutycznego, mającego na celu wdrożenie osób wykluczonych do życia w społeczeństwie. Akcentują fakt, iż nie prowadzono żadnych analiz dotyczących ilości miejsc w noclegowniach i schroniskach, tymczasem, są one w całości zajęte przez bezdomnych i nie ma miejsca na przyjmowanie kolejnych osób. Od lat państwo nie ma spójnej strategii wobec problemu bezdomności, zaś środki finansowe przeznaczane na pomoc społeczną skierowaną dla osób bezdomnych są niewystarczające w stosunku do potrzeb, które wobec nowych regulacji dotyczących eksmisji, jeszcze wzrosną. Według Rzecznika Praw Obywatelskich przez kiepską jakość nowych przepisów może dochodzić do naruszenia konstytucyjnej zasady poszanowania i ochrony godności człowieka oraz standardów przewidzianych przez prawo międzynarodowe. Z powodu tych wątpliwości rzecznik praw obywatelskich zwrócił się do dwóch ministrów zajmujących się tą tematyką o rozważenie przygotowania nowelizacji, która rozwiałaby te wątpliwości.

Rekomendacje w zakresie rozwiązania najważniejszych problemów mieszkaniowych w Polsce Nakreślone powyżej problemy mieszkaniowe i kwestie zadłużeń mają bezpośredni wpływ na zwiększanie się skali problemu wykluczenia mieszkaniowego i bezdomności w Polsce. Bez uregulowań prawnych, systemowych, instytucjonalnych oraz jednostkowych nie uda się zmniejszyć skali wykluczenia mieszkaniowego. Wdrożenie poniższych rekomendacji powinno przyczynić się do zdecydowanej poprawy sytuacji mieszkaniowej w Polsce, przekładając się wprost na zmniejszenie skali bezdomności oraz zagrożenia bezdomnością: • przygotowanie i wdrożenie strategii obejmującej rozwój mieszkalnictwa społecznego, która powinna zostać przygotowana i implementowana przez Ministerstwo Infrastruktury i inne ministerstwa odpowiedzialne za politykę społeczną m.in. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz Ministerstwo P r a c y i P o l i t y k i S p o ł e c z n e j . Strategia taka powinna definiować cele i zadania związane z rozwojem budownictwa społecznego wraz ze wskazaniem źródeł finansowania oraz harmonogramu realizacji zadań, a także wyznaczać instytucje odpowiedzialne

Piotr Olech

za realizację. Niezbędne jest ujednolicenie terminologii, stworzenie i wdrożenie definicji (m.in. mieszkalnictwa społecznego) oraz stworzenie długofalowej strategii jego rozwoju w Polsce, obejmującej także regulacje związane z tworzeniem mieszkań społecznych i naprawą sytuacji mieszkaniowej • inicjowanie i wspieranie współpracy międzysektorowej i międzywydziałowej w zakresie tworzenia mieszkań społecznych. Gminy samodzielnie nie są w stanie rozwiązywać problemów mieszkaniowych, stąd w tym zakresie powinna zaistnieć szeroka współpraca międzysektorowa i międzyresortowa • możliwie jak najszybsze przygotowanie wszystkich koniecznych zmian legislacyjnych, organizacyjnych, programowych oraz finansowych, aby możliwe było w całości wprowadzenie nowatorskich rozwiązań oraz wykorzystanie potencjalnie jak największej ilości środków na cele związane z mieszkalnictwem dla zmarginalizowanych społeczności w ramach Europejs k i e g o F u n d u s z u R o z w o j u R e g i o n a l n e g o . Wprowadzenie nowych rozwiązań wymaga od Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Infrastruktury współdziałania w zakresie wprowadzenia koniecznych zmian w Programach Operacyjnych umożliwiających wydatkowanie środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Dla samorządów szansa taka oznacza także konieczność zweryfikowania Regionalnych Programów Operacyjnych. Rozwiązania przyjęte przez Parlament i Radę UE stworzone zostały z myślą o poziomie lokalnym i regionalnym. Wydaje się, że to właśnie samorządy lokalne oraz działające na ich terenach organizacje pozarządowe będą miały największy wpływ na powodzenie wdrożenia zmian w Europejskim Funduszu Rozwoju Regionalnego. Konieczne jest także włączenie nowych możliwości przyjętych przez Parlament i Radę UE do prac Ministerstwa Infrastruktury nad zmianami legislacyjnymi związanymi z reformą systemu budownictwa społecznego w Polsce • w obliczu wprowadzenia przełomowych rozwiązań Unii Europejskiej w zakresie mieszkalnictwa dla zmarginalizowanych społeczności, należy r o z w a ż y ć z n i e s i e n i e z a kazu łączenia środków strukturalnych z Unii Europejskiej ze środkami na finansowe wsparcie w tworzeniu lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych pochodzących z Funduszu Dopłat umiejscowionego w B a n k u G o s p o d a r s t w a K r a j o w e g o . Nikłe zainteresowanie tym programem, szczególnie organizacji pożytku publicznego, wynika z powyższych ograniczeń oraz z niskiego pułapu partycypacji funduszu w inwestycjach (do 50%). Rozwiązania UE idą w kierunku możliwości łączenia (synergii) różnorodnych funduszy w celu bardziej kompleksowego, efektywnego rozwiązania problemów społecznych w tym mieszkaniowych • zwiększenie liczby budowanych mieszkań komunalnych, spółd z i e l c z y c h o r a z p r y w a t n y c h n a w y n a j e m (zgodnie z sugestiami Habitat

100

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

for Hummanity), zwiększanie nakładów inwestycyjnych w tanie i dostępne mieszkalnictwo (społeczne, na wynajem) • umożliwienie tworzenia i zarządzania mieszkaniami społeczn y m i p r z e z r ó ż n e g o r o d z a j u p o d m i o t y , w tym: organizacje pozarządowe, prywatne firmy mieszkaniowe. Mieszkalnictwem społecznym (komunalnym, socjalnym) w Polsce mogą zarządzać jedynie samorządy terytorialne, co wpływa negatywnie na prowadzenie spójnej i odpowiadającej na potrzeby mieszkańców polityki mieszkaniowej. W wielu krajach europejskich decentralizacja zarządzania mieszkaniami społecznymi umożliwiająca organizacjom pozarządowym i firmom prywatnym tworzenie i zarządzanie lokalami spowodowała poprawę sytuacji mieszkaniowej • wprowadzenie przepisów umożliwiających weryfikowanie wysokości dochodów gospodarstw domowych zamieszkujących lokale komunalne, jak również dokonywanie weryfikacji przy s p r z e d a ż y l o k a l i m i e s z k a l n y c h . Wprowadzenie do zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, obowiązku dokonywania przez gminę – w trakcie trwania umowy najmu – okresowych weryfikacji uprawnień do zajmowania lokalu w zakresie wysokości dochodu gospodarstwa domowego i tytułu prawnego do innego lokalu • uspójnienie i uporządkowanie istniejących zapisów prawnych,by w sposób jasny i przejrzysty definiować role i odpowiedzialność poszczególnych organów administracji publicznej w zakresie mieszkalnictwa dla mieszkańców samorządów. Wprowadzenie sankcji za nierealizowanie obowiązków nałożonych na poszczególne instytucje • inwestowanie w remonty i adaptacje zniszczonej substancji mieszkaniowej – system wspierania gmin, spółdzielni, właścicieli mieszkań i wspólnot mieszkaniowych oraz stworzenie Funduszu Krajowego przeznaczonego na podnoszenie jakości i standardów mieszkań publicznych i społecznych • włączenie sektora prywatnego (deweloperów) w tworzenie m i e s z k a ń s p o ł e c z n y c h , np. w zamian za preferencje budowlane (w każdym powstającym budynku mieszkaniowym znajduje się jedno mieszkanie społeczne). W kraju brakuje społecznej odpowiedzialności za tworzenie mieszkań dla uboższych, w wielu krajach europejskich istnieje obowiązek inwestowania przez prywatnych deweloperów w mieszkania społeczne • włączenie TBS w proces tworzenia mieszkań prawdziwie społecznych, także jako konieczność oddawania mieszkań społecznych bez wkładu partycypacyjnego (lub minimalnego wkładu) ze strony mieszkańców

Piotr Olech

101

• zabronienie tworzenia gett socjalnych oraz stworzenie dokładnych wytycznych dla funkcjonowania mieszkań socjaln y c h . Należy stworzyć społeczne standardy funkcjonowania mieszkań komunalnych, socjalnych i społecznych • zmniejszenie skali prywatyzacji mieszkań oraz inna redystryb u c j a z y s k ó w u z y s k a n y c h z i c h s p r z e d a ż y . Należy dążyć do zwiększenia odsetka mieszkań społecznych • uregulowanie zagadnień prawnych, szczególnie w sferze o c h r o n y d a n y c h o s o b o w y c h . Należy umożliwić przepływ informacji między spółdzielniami mieszkaniowymi a instytucjami pomocy społecznej o osobach wymagających wsparcia, zadłużających mieszkania • zatrudnianie pracowników socjalnych – którzy mogą monitorować sytuację zadłużania mieszkań i wyławiać osoby/rodziny możliwie jak najwcześniej od pojawienia się problemu – przez instytucje mieszkaniowe, np. spółdzielnie mieszkaniowe • podpisanie znowelizowanej Europejskiej Karty Praw Społecznych. Zapisy w tym dokumencie mówią o tym, że prawo do mieszkania jest jednym z niezbywalnych praw człowieka. Polska dotychczas nie podpisała tego dokumentu, co dałoby silny instrument nacisku w kierunku poprawy polityki mieszkaniowej, umożliwiając m.in. polskim obywatelom egzekwowanie prawa do mieszkania w instytucjach europejskich.

BIBLIOGRAFIA • Cyran R., Ekonomiczne aspekty prywatyzacji zasobu komunalnego w Polsce. „Nieruchomości” 2005, nr 12 (88). • Dane Gminy Gdańsk, Wydziału Gospodarki Komunalnej za rok 2007, Gdańsk 2008. • Dane Gminy Gdańsk, Wydziału Gospodarki Komunalnej za lata 2007-2009, Gdańsk 2010. • Dec A., Knyszewska E., Gospodarka Mieszkaniowa w 2007 r. Warszawa 2008. • Dec A., Knyszewska E., Gospodarka Mieszkaniowa w 2009 r., Warszawa 2010. • Dec A., Knyszewska E., Gospodarka Mieszkaniowa w 2010 r. Warszawa 2011. • Dz. U. z 19.09.2006 Nr 167, poz. 1193. • Dz. U. z 05.05.2010 nr 75, poz. 488 • FEANTSA, UK National Report. Housing solutions for people who are homeless, Brussels 2008. • FEANTSA, Denmark National Report. Housing solutions for people who are homeless, Brussels 2008.

102

Sytuacja mieszkaniowa a bezdomność w 2011 roku – aktualizacja

• FEANTSA, The role of housing in pathways into and out of homelessness. European Report, Brussels 2008. • Firlit-Fesnak G., Szatur-Jaworska B., Leksykon pojęć socjalnych, Warszawa1995. • Główne problemy, cele i kierunki programu rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku, Warszawa 2010. • Housing Statistics in the European Union 2004, Bovekert 2005, http://www.ara.fi/download. asp?contentid=20973&lan=fi, 18.11.2011. • Informacje o mieszkalnictwie. Wynik monitoringu za 2008 r., T. Żelewski et. al., Kraków 2009. • Kaczyńska D., Właściciele lokali stają się wierzycielami samorządów wielkich miast. „Rzeczpospolita”, 14.07.2008. • Kurowska A., Miliony za brak mieszkań, „Rzeczpospolita”, 07.04.2010. • Machowina E., Nowicka-Duch E., Gospodarka Mieszkaniowa w 2005 r., Warszawa 2006. • Machowina E., Knyszewska E., Gospodarka Mieszkaniowa w 2006 r., Warszawa 2007. • Mieszkania 2002, red. T. Toczyński, Warszawa 2003. • Olech P., Mieszkalnictwo i bezdomność. Raport w zakresie wpływu sytuacji mieszkaniowej w Polsce na zjawisko bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, Gdańsk 2008. • Olech P., Zapobieganie bezdomności – prewencja celowa, systemowa oraz profilaktyka. Raport roczny, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. • Olech P., Zapobieganie bezdomności i integracja ludzi bezdomnych a problemy mieszkaniowe w Polsce. Zarys głównych problemów mieszkaniowych w kontekście bezdomności, „Problem bezdomności w Polsce”, red. M. Dębski, Gdańsk 2011. • Pisarska M., Bezdomni w Łodzi – analiza socjologiczna, „Polityka Społeczna” 1993, nr 11-12. • Plany remontowe Polaków ,Warszawa 2006. • Program Budownictwa mieszkań dla osób wymagających pomocy socjalnej, Warszawa 2003. • Raport 2006. O naprawie sytuacji mieszkaniowej, Warszawa 2007, http://www.habitat.pl/download/raport2006.pdf, 12.12.2011. • „Roczniki Statystyczne ”; www.stat.gov.pl/gus/5217_PLK_HTML.htm, 03.12.2011. • Rzecznik Praw Obywatelskich, 2010 – Janusz Kochanowski – wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska w sprawie polityki mieszkaniowej, Warszawa, 8 marca 2010 r.; http://www.rpo.gov.pl/pliki/12680506370.pdf, 5.12.2011. • Rzecznik Praw Obywatelskich, 2010 – Wystąpienie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wątpliwości dotyczących przepisów zapobiegających eksmisjom na bruk, Warszawa, 5 grudnia 2011 r. • TNS AISA, GE Money Bank, Zainteresowanie poprawą sytuacji mieszkaniowej, sierpień-wrzesień 2007, 2007. • Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 121/07. • Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 10.07.2001 Nr 71, poz. 733. • Warunki Mieszkaniowe Gospodarstw Domowych i Rodzin 2002, red. T. Toczyński, H. Dmochowska et. al., Warszawa 2003.

Piotr Olech

103

• Vermaas Ivo, director Strategy and Research PORTAAL – Homelessness and Social Housing; Cardiff 13-14.11.2008. • www.abonneren.rijksoverheid.nl/article/kennisplein-wwi/nieuwsbrief-kennisplein-wwi-december-2010/housing-statistics-in-the-european-union-2010/428/3384?mode=html_mail, 18.11. 2011. • www.dachnadglowa.org, 10.12.2011. • www.ign.org.pl/files/content/282/NIK_Kontrola.pdf , 05.12.2011. • www.stat.gov.pl/bdl/app/strona.html?p_name=indeks, 3.12.2011. • www.peer-review-social-inclusion.eu/peer-reviews, 20.11.2011. • Wygnańska J., Raport o polityce społecznej wobec bezdomności w Polsce. Aktualizacja 2006, Warszawa 2006, s. 8-9; http://www.bezdomnosc.edu.pl/images/PLIKI/Raporty/raport_o_polityce_spol_wobec_bezdomnosci_w_polsce_2006.pdf , 18.11.2011.

104

Marek KĹ&#x201A;usek: 2011, 4

RozdziaĹ&#x201A; II

3040 Badanie socjodemograficzne 2011

Maciej Dębski

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników badań socjodemograficznych w 2011 r.

Polska, obok swoich mocnych stron wynikających z położenia geograficznego, historii, tradycji, ma swoje społeczne zagwozdki, wynikające z najważniejszych problemów zidentyfikowanych w regionie. Do najważniejszych problemów społecznych zaliczyć należy takie kwestie społeczne jak ubóstwo, alkoholizm, przemoc w rodzinie czy przestępczość1. Ze swojej strony dodałbym jeszcze zagadnienia związane z problemem niepełnosprawności, bezrobocia oraz bezdomności. W zależności od wieku mieszkańców, posiadania bądź nieposiadania pracy, sytuacji w rodzinie założonej i rodzinie pochodzenia, miejsca zamieszkania owe problemy przybierają bądź tracą na sile i swojej wyrazistości. Każdy z nich, chcąc nie chcąc, staje się integralną częścią życia mieszkańców wielkich aglomeracji miejskich oraz terenów małych miast i wsi. Wydaje się, że istniejące problemy społeczne wynikają z innych i generują kolejne. W aspekcie ubóstwa, niepełnosprawności, bezdomności czy przemocy w rodzinie możemy zidentyfikować inne problemy takie jak wykluczenie, stygmatyzacja czy problem nierówności społecznej. Ważne jest również to, że pojawienie się określonego problemu społecznego wymusza na członkach społeczeństwa określone działania zmierzające do zlikwidowania „tymczasowego stanu zagrożenia”. W ten sposób powstają różne ustawy, uchwały, rozporządzenia oraz innego rodzaju dokumenty o charakterze prawnym, których głównym celem jest zmniejszenie skutków oddziaływania na społeczeństwo określonego problemu społecznego. Mając świadomość, iż żadnego z wyżej wymienionych problemów nie można bagatelizować, nie można też ich w żaden sposób rangować (ze względu na ważność, powszechność występowania, odczuwalne skutki) Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności postanowiło po raz szósty bliżej przyjrzeć się problematyce bezdomności. W tym miejscu z naukowym optymizmem przyznać należy, że o problemie tym pisze się coraz częściej, ukazując jego różnorodne oblicza, konteksty i manifestacje. W ostatnim dziesięcioleciu możemy obserwować rozwój badań ogólnopolskich, jak również tych o zasięgu lokalnym, podejmują-

L. Miś, Problemy społeczne. Teoria, metodologia, badania, Kraków 2007; K. Frysztacki, Socjologia problemów społecznych, Warszawa 2009.

108

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

cych próby oszacowania skali i charakteru interesującego nas zjawiska. Badania te najczęściej prowadzone są przez różnego rodzaju instytucje naukowe powiązane z ośrodkami uniwersyteckimi, prywatne instytuty badawcze, jak również przez organizacje pozarządowe świadczące pomoc osobom bez dachu nad głową. Warto wskazać, iż wszystkie one, niezależnie od tego, kto ich dokonuje, oprócz dokonania szczegółowej charakterystyki problemu nastawione są na tworzenie rekomendacji, które mogą zostać wykorzystane do budowania lokalnych systemów wsparcia osób bezdomnych. Wartość aplikacyjna podejmowanych badań widoczna jest również w tym, iż uzyskane wyniki bardzo często są podstawą planowania pracy dla specjalistów pracujących z osobami bezdomnymi i zagrożonymi bezdomnością. Zasadnym wydaje się być wskazanie, że w różnorodnych opracowaniach naukowych coraz częściej interesujący nas problem łączony jest z innymi zagadnieniami, takimi jak problem uzależnień, problem patologizacji życia rodzinnego, współczesnych przemian w rodzinie, przemian modeli socjalizacji jednostek czy też niewydolności państwa w zakresie pomocy osobom uwikłanym w różnorodne problemy społeczne. Zauważyć również należy, że o zjawisku bezdomności pisze się również w kontekście polityki społecznej czy realizacji pracy socjalnej. Coraz częściej słowa „bezdomność”, „wykluczenie mieszkaniowe”, „deprywacja mieszkaniowa” pojawiają się w oficjalnych dokumentach gminnych, wojewódzkich i ogólnopolskich, coraz powszechniej znajdują swoje miejsce w planach zajęć realizowanych przez różnego rodzaju jednostki edukacyjne szkolnictwa wyższego. Rosnąca ilość realizowanych badań, ich wysoka jakość i interdyscyplinarność ujawnia znaczenie problemu bezdomności, który staje się dla wielu gmin w Polsce zadaniem kluczowym do rozwiązania, zaraz po problemie bezrobocia, niepełnosprawności czy przemocy w rodzinie. Mając na uwadze powyższe, można z całą pewnością powiedzieć, że problem życia bez dachu nad głową, dotychczas włożony gdzieś między problematykę alkoholizmu, przemian więzi i relacji rodzinnych a ubóstwa rodzin, przeżywa swoisty naukowy i pozanaukowy renesans. Niewątpliwe zainteresowanie problemem bezdomności widoczne jest również w nauczaniu akademickim, w którym coraz częściej można spotkać przedmioty obligatoryjne bądź fakultatywne w całości poświęcone życiu w sytuacji braku dachu nad głową. Zanim zostaną omówione wyniki najnowszych badań prowadzonych przez Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności w Gdańsku w grudniu 2011 r. należy poczynić cztery główne założenia, o których winno się pamiętać podczas socjologicznych wędrówek po obszarze socjologii problemów społecznych, obszarze polityki i pomocy społecznej. Po pierwsze wskazać trzeba, iż trudno sobie wyobrazić, że może istnieć takie społeczeństwo, taka grupa społeczna, taki zbiór powiązanych ze sobą jednostek, który wolny jest od jakichkolwiek problemów czy zagrożeń, którym ktoś nie stara się zapobiegać, przeciwdziałać i redukować ich negatywne skutki. Podążając za dociekaniami socjologów, antropologów kulturowych, etnologów czy etnografów (na przykład w kierunku społeczeństw tradycyjnych), prędzej czy później dojdziemy do przekonania, że występowanie określonych problemów społecznych jest elementem konstytuującym społeczeństwo, podobnie zresztą jak sfera języka, tożsamości czy szeroko rozumianej kultury. Tak czy inaczej warto już na wstępie tego raportu postawić tezę, według której s p o ł e c z e ń s t w o i s t n i e j e j e d y n i e w ó w c z a s , g d y w j e g o obrębie mamy do czynienia z odstępstwami stanowiącymi zagrożenie dla funkcjonowania społeczeństwa, które zostały uznane z a p r o b l e m p r z e z w i ę k s z o ś ć c z ł o n k ó w s p o ł e c z e ń s t w a . Konkludując: problemy społeczne były, są i będą integralną częścią życia jednostki i całości społeczeństwa

Maciej Dębski

109

zaś owo sformułowanie mocno zakorzeniło się w teorii problemów społecznych2. W prostej linii skutki pierwszego założenia sprowadzają się do tego, że nie jesteśmy w stanie w pełni zlikwidować takich problemów jak bieda, bezdomność, alkoholizm czy przemoc w rodzinie. Nie oznacza to jednak, że nie możemy redukować ich jednostkowych i społecznych kosztów, wpływać na skalę i charakter występowania problemów społecznych. Pod tym kątem przyznać trzeba, że zjawisko bezdomności na stałe wpisało się w pomorski pejzaż, przede wszystkim dużych aglomeracji miejskich. Drugie założenie (ważne dla spójności prezentowanych przez mnie poglądów) można byłoby zapisać tak: p r o c e s d o ś w i a d c z a n i a p r o b l e m ó w s p o ł e c z n y c h s a m w sobie zakłada z jednej strony istnienie samego problemu, z d r u g i e j z a ś l u d z i , k t ó r z y t y c h p r o b l e m ó w d o ś w i a d c z a j ą . Te proste współwystępowanie przedmiotu oraz podmiotu doświadczenia jest o tyle istotne, o ile rodzi przestrzeń do powstania marginesu społecznego ukonstytuowanego z osób, których te problemy dotyczą. Innymi słowy przyznać trzeba, iż uwikłanie w problemy w mniejszym bądź większym stopniu wypycha osoby na margines społeczny bardzo często czyniąc te osoby osobami społecznie zbędnymi3. Chcąc być konsekwentnym wypadałoby zatem dodać, że każde społeczeństwo posiadające charakterystyczne dla siebie problemy społeczne musi w swoich strukturach w sposób obligatoryjny posiadać większy bądź mniejszy udział samego marginesu i ludzi na nim się znajdujących4. Istotny dla drugiego założenia jest również fakt, iż przebywanie na marginesie społecznym niesie za sobą nie tylko nierówny dostęp do dóbr społecznych, ale

2 3

R. W. Maris, Social Problems, Chicago 1988, s. 6-11. O ludziach zbędnych (jednakże w służbie przemocy) pisał już ponad 80 lat temu wybitny polski socjolog – Stefan Czarnowski. Za osoby zbędne autor uznaje takie, które nie mają żadnego stałego zatrudnienia, nie wykonują żadnego zawodu, to ludzie społecznie nieklasyfikowani, którzy zarabiają wyświadczaniem drobnych dorywczych usług, np. „zajęciem miejsca w ogonku dla kogoś, dla kogo czas jest drogi, albo odnoszenie paczek, albo otwieraniem drzwiczek samochodów i rozpinaniem parasola nad wysiadającymi wystrojonymi damami”. S. Czarnowski, Ludzie zbędni w służbie przemocy [w:] S. Czarnowski, Dzieła, opracowanie N. Assorodobraj i S. Ossowski t. 2, Warszawa 1956., s. 188. Czarnowski, dzieląc czasy na okresy stabilne i niestabilne przyznaje, że w tych drugich, „w okresach wielkich przemian socjalnych i politycznych dostrzegamy, że znaczenie elementów marginesowych wzmaga się ogromnie, w miarę jak następuje ich pomnożenie”. S. Czarnowski, op. cit., s. 188. Według Z. Baumana „Być «zbędnym» znaczy być nadliczbowym, niepotrzebnym, bezużytecznym – niezależnie od tego, jaki rodzaj potrzeb i pożytków określa standard użyteczności nieodzowności. Inni cię nie potrzebują; poradzą sobie równie dobrze – a nawet lepiej – bez ciebie. Nie istnieje żaden oczywisty powód twojej obecności i nie ma podstaw, byś mógł domagać się prawa do pozostania. Uznać kogoś za «zbędnego» znaczy wyrzucić go dlatego, że przeznaczony jest do wyrzucenia jak pusta i bezzwrotna plastikowa butelka albo zużyta jednorazowa strzykawka, nieatrakcyjny towar, na który nie ma nabywców albo bezużyteczny, wybrakowany lub uszkodzony produkt zdjęty z taśmy przez kontrolerów jakości. «Zbędność» dzieli swe pole znaczeniowe z takimi słowami jak «odrzuty», «wyrzutki», «śmieci» – krótko mówiąc, odpady. Przeznaczeniem bezrobotnych, tej «rezerwowej armii pracy», był powrót do czynnej służby. Przeznaczeniem odpadów jest śmietnik, wysypisko śmieci”. Z. Bauman, Życie na przemiał, Warszawa 2004, s. 25. Osoby wykluczone (wyłączone) społecznie z powodów niezależnych od siebie bądź na własne życzenie nie są właściwością tylko społeczeństw (po)nowoczesnych, ale byli obecni w czasach starożytnych czy średniowiecznych. K. Frieske, W kierunku marginalizacji właścicieli [w:] Europa właścicieli, red. Z. Galor, Poznań 2005, s. 170.

110

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

wywołuje inne negatywne procesy takie jak dyskryminacja, stygmatyzacja czy negatywna stereotypizacja. Trzecie założenie niniejszej pracy nawiązuje do w s p ó ł w y s t ę p o w a n i a p r o b l e m ó w społecznych. Nachodzenie na siebie różnorodnych momentów kryzysowych w życiu człowieka tworzy trudną do odgadnięcia układankę sytuacji, w których uwikłana została (z mniejszym bądź większym własnym udziałem) jednostka ludzka. Poczynione założenie wymusza zatem obowiązek interdyscyplinarnego działania w kierunku rozwiązywania istniejących problemów, które z natury swojej wydają się być zewnętrznie powiązane oraz wewnętrznie złożone. Dla jasności dodać trzeba, że owa wszechstronność w rozwiązywaniu problemów społecznych dotyczy zarówno „ludzi nauki” (przyjmijmy to określenie na użytek pracy i uznajmy, że są to osoby nauczające innych, prowadzące badania naukowe, reprezentujące wszystkich tych specjalistów, którzy w swojej pracy zawodowej posługują się raczej teorią/teoriami niż praktyczną wiedzą), jak i „pomagaczy” (praktycy, którzy na co dzień świadczą pomoc osobom uwikłanym w różnorodne problemy społeczne). Po czwarte wreszcie przyznać trzeba, choć może się to okazać mało popularna teza (w szczególności w kręgach pozanaukowych), że problemy społeczne są dla społeczeństwa czymś wartościow y m . Nie oznacza to, że bezdomność jest w swojej naturze dobra i pożądana, jednakże chodzi mi o przyznanie, że istnienie problemów społecznych jest dla samego społeczeństwa i dla osób w nim żyjących (oczywiście poza występowaniem wielu negatywnych skutków) również czymś funkcjonalnym i w pewien sposób użytecznym. Dlaczego? Po pierwsze doświadczanie przez część ludzi problemów społecznych powoduje, że ci, którzy ich nie przeżywają, otrzymują swoistego rodzaju punkt odniesienia mówiący: Oj, nie! J a b r a k u d a chu nad głową nie chcę doświadczać, nie chcę być osobą uwikłaną w przemoc rodzinną, nie chcę w swoim życiu doświadczać b i e d y c z y b o r y k a ć s i ę z p r o b l e m e m a l k o h o l o w y m . Społeczny kontrapunkt powodowany istnieniem problemów społecznych sprowadzać się zatem może chociażby do podejmowania szeregu czynności wykonywanych przez ludzi tylko dlatego, aby nie być osobą bezdomną, aby nie żyć w biedzie, aby nie być osobą z problemem alkoholowym, aby nie być osobą uwikłaną w przemoc. Oczywiście, będąc niezadowolonym z skreślonej przed chwilą wizji człowieka minimalistycznego można dodać, że istnienie problemów społecznych wyzwala w członkach społeczeństwa reakcje obronne w postaci chęci zlikwidowania stanu kryzysowego, a niekiedy nawet i powoduje występowanie prospołecznych i proludzkich postaw wobec tych, którzy, uwikłani w różnorodne problemy, noszą na sobie Goffmanowskie piętno5. Odsuwając na bok teoretyczne rozważania o bezdomności (te zostały w sposób szczegółowy przedstawione w literaturze przedmiotu na przestrzeni ostatnich 10 lat6) stwierdzić

5 6

E. Goffman, Piętno. Rozważania o zranionej tożsamości, Gdańsk 2005. D. Piekut-Brodzka, O bezdomnych i bezdomności – aspekty fenomenologiczne, etiologiczne i terapeutyczne, Warszawa 2000; A. Przymeński, Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej, Poznań 2001; W kręgu problematyki bezdomności polskiej, red. A. Duracz-Walczak, Gdańsk-Warszawa 2001/ 2002; L. Stankiewicz, Zrozumieć bezdomność, Olsztyn 2002; M. Oliwa-Ciesielska, Piętno nieprzypisania. Studium o wyizolowaniu społecznym bezdomnych, Poznań 2006; S. Golimowska, E. Tarkowska, I. Kopińska, Ubóstwo i wykluczenie społeczne. Badania-Metody-Wyniki, Warszawa 2005; D. Piekut-Brodzka, Bezdomność, Warszawa 2006; J. Śledzianowski, Zdrowie bezdomnych, Kielce 2006; Bezrobocie jako

Maciej Dębski

111

należy, że na ów problem możemy patrzeć z różnych punktów widzenia, przyjmując bądź to perspektywę indywidualną (spojrzenie przez pryzmat osoby doświadczającej braku dachu nad głową), perspektywę systemową (ukazanie możliwych form wsparcia dla osób bezdomnych, opis narzędzi wsparcia), jak również perspektywę społeczną (odbiór społeczny interesującego nas zjawiska, postawy członków lokalnej społeczności wobec bezdomności, prospołeczność obywateli społeczeństwa, postawy i czynniki mogące sprzyjać bezdomności lub ją usprawiedliwiać, powstające ruchy i wydarzenia sprzeciwiające się problemowi zadłużenia, biedy, przemocy w rodzinie). Na problem bezdomności można spoglądać również z perspektywy prawnej (nielegalne zamieszkiwanie, kwestie administracyjno-formalne, zadłużenie, eksmisje), moralnej czy psychologicznej (bezdomność to sytuacja powodująca indywidualne cierpienia, bezradność, uzależnienie od pomocy, niskie poczucie własnej wartości i inne). W artykule bezdomność traktowana będzie przede wszystkim w ujęciu socjologicznym i opisana zostanie w kontekście teorii problemów społecznych. Niezależnie jednakże od przyjętego sposobu patrzenia należy stwierdzić, że sytuacja braku posiadania własnego miejsca zamieszkania może być różnie opisywana, może też wywoływać różnorodne emocje, począwszy od skrajnego współczucia po niepohamowany gniew i sprzeciw. Jakby nie patrzeć, zjawisko bezdomności jest ono przede wszystkim indywidualnym dramatem osób jej doświadczających i jako takie staje się przedmiotem publicznej debaty. Rozważania zawarte w artykule zostały oparte o wyniki najnowszych badań socjodemograficznych prowadzonych w ramach działającej grupy ds. badań PFWB. Warto wskazać, że do prezentacji wybrano jedynie najważniejsze zagadnienia, które w opinii autora powinny trafić do jak największej liczby odbiorców. Mając na uwadze fakt poważnych zmian w narzędziu badawczym zastosowanym w ostatnich badaniach realizowanych w województwie pomorskim wśród osób bezdomnych, skupiono się przede wszystkim na aspektach nowych, które dotychczas nie znalazły miejsca w żadnym z przygotowywanych raportów. Przypomnieć należy, że badanie socjodemograficzne zrealizowane w 2011 r. to już szóste tego rodzaju przedsięwzięcie, którego pomysłodawcą i głównym realizatorem są członkowie PFWB. W sposób świadomy zrezygnowano z opisu metodologii prowadzenia badania zakładając, iż jest ona powszechnie znana i już wcześniej została spisana7. Niewątpliwą wartością przy-

problem bezdomnych polskich, red. A. Duracz-Walczak, Warszawa 2007; I. Grabarczyk, System wsparcia i pomocy bezdomnym, Olsztyn 2007; Mendel M., Społeczeństwo i rytuał: heterotopia bezdomności, Toruń 2007; „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, Gdańsk 2008; J. Chwaszcz, Osobowościowe i społeczne wyznaczniki funkcjonowania bezdomnych mężczyzn, Lublin 2008; Oblicza bezdomności, red. M. Dębski, K. Stachura, Gdańsk 2008; Psychospołeczny profil osób bezdomnych w Trójmieście, red. M. Dębski, S. Retowski, Gdańsk 2008; Od ulicy do samodzielności życiowej. Standardy społecznej i zawodowej (re)integracji osób bezdomnych w sześciu sferach, red. A. Dębska-Cenian, P. Olech, Gdańsk 2008; „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010; „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, A. Maj, Gdańsk 2011; J. BieleckaPrus, P. Rydzewski, R. Maciejewska, Społeczne i instytucjonalne aspekty bezdomności na Lubelszczyźnie, Lublin 2011, M. Duda, Bezdomny moim bratem. O polskiej bezdomności przełomu wieków w świetle społecznego nauczania Kościoła, Kraków 2011, Problem bezdomności w Polsce. Wybrane aspekty – diagnoza Zespołu Badawczego, red. M. Dębski, Gdańsk 2011. M. Dębski, Raport socjologiczny – Portret zbiorowości osób bezdomnych w województwie pomorskim, „Pomost – pismo samopomocy. O bezdomności bez lęku”, red. P. Olech, E. Szczypior, G. Sochacka, J. Mąkosa, Gdańsk 2003, s.10-11; M. Dębski, P. Olech, Socjodemograficzny Portret Zbiorowości Ludzi

112

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

gotowanego materiału jest jego charakter porównawczy. Część uzyskanych wyników została przedstawiona w postaci wykresów zawierających lata 2003-2011. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że wyniki z 2001 r. w ogóle nie są uwzględniane w przygotowywanym materiale, gdyż Forum nie ma dostępu do statystycznej bazy danych. Niemniej prowadzenie badań po raz szósty daje możliwość nie tylko wyznaczania predykcji badanych zjawisk (prognoz), ale również określania siły i kierunku ich trendów. Do artykułu postanowiono dołączyć obszerny aneks zawierający rozkłady częstości poszczególnych pytań ze względu na zmienne wieku oraz faz bezdomności.

Bezdomność w ujęciu teorii problemów społecznych Jak wspomniano we wstępie, społeczeństwo o tyle istnieje i funkcjonuje, o ile pojawiają się w nim określone problemy społeczne. Poniższe rozważania poświęcone zostaną dwóm kwestiom: określeniu czym jest problem społeczny oraz w jakich najważniejszych problemach społecznych odnajduje się bezdomność. Warto zaznaczyć, że na kwestię problemów społecznych, wbrew pozorom, możemy patrzeć zarówno z poziomu indywidualnego (konkretna jednostka ludzka jest uwikłana w problem, przeżywa go i doświadcza), jak i zbiorowego (w oderwaniu od indywidualnych problemów w kierunku ogólniejszego wyodrębniania i rozwiązywania problemów społecznych). Z racji tego, iż jestem socjologiem interesować mnie będzie ten drugi punkt widzenia rezygnujący z doświadczeń jednostkowych i spraw prywatnych. Jak wskazują liczni autorzy, problemy stają się problemami społecznymi jedynie wówczas, kiedy zostaną za takowe uznane w procesie społecznego obserwowania rzeczywistości8. Wskazanie na problem społeczny przez szeroką reprezentację społeczną odróżnia problem społeczny od indywidualnych rozterek i spraw prywatnych. Uznanie przez grupę osób elementu życia społecznego jako problemu społecznego jest o tyle trudne, o ile zawiera w sobie, obok elementów obiektywnych, elementy subiektywne. W tym kontekście rodzą się ważne dla dalszych rozważań pytania: na jakiej podstawie grupa ludzi określa dane zjawisko jako problem społeczny?, co powoduje, że dane zjawisko staje się bądź nie staje się problemem społecznym?, kiedy interesujące nas zjawisko przestaje być problemem społecznym? Od strony obiektywnej kwestią problemów społecznych zaczęto interesować się na przełomie XVIII i XIX wieku wraz

Bezdomnych Województwa Pomorskiego (Raport z badań), „Pomost – pismo samopomocy. O bezdomności bez lęku”, red. A. Siebert, A. Meller, K. Kowalska, K. Ługowski, Gdańsk 2005, s. 26-47; M. Dębski, Socjodemograficzny portret zbiorowości ludzi bezdomnych województwa pomorskiego – grudzień 2007 (Raport z badań), „Pomost – pismo samopomocy. O bezdomności bez lęku”, red. A. DębskaCenian, G. Cis, A. Maj, B. Prusak, Gdańsk 2007, s. 11-24; M. Dębski, Socjodemograficzny portret zbiorowości ludzi bezdomnych – ciągłość czy zmiana? Metodologiczne problemy badania bezdomności w województwie pomorskim w latach 2001-2005 [w:] Oblicza bezdomności, red. M. Dębski, K. Stachura, Gdańsk 2008, s.137; M. Dębski, Co nowego w badaniach socjodemograficznych? Wybrane aspekty na podstawie badań z 2009 roku, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010, s. 183-230. R. A. Dentler, Major American Social Problems, Chicago 1967, s. 5; R. Nisbet, The Study of Social Problems [w:] Contemporary Social Problems, R. K. Merton, R. Nisbet, New York 1971, s. 10; Ch. Zastrow, Social Problems: Issues and Solutions, Chicago 1988, s. 6; T. J. Sullivan, K. S. Thompson, Introduction to Social Problems, New York 1994, s. 6.

Maciej Dębski

113

z powstaniem „nowego miejsko-przemysłowego (nie)ładu”9. Jak wskazuje autor, na zainteresowanie się tym zagadnieniem wpłynęły przede wszystkim napięcia spowodowane nową sytuacją miast przemysłowych (długie godziny pracy w złych warunkach, fatalne warunki mieszkaniowe, powszechne choroby, ubóstwo, itp.) oraz rozwój humanitaryzmu, który można traktować jako reakcję na nową, dotychczas nieznaną rzeczywistość społeczną. Trzecim elementem mającym wpływ na podejmowanie tematyki problemów społecznych było pojawienie się nauki społecznej oraz reformatorów reprezentujących klasę średnią. Ci ostatni zwracają uwagę reszty społeczeństwa na biedę, słabości, na problemy społeczne10. Szerokiej rozprawy na temat znaczeń i kontekstów, w jakich pojęcia problemu społecznego używano w historii socjologii dokonał L. Miś w jednej ze swoich ostatnich monografii11. Analizując definicję problemu społecznego za najbardziej wyczerpującą uznać należy tę, która została sformułowana przez R. Marisa. Autor wskazuje, że „ problemy społeczne mogą być definiowane jako ogólne wzory zachowania ludzkiego lub warunków społecznych, które są postrzegane jako zagrożenia dla społeczeństwa przez znacząca liczbę ludności, przez silne grupy, bądź przez charyzmatyczne jednostki, oraz które mogą być rozwiązane czy też którym można jakość zaradzić”12. Rozkładając powyższą definicję na czynniki pierwsze można wyróżnić jej cztery główne elementy: • o g ó l n e w z o r y : nieproblemowe aspekty społeczeństwa muszą być uwzględniane wraz z obszarami wywołującymi problemy społeczne. Oznacza to, że życie członków społeczeństwa toczy się pomiędzy tym, co „zdrowe” i „chore”. Ponadto problem społeczny postrzegany jest jako zagrożenie dla danych norm społecznych13. W takim ujęciu kwestia problemów społecznych powinna być przedmiotem ciągłych badań i diagnoz tym bardziej, że one same są raczej ogólne i rozprzestrzenione niż izolowane czy indywidualne • g r o ź b a d l a s p o ł e c z e ń s t w a : nie chodzi o zagrożenie dla życia poszczególnych ludzi, ale o zagrożenie dla zasadniczych ludzkich wartości, ładu społecznego, a w skrajnych sytuacjach dla istnienia społeczeństwa jako takiego. Z drugiej strony zagrożenie to dotyczy zwyczajów ludzkich, poszczególnych norm, wyspecjalizowanych interesów • s z e r o k i e u z n a n i e : Maris, podobnie jak inni autorzy, o których wspomniałem powyżej kładzie nacisk na to, iż problem społeczny musi zostać uznany za takowy przez znaczną liczbę ludzi, silne i wpływowe grupy. Autor dopuszcza również możliwość uznania problemu społecznego przez charyzmatyczne jednostki, które mają możliwość intelektualnego zarażenia swoimi słowami innych członków społeczeństwa. Jak łatwo się domyśleć, nie mogę w tym miejscu podać konkretnej liczby osób, które mogą uznać dany problem za problem społeczny, ale ogólnie rzecz biorąc można powiedzieć, że im więcej ludzi uzna dany problem za problem społeczny, tym bardziej doniosłą wagę pełni on w życiu społeczeństwa

9 10 11 12 13

K. Frysztacki, op. cit. s. 18. J. Bernard, Social Problems: Role, Status and Stress In a Cintext of Abundance, New York 1957, s. 88-121; K. Frysztacki, op. cit., s. 18. L. Miś, op. cit. R. W. Maris, op. cit., s. 6-11. K. Frysztacki, op. cit., s. 20.

114

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

• m o ż l i w o ś ć r o z w i ą z a n i a : z punktu widzenia zjawiska bezdomności ciekawym i ważkim elementem definicji Marisa jest część poświęcona możliwości rozwiązania problemu społecznego. W tej części definicji rozważania teoretyczne spotykają się z praktycznymi rozwiązaniami danego problemu. Wiedza i umiejętności praktyczne użyteczne do przeciwdziałania problemom społecznym powinny daleko wykraczać poza sferę nauk społecznych, gdyż sam problem społeczny nosi w sobie znamiona poza socjologiczne. Ważnym aspektem możliwości rozwiązania problem jest pytanie czy chcemy rozwiązać interesujący nas problem w całości i ostatecznie, czy raczej dążymy do fragmentarycznego jego rozwiązania. Wreszcie warto wskazać, iż rozwiązanie problemu społecznego powoduje zmianę społeczną, a ta z kolei generuje nowe problemy. Można powiedzieć, że socjologia zaczyna interesować się problemami społecznymi z jednej strony za przyczyną procesów industrializacji, z drugiej zaś strony ma związek z rozwojem socjologicznego pozytywizmu. Wiek XIX to czas kiedy częściej skupiano się na coraz większej liczbie zjawisk, które były postrzegane jako społeczni negatywne. Pojawiające się problemy społeczne były na tyle groźne, że zaczęły powstawać wokół nich określone orientacje teoretyczne. Przejawem tego rodzaju socjologizacji jest koncepcja społeczeństwa ryzyka U. Becka, który wskazuje, że społeczeństwa po prostu stają się coraz bardziej problemowe i jako takie muszą wzbudzać socjologiczną refleksję14. Gruntem dla idei, badań oraz aplikacji związanych z problemami społecznymi były przede wszystkim dwa czynniki: nierówność oraz zdolność społeczeństwa do prowadzenia szeroko rozumianych debat15. Kwestia problemów społecznych nie miałaby również szans zaistnienia gdyby nie fakt, iż istniała grupa ludzi (politycy, lobbyści, ludzie świata naukowego, badacze, przedstawiciele środowiska medialnego, pracownicy socjalni), którym los poszczególnych osób oraz społeczeństwa jako takiego nie był obojętny. Jak wskazuje K. Frysztacki na scenie polskiej nauki żyło (i wciąż żyje) wielu socjologów, którzy w swojej naukowej pracy zgłębiali kwestię problemów społecznych. Do tego kręgu zaliczyć można L. Krzywickiego, S. Ossowskiego, J. Chałasińskiego J. Szczepańskiego czy J. Sztumskiego, który wniósł niewątpliwy wkład w możliwość badania owych problemów16. W kontekście powyższych rozważań zjawisko bezdomności należy w sposób niewątpliwy uznać za problem społeczny. Powracając do koncepcji Marisa można powiedzieć, iż stan 14

15 16

U. Beck, Społeczeństwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesności, Warszawa 2002. Podstawowa teza Becka brzmi: społeczeństwa industrialne koncentrowały się na swoich wysiłkach na zdobywaniu i dystrybucji bogactwa. Społeczenstwa współczesne to społeczeństwa nie dystrybucji bogactwa, lecz ryzyka. Społeczeństwo ryzyka oznacza epokę, w której ciemne strony postępu technicznego i rozwoju zdominowały społeczna debatę. Beck wyróżnia przy tym cztery rodzaje ryzyka: (1) ryzyko ekologiczne spowodowane efektem cieplarnianym, destrukcje ekosystemu; (2) ryzyko związane ze zdrowiem (ryzyko spożywania żywności genetycznie modyfikowanej, rak skóry, astma, alergia, AIDS); (3) ryzyko ekonomiczne (spadek bezpieczeństwa pracy, bezrobocie); (4) ryzyko społeczne (np. wzrost liczby przestępstw, dewiacji, rozwodów, rozpad tradycyjnej rodziny itp.). Przyczyny powstawania ryzyka dostrzega się przede wszystkim w modernizacji, rozwoju nowych technologii i w procesach globalizacji. Uważa się, że obecnie nauka staje się główna przyczyna występowania ryzyka, lecz jednocześnie tylko dzięki niej możemy to ryzyko rozpoznać i dążyć do jego zredukowania. K. Frysztacki, op. cit., s. 25. Ibidem, s. 26.

Maciej Dębski

115

bezdomności jest zagrożeniem dla norm społecznych, jak również dla ładu społecznego. Szeroka akceptacja, aby uznać bezdomność za problem społeczny widoczna jest również w powstających na gruncie amerykańskim, australijskim oraz europejskim narodowych strategiach zwalczania bezdomności, programach unijnych poświęconych rozwiązywaniu interesującego nas problemu, jak również w oficjalnych stanowiskach Parlamentu Europejskiego. Ostatni element definicji Marisa związany z możliwościami rozwiązywania problemów społecznych również jest silnie reprezentowany w czasach współczesnych. Dowodem takiego stanu rzeczy mogą być chociażby polskie programy lokalne w całości poświęcone zagadnieniu, jak w sposób skuteczny ograniczyć zjawisko bezdomności, zniwelować jej społeczne i wyraźne skutki. Wydaje się, że problem bezdomności zrodził się z innego problemu, jakim jest ubóstwo. Gdyby przyjąć założenie, że ogólnie rzecz biorąc problemy społeczne wywodzą się z innych i inne również generują zastanawiam się, jaki problem będzie problemem pochodnym w stosunku do zjawiska bezdomności. No i co się stanie po tym, jak uda się rozwiązać interesujący nas problem? A może wszystkie działania wielu państw są nakierowane na fragmentaryczne, a nie całościowe rozwiązanie tego problemu?

Ogólna charakterystyka socjodemograficzna osób bezdomnych w świetle wyników badań w latach 2003-2011 Badaniem socjodemograficznym zrealizowanym w 2011 r. objęto 3040 osób bezdomnych, w tym 136 nieletnich (które nie ukończyły osiemnastego roku życia). Dla porównaniu w 2001 udało się dotrzeć do 1 871, w 2003 r. do 2 169, w 2005 r. do 2 470, w 2007 do 2 211, zaś w 2009 r. do 2 620 osób. Analizując zebrane dane można powiedzieć, że w roku 2011 dotarto do prawie 300 osób bezdomnych więcej niż w 2009 r. Taka sytuacja nie oznacza w prostej linii liczebnego wzrostu populacji osób bezdomnych w woj. pomorskim, ale może być uzależniona od większego profesjonalizmu wykonywania prac terenowych w ostatnim okresie badawczym. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie pod względem płci można wnioskować, że bezdomność to przede wszystkim problem mężczyzn (86,6% do 13,4% kobiet). Podobny rozkład procentowy odnotowano w 2005, 2007 i 2009 r. Analizując różnice w liczebnościach kobiet i mężczyzn w poszczególnych latach badania można wskazać na istnienie statystycznie istotnych różnic. Różnice w liczebnościach w poszczególnych latach dotyczą jedynie mężczyzn: zanotowano istotne statystycznie różnice pomiędzy odsetkiem mężczyzn, którzy wzięli udział w badaniu w 2003, 2009 i 2011 r., jak również różnice pomiędzy 2007, 2009 i 2011 r. Jednocześnie w poszczególnych badaniach socjodemograficznych nie zmieniała się liczba kobiet bezdomnych (należy ją uznać za stałą), natomiast zmianie ulegała liczba policzonych mężczyzn. Można przypuszczać, że taka sytuacja związana jest z częstszym przebywaniem kobiet w różnorodnych placówkach w stosunku do mężczyzn przebywających częściej w miejscach niemieszkalnych. Liczbę bezdomnych mężczyzn zliczoną w 2011 r. (2 512 osoby) można uznać za sukces ostatnio realizowanego badania.

116

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

Wykres nr 1. Udział liczebny bezdomnych mężczyzn a rok badania

Wykres nr 2. Udział liczebny bezdomnych kobiet a rok badania

Bardzo ważną zmienną z punktu widzenia problematyki bezdomności jest poziom wykształcenia osób bezdomnych. Wzorem lat poprzednich można powiedzieć, że osoby bezdomne zamieszkujące na terenie województwa pomorskiego to osoby nisko wykształcone (w 2003, 2005, 2007 i 2009 r. uzyskano dane porównywalne). W 2011 r. postanowiono dodać także wykształcenie gimnazjalne, jednakże jak wskazują uzyskane dane deklarowany poziom wykształcenia zasadniczo się nie zmienił. W ostatnim badaniu socjodemograficznym dominującym typem okazało się wykształcenie zawodowe, na które wskazało 44,0% badanych osób. Na drugim miejscu uplasowało się wykształcenie podstawowe (34,8%). Kolejne 14,8% respondentów przyznało, że posiada wykształcenie średnie, zaś najmniej liczna grupa to osoby bezdomne o wykształceniu niepełnym podstawowym (2,6%) oraz wyższym (2,1%). Relatywnie najrzadziej badane osoby wskazywały na posiadanie wykształcenia w stopniu gimnazjalnym (1,5%). Analizując uzyskane dane dotyczące poziomu wykształcenia badanych osób ze względu na płeć okazuje się, że bezdomni mężczyźni zdecydowanie częściej od kobiet deklarują posiadanie wykształcenia zawodowego (45,9%), kobiety zdecydowanie częściej

117

Maciej Dębski

od mężczyzn przyznają się do wykształcenia podstawowego (41%) oraz średniego (17%). Szczegółowe dane wskazujące na różnice w interesującej nas kwestii przedstawione zostały w poniższej tabeli. W kolejnych latach nie należy spodziewać się większych zmian w strukturze wykształcenia osób bezdomnych w województwie pomorskim. Tabela nr 1. Wykształcenie osób bezdomnych w 2011 roku Jakie jest Pana(i) wykształcenie? niepełne podstawowe gimnazjalne podstawowe

płeć

zasadnicze zawodowe

średnie

wyższe

ogółem

mężczyzna

N %

52 2,2%

789 33,9%

34 1,5%

1069 45,9%

336 14,4%

49 2,1%

2329 100,0%

kobieta

N %

18 4,8%

154 41,0%

8 2,1%

124 33,0%

64 17,0%

8 2,1%

376 100,0%

N %

70 2,6%

943 34,9%

42 1,6%

1193 44,1%

400 14,8%

57 2,1%

2705 100,0%

Ogółem

chi2=27,478; df=5; p<0,001; Vc=0,101

W województwie pomorskim można zaobserwować starzenie się populacji ludzi bezdomnych. Przeciętny wiek dorosłej osoby wzrósł z 46 lat w 2003 r. do 51 lat w 2011 r., zaś różnica w wieku osób bezdomnych na przestrzeni lat 2003-2011 jest różnicą statystycznie istotną (F=34,25; p<0,0001). Biorąc pod uwagę płeć można powiedzieć, że różnica w przeciętnym wieku wśród mężczyzn i kobiet w 2003 r. wynosiła 7 lat (średni wiek mężczyzn 47,6 lat, kobiet 40,5 lat), zaś w 2011 r. już tylko 2 lata. Sprawdziły się zatem stawiane 2 lata temu prognozy, według których przeciętny wiek bezdomnych mężczyzn i kobiet wyrównuje się17. Wykres nr 3. Średni wiek osób bezdomnych w poszczególnych latach badania

M. Dębski, Co nowego w badaniach socjodemograficznych..., s. 187.

118

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

Analizując rozkład wieku w ujęciu przedziałowym okazuje się, że w województwie pomorskim mamy do czynienia z wzrostem liczby osób bezdomnych w przedziale wiekowym 51-60 lat oraz powyżej 60 lat. Udział procentowy badanych mających 51-60 lat wzrósł z 30,3% w 2003 r. do 40% w 2011 r. i wzrośnie (według prognoz) do 43% w 2013 r. Jeszcze bardziej dramatyczna sytuacja widoczna jest wśród najstarszej części respondentów: osoby bezdomne, które przekroczyły 60 rok życia stanowiły w 2003 r. 10,6% zbadanej populacji, podczas gdy w 2011 r. już 20,5%. Zgodnie z wyliczonymi w 2009 r. prognozami należy spodziewać się, iż w 2013 r. udział osób, które skończyły 60 lat ukształtuje się na poziomie 21,6%. Biorąc pod uwagę okres 2003-2013 można dowieść, że odsetek osób bezdomnych po 60 roku życia w porównaniu do 2003 r. ulegnie podwojeniu18. Wykres nr 4. Wiek osób bezodmnych w przedziałach (%) a rok badania

Drugą ważną analizowaną cechą, której wyniki należy przedstawić jest długość pozostawania w bezdomności. Z przeprowadzonych badań wynika, że wydłuża się okres przebywania w sytuacji braku domu. W 2003 r. przeciętna długość trwania w tym stanie wynosiła 5,9 lat i wzrosła ona do 8 lat w 2011 r. Tym samym potwierdziły się statystyczne prognozy wyliczone w 2009 r., które wskazywały powolne wydłużanie się przeciętnej liczby lat doświadczania sytuacji bezdomności. Gdyby wierzyć dalej naukowym przewidywaniom, w 2013 r. należy spodziewać się, iż średnia długość przebywania w bezdomności wzrośnie aż do 9 lat19. Dodać należy, że grupa mężczyzn i kobiet jest zróżnicowana pod względem długości pozostawania w bezdomności. Analizując jej zmienność w poszczególnych latach badania widać, że długość 18 19

Ibidem, s. 188. Ibidem, s. 189.

Maciej Dębski

119

pozostawania w bezdomności wśród mężczyzn znacząco różni się pomiędzy poszczególnymi latami badań (F=15,45; p<0,00001). Wykres nr 5. Średnia długość pozostawania w bezdomności a płeć osób bezdomnych i rok badania

Dane zawarte na wykresie nr 6 w pełni potwierdzają powyższe stwierdzenie. Z przeprowadzonych badań wynika, że wśród osób najmłodszych (do 30 lat i 31-40 lat) długość przebywania w bezdomności jest raczej stała. Tendencję wzrostową wykazuje się w kolejnych przedziałach wiekowych, w których mamy do czynienia z powolnym, ale konsekwentnym wzrostem długości lat spędzonych w sytuacji bezdomności. Niepokoić może fakt, iż z wyliczonych prognoz wynika, że należy spodziewać się nie tylko starzenia populacji osób bezdomnych, ale również wzrostu średniej liczby lat pozostawania w bezdomności. W 2013 r. osoby powyżej 60 roku życia przeciętnie osiągną 11,1 lat pozostawania w tym stanie, a osoby między 51 a 60 rokiem życia 10 lat. Wzrost długości lat pozostawania w bezdomności, jak również starzenie się populacji, mogą być dowodem na to, że w ciągu ostatnich 8 lat w badaniach socjodemoWykres nr 6. Średnia długość pozostawania w bezdomności a wiek osób bezdomnych i rok badania

120

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

graficznych biorą udział te same osoby bez domu. Nie wydaje się dzisiaj, aby funkcjonowanie systemu pomocy wpływało na usamodzielnienie. Jeśli jest zauważalny „odpływ” osób bezdomnych najstarszych, to raczej jest to związane z ich wysoką umieralnością bądź też z przeniesieniem do domu pomocy społecznej. Część osób bezdomnych po 60 roku życia może również usamodzielnić się w momencie otrzymania renty czy emerytury. Celem pogłębienia dotychczasowych analiz postanowiono długość pozostawania w bezdomności przedstawić w ujęciu poszczególnych faz. Podczas wyodrębniania tej zmiennej posłużono się podziałem zastosowanym przez Marka Jaździkowskiego, który dzieli okres bycia osobą bezdomną na pięć głównych faz20. Na podstawie danych przedstawionych na wykresie nr 7 można dowieść, iż w województwie pomorskim mamy do czynienia z wzrostem odsetka osób przynależących do fazy chronicznej (od 6 do 10 lat) bądź trwałej (powyżej 10 lat). W latach 2003-2011 odsetek osób znajdujących się w trwałej bezdomności wzrósł z 12,8% w 2003 r. do 24,2% w 2011 r, w przypadku fazy chronicznej obserwuje się wzrost z 18,8% w 2003 r. do 25,5% w 2011 r. Z prognoz na 2013 r. wynika, że w niedalekiej przyszłości możemy spodziewać się dalszego wzrostu osób w fazie chronicznej (31% w 2013 r.) oraz w długotrwałej bezdomności (29,4% w 2013 r.). Przedstawiając liczbowo wizję przyszłości osób bezdomnych można powiedzieć, że w 2013 r. w województwie pomorskim będziemy mieli 60,4% osób, które pozostawać będą w bezdomności dłużej niż 6 lat. Warto zauważyć, że udział procentowy osób w fazie wstępnej zmalał na przestrzeni lat z 26% w 2003 r. do 20,6% w 2011 r. i wciąż będzie malał (do 19,5% w 2013 r.). Podobną tendencję można zaobserwować w przypadku fazy ostrzegawczej: w 2003 r. odsetek osób znajdujących się w tej fazie wynosił 24,9%, w 2011 r. 14,4%, a w 2013 r. prawdopodobnie wynosić będzie jedynie 8,6%. Taka sytuacja nie oznacza jednak, iż nie obserwuje się przypływu młodych osób do systemu wsparcia dla osób bezdomnych. Sytuację wciąż rosnącego średniego wieku bezdomnych (również przesunięcia w przedziałach wiekowych), jak również rosnącej średniej liczby lat pozostawania w bezdomności (również przesunięcia w fazach bezdomności) należy postrzegać jako niepokojący fakt starzenia się badanych. Wykres nr 7. Fazy bezdomności a rok badania

M. Jaździkowski, Syndrom bezdomności, „Świat Problemów” nr 6/89, s. 9.

121

Maciej Dębski

Ostatnią zmienną o charakterze społeczno-demograficznym analizowaną podczas ostatnich badań socjodemograficznych jest stan cywilny. Z przeprowadzonych badań wynika, że w populacji osób bez dachu nad głową w województwie pomorskim dominują osoby rozwiedzione (41,1%). Na drugim miejscu pod względem liczebności uplasował się stan wolny (bycie kawalerem bądź panną), na który wskazało 39,2% wszystkich badanych osób. Niespełna co dziesiąta badana osoba bezdomna (8,9%) przyznała, że posiada męża bądź żonę a 7,2% osób stwierdziła, że doświadczyła śmierci swojego partnera życiowego. Analizując stan cywilny osób bezdomnych w województwie pomorskim warto wskazać na zasadnicze różnice w tym aspekcie między kobietami a mężczyznami: mężczyźni o wiele częściej niż kobiety deklarują stan wolny, kobiety ponad dwukrotnie częściej od mężczyzn przyznają się do bycia mężatkami i wdowami (trzykrotnie częściej). Różnice między kobietami i mężczyznami należy uznać za statystycznie istotne. Tabela nr 2. Stan cywilny osób bezdomnych w województwie pomorskim ogółem kawaler/panna zamężna/żonaty rozwiedziony/a wdowiec/wdowa

mężczyzna

kobieta

1 059

39,2

943

40,6

114

30,4

239

8,9

175

7,5

17,1

1 109

41,1

987

42,5

121

32,3

193

7,2

128

5,5

17,3

w wolny związku

0,9

1,1

w separacji

2,1

2,2

1,6

trudno powiedzieć Ogółem

0,7

0,3

2 699

100,0

2321

100,0

375

100,0

chi2=114,67; df=6; p<0,001; Vc=0,206

Miejsce zamieszkania osób bezdomnych w województwie pomorskim Miejsce zamieszkania osób bezdomnych w województwie pomorskim można rozpatrywać na kilku płaszczyznach, a pierwszą z nich jest określenie czy zjawisko bezdomności jest bardziej charakterystyczne dla miast czy wsi. Z przeprowadzonych w województwie pomorskim badań jasno wynika, że problem bezdomności to przede wszystkim problem wielkich aglomeracji miejskich. Wiąże się to przede wszystkim „z migracjami z terenów rolniczych, z małymi miastami i dużym bezrobociem, do regionów wyżej uprzemysłowionych”21. Jak wskazuje M. J. Sochocki, „migracje z dużych miast do mniejszych ośrodków i na wieś mają ograniczony charakter”22 i dotyczą przede wszystkim mężczyzn migrujących w okresie prac sezonowych

21 22

A. Przymeński, op. cit., s. 41. M. J. Sochocki, Skala i charakter bezdomności w Polsce (wybrane parametry) [w:] Problem bezdomności w Polsce. Wybrane aspekty – diagnoza zespołu badawczego, red. M. Dębski, Gdańsk 2011, s. 106.

122

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

w rolnictwie23. Ważnym czynnikiem, który determinuje wybór miasta docelowego (regionu), jest baza schronisk i noclegowni, a także możliwość znalezienia pracy i realizacji szans życiowych. Ta charakterystyka badanej grupy jest w pełni zgodna z danymi pochodzącymi z poprzednich badań prowadzonych w regionie pomorskim24, jak również w innych miastach czy województwach25. W 2011 r., podobnie jak w latach poprzednich, najwięcej żyło na terenie miasta Gdańska (694 osób), Gdyni (444 osób) oraz Słupska (220 osoby). Analizując liczbę bezdomnych w poszczególnych powiatach przyznać należy, że najwięcej mieszka w powiecie malborskim (308 osób) oraz człuchowskim (170 osób). Analizując różnice w liczebnościach występowania osób bezdomnych w poszczególnych gminach wskazać należy, że w przypadku tych największych (Gdańsk, Gdynia, Słupsk) możemy mówić o sytuacji stabilnej (osób bezdomnych praktycznie było tyle samo w 2009 i w 2011 roku). Warto zwrócić uwagę na gminę Sopot, która w 2011 r. (108 osób) wykazała prawie dwa razy więcej osób bezdomnych niż w 2009 (60 osób) oraz na powiat wejherowski (78 osób w 2009 oraz 112 w 2011 r.). Ponadto przyrost 33 osób bezdomnych zanotowano w powiecie malborskim, 48 – w słupskim grodzkim i 20 osób w słupskim. Tabela nr 3. Liczebność osób bezdomnych w powiatach w latach 2009-2011 2009 N Braki danych

2011 %

bytowski

2,3

chojnicki

człuchowski

154

5,9

Gdańsk

687

gdański

Gdynia kartuski

różnice wN

% 0

-3

-0,1

1,6

-14

-0,7

0,8

0,1

170

5,9

26,2

694

23,9

-2,4

0,8

425

16,2

444

15,3

-0,9

101

3,9

102

3,5

-0,4

kościerski

1,6

kwidzyński

126

4,8

154

5,3

0,5

lęborski malborski

różnice w%

2,9

2,8

-0,1

275

10,5

308

10,6

0,1

nowodworski

0,7

pucki

1,2

1,1

-0,1

23 24 25

A. Przymeński, op. cit., s 41. M. Dębski, P. Olech, op. cit., s. 57-58; M. Dębski, Socjodemograficzny portret zbiorowości ludzi bezdomnych województwa pomorskiego..., s. 36-38; Dębski, Co nowego w badaniach socjodemograficznych..., s. 194. Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli realizacji ustawy o pomocy społecznej w zakresie zapobiegania zjawisku bezdomności, Warszawa 1997, s. 4-5; M. Wachowicz, Liczebność i zabezpieczenie potrzeb osób bezdomnych. Raport z badań na reprezentatywnej próbie gmin, Kielce 2005 s. 3-4; www.bezdomnosc.edu.pl/images/PLIKI/Raporty/wachowicz_%20liczebnosc_i_zabezpieczenie_potrzeb.pdf, 22.12. 2009; J. Bielecka-Prus, P. Rydzewski, R. Maciejewska, op. cit., s. 38.

123

Maciej Dębski 2009 N

2011 %

różnice wN

różnice w%

Słupsk

172

6,6

220

7,6

słupski

2,3

2,7

0,4

Sopot

2,3

108

3,7

1,4

starogardzki

2,7

3,0

0,3

sztumski

3,2

3,4

0,2

tczewski

2,1

1,8

-3

-0,3

wejherowski

3,0

112

3,9

0,9

2 620

100,0

2 895

100,0

275

Ogółem

Drugi wymiar rozważań o miejscu zamieszkania bezdomnych biorących udział w badaniu związany jest z określeniem miejsca aktualnego pobytu. Z przeprowadzonych w 2011 r. badań wynika, że połowa osób zamieszkujących teren województwa pomorskiego w trakcie realizacji badania zadeklarowała zamieszkiwanie w placówce (50,3%). Kolejne 14,3% respondentów przyznała się do zamieszkiwania terenów działek i ogródków działkowych, zaś 16,6% w trakcie realizacji badania przebywało w innych miejscach niemieszkalnych (dworce, zsypy, schrony, pustostany, itp.). Jedynie 6,6% wszystkich osób zadeklarowała przebywanie w mieszkaniach wspieranych bądź wynajmowanych, a 5,9% udzieliła swoich odpowiedzi przebywając na terenie zakładu karnego/aresztu śledczego. W porównaniu do 2009 r. uzyskane wyniki w ostatnim okresie badawczym należy uznać za bardzo zbliżone. Tabela nr 4. Aktualne miejsce pobytu osób bezdomnych w 2009 i 2011 r. 2009

2011

1 332

50,9

1 438

50,3

działki i altany

412

15,7

409

14,3

miejsca niemieszkalne

381

14,6

476

16,6

miejsca wspierane, mieszkania wynajmowane

136

5,2

190

6,6

3,4

173

6,1 5,9

placówka

szpital zakład penitencjarny

162

6,2

169

kątem u znajomych

3,6

–

izba wytrzeźwień

0,4

–

2 618

100,0

2 729

100,0

Ogółem

Analizując miejsce zamieszkania w jednym z ujęć typologicznych można powiedzieć, że w 2011 r. ponad dwie trzecie osób (68,9%) reprezentowało tzw. bezdomność instytucjonalną, zaś 31,1% bezdomność pozainstytucjonalną. W skład bezdomności instytucjonalnej wchodzą wszystkie te osoby, które w dniu badania przebywały w placówkach dla osób bezdomnych, zakładach penitencjarnych, mieszkaniach wspieranych, szpitalach oraz izbach wytrzeźwień.

124

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

Do bezdomności pozainstytucjonalnej wliczyć należy osoby bezdomne zamieszkujące działki i altanki, ogrzewalnie oraz miejsca niemieszkalne. Analizując udział osób reprezentujących typ bezdomności instytucjonalnej do osób znajdujących się w bezdomności pozainstytucjonalnej można powiedzieć, że na przestrzeni ostatnich trzech cyklów badawczych zauważa się powolny, ale konsekwentny wzrost odsetka osób bezdomnych przebywających w różnego rodzaju instytucjach wsparcia. Zapewne związane jest to z powstawaniem nowych placówek dla osób bezdomnych na terenie województwa pomorskiego. Wykres nr 8. Bezdomność instytucjonalna i pozainstytucjonalna a rok badania

Trzeci rodzaj analizy miejsca zamieszkiwania osób bezdomnych w województwie pomorskim związany jest z określeniem miejsc ich przebywania w ciągu ostatniego roku. Na pytanie o wszystkie takie miejsca w ciągu ostatnich 12 miesięcy najczęściej wskazywano na schroniska i noclegownie (48,9%). Na drugim miejscu zaznaczano ogrody działkowe (23,2%) zaś na trzecim mieszkanie kątem u rodziny i znajomych (19,1%). Co dziesiąta badana osoba przyznała, że w 2011 r. zamieszkiwała stancje i pokoje wynajmowane (9,6%) oraz klatki schodowe, strychy i piwnice (9,5%). Ogólnie rzecz ujmując można stwierdzić, że w ciągu 12 miesięcy poprzedzających badanie osoby bezdomne przebywały średnio w 1,5 miejscach. Dokonując bardziej pogłębionych statystyki okazuje się, że 64,1% wszystkich bezdomnych zadeklarowała przebywanie tylko w jednym miejscu. Taka sytuacja najczęściej dotyczy kobiet oraz osób w wieku przekraczającym 60 rok życia. Warto zwrócić uwagę, że co piąty badany (19,8%) wskazał, iż w ciągu całego 2011 r. zamieszkiwał co najmniej w 2 miejscach, zaś 7,1% wskazało na zamieszkiwanie w 3 miejscach. Istnieje również grupa, która zadeklarowała przebywanie w co najmniej czterech miejscach w ciągu 2011 r. (3,5%).

125

Maciej Dębski

Tabela nr 5. Miejsce przebywania osób bezdomnych w ciągu całego 2011 roku* N

1 343

48,9

637

23,2

kątem u rodziny lub znajomych

524

19,1

stancje, pokoje wynajmowane

264

9,6

klatki schodowe, strychy, piwnice

261

9,5

zakład penitencjarny

221

8,0

szpital

216

7,9

dworzec, wagony, bocznice kolejowe

129

4,7

mieszkania wspierane

2,4

schronisko, noclegownia, ogrzewalnia altanki, baraki na działkach

rury i węzły ciepłownicze, bunkry

1,6

inne

378

13,8

4 083

148,7

Ogółem

* procenty nie sumują się do 100%, gdyż respondent mógł zaznaczyć więcej niż 1 odpowiedź

Uwikłanie w inne problemy społeczne Nie ulega wątpliwości, że problem bezdomności ma charakter interdyscyplinarny. Ową różnorodność widać nie tylko pod postacią wielości przyczyn bezdomności, definicji czy typologii, ale również w uwikłaniu w inne problemy społeczne. Oczywistym jest fakt, że bezdomność to przede wszystkim fizyczny brak domu (problem natury stricte mieszkaniowej), jednakże o osobach bezdomnych zwykło się mówić (również w specjalistycznej literaturze przedmiotu) w kontekście problemu uzależnień (najczęściej od alkoholu), niepełnosprawności, przemocy w rodzinie, przestępczości czy ubóstwie. Warto wskazać, iż interdyscyplinarna natura interesującej nas problematyki wymusza spoglądanie na bezdomność nie tylko pod kątem pomocy społecznej, ale różnorodnych polityk takich jak mieszkaniowa, społeczna czy administracyjna. W 2011 r. podczas realizacji badań socjodemograficznych postanowiono zapytać osoby bezdomne o ich własne uwikłanie w różnorodne problemy o charakterze społecznym. Z przeprowadzonych badań wynika, że ponad połowa badanych osób (52,1%) przyznała się do upicia się, a 47,3% respondentów wskazała, że chociaż raz w życiu weszła w konflikt z prawem, czego skutkiem było przebywanie w zakładzie karnym/areszcie śledczym/zakładzie poprawczym. Można powiedzieć, że te dwie kwestie – spożywanie alkoholu oraz przestępczość – to dwa główne (dominujące) problemy współwystępujące z problemem bezdomności26. Na tym etapie analizy trudno wskazać ich zależności, to znaczy w sposób precyzyjny odpowiedzieć 26

W 2011 roku nie badano aspektów związanych z przyczynami bezdomności. O dużej roli problemu alkoholowego w procesie stawania się osobą bezdomną świadczą dane pochodzące z badań realizowanych do 2009 roku: w 2009 roku 36,4% osób bezdomnych przyznało, że to właśnie nadmierne spożywanie napojów alkoholowych doprowadziło do stania się osobą bezdomną. M. Dębski, Co nowego w ba-daniach socjodemograficznych..., s. 199.

126

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

na pytanie, na ile alkoholizm oraz pobyt w zakładzie karnym przyczynił się do stania się osobą bezdomną, a na ile oba problemy ujawniły się już w trakcie trwania bezdomności. Jak wskazują dane zawarte na wykresie nr 9, 13,2% osób bezdomnych wskazała, że w najbliższym otoczeniu zdarzają się sytuacje stosowania przemocy, 19,5% badanych w ciągu ostatniego roku miał/a bądź ma aktualnie i konflikty ze służbami porządkowymi, zaś 7,1% osób bezdomnych przyznała się do posiadania osobistych doświadczeń w zakresie stosowania substancji narkotykowych. Wykres nr 9. Uwikłanie w inne problemy społeczne osób bezdomnych w 2011 r.

Dane zawarte w tabeli nr 6 wskazują na zasadnicze różnice w poziomie uwikłania w problemy społeczne ze względu na zmienne płeć oraz rodzaj bezdomności. Z przeprowadzonych badań wynika, że mężczyźni trzykrotnie częściej od kobiet wskazują na przebywanie w zakładzie karnym, areszcie śledczym, zakładzie poprawczym (stosunek 52,2% wśród mężczyzn do 16,9% wśród kobiet), mężczyźni dwukrotnie częściej od kobiet wchodzą w konflikty ze służbami mundurowymi (stosunek 20,8% wśród mężczyzn do 11,2% wśród kobiet), również mężczyźni ponad dwukrotnie częściej od kobiet przyznają się do nadmiernego spożywania alkoholu prowadzącego do upicia się (stosunek 55,8% wśród mężczyzn do 28,3% wśród kobiet). Z przeprowadzonych badań wynika, że kobiety nieco częściej od mężczyzn wskazują, iż w ich najbliższym otoczeniu zdarzają się sytuacje stosowania przemocy (stosunek 16,2% wśród kobiet do 12,7% wśród mężczyzn).

127

Maciej Dębski

kobieta

mężczyzna

wynik testu chi-2

bezdomność Instytucjonalna

bezdomność pozainstytucjonalna

wynik testu chi-2

Tabela nr 6. Uwikłanie w inne problemy społeczne a płeć i typologia bezdomności – odpowiedzi „tak”

Czy przebywał/a Pan/i kiedykolwiek w zakładzie karnym, areszcie śledczym, zakładzie poprawczym?

16,9

52,2

<0,001

47,0

47,9

0,708

Czy w Pana/i najbliższym otoczeniu zdarzają się sytuacje stosowania przemocy?

16,2

12,7

0,068

10,6

18,8

<0,001

Czy w ciągu ostatniego roku miał/a lub aktualnie ma Pan/i konflikty ze służbami porządkowymi takimi jak policja, straż miejska, służba ochrona kolei, prywatne firmy ochroniarskie, itp.?

11,2

20,8

<0,001

17,4

24,1

<0,001

Czy w ciągu ostatniego roku zdarzyło się Panu/i upić się?

28,3

55,8

<0,001

46,5

64,2

<0,001

Czy ma Pan/i osobiste doświadczenia ze stosowaniem narkotyków?

5,0

7,4

0,105

8,3

4,5

<0,001

Biorąc pod uwagę okres ostatnich 10 lat można powiedzieć, że jest to czas, w którym system wsparcia osób pozostających bez dachu nad głową w Polsce, w poszczególnych jej regionach, gminach uległ (i wciąż ulega) gwałtownej profesjonalizacji. Skuteczność i adekwatność świadczonego osobom bezdomnym wsparcia zapewniona zostaje poprzez widoczną profesjonalizację usług świadczonych dla osób bezdomnych, pojawianie się różnorodnych organizacji/instytucji/podmiotów świadczących bezpośrednią pomoc osobom bezdomnym, powszechne pisanie o bezdomności w różnego rodzaju periodykach, czasopismach, naukowych publikacjach. Coraz większa ilość i coraz wyższa jakość realizowanych projektów (międzynarodowych i krajowych), powstawanie i realizowanie lokalnych programów nakierowanych na rozwiązywanie problemu bezdomności, włączanie problematyki bezdomności w tok studiów uczelni wyższych, prowadzenie licznych badań naukowych interesującego nas zagadnienia jest wyrazem realnego zainteresowania zmierzającego do ograniczania liczby osób doświadczających sytuacji bezdomności. Pomimo licznych przykładów profesjonalizacji działań systemu pomocy społecznej w zakresie rozwiązywania problemu bezdomności wydaje się, że wsparcie osób pozostających bez dachu nad głową nie jest kompletne. U podnóża braku wszechstronności świadczenia pomocy osobom bezdomnym i zagrożonym bezdomnością leży kilka podstawowych przyczyn: • problem bezdomności, z natury swojej interdyscyplinarny, bardzo często sprowadzany jest do przestrzeni pomocy społeczn e j . Tymczasem słusznym wydaje się założenie, że nie da się skutecznie ograniczać skali zjawiska bezdomności bez zaangażowania różnorodnych instrumentów polityki społecznej, takich jak mieszkalnictwo, ochrona zdrowia, rynek pracy czy edukacja. Założenie, według którego wsparcie osób mających trudności w zapewnieniu własnymi staraniami godnych warunków do zamieszkania ograniczać się powinno do zapisów ustawy o pomocy

128

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

społecznej z 2004 r. (pomoc w postaci schronienia, wyżywienia, zapewnienia odzieży, wsparcia finansowego, kontraktów socjalnych) jest założeniem z góry nieprawdziwym i jako takie jawi się jako dalece niewystarczające i mało skuteczne. • bardzo często pomoc osobom bezdomnym nie ma charakteru z i n d y w i d u a l i z o w a n e g o , adekwatną do konkretnych potrzeb określonych osób bezdomnych. W konsekwencji prowadzi to do licznych sytuacji, w której osobie bezdomnej borykającej się ze specyficznymi dla siebie problemami udzielana pomoc okazuje się pomocą nieskuteczną, udzieloną w nieodpowiednim czasie, w nieodpowiedniej wysokości. Indywidualizacja pomocy zakłada również aktywne uczestnictwo samej osoby bezdomnej w procesie wsparcia. Doświadczenia wielu osób pozostających w sytuacji bezdomności, jak również doświadczenia pracowników socjalnych zatrudnionych w ośrodkach pomocy społecznej, organizacjach pozarządowych wskazują, iż poziom owej partycypacji należy uznać za dalece niewystarczający. Do częstych zaliczyć należy sytuacje, w których osoba bezdomna praktycznie zostaje wyłączona z procesu pomocy, który dotyczy jej bezpośrednio. • brak wyraźnych połączeń i prowadzonych działań pomiędzy trzema filarami wsparcia osób bezdomnych i zagrożonych bezd o m n o ś c i ą : jak wskazują doświadczenia osób pracujących na rzecz osób bezdomnych, jak również treści zawarte w specjalistycznej literaturze przedmiotu, aby mówić o skutecznym systemie wsparcia osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością trzeba mieć na uwadze jego trzy wymiary: prewencję (celową, systemową, profilaktykę), interwencję oraz integrację. Tylko takie holistyczne ujęcie tematu gwarantuje skuteczność działań pomocowych, których głównym celem jest podniesienie jakości życia osób borykających się z problemami mieszkaniowymi i innymi problemami społecznymi. W tym kontekście wydaje się, że aktualnie funkcjonujący system pomocy osobom bezdomnym w Polsce ma przede wszystkim wymiar interwencyjny. Działania podejmowane z osobami doświadczającymi stanu bezdomności mają na celu przede wszystkim zabezpieczenie życia i podstawowych warunków życiowych, rzadziej nakierowane są na reintegrację zawodową i społeczną, jak również na podejmowanie działań zmierzających do niewchodzenia w stan bezdomności27. Mając na uwadze powyższe bezwzględnie przyznać trzeba, że aktualnie w województwie pomorskim należy dążyć do ścisłej współpracy pomiędzy instytucjami wchodzącymi w struktury służby więziennej a instytucjami pomocy społecznej. Rekomendacja ta wynika z kilku podstawowych faktów. Pierwszym z nich są n i e p o k o j ą c e d a n e d o t y c z ą c e o s ó b bezdomnych zamieszkujących na terenie województwa pomorskiego, które w swoim życiu wchodziły w konflikt z prawem. Ogólnie rzecz ujmując, w świetle wyników badań socjologicznych prowadzonych wśród osób 27

Więcej o głównych problemach w zakresie systemu wsparcia osób bezdomnych napisali P. Olech i M. Dębski. P. Olech, Bezdomność – zarys głównych problemów w Polsce oraz rekomendacje dla całościowej polityki społecznej, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010, s. 273-291; M. Dębski, Analiza systemu pomocy osobom bezdomnym w województwie pomorskim. Od profilaktyki do wyjścia z bezdomności?, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. s. 293-311.

129

Maciej Dębski

bezdomnych daje się zauważyć coraz silniejsze powiązanie problemu bezdomności oraz przestępczości. Z przeprowadzanych co 2 lata (od 2001 roku) badań socjodemograficznych jasno wynika, że z roku na rok, z badanie na badanie przybywa osób bezdomnych, które wypełniają kwestionariusze wywiadu będąc jednocześnie pensjonariuszami zakładów karnych czy aresztów śledczych. Szczegółowych danych w tym zakresie dostarczają poniższe dane, które jednoznacznie wskazują, że na przestrzeni ostatnich 5 lat na terenie województwa pomorskiego zaobserwować można podwojenie się liczby osób, które przebywając w zakładach karnych/ aresztach śledczych nie potrafią wskazać miejsca swojego zamieszkania po zakończeniu odbywania orzeczonego przez sąd wyroku. Tabela nr 7. Bezdomność a problem przestępczości w latach 2003-2011 w województwie pomorskim rok badania

ogólna liczba dorosłych osób bezdomnych

liczba osób bezdomnych przebywających w zakładach karnych, aresztach śledczych

procent osadzonych osób bezdomnych w stosunku do ogólnej liczby zbadanych

2001*

b.d.

2003

2 169

4,0%

2005

2 470

3,3%

2007

2 211

111

5,1%

2009

2 620

162

6,2%

2011

2 904

171

5,9%

* PFWB nie dysponuje statystyczną bazą danych z 2001 r.

Dodatkowo, analizując dane pochodzące z badań prowadzonych w 2011 r. można powiedzieć, że 47,3% wszystkich przebadanych osób bezdomnych (1 287 osób z 2 904) na pytanie Czy przebywał/a Pan/i kiedykolwiek w zakładzie karnym, areszcie śledczym, zakładzie poprawczym? udzieliła odpowiedzi twierdzącej. Z przeprowadzonych w latach 2007-2011 badań ponadto wynika, że 221 osób w 2011 r. wskazało, że w ciągu ostatniego roku przebywała w zakładzie karnym, areszcie śledczym. W 2009 r. takich osób było 119, w 2007 roku – 122. Na powiązanie problemu bezdomności z przestępczością można również patrzyć przez pryzmat przyczyn bezdomności: w 2009 r. 111 osób bezdomnych wskazała, iż opuszczenie zakładu karnego było bezpośrednią przyczyną bezdomności, w 2007 r. takich osób było 108, a w 2005 r. aż 168 osób. Drugim powodem bliższego przyjrzenia się współpracy instytucji służby więziennej oraz instytucji odpowiedzialnych za rozwiązywanie problemu bezdomności jest fakt, iż myśląc o osobach osadzonych odbywających wyroki pozbawienia wolności de facto mówimy o osobach zagrożonych bezdomnością. W tym kontekście należy wskazać, iż odpowiednia praca socjalna podejmowana z pensjonariuszami zakładu karnego/aresztu śledczego już w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności może doprowadzić do uniknięcia stanu bezdomności. Podjęcie bliższej współpracy naukowo-badawczej PFWB z przedstawicielami służby więziennej wpisuje się zatem w prewencyjny wymiar systemu wsparcia osób bezdomnych w województwie pomorskim. Podjęcie ścisłej współpracy w tym zakresie pomiędzy PFWB a przedstawicielami służby więziennej w województwie pomorskim pozwoliłoby uczynić pomorskim

130

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

system wsparcia osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością systemem jeszcze bardziej skutecznym, adekwatnym i zamkniętym na dopływ nowych osób borykających się z problemem braku domu. Po trzecie wreszcie, myśląc o osobach bezdomnych odbywających karę więzienia mówić powinniśmy o osobach posiadających nieco inne cechy społeczno-demograficzne niż w przypadku pozostałych osób bezdomnych. Analizując dane pochodzące z socjodemograficznych badań prowadzonych w 2011 r. okazuje się, że osoby bezdomne przebywające w zakładach karnych/aresztach śledczych na terenie województwa pomorskiego: • są zdecydowanie młodsze od pozostałych osób bezdomnych (z przeprowadzonych badań wynika, że przeciętnie bezdomni-osadzeni mają 43 lata, pozostałe osoby bezdomne – 51,5 lat) • są osobami rzadziej rozwiedzionymi (34% w porównaniu do 41,5%) • częściej oceniają swój stan zdrowia jako lepszy w porównaniu do innych osób bezdomnych: częściej czują się osobami zdrowymi (71,2% w stosunku do pozostałych 52,5%), rzadziej chorują (37,7% w porównaniu do 54,9%), rzadziej posiadają jakiekolwiek trudności w wykonywaniu czynności codziennych (11,2% w porównaniu do 26,1%); o wiele rzadziej deklarują posiadanie orzeczonego stopnia o niepełnosprawności (19,1% w stosunku do 48,9%) • częściej wykazują swoją aktywność w kwestiach zawodowych: dwukrotnie częściej od pozostałych osób bezdomnych są skłonne wykonywać pracę zarobkową praktycznie od zaraz (84,1% wśród bezdomnych osadzonych oraz 44,7% wśród pozostałych); o wiele częściej w ciągu ostatniego roku uczestniczyli w aktywnościach powiązanych z podnoszeniem swoich kwalifikacji i umiejętności (25,3% do 9,0%) • posiadają relatywnie gorszą formalną sytuację mieszkaniową: częściej nie posiadają prawa do lokalu (stosunek 98,1% do 94,7%), dwukrotnie rzadziej w porównaniu do pozostałych osób bezdomnych posiadają stały meldunek (7% w stosunku do 15,6%). Zanotowane różnice pomiędzy osobami bezdomnymi odbywającymi wyroki pozbawienia wolności i pozostałymi osobami bezdomnymi wskazują, że i praca socjalna zmierzająca do poprawy sytuacji życiowej wykonywana z powinna być jeszcze bardziej wyspecjalizowana pod kątem najpilniejszych potrzeb osadzonych. W pierwszym oglądzie wydaje się, że większym problemem osób bezdomnych przebywających w zakładach karnych/aresztach śledczych są kwestie mieszkaniowe oraz zagrożenie przestępczością niż problem niepełnosprawności czy braku pracy.

Zdrowie osób bezdomnych Wielowymiarowy charakter zjawiska bezdomności, jak również złożoność problematyki, każe zastanowić się nad obowiązkiem interdyscyplinarnego i całościowego podejścia do tematu zdrowia osób bezdomnych. Rozpatrując kondycję zdrowotną należy przyjąć założenie, że bezdomność wpisuje się w szeroko rozumiane wykluczenie społeczne, będące dynamicznym i wielowymiarowym procesem, zjawiskiem kumulatywnym, prowadzącym do złożonej dysfunkcji. Owa dysfunkcjonalność uwidacznia się w niewystarczającym uczestnictwie w głównym

Maciej Dębski

131

nurcie społeczeństwa, dostępie do najważniejszych systemów i instytucji społecznych, szeroko pojętej marginalizacji społecznej prowadzącej do zerwania więzi rodzinnych i społecznych, utraty poczucia sensu i tożsamości28. Z racji tego, iż osoby wykluczone społecznie nie uczestniczą bądź uczestniczą w sposób ograniczony, w rynku pracy, edukacji czy opiece medycznej ich zabezpieczenie socjalne oraz zdrowotne często kształtuje się na niskim poziomie. Brak kontaktów z rodziną oraz wystarczających dochodów zdają się pogłębiać i tak już złą sytuację bytową bezdomnych. Analiza subiektywnej kondycji zdrowotnej osób bezdomnych poddawana była analizie od 2001 roku. Od 2003 r. zadawane jest pytanie o posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, a jego wyniki wskazują, że zdecydowana większość osób bezdomnych takowe ubezpieczenie posiada. Odsetek ich na przestrzeni ostatnich sześciu lat w zasadzie się nie zmieniał (79,6% w 2003 r. do 79,3% w 2011 r.). Warto wskazać, że kobiety nieco częściej niż mężczyźni zadeklarowały posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego (stosunek 82,4% kobiet do 78,8% mężczyzn w 2011 r.). Wykres nr 10. Posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego a płeć osoby bezdomnej (%) i rok badania – odpowiedzi „tak”

Z przeprowadzonych w 2011 r. badań wynika, że posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego jest uzależnione nie tyle od płci osób bezdomnych, co rodzaju bezdomności. Dane zawarte w tabeli nr 8 w sposób jednoznaczny wskazują, że osoby przebywające w miejscach instytucjonalnego wsparcia zdecydowanie częściej deklarują posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego (88,3%) niż te osoby bezdomne, które przebywają w szeroko rozumianej przestrzeni ulicy (59,7%). Dokonując interpretacji uzyskanych danych można wskazać, że: • wysoki odsetek osób posiadających ubezpieczenie zdrowotne jest związany przede wszystkim z faktem gorszej kondycji zdrowotnej bezdomnych przebywających w specjalistycznych 28

M. Muras, Wykluczenie społeczne [w:] Czapiński J., Panek T., Diagnoza społeczna 2005. Warunki i jakość życia Polaków, Warszawa 2006, s. 237.

132

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

placówkach. W tym kontekście warto dodać, że część schronisk w województwie pomorskim świadczy wiele usług z zakresu ochrony zdrowia, co niejako wymusza posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego • ubezpieczenie zdrowotne jest bardziej dostępne dla przedstawicieli bezdomności instytucjonalnej z powodu świadczonej pracy socjalnej. W schroniskach dla osób bezdomnych, w mieszkaniach wspieranych, domach dla osób bezdomnych jest ona świadczona częściej niż w miejscach niemieszkalnych, a jej podstawowym wymiarem jest regulacja związana z niezbędnymi dokumentami (wyrobienie dowodu osobistego, ubezpieczenia zdrowotnego czy zasiłku dla osób bezrobotnych) • relatywnie niski odsetek osób bezdomnych przebywających w miejscach niemieszkalnych posiadających ubezpieczenie zdrowotne (niespełna 60%) związany może być z jednej strony niechęcią osób bezdomnych do korzystania z jakiejkolwiek formy pomocy ze strony ośrodka pomocy społecznej, organizacji pozarządowych, z drugiej zaś może być przejawem wyraźnego braku o charakterze systemowym, jakim jest mało rozpowszechniona metoda pracy z osobami przebywającymi na ulicy(streetworking). Tabela nr 8. Posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w 2011 r. a typologia bezdomności Czy aktualnie posiada Pan/i ubezpieczenie zdrowotne? Rodzaj bezdomności

tak

nie

ogółem

bezdomność pozainstytucjonalna

N %

492 59,7%

332 40,3%

824 100,0%

bezdomność instytucjonalna

N %

1619 88,3%

215 11,7%

1834 100,0%

N %

2111 79,4%

547 20,6%

2658 100,0%

Ogółem Chi2=283,9; df=1; p<0,001; Vc=0,327

Bardzo niepokojącą sytuację zauważyć można, kiedy analizujemy odsetek osób posiadających orzeczenie o niepełnosprawności. Na przestrzeni lat 2003-2011 można zauważyć powolny wzrost osób, które deklarują posiadanie grupy inwalidzkiej. W 2003 r. w województwie pomorskim było ich 38,8%, zaś w 2011 r. już 47,2%. Nie do końca sprawdziła się stawiana w 2009 r. prognoza, że w 2011 r. udział osób posiadających formalne orzeczenie o niepełnosprawności przekroczy pułap 50%. Tak czy inaczej analizując wyniki możemy przyznać (przyznają to również praktycy na co dzień pracujący z osobami bezdomnymi), że zła kondycja zdrowotna osób bezdomnych, jak również relatywnie wysoki wiek osób i przeciętna liczba lat doświadczania braku dachu nad głową przekraczająca 8 lat jest najpilniejszym wyzwaniem dla pomorskiego systemu wsparcia osób bezdomnych. Na poniższym wykresie widać zasadnicze różnice w posiadaniu orzeczenia o niepełnosprawności w podziale na płeć. Ogólnie można powiedzieć, że formalna niepełnosprawność mężczyzn z roku na rok rośnie w podobnym tempie. W przypadku kobiet można zauważyć, że między latami 2005-2007 obserwuje się znaczący przyrost kobiet, które posiadają formalne orzeczenie o niepełnosprawności (z 31,9% w 2005 r. do 40,9% w 2007 r.). Warto wskazać, że mamy do czynienia z zacieraniem się

133

Maciej Dębski

różnic między kobietami i mężczyznami w zakresie posiadania orzeczenia o niepełnosprawności. W 2003 r. różnica wynosiła 12,5%, zaś w 2011 r. 7,6%. Przewiduje się, że w 2013 r. różnica wynosić będzie również 8%. Ponadto z badań zrealizowanych w latach 2007-2011 wynika, że wśród posiadających orzeczenie o niepełnosprawności dominuje umiarkowany stopień (ok. 64%). Co czwarta badana osoba wskazała w 2011 r. na znaczny stopień niepełnosprawności (25,7%), zaś 12% posiada niepełnosprawność w stopniu lekkim. Ogólnie rzecz ujmując można powiedzieć, że na przestrzeni ostatnich 5 lat udział poszczególnych stopni niepełnosprawności utrzymuje się na zbliżonym poziomie. Wykres nr 11. Posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności a płeć (%) i rok badania – odpowiedzi „tak”

Posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności częściej jest deklarowane przez osoby przebywające w miejscach instytucjonalnego wsparcia (54%) niż osób, których centrum życiowe stanowi szeroko rozumiana przestrzeń publiczna (32,%). Zanotowane różnice są statystycznie istotne. Tabela nr 9. Posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności w 2011 r. a typologia bezdomności Czy aktualnie ma Pan/i orzeczony stopień o niepełnosprawności/ grupę inwalidzką? Rodzaj bezdomności

tak

nie

ogółem

bezdomność pozainstytucjonalna

N %

273 32,8%

560 67,2%

833 100,0%

bezdomność instytucjonalna

N %

986 54,0%

841 46,0%

1827 100,0%

N %

1259 47,3%

1401 52,7%

2660 100,0%

Ogółem Chi2=103,104; df=1; p<0,001; Vc=0,197

134

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

Podczas badań prowadzonych wśród osób bezdomnych w 2011 r. pytano respondentów zarówno o obiektywne, jak i subiektywne aspekty kondycji zdrowotnej. Jak wskazują dane zawarte na wykresie nr 12, 53,9% zadeklarowało posiadanie choroby przewlekłej, 54,8% badanych przyznaje, że pozostaje pod stałą kontrolą lekarza. Nieco ponad co trzecia osoba bezdomna zadeklarowała, że w ciągu ostatniego roku choć razy przebywała w szpitalu (34,8%) zaś co czwarta badana osoba stwierdziła, że ze względu na zły stan zdrowia ma jakiekolwiek trudności w wykonywaniu codziennych czynności, takich jak mycie się, ubieranie, poruszanie się, przygotowanie posiłku (25,2%). Wykres nr 12. Zdrowie osób bezdomnych w roku 2011

Analizując uzyskane wyniki w podziale na płeć osób bezdomnych oraz typologię bezdomności (bezdomność instytucjonalna oraz pozainstytucjonalna) na pierwszy rzut oka widać, że istotne zależności pomiędzy poszczególnymi zmiennymi niezależnymi i poszczególnymi pytaniami odnoszącymi się do problematyki zdrowia zachodzą przede wszystkim w zakresie typologii bezdomności. Jak wskazują dane zawarte w tabeli nr 10, kondycja zdrowotna osób przebywających w przestrzeni ulicy wydaje się zdecydowanie lepsza niż w przypadku pozostałych osób: częściej wskazują oni na bycie osobą zdrową (60,5%), rzadziej posiadają orzeczenie o niepełnosprawności (32,8%), rzadziej wskazują na trudności w wykonywaniu codziennych czynności (18,7%) rzadziej również starają się o przyznanie bądź zmianę stopnia o niepełnospraw-

135

Maciej Dębski

ności (11,9%). Doszukując się różnicy między bezdomnymi kobietami a mężczyznami warto wskazać, że kobiety częściej niż mężczyźni czują się osobami zdrowymi (58,3%), mężczyźni częściej niż kobiety wskazują na posiadanie orzeczonego stopnia o niepełnosprawności (48,1%).

kobieta

mężczyzna

wynik testu chi-2

bezdomność Instytucjonalna

bezdomność pozainstytucjonalna

wynik testu chi-2

Tabela nr 10. Zdrowie osób bezdomnych a płeć i typologia bezdomności w 2011 r. – odpowiedzi „tak”

Czy aktualnie czuje się Pan/i osobą zdrową?

58,3

52,9

0,032

50,4

60,5

<0,001

Czy choruje Pan/i stale na jakąś chorobę?

52,6

54,1

0,311

57,9

45,4

<0,001

Czy jest Pan/i pod kontrolą, czy leczy się Pan/i u jakiegoś lekarza?

57,1

54,5

0,371

63,3

36,7

<0,001

Czy ze względu na stan zdrowia ma Pan/i jakiekolwiek trudności w wykonywaniu codziennych czynności takich jak mycie się, ubieranie, poruszanie się, przygotowanie posiłku?

26,5

24,9

0,520

28,2

18,7

<00,1

Czy w ciągu ostatniego roku był/a Pan/i w szpitalu?

32,7

35,1

0,382

39,5

24,2

<0,001

Czy aktualnie ma Pan/i orzeczony stopień o niepełnosprawności/grupę inwalidzką?

41,5

48,1

0,020

54,0

32,8

<0,001

Czy stara się Pan/i o przyznanie bądź o zmianę stopnia niepełnosprawności?

12,2

13,9

0,406

14,5

11,9

0,083

Aktywność zawodowa osób bezdomnych Podczas realizacji badań prowadzonych w województwie pomorskim w grudniu 2011 r. po raz kolejny zadano pytanie o posiadanie kwalifikacji zawodowych. Jak wskazują dane zawarte na wykresie nr 13, zdecydowana większość mężczyzn (76,2%) oraz ponad połowa kobiet (57,6%) w 2011 r. zadeklarowała, iż takowe kwalifikacje posiada. Analizując w sposób szczegółowe uzyskane wyniki można powiedzieć, że mężczyźni na przestrzeni lat 2003-2011 deklarują posiadanie kwalifikacji zawodowych na podobnym i raczej niezmiennym poziomie 70%. Zgoła odmienną sytuację możemy obserwować wśród kobiet, tu przyrost osób posiadających kwalifikacje zawodowe na przestrzeni ostatnich lat jest bardziej widoczny. Warto dodać, że dane pochodzące z 2011 r. należy traktować z wysoką ostrożnością albowiem w ostatnich badaniach postanowiono nieco zmienić pytanie o kwalifikacje zawodowe. W kwestionariuszu wywiadu poproszono respondentów o udzielnie odpowiedzi na pytanie, czy badane osoby posiadają jakiś zawód, fach. W rzeczywistości pytano o posiadanie kwalifikacji zawodowych jednakże sam odbiór społeczny pytania mógł okazać się nieco inny. Wydaje się, że 6% wzrost widoczny w 2011 r. wśród mężczyzn i kobiet może być spowodowany nie tyle realnym zwiększeniem liczby osób posiadających kwalifikacje zawodowe, ile odmiennym w porównaniu do poprzednich okresów badawczych zrozumieniem pytania.

136

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

Wykres nr 13. Posiadanie kwalifikacji zawodowych a płeć osoby bezdomnej i rok badania – odpowiedzi „tak”

Posiadanie kwalifikacji zawodowych nie warunkuje podjęcia pracy zarobkowej. Jak się okazuje, jedynie co 10 osoba przyznaje się do tego, że w 2011 r. pracowała zarobkowo (12,0%). Odnosząc uzyskany w 2011 r. wynik warto zestawić z odsetkami widocznymi w badaniach w 2007 r. okazuje się, że na przestrzeni ostatnich 5 lat liczba osób podejmujących pracę zarobkową zdecydowanie zmalała z 25% w 2007 r. do 12% w 2011 r. Zapewne ma to związek z wyraźnym pogorszeniem sytuacji na lokalnym rynku pracy po 2007 r. Nie sprawdziły się niestety stawiane w 2009 r. prognozy, według których w 2011 r. posiadanie pracy miało deklarować ponad 20% badanych osób bezdomnych. Wykres nr 14. Posiadanie pracy zarobkowej a płeć osoby bezdomnej i rok badania – odpowiedzi „posiada pracę”

137

Maciej Dębski

Z uzyskanych deklaracji osób bezdomnych jasno wynika, że prawie połowa respondentów (bez względu na płeć) przyznała, iż jest gotowa do podjęcia pracy jutro bądź w najbliższych dniach (47,3%). W przypadku typologii bezdomności można powiedzieć, że gotowość do pracy częściej przejawiają osoby przebywające poza miejscami instytucjonalnego wsparcia (50,6%). Odnosząc uzyskane w 2011 r. wyniki do tych otrzymanych 2 lata temu zaniepokoić może fakt, że odsetek osób bezdomnych deklarujących swoją gotowość do szybkiego podjęcia pracy spadł o prawie 10% (z 56% w 2009 roku). Analizując rozkład odpowiedzi na interesujące nas pytanie (zarówno w 2009 r. i 2011 r.) ze względu na płeć można powiedzieć, że gotowość do pracy kształtuje się na podobnym poziomie wśród bezdomnych kobiet i mężczyzn. Jak łatwo się domyśleć (podobną tendencję zauważono 2 lata temu), gotowość do bycia aktywnym zawodowo od zaraz uzależnione jest od wieku. Ogólnie rzecz ujmując można powiedzieć, że największą gotowość do podjęcia pracy w najbliższych dniach deklarują osoby najmłodsze, które nie przekroczyły 30 roku życia (76,6%) i spada ona wraz ze wzrostem liczby lat. Najniższa gotowość aktywności zawodowej widoczna jest wśród najstarszej części populacji osób bezdomnych (17,8% wśród osób, które przekroczyły 60 rok życia). Warto w tym miejscu wskazać, że w porównaniu do wyników pochodzących z 2009 r. gotowość do podjęcia pracy wśród osób, które przekroczyły 60 rok życia spadła w 2011 r. aż o 12%. Tabela nr 11. Gotowość do podjęcia pracy w 2011 r. a wiek osób bezdomnych Czy był/aby Pan/i gotowy/a do podjęcia pracy jutro bądź w najbliższych dniach? Wiek osób bezdomnych

tak

nie

ogółem

Do 30 lat

N %

121 76,6%

37 23,4%

158 100,0%

31-40 lat

N %

171 71,8%

67 28,2%

238 100,0%

41-50 lat

N %

265 57,6%

195 42,4%

460 100,0%

51-60 lat

N %

442 46,9%

501 53,1%

943 100,0%

Powyżej 60 lat

N %

91 17,8%

419 82,2%

510 100,0%

N %

1090 47,2%

1219 52,8%

2 309 100,0%

Ogółem Chi2=309,154; df=4; p<0,001; Vc=0,366

Aktywność zawodowa osób bezdomnych może przejawiać się w postaci poszukiwania pracy, jak również uczestnictwie we wszelkiego rodzaju inicjatywach związanych z podnoszeniem własnego poziomu wykształcenia, kwalifikacji zawodowych czy innych umiejętności. Uzyskane w ostatnim badaniu wyniki nie pozostawiają żadnych złudzeń: osoby bezdomne zamieszkujące teren województwa pomorskiego należy uznać za wysoce bierne zarówno w zakresie poszukiwania pracy (jedynie 30,9% w ciągu ostatniego miesiąca poszukiwała pracy), jak również w przypadku przejawiania chęci doszkalania się (10% osób bezdomnych w ciągu ostatniego roku przejawiała tego rodzaju zachowania).

138

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

Wykres nr 15. Aktywność zawodowa osób bezdomnych w 2011 roku

kobieta

mężczyzna

wynik testu chi-2

bezdomność Instytucjonalna

bezdomność pozainstytucjonalna

wynik testu chi-2

Tabela nr 11. Aktywność zawodowa osób bezdomnych a płeć i typologia bezdomności – odpowiedzi „tak”

Czy był/aby Pan/i gotowy/a do podjęcia pracy jutro bądź w najbliższych dniach?

45,7

47,5

0,586

46,0

50,6

0,047

Czy w ciągu ostatniego roku uczestniczył/a Pan/i w jakiejkolwiek aktywności związanej z podnoszeniem swoich kwalifikacji zawodowych czy innych umiejętności?

11,3

9,7

0,351

12,0

5,5

<0,001

Czy w ciągu ostatniego miesiąca szukał/a Pan/i pracy?

27,7

31,3

0,166

28,1

37,2

0,001

Maciej Dębski

139

Korzystanie ze wsparcia Bardzo często sytuacja bezdomności kojarzona jest z samotnością i osamotnieniem, brakiem wsparcia od strony rodziny, najbliższych, przyjaciół, znajomych. Z drugiej strony często mówi się o tym, iż osoby bezdomne długotrwale korzystające z oferty pomocy społecznej są od tej pomocy uzależnione i do niej przyzwyczajone. Badania socjodemograficzne od 2001 r. dotykaj tematu korzystania ze wsparcia raz to kładąc nacisk na wsparcie systemowe, raz to na wsparcie rodzinne. Nie ulega wątpliwości, że osoby bezdomne często i chętnie korzystają z pomocy oferowanej przez lokalny system pomocy społecznej. W 2011 r. 73,6% wszystkich osób bezdomnych przyznała, że w ciągu ostatniego roku przynajmniej choć raz otrzymała wsparcie od strony gminy. Nieco częściej do korzystania z pomocy społecznej/opieki społecznej przyznają się osoby mieszkające w miejscach instytucjonalnego wsparcia (78,2%). Warto zwrócić uwagę, że 37,1% wszystkich badanych osób przyznała, że może liczyć na jakiekolwiek wsparcie kolegów, znajomych, ale takie myślenie prawie dwukrotnie częściej towarzyszy tym osobom bezdomnym, które swoje centrum życiowe zorganizowane mają w przestrzeni ulicy (stosunek 52,6% wśród osób należących do bezdomności pozainstytucjonalnej do 30,3% dla bezdomności instytucjonalnej). Jak wskazują dane zawarte na wykresie nr 16, istnieje grupa około 30% osób bezdomnych, która deklaruje istnienie najbliższego członka rodziny bądź bliskich osób spoza rodziny, na których wsparcie może liczyć. Warto zwrócić uwagę, że w tym przypadku istnienie takich osób częściej deklarują bezdomne kobiety niż bezdomni mężczyźni, a różnica w uzyskanych wynikach pomiędzy kategoriami płci jest różnicą statystycznie istotną. Z wyników badań socjodemograficznych prowadzonych w 2011 r. wynika ponadto, że około 1/4 wszystkich osób bezdomnych w ciągu 2011 r. korzystała z tytułu własnej bezdomności z pomocy oferowanej przez instytucje kościelne/charytatywne (24,4%). Wykres nr 16. Możliwość uzyskania wsparcia osób bezdomnych w roku 2011

140

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

kobieta

mężczyzna

wynik testu chi-2

bezdomność Instytucjonalna

bezdomność pozainstytucjonalna

wynik testu chi-2

Tabela nr 12. Możliwość uzyskania wsparcia w 2011 r. a płeć i typologia bezdomności – odpowiedzi „tak”

Czy może Pan/i aktualnie liczyć na jakiekolwiek wsparcie ze strony członka Pana/i najbliższej rodziny?

37,0

28,7

0,002

30,7

27,8

0,137

Czy ma Pan/i bliską osobę spoza najbliższej rodziny, na której wsparcie może Pan/i liczyć?

35,5

28,3

0,006

27,0

34,2

<0,001

Czy może Pan/i liczyć na jakiekolwiek wsparcie kolegów, znajomych?

37,8

36,9

0,727

30,3

52,6

<0,001

Czy w ciągu ostatniego roku korzystał/a Pan/i z pomocy/opieki społecznej?

71,7

73,9

0,376

78,2

63,8

<0,001

Czy w ciągu ostatniego roku korzystał/a Pan/i z pomocy instytucji charytatywnych, kościelnych itp.?

29,2

23,6

0,023

19,1

36,1

<0,001

Dobrostan psychiczny osób bezdomnych Ostatnim zagadnieniem poruszanym w badaniach socjodemograficznych jest kwestia dobrostanu psychicznego rozumianego w postaci psychicznego samopoczucia osoby bezdomnej, wiary w zmianę swojej sytuacji życiowej, jak również poczucia wpływu na własne życie. Poddając analizie uzyskane w 2011 r. wyniki można powiedzieć, że badani respondenci czują się bezpiecznie w miejscu, w którym aktualnie przebywają – tak uważa zdecydowana większość osób bezdomnych (90,8%) niezależnie czy reprezentuje typ bezdomności instytucjonalnej, czy pozainstytucjonalnej. Statystycznie istotne różnice można zaobserwować wówczas, kiedy poczucie bezpieczeństwa rozpatrujemy na poziomie konkretnego miejsca zamieszkania. Okazuje się, że relatywnie najrzadziej osoby bezdomne czują się bezpiecznie przebywając w miejscach niemieszkalnych (78,8%) oraz na terenie ogródków działkowych (88,3%). Największy poziom bezpieczeństwa w opinii badanych osób dotyczy takich miejsc jak szpitale (97%) oraz schroniska dziennego pobytu (95,4%). Poziom dobrostanu psychicznego osób bezdomnych związany jest również z postrzeganiem własnej osoby jako osoby bezdomnej. Jak wskazują dane znajdujące się na wykresie nr 17, ponad 3/4 badanych osób przyznaje, że czuje się osobą bezdomną (75,6%), a w tym względzie nie notuje się żadnych statystycznie istotnych różnic ze względu na płeć osób bezdomnych i typologię bezdomności. Warto zauważyć, że nieco ponad połowa osób bezdomnych zamieszkująca teren województwa pomorskiego przyznaje, że widzi szansę na poprawę swojej sytuacji życiowej w ciągu najbliższych 12 miesięcy (56,1%), przy tej okazji czując się osobą samotną (56,9%). Wiara w zmianę własnego życia jest bardziej charakterystyczna dla osób przebywających w placówkach dla osób bezdomnych, a samotność częściej zdaje się doskwierać bezdomnym mężczyznom niż kobietom.

141

Maciej Dębski

Tabela nr 13. Poczucie bezpieczeństwa osób bezdomnych a aktualne miejsce pobytu w 2011 r. Czy w miejscu, w którym aktualnie Pan/i przebywa czuje się Pan/i bezpiecznie? Jakie jest Pana/i aktualne miejsce pobytu?

tak

nie

ogółem

ogrzewalnia

N %

38 88,4%

5 11,6%

43 100,0%

szpital

N %

159 97,0%

5 3,0%

164 100,0%

miejsca niemieszkalne

N %

301 78,8%

81 21,2%

382 100,0%

noclegownia

N %

264 95,0%

14 5,0%

278 100,0%

zakład penitencjarny

N %

146 93,6%

10 6,4%

156 100,0%

działki i altany

N %

313 83,0%

64 17,0%

377 100,0%

schronisko, dom dla bezdomnych, hostel

N %

978 95,4%

47 4,6%

1025 100,0%

izba wytrzeźwień

N %

3 100,0%

0 0,0%

3 100,0%

miejsca wspierane, mieszkania wynajmowane

N %

173 93,0%

13 7,0%

186 100,0%

N %

2375 90,9%

239 9,1%

2614 100,0%

Ogółem chi2=136,411; df=8; p<0,001; Vc=0,228

Wykres nr 17. Dobrostan psychiczny osób bezdomnych w roku 2011

142

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

mężczyzna

wynik testu chi-2

bezdomność Instytucjonalna

bezdomność pozainstytucjonalna

wWynik testu chi-2

Czy w miejscu, w którym aktualnie Pan/i przebywa czuje się Pan/i bezpiecznie?

kobieta

Tabela nr 14. Dobrostan psychiczny osób bezdomnych w 2011 r. a płeć i typologia bezdomności – odpowiedzi „tak”

88,8

91,1

0,169

95,1

81,3

<0,001

Czy czuje się Pan/i osobą bezdomną?

71,3

76,3

0,046

75,1

76,7

0,402

Czy czuje się Pan/i osobą samotną?

45,7

58,7

<0,001

57,1

65,5

0,798

Czy ma Pan/i wpływ na własne życie?

70,3

75,5

0,043

75,1

74,8

0,880

Czy widzi Pan/i szansę na poprawę swojej sytuacji życiowej w ciągu najbliższych 12 miesięcy?

59,9

55,4

0,144

57,7

52,8

0,027

Podsumowanie Nie ulega wątpliwości, że szóste badanie socjodemograficzne w wielu przypadkach potwierdziło tendencje zmian, które można było zaobserwować w latach wcześniejszych. W szczególności dotyczy to problemu starzenia się, ciągłego wzrostu liczby lat pozostawania w bezdomności oraz złej kondycji zdrowotnej. Wyniki statystycznych prognoz wskazują, iż w wyżej wymienionych aspektach życia osób bezdomnych należy spodziewać się dalszego zwiększania się ich wieku oraz dalszego przechodzenia z faz wstępnych do faz adaptacyjnych i długotrwałych. Badania pomorskie zrealizowane w 2011 r. jasno pokazują, że w większości przypadków badane są wciąż te same osoby bezdomne, co oznacza, iż w województwie pomorskim nie odnotowuje się istotnego ich „odpływu”. Zapewne taki stan rzeczy związany jest z faktem, iż system pomocy jest w większości przypadków interwencyjny i mało w nim elementów nastawionych stricte na szeroko rozumianą profilaktykę oraz na wychodzenie z bezdomności. Można powiedzieć, że wyniki badania socjodemograficznego portretu zbiorowości osób bezdomnych województwa pomorskiego odsłaniają nie tylko smutną prawdę o życiu samych badanych, ale wskazują również na wiele wad systemu wsparcia. Z racji tego, iż sytuacja mieszkaniowa w wielu miastach Polski, również w Gdańsku i Gdyni jest bardzo zła (brak mieszkań komunalnych, socjalnych, coraz częstsze procedery nielegalnego zamieszkiwania mieszkań komunalnych, wynajmu bez odpowiednich umów) w najbliższej przyszłości należy spodziewać się dość niskiego wskaźnika usamodzielnień bezdomnych. Na szczęście coraz częściej pojawiają się programy skierowane do tych osób, które są bezpośrednio zagrożone bezdomnością. Uzyskane wyniki badań socjodemograficznych zapewne nie odpowiadają na większość pytań, które można zadać w zakresie bezdomności. Jako autor bądź współautor raportów z badań 2003 r., 2005 r., 2007 r., 2009 r. i 2011 r. przyznać należy, że zebrane w badaniach

Maciej Dębski

143

socjodemograficznych dane stanowią doskonały punkt wyjścia do dalszych analiz (przede wszystkim jakościowych oraz ekonomicznych). Pomimo tego, że województwo pomorskie uchodzi w Polsce za lidera w zakresie realizacji badań związanych z problemem bezdomności osobiście uważam, że wiele obszarów wymaga uszczegółowienia i doprecyzowania. Niemniej jednak zaprezentowane powyżej wyniki powinny stać się podstawą interdyscyplinarnej dyskusji nad możliwością rozwiązania problemu bezdomności w województwie pomorskim. Wydaje się, że do najpilniejszych potrzeb pomorskiego systemu pomocy osobom bezdomnym zaliczyć należy wsparcie starszych i niepełnosprawnych osób bezdomnych, systematyczne świadczenie pomocy psychologicznej i terapeutycznej, jak również podejmowanie działań profilaktycznych skierowanych do osób zagrożonych bezdomnością. Ważnym punktem działalności pracowników socjalnych powinny być również te osoby bezdomne, które w swoim życiu przynajmniej raz przebywały w zakładzie karnym/areszcie śledczym czy domu poprawczym. Bez wątpienia warto wskazać, że udzielone odpowiedzi na zadane pytania w dużej mierze zależą od wieku badanych osób oraz od poszczególnych faz bezdomności. Jak wskazują dane zawarte w aneksie do niniejszego artykułu wraz z upływem lat respondentów, jak również ze wzrostem liczby lat przebywania w bezdomności spada ogólne zadowolenie z własnej kondycji zdrowotnej, wzrasta liczba osób posiadających orzeczenie o niepełnosprawności (54,3% wśród osób długotrwale bezdomnych), osób wskazujących na przewlekłe chorowanie (64% wśród osób powyżej 60 roku życia) rośnie liczba tych osób, które mają problem z wykonywaniem codziennych czynności takich jak mycie się czy ubieranie się (31,9% wśród osób długotrwale bezdomnych oraz 39% wśród osób powyżej 60 roku życia). Długotrwałe doświadczanie sytuacji bezdomności oraz starzenie się negatywnie wpływa również na aktywność zawodową osób bezdomnych i gotowość do podejmowania pracy. Z przeprowadzonych badań wynika, że jedynie 9% osób długotrwale bezdomnych (powyżej 10 lat) pracuje zarobkowo (4,7% wśród osób po 60 roku życia), do pracy byłoby chętnych i gotowych 39% z nich (17,8% wśród z najstarszej kategorii wiekowej). Osoby bezdomne reprezentujące fazę długotrwałej bezdomności praktycznie w ogóle nie biorą udziału w aktywnościach związanych z podnoszeniem własnych kwalifikacji zawodowych i umiejętności (7,5%), jedynie 22,6% z nich przyznała się do poszukiwania pracy w ciągu ostatnich 12 miesięcy (wśród osób po 60 roku życia odsetek ten kształtuje się na poziomie 12,2%). Warto zwrócić uwagę, że osoby będące osobami bezdomnymi więcej niż 10 lat częściej od innych wskazują na bycie na liście osób oczekujących na mieszkanie (27,1%) najrzadziej posiadając stały meldunek (9,9%) i prawo własności do lokalu mieszkalnego (3,3%). Z przeprowadzonych badań wynika, że 54,6% osób reprezentujących długotrwałą przyznało się do pobytu w zakładzie karnym (wśród osób po 60 roku życia odsetek ten kształtuje się na poziomie 28,3%) jednocześnie przyznając, że raczej nie mogą liczyć na jakiekolwiek wsparcie ze strony najbliższej rodziny (21,3%), osób spoza rodziny (26,7%) czy znajomych (33,6%). Niska kondycja zdrowotna osób najdłużej doświadczających bezdomności przejawia się również w tym, że osoby te zdecydowanie częściej od innych czują się osobami bezdomnymi (80,3%) oraz samotnymi (60%). Dowodem na niski poziom kondycji psychofizycznej może być również fakt, że 49,8%osób doświadczających stanu bezdomności dłużej niż 10 lat wskazuje, iż widzi szansę poprawy własnego życia w ciągu najbliższych 12 miesięcy (wśród osób po 60 roku życia odsetek ten kształtuje się na poziomie 37,6%).

144

Bezdomność jako problem społeczny w województwie pomorskim. Na podstawie wyników...

BIBLIOGRAFIA • • • • • • • • •

•

• • • • • • • •

Bauman Z., Życie na przemiał, Warszawa 2004. Beck U., Społeczeństwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesności, Warszawa 2002. Bezrobocie jako problem bezdomnych polskich, red. A. Duracz-Walczak, Warszawa 2007. Bielecka-Prus J., Rydzewski P., Maciejewska R., Społeczne i instytucjonalne aspekty bezdomności na Lubelszczyźnie, Lublin 2011. Chwaszcz J., Osobowościowe i społeczne wyznaczniki funkcjonowania bezdomnych mężczyzn, Lublin 2008. Czarnowski S., Ludzie zbędni w służbie przemocy [w:] S. Czarnowski, Dzieła, opracowanie N. Assorodobraj i S. Ossowski, t. 2, Warszawa 1956. Dentler R. A., Major American Social Problems, Chicago 1967. Bernard J., Social Problems: Role, Status and Stress In a Cintext of Abundance, New York 1957. Dębski M., Analiza systemu pomocy osobom bezdomnym w województwie pomorskim. Od profilaktyki do wyjścia z bezdomności?, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. Dębski M., Co nowego w badaniach socjodemograficznych? Wybrane aspekty na podstawie badań z 2009 roku, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. Dębski M., Raport socjologiczny – Portret zbiorowości osób bezdomnych w województwie pomorskim, „Pomost – pismo samopomocy. O bezdomności bez lęku”, red. P. Olech, E. Szczypior, G. Sochacka, J. Mąkosa, Gdańsk 2003. Dębski M., Socjodemograficzny portret zbiorowości ludzi bezdomnych – ciągłość czy zmiana? Metodologiczne problemy badania bezdomności w województwie pomorskim w latach 2001-2005 [w:] Oblicza bezdomności, red. M. Dębski, K. Stachura, Gdańsk 2008. Dębski M., Socjodemograficzny portret zbiorowości ludzi bezdomnych województwa pomorskiego – grudzień 2007 (Raport z badań), „Pomost – pismo samopomocy. O bezdomności bez lęku”, red. A. Dębska-Cenian, G. Cis, A. Maj, B. Prusak, Gdańsk 2007. Dębski M., Olech P., Socjodemograficzny Portret Zbiorowości Ludzi Bezdomnych Województwa Pomorskiego (Raport z badań), „Pomost – pismo samopomocy. O bezdomności bez lęku”, red. A. Siebert, A. Meller, K. Kowalska, K. Ługowski, Gdańsk 2005. Duda M., Bezdomny moim bratem. O polskiej bezdomności przełomu wieków w świetle społecznego nauczania Kościoła, Kraków 2011. „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, Gdańsk 2008. „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, A. Maj, Gdańsk 2011. Frieske K., W kierunku marginalizacji właścicieli [w:] Europa właścicieli red. Z. Galor, Poznań 2005. Frysztacki K., Socjologia problemów społecznych, Warszawa 2009. Grabarczyk I., System wsparcia i pomocy bezdomnym, Olsztyn 2007. Goffman E., Piętno. Rozważania o zranionej tożsamości, Gdańsk 2005.

Maciej Dębski

145

• Golimowska S., Tarkowska E., Kopińska I., Ubóstwo i wykluczenie społeczne. Badania-MetodyWyniki, Warszawa 2005. • Jaździkowski M., Syndrom bezdomności, „Świat Problemów” nr 6/89. • Maris R. W., Social Problems, Chicago 1988. • Mendel M., Społeczeństwo i rytuał: heterotopia bezdomności, Toruń 2007. • Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli realizacji ustawy o pomocy społecznej w zakresie zapobiegania zjawisku bezdomności, Warszawa 1997. • Miś L., Problemy społeczne. Teoria, metodologia, badania, Kraków 2007. • Nisbet R., The Study of Social Problems [w:] Contemporary Social Problems, R. K. Merton, R. Nisbet, New York 1971. • Muras M., Wykluczenie społeczne [w:] Czapiński J., Panek T., Diagnoza społeczna 2005. Warunki i jakość życia Polaków, Warszawa 2006. • Oblicza bezdomności, red. M. Dębski, K. Stachura, Gdańsk 2008. • Od ulicy do samodzielności życiowej. Standardy społecznej i zawodowej (re)integracji osób bezdomnych w sześciu sferach, red. A. Dębska-Cenian, P. Olech, Gdańsk 2008. • Olech P., Bezdomność – zarys głównych problemów w Polsce oraz rekomendacje dla całościowej polityki społecznej, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. • Oliwa-Ciesielska M., Piętno nieprzypisania. Studium o wyizolowaniu społecznym bezdomnych, Poznań 2006. • Piekut-Brodzka D., Bezdomność, Warszawa 2006. • Piekut-Brodzka D., O bezdomnych i bezdomności – aspekty fenomenologiczne, etiologiczne i terapeutyczne, Warszawa 2000. • Problem bezdomności w Polsce. Wybrane aspekty – diagnoza Zespołu Badawczego, red. M. Dębski, Gdańsk 2011. • Psychospołeczny profil osób bezdomnych w Trójmieście, red. M. Dębski, S. Retowski, Gdańsk 2008. • Przymeński A., Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej, Poznań 2001. • Sochocki M. J., Skala i charakter bezdomności w Polsce (wybrane parametry) [w:] Problem bezdomności w Polsce. Wybrane aspekty – diagnoza zespołu badawczego, red. M. Dębski, Gdańsk 2011. • Stankiewicz L., Zrozumieć bezdomność, Olsztyn 2002. • Sullivan T. J., Thompson K. S., Introduction to Social Problems, New York 1994. • Śledzianowski J., Zdrowie bezdomnych, Kielce 2006. • W kręgu problematyki bezdomności polskiej, red. A. Duracz-Walczak, Gdańsk-Warszawa 2001/ 2002. • Wachowicz M., Liczebność i zabezpieczenie potrzeb osób bezdomnych. Raport z badań na reprezentatywnej próbie gmin, Kielce 2005; www.bezdomnosc.edu.pl/images/PLIKI/Raporty/ wachowicz_%20liczebnosc_i_zabezpieczenie_potrzeb.pdf, 22.12.2009. • Zastrow Ch., Social Problems: Issues and Solutions, Chicago 1988.

146

Marek KĹ&#x201A;usek: 2011, 5

Maciej Dębski

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania kwestionariuszowe a wiek osób bezdomnych oraz ich fazy bezdomności

Czy aktualnie czuje się Pan/i osobą zdrową? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

343 63,2%

200 36,8%

543 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

235 59,6%

159 40,4%

394 100,0%

faza adaptacyjna

N %

206 54,6%

171 45,4%

377 100,0%

faza chroniczna

N %

305 48,9%

319 51,1%

624 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

301 45,1%

367 54,9%

668 100,0%

N %

1 390 53,3%

1 216 46,7%

2 606 100,0%

Ogółem

Czy choruje Pan/i stale na jakąś chorobę? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

234 43,1%

309 56,9%

543 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

207 52,0%

191 48,0%

398 100,0%

faza adaptacyjna

N %

209 55,1%

170 44,9%

379 100,0%

faza chroniczna

N %

361 57,3%

269 42,7%

630 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

412 61,1%

262 38,9%

674 100,0%

N %

1 423 54,2%

1 201 45,8%

2 624 100,0%

148

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy jest Pan/i pod kontrolą, czy leczy się Pan() u jakiegoś lekarza?

Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

259 47,1%

291 52,9%

550 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

207 52,3%

189 47,7%

396 100,0%

faza adaptacyjna

N %

220 57,9%

160 42,1%

380 100,0%

faza chroniczna

N %

360 56,2%

281 43,8%

641 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

405 59,9%

271 40,1%

676 100,0%

N %

1 451 54,9%

1 192 45,1%

2 643 100,0%

Ogółem

Czy ze względu na stan zdrowia ma Pan/i jakiekolwiek trudności w wykonywaniu codziennych czynności takich jak mycie się, ubieranie, poruszanie się, przygotowanie posiłku?

Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

110 20,1%

436 79,9%

546 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

88 22,0%

312 78,0%

400 100,0%

faza adaptacyjna

N %

94 24,6%

288 75,4%

382 100,0%

faza chroniczna

N %

157 24,7%

479 75,3%

636 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

213 31,9%

454 68,1%

667 100,0%

N %

662 25,2%

1 969 74,8%

2 631 100,0%

Ogółem

Czy w ciągu ostatniego roku był/a Pan/i w szpitalu? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

204 37,1%

346 62,9%

550 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

120 29,9%

282 70,1%

402 100,0%

faza adaptacyjna

N %

137 36,0%

244 64,0%

381 100,0%

faza chroniczna

N %

219 34,1%

424 65,9%

643 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

248 36,6%

429 63,4%

677 100,0%

N %

928 35,0%

1 725 65,0%

2 653 100,0%

149

Maciej Dębski Czy aktualnie pracuje Pan/i zarobkowo? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

80 14,5%

472 85,5%

552 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

56 13,9%

346 86,1%

402 100,0%

faza adaptacyjna

N %

50 13,0%

334 87,0%

384 100,0%

faza chroniczna

N %

69 10,7%

575 89,3%

644 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

62 9,1%

618 90,9%

680 100,0%

N %

317 11,9%

2 345 88,1%

2 662 100,0%

Ogółem

Czy posiada Pan/i jakikolwiek zawód, fach? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

413 75,1%

137 24,9%

550 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

308 76,2%

96 23,8%

404 100,0%

faza adaptacyjna

N %

283 73,7%

101 26,3%

384 100,0%

faza chroniczna

N %

442 69,1%

198 30,9%

640 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

516 76,1%

162 23,9%

678 100,0%

N %

1 962 73,9%

694 26,1%

2 656 100,0%

Ogółem

Czy był/aby Pan/i gotowy/a do podjęcia pracy jutro bądź w najbliższych dniach? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

268 58,4%

191 41,6%

459 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

182 54,7%

151 45,3%

333 100,0%

faza adaptacyjna

N %

157 49,1%

163 50,9%

320 100,0%

faza chroniczna

N %

233 41,7%

326 58,3%

559 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

235 39,0%

367 61,0%

602 100,0%

N %

1 075 47,3%

1 198 52,7%

2 273 100,0%

150

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy w ciągu ostatniego roku uczestniczył/a Pan/i w jakiejkolwiek aktywności związanej z podnoszeniem swoich kwalifikacji zawodowych czy innych umiejętności?

Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

81 14,8%

465 85,2%

546 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

52 12,9%

350 87,1%

402 100,0%

faza adaptacyjna

N %

25 6,6%

355 93,4%

380 100,0%

faza chroniczna

N %

52 8,2%

584 91,8%

636 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

51 7,5%

627 92,5%

678 100,0%

N %

261 9,9%

2 381 90,1%

2 642 100,0%

Ogółem

Czy w ciągu ostatniego miesiąca szukał/a Pan/i pracy? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

221 40,4%

326 59,6%

547 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

149 37,0%

254 63,0%

403 100,0%

faza adaptacyjna

N %

125 32,7%

257 67,3%

382 100,0%

faza chroniczna

N %

174 27,2%

466 72,8%

640 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

154 22,6%

526 77,4%

680 100,0%

N %

823 31,0%

1 829 69,0%

2 652 100,0%

Ogółem

Czy posiada Pan/i dowód osobisty? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

478 86,9%

72 13,1%

550 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

347 86,5%

54 13,5%

401 100,0%

faza adaptacyjna

N %

335 87,9%

46 12,1%

381 100,0%

faza chroniczna

N %

557 86,9%

84 13,1%

641 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

573 84,9%

102 15,1%

675 100,0%

N %

2 290 86,5%

358 13,5%

2 648 100,0%

151

Maciej Dębski Czy aktualnie posiada Pan/i ubezpieczenie zdrowotne? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

415 76,4%

128 23,6%

543 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

307 77,5%

89 22,5%

396 100,0%

faza adaptacyjna

N %

307 82,3%

66 17,7%

373 100,0%

faza chroniczna

N %

509 80,8%

121 19,2%

630 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

534 80,3%

131 19,7%

665 100,0%

N %

2 072 79,5%

535 20,5%

2 607 100,0%

Ogółem

Czy aktualnie ma Pan/i orzeczony stopień o niepełnosprawności/grupę inwalidzką? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

196 36,2%

345 63,8%

541 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

161 41,2%

230 58,8%

391 100,0%

faza adaptacyjna

N %

188 50,1%

187 49,9%

375 100,0%

faza chroniczna

N %

319 50,7%

310 49,3%

629 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

363 54,3%

306 45,7%

669 100,0%

N %

1 227 47,1%

1 378 52,9%

2 605 100,0%

Ogółem

Jaki stopień niepełnosprawności Pan/i posiada? znaczny umiarkowany Fazy bezdomności

Ogółem

lekki

ogółem

faza wstępna

N %

55 30,6%

95 52,8%

30 16,7%

180 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

38 25,5%

90 60,4%

21 14,1%

149 100,0%

faza adaptacyjna

N %

42 24,9%

109 64,5%

18 10,7%

169 100,0%

faza chroniczna

N %

73 23,9%

203 66,3%

30 9,8%

306 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

91 25,8%

222 62,9%

40 11,3%

353 100,0%

N %

299 25,8%

719 62,1%

139 12,0%

1 157 100,0%

152

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy stara się Pan/i o przyznanie bądź o zmianę stopnia niepełnosprawności?

Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

68 13,0%

457 87,0%

525 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

45 11,6%

343 88,4%

388 100,0%

faza adaptacyjna

N %

56 15,2%

313 84,8%

369 100,0%

faza chroniczna

N %

73 11,9%

540 88,1%

613 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

105 16,2%

543 83,8%

648 100,0%

N %

347 13,6%

2 196 86,4%

2 543 100,0%

Ogółem

Czy znajduje się Pan/i na aktualnej liście osób oczekujących na mieszkanie socjalne bądź komunalne? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

102 18,9%

438 81,1%

540 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

92 23,4%

302 76,6%

394 100,0%

faza adaptacyjna

N %

91 24,5%

281 75,5%

372 100,0%

faza chroniczna

N %

163 26,0%

463 74,0%

626 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

179 27,1%

481 72,9%

660 100,0%

N %

627 24,2%

1 965 75,8%

2 592 100,0%

Ogółem

Czy posiada Pan/i stały meldunek? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

125 23,1%

416 76,9%

541 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

70 17,7%

326 82,3%

396 100,0%

faza adaptacyjna

N %

58 15,4%

318 84,6%

376 100,0%

faza chroniczna

N %

64 10,1%

570 89,9%

634 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

67 9,9%

608 90,1%

675 100,0%

N %

384 14,6%

2 238 85,4%

2 622 100,0%

153

Maciej Dębski Czy posiada Pan/i prawo własności do lokalu mieszkalnego? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

44 8,2%

493 91,8%

537 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

19 4,8%

377 95,2%

396 100,0%

faza adaptacyjna

N %

21 5,6%

355 94,4%

376 100,0%

faza chroniczna

N %

22 3,5%

605 96,5%

627 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

22 3,3%

647 96,7%

669 100,0%

N %

128 4,9%

2 477 95,1%

2 605 100,0%

Ogółem

Czy przebywał/a Pan/i kiedykolwiek w zakładzie karnym, areszcie śledczym, zakładzie poprawczym? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

211 38,3%

340 61,7%

551 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

178 44,8%

219 55,2%

397 100,0%

faza adaptacyjna

N %

187 49,2%

193 50,8%

380 100,0%

faza chroniczna

N %

313 49,0%

326 51,0%

639 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

371 54,6%

308 45,4%

679 100,0%

N %

1 260 47,6%

1 386 52,4%

2 646 100,0%

Ogółem

Czy w Pana/i najbliższym otoczeniu zdarzają się sytuacje stosowania przemocy? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

78 14,3%

466 85,7%

544 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

60 15,2%

334 84,8%

394 100,0%

faza adaptacyjna

N %

51 13,7%

320 86,3%

371 100,0%

faza chroniczna

N %

76 12,1%

554 87,9%

630 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

76 11,4%

591 88,6%

667 100,0%

N %

341 13,1%

2 265 86,9%

2 606 100,0%

154

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy w ciągu ostatniego roku miał/a lub aktualnie ma Pan/i konflikty ze służbami porządkowymi takimi jak policja, straż miejska, służba ochrona kolei, prywatne firmy ochroniarskie itp.?

Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

122 22,3%

426 77,7%

548 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

83 20,6%

320 79,4%

403 100,0%

faza adaptacyjna

N %

71 18,6%

310 81,4%

381 100,0%

faza chroniczna

N %

119 18,7%

519 81,3%

638 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

117 17,3%

558 82,7%

675 100,0%

N %

512 19,4%

2 133 80,6%

2 645 100,0%

Ogółem

Czy w ciągu ostatniego roku zdarzyło się Panu/i upić się? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

280 51,1%

268 48,9%

548 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

201 50,4%

198 49,6%

399 100,0%

faza adaptacyjna

N %

212 55,6%

169 44,4%

381 100,0%

faza chroniczna

N %

343 53,7%

296 46,3%

639 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

343 51,0%

330 49,0%

673 100,0%

N %

1 379 52,2%

1 261 47,8%

2 640 100,0%

Ogółem

Czy ma Pan/i osobiste doświadczenia ze stosowaniem narkotyków? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

74 13,5%

476 86,5%

550 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

29 7,2%

374 92,8%

403 100,0%

faza adaptacyjna

N %

19 5,0%

363 95,0%

382 100,0%

faza chroniczna

N %

32 5,0%

604 95,0%

636 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

33 4,9%

643 95,1%

676 100,0%

N %

187 7,1%

2 460 92,9%

2 647 100,0%

155

Maciej Dębski Czy może Pan/i aktualnie liczyć na jakiekolwiek wsparcie ze strony członka Pana/i najbliższej rodziny? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

189 35,7%

340 64,3%

529 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

137 35,3%

251 64,7%

388 100,0%

faza adaptacyjna

N %

123 34,0%

239 66,0%

362 100,0%

faza chroniczna

N %

168 27,4%

446 72,6%

614 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

140 21,3%

516 78,7%

656 100,0%

N %

757 29,7%

1 792 70,3%

2 549 100,0%

Ogółem

Czy ma Pan/i bliską osobę spoza najbliższej rodziny, na której wsparcie może Pan/i liczyć? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

177 32,5%

367 67,5%

544 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

118 30,3%

272 69,7%

390 100,0%

faza adaptacyjna

N %

104 28,0%

267 72,0%

371 100,0%

faza chroniczna

N %

182 28,9%

448 71,1%

630 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

177 26,7%

486 73,3%

663 100,0%

N %

758 29,2%

1 840 70,8%

2 598 100,0%

Ogółem

Czy może Pan/i liczyć na jakiekolwiek wsparcie kolegów, znajomych? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

210 38,8%

331 61,2%

541 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

159 41,0%

229 59,0%

388 100,0%

faza adaptacyjna

N %

141 38,1%

229 61,9%

370 100,0%

faza chroniczna

N %

223 35,9%

399 64,1%

622 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

220 33,6%

434 66,4%

654 100,0%

N %

953 37,0%

1 622 63,0%

2 575 100,0%

156

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy w ciągu ostatniego roku korzystał/a Pan/i z pomocy/opieki społecznej?

Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

391 71,1%

159 28,9%

550 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

293 72,5%

111 27,5%

404 100,0%

faza adaptacyjna

N %

278 73,5%

100 26,5%

378 100,0%

faza chroniczna

N %

491 76,6%

150 23,4%

641 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

506 74,6%

172 25,4%

678 100,0%

N %

1 959 73,9%

692 26,1%

2 651 100,0%

Ogółem

Czy w ciągu ostatniego roku korzystał/a Pan/i z pomocy instytucji charytatywnych, kościelnych itp.? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

115 20,9%

435 79,1%

550 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

115 28,6%

287 71,4%

402 100,0%

faza adaptacyjna

N %

92 24,3%

287 75,7%

379 100,0%

faza chroniczna

N %

165 25,9%

471 74,1%

636 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

159 23,5%

517 76,5%

676 100,0%

N %

646 24,4%

1 997 75,6%

2 643 100,0%

Ogółem

Czy w miejscu, w którym aktualnie Pan/i przebywa czuje się Pan/i bezpiecznie? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

481 89,1%

59 10,9%

540 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

349 90,4%

37 9,6%

386 100,0%

faza adaptacyjna

N %

333 91,2%

32 8,8%

365 100,0%

faza chroniczna

N %

560 91,2%

54 8,8%

614 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

605 91,9%

53 8,1%

658 100,0%

N %

2 328 90,8%

235 9,2%

2 563 100,0%

157

Maciej Dębski Czy czuje się Pan/i osobą bezdomną? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

364 70,1%

155 29,9%

519 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

282 74,2%

98 25,8%

380 100,0%

faza adaptacyjna

N %

271 74,2%

94 25,8%

365 100,0%

faza chroniczna

N %

483 78,3%

134 21,7%

617 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

526 80,3%

129 19,7%

655 100,0%

N %

1 926 75,9%

610 24,1%

2 536 100,0%

Ogółem

Czy czuje się Pan/i osobą samotną? Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

270 50,9%

260 49,1%

530 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

211 54,7%

175 45,3%

386 100,0%

faza adaptacyjna

N %

217 59,5%

148 40,5%

365 100,0%

faza chroniczna

N %

363 58,6%

256 41,4%

619 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

394 60,0%

263 40,0%

657 100,0%

N %

1 455 56,9%

1 102 43,1%

2 557 100,0%

Ogółem

Czy ma Pan/i wpływ na własne życie? Fazy bezdomności

Ogółem

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

399 79,2%

105 20,8%

504 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

282 79,7%

72 20,3%

354 100,0%

faza adaptacyjna

N %

246 72,4%

94 27,6%

340 100,0%

faza chroniczna

N %

422 72,0%

164 28,0%

586 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

446 71,8%

175 28,2%

621 100,0%

N %

1 795 74,6%

610 25,4%

2 405 100,0%

158

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy widzi Pan/i szansę na poprawę swojej sytuacji życiowej w ciągu najbliższych 12 miesięcy?

Fazy bezdomności

tak

nie

ogółem

faza wstępna

N %

344 72,0%

134 28,0%

478 100,0%

faza ostrzegawcza

N %

214 62,2%

130 37,8%

344 100,0%

faza adaptacyjna

N %

176 53,5%

153 46,5%

329 100,0%

faza chroniczna

N %

267 47,5%

295 52,5%

562 100,0%

faza długotrwałej bezdomności

N %

298 49,8%

300 50,2%

598 100,0%

N %

1 299 56,2%

1 012 43,8%

2 311 100,0%

Ogółem

Czy aktualnie czuje się Pan/i osobą zdrową? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

167 86,5%

26 13,5%

193 100,0%

31-40 lat

N %

212 70,4%

89 29,6%

301 100,0%

41-50 lat

N %

310 56,7%

237 43,3%

547 100,0%

51-60 lat

N %

527 49,3%

541 50,7%

1 068 100,0%

powyżej 60 lat

N %

205 38,0%

335 62,0%

540 100,0%

N %

1 421 53,6%

1 228 46,4%

2 649 100,0%

Ogółem

Czy choruje Pan/i stale na jakąś chorobę? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

49 25,1%

146 74,9%

195 100,0%

31-40 lat

N %

130 43,0%

172 57,0%

302 100,0%

41-50 lat

N %

280 50,8%

271 49,2%

551 100,0%

51-60 lat

N %

631 58,8%

442 41,2%

1 073 100,0%

powyżej 60 lat

N %

349 64,0%

196 36,0%

545 100,0%

N %

1 439 54,0%

1 227 46,0%

2 666 100,0%

159

Maciej Dębski Czy jest Pan/i pod kontrolą, czy leczy się Pan/i u jakiegoś lekarza? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

59 29,9%

138 70,1%

197 100,0%

31-40 lat

N %

134 43,6%

173 56,4%

307 100,0%

41-50 lat

N %

277 50,0%

554 100,0%

51-60 lat

N %

643 59,5%

437 40,5%

1 080 100,0%

powyżej 60 lat

N %

360 65,6%

189 34,4%

549 100,0%

N %

1 473 54,8%

1 214 45,2%

2 687 100,0%

Ogółem

Czy ze względu na stan zdrowia ma Pan/i jakiekolwiek trudności w wykonywaniu codziennych czynności takich jak mycie się, ubieranie, poruszanie się, przygotowanie posiłku? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

24 12,3%

171 87,7%

195 100,0%

31-40 lat

N %

44 14,4%

262 85,6%

306 100,0%

41-50 lat

N %

102 18,6%

446 81,4%

548 100,0%

51-60 lat

N %

291 27,0%

786 73,0%

1 077 100,0%

powyżej 60 lat

N %

214 39,0%

335 61,0%

549 100,0%

N %

675 25,2%

2 000 74,8%

2 675 100,0%

Ogółem

Czy w ciągu ostatniego roku był/a Pan/i w szpitalu? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

61 31,1%

135 68,9%

196 100,0%

31-40 lat

N %

120 39,3%

185 60,7%

305 100,0%

41-50 lat

N %

194 34,9%

362 65,1%

556 100,0%

51-60 lat

N %

376 34,6%

711 65,4%

1 087 100,0%

powyżej 60 lat

N %

189 34,2%

363 65,8%

552 100,0%

N %

940 34,9%

1 756 65,1%

2 696 100,0%

160

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy aktualnie pracuje Pan/i zarobkowo?

Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

37 18,8%

160 81,2%

197 100,0%

31-40 lat

N %

57 18,7%

248 81,3%

305 100,0%

41-50 lat

N %

85 15,3%

469 84,7%

554 100,0%

51-60 lat

N %

118 10,8%

975 89,2%

1 093 100,0%

powyżej 60 lat

N %

26 4,7%

531 95,3%

557 100,0%

N %

323 11,9%

2 383 88,1%

2 706 100,0%

Ogółem

Czy posiada Pan/i jakikolwiek zawód, fach? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

108 54,8%

89 45,2%

197 100,0%

31-40 lat

N %

217 71,6%

86 28,4%

303 100,0%

41-50 lat

N %

424 76,5%

130 23,5%

554 100,0%

51-60 lat

N %

852 78,1%

239 21,9%

1 091 100,0%

powyżej 60 lat

N %

388 69,9%

167 30,1%

555 100,0%

N %

1 989 73,7%

711 26,3%

2 700 100,0%

Ogółem

Czy był/aby Pan/i gotowy/a do podjęcia pracy jutro bądź w najbliższych dniach? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

121 76,6%

37 23,4%

158 100,0%

31-40 lat

N %

171 71,8%

67 28,2%

238 100,0%

41-50 lat

N %

265 57,6%

195 42,4%

460 100,0%

51-60 lat

N %

442 46,9%

501 53,1%

943 100,0%

powyżej 60 lat

N %

91 17,8%

419 82,2%

510 100,0%

N %

1 090 47,2%

1 219 52,8%

2 309 100,0%

161

Maciej Dębski Czy w ciągu ostatniego roku uczestniczył/a Pan/i w jakiejkolwiek aktywności związanej z podnoszeniem swoich kwalifikacji zawodowych czy innych umiejętności? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

56 28,9%

138 71,1%

194 100,0%

31-40 lat

N %

47 15,5%

256 84,5%

303 100,0%

41-50 lat

N %

48 8,7%

503 91,3%

551 100,0%

51-60 lat

N %

101 9,3%

988 90,7%

1 089 100,0%

powyżej 60 lat

N %

13 2,4%

532 97,6%

545 100,0%

N %

265 9,9%

2 417 90,1%

2 682 100,0%

Ogółem

Czy w ciągu ostatniego miesiąca szukał/a Pan/i pracy? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

101 51,5%

95 48,5%

196 100,0%

31-40 lat

N %

123 40,7%

179 59,3%

302 100,0%

41-50 lat

N %

194 35,1%

358 64,9%

552 100,0%

51-60 lat

N %

344 31,5%

748 68,5%

1 092 100,0%

powyżej 60 lat

N %

67 12,2%

483 87,8%

550 100,0%

N %

829 30,8%

1 863 69,2%

2 692 100,0%

Ogółem

Czy posiada Pan/i dowód osobisty? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

161 81,7%

36 18,3%

197 100,0%

31-40 lat

N %

239 78,4%

66 21,6%

305 100,0%

41-50 lat

N %

461 83,5%

91 16,5%

552 100,0%

51-60 lat

N %

958 88,2%

128 11,8%

1 086 100,0%

powyżej 60 lat

N %

508 92,0%

44 8,0%

552 100,0%

N %

2327 86,4%

365 13,6%

2 692 100,0%

162

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy aktualnie posiada Pan/i ubezpieczenie zdrowotne?

Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

127 65,5%

67 34,5%

194 100,0%

31-40 lat

N %

202 69,7%

88 30,3%

290 100,0%

41-50 lat

N %

399 72,7%

150 27,3%

549 100,0%

51-60 lat

N %

869 81,2%

201 18,8%

1 070 100,0%

powyżej 60 lat

N %

505 93,0%

38 7,0%

543 100,0%

N %

2 102 79,4%

544 20,6%

2 646 100,0%

Ogółem

Czy aktualnie ma Pan/i orzeczony stopień o niepełnosprawności/ grupę inwalidzką? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

40 21,1%

150 78,9%

190 100,0%

31-40 lat

N %

91 30,6%

206 69,4%

297 100,0%

41-50 lat

N %

206 37,4%

345 62,6%

551 100,0%

51-60 lat

N %

588 55,0%

482 45,0%

1 070 100,0%

powyżej 60 lat

N %

330 61,1%

210 38,9%

540 100,0%

N %

1 255 47,4%

1 393 52,6%

2 648 100,0%

Ogółem

Jaki stopień niepełnosprawności Pan/i posiada? znaczny umiarkowany Wiek respondenta

Ogółem

lekki

ogółem

do 30 lat

N %

9 26,5%

17 50,0%

8 23,5%

34 100,0%

31-40 lat

N %

16 19,8%

53 65,4%

12 14,8%

81 100,0%

41-50 lat

N %

39 19,9%

126 64,3%

31 15,8%

196 100,0%

51-60 lat

N %

123 22,0%

368 65,8%

68 12,2%

559 100,0%

powyżej 60 lat

N %

113 36,2%

176 56,4%

23 7,4%

312 100,0%

N %

300 25,4%

740 62,6%

142 12,0%

1 182 100,0%

163

Maciej Dębski Czy stara się Pan/i o przyznanie bądź o zmianę stopnia niepełnosprawności? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

9 4,8%

179 95,2%

188 100,0%

31-40 lat

N %

32 11,0%

259 89,0%

291 100,0%

41-50 lat

N %

74 13,9%

458 86,1%

532 100,0%

51-60 lat

N %

178 17,1%

860 82,9%

1 038 100,0%

powyżej 60 lat

N %

61 11,4%

472 88,6%

533 100,0%

N %

354 13,7%

2 228 86,3%

2 582 100,0%

Ogółem

Czy znajduje się Pan/i na aktualnej liście osób oczekujących na mieszkanie socjalne bądź komunalne? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

41 21,0%

154 79,0%

195 100,0%

31-40 lat

N %

59 20,0%

236 80,0%

295 100,0%

41-50 lat

N %

135 24,8%

410 75,2%

545 100,0%

51-60 lat

N %

288 27,3%

766 72,7%

1 054 100,0%

powyżej 60 lat

N %

116 21,4%

426 78,6%

542 100,0%

N %

639 24,3%

1 992 75,7%

2 631 100,0%

Ogółem

Czy posiada Pan/i stały meldunek? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

43 22,2%

151 77,8%

194 100,0%

31-40 lat

N %

57 18,9%

245 81,1%

302 100,0%

41-50 lat

N %

78 14,3%

466 85,7%

544 100,0%

51-60 lat

N %

131 12,1%

952 87,9%

1 083 100,0%

powyżej 60 lat

N %

91 16,8%

452 83,2%

543 100,0%

N %

400 15,0%

2 266 85,0%

2 666 100,0%

164

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy posiada Pan/i prawo własności do lokalu mieszkalnego?

Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

8 4,1%

185 95,9%

193 100,0%

31-40 lat

N %

16 5,3%

284 94,7%

300 100,0%

41-50 lat

N %

23 4,2%

519 95,8%

542 100,0%

51-60 lat

N %

55 5,2%

1 011 94,8%

1 066 100,0%

powyżej 60 lat

N %

34 6,3%

509 93,7%

543 100,0%

N %

136 5,1%

2 508 94,9%

2 644 100,0%

Ogółem

Czy przebywał/a Pan/i kiedykolwiek w zakładzie karnym, areszcie śledczym, zakładzie poprawczym? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

98 50,0%

196 100,0%

31-40 lat

N %

182 59,7%

123 40,3%

305 100,0%

41-50 lat

N %

306 55,2%

248 44,8%

554 100,0%

51-60 lat

N %

531 49,1%

551 50,9%

1 082 100,0%

powyżej 60 lat

N %

157 28,3%

397 71,7%

554 100,0%

N %

1 274 47,3%

1 417 52,7%

2 691 100,0%

Ogółem

Czy w Pana/i najbliższym otoczeniu zdarzają się sytuacje stosowania przemocy? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

48 24,9%

145 75,1%

193 100,0%

31-40 lat

N %

62 21,0%

233 79,0%

295 100,0%

41-50 lat

N %

86 15,8%

460 84,2%

546 100,0%

51-60 lat

N %

121 11,3%

947 88,7%

1 068 100,0%

powyżej 60 lat

N %

33 6,1%

512 93,9%

545 100,0%

N %

350 13,2%

2 297 86,8%

2 647 100,0%

165

Maciej Dębski Czy w ciągu ostatniego roku miał/a lub aktualnie ma Pan/i konflikty ze służbami porządkowymi takimi jak policja, straż miejska, służba ochrona kolei, prywatne firmy ochroniarskie itp.? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

67 34,4%

128 65,6%

195 100,0%

31-40 lat

N %

87 28,6%

217 71,4%

304 100,0%

41-50 lat

N %

124 22,5%

428 77,5%

552 100,0%

51-60 lat

N %

187 17,2%

899 82,8%

1 086 100,0%

powyżej 60 lat

N %

56 10,1%

497 89,9%

553 100,0%

N %

521 19,4%

2 169 80,6%

2 690 100,0%

Ogółem

Czy w ciągu ostatniego roku zdarzyło się Panu/i upić się? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

102 52,0%

94 48,0%

196 100,0%

31-40 lat

N %

180 59,2%

124 40,8%

304 100,0%

41-50 lat

N %

341 61,9%

210 38,1%

551 100,0%

51-60 lat

N %

567 52,3%

517 47,7%

1 084 100,0%

powyżej 60 lat

N %

205 37,5%

342 62,5%

547 100,0%

N %

1 395 52,0%

1 287 48,0%

2 682 100,0%

Ogółem

Czy ma Pan/i osobiste doświadczenia ze stosowaniem narkotyków? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

67 34,0%

130 66,0%

197 100,0%

31-40 lat

N %

69 22,8%

234 77,2%

303 100,0%

41-50 lat

N %

24 4,3%

530 95,7%

554 100,0%

51-60 lat

N %

25 2,3%

1 060 97,7%

1 085 100,0%

powyżej 60 lat

N %

4 0,7%

545 99,3%

549 100,0%

N %

189 7,0%

2 499 93,0%

2 688 100,0%

166

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy może Pan/i aktualnie liczyć na jakiekolwiek wsparcie ze strony członka Pana/i najbliższej rodziny?

Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

89 46,1%

104 53,9%

193 100,0%

31-40 lat

N %

101 34,6%

191 65,4%

292 100,0%

41-50 lat

N %

155 29,1%

378 70,9%

533 100,0%

51-60 lat

N %

302 29,0%

738 71,0%

1 040 100,0%

powyżej 60 lat

N %

127 23,8%

406 76,2%

533 100,0%

N %

774 29,9%

1 817 70,1%

2 591 100,0%

Ogółem

Czy ma Pan/i bliską osobę spoza najbliższej rodziny, na której wsparcie może Pan/i liczyć? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

77 39,3%

119 60,7%

196 100,0%

31-40 lat

N %

113 38,0%

184 62,0%

297 100,0%

41-50 lat

N %

172 31,5%

374 68,5%

546 100,0%

51-60 lat

N %

305 28,7%

758 71,3%

1 063 100,0%

powyżej 60 lat

N %

108 20,1%

430 79,9%

538 100,0%

N %

775 29,4%

1 865 70,6%

2 640 100,0%

Ogółem

Czy może Pan/i liczyć na jakiekolwiek wsparcie kolegów, znajomych? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

93 48,4%

99 51,6%

192 100,0%

31-40 lat

N %

140 47,9%

152 52,1%

292 100,0%

41-50 lat

N %

230 42,8%

308 57,2%

538 100,0%

51-60 lat

N %

366 34,7%

689 65,3%

1 055 100,0%

powyżej 60 lat

N %

141 26,1%

399 73,9%

540 100,0%

N %

970 37,1%

1 647 62,9%

2 617 100,0%

167

Maciej Dębski Czy w ciągu ostatniego roku korzystał/a Pan/i z pomocy/opieki społecznej? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

128 65,3%

68 34,7%

196 100,0%

31-40 lat

N %

200 65,8%

104 34,2%

304 100,0%

41-50 lat

N %

401 72,4%

153 27,6%

554 100,0%

51-60 lat

N %

840 77,4%

245 22,6%

1 085 100,0%

powyżej 60 lat

N %

417 75,7%

134 24,3%

551 100,0%

N %

1986 73,8%

704 26,2%

2 690 100,0%

Ogółem

Czy w ciągu ostatniego roku korzystał/a Pan/i z pomocy instytucji charytatywnych, kościelnych itp.? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

57 28,9%

140 71,1%

197 100,0%

31-40 lat

N %

98 32,5%

204 67,5%

302 100,0%

41-50 lat

N %

150 27,1%

403 72,9%

553 100,0%

51-60 lat

N %

255 23,6%

826 76,4%

1 081 100,0%

powyżej 60 lat

N %

93 16,9%

457 83,1%

550 100,0%

N %

653 24,3%

2 030 75,7%

2 683 100,0%

Ogółem

Czy w miejscu, w którym aktualnie Pan/i przebywa czuje się Pan/i bezpiecznie? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

164 85,4%

28 14,6%

192 100,0%

31-40 lat

N %

259 88,4%

34 11,6%

293 100,0%

41-50 lat

N %

471 88,4%

62 11,6%

533 100,0%

51-60 lat

N %

978 93,0%

74 7,0%

1 052 100,0%

powyżej 60 lat

N %

494 92,5%

40 7,5%

534 100,0%

N %

2 366 90,9%

238 9,1%

2 604 100,0%

168

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania... Czy czuje się Pan/i osobą bezdomną?

Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

117 61,3%

74 38,7%

191 100,0%

31-40 lat

N %

215 74,9%

72 25,1%

287 100,0%

41-50 lat

N %

415 78,6%

113 21,4%

528 100,0%

51-60 lat

N %

817 78,1%

229 21,9%

1 046 100,0%

powyżej 60 lat

N %

389 74,4%

134 25,6%

523 100,0%

N %

1 953 75,8%

622 24,2%

2 575 100,0%

Ogółem

Czy czuje się Pan/i osobą samotną? Wiek respondenta

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

74 38,1%

120 61,9%

194 100,0%

31-40 lat

N %

155 53,1%

137 46,9%

292 100,0%

41-50 lat

N %

314 59,0%

218 41,0%

532 100,0%

51-60 lat

N %

622 59,1%

430 40,9%

1 052 100,0%

powyżej 60 lat

N %

314 59,6%

213 40,4%

527 100,0%

N %

1 479 57,0%

1 118 43,0%

2 597 100,0%

Ogółem

Czy ma Pan/i wpływ na własne życie? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

157 85,8%

26 14,2%

183 100,0%

31-40 lat

N %

225 80,4%

55 19,6%

280 100,0%

41-50 lat

N %

389 75,8%

124 24,2%

513 100,0%

51-60 lat

N %

744 75,8%

238 24,2%

982 100,0%

powyżej 60 lat

N %

310 63,8%

176 36,2%

486 100,0%

N %

1 825 74,7%

619 25,3%

2 444 100,0%

169

Maciej Dębski Czy widzi Pan/i szansę na poprawę swojej sytuacji życiowej w ciągu najbliższych 12 miesięcy? Wiek respondenta

Ogółem

tak

nie

ogółem

do 30 lat

N %

139 79,9%

35 20,1%

174 100,0%

31-40 lat

N %

195 75,0%

65 25,0%

260 100,0%

41-50 lat

N %

300 62,1%

183 37,9%

483 100,0%

51-60 lat

N %

506 53,0%

449 47,0%

955 100,0%

powyżej 60 lat

N %

178 37,6%

296 62,4%

474 100,0%

N %

1 318 56,2%

1 028 43,8%

2 346 100,0%

170

Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

Badanie socjodemograficzne 2011 r. Narzędzia badawcze Kwestionariusz dotyczący osoby dorosłej Kwestionariusz dotyczący osoby nieletniej

Marek Kłusek: 2011, 6

172

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania...

Maciej DÄ&#x2122;bski

173

174

Wyniki badań socjodemograficznych w 2011 r. Odpowiedzi na poszczególne pytania...

Maciej DÄ&#x2122;bski

175

176

Marek KĹ&#x201A;usek: 2011, 7

Rozdział III

Po drabinie czy od razu? Metody wspierania osób bezdomnych w zakresie udzielania schronienia

Tomasz Maruszak

Schody do... nikąd? Analiza systemu hierarchizacji placówek dla osób bezdomnych

W okresie PRL system pomocy osobom bezdomnym Tomasz Maruszak nie istniał, ponieważ zgodnie z oficjalnym nurtem społecz– pracownik socjalny, od 1997 r. związany zanym nie istniała bezdomność. Pierwsze placówki dla osób wodowo z sektorem bezdomnych powstały na przełomie lat 70. i 80., wbrew pomocy społecznej. Był oficjalnej polityce państwa. Zapisy ustawowe dotyczące Instruktorem Terapii w Towarzystwie pomocy bezdomnym pojawiły się w Ustawie z dnia 29 lisProfilaktyki Środowiskowej MROWISKO, pracował w Miejskim Ośrotopada 1990 r. o pomocy społecznej, która do zadań władku Pomocy Społecznej w Gdańsku snych z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązjako opiekun w Noclegowni dla Bezkowym, realizowanych przez gminy zaliczała: udzielanie domnych. Od 2000 r. związany z Toschronienia, posiłku, niezbędnego ubrania osobom tego warzystwem Pomocy im. św. Brata Alberta koło Gdańskie pełni rolę Kiepozbawionym, w tym osobom bezdomnym. Przez kolejne rownika Noclegowni św. Brata Al10 lat placówki dla osób bezdomnych działały w sposób berta. Wieloletni członek Pomorskienieusystematyzowany, głównie w oparciu o intuicję oraz go Forum na Rzecz Wychodzenia przekonania osób i instytucji prowadzących. Pod koniec z Bezdomności. Od kwietnia 2010 v-ce prezes Zarządu Fundacji Pomorlat 90. w systemie pomocy rozpoczęły się dyskusje na teskie Forum na rzecz Wychodzenia mat standaryzacji usług skierowanych do osób bezdomnych. z Bezdomności. Powstało wówczas w Gdańsku pierwsze znane mi opracowanie dotyczące standardu placówek dla osób bezdomnych. Dokument ten opisywał jeden typ placówki, określając adresatów usługi, zagęszczenie i wyposażenie poszczególnych pomieszczeń, wymagania lokalowe, sprzętowe i kadrowe oraz oferowaną w placówce pomoc specjalistyczną. Tekst opisujący standard został opublikowany w 2000 roku w broszurze O bezdomności bez lęku 1 wydanej przez Fundację Regionalne Centrum Informacji i Wspomagania Organizacji Pozarządowych w Gdańsku. Kolejne opracowanie standardów przygotowane przez ekspertów skupionych w Pomorskim Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności (PFWB) w 2004 roku wyróżniało już kilka typów placówek dla określonych grup klientów: 1

Patrz: Gdańskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Standaryzacja usługi z zakresu usługi Pomocy osobom bezdomnych [w:] O bezdomności bez lęku, red. M. Rzepiak et. al., Gdańsk 2000, s. 11-13.

180 • • • • •

Schody do... nikąd? Analiza systemu hierarchizacji placówek dla osób bezdomnych

ogrzewalnia noclegownia schronisko dom dla bezdomnych mieszkania kontraktowe (treningowe).

W roku 2005 do opracowania standardów przystąpiła Caritas Diecezji Kieleckiej, przygotowując własną ich wersję. W standardzie tym poza placówkami opisanymi w standardach PFWB pojawiły się dodatkowe, takie jak: • • • •

stołówka charytatywna punkt wydawania odzieży i paczek żywnościowych punkt konsultacyjny i usługi medyczne łaźnia i pralnia.

Ośrodki te razem z ogrzewalnią i noclegownią określone zostały jako placówki pomocy doraźnej, natomiast pozostałe wskazane w standardach PFWB oraz dodatkowo placówki oferujące poradnictwo oraz integrację społeczną i zawodową stanowią formę pomocy programowej, długofalowej. W kolejnych latach w ramach projektu Agenda Bezdomności – Standard Aktywnego Powrotu na Rynek Pracy realizowanego przez Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta Koło Gdańskie zostało przygotowane i opublikowane uaktualnienie standardów PFWB (2006) oraz standardy dla placówek pomagających osobom bezdomnym i zagrożonym bezdomnością opracowane dla Warszawy i województwa mazowieckiego przez przedstawicieli Rady Opiekuńczej ds. Osób Bezdomnych przy Prezydencie Miasta Stołecznego Warszawy. W standardach, które, jak podają autorzy, były inspirowane standardami pomorskimi i kieleckimi pojawia się dodatkowy podział placówek na: • • • •

noclegownię I stopnia noclegownię II stopnia dom dla bezdomnych pobytu czasowego dom dla bezdomnych pobytu długofalowego.

Analizując wymienione powyżej opracowania standardów zauważamy, że wszystkie one składają się na model zakładający przechodzenie przez osobę bezdomną pewnej drogi przez poszczególne placówki, w zależności od swojej aktualnej sytuacji, określanej przede wszystkim na podstawie wieku osoby, jej stażu w bezdomności, stanu zdrowia, aktywności zawodowej i społecznej. Rozwiązanie to oparte na kontynuacji wsparcia jest rozwiązaniem dominującym w naszym kraju i nazywane jest wprost modelem drabinkowym, schodkowym, czy hierarchicznym, a wzorowane jest na amerykańskim modelu konituum wsparcia. Przez wiele lat w Polsce system ten jest wdrażany i stale udoskonalany między innymi przez Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności. Jako współautor wypracowanego przez PFWB modelu hierarchizacji i standardów usług placówek dla osób bezdomnych, a także członek grupy eksperckiej ds. mieszkalnictwa i pomocy doraźnej przygotowującej model Gminny Standardu Wychodzenia z Bezdomności (GSWB) jestem zwolennikiem stosowania modelu drabinkowego w pracy z osobami bezdomnymi. Jestem jednak głęboko przekonany, że aby dalej rozwijać i udoskonalać tę metodę,

Tomasz Maruszak

181

należy przyjrzeć się jej krytycznym okiem. Bez takiego spojrzenia nie jest możliwe eliminowanie słabych stron modelu drabinkowego i ciągłe kroczenie naprzód. W ramach prac Pomorskiego Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności już dwukrotnie zorganizowane zostały debaty prezentujące mocne i słabe strony metody drabinkowej. Ponieważ w obu dyskusjach brałem aktywny udział, chciałbym poniżej przytoczyć i poddać krótkiej analizie przywoływane w nich argumenty przedstawiające słabości takiego rozwiązania.

Nieefektywność kosztowa Niewątpliwie system drabinkowy nie jest systemem tanim z uwagi na wielość podmiotów składających się na niego. Zarówno uruchomienie, jak i prowadzenie kilku czy kilkunastu placówek (wszystkich przewidzianych dla modelu) w ramach jednego systemu jest bardzo kosztowne i to zarówno w przypadku placówek interwencyjnych, jak i integracyjnych. Dodać również należy, że stworzenie takiego systemu na terenie jednej gminy właśnie ze względów ekonomicznych jest możliwe wyłącznie w dużych gminach, gdzie problem bezdomności dotyczy znaczącej grupy osób. W mniejszych gminach, gdzie problem bezdomności dotyka kilkunastu czy kilkudziesięciu osób, nakłady przeznaczone na zapewnienie schronienia w oparciu o model drabinkowy byłyby niewspółmierne do jego efektów. W takiej sytuacji rozwiązaniem byłoby na przykład przygotowanie systemu wspólnie przez kilka gmin. Niestety trudno jest ocenić efektywność takich działań, ponieważ tego rodzaju rozwiązania w Polsce nie są stosowane. W związku z tym mniejsze gminy, niedysponujące odpowiednim zapleczem placówkowym umieszczają swoich klientów w placówkach na terenie dużych ośrodków miejskich, pozostawiając całkowicie w ich gestii plan pomocy i jego realizacje, praktycznie wykluczając te osoby z innych usług pomocowych oferowanych na własnym terenie. Ponieważ wypełnianie określonych standardów niesie za sobą duży nakład kosztów zarówno po stronie Ośrodków Pomocy Społecznej, jak i podmiotów prowadzących placówki, istnieje poważna pokusa do obniżania kosztów poprzez obniżanie standardów, np. przyjmowanie większej ilości osób niż przewidywana w standardzie czy ograniczenie ilości i jakości zatrudnianej kadry. Praktyka taka, choć zmniejsza koszty funkcjonowania systemu po stronie podmiotów prowadzących placówki, jak i OPS-ów, to jednak odbija się niekorzystnie na samych osobach bezdomnych, pogarszając warunki w jakich przebywają, a tym samym zmniejszając ich szanse na otrzymanie skutecznej pomocy. Dodatkowo wspomnieć należy, że w większości wypadków o wyborze przez gminę danej usługi decyduje przede wszystkim jej cena, natomiast jakość usług pozostaje kwestią drugorzędną.

Mała elastyczność W gminach, w których funkcjonuje system drabinkowy w zakresie zapewnienia schronienia osobom bezdomnym zauważalny jest fakt niskiej elastyczności systemu, który nie reaguje na zmiany we właściwym tempie. Zmieniająca się dynamicznie grupa odbiorców usług nie znajduje odzwierciedlenia w dostępności placówek na kolejnych stopniach systemu. Najbardziej widoczna jest sytuacja starzenia się i pogarszania stanu zdrowia osób bezdomnych, przy jednoczesnym braku zamiany miejsc w noclegowniach i schroniskach na miejsca w domach dla

182

Schody do... nikąd? Analiza systemu hierarchizacji placówek dla osób bezdomnych

bezdomnych, zapewniających odpowiednią pomoc tej grupie klientów. Ponieważ placówki głównie z powodu braku środków finansowych nie są w stanie szybko dokonać zmian w profilu własnej działalności mamy do czynienia z sytuacją, kiedy to np. osoby niepełnosprawne przebywają w noclegowniach, które muszą opuszczać w ciągu dnia, na co najczęściej nie pozwala ich stan zdrowia. Odpowiednie dostosowanie systemu do zmieniających się realiów możliwe jest w sytuacji, kiedy na danym terenie prowadzi się badania zjawiska bezdomności, jednak w zdecydowanej części naszego kraju tego typu badania nie są realizowane, co wyklucza adekwatną reakcję na potrzeby.

Brak drzwi poza system Założeniem systemu zorganizowanego w formie drabinki placówek zapewniających schronienie jest przygotowanie osób do samodzielnego funkcjonowania w mieszkaniu docelowym. W praktyce, nawet jeżeli uda się osobę przeprowadzić osobę przez noclegownię, schronisko i dalej formułę mieszkalnictwa wspieranego i wyposażyć ją w umiejętności niezbędne do samodzielnego życia, brakuje dla niej oferty w postaci mieszkań z zasobów gminy, czy to socjalnych, czy komunalnych. Niestety w takiej sytuacji, jeżeli dana osoba nie jest w stanie zapewnić sobie własnego lokum, np. w formie wynajmu, trafia z powrotem do noclegowni czy schroniska, co powoduje ogromną frustrację i w przyszłości z pewnością znacznie utrudni jej wysiłki na rzecz wyjścia z bezdomności. Dopóki uczestnicy systemu drabinkowego nie będą mieli na końcu drogi dostępu do niedrogich samodzielnych mieszkań docelowych, dopóty metoda ta będzie metodą nieskuteczną, a wręcz utwierdzającą osoby w bezdomności.

Brak korelacji z innymi płaszczyznami pomagania Nie jest możliwe rozwiązywanie problemu bezdomności jedynie poprzez ofertę związaną z zapewnieniem schronienia, nawet jeżeli będziemy oddziaływać poprzez profesjonalny system placówek. Dowodem takiego stanu rzeczy jest fakt, że poprzez lata pomagania w Polsce osobom bezdomnym właściwie nie obserwujemy znaczących ilościowo przypadków usamodzielniania się, a poprzez coraz lepiej zorganizowaną ofertę placówek zapewniających schronienie stale zwiększała się liczba osób korzystających z oferty. Jednocześnie z ofertą schronienia w systemie drabinkowym powinna współistnieć profesjonalna oferta w zakresie aktywizacji społecznej i zawodowej, szeroko rozumianej edukacji czy szczególnie dostrzeganej obecnie profilaktyki zdrowotnej i oferty medycznej. Niestety w praktyce oferta taka, jeśli nawet funkcjonuje, nie jest dopasowywana do poziomu, na którym aktualnie znajduje się osoba bezdomna, a więc również do specyfiki placówki, w której przebywa. Często dochodzi więc do sytuacji, kiedy oferta aktywizacji zawodowej kierowana jest do mieszkańców schroniska, którego mieszkańcami są coraz częściej osoby w podeszłym wieku i niepełnosprawne. Najczęściej w placówkach brakuje również odpowiedniej kadry zapewniającej jej mieszkańcom wysokiej jakości usługę, ze względu na brak odpowiednich środków finansowych na ten cel. Ponieważ działania placówek są często oderwane od profesjonalnej oferty pomocowej w zakresie aktywizacji osób ich pomoc staje się mało skuteczna i nieprzyjazna w wychodzeniu z bezdomności.

Tomasz Maruszak

183

Sprzyjanie tworzeniu gett W założeniach modelu hierarchizacji placówek funkcjonowanie osób na podobnym poziomie aktywności w jednego typu placówce miało sprzyjać profesjonalizacji kadry tam zatrudnionej, a tym samym oferowanie wysokiej jakości usług, skutecznie prowadzących osoby w kierunku samodzielności. Praktyka funkcjonowania tej metody pokazała, że placówki stają się pewnego rodzaju gettami, w których skupione są osoby z podobnymi problemami. Sytuacja ta dotyczy przede wszystkim placówek interwencyjnych – ogrzewalni i noclegowni, które pracują z najtrudniejszymi klientami, a dysponują najniższym dofinansowaniem, zatrudniając tym samym kadrę o stosunkowo niskich kwalifikacjach. W placówkach tych, z uwagi na jednorodną grupę, brakuje możliwości pozytywnych odziaływań osób aktywnych na te wykazujące bierną postawę w zakresie poprawy swojej sytuacji. W politykach wielu gmin obserwuje się pokusę umieszczania największej liczby osób bezdomnych w placówkach interwencyjnych, a więc najmniej kosztujących gminę. W zderzeniu z rzeczywistością okazuje się jednak, że funkcjonowanie tych ośrodków jest często droższe niż placówek integracyjnych, a niski poziom finansowania sprawia że efektem ich funkcjonowania jest wyłącznie funkcja interwencyjna, bez działań motywujących do aktywności na rzecz przechodzenia na wyższe stopnie systemowej drabinki. Sytuacja taka powoduje pogłębianie się bezdomności u osób pozostających w ogrzewalniach i noclegowniach.

Brak odpowiedniej motywacji do zmiany Kiedy kilka lat temu prowadzone były prace nad modelem drabinkowym pomocy instytucjonalnej skierowanej do osób bezdomnych, istniało głębokie przekonanie wśród ekspertów, że umieszczenie osób w systemie placówek o stosunkowo niskim standardzie będzie motywowało je do działań na rzecz wychodzenia z bezdomności poprzez kolejne stopnie systemowej drabiny. Te założenia dość szybko okazały się być nietrafione. Praktyka pokazała, że człowiek ma duże umiejętności adaptacyjne i jest w stanie w szybkim tempie dostosować się do warunków, które są mu oferowane. Fakt ten pokazuje, że wizja funkcjonowania w lepszych warunkach bytowych nie jest wystarczającym motywatorem do podniesienia własnej aktywności. Hierarchiczny model pomocy osobom bezdomnym w swoim założeniu jest zaplanowany na proces długofalowy. Oferowanie wsparcia w tempie dostosowanym do indywidualnych możliwości klienta powoduje, że klienci wobec których nie podejmuje się odpowiednich działań motywacyjnych, pozostają w jednej placówce nawet kilka lat, a co za tym idzie adaptują się do panujących tam warunków i uznają ten stan za wystarczający do własnej egzystencji.

Problemy w standaryzowaniu placówek Dla właściwego funkcjonowania drabinkowego modelu pomagania konieczne jest precyzyjne określenie standardów funkcjonowania dla wszystkich placówkach na poszczególnych stopniach oraz ich wdrożenie. Problemem jest brak kompleksowych rozwiązań związanych z finansowaniem działań mających na celu wypełnianie standardów, zrzuca je całkowicie na

184

Schody do... nikąd? Analiza systemu hierarchizacji placówek dla osób bezdomnych

barki podmiotów prowadzących placówki. Organizacje pozarządowe, które w znacznej większości prowadzą ośrodki dla osób bezdomnych w Polsce, które chciałyby standaryzować swoje placówki nie mają dostępu do odpowiednich środków, które można przeznaczyć na ten cel, zwłaszcza w kontekście prowadzenia prac związanych z remontami czy techniczną adaptacją użytkowanych nieruchomości. Taka sytuacja wpływa na fakt, że wiele organizacji wyraża swoje obawy związane z wdrożeniem standardów i przeniesienia ciężaru swojej aktywności z bezpośredniej pracy z osobami bezdomnymi na rzecz wypełniania standardów. Warunkiem powszechnej standaryzacji placówek byłoby zabezpieczenie stosownych rozwiązań finansowych związanych z realizacją standardów także poza budżetami samorządów, które najczęściej nie są w stanie udźwignąć takich obciążeń.

* * * Przystępując do podsumowania wymienionych powyżej niedoskonałości systemu hierarchizacji placówek dla osób bezdomnych należy podkreślić fakt, iż system ten nie został nigdzie wdrożony w pełnym zakresie. W takiej sytuacji trudno jest monitorować i oceniać jego skuteczność, ponieważ nie sposób jednoznacznie wskazać, czy wymienione wady związane są z nieprawidłowością samych założeń modelu, czy raczej trudnościami w ich realizacji. Należy zastanowić się czy wdrożenie proponowanego modelu jest w ogóle możliwe, biorąc pod uwagę uwarunkowania naszego kraju. Niestety największym problemem są pieniądze, a w zasadzie ich brak. Zarówno przygotowanie placówek składających się na system drabinkowy, jak i samo świadczenie usług w ramach tego systemu jest bardzo kosztowne. Doświadczenia ostatnich lat pokazują, że dla lepszego wykorzystania należałoby traktować ofertę placówek jako swego rodzaju paletę usług, z których wybieramy tylko te, które są odpowiednie dla określonego klienta. Ponadto najważniejszym wydaje się świadczenie usług specjalistycznych z zakresu terapii uzależnień, aktywizacji zawodowej i społecznej dostosowanych do potrzeb klienta łącznie z ofertą zapewnienia schronienia przez wystandaryzowane placówki oraz zwiększenie dostępu do samodzielnych mieszkań dla osób, które przeszły kolejne stopnie systemu. Mam nadzieję, że zainicjowany przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej projekt, mający na celu opracowanie modelu Gminny Standard Wychodzenia z Bezdomności, spowoduje przygotowanie rozwiązań systemowych prowadzących do trwałego usamodzielniania osób, a tym samym zmniejszanie skali zjawiska bezdomności w Polsce.

Tomasz Maruszak

185

Piotr Olech

Metoda drabinkowa a metoda najpierw mieszkanie w rozwiązywaniu problemu bezdomności

Na gruncie teoretycznym i praktycznym w zakresie skuteczności zwalczania problemu bezdomności w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Australii czy w Europie toczy się spór między zwolennikami dwóch różnych filozofii zapobiegania bezdomności, jak i wychodzenia z niej – metody drabinkowej i metody najpierw mieszkanie. O ile model drabinkowy, inaczej nazywany schodkowym, jest wdrażany i praktykowany od wielu dziesięcioleci w wielu krajach, w tym także i w Polsce, o tyle model najpierw mieszkanie ma stosunkowo krótką historię i stanowi nową jakość polityki społecznej. Warto dla merytorycznego dyskursu zaprezentować szerzej obie metody, a także szczegółowo omówić mocne i słabe strony, zagrożenia i szanse związane z innowacyjną metodą najpierw mieszkanie.

Metoda drabinkowa1 W krajach europejskich model ten bardzo często nazywany jest staircase of transition – model schodkowy, drabinkowy 2. Zakłada on proces przejścia pewnej drogi przez osobę bezdomną, która zwieńczona zostaje stałym mieszkaniem i pełną samodzielnością. Szerzej ujmując można powiedzieć, że metoda ma charakter równomierny i ciągły, rozciągnięty w czasie (w USA niniejsze podejście nazywane jest linearnym). Żeby przejść do następnego poziomu wsparcia, osoba bezdomna powinna być mieszkaniowo gotowa, tzn. posiadać odpowiednie możliwości i umiejętności, gwarantujące utrzymanie się na danym poziomie. Niekiedy metoda ta nazywana jest także treatment first, czyli najpierw leczenie3, co oznacza, że aby otrzymać własne mieszkanie, osoba bezdomna musi przejść i skutecznie zakończyć terapię odwykową (narkotyki, alkohol) i mieć dłuższy okres trzeźwości. W metodzie tej w pierwszym rzędzie 1

2 3

P. Olech, Metoda „najpierw mieszkanie” – zmieniający się charakter pracy socjalnej z ludźmi bezdomnymi w Europie, „Forum – O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, A. Maj, Gdańsk 2011, s. 217-230. I. Sahlin, The staircase of transition: Survival through failure, „Innovation” 2005, 18 (2), s. 67-89. S. Johnsen, L. Teixeira, Staircases, Elevators and Cycles of Change: Housing First and Other Housing Models for People with Complex Support Needs, Londyn 2010, s. 1-46.

186

„Metoda drabinkowa” a metoda „najpierw mieszkanie” w rozwiązywaniu problemu...

rozwiązywane są problemy powiązane z szeroko rozumianym wykluczeniem społecznym (zdrowotne, psychiczne, społeczne, zawodowe czy socjalne), w ostatniej kolejności zaś problemy mieszkaniowe. To, co charakterystyczne – model drabinkowy jest pewnego rodzaju procesem (re)integracji osoby bezdomnej, który zakłada zinstytucjonalizowane wsparcie w postaci szeregu różnorodnych instytucji (szczeble drabiny). Instytucje te w postaci różnorodnych placówek dopasowywane są do bieżących potrzeb i problemów osoby bezdomnej, a także do poziomu współpracy, woli i motywacji wyjścia z bezdomności. W założeniach model ten ma wspierać i nagradzać starania osób bezdomnych ukierunkowane na wyjście z bezdomności (wspinanie się po szczeblach), a także motywować osoby z różnorodnymi problemami, np. uzależnieniami do ich rozwiązywania. W Stanach Zjednoczonych model drabinkowy nazywany jest continuum of care, czyli kontinuum wsparcia. Odwołując się do amerykańskiej federalnej instytucji HUD (U.S. Department of Housing and Urban Development), kontinuum wsparcia to społecznościowy (wspólnotowy) plan organizacji i dostarczania usług mieszkaniowych i innych usług społecznych odpowiadających na specyficzne potrzeby ludzi doświadczających bezdomności. Jego celem jest przejście osób bezdomnych do stabilnych i stałych mieszkań oraz zmaksymalizowanie ich samowystarczalności. HUD identyfikuje cztery niezbędne elementy kontinuum wsparcia: • Wyjście poza instytucje (outreach) w celu zidentyfikowania potrzeb osób bezdomnych przebywających w miejscach niemieszkalnych i dostarczenia odpowiedniego poziomu usług. W wymiarze praktycznym oznacza to funkcjonowanie streetworkingu i szeregu usług o charakterze doraźnym, tj. jadłodajnie, łaźnie, punkty informacyjne. • Interwencyjne placówki dostarczające natychmiastową i bezpieczną alternatywę dla ludzi śpiących na ulicy, szczególnie dla rodzin z dziećmi. W naszej rzeczywistości chodzi o placówki niskoprogowe, tj. ogrzewalnie lub noclegownie. • Przejściowe mieszkalnictwo wraz z usługami wsparcia umożliwiającymi rozwijanie umiejętności niezbędnych do prowadzenie samodzielnego życia. Wśród różnorodnych form wsparcia można tutaj wymienić wszystkie tymczasowe placówki, tj. schroniska, mieszkania treningowe, domy dla bezdomnych. • Stałe mieszkalnictwo i stałe mieszkalnictwo wspierane, aby dostarczyć osobom i rodzinom przystępne miejsce do życia, z usługami społecznymi, jeśli tego wymaga sytuacja4. Model kontinuum wsparcia zakłada konieczność istnienia wszystkich elementów jednocześnie, szerokiej palety różnorodnych form wsparcia, aby mógł istnieć pewien system wychodzenia z bezdomności, obrazowo ujmując niezbędne są wszystkie szczeble drabiny. Metoda kontinuum wsparcia była i jest ciągle wdrażana w Stanach Zjednoczonych i w Europie, jest szeroko i powszechnie stosowana w wielu krajach. Można powiedzieć, że jest to dominujący model, istniejący od wielu lat. W Polsce wprost do niniejszej metody odnosi się opracowanie obejmujące standardy usług placówek dla osób bezdomnych i ich hierarchizację, przygotowane przez Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności5. Ponadto 4 5

National Alliance to End Homelessness, What is a Continuum of Care?, Washington 2010. A. Meller, E. Szczypior, Standard Pomocy Instytucjonalnej [w:] Od ulicy do samodzielności życiowej. Standardy społecznej i zawodowej (re)integracji osób bezdomnych w sześciu sferach, red. A. Dębska-Cenian, P. Olech, Gdańsk 2008, s. 89-108.

Piotr Olech

187

wielu praktyków i teoretyków w Polsce wdraża i upowszechnia niniejszy model, niekoniecznie tak go nazywając czy mając świadomość jego istnienia.

Najpierw mieszkanie – housing first 6 Podejście najpierw mieszkanie, znane także jako natychmiastowe zamieszkanie (rapid rehousing) jest relatywnie nową i innowacyjną metodą w systemie usług społecznych świadczonych ludziom bezdomnym. Zorientowane jest na rozwiązanie problemu bezdomności przez natychmiastowe dostarczenie ludziom bezdomnym mieszkania i zagwarantowanie w nim różnych usług społecznych. Co różni metodę najpierw mieszkanie od tradycyjnych interwencyjnych schronisk czy przejściowych form zakwaterowania, to oparcie wsparcia na mieszkalnictwie, z natychmiastowym ogniskowaniem pomocy na zapewnieniu dostępu i utrzymaniu stałego mieszkania7. Przekształcanie lub likwidowanie schronisk i zastępowanie ich permanentnymi jednostkami mieszkaniowymi, które zapewniają niezależność, wspierane lub nadzorowane zamieszkiwanie to sposób na rozwiązanie problemu długookresowego korzystania z usług schronisk dla bezdomnych. Bardziej niż przechodzenie ludzi bezdomnych przez różne stopnie, gdzie każdy etap przybliża do własnego mieszkania (np. z ulicy do schroniska, do mieszkania treningowego, do własnego mieszkania), najpierw mieszkanie oznacza przejście prosto z ulicy czy schroniska do stałego i niezależnego mieszkania8. Metoda najpierw mieszkanie stanowi alternatywę dla systemu interwencyjnych placówek i przejściowego zakwaterowania w mieszkaniach wspieranych układających się w drabinkowy schemat zwany countiuum of care i jako taka stała się bardzo popularna w Stanach Zjednoczonych, a obecnie staje się coraz szerzej stosowana w Europie (np. Dania, Holandia, Wielka Brytania, Portugalia, Finlandia, Francja). Najważniejsze założenia metody najpierw mieszkanie stworzone i wdrożone zostały przez organizację Pathways to Housing w ramach projektu, którego realizację rozpoczęto w 1992 r. w Nowym Jorku9. Wśród najważniejszych założeń pierwotnej metody najpierw mieszkanie należy wymienić: • Metoda stworzona została dla ludzi chronicznie doświadczających bezdomności, jednocześnie zaburzonych psychicznie i uzależnionych od substancji psychoaktywnych. Nie ma wymogu, aby uczestnicy programów najpierw mieszkanie byli gotowi mieszka6

7 8 9

Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto termin najpierw mieszkanie jako tłumaczenie terminu housing first. Można jednak spotkać się z innymi tłumaczeniami, tj. najpierw mieszkalnictwo czy najpierw własny dom. Szczególnie to ostatnie wydaje się trafne ponieważ zwraca uwagę nie tylko na zapewnienie fizycznego mieszkania, ale szerokiego wsparcia budującego poczucie własnego domu. National Alliance to End Homelessness, What is Housing First?, Waszyngton 2006. Dostępne na http:/ /www.endhomelessness.org/content/article/detail/1425, 12.12.2011. FEANTSA, Ending Homelessness, A Handbook for Policy Makers, Bruksela 2010, s. 9. S. Johnsen, L. Teixeira, Staircases, Elevators and Cycles of Change: Housing First and Other Housing Models for People with Complex Support Needs, Londyn, 2010. V. Busch-Geertsema, Are Housing led policy approaches the most effective methods of preventing and tackling homelessness?, Experts contribiutions Consensus Conference on Homelessness, Bruksela 9-10.12.2010, s. 58-68. S. Tsemberis, Housing First: Ending Homelessness, Promoting Recovery and Reducing Costs [w:] I. Ellen Gould, B. O’Flaherty, How to House the Homeless, Nowy Jork 2010, s. 37-54.

188

„Metoda drabinkowa” a metoda „najpierw mieszkanie” w rozwiązywaniu problemu...

niowo, tzn. rokowali na utrzymanie mieszkania. Rozwiązanie kierowane jest z definicji do najbardziej wykluczonej i zagrożonej grupy osób bezdomnych, generujących najwyższe koszty ekonomiczne dla systemu polityki społecznej. • Program zapewnia natychmiastowy dostęp do stałego mieszkania ludziom bezdomnym przebywającym na ulicy lub z placówek interwencyjnego zakwaterowania, bez obowiązku uczestnictwa w terapii lub utrzymywania trzeźwości. Skupia się na redukowaniu szkód (harm reduction). Uczestnicy programu są zachęcani do podjęcia leczenia chorób czy zaburzeń psychicznych, terapii alkoholowej lub narkotykowej, nie jest to jednak warunkiem koniecznym do otrzymania mieszkania oraz wsparcia. • W mieszkaniu udzielane jest szerokie wsparcie szerokiego grona specjalistów, m.in. pracownika socjalnego, specjalistów terapii uzależnień, pielęgniarki, lekarza, psychiatry, specjalistów ds. zatrudnienia. Wsparcie dostępne jest 24 godziny na dobę, przez 7 dni w tygodniu. Korzystanie z usług jest dobrowolne, choć uczestnicy programu są do tego zachęcani. Jednym z warunków uczestnictwa w programie jest przyjęcie pracowników raz w tygodniu. W ramach usług świadczona jest pomoc w gospodarowaniu budżetem, by zapewnić, że czynsz i inne rachunki będą opłacane. • Mieszkania są zapewnione na podstawie standardowej umowy wynajmu bez określonego limitu czasu najmu, usługi społeczne świadczone są tak długo jak jest to potrzebne. Mieszkanie i usługi społeczne świadczone są oddzielnie, tak by w przypadku utraty mieszkania z powodu naruszenia warunków najmu, wsparcie było dalej świadczone, tak by zapobiec ponownej bezdomności. • Organizacja Pathways to housing kładzie szczególny nacisk na możliwość wyboru jako centralnego elementu metody najpierw mieszkanie. Uczestnicy mogą wybrać rodzaj, częstotliwość i sekwencję wsparcia. Samodzielnie mogą wybrać dzielnicę i sąsiedztwo, meble i inne przedmioty gospodarstwa domowego. • Ważnym elementem metody jest odpowiednie rozproszenie mieszkań, by zapewnić, że ludzie chorzy psychicznie integrują się ze społecznością. Nie więcej niż 15% lokali w danym budynku zamieszkują uczestnicy programów. Departament mieszkalnictwa organizacji zapewnia odpowiednie mieszkania dla klientów. Mieszkania są głównie wynajmowane od prywatnych właścicieli. Pracownicy departamentu odpowiadają za inspekcje w mieszkaniu i zagadnienia związane z utrzymaniem mieszkania, odpowiadają także za komunikację z właścicielem. Uczestnicy płacą 30% swoich dochodów na wynajem i utrzymanie mieszkania, resztę opłaca program. W związku z szerokim rozpowszechnieniem niniejszej metody i wdrażaniem jej przez różne organizacje i instytucje, szczególnie w Stanach Zjednoczonych pojawiły się różne jej odmiany, które w wielu elementach są odmienne od oryginalnych założeń przygotowanych przez organizację Pathways to Housing10. Wśród najważniejszych odstępstw można wymienić: • Wykorzystywanie wspólnych jednostek mieszkalnych dla kilku osób bezdomnych, a nie pojedynczych, podzielonych mieszkań (przykład Finlandii). 10

S. Johnsen, L. Teixeira, Staircases, Elevators and Cycles of Change: Housing First and Other Housing Models for People with Complex Support Needs, Londyn 2010, s. 20-46.

Piotr Olech

189

• Większy nacisk na dobór uczestników programów, np. ograniczenie do osób, które zadeklarują wolę korzystania z usług wsparcia. • Rozszerzenie grupy docelowej programów najpierw mieszkanie na wszystkie grupy ludzi bezdomnych lub zagrożonych bezdomnością, szczególnie w programach zwanych natychmiastowe zamieszkanie (rapid re-housing) uwzględnienie grup krótko doświadczających problemu bezdomności posiadających głównie problemy ekonomiczne11. • Wprowadzenie zakazu używania narkotyków w mieszkaniu. • Narzucenie ram czasowych na świadczenie usług. Po krótkim omówieniu najważniejszych elementów obu modeli warto przyjrzeć się, jak w niniejszych metodach kształtują się zasadnicze kwestie takie jak skuteczność i efektywność, koszty czy uczestnictwo i partycypacja osób bezdomnych.

Hierarchia potrzeb W założeniu obu modeli ich zwolennicy odnoszą się do zgodności niniejszych rozwiązań z piramidą potrzeb według Abrahama Maslowa. Zgodnie z jego teorią nasze podstawowe potrzeby tworzą hierarchię. Wrodzone potrzeby układają się w pewną sekwencję – od prymitywnych do zaawansowanych. U dołu tej hierarchii znajdują się podstawowe – popędy biologiczne, takie jak głód czy pragnienie. Muszą one zostać zaspokojone, zanim zaczną działać jakiekolwiek inne potrzeby. Pod naciskiem potrzeb biologicznych inne usuwają się w cień i raczej nie wpływają na nasze działania. Kiedy zostaną zaspokojone, motywują nas potrzeby z innego poziomu – bezpieczeństwa. Kiedy nie zagraża nam niebezpieczeństwo, podlegamy motywacji potrzeb przynależności – uczestnictwa, afiliacji, kochania i bycia kochanym. Kiedy jesteśmy syci, bezpieczni i mamy poczucie przynależności społecznej, aktywizują się potrzeby szacunku. Składa się na nie pragnienie sympatii do samego siebie, postrzegania siebie jako osoby kompetentnej i skutecznej oraz umiejętności zaskarbienia sobie szacunku innych ludzi. Na kolejnym poziomie hierarchii potrzeb według Maslowa znajduje się ludzkie pragnienie piękna i harmonii, potrzeby estetyczne, które stanowią o twórczej stronie człowieczeństwa. Na szczycie hierarchii znajdują się ludzie, którzy są syci, bezpieczni, kochani i kochający, pewni siebie, myślący i twórczy. Ludzie ci wznoszą się ponad swoje potrzeby podstawowe w poszukiwaniu pełniejszego rozwoju swojego potencjału, czyli samoaktualizacji. Hierarchia potrzeb według Maslowa zawiera także możliwość, by pójść jeszcze dalej niż całkowite spełnienie potencjału jednostki – potrzeby transcendencji12. Maslowa hierarchia potrzeb:13 • Potrzeby fizjologiczne – potrzeby pożywienia, tlenu, odpoczynku, spełnienia seksualnego, uwolnienia od napięcia. • Bezpieczeństwo – potrzeby bezpieczeństwa, wygody, spokoju, wolności od strachu.

11 12 13

N. Roman, What is Housing First?, Homelessness in Europe, FEANTSA, Bruksela 2010, s. 22-23. P. G. Zimbardo, Psychologia i życie, Warszawa 1999, s. 444-445. Ibidem, s. 444.

190

„Metoda drabinkowa” a metoda „najpierw mieszkanie” w rozwiązywaniu problemu...

• Przynależność – potrzeby więzi, afiliacji, miłości i bycia kochanym. • Szacunek – potrzeby zaufania do siebie, poczucie własnej wartości i kompetencji, szacunku do samego siebie i poważania ze strony innych. • Potrzeby poznawcze – potrzeby wiedzy, rozumienia, nowości. • Potrzeby estetyczne – potrzeby harmonii i piękna. • Samorealizacja – potrzeby spełnienia swojego potencjału, posiadania sensownych celów. • Transcendencja – duchowe potrzeby. Zwolennicy i praktycy metody drabinkowej podkreślają, że układ schodkowy jest zgodny i w prostej linii wpływa na stymulację naturalnych potrzeb każdego człowieka. Zapewnienie schronienia i dachu nad głową, wyżywienia i niezbędnej odzieży w placówkach dla osób bezdomnych powinno zaspokoić potrzeby fizjologiczne i bezpieczeństwa oraz otworzyć przestrzeń do realizacji potrzeb wyższego rzędu. Krytycy metody schodkowej oraz zwolennicy modelu najpierw mieszkanie uważają zaś, że pomoc instytucjonalna w formie placówek dla ludzi bezdomnych jest zaprzeczeniem realizacji hierarchii potrzeb według Maslowa. W zamierzeniu powinny sprzyjać one realizacji potrzeb od najniższych do wyższego rzędu, tymczasem osoby w systemie instytucjonalnym zatrzymują się w pewnym momencie na realizacji potrzeb fizjologicznych i bezpieczeństwa. System instytucjonalny ma wymiar mocno behawioralny. Podnoszony w dyskursie jest także brak intymności w placówkach i brak możliwości swobodnego nawiązywania relacji społecznych, uniemożliwia to w sposób pełny realizację potrzeby bezpieczeństwa. W tym kontekście podnoszony jest także wątek związany z totalnym charakterem placówek dla osób bezdomnych, w którym funkcjonują z goła odmienne reguły i zasady niż w samodzielnym życiu (regulaminy, kadra, system zakazów). Entuzjaści metody najpierw mieszkanie zwracają uwagę, że to właśnie niniejszy model jest zgodny z hierarchią potrzeb. W ich argumentacji to dopiero zapewnienie własnego domu, a nie schronienia w instytucji, gwarantuje w pełni realizację potrzeb bezpieczeństwa i rozwoju potrzeb przynależności czy samorealizacji. Dopiero we własnym mieszkaniu, kiedy osoba posiada własną przestrzeń i symbolicznie „klucz”, mogą rozwijać się potrzeby wyższego rzędu, tworzą się wówczas warunki do nawiązywania swobodnych relacji społecznych, w tym także seksualnych. Podkreślany jest także fakt zwiększenia motywacji do podjęcia leczenia, terapii, uzyskania pracy czy odnowienia kontaktów z rodziną wśród osób zamieszkujących własne mieszkanie. Sceptycy metody najpierw mieszkanie w opozycji dość często podkreślają, że realizacja potrzeb w niniejszym nurcie ma sztuczny, bo zapewniony przez instytucje charakter i w gruncie rzeczy niczym nie odróżnia się od rozwoju potrzeb w placówkach dla osób bezdomnych.

Skuteczność i efektywność Od wielu lat dyskutowana jest skuteczność metody drabinkowej, istnieją zarówno doświadczenia praktyczne, jak i opracowania naukowe w tym zakresie. W nurcie krytycznym, podnoszone jest dość powszechnie zjawisko zbyt długiego pozostawania w systemie pomocy instytucjonalnej osób bezdomnych. Model schodkowy pomimo wdrażania od wielu lat nie przynosi oczekiwanych efektów, zamiast tego w wielu przypadkach uzależnia ludzi od pomocy.

Piotr Olech

191

Przeciwnicy tego nurtu podkreślają, że każdy człowiek ma duże umiejętności adaptacyjne i przystosowawcze, słowem potrafi do wielu rzeczy przywyknąć i tak zredukować własne potrzeby, aby dostosować się do niemal każdych warunków. System hierarchiczny nie sprzyja zatem budowaniu motywacji do zmiany, a raczej wzmacnia adaptację do życia w coraz to gorszych warunkach (np. noclegowni, ogrzewalni bądź ulicy). Tłumaczy to w wielu sytuacjach pogodzenie się i zaakceptowanie sytuacji bytowania w przestrzeni publicznej czy spania pod chmurką. Wielu praktyków podkreśla fakt zaadaptowania się do sytuacji życia w placówkach dla osób bezdomnych, gdzie z biegiem czasu osoby bezdomne czują się bezpiecznie i pewnie. Zmiana sytuacji rozumiana jako wyjście z placówki np. do własnego mieszkania wiąże się ze zmianą znanych, oswojonych i bezpiecznych warunków życia. Perspektywa ta budzi zwyczajny lęk przed nową i zupełnie nieznaną sytuacją. Krytycy modelu drabinkowego podnoszą, że zbyt często tymczasowe i doraźne rozwiązania w postaci noclegowni czy schronisk stają się rozwiązaniami długotrwałymi, m.in. ze względu na deficyt tanich i łatwo dostępnych mieszkań społecznych. W założeniach droga od ulicy do własnego mieszkania poprzez różne szczeble (re)integracji społecznej doprowadzić ma do pełnej samodzielności. Tymczasem okazuje się, że osoby bezdomne „utykają w pół drogi”, najczęściej nie widząc odległej i nierealistycznej perspektywy własnego domu. W tym kontekście zwolennicy metody najpierw mieszkanie uważają, że zapewnienie już na starcie osobie bezdomnej własnego mieszkania jest bardziej skuteczne i efektywne. Faktycznie trzeba przyznać, że realizowane badania empiryczne pokazują, że ludzie bezdomni umieszczeni we własnych mieszkaniach z uruchomionym szerokim wsparciem utrzymują mieszkania częściej i z większymi sukcesami14. Długotrwałe i randomizowane badania eksperymentalne w Nowym Jorku na grupie 225 osób bezdomnych z zaburzeniami psychicznymi, gdzie część losowo wybranych osób trafiło w ramach modelu kontinuum wsparcia na leczenie i terapię (grupa kontrolna), a część trafiła natychmiast do własnych mieszkań bez konieczności uczestniczenia w leczeniu i terapii (grupa eksperymentalna) pokazały, że po dwóch latach eksperymentu około 80% uczestników utrzymało mieszkania, porównując do 30% uczestników w ramach tradycyjnego systemu kontinuum wsparcia. Inne badania pokazują, że 68% długoletnich uczestników programów najpierw mieszkanie po 4 latach utrzymuje własne mieszkania, w ramach oryginalnego modelu realizowanego przez Pathways to housing nawet ponad 78% uczestników utrzymuje własne mieszkania15. Badania randomizowane realizowane w Chicago na grupie 407 chronicznie chorych osobach bezdomnych pokazały, że spośród 176 osób uczestniczących w programie najpierw miesz-

P. Olech, Metoda „najpierw mieszkanie” – zmieniający się charakter pracy socjalnej z ludźmi bezdomnymi w Europie, „Forum – O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, A. Maj, Gdańsk 2011, s. 217-230. L. Gulcur, M. Nakae, S. Tsemberis, Housing First, consumer choice and harm reduction for homeless individuals with a dual diagnosis, „American Journal of Public Health”, 2004, 94(4), s. 651-656; D. K. Padgett, L. Gulcur, S. Tsemberis, Housing First Services for People Who Are Homeless With Co-Occurring Serious Mental Illness and Substance Abuse, „Research on Social Work Practice” 2006, 16(1), s. 74-83; S. Tsemberis, Housing First: Ending Homelessness, Promoting Recovery and Reducing Costs [w:] I. Ellen Gould Ellen, B. O’Flaherty, How to House the Homeless, Nowy Jork 2010, s. 37-54; S. Tsemberis, Housing first: The pathways Model to End Homelessness for People with Mental Illness and Addiction Manual, Minnesota 2010.

192

„Metoda drabinkowa” a metoda „najpierw mieszkanie” w rozwiązywaniu problemu...

kanie 66% przez 18 miesięcy utrzymywało mieszkanie, w porównaniu do 10% korzystających z tradycyjnego systemu wsparcia16 . W Seattle w programie mieszkaniowym najpierw mieszkanie 2/3 spośród 95 uczestników utrzymuje własne mieszkania17. Podobne dowody potwierdzające skuteczność tej metody przynoszą badania Ulice do Domów, projektu wykorzystującego metodę najpierw mieszkanie w Toronto (Kanada), gdzie po roku funkcjonowania programu okazało się, że 90% uczestników pozostaje w stabilnej sytuacji utrzymując mieszkania. Aż 85% wszystkich uczestników programu wierzy w to, że jest w stanie utrzymać mieszkanie i pozytywnie widzi swoją przyszłość18. Sam Tsemberis argumentuje, że najnowsze spisy populacji osób bezdomnych w Stanach Zjednoczonych realizowane przez HUD, dostarczają pośrednie dowody na sukces wdrażania metody najpierw mieszkanie, w opozycji do małej efektywności tradycyjnej metody kontinuum wsparcia. Po szerokim rozpowszechnieniu programów najpierw mieszkanie, dane pokazują spadek o 11,5% liczby osób chronicznie bezdomnych z 175 914 w 2005 r. do 155 623 w 2006 r., a w 2007 r. do 123 833, dodatkowy spadek o 20,4%19. Nie tylko spadek liczby osób chronicznie bezdomnych odnotowywany jest w USA, także ogólna skala bezdomności się zmniejsza. Amerykański Departament Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (HUD) raportuje, że w roku 2011 nastąpił spadek o 2,1% liczby osób doświadczających bezdomności (jednej nocy w styczniu 2011 r.). Liczba osób bezdomnych, oparta na badaniu realizowanym w całych Stanach Zjednoczonych (nazywanym „punkt w czasie”), zmniejszyła się z 649 917 w 2010 r. do 636 017 w 2011 r. Wśród innych danych odnotowano spadek o 12% wśród bezdomnych weteranów20. W obliczu kryzysu ekonomicznego, wzrostu bezrobocia i ubóstwa, kosztów mieszkaniowych wyniki te pokazują skuteczność wdrożonych w ostatnich latach w USA rozwiązań uwzględniających metodę najpierw mieszkanie. Przełomem dla polityki rozwiązania problemu bezdomności w Stanach Zjednoczonych było przyjęcie w kontekście kryzysu ekonomicznego w 2009 r. przez administrację prezydenta Baracka Obamy pakietu stymulującego nazwanego American Recovery and Reinvestment Act of 2009 21. Pakiet ten wprowadził m.in. specjalny program Prewencja Bezdomności i Najpierw Mieszkanie. Zakłada on działania ukierunkowane na gospodarstwa domowe posiadające problemy ekonomiczne, które bez wsparcia utraciłyby mieszkania. W ramach planu założono wspieranie ludzi bezdomnych wykorzystując metodę najpierw mieszkanie. Na reali-

18 19 20

D. Buchanan, R. A. Kew, L. S. Sadowski, T. J. Vander Weele, Effect of a housing and case management program on emergency department visits and hospitalizations among chronically ill homeless adults: a randomized trial, „Journal of the American Medical Association” 2009, 301(17), s. 1771-1778. M. D. Garner, M. E. Larimer, D. K. Malone, et al., Health care and public service use and costs before and after provision of housing for chronically homeless persons with severe alcohol problems, „Journal of the American Medical Association” 2009, 301(13), s. 1349-1357. Toronto Shelter Support & Housing Administration, What Housing First means for people: results of streets to homes 2007 post-occupancy research, Toronto 2007, s. 1-63. S. Tsemberis, Housing First: Ending Homelessness, Promoting Recovery and Reducing Costs [w:] I. Ellen Gould, B. O’Flaherty, How to House the Homeless, Nowy Jork 2010, s. 37-54. U.S. Department of Housing and Urban Development, Office of Community Planning and Development, The 2011 Point-in-Time Estimates of Homelessness: Supplement to the Annual Homeless Assessment Report, 2011. www.recovery.gov/About/Pages/The_Act.aspx, 15.12.2010.

Piotr Olech

193

zację założono dodatkowych 1,5 miliarda dolarów22. W 2010 r. prezydent Barack Obama kontynuując podjęte w poprzednim roku działania, po raz pierwszy w historii Stanów Zjednoczonych Ameryki przyjął Federalny Plan Zapobiegania i Zlikwidowania Bezdomności 23. Pierwsza ogólnoamerykańska strategia zakłada realizację czterech głównych celów. Pierwszy to dokończenie pracy nad zlikwidowaniem bezdomności chronicznej w ciągu 5 lat (kontynuacja planu prezydenta Busha), kolejnym jest zapobieganie i zlikwidowanie bezdomności weteranów w przeciągu 5 lat, następny to zapobieganie i zlikwidowanie bezdomności rodzin, dzieci i osób młodych na przestrzeni 10 lat. Czwarty i ostatni cel to wyznaczenie ścieżki do zlikwidowania wszystkich typów bezdomności. Strategia została przygotowana i będzie wdrażana przez 19 różnego rodzaju agencji i departamentów, członków United States Interagency Council on Homelessness. Wizja strategii brzmi: „Nikt nie powinien doświadczać bezdomności, nikt nie powinien pozostawać bez bezpiecznego i stabilnego miejsca, które można nazwać domem”24. W 2011 roku przyjęto aktualizację Federalnego Planu „Otwieranie Drzwi” 25. Realizowane badania pokazują także, że osoby bezdomne w programach najpierw mieszkanie, pomimo braku takich regulacji, częściej utrzymują trzeźwość, podejmują leczenie bądź terapię uzależnień, rzadziej także korzystają z usług szpitali i opieki zdrowotnej26. Warto jednak odnotować, że część badaczy amerykańskich uważa, że ciągle zbyt mało dostępnych jest miarodajnych i porównywalnych danych do pełnej oceny skuteczności podejścia najpierw mieszkanie27. Kluczowym jest także fakt, że większość obecnie realizowanych badań ukazujących skuteczność metody najpierw mieszkanie powiązana jest w mniejszym lub większym zakresie z jej twórcami, w tym z Samem Tsemberisem. Zwolennicy podejścia linearnego podkreślają, że trudna jest także ocena efektywności i skuteczności metody drabinkowej, ponieważ niemal nigdzie nie udało się stworzyć i wdrożyć wzorcowego systemu zawierającego wszystkie etapy wychodzenia z bezdomności. Najczęściej drabinka jest niekompletna i brakuje jej różnych elementów, czasem rozwiązań niskoprogowych, czasem samodzielnych mieszkań, które wieńczyłyby proces usamodzielnienia. Trudno w rzeczywistości orzec czy funkcjonujący system jest niesprawny i błędne są założenia czy też wdrożenie i realizacja są ułomne.

22 23 24 25 26

U.S. Department of Housing and Urban Development, Homelessness Prevention and Rapid ReHousing Program, Waszyngton 2009. Federal Strategic Plan to Prevent and End Homelessness. United States Interagency Council on Homelessness, „Opening Doors” Federal Strategic Plan to Prevent and End Homelessness, Waszyngton 2010. United States Interagency Council on Homelessness, „Opening Doors” Federal Strategic Plan to Prevent and End Homelessness – Update 2011, Waszyngton 2011. D. Buchanan, R. A. Kee, L. S. Sadowski, T. J. Vander Weele, Effect of a housing and case management program on emergency department visits and hospitalizations among chronically ill homeless adults: a randomized trial, „Journal of the American Medical Association”, 2009, 301(17), s. 1771-1778. K. Crouch, R. Cusimano, S. Kertesz, J. Milby, J. Schumacher, Housing First for Homeless Persons with Active Addiction: Are We Overreaching?, „The Milbank Quarterly”, 2009, 87(2), s. 495-534; S. Kertesz, S. Weiner, Housing the Chronically Homeless: High Hopes, Complex Realities, „The Journal of the American Medical Association”, 2009, 301(17), s. 1822-1824.

194

„Metoda drabinkowa” a metoda „najpierw mieszkanie” w rozwiązywaniu problemu...

Kosztowność Aspekty ekonomiczne w coraz większym zakresie pojawiają się w dyskursie o polityce rozwiązywania problemu bezdomności, zarówno w Stanach Zjednoczonych Ameryki, jak i Europie. Szczególnie w USA realizowanych jest obecnie wiele badań pozwalających określać koszty funkcjonowania osób bezdomnych wraz z udzielanym szerokim wsparciem. Badanie niniejsze realizowane są głównie w przypadku wdrażania metody najpierw mieszkanie. W roku poprzedzającym przyjęcie Federalnego Planu „Otwierania Drzwi” było co najmniej pięć przeprowadzonych badań kosztów. Jedne z większych badań przeprowadzono w Los Angeles (miasto, w którym obok Nowego Jorku przebywa największa liczba osób bezdomnych). Naukowcy przebadali publiczne koszty dla różnych typów osób doświadczających bezdomności, gdy zamieszkują własne mieszkania i gdy nie są w nich umieszczeni, różnice w oszczędnościach, gdy mieszkańcy samodzielnie opłacali koszty, a gdy ponosiły je instytucje publiczne. Badania objęły 10 193 osób doświadczających bezdomności w Los Angeles – 1 007 spośród nich wyszło z bezdomności wyprowadzając się do wspieranych mieszkań. Typowy koszt publiczny dla mieszkańców we wspieranych mieszkaniach wyniósł 605 dolarów miesięcznie. Typowe koszty publiczne podobnych osób bezdomnych wyniosły 2 897 dolarów, były pięć razy większe niż w przypadku osób bezdomnych przebywających w mieszkaniach wspieranych. Badacze zauważyli, że koszty zwiększają się w przypadku bezdomności osób starszych, osób z HIV/AIDS, współwystępujących zaburzeń i/lub nieposiadających historii zatrudnienia. Inne studia prowadzone w tym czasie przyniosły podobne wyniki. Badanie programu najpierw mieszkanie w Seatlle pokazało, że koszty całkowite niniejszego programu wyniosły 2 449 dolarów na osobę miesięcznie. W Chicago w randomizowanym badaniu grup kontrolnych osób doświadczających chronicznej bezdomności zidentyfikowanych w szpitalu, po umieszczeniu w mieszkaniach wspieranych naukowcy stwierdzili zmniejszenie o 29% hospitalizacji, zredukowanie o 29% dni spędzonych w szpitalu, a w 24% zmniejszono sytuacje wymagające interwencji ratunkowej. W Maine, w całym stanie pierwszy w raz historii badań w wiejskim środowisku naukowcy odkryli, że stałe mieszkania wspierane są również skuteczne poza wielkimi obszarami metropolitalnymi. W badaniu Maine stałe wsparcie mieszkaniowe przyniosło oszczędności i niższe koszty usług w następujących systemach: schronisko (99% oszczędności) pogotowie (14%), pobyt w więzieniu (95%), transport pogotowia (32%). Całkowite oszczędności w okresie sześciu miesięcy wyniosły 219 791 dolarów, czyli średnio 1 348 dolarów na osobę28. Organizacja Pathways to Housing wyliczyła, że całkowite koszty modelu najpierw mieszkanie to 57 dolarów dziennie na osobę, porównując do 73 dolarów za dzień w schronisku, 164 dolary za dzień w więzieniu, 519 dolarów za pobyt na szpitalnym oddziale ratunkowym i aż 1185 dolarów za dzień w szpitalu psychiatrycznym29. Obecnie niniejsza organizacja obsługuje niemal tysiąc klientów w trzech miastach Stanów Zjednoczonych. Ewaluacja projektu najpierw mieszkanie realizowanego w Denver pokazuje, że w przeciągu 24 miesięcy koszty

28 29

United States Interagency Council on Homelessness, „Opening Doors” Federal Strategic Plan to Prevent and End Homelessness – Update 2011, Waszyngton 2011, s.17-18. Pathways to Housing, Fact Sheet. Press kit, Nowy Jork 2010.

Piotr Olech

195

tradycyjnego systemu wsparcia, tzn. pobyt w placówkach na jednego uczestnika wynosił 31 545 dolarów, natomiast uczestnictwo w programie housing first pozwalało w tym samym czasie na oszczędności na poziomie 4 745 dolarów na jednym uczestniku30. Badania prowadzone w Nowym Jorku pokazują, że osoby bezdomne zaburzone psychicznie w ciągu roku korzystają z usług, których koszt wyniósł 40 451 dolarów na jedną osobę w skali roku. Wdrożenie projektów opartych na metodzie najpierw mieszkanie pozwoliło niniejszą kwotę zredukować o 16 281 dolarów, głównie ze względu na oszczędności wynikające ze zmniejszenia wykorzystywania usług doraźnych i interwencyjnych31. Szerokie badanie kosztów zrealizowano w Seattle w latach 2005-2007. Zbadano korzystanie i koszty usług, tj. rezerwacja więzienia, dni uwięzienia, korzystanie ze schronisk i centrum trzeźwości, szpitalnych usług medycznych, finansowanych ze środków publicznych terapii alkoholowej i detoksykacji, leczenia szpitalnego i ratownictwa medycznego dla uczestników programu najpierw mieszkanie w stosunku do innych osób bezdomnych korzystających z normalnego systemu wsparcia. Uczestnicy projektu najpierw mieszkanie mieli całkowite koszty w wysokości 8 175 922 dolarów w roku poprzedzającym badanie lub mediana koszty 4 066 dolarów na osobę miesięcznie (przedział [IQR], 2067-8264 dolarów). Mediana miesięcznych kosztów spadła do 1 492 dolarów (IQR, 337-5709 dolarów) i 958 dolarów (IQR, 98-3200 dolarów) odpowiednio po 6 i 12 miesięcy w mieszkaniach. Stwierdzono całkowite obniżenie kosztów o 53% w stosunku do uczestników listy kontrolnej w ciągu pierwszych 6 miesięcy. Wszystkie koszty uczestników projektu najpierw mieszkanie wyniosły średnio 2 449 dolarów na osobę miesięcznie po uwzględnieniu kosztów programu mieszkaniowego. W populacji przewlekle chorych osób bezdomnych z wysokim procentem korzystania z usług i kosztów program najpierw mieszkanie był związany ze względnym spadkiem kosztów po 6 miesiącach. Korzyści te wzrosły do tego stopnia, że uczestnicy zostali zatrzymani w mieszkaniach na dłużej32. Realizowany także w Europie, wdrażany w Lizbonie (Portugalia), projekt zatytułowany Casas Primeiro ukazuje, że koszt całkowity utrzymania osoby bezdomnej wraz ze wsparciem wynosi około 20 euro na dzień, koszty utrzymania tej samej osoby w schronisku dla bezdomnych wynoszą 30 euro dziennie33. Wszystkie powyższe wyniki badań w opinii zwolenników metody najpierw mieszkanie udowadniają i uzasadniają jej wdrażanie. Jednocześnie pokazują, że system drabinkowy jest bardzo kosztownym systemem i jeśli nie posiada on wszystkich elementów może wykluczać bardziej niż integrować. Tymczasem praktycy i teoretycy sceptycznie odnoszący się do metody

30 31 32

S. Johnsen, L. Teixeira, Staircases, Elevators and Cycles of Change: Housing First and Other Housing Models for People with Complex Support Needs, Londyn 2010. I. Atherton, C. McNaughton-Nicholls, Housing First as a Means of Addressing Multiple Needs and Homelessness, „European Journal of Homelessness”, 2008(2), s. 289-303. M. D. Garner, M. E. Larimer, D. K. Malone, Health care and public service use and costs before and after provision of housing for chronically homeless persons with severe alcohol problems, „Journal of the American Medical Association”, 2009, 301(13), s. 1349-1357. Peer Review, Building a comprehensive and participative strategy on homelessness, Lizbona, 4-30.12.2011; Dostępne na: http://www.peer-review-social-inclusion.eu/peer-reviews/2010/building-a-comprehensive-and-participative-strategy-on-homelessness, 11.12.2011.

196

„Metoda drabinkowa” a metoda „najpierw mieszkanie” w rozwiązywaniu problemu...

najpierw mieszkanie podnoszą kwestię partycypacji osoby bezdomnej w kosztach utrzymania mieszkania. W praktyce okazuje się, że koszty utrzymania mieszkania przez wiele lat spoczywają na publicznych źródłach, ponieważ większa część osób bezdomnych nie ma dochodów umożliwiających partycypację. Okazuje się zatem, że wsparcie finansowe realizowane jest niekiedy na tym samym poziomie, co w przypadku placówek, ale realizowane jest w sposób permanentny w mieszkaniach wspieranych. Trudno także przenosić doświadczenia amerykańskie na realia polskie czy europejskie, gdyż nie znamy kosztów generowanych przez obecny system usług dla osób bezdomnych, a jednym z powodów jest rozczłonkowanie i rozproszenie źródeł finansowania problemu bezdomności. Niezwykle ciekawym aspektem w analizie kosztów funkcjonowania metody najpierw mieszkanie jest zorientowanie tego rozwiązania na osoby chronicznie bezdomne, generujące najwyższe koszty ekonomiczne. Dochodzi niekiedy do paradoksu kosztowności, kiedy to osoby bezdomne „kosztujące najwięcej”, czyli takie z największymi deficytami, mają większe szanse na uzyskanie własnego mieszkania. Nijak ma się to do sprawiedliwości społecznej, ponieważ okazuje się, że im bardziej osoba bezdomna ma zrujnowane zdrowie, im częściej korzysta z opieki szpitala, trafia do więzienia czy więcej jest interwencji policji, tym większe ma szanse na udział w programie najpierw mieszkanie. Doskonałym przykładem zorientowania na racjonalizację wydatków związanych z bezdomnością w USA jest fragment relacji Mariusza Zawadzkiego, dziennikarza „Gazety Wyborczej”, który opisuje nowy nurt w polityce społecznej: Okazało się, że na niewielką grupkę najbardziej uciążliwych, chronicznych bezdomnych wydawane są góry pieniędzy. W Los Angeles na przykład 4,8 tys. „najgorszych” bezdomnych pochłaniało pół miliarda dolarów rocznie – po 104 tys. dol. na osobę! Osiągali to wpadając pod samochody, popełniając przestępstwa lub stając się ich ofiarami, zapadając na ciężkie zapalenia płuc lub infekcje, których leczenie jest szczególnie trudne i kosztowne, jeśli chory ma np. wątrobę zniszczoną alkoholem. – Nie stać nas na pozostawienie tych ludzi na ulicy, gdzie jak w błędnym kole lawirują między szpitalami, karetkami, aresztami, ośrodkami odwykowymi i więzieniami – wyjaśnia Linda. – W 2007 r. pewien bezdomny z Waszyngtonu, starszy, psychicznie niestabilny mężczyzna, dzwonił po karetkę 270 razy. Teraz, kiedy daliśmy mu mieszkanie, dzwoni mniej więcej raz na miesiąc. W 2008 r. burmistrz Waszyngtonu Adrian Fenty dał się przekonać, że fundowanie mieszkań bezdomnym to nie wydatki, tylko oszczędności. Pathways i inne organizacje dostały dofinansowanie; sam urząd miejski też włączył się do kampanii i przez dwa lata ponad 1,2 tys. bezdomnych przeprowadziło się z ulic do mieszkań. – Przydziały dostają oczywiście najstarsi i najciężej chorzy, którzy narażają miasto na największe wydatki – mówi Linda. – Mimo iż wielu cierpi na zaburzenia psychiczne, prawie 90% obdarowanych mieszkaniami nie sprawia problemów, tzn. nie łamie warunków najmu. Bezdomni mieszkają pojedynczo, w osobnych kawalerkach w różnych częściach miasta. – Umieszczanie po kilku lokatorów razem byłoby zbyt ryzykowne ze względu na ich problemy psychiczne – wyjaśnia Aneta Shuttlesworth, skarbniczka Pathways. – Dostają pieniądze nie tylko na czynsz, ale także na rachunki za ogrzewanie, prąd, klimatyzację itd. Muszą tylko – jeśli mają jakieś dochody, np. rentę – oddawać Pathways 30%.

Piotr Olech

197

Nikt ich nie zmusza do szukania pracy. Darczyńcy mają nadzieję, że obdarowani sami poukładają sobie życie na nowo. A nawet jeśli do końca życia zostaną bezrobotni, to i tak ich utrzymywanie się opłaca. 100khomes.org liczy, że przy pomocy takich organizacji jak Pathways do połowy 2013 r. zrealizuje swój cel – 100 tys. mieszkań dla bezdomnych w całych Stanach. Georgio razem z Lindą wypełnia ankietę i zostaje dopisany do listy oczekujących. Psychologowie i lekarze Pathways zbadają go i oszacują, na jakie koszty naraża amerykańskiego podatnika. Niestety, wynik badania będzie prawdopodobnie negatywny i Georgio zdaje sobie z tego sprawę. Jest za mało zwariowany, za dobrym cieszy się zdrowiem, za mało sprawia problemów i przysparza wydatków. Kiedy radzę mu, żeby ze swojej komórki zaczął intensywnie dzwonić pod 911 (ostry dyżur), uśmiecha się pierwszy raz, odkąd się poznaliśmy. Co innego Tim – ten ze swoimi trzema chorobami psychicznymi ma realną szansę. – Jestem w stanie uwierzyć, że spędził kilka lat w więzieniu za posiadanie niewielkiej ilość kokainy – mówi Linda, która pomocą bezdomnym zajmuje się już ponad 20 lat. – Znam jeszcze bardziej absurdalne historie, np. bezdomny dostaje mandat za sikanie w miejscu publicznym, nie płaci go, dostaje więc grzywnę, której też nie płaci. Wezwany do sądu nie stawia się, zatrzymuje go policja, przepycha się z policjantem i za atak na funkcjonariusza plus poprzednie wykroczenia ląduje w więzieniu na kilka lat. A gdyby tylko miał własną łazienkę... Kiedy wracamy do parku, Georgio zapowiada, że zaciągnie Tima do biura Pathways choćby siłą. Sam zaś pociesza się myślą, że z czasem jego własne choroby psychiczne i fizyczne muszą stać się poważniejsze, bardziej uciążliwe i kosztowne dla społeczeństwa. A wtedy na pewno umrze we własnym łóżku34.

Wykluczenie społeczne versus bezdomność Kolejnym niezwykle ciekawym punktem w dyskusji i debacie nad metodą drabinkową oraz podejściem najpierw mieszkanie jest zagadnienie procesu reintegracji. Otóż w przypadku metody drabinkowej proces pomocy i wsparcia polega na uporaniu się w pierwszej kolejności z problemami zdrowotnymi, bytowymi, zawodowymi, psychicznymi czy społecznymi, a dopiero w ostatniej kolejności z problemem braku własnego mieszkania. W tym przypadku poradzenie sobie z problemami, tj. uzależnienie czy brak pracy warunkuje dalszy proces reintegracyjny uwzględniający samodzielną egzystencję. Upraszczając nieco, można powiedzieć, że w metodzie drabinkowej na samym początku staramy się rozwiązywać problemy związane z wykluczeniem społecznym osoby bezdomnej, a dopiero na końcu problem bezdomności rozumiany jako brak własnego domu. Tymczasem w metodzie najpierw mieszkanie w pierwszym rzędzie rozwiązuje się problem bezdomności, a następnie problem wykluczenia społecznego. Warto odnotować, że poradzenie sobie z problemami związanymi z wykluczeniem społecznym nie jest konieczne, aby utrzymać własne mieszkanie. Możliwe jest prowadzenie życia we właściwy dla wielu osób bezdomnych sposób, np. uzależnienie, antyspołeczne zachowanie czy utrzymywanie się ze zbieractwa czy żebractwa, czyli w dalszym ciągu doświadczać różnych problemów związanych z wykluczeniem społecznym, a jednocześnie posiadać własny dom. Tutaj

M. Zawadzki, Amerykański bezdomny ma wrócić do domu, Waszyngton 30.12.2011. Dostępne na: http:/ /wyborcza.pl/1,75477,8882721,Amerykanski_bezdomny_ma_wrocic_do_domu.html, 30.12.2011.

198

„Metoda drabinkowa” a metoda „najpierw mieszkanie” w rozwiązywaniu problemu...

krytycy metody najpierw mieszkanie podnoszą konieczność stałego bądź wieloletniego wspierania osób bezdomnych w mieszkaniach. Wskazują także na fałszywość tezy, jakoby osoba bezdomna, która otrzyma własne mieszkanie będzie chciała zwiększyć swoją aktywność w radzeniu sobie ze swoimi problemami. Wiele z tych osób nie radziło sobie ze swoimi problemami posiadając własne mieszkania, a wskutek namnożenia tych problemów mieszkania utracili. Przywrócenie zatem mieszkania jest tylko przywróceniem do punktu wyjścia. Powyżej zarysowane różnice mają fundamentalne znaczenie dla samego procesu pomagania i wspierania osób bezdomnych, prezentują zupełnie inną filozofię i optykę na proces wychodzenia z bezdomności. W debacie o relacji bezdomności do wykluczenia społecznego warto na koniec odnotować, że metoda najpierw mieszkanie w opinii jej zwolenników dla problemu bezdomności jest tym, czym dla chorób psychicznych wprowadzenie leczenia w środowisku poza szpitalami czy dla opieki dla dzieci wprowadzenie rodzinnych domów dziecka. Tam, gdzie to jest możliwe, odchodzi się od zinstytucjonalizowanych form pomocy na rzecz rozwiązań osadzonych w środowisku. Podkreśla się, że problem bezdomności pozostaje jednym z najbardziej obwarowanych instytucjami i placówkami zagadnieniem społecznym, stąd pilna potrzeba inwestowania w rozwiązania osadzone w środowisku, które są skuteczniejsze, bardziej przyjazne i przynoszące wymierne korzyści ekonomiczne.

Przyszłość – rozwiązanie problemu bezdomności? Obecnie większość krajów europejskich szeroko wdraża metodę najpierw mieszkanie jako sposób wyraźnego zmniejszenia skali zjawiska bezdomności. Coraz częściej mówi się o zlikwidowaniu bądź też o rozwiązaniu problemu bezdomności, dzięki szerokiemu wdrożeniu metody najpierw mieszkanie. Wiele krajów ustanawia do tego celu specjalne strategie lub programy, które ograniczają rolę placówek dla osób bezdomnych na rzecz rozwiązań mieszkaniowych. Metoda najpierw mieszkanie zaczyna być traktowana jako pewnego rodzaju panaceum na bezdomność, tymczasem ciągle o jej skuteczności niewiele wiemy, ciągle mało realizowanych jest projektów badawczych, które w obiektywny sposób odniosłyby się do jej skuteczności i efektywności kosztowej. Na tym tle niezwykle ciekawie zapowiada się obecnie realizowany projekt zatytułowany Housing First Europe, testujący i ewaluujący projekty wdrażające metodę najpierw mieszkanie w pięciu miastach europejskich – Lizbonie, Glasgow, Budapeszcie, Amsterdamie i Kopenhadze. Wybrane do ewaluacji przedsięwzięcia wdrażają dość rygorystycznie oryginalne zasady metody najpierw mieszkanie. Projekt finansowany jest w ramach programu PROGRESS Komisji Europejskiej w nurcie Społecznych Innowacji. Jego celem jest zidentyfikowanie potencjału i ograniczeń metody najpierw mieszkanie, a także wskazanie kluczowych elementów. Projekt rozpoczął się w sierpniu 2011 roku i trwać będzie 24 miesiące35. Ciekawie zapowiada się także trzyletni eksperyment realizowany w 4 miastach Francji (Lille, Marsylii, Tuluzie, Paryżu). Francuski program Najpierw Dom realizowany od 2011 roku,

V. Busch-Geertsema, Housing First Europe: Testing a Social Innovation in Tackling Homelessnsess; Homelessness in Europe, FEANTSA, Bruksela 2011, s. 19-21.

Piotr Olech

199

zakłada udział w każdym z miast 200 osób bezdomnych (z zaburzeniami psychicznymi, wysokie zapotrzebowanie na wszechstronne wsparcie). 100 osób bezdomnych otrzyma mieszkania wspierane i uczestniczyć będzie w eksperymencie, natomiast drugie 100 osób bezdomnych korzystać będzie z tradycyjnego wsparcia. Obie grupy będą monitorowane przez 24 miesiące. Łącznie w eksperyment zaangażuje 800 osób bezdomnych w 4 miastach przez 3 lata, wspierani będą przez grupę 40 profesjonalistów i monitorowani przez grupę badaczy36.

Najpierw mieszkanie w Polsce Dotychczas realizowane nieliczne lokalne programy mieszkaniowe dla osób bezdomnych zakładały wcześniejsze przygotowanie tych osób do zamieszkania lub też wysoko stawiały kryteria uczestnictwa w takich programach. Zarówno przykładowe, tj. program Druga Szansa realizowany przez dzielnicę Wola m. st. Warszawy oraz Stowarzyszenie „Otwarte Drzwi”, podobny program realizowany w Stargardzie Szczecińskim, program osiedla Darzybór Fundacji Barka czy projekt „Barakowy” Towarzystwa Pomocy im. św. Brata Alberta zakładały duże rokowania (w oparciu o określone kryteria) lub wcześniejszą gotowość mieszkaniową osób bezdomnych. Trudno niniejsze przykłady rozważać jako przykłady wdrożenia i testowania metody najpierw mieszkanie. Dość kompleksowo doświadczenia zebrane w publikacji Raport z fazy diagnozy...37 pokazują, że w Polsce do tej pory nie było przykładów doświadczeń zbliżonych do metody najpierw mieszkanie. Jednocześnie, co należy podkreślić, metoda najpierw mieszkanie spotyka się z zainteresowaniem wielu teoretyków i praktyków w Polsce, realizowanych jest coraz więcej debat czy seminariów służących zaprezentowaniu niniejszej metody. Co ciekawe, po pierwszym niezwykle sceptycznym przyjęciu podejścia najpierw mieszkanie i braku perspektyw na jego przetestowanie w realiach polskich, środowisko zajmujące się bezdomnością powoli oswaja się z tą nową metodą. Wystarczy wspomnieć, że w opracowaniu standardów mieszkalnictwa i pomocy doraźnej określających warunki realizacji usług związanych z zakwaterowaniem osób bezdomnych w Polsce umieszczono jako jeden z modeli właśnie najpierw mieszkanie (obok drabinki i palety). Daje to nadzieję na rychłe przetestowanie podejścia najpierw mieszkanie na gruncie polskim, w ramach projektu 1.18 „Tworzenie i rozwijanie standardów usług pomocy i integracji społecznej” w zadaniu (nr 4) w zakresie standaryzacji pracy z bezdomnymi, w tym: opracowanie modelu „Gminnego Standardu Wychodzenia z Bezdomności”. Co więcej, zainteresowanie metodą najpierw mieszkanie i jej skutecznością powoduje, że część instytucji czy organizacji twierdzi, iż wcześniej bądź też obecnie implementuje niniejszą metodę. Wydaje się, że atmosfera nowatorstwa i innowacyjności wokół metody najpierw mieszkanie zupełnie niepotrzebnie rodzi kompleksy i frustracje istniejącymi rozwiązaniami w Polsce.

36 37

P. Estecahandy, V. Girard, C. Laval, A. Regnier, An Original French Experimentation with the US Housing First Model; Homelessness in Europe, FEANTSA, Bruksela 2011, s. 24-26. Raport z fazy diagnozy. Kondycja i dobre praktyki pomocy ludziom bezdomnym w sześciu obszarach: streetworking, praca socjalna, mieszkalnictwo i pomoc doraźna, partnerstwa lokalne, zdrowie, zatrudnienie i edukacja, red. R. Stenka, Gdańsk 2011, s. 153-215.

200

„Metoda drabinkowa” a metoda „najpierw mieszkanie” w rozwiązywaniu problemu...

Podsumowanie W realiach polskich warto byłoby pokusić się o szeroką analizę skuteczności i efektywności modelu drabinkowego (schodkowego), dość powszechnie uważanego za wzorcowy. Wydaje się, że podobnie jak w krajach europejskich, zbyt często tymczasowe i doraźne rozwiązania w postaci noclegowni czy schronisk stają się rozwiązaniami długotrwałymi, m.in. ze względu na deficyt tanich i łatwo dostępnych mieszkań społecznych. W założeniach droga od ulicy do własnego mieszkania, poprzez różne szczeble (re)integracji społecznej doprowadzić ma do pełnej samodzielności. Tymczasem okazuje się, że osoby bezdomne „utykają w pół drogi”, najczęściej nie widząc odległej i nierealistycznej perspektywy własnego domu. Podejście modelu schodkowego zakłada najpierw rozwiązanie problemów związanych z wykluczeniem społecznym, np. problemów zdrowotnych, edukacyjnych, społecznych, a dopiero na samym końcu problemu bezdomności, rozumianego jako brak własnego mieszkania. Zakłada ono, że osoba bezdomna musi wcześniej rozwiązać wszystkie swoje problemy, aby być gotowa do utrzymania własnego mieszkania. Model najpierw mieszkanie zakłada kompletnie inną optykę, najpierw rozwiązywany jest sam problem bezdomności, rozumiany jako brak własnego, stałego mieszkania, a dopiero potem adresowane są potrzeby i problemy związane z wykluczeniem społecznym, np. pracuje się nad uzależnieniem, edukacją czy aktywizacją zawodową. W niniejszej metodzie okazuje się, że możliwe jest wyjście z bezdomności, pozostając ciągle osobą wykluczoną społecznie. Oba modele odwołują się do hierarchii potrzeb Maslowa, zakłada ona, że aby spełnione miały zostać potrzeby wyższego rzędu (np. samorealizacji), niezbędne jest zaspokojenie potrzeb niższego rzędu (tj. fizjologicznych czy bezpieczeństwa). Mówiąc obrazowo, głodnej osoby bezdomnej nie ma co zachęcać do podjęcia pracy. W modelu schodkowym uważa się, że zaspokojenie potrzeb fizjologicznych i bezpieczeństwa odbywa się na poziomie zapewnienia tymczasowego schronienia w placówce dla osób bezdomnych. Sytuacja taka powinna otwierać możliwość prowadzenia działań edukacyjnych, zdrowotnych, aktywizacyjnych czy społecznych. Tymczasem w modelu najpierw mieszkanie uważa się, że jedynie własne, stałe i docelowe mieszkanie może zaspokoić elementarną potrzebę bezpieczeństwa. Zwolennicy niniejszej metody uważają, że w placówkach czy innych instytucjach przeznaczonych dla osób bezdomnych, nawet przy dużej otwartości na potrzeby i zindywidualizowaniu wsparcia, nigdy nie zostaną zaspokojone potrzeby społeczne związane z prywatnością, intymnością a także możliwością swobodnego nawiązywania relacji (w tym także o charakterze seksualnym). Jedynie własne i samodzielne mieszkanie może zapewnić stabilizację, poczucie bezpieczeństwa, co z kolei otwiera dopiero możliwość pracy nad problemami związanymi z wykluczeniem społecznym.

201

Piotr Olech

Rozdział IV

Europejska różnorodność

FEANTSA (tłum. Monika Spanialska)

Jakość usług socjalnych. Usługi oferowane osobom bezdomnym. Europejski raport FEANTSA1

Jakość usług socjalnych stała się w ostatnich latach tematem coraz częściej przewijającym się w debatach prowadzonych na szczeblu europejskim. Rok 2010 był szczególny pod tym względem – w październiku Komisja Europejska opublikowała drugi dwuletni raport dotyczący usług socjalnych użyteczności publicznej, w którym jakości usług poświęcono najwięcej uwagi. Jeszcze w tym samym miesiącu, w czasie, gdy prezydencję w Unii Europejskiej sprawowała Belgia, temat jakości usług socjalnych poruszono w Brukseli podczas Trzeciego Forum na temat socjalnych usług użyteczności publicznej. W listopadzie Komitet Ochrony Socjalnej przyjął Europejski System Jakości, ustanawiając tym samym zasady mające obowiązywać na terenie UE i wprowadzając wytyczne dotyczące metodologii opracowania ram jakości. W grudniu 2010 r. zakończono projekt PROMETHEUS, dotyczący Jakości Usług Socjalnych, który został sfinansowany ze środków PROGRESS. Projekt, w którym uczestniczyła też FEATSA, przyniósł obiecujące rezultaty działań polegających na wdrożeniu systemu jakości EQUASS do wielu sektorów, łącznie z sektorem usług dla osób bezdomnych. Oprócz tego w grudniu 2010 r. Komisja Europejska jednym z celów europejskiej platformy współpracy w zakresie walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym uczyniła wdrożenie dobrowolnych ram jakości dotyczących usług socjalnych na szczeblu sektorowym wraz z podjęciem działań w sektorze bezdomności w latach 2011-2013. To jedna z kluczowych inicjatyw prowadzących do osiągnięcia celów wyznaczonych na rok 2020. Niniejszy europejski raport porównawczy poświęcony jakości usług oferowanych osobom bezdomnym pojawia się więc w dobrym momencie, kiedy to kwestia jakości stała się tak istotna w polityce UE. Jakość usług socjalnych to główny temat działań FEANTSA w roku 2011. Dlatego też wszystkie organizacje członkowskie FEANTSA działające w większości państw członkowskich Unii Europejskiej podjęły działania obejmujące lokalizację i charakterystykę usług dla osób bezdomnych. Celem tych działań było rozpoznanie istniejących systemów pod względem rodzaju i jakości oraz ewaluacja tych elementów przeprowadzona przez usługodawców. 1

Kolejne cztery rozdziały są przedrukiem raportu Quality of Social Services from the Perspective of Services Working with Homeless People Annual Theme 2011, Bruksela 2012. (Przyp. red.)

204

Jakość usług socjalnych. Usługi oferowane osobom bezdomnym. Europejski raport FEANTSA

Celem pierwszego europejskiego raportu, dotyczącego jakości usług socjalnych ze szczególnym uwzględnieniem usług oferowanych osobom bezdomnym jest ukazanie rezultatów wspomnianych badań z perspektywy definicji jakości usług socjalnych i organizacji działań w sektorze usług dla osób bezdomnych na terenie UE. Podstawowe pytanie, które doprowadziło do analizy porównawczej przeprowadzonej na terenie UE brzmiało: Czym jest jakość usług w sferze bezdomności? Specyfika i trudności wynikające z międzynarodowego charakteru tego problemu wymagały opracowania szczegółowych pytań, które służyły doprecyzowaniu omawianego tematu. A oto przykładowe pytania: czy usługi oferowane osobom bezdomnym na terenie UE podlegają przepisom dotyczącym jakości? Jakie są przepisy dotyczące jakości? Na jakim szczeblu są opracowywane i wdrażane? Czy skutecznie podnoszą jakość usług? Jaka jest rola Unii Europejskiej w działaniach służących zapewnieniu wysokiej jakości usług kierowanych do osób bezdomnych w państwach Unii Europejskiej?

Zakres analizy Zakres usług dla osób bezdomnych obejmował szeroko pojmowane działania interwencyjne o charakterze tymczasowym lub trwałym, mieszkaniowym lub ambulatoryjnym, mające na celu przeciwdziałanie, łagodzenie skutków lub rozwiązanie problemu bezdomności. Mapy rozmieszczenia i charakterystyki usług socjalnych sporządzone we wszystkich organizacjach członkowskich FEANTSA w 23 państwach członkowskich Unii Europejskiej były zainspirowane badaniami przeprowadzonymi w Stanach Zjednoczonych, Australii i Kanadzie. Kwestionariusz umieszczony w aneksie do tego raportu został rozesłany do organizacji członkowskich FEANTSA które, oprócz wypełnionego kwestionariusza, przedkładały również dodatkowe dokumenty, przepisy itp. Zatem przestawiony raport jest oparty na specjalistycznej wiedzy usługodawców, współpracujących w ramach krajowych i regionalnych stowarzyszeń, którzy pomagają osobom bezdomnym i mają wpływ na kształtowanie polityki w zakresie bezdomności.

Metodologia Mapy rozmieszczenia i charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych pod względem jakości na terenie Europy sporządzono w okresie od lutego do sierpnia 2011. Niniejszy raport sporządzono w oparciu o dwa źródła informacji. Pierwszym z nich są obszerne materiały prezentujące doświadczenia krajowych organizacji członkowskich FEANTSA świadczących pomoc osobom bezdomnym. Ponadto, zwłaszcza pierwsze rozdziały analizy, służące opracowaniu bazy teoretycznej dla rezultatów lokalizacji i charakterystyki usług opisanych w ostatniej części, oparte są na pomocniczych źródłach takich jak badania, raporty i opracowania teoretyczne dotyczące jakości usług socjalnych w Europie i poszczególnych krajach. Rezultaty działań lokalizujących i charakteryzujących sferę usług były trudne do przedstawienia głównie ze względu na ograniczone zasoby literatury dotyczącej jakości w sektorze usług dla osób bezdomnych, co uniemożliwiło jakiekolwiek porównania. Dlatego pierwsze rozdziały to raczej próba operacjonalizacji tematu i nakreślenia teoretycznych ram analizy niż przedstawienie skończonej tezy.

FEANTSA

205

Analiza przedstawiona w ostatnim rozdziale niniejszego raportu czerpie z działań lokalizujących i charakteryzujących sferę usług w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Wnioski analizy oparto głównie na wynikach obszernych raportów krajowych sporządzonych przez organizacje członkowskie FEANTSA na podstawie częściowo ustrukturyzowanego kwestionariusza składającego się z pytań otwartych. Celem kwestionariusza było uzyskanie jak najobszerniejszych informacji dotyczących różnych aspektów jakości i określenie różnych tendencji, które odpowiadają definicji jakości przyjętej w tym raporcie. Dlatego też kwestionariusz podzielono tematycznie na sześć części: 1. Organizacja i finansowanie usług dla osób bezdomnych 1.1. Ustawodawstwo 1.2. Typologia usług 1.3. Finansowanie 2. Normy jakości w sferze usług dla osób bezdomnych 2.1. Przepisy dotyczące jakości usług 2.2. Aspekty jakości 2.3. Warunki finansowania 3. Specyfika usług dla osób bezdomnych 3.1. Przejściowy charakter usług 3.2. Zróżnicowanie 3.3. Udział beneficjentów 4. Wdrażanie jakości w sferze usług dla osób bezdomnych 4.1. Zarządzanie 4.2. Metody 4.3. Szkolenia pracowników 5. Ewaluacja 5.1. Organizacja i finansowanie usług dla osób bezdomnych 5.2. Normy jakości w sferze usług dla osób bezdomnych 5.3. Specyfikę usług dla osób bezdomnych 5.4. Wdrażanie jakości w sferze usług dla osób bezdomnych 6. Rola Unii Europejskiej 6.1. Europejskie ramy jakości 6.2. Wpływ ustawodawstwa UE Raporty krajowe zostały przeanalizowane i na tej podstawie wyciągnięto odpowiednie wnioski. Modele jakości przedstawione w ostatnim rozdziale tego raportu są oparte na wspomnianej analizie i zawierają przykłady systemów jakości oraz przepisów w sferze bezdomności nawiązujące do tych, które przedstawiono w raportach krajowych. Tam, gdzie było to możliwe, przedstawione modele, które są jedynie teoretyczną reprezentacją mającą ułatwić zrozumienie pewnych rozwiązań, zilustrowano praktycznymi przykładami ram jakości lub uregulowań pochodzących wprost od stosujących je organizacji. Przy sporządzaniu tego raportu i analizie danych autor starał się zachować jak największą dokładność, co nie zawsze było łatwe ze względu na złożoność i różnorodność struktur krajowych i liczbę języków, w jakich dostępne

206

Jakość usług socjalnych. Usługi oferowane osobom bezdomnym. Europejski raport FEANTSA

były materiały. Niniejszy raport jest pierwszą próbą zebrania w jeden dokument materiałów dotyczących jakości w sferze usług dla osób bezdomnych, co może być przyczynkiem do przeprowadzenia głębszych i obszerniejszych analiz. Treść tego raportu składa się z czterech głównych części. Po pierwsze określa źródła debaty dotyczącej jakości odbywającej się na szczeblu UE. Po drugie przygląda się kwestii zmiennego charakteru usług dla osób bezdomnych i rozpatruje ją z perspektywy jakości. Rozdział trzeci to przegląd koncepcji jakości, który ma stanowić teoretyczny kontekst dla ostatniego, czwartego rozdziału tego raportu prezentującego wyniki lokalizacji i charakterystyki usług w postaci modeli jakości określonych za pomocą pojęć przedstawionych w rozdziale trzecim.

Jakość usług socjalnych w debatach UE Zgodnie ze stanem faktycznym, odzwierciedlonym w traktatach Unii Europejskiej, organizacja ochrony socjalnej i programy zapewniania jakości w sferze usług to prerogatywy państw członkowskich UE. Pierwotna i wtórna legislacja UE – postanowienia traktatu, regulacje i dyrektywy – określa granice interwencji UE w te obszary polityki. W świetle ustaleń prawnych, regulacje dotyczące sfery usług socjalnych, w tym usług dla osób bezdomnych, mogą być sporządzane i wdrażane przez krajowe, regionalne lub lokalne władze publiczne w zależności od krajowych ram współpracy. Zgodnie z obecnymi zasadami, państwa członkowskie mają również prawo ustalać własne zasady dotyczące usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym na podstawie zasad pomocniczości. Unia Europejska może zachęcać państwa członkowskie do poprawy jakości poprzez stosowne rekomendacje i inne niewiążące narzędzia. Komitet Ochrony Socjalnej przyjął w 2010 r. w rezultacie długich i żmudnych negocjacji dobrowolne europejskie ramy jakości usług socjalnych, poprzedzone wieloletnimi staraniami i licznymi debatami dotyczącymi celowości i konieczności opracowania wspólnych postanowień w sektorze socjalnym UE. W celu lepszego ukazania tła wspomnianej debaty przejdźmy do jej początków oraz do omówienia sytuacji obecnej.

Początki debaty Kwestia jakości stała się przedmiotem żywej debaty w 2004 roku, kiedy to rozpoczęto negocjacje dotyczące dyrektywy w sprawie usług na rynku wewnętrznym. Swobodny przepływ usług to jedna z czterech podstawowych swobód, na których opiera się Unia Europejska. Państwa członkowskie uznały jednak, że zasady wolnego rynku nie powinny być stosowane do sektora usług socjalnych i dlatego dostęp do nich został zablokowany w toku negocjacji. Uzasadniano to tym, że liberalizacja w sektorze usług socjalnych doprowadzi do tzw. wyścigu na dno (z ang. race to the bottom) pod względem jakości, a to może mieć niekorzystny wpływ na sytuację odbiorców usług. Co więcej, dopóki usługi gwarantowane na terenie UE są świadczone na równie wysokim poziomie, państwom członkowskim pozostawia się swobodę co do określania wymagań, zgodnych z zasadą subsydiarności, stawianych usługodawcom i dotyczących świadczenia usług i finansowania. Od chwili przyjęcia dyrektywy dotyczącej usług na

FEANTSA

207

rynku wewnętrznym Komisja Europejska zaangażowała się w przedsięwzięcia prowadzące do opracowania wspólnych postanowień dotyczących usług socjalnych w UE i mające na celu ustanowienie wewnętrznego rynku, którego jednym z elementów będzie sfera usług socjalnych świadczonych w interesie publicznym. Przedstawione tło debaty dotyczącej usług socjalnych znajduje swoje odzwierciedlenie w dwóch komunikatach Komisji Europejskiej.

Cele i zasady organizacji usług socjalnych W dokumencie z 2007 roku dotyczącym nowych postanowień w sprawie usług powszechnych ze szczególnym uwzględnieniem powszechnych usług socjalnych, Komisja Europejska określiła cele i zasady wedle których usługi socjalne: • są zorientowane na osobę i mają odpowiadać na potrzeby odbiorców usług zwłaszcza tych, którzy są w bardzo trudnej sytuacji • chronią przed czynnikami stwarzającymi zagrożenie w różnych sytuacjach życiowych i pomagają zmagać się z trudnościami • są dostępne rodzinom, których model odbiega od tradycyjnego, pomagają w opiece nad małoletnimi i starszymi członkami rodziny oraz nad osobami niepełnosprawnymi, a także pomagają rekompensować braki w rodzinie • to kluczowe narzędzia pomagające chronić prawa i godność człowieka • odgrywają rolę zapobiegawczą i zwiększają spójność społeczną bez względu na stopień zamożności czy dochody odbiorców • promują równość płci i działania antydyskryminacyjne; angażują się w ochronę zdrowia, podnoszenie jakości życia i mieszkalnictwa oraz tworzenie równych szans dla wszystkich grup społecznych, zwiększając tym samym zdolność jednostek do pełnego uczestnictwa w życiu społecznym2.

Wspólne europejskie ramy jakości w sektorze usług socjalnych W ciągu ostatnich kilku lat Komisja Europejska sfinansowała wiele projektów ze środków pochodzących z programu PROGRESS. Celem tego programu było opracowanie wspólnych europejskich ram jakości i wspieranie Komitetu Ochrony Socjalnej w pracy nad ramami jakości, które przyjęto w listopadzie 2010 roku. W grudniu tego samego roku Komisja Europejska opublikowała materiały poświęcone komunikacji w ramach europejskiej platformy przeciw ubóstwu – strategiczne plany dotyczące włączenia problemu ubóstwa w Strategię UE2020. Komisja zobowiązała się do sfinansowania projektów dotyczących zastosowania wspólnych europejskich ram jakości w sektorze usług socjalnych w dwóch obszarach – bezdomności i opieki długoterminowej.

COM/2007/725/FINAL.

208

Jakość usług socjalnych. Usługi oferowane osobom bezdomnym. Europejski raport FEANTSA

Dobrowolne europejskie ramy jakości opracowane przez Komitet Ochrony Socjalnej: Główne zasady jakości dotyczące dostarczania usług: • Dostępne: Dostęp do szerokiej oferty usług socjalnych ma umożliwiać odbiorcom dobranie usług odpowiadających ich potrzebom oraz, jeśli pozwalają na to warunki, umożliwić wolność wyboru usługodawcy i miejsca dogodnego dla usługobiorców i ich rodzin. • Osiągalne: Każdy, kto chciałby skorzystać z usług socjalnych, powinien mieć do nich łatwy dostęp. Wszyscy usługobiorcy powinni mieć dostęp do informacji i porady w zakresie dostępności usług i usługodawców. Osobom niepełnosprawnym trzeba zapewnić odpowiednie warunki, w których będą mogli korzystać z usług, transport w celu zapewnienia usługi oraz informacje i możliwość komunikacji (w tym nowoczesne technologie komunikacyjne). • Tanie: Powszechny dostęp do usług socjalnych powinien być bezpłatny lub ich koszt nie powinien przekraczać możliwości finansowych usługobiorców. • Zorientowane na osobę: Sektor usług socjalnych powinien w porę uwzględniać dynamicznie zmieniające się potrzeby jednostek w celu poprawienia ich jakości życia i zapewnienia równych szans. Inne aspekty, które w równym stopniu powinny być uwzględnione to fizyczne, intelektualne i społeczne środowisko odbiorców, poszanowanie dla ich kulturowej odrębności a także, przede wszystkim, potrzeby odbiorców usług i osób z nimi związanych. • Ogólne: Organizacja i świadczenie usług socjalnych powinno odbywać się w integralny sposób który odzwierciedla zróżnicowane potrzeby, możliwości i preferencje odbiorców oraz, jeśli zachodzi potrzeba, ich rodzin i opiekunów, oraz przyczynia się do poprawy ich sytuacji życiowej. • Zapewniane w sposób ciągły: Świadczenie usług socjalnych powinno odbywać się w sposób ciągły i na zasadach cyklu życia, tak aby usługi, w szczególności odpowiadające na rosnące i długoterminowe potrzeby, były dostępne odbiorcom którzy mają dostęp do usług bez przerwy na każdym etapie jej świadczenia, dzięki czemu nie odczuwają negatywnych skutków związanych z przerwaniem tego procesu. • Zorientowane na rezultat: Celem usług socjalnych jest przyniesienie korzyści ich indywidualnym odbiorcom oraz w szczególnych przypadkach ich rodzinom, opiekunom czy lokalnej społeczności. Dostarczanie usług powinno być zoptymalizowane na postawie okresowej oceny dokonywanej również przy udziale odbiorców usług i beneficjentów.

FEANTSA

209

Oddolne inicjatywy na rzecz określenia jakości usług socjalnych na szczeblu UE Podczas negocjacji dotyczących dobrowolnych europejskich ram odniesienia na rzecz zapewniania jakości usług społecznych które miały być formalnie przyjęte przez Komitet Ochrony Socjalnej, organizacje społeczeństwa obywatelskiego podjęły oddolne inicjatywy służące wypracowaniu wspólnego stanowiska w sprawie jakości, definicji i wdrażania usług. Jedną z takich inicjatyw jest dokument opublikowany w 2008 roku, Dziewięć zasad jakości usług socjalnych i zdrowotnych, który zawiera rekomendacje Platformy Socjalnej skupiającej organizacje pozarządowe, również FEANTSA, pracujące w sektorze socjalnym na szczeblu UE. Zalecenia Platformy miały w zamierzeniu wpłynąć na dobrowolne europejskie ramy odniesienia na rzecz zapewniania jakości usług społecznych przyjęte w 2010 roku. Dziewięć Zasad Jakości obejmuje: Platforma Socjalna: Dziewięć Zasad Jakości Według stanowiska Platformy Socjalnej, usługi socjalne i zdrowotne o odpowiedniej jakości powinny: 1. Być realizowane z poszanowaniem podstawowych praw człowieka 2. Przynosić oczekiwane rezultaty 3. Być dostosowane do indywidualnych potrzeb 4. Zapewniać bezpieczeństwo wszystkim odbiorcom usług, a w szczególności osobom pozbawionym ochrony 5. Umożliwiać uczestnictwo i uprawniać usługobiorców do podejmowania samodzielnych decyzji 6. Mieć charakter holistyczny i ciągły 7. Być oferowane w porozumieniu ze społecznością lokalną i innymi podmiotami 8. Być oferowane przez wykwalifikowanych profesjonalistów, którzy mają zapewnione odpowiednie warunki pracy 9. Być zarządzane w przejrzysty i jasny sposób3

Wpływ prawa o konkurencji UE na sferę usług w sektorze bezdomności Sfera usług socjalnych nie podlega wyłącznie Unii Europejskiej, ale prawo wspólnotowe, a zwłaszcza prawo o konkurencji, ma bezpośredni wpływ na sposób świadczenia i finansowania usług w sektorze bezdomności. Organizacje zajmujące się świadczeniem usług to, jak

Dziewięć zasad jakości usług społecznych i zdrowotnych: Criteria for EQUASS Assurance (SSGI), Bruksela 2008, s. 3.

210

Jakość usług socjalnych. Usługi oferowane osobom bezdomnym. Europejski raport FEANTSA

w przypadku FEANTSA, organizacje non-profit, finansowane przez władze lokalne, od których otrzymują one dotacje. Istnieje wiele mechanizmów finansowania, a wyjaśnienie działania systemów finansowania w sektorze usług dla osób bezdomnych wykracza poza zakres tego raportu. Trzeba jednak podkreślić znaczenie wpływu prawa unijnego w zakresie zamówień publicznych i pomocy państwa na świadczenie usług w sektorze bezdomności. Uważa się że wzmożony wzrost w zakresie zamówień publicznych zanotowany ostatnio w niektórych krajach miał wpływ na zmiany dotyczące organizacji pracy w sektorze usług. Finansowanie nie jest już ciągłe, ale zależy od dających się zmierzyć rezultatów usług, co w przypadku sektora usług wymaga zastosowania zaawansowanych narzędzi pomiaru rezultatów działań, które w większości placówek nie są jeszcze dostępne. Przy wyborze usługodawców inspektorzy do spraw zamówień publicznych są zobowiązani ustalić kryteria oceny usług, według których przyznawane jest dofinansowanie. Wspomniane kryteria coraz częściej przybierają formę standardów jakości. Wzrost zamówień publicznych wpływa również na wzrost konkurencji pomiędzy usługodawcami, którzy starają się o dofinansowanie. Doświadczenie pokazuje, że to zachęca organizacje do opracowania przepisów dotyczących jakości i metodologii pozwalających na ocenę rezultatów i kosztów usług. Kolejny rozdział szczegółowo opisuje działania zmierzające w kierunku zwiększenia jakości i zmiany zaobserwowane ostatnio w sektorze bezdomności.

FEANTSA

211

Aneks: Kwestionariusz dotyczący jakości usług socjalnych ze szczególnym uwzględnieniem usług oferowanych osobom bezdomnym wysłany do wszystkich organizacji członkowskich FEANTSA

1. Organizacja i finansowanie usług dla osób bezdomnych Cel: uzyskanie informacji dotyczących organizacji usług w sektorze bezdomności w danym kraju 1.1. Ustawodawstwo – Czy w Twoim kraju istnieje ustawodawstwo lub przepisy dotyczące usług w sferze bezdomności? 1.2. Typologia i organizacja usług – Czy istnieje typologia usług socjalnych lub usług dla osób bezdomnych – w kraju? – w Twojej organizacji? Jeśli tak, proszę podać szczegóły. – Czy istnieje rejestr usług dla osób bezdomnych? Jeśli tak, proszę podać stosowne odniesienia do stron internetowych i informatorów. – Proszę krótko opisać organizację usług dla osób bezdomnych w kraju. 1.3. Finansowanie – Jakie są główne mechanizmy finansowania dostępne organizacjom pozarządowym świadczącym usługi osobom bezdomnym (zamówienia publiczne, subwencje, umowy z organizacjami pozarządowymi, dotacje)?

2. Polityka i ramy prawne dotyczące jakości w sferze usług dla osób bezdomnych Cel: zebranie informacji na temat rodzaju i zakresu istniejących przepisów dotyczących jakości. 2.1. Przepisy dotyczące jakości usług – Czy istnieje prawodawstwo lub ramy prawne określające standardy lub zasady jakości4 w sektorze usług w Twoim kraju? (Jeśli tak, podaj krótki opis i odnośniki do stosownych przepisów lub innych materiałów) – Jeśli tak, czy są to standardy lub reguły w zakresie jakości? – Czy są przymusowe czy dobrowolne? – Czy istnieją ramy jakości usług socjalnych, które odnoszą się do sfery bezdomności? Czy na Twoją pracę mają wpływ przepisy dotyczące jakości w sektorze usług zdrowotnych lub zatrudnienia?

Standard rozumiany jest jako „ustalony wzorzec lub wymóg formalnie określający ujednolicone kryteria, metody, procesy i praktyki”, natomiast zasada wyznacza zbiór wartości, które regulują sposób organizacji i postępowania.

212

Jakość usług socjalnych. Usługi oferowane osobom bezdomnym. Europejski raport FEANTSA

2.2. Aspekty jakości – Jaka definicja jakości stosowana jest w Twoim kraju? – Jakie są kryteria jakości w sferze usług dla osób bezdomnych w Twoim kraju? (tzn. udział beneficjentów, szkolenia, finansowanie) – Na jakim szczeblu opracowuje się standardy jakości w Twoim kraju? (krajowym, regionalnym, lokalnym, organizacji lub związku organizacji)? 2.3. Warunki finansowania – Czy jednostki finansujące określają minimalne standardy w sektorze usług dla osób bezdomnych i wymagają regularnych sprawozdań dotyczących spełnienia tych standardów? Jeśli tak, czy organy finansujące zapewniają odpowiednie środki do realizacji tych celów?

3. Jakość a specyfika usług dla osób bezdomnych Cel: Uwydatnienie szczególnych aspektów w sferze usług dla osób bezdomnych, które trzeba uwzględnić przy opracowaniu standardów jakości i narzędzi pomiarowych. 3.1. Przejściowy charakter usług dla osób bezdomnych – Czy w Twoim kraju istnieje inny sposób pomiaru jakości usług dla osób bezdomnych uwzględniający doraźny charakter tych usług? – Udział beneficjentów jest jednym z elementów jakości usług – czy w tym zakresie zostały wypracowane metody w przypadku doraźnych lub tymczasowych działań? 3.2. Zróżnicowanie – Osoby bezdomne mają różne potrzeby dlatego w sferze usług tak ważna jest pomysłowość i elastyczność w rozwiązywaniu problemów – czy przepisy dotyczące jakości w twojej pracy uwzględniają tę różnorodność? 3.3. Udział beneficjentów – Czy Twoja organizacja opracowała szczegółowe metody zapewniające udział beneficjentów, mimo tego że usługi dla osób bezdomnych często mają charakter działań doraźnych?

4. Wdrażanie przepisów dotyczących jakości w sferze usług dla osób bezdomnych Cel: uzyskanie informacji dotyczących sposobu w jaki normy jakości są wdrażane w danym kraju 4.1. Zarządzanie – Kto jest odpowiedzialny za wdrażanie podstawowych standardów w sferze usług dla osób bezdomnych w Twoim kraju? (usługodawcy, organy finansujące, lokalne władze, itp.)

FEANTSA

213

– Czy faza prawidłowego wdrażania przepisów dotyczących jakości jest monitorowana? Jeśli tak, kto jest odpowiedzialny za nadzorowanie tego procesu? W jaki sposób się to odbywa (tj. za pomocą raportów z działalności, pomiaru rezultatu, systemu certyfikowania jakości itd.)? 4.2. Metody – Czy usługodawcy działający w sferze bezdomności samodzielnie tworzą i wdrażają przepisy dotyczące jakości, nie angażując w ten proces podmiotów zewnętrznych? – Czy standardy jakości są regularnie dostosowywane do zmian zachodzących w sferze usług dla osób bezdomnych? 4.3. Szkolenia pracowników – Czy są fundusze przeznaczone na regularne szkolenia pracowników, które ułatwią im przystosowanie się do zmieniających się warunków i potrzeb odbiorców usług w sferze bezdomności? – Czy istnieją programy szkoleń, które pozwolą osobom pracującym z bezdomnymi zastosować standardy jakości do oferowanych usług?

5. Ewaluacja istniejących przepisów dotyczących jakości usług Cel: uzyskanie informacji dotyczących oceny jakości świadczonych usług, metod ich wdrażania i sposób określania lokalnych potrzeb w świetle analizy danych o których mowa wcześniej 5.1. Organizacja usług dla osób bezdomnych – Czy uważasz, że prawodawstwo dotyczące organizacji usług dla osób bezdomnych w Twoim kraju jest odpowiednie? – Jeśli nie, czy zalecane byłoby opracowanie nowych, czy wprowadzenie poprawek do obecnych przepisów dotyczących jakości w sferze usług dla osób bezdomnych? Proszę podać szczegóły. 5.2. Przepisy dotyczące jakości usług – Czy uważasz, że obecne regulacje dotyczące jakości odpowiadają rzeczywistej sytuacji istniejącej w sektorze usług dla osób bezdomnych w Twoim kraju? – Jeśli nie, czy zalecane byłoby opracowanie nowych, czy wprowadzenie poprawek do obecnych przepisów dotyczących jakości w sferze usług dla osób bezdomnych? Opisz zmiany, które mogłyby być wprowadzone oraz standardy i zasady, które powinny się pojawić. – Czy uważasz, że działalność Twojej organizacji w wystarczającym stopniu spełnia wymagania dotyczące jakości? Jeśli nie, jakie zmiany trzeba wprowadzić? 5.3. Specyfika usług dla osób bezdomnych – Czy ujednolicenie zasad dotyczących jakości w sektorze usług dla osób bezdomnych jest według Ciebie zjawiskiem pozytywnym, czy raczej uważasz, że (zbytnie) ujednolicenie może niekorzystnie wpłynąć na drobnych dostawców usług?

214

Jakość usług socjalnych. Usługi oferowane osobom bezdomnym. Europejski raport FEANTSA

– Czy uważasz, że w sektorze usług dla osób bezdomnych system standardów powinien być dwuwarstwowy (minimalny/maksymalny), aby zapewnić elastyczność systemu, kiedy jest to konieczne (np. niski próg dostępności usług w przypadku trudnych warunków pogodowych)? – Czynny udział beneficjentów w sferze usług dla osób bezdomnych jest jednym z wyznaczników jakości. Czy uważasz że włączenie beneficjentów w sferę świadczenia usług osobom bezdomnym jest trudnym zadaniem? Czy uważasz, że trudno spełnić ten warunek? 5.4. Wdrażanie jakości – Czy uważasz, że standardy jakości są wdrażane w odpowiedni sposób w sektorze usług dla osób bezdomnych w Twoim kraju? – Jakie według Ciebie zasady trzeba uwzględnić wdrażając normy jakości w sektorze usług dla osób bezdomnych? (przejrzystość, wsparcie, udział beneficjentów, częsty przegląd, zrozumienie mechanizmów działania sektora bezdomności, podejście oddolne, itd.)

6. Rola Unii Europejskiej Cel: uzyskanie informacji dotyczących sposobu, w jaki postrzegany jest wpływ prawodawstwa UE na usługi w sektorze bezdomności oraz określenie roli Unii Europejskiej w ustalaniu jednolitych kryteriów jakości. 6.1. Wpływ ustawodawstwa UE – Czy pojawiły się sytuacje, w których przepisy UE miały bezpośredni pozytywny lub negatywny wpływ na funkcjonowanie usług w Polsce? – Czy znasz przepisy UE dotyczące zamówień publicznych i pomocy państwa? – Czy pojawiają się problemy z uzyskaniem dostępu do usług w Twoim kraju, w sytuacji, kiedy chce z nich skorzystać mieszkaniec innego państwa członkowskiego UE? 6.2. Ramy jakości – Czy uważasz, że potrzebne są europejskie ramy jakości w sferze usług (kryzysowych) dla osób bezdomnych? – Jak widzisz rolę FEANTSA w działaniach wspierających rozwój jakości w sektorze usług dla osób bezdomnych? (np. opracowanie zbioru zasad dotyczących jakości w sektorze usług dla osób bezdomnych)

BIBLIOGRAFIA • COM/2007/725/FINAL. • Criteria for EQUASS Assurance (SSGI), Bruksela 2008.

FEANTSA

215

FEANTSA (tłum. Monika Spanialska)

Zmienny charakter usług w sektorze bezdomności i ich jakość

Przepisy dotyczące świadczenia usług socjalnych, w tym usług dla osób bezdomnych, istnieją we wszystkich państwach członkowskich UE, różnią się jednak pod względem stopnia szczegółowości i zastosowania. Celem tego raportu nie jest szczegółowe przedstawienie organizacji świadczenia usług, kwestii szeroko omawianej przez ekspertów i badaczy. Niniejszy raport, jak wspomniano już na wstępie, ma na celu wyciągnięcie ogólnych wniosków i przedstawienie sposobów organizacji i wdrażania jakości na terenie Europy. Aby to zrobić, trzeba spojrzeć na tę kwestię trochę szerzej, tj. w kontekście dyskusji dotyczących jakości podejmowanych na szczeblu UE.

Geneza usług dla osób bezdomnych Usługi dla osób bezdomnych są częścią sektora usług świadczonych przez organizacje pożytku publicznego. Różnią się jednak od pozostałych usług socjalnych, ponieważ zostały stworzone z myślą o osobach, dla których usługi oferowane w głównym nurcie okazały się nie dość wyspecjalizowane. Były to najczęściej inicjatywy oddolne, organizowane samodzielnie i działające zwykle dzięki organizacjom charytatywnym i doświadczeniu praktyków niż w oparciu o wyniki badań1. To pokazuje, że sektor usług dla osób bezdomnych jest regulowany w mniejszym stopniu niż inne usługi socjalne, a cele i rodzaje usług nie są prawnie zdefiniowane. Tak jest wielu państwach UE, ale są również i takie, które mają regulowane ustawowo precyzyjne przepisy i standardy odnoszące się do sektora bezdomności. Taka sytuacja najczęściej występuje w krajach, które dopiero niedawno uruchomiły krajowe lub regionalne strategie wychodzenia z bezdomności. W pozostałych krajach ustalenia legislacyjne często ograniczają się do określenia obowiązku rejestracji w systemie usług socjalnych, co stanowi jedyny warunek świadczenia usług osobom bezdomnym. Na przełomie ostatnich kilku lat widoczne są jednak gwałtowne zmiany prowadzące do rozwoju standardów jakości. Zjawiska. które wpływają na zmianę

C. Black, H. Gronda, Evidence for Improving Access to Homelessness Services, Melbourne 2011.

216

Zmienny charakter usług w sektorze bezdomności i ich jakość

sytuacji, określane są przez badaczy jako profesjonalizacja usług dla osób bezdomnych i tworzenie „sztucznych rynków” w sektorze usług socjalnych2.

Profesjonalizacja usług w sektorze usług dla bezdomnych Jak już wspomniano, usługi dla osób bezdomnych pierwotnie miały służyć osobom w trudnej sytuacji, ale w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat zaobserwowano istotne zmiany. Obecnie sfera usług dla osób bezdomnych obejmuje działania wykraczające poza interwencję kryzysową. Oferta obejmuje środki zapobiegawcze w przypadku osób zagrożonych bezdomnością, interwencję kryzysową dla osób doświadczających wykluczenia mieszkaniowego oraz przejściowe i trwałe formy zakwaterowania uzupełniane o dodatkowe środki wsparcia. Oprócz tego, w sferze usług dla osób bezdomnych dostępne jest wsparcie w zakresie ochrony zdrowia, zatrudnienia, spłaty długów czy rozwoju umiejętności interpersonalnych oraz pomoc psychologiczna. Zarządzanie tak skomplikowaną strukturą wymaga przede wszystkim dobrej organizacji pod względem formalnym, wykwalifikowanej kadry i zrównoważonego systemu finansowania. Rozszerzenie oferty doprowadziło do profesjonalizacji usług, tj. opracowania norm postępowania i sformalizowanych standardów oraz przystosowanie istniejących struktur. Wspomniana reforma (lub profesjonalizacja) usług ma różne źródła. Czasem jest efektem realizacji samych usług, świadczonych w większości przez organizacje pozarządowe. Może też być rezultatem zmian w prawie, które są wynikiem współpracy decydentów i praktyków zajmujących się bezdomnością. Rozszerzenie zakresu usług, zmiana ich organizacji, a nawet celów wymaga stworzenia nowego systemu, w którym usługi będą odpowiadać rzeczywistym potrzebom beneficjentów. Usługodawcy stoją przed trudnym zadaniem wprowadzenia wspomnianych zmian przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniej jakości usług. Zmieniające się przepisy i formy zarządzania są też często wynikiem cięć budżetowych w sferze socjalnej lub efektem zmian mających na celu zwiększenie satysfakcji beneficjentów i ich udział w procesie.

Wycofanie państwa z rynku świadczenia usług i stworzenie sztucznych rynków Opracowanie lepszych mechanizmów umożliwiających dokładną ewaluację kosztów i rezultatów działań to widoczny przejaw tendencji w kierunku stworzenia tzw. sztucznego rynku w sferze socjalnej, opartego na zasadach wolnej konkurencji pomiędzy uczestnikami biorącymi udział w przetargach na świadczenie usług. To podejście wydaje się niewłaściwe w przypadku sfery bezdomności ponieważ odbiorcy usług w tym przypadku nie mogą być traktowani na równi z innymi beneficjentami lub klientami z kilku powodów. Po pierwsze – brakuje na to środków, po drugie – członkowie FEANTSA twierdzą, że takie podejście ma negatywny

J. Wolf, B. Edgar, Measuring quality of services and provision in homelessness, „European Journal of Homelessness”, 2007 nr 1.

FEANTSA

217

wpływ na współpracę pomiędzy usługodawcami, działalność małych usługodawców, którzy nie dysponują odpowiednimi środkami ,aby stanąć do przetargu i ogólny poziom jakości usług ze względu na brak ciągłości finansowania. Z drugiej strony, są regiony, w których finansowanie usług socjalnych i usług dla osób bezdomnych odbywające się na zasadach przetargu doprowadziło do faktycznej poprawy jakości w przypadku większości usługodawców. Doprowadziło jednak również do likwidacji drobnych jednostek świadczących usługi dostosowane do potrzeb indywidualnych odbiorców. To niesie za sobą ryzyko stworzenia luk w systemie usług i osłabienia współpracy między różnymi instytucjami, a bez tego osiągnięcie właściwych rezultatów działań podejmowanych w ramach walki z bezdomnością wydaje się niemożliwe. Tendencje związane ze standaryzacją usług i niedawna debata dotycząca jakości usług w Europie to przejawy głębszego procesu, polegającego na wycofaniu sektora publicznego ze sfery usług socjalnych, zaobserwowanego w ostatnich dziesięcioleciach dwudziestego wieku. Efekty tego procesu są szczególnie widoczne w przypadku sektora bezdomności – w wielu krajach świadczenie usług przez państwo zostało prawie zupełnie zlikwidowane. W skali Europy przyczyniło się to do znacznego wzrostu udziału organizacji pozarządowych w sferze świadczenia usług, które mają zaspokajać potrzeby osób znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej i doświadczających wykluczenia mieszkaniowego. W obliczu działań zmierzających do profesjonalizacji usług dla osób bezdomnych, przeprowadzanej w ramach modernizacji sektora usług w UE, władze publiczne stoją w obliczu nowych zadań związanych z nadzorem procesu wdrożenia kryteriów jakości i rozwojem metodologii pomiaru rezultatów usług.

Rola inspektorów zamówień publicznych w mierzeniu rezultatów usług Ponieważ finansowanie usług coraz częściej uzależnione jest od ich jakości, coraz silniej zaznacza się potrzeba sformalizowania tej kwestii i stworzenia ogólnych zasad lub standardów zawierających szczegółowe wskaźniki. Dla wielu inspektorów zamówień publicznych to zadanie nie należy do łatwych zwłaszcza w sektorze usług dla osób bezdomnych. Istnieje kilka przyczyn takiego stanu rzeczy: po pierwsze – w większości krajów europejskich świadczeniem usług dla osób bezdomnych zajmują się organizacje pozarządowe, instytucje publiczne nie dysponują wystarczającą wiedzą i doświadczeniem, aby opracować odpowiednie przepisy dotyczące jakości. Po drugie – w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat sfera usług dla osób bezdomnych, wcześniej oferująca usługi głównie o charakterze interwencyjnym, uległa znacznym przekształceniom i rozszerzyła ofertę usług obejmującą mieszkalnictwo trwałe i wparcie dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, a to wpłynęło na zmianę pojęcia i celów usług dla osób bezdomnych. Można więc zaryzykować twierdzenie, że bodźcem do zmian i opracowania miar jakości były same organizacje zajmujące się świadczeniem usług, które zauważyły potrzebę odpowiedzi na transformacje zachodzące w sektorze. Być może zmiany zaistniały również, a może przede wszystkim dzięki dużej świadomości usługodawców działających w sferze bezdomności, dla których tak ważne było zapewnienie wysokiej jakości usług i uzyskanie przez odbiorców jak najlepszych rezultatów. Główny rozdział tego raportu, który ma charakter empiryczny, służy ukazaniu różnych odpowiedzi na wspomniane wyzwania poprzez przedstawienie rezultatów lokalizacji i charakterystyki usług w Europie. To istotna część

218

Zmienny charakter usług w sektorze bezdomności i ich jakość

raportu ponieważ ukazuje różne systemy jakości oraz ryzyko jakie się z nimi wiąże. Zanim jednak przejdziemy do analizy danych empirycznych, która pojawia się w rozdziale czwartym, przyjrzyjmy się teoretycznym rozwiązaniom dotyczącym kwestii jakości.

BIBLIOGRAFIA • Black C., Gronda H., Evidence for Improving Access to Homelessness Services, Melbourne 2011. • Wolf J., Edgar B., Measuring quality of services and provision in homelessness, „European Journal of Homelessness”, 2007 nr 1.

FEANTSA

219

FEANTSA (tłum. Monika Spanialska)

Czym jest jakość usług socjalnych w sektorze usług dla osób bezdomnych?

Każda dobrze przeprowadzona analiza powinna zawierać definicję pojęć, które się w niej pojawiły. Określenie jakości jest trudne, o tyle że definicja tego terminu nie pojawia się ani w literaturze, ani wśród praktyków zajmujących się bezdomnością. Zamierzeniem tego raportu nie jest proponowanie jednej definicji jakości, którą można by zastosować z myślą o każdym rodzaju usług we wszystkich państwach członkowskich UE. Wręcz przeciwnie, celem niniejszego raportu jest dokonanie pierwszego przeglądu istniejących definicji tego pojęcia. Omawiane zagadnienia obejmują inicjatywy, debaty i metody służące poprawieniu jakości świadczonych usług oraz usprawnieniu obecnej organizacji usługodawców i działań przez nich podejmowanych. Dlatego zanim przejdziemy do krajowych i regionalnych zasad dotyczących jakości, omówionych szczegółowo w rozdziale czwartym, przyjrzyjmy się różnym koncepcjom jakości, ich definicjom i teoretycznym próbom opracowania.

Podstawowe standardy a modele standardów normatywnych Wnikliwa analiza dostępnej literatury przedmiotu pokazuje, że nie ma jednej definicji jakości – liczba definicji i możliwości zastosowania tego pojęcia dorównuje liczbie badań dotyczących tej kwestii. Termin wykorzystany w debacie UE został zapożyczony z sektora przemysłu i odnosił się do niezoperacjonalizowanej koncepcji harmonizacji norm w handlu, która została wprowadzona do sfery usług i jako taka pojawiła się w debacie. Są kraje, w których pojęcie „jakość” nie pojawia się ani w nomenklaturze legislacyjnej, ani w debatach; to, co rozumiane jest przez to pojęcie, wynika jednak z przepisów określających usługi, ich cele, dostęp do nich itd. Jakość w rozumieniu Wolfa i Edgara może być rozpatrywana w odniesieniu do standardów lub świadczenia usług, które w powszechnej opinii uznane są za konieczne aby osiągnąć spójność społeczną opartą na prawach człowieka (standardy minimalne) lub pożądane, aby zapewnić normy jakości i uniwersalności (standardy normatywne)1. Jakość może być postrze1

J. Wolf, B. Edgar, Measuring quality of services and provision in homelessness, „European Journal of Homelessness”, 2007 nr 1.

220

Czym jest jakość usług socjalnych w sektorze usług dla osób bezdomnych?

gana jako wartość do osiągnięcia której dążą usługodawcy i której poziom oceniany jest na podstawie wspólnie uzgodnionych punktów odniesienia. Te natomiast są określane i oceniane wewnątrz organizacji albo przez niezależną, uprawnioną do tego jednostkę, np. inspektora.

Poziomy usług według Donabediana Jakość często pojawia się w odniesieniu do konceptualnego modelu usług opracowanego przez Donabediana, który wyróżnia trzy aspekty usług szczególnie ważne w kontekście jakości. To struktura usługi, proces i wynik podjętych działań. We wspomnianym modelu poziom strukturalny odnosi się do warunków wstępnych i trwałych elementów usługi jak również do dostępnych środków. Te obejmują finanse, infrastrukturę i zasoby ludzkie oraz kwalifikacje pracowników, przepisy określające świadczenie usług oraz przepisy wewnętrzne danej organizacji. Kolejny aspekt, proces związany ze świadczeniem usług, odnosi się do działań podjętych przez daną organizację w świetle warunków wstępnych jakie były jej dostępne i stanowi najważniejszą część modelu. Zasady jakości zwykle odnoszą się do procesu związanego ze świadczeniem usług. Wyniki podjętych działań są równie istotne z punktu widzenia systemów jakości co pozostałe elementy modelu. To widoczne rezultaty świadczonych usług, które można zmierzyć za pomocą wskaźników jakościowych i ilościowych. Jakość często definiuje się w kategoriach rezultatów usług – satysfakcjonujące wyniki oznaczają wysoką jakość.

Pomiar zadowolenia beneficjentów Stanowisko i udział beneficjentów w procesie obejmującym świadczenie usług i pomiar ich rezultatów są kluczowe przy określaniu jakości w sektorze usług socjalnych. Zastosowanie standardowych narzędzi służących do pomiaru zadowolenia beneficjentów nie zawsze jest jednak możliwe w odniesieniu do wszystkich usług ze względu na trudne położenie w jakim znajduje się większość klientów. Informacje zebrane przez członków FEANTSA pokazują, że zaangażowanie odbiorców usług w jednostkowe lub kompleksowe działania wpływa pozytywnie na związek poziomu zadowolenia klientów z usług i konkretnych rezultatów. Niektórzy badacze twierdzą jednak, że nie ma silnego związku pomiędzy uzyskanym rezultatem a zadowoleniem klientów, które w takim razie nie może zastępować innych wskaźników2. Inne pojęcie jakości usług pojawiające się w literaturze, oparte na podejściu rynkowym wywodzącym się z ekonomii, bardziej niż w sferze usług rozpowszechnione jest w produkcji. W takim modelu do pomiaru rezultatów, ocenianych pod względem nakładu, wydajności, procesu i rezultatu, wykorzystuje się szczegółowo opracowane wskaźniki. System mierzenia jakości oparty na tym modelu używany jest w Holandii przez pracowników Holenderskiego Instytutu Jakości, którzy używają wspomnianych wskaźników przy ocenie stopnia realizacji zamierzonych celów.

Ibidem.

FEANTSA

221

Zarządzanie jakością i zapewnianie jakości Kwestię jakości można rozpatrywać porównując różne systemy jakości w danym sektorze pod względem ich opracowania i umieszczając je na skali w kolejności malejącej. Modele, które się tu pojawią, to: model kontroli jakości (lub zapewniania jakości), model zarządzania jakością i model wzorcowy. Wedle tej typologii, ostatni z modeli reprezentuje największy stopień rozwoju i wdrożenia jakości. Systemy zapewniania jakości są najbardziej rozpowszechnione w sektorze usług socjalnych. Składają się na nie standardy jakości dotyczące struktur i warunków przedwstępnych opracowane przez organy założycielskie (zwykle z sektora publicznego), tj. minimalne wymagania stawiane usługodawcom. W sektorze bezdomności będą to standardy techniczne dotyczące zakwaterowania (powierzchnia, dostęp do właściwych pomieszczeń, higiena, bezpieczeństwo itd.) lub wymogi, co do kwalifikacji personelu. Według praktyków wspomniane standardy, zgodność, z którymi oceniana jest przez jednostki zewnętrzne ograniczają dostęp do finansowania usługodawcom świadczącym usługi niskiej jakości, ale zwykle nie wzbudzają chęci uzyskania wyższego poziomu usług poza wymagane minimum. Dzieje się tak, ponieważ próby dostosowania się do wymagań infrastrukturalnych podejmowane przez organizacje pozarządowe i związane z tym obciążenia administracyjne wyczerpują ich środki finansowe. Sytuacja wygląda podobnie w sektorze bezdomności. Członkowie FEANTSA często krytykują niewłaściwy charakter podstawowych standardów, zwykle opracowywanych przez jednostki zewnętrzne bez porozumienia z usługodawcami i narzucanych wszystkim dostawcom usług w całym sektorze socjalnym. Komentarze krytyczne dotyczą zwłaszcza kwestii związanych ze szczególnym charakterem sektora bezdomności (złożone problemy beneficjentów, interwencyjny charakter podejmowanych działań, przejściowy charakter usług, trudności związane z udziałem beneficjentów) oraz finansowaniem (które, w przeciwieństwie do innych usług socjalnych, nie wyklucza udziału beneficjentów). Sposób, w jaki ocenia się zgodność ze standardami, zwykle przeprowadzany przez zewnętrzne jednostki, jest również przedmiotem krytyki. Usługodawcy świadczący na rzecz osób bezdomnych często skarżą się na fakt, iż urzędnicy publiczni nie mają wystarczającej wiedzy, aby ocenić usługi, które w większości są zapewniane przez organizacje pozarządowe. Systemy zarządzania jakością mają zastosowanie wszędzie tam, gdzie organizacje same dokonują zmian w sposobie świadczenia usług i dokonują przeglądu swoich struktur. Zarządzanie jakością wymaga opracowania nowych standardów, zasad i metod ewaluacji rezultatów działań. W sektorze usług dla osób bezdomnych komplementarne standardy wykraczające poza specyfikację techniczną odnoszą się do: świadczenia usług i ulepszenia metod współpracy pomiędzy różnymi instytucjami, tworzenia metod gwarantujących udział beneficjentów w procesie i szkolenia pracowników w zakresie „miękkich” umiejętności, które wpłyną na poprawę kontaktu z klientami. Dalsze zmiany mogą obejmować tworzenie karty praw, rozwiązania dostosowane do potrzeb beneficjentów itd. Samoregulacja tego rodzaju zwykle dotyczy więcej niż jednej usługi i odbywa się na zasadach współpracy pomiędzy kilkoma organizacjami, zwykle pod patronatem krajowych lub regionalnych organizacji parasolowych. Takie organizacje odgrywają niezwykle istotną rolę, ponieważ pomagają usługodawcom osiągnąć, wspomniany już wcześniej, model wzorcowy. Jest to możliwe dzięki wprowadzeniu metod pozwalających na ciągły przegląd sposobów definiowania, wdrażania i kontroli jakości. W przypadku modeli zapewniania jakości i zarządzania jakością rolę zewnętrznych jednostek

222

Czym jest jakość usług socjalnych w sektorze usług dla osób bezdomnych?

kontroli odgrywają też (lub zwłaszcza) jednostki certyfikujące, które nie są związane z kontrolowanymi przez nie organizacjami, ale współpracują z sektorem pozarządowym. Często to właśnie organizacje parasolowe inicjują działania związane z ustanowieniem systemów certyfikowania w danym sektorze, a czasem inicjatywa pochodzi z zewnątrz. Niniejszy raport to pierwszy krok FEANTSA w działaniach prowadzących do opracowania europejskiego systemu gwarancji jakości w sektorze usług dla osób bezdomnych.

Jakość a dostęp do usług Pojęcie jakości używane jest też na określenie właściwego dostępu do usług, na co składają się następujące czynniki: – Dostęp do informacji o poszczególnych jednostkach i usługach jakie świadczą – Bezpośredni dostęp lub możliwość kontaktu z usługodawcą – Pomoc udzielona przez usługodawcę (lub skierowanie do właściwej jednostki) W tym podejściu pojęcia takie jak pomiar rezultatów usług czyli ich jakość oraz pomiar dostępu do usługi, czyli de facto otrzymanie pomocy czasem używane są zamiennie. Dlatego wysokiej jakości usługa to taka, która w wystarczającym stopniu zaspokaja potrzeby odbiorcy. Trudność polega na dokonaniu prawidłowej oceny potrzeb odbiorcy usług i rezultatów działań. Takie podejście do kwestii jakości wymaga zastosowania rozwiniętego systemu pomiaru rezultatów badań opartego na kompleksowych metodologiach. Metodologie dotyczące zwiększenia dostępności usług pociągają za sobą konieczność wprowadzenia m.in.: (1) zmian legislacyjnych gwarantujących dostęp do usług osobom bezdomnym. System stosowany dawniej w Wielkiej Brytanii gwarantował łatwiejszy dostęp do mieszkania osobom w grupie uprzywilejowanej. Zastosowana w Szkocji i Finlandii metoda housing first, gwarantuje powszechny dostęp do usług. We Francji obywatele mają zagwarantowane prawo do mieszkania, co oznacza, że każdy kto zgłosi się do centrum kryzysowego, powinien otrzymać tymczasowe zakwaterowanie. Takie podejście wymaga jednak przede wszystkim politycznego zaangażowania i determinacji ze strony zaangażowanych jednostek; (2) systemów integracji (zintegrowane strategie na rzecz wychodzenia z bezdomności na poziomie regionalnym, krajowym lub federalnym); (3) integracji usług; (4) poszerzonych modeli usług (nowatorskie działania interwencyjne).

BIBLIOGRAFIA • Wolf J., Edgar B., Measuring quality of services and provision in homelessness, „European Journal of Homelessness”, 2007 nr 1.

FEANTSA

223

FEANTSA (tłum. Monika Spanialska)

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych. Modele promowania jakości w UE

Zadanie dotyczące lokalizacji i charakterystyki usług miało na celu zainicjowanie debaty na temat jakości usług w Europie i zebranie informacji odnośnie: (1) regulacji dotyczących sektora usług dla osób bezdomnych; (2) definicji jakości i rodzajów systemów jakości; (3) rozwoju, organizacji i wdrażania tych systemów; (4) ewaluacji dokonanej przez usługodawców; (5) roli UE w określaniu celów i organizacji aspektów związanych z jakością w innych sferach. Jak wskazują wcześniejsze rozdziały, w przeciwieństwie do licznych badań jakości w sektorze usług socjalnych w UE, zasoby literatury porównawczej dotyczące krajowych ram jakości w zakresie usług dla osób bezdomnych są bardzo skąpe. Celem tego raportu jest wypełnienie tej luki i zaproponowanie analizy porównawczej postanowień dotyczących jakości w sektorze usług dla osób bezdomnych. Przedstawienie tak wielu rozwiązań krajowych w jednym raporcie nastręcza trudności dwojakiego rodzaju – po pierwsze, są to bariery językowe, a po drugie, różna organizacja systemów pomocy społecznej. Obszerna definicja jakości, wprowadzona dla zachowania przejrzystości przy różnorodności struktur, obejmuje wszelkiego rodzaju inicjatywy podejmowane w celu poprawy lub utrzymania wysokiej jakości usług odpowiadających potrzebom beneficjentów. Poniżej zaprezentowane są modele rozwoju i promocji jakości w sektorze usług dla osób bezdomnych na terenie UE. Przedstawione modele to teoretyczne propozycje rozwiązań, wywodzące się z konceptualnych modeli jakości przedstawionych w poprzednim rozdziale, opatrzone praktycznymi przykładami działań podejmowanych w sektorze bezdomności. Zastosowanie takiej typologii w prezentacji różnych aspektów, a tym samym wskaźników, jakości ma na celu ukazanie różnych sposobów regulacji, definiowania, organizacji i oceny działań podejmowanych w sektorze bezdomności. Przedstawione modele obejmują: promowanie jakości poprzez krajowe strategie bezdomności i regulacje prawne dotyczące usług dla osób bezdomnych w ramach ustawy socjalnej; modele zapewniania jakości za pomocą „miękkich” mechanizmów prawnych; modele zapewniania jakości poprzez regulacje wewnątrz sektora; systemy zapewniania jakości; modele kontroli jakości; systemy jakości oparte na zarządzaniu jakością i ocenie rezultatów. Lista przedstawiona powyżej z pewnością nie jest kompletna ani nie może być uznana za uniwersalną.

224

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

Te modele nie wykluczają się wzajemnie, a sytuacja, w której wykorzystuje się co najmniej dwie metody w celu promowania jakości w danym kraju, regionie czy miejscowości jest dość powszechna.

Modele promowania jakości a regulacje prawne Jak już wspomniano, państwa członkowskie dysponują dużą wolnością w kwestii organizacji świadczenia ogólnie dostępnych usług socjalnych, są jednak pewne ograniczenia. To przed wszystkim rekomendacje zawarte w komunikatach Komisji Europejskiej określające zasady, które państwa członkowskie muszą wziąć pod uwagę przy organizacji działań w sferze socjalnej. Jest to m.in. zasada solidarności, wedle której usługi świadczone są według potrzeb i z poszanowaniem podstawowych praw człowieka oraz zasada spójności społecznej, według której sfera usług socjalnych będzie spełniać swoją funkcję i działać w interesie publicznym, jeśli dostęp do niej będzie powszechny i równy. Dlatego z prawnego punktu widzenia, usługi świadczone w interesie publicznym muszą być zgodne z przepisami jasno określającymi metody i cele, które mają zostać osiągnięte. Pierwszym krokiem w działaniach dotyczących lokalizacji i charakterystyki jakości w sferze usług dla osób bezdomnych było przyjrzenie się regulacjom prawnym w tym sektorze. Regulacje prawne określające organizację i cele usług dla osób bezdomnych służą zapewnieniu, promocji i zwiększaniu jakości rozumianej jako właściwy poziom świadczonych usług. Dlatego też zalecenia lub prawnie określone standardy w sferze usług dla bezdomnych można też interpretować jako miary jakości, pod warunkiem że towarzyszą im metodologie pomiarowe. Jak już zostało powiedziane wcześniej, sfera usług i działań kryzysowych dla osób bezdomnych zwykle nie jest regulowana szczegółowymi przepisami odnoszącymi się bezpośrednio do bezdomności, lecz mają do niej zastosowanie ogólne przepisy odnoszące się do całego sektora usług socjalnych. Zwykle są to ustawy regulujące cele i sposoby organizacji usług albo przedstawiające różne metody interwencji i odpowiadające im grupy docelowe lub określające bardzo ogólne kryteria jakie muszą spełnić usługodawcy pomagający osobom bezdomnym. Ponieważ część, jeśli nie większość, instytucji pomagających bezdomnym, należy do sektora organizacji pozarządowych, zakres interwencji państwa w pracę tych organizacji jest inny w różnych krajach i zależy od tradycji i warunków panujących na danym obszarze. Tak więc rola państwa sprowadza się tu do regulowania kwestii świadczenia usług, a jednostki publiczne zajmują się nadzorowaniem tej sfery.

Regulacje dotyczące usług dla osób bezdomnych a prawo socjalne Wydaje się że model w którym sfera usług socjalnych regulowana jest ogólną ustawą, do której odnoszą się różne rodzaje interwencji i świadczenia pomocy, jest w Europie najbardziej rozpowszechniony. Jak pokazują jednak wyniki badań dotyczących lokalizacji i charakterystyki usług, ogólne przepisy ustawy dotyczącej usług socjalnych regulujące sferę usług dla osób bezdomnych są często nieadekwatne do istniejących potrzeb. Prawdą jest, że większość działań podejmowanych w sferze bezdomności obejmuje sektor usług socjalnych, trzeba jednak

FEANTSA

225

pamiętać o specyfice tych działań, tj. zróżnicowanych potrzebach odbiorców i interwencyjnym charakterze podejmowanych działań. Po drugie, znaczna część usług dla osób bezdomnych świadczona jest przez organizacje działające w obrębie różnych sfer, tj. usług socjalnych, zdrowotnych czy mieszkaniowych, dlatego ogólne przepisy w zakresie polityki socjalnej czy konieczność korzystania z odrębnych przepisów wspomnianych sektorów znacznie utrudniają pracę organizacjom pomagającym osobom bezdomnym. Te trudności wynikają z nieścisłości definicyjnych, braku zgodności pomiędzy różnymi przepisami ustanawianymi przez inne ministerstwa itd. C z e c h y są przykładem kraju, w którym system jakości w sferze usług socjalnych jest regulowany przepisami dotyczącymi usług socjalnych. Działania podejmowane w sektorze usług dla osób bezdomnych są zintegrowane z systemem usług socjalnych, które w założeniu mają charakter prewencyjny. Ustawa o usługach socjalnych reguluje rodzaj usług dla osób bezdomnych pod względem ich celu i grupy odbiorców. Oprócz wykazu i definicji działań podejmowanych w sferze bezdomności, czeskie prawo w zakresie pomocy społecznej przewiduje stworzenie rejestru usługodawców uwzględniającego organizacje świadczące na rzecz osób bezdomnych. Te organizacje, które chcą świadczyć usługi osobom bezdomnym, mają obowiązek zarejestrować się jako uprawnione do tego jednostki, a to wiąże się ze spełnieniem określonych wymogów obowiązujących wszystkich usługodawców. Mowa tu o standardach jakości w sferze usług dla osób bezdomnych, które będą wpisane w metody działania danej organizacji i jej pracowników. Czechy: obowiązkowe standardy jakości w sektorze usług socjalnych 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Cele i metody świadczenia usług socjalnych Ochrona Praw Człowieka Negocjacje z kandydatami do współpracy w sferze usług socjalnych Umowa o świadczenie usług socjalnych Program indywidualnego planowania usług socjalnych Dokumentacja dotycząca świadczenia usług Skargi dotyczące jakości lub sposobu świadczenia usług socjalnych Zapewnienie ciągłość otrzymywania usług z wykorzystaniem innych dostępnych źródeł Uzgodnienie dotyczące personelu i organizacji sfery usług Rozwój zawodowy kadry socjalnej Dostępność usług i możliwość otrzymania ich w krótkim czasie Informacja dotycząca danej usługi socjalnej Środowisko i warunki Sytuacje wymagające podjęcia natychmiastowych działań Poprawa jakości usług socjalnych

226

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

Oprócz wyżej wymienionych standardów jakości (które zwykle przyjmują formę zasad jakości), prawo socjalne zobowiązuje usługodawców do: udzielania beneficjentom usług informacji dotyczących osiągalności i dostępności usług oraz praw usługobiorców w zakresie indywidualnych umów o świadczenie usług socjalnych, świadczenia usług z poszanowaniem dla praw człowieka i obywatela, stworzenia mechanizmu umożliwiającego korzystanie ze środków odwoławczych i zawarcia pisemnej umowy z każdym beneficjentem. Ten system jest dobrze oceniany ponieważ gwarantuje jasne zasady, na których opiera się świadczenie usług i zapewnia równe warunki wszystkim usługodawcom. Równie powszechne są jednak opinie krytyczne dotyczące nieprawidłowości związanych z procesem wdrożenia oraz sposobem nadzoru i zastosowania wspomnianych standardów. Organizacje pozarządowe zajmujące się świadczeniem pomocy osobom bezdomnym wskazują na trudności związane ze spełnieniem standardów, które wymagają reorganizacji. To z kolei nie jest możliwe bez odpowiedniego wsparcia ze strony inspektorów zamówień publicznych. W Czechach nie ma już bezpośredniego związku pomiędzy zachowaniem standardów a finansowaniem usług socjalnych (w tym usług dla osób bezdomnych). Ustawa o usługach socjalnych umożliwia natomiast krajowym i regionalnym władzom (Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, biura regionalne) wymierzanie kar tym usługodawcom, którzy nie stosują się do obowiązujących przepisów. Jedną z kar jest wykreślenie danej usługi. Zdarza się że instytucja finansująca uzależnia dotacje od wyników kontroli jakości w danej jednostce. Nie jest to jednak element standardowej praktyki.

Regulacje jakości wobec prawa dotyczącego usług dla osób bezdomnych W ę g r y to jedno z niewielu państw UE, w którym ustawa o administracji i usługach socjalnych 1/2000 opublikowana przez ministerstwo spraw społecznych i rodzinnych określa standardy i zasady jakości w sferze usług dla osób bezdomnych. Stosowne regulacje prawne obejmują zarówno zasady, jak i minimalne standardy. Według z a s a d ś w i a d c z e n i a u s ł u g d l a o s ó b b e z d o m n y c h n a W ę g r z e c h , świadczenie usług powinno się odbywać z poszanowaniem praw człowieka i obywatela. Osoba kierująca daną jednostką jest odpowiedzialna za dopilnowanie, by świadczenie usług odbywało się z poszanowaniem praw człowieka i obywatela oraz wprowadzenie atmosfery pozwalającej na integrację odbiorców usług przy jednoczesnym zachowaniu ich odrębności. Prawo reguluje ogólne i szczegółowe warunki fizyczne i wymagania dotyczące personelu oraz wymogi dotyczące indywidualnego planu pomocy określającego podstawowe i specjalistyczne usługi. W przypadku wyspecjalizowanych usług określa m.in. organizację dotyczącą wyżywienia czy usług zdrowotnych, jak również świadczenie usług osobom bezdomnym. Prawo nawołuje też do poszanowania praw człowieka w organizacji usług dla osób bezdomnych.

FEANTSA

227

Węgry: obowiązujące standardy jakości w sferze usług dla osób bezdomnych Standardy działań określone przez ramy prawne zastosowane na Węgrzech mają przede wszystkim charakter techniczny: – liczba osób zakwaterowanych w jednym pokoju w placówce tymczasowego pobytu nie może przekraczać 15 osób – na jedną osobę w pokoju przypadają przynajmniej 4 m2 – placówka musi być otwarta przynajmniej 16 godzin dziennie – na 15 mieszkańców przypada jeden prysznic i toaleta osobno dla mężczyzn i kobiet – liczba godzin pracy socjalnej jest określona dla danej jednostki – spełnione są warunki dotyczące kwalifikacji personelu i warunków fizycznych

Do wymienionych przepisów muszą się stosować wszyscy usługodawcy. Jeśli usługodawca nie spełnia wymagań określonych prawnie (dotyczących np. warunków fizycznych czy przystosowania dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózku), może działać na podstawie tymczasowego pozwolenia na świadczenie usług, pod warunkiem że dostosuje się do określonych norm w wyznaczonym czasie. Brak przystosowania placówek pod kątem dostępności dla osób niepełnosprawnych to najczęstsza przyczyna takiej sytuacji. Wymagania dotyczące przystosowania placówek dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózku muszą być spełnione do końca 2012 roku. Wspomniane przepisy określają ramy jakości odnoszące się do sfery usług socjalnych, jak również do usług dla osób bezdomnych. Działania usługodawców udzielających świadczeń w zakresie ochrony zdrowia i zatrudnienia objęte są też przepisami odnoszącym się do tych sektorów. Wspomniana ustawa reguluje możliwość zatrudniania beneficjentów w instytucjach, podczas gdy regulacje ministerstwa (1/2000) określają kwestię zatrudnienia w instytucjach socjalnych. Poziom usług będących na pograniczu sektora zdrowotnego i bezdomności znacznie wzrosła w ciągu kilku ostatnich lat. Można je rozpatrywać z perspektywy specyfikacji lub segregacji. K o n t r o l a j a k o ś c i to ważny element tego systemu. Kontrola jakości pracy przeprowadzana jest raz na dwa lata przez regionalne centra metodologii. Natomiast projekty finansowane ze środków publicznej fundacji na rzecz osób bezdomnych są nadzorowane przez tą jednostkę w całym kraju. Instytucją pośredniczącą jest ESZA Nonprofit Ltd. (EFS Węgry) która nadzoruje proces wdrażania wskaźników i wydatkowanie funduszy unijnych pod względem formalnym. Kontrola wydatków o podobnym charakterze przeprowadzana jest też przez władze lokalne. Wdrożenie minimalnych standardów jakości regulowane jest przez krajowe biuro ds. resocjalizacji i spraw socjalnych oraz podległe mu jednostki (np. obowiązkowa dokumentacja w postaci indywidualnego planu pomocy, umowa z odbiorcą usług, kartoteki itd.). Jednak fakt, iż te standardy nie są spełniane przez daną jednostkę, nie podlega sankcjom. Pomiar wydajności wykorzystania środków jest kwestią względną i trudno znaleźć uniwersalną metodę. Wyniki narodowego projektu mającego na celu wdrożenie procedur kontrolujących w sferze usług socjalnych, w który zaangażowani byli też usługodawcy, zostały unieważnione i będą zastąpione rezultatami wspomnianego projektu unijnego (TÁMOP 5.4.1.), który również dotyczył standardów.

228

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

Osoby pracujące na co dzień z bezdomnymi obawiają się, że istniejące na Węgrzech r e g u l a c j e p r a w n e n i e o d p o w i a d a j ą l o k a l n y m p o t r z e b o m . Brak zaufania do usługodawców działających w sferze bezdomności sprawia, że wymagania administracyjne na nich narzucane są często zbyt duże. Kolejny problem to n a d m i e r n a s t a n d a r y z a c j a , w wyniku której małe ośrodki mające trudności ze sprostaniem wymaganiom w zakresie usług dla osób bezdomnych byłyby zmuszone zakończyć działalność. To miałoby negatywny wpływ na organizacje pozarządowe w mniejszych miastach. W teorii standaryzacja prowadzi do wykluczenia usług niewystarczającej jakości w większych miastach, gdzie wybór dowolnej usługi przez beneficjentów nie stanowi najmniejszego problemu. W rzeczywistości jednak tylko miasto stołeczne dysponuje odpowiednią liczbą usług i zapewnia odbiorcom szeroki wybór. Trzeba podkreślić iż s y s t e m j a k o ś c i n a W ę g r z e c h j e s t o b e c n i e r e f o r m o w a n y . Ustawa o świadczeniu usług wkrótce zastąpi obowiązującą ustawę socjalną która, zbyt rozbudowana na skutek częstych poprawek, skomplikowała obecny stan prawny. Planowane zmiany mają usprawnić panujący system. To oznacza że ujednolicone przepisy, standardy i zasady stworzą ramy prawne dla systemu, w którym najważniejsze są usługi oraz potrzeby odbiorców usług.

Zintegrowane strategie na rzecz wychodzenia z bezdomności Jak wskazuje opisany wcześniej model, jakość świadczonych usług w sferze bezdomności można osiągnąć dzięki regulacjom prawnym. Z jednej strony dzięki ogólnym zasadom, których część stanowią regulacje dotyczące usług socjalnych. Natomiast z drugiej strony, dzięki krajowym i regionalnym szczegółowym strategiom bezdomności. Czas trwania strategii na rzecz walki z bezdomnością jest zwykle określony, wyznaczone są pośrednie cele, narzędzia, środki finansowania oraz metody działań które mają doprowadzić do osiągnięcia zamierzonych celów. Cel wyznaczony w strategii zwalczania bezdomności jest istotny w kontekście definicji samego zjawiska lub osoby bezdomnej, która pozwoli na zmierzenie rezultatu podjętych działań. Realizacja krajowej lub regionalnej strategii na rzecz walki z bezdomnością wymaga udziału wszystkich zaangażowanych podmiotów (usługodawcy świadczący na rzecz osób bezdomnych, decydenci, lokalne władze odpowiedzialne za świadczenie usług na rzecz osób bezdomnych, jednostki finansujące, przedstawiciele odbiorców usług itd.). Doświadczenia organizacji członkowskich FEANTSA, pozarządowych dostawców usług pracujących z osobami bezdomnymi, pokazują że zintegrowane strategie bezdomności znacznie poprawiają jakość świadczonych usług. Następujące czynniki mają wpływ na tę sytuację. Po pierwsze, wymierne cele i definicje dają usługodawcom jasne ramy, które pozwalają na łatwiejsze i lepsze dostosowanie usług do potrzeb klientów. Po drugie, w ramach narodowych strategii dostępne są precyzyjne metodologie, dzięki którym można dokładnie zmierzyć rezultaty usług pod względem postępów osób bezdomnych w procesie wychodzenia z bezdomności. Po trzecie, licznym zobowiązaniom i działaniom politycznym towarzyszą odpowiednie środki finansowe pozwalające usługodawcom zapewnić wysokiej jakości sługi. I wreszcie po czwarte, zintegrowane strategie bezdomności, zwykle opracowywane podczas debat poświęconych jakości, uwzględniają pojawienie się systemów jakości w sferze usług dla osób bezdomnych.

FEANTSA

229

I r l a n d i a , która rozpoczęła strategię „Droga do domu” (National Policy – The Way Home) w 2008 roku to znakomity przykład, który jasno pokazuje, jak zapewnić jakość w sferze bezdomności za pomocą zintegrowanej krajowej strategii bezdomności. Cele tej strategii obejmują m.in. rozwiązanie problemu bezdomności długoterminowej i zapewnienie osobom bezdomnym długoterminowych mieszkań wspieranych. Krajowa strategia bezdomności działa od 2000 roku. Sfera świadczenia usług osobom bezdomnym w Irlandii, jest teraz w okresie przejściowym, a podejmowane działania nakierowane są na zapewnienie bezdomnym stałych form zamieszkania. Do tej pory świadczenie usług miało charakter pojedynczych działań, co wpłynęło na różnorodność form pomocy oferowanych przez różnych usługodawców. To z kolei doprowadziło do braku koordynacji usług i różne rezultaty dotyczące sprostania oczekiwaniom klientów. Obecna strategia bezdomności zakłada rozwój sfery usług dla osób bezdomnych, a istniejące ramy działań mają na celu zapobieżenie ewentualnym brakom lub duplikacji usług. Te działania zdecydowanie wpływają na promocję jakości w sferze usług. Ponadto, narodowe ramy jakości w sferze usług dla osób bezdomnych opublikowano w dokumencie wprowadzającym w życie krajową strategię bezdomności. Najistotniejsze aspekty debaty podejmowanej w Irlandii to m.in. podejście opierające się na metodzie indywidualnych przypadków czy standaryzacja umów dzierżawy. Agencja bezdomności w Irlandii podjęła się opracowania krajowych standardów jakości i wytycznych dotyczących dobrych praktyk w zakresie: prewencji i interwencji kryzysowej; streetworkingu; mieszkalnictwa kryzysowego i wspieranego; ciągłości dzierżawy; pomocy w osiedleniu się; doradztwa mieszkaniowego, działań pomocowych, również opartych na indywidualnych przypadkach; współpracy międzyagencyjnej. Agencja przewiduje również wdrożenie odpowiednich środków dotyczących standardu i jakości usług na podstawie szczegółowej oceny dostępnych usług. Agencja bezdomności chce też nadzorować zgodność ze standardami i sprawdzać umowy dotyczące finansowania usług pod względem jakości. Plany te obejmują zmianę organizacji nieodpowiednich usług co przekłada się na wzrost lub zmniejszenie (lub wycofanie) funduszy dla organizacji świadczącej usługi nie spełniające podstawowych standardów. W strategii przewidziano też system wsparcia usług od względem wdrożenia wymagań dotyczących jakości. Według planowanych standardów dotyczących świadczenia usług osobom bezdomnym, spełnienie podstawowych standardów będzie koniecznym warunkiem finansowania usług. Narodowa strategia bezdomności jest bardzo dobrze oceniana. To dzięki niej wymagany jest obecnie bardziej klarowny zbiór standardów. Organizacje sektora publicznego i usługodawcy aktywnie uczestniczyli w procesie opracowania standardów jakości usług dla osób bezdomnych które będą teraz punktem wyjścia dla szczegółowego systemu standardów usług w sferze bezdomności. Obowiązkowe spełnienie standardów jakości wpłynie na starania związane z uzyskaniem wyższej jakości jednocześnie pozostawiając usługodawcom pewną dowolność przy wyborze metod pracy.

230

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

Irlandia: Partnerstwo na rzecz rozwiązania problemu bezdomności długotrwałej i ulicznej w Dublinie do 2010 roku1 Zasady i wartości dotyczące usług dla osób bezdomnych Zasady Osoby bezdomne i marginalizowane nie stanowią jednolitej grupy – są różni, mają różne potrzeby, oczekiwania i pragnienia. Dlatego wybór usług powinien być na tyle szeroki, aby sprostać oczekiwaniom każdego odbiorcy. Jedna organizacja zwykle nie jest w stanie tego zrobić. Dlatego tak ważne jest opracowanie sprawnego systemu komunikacji pomiędzy organizacjami zajmującymi się świadczeniem usług. Wprowadzenie mechanizmów, dzięki którym będzie można na bieżąco ocenić potrzeby odbiorców usług jest kluczowe, ponieważ pozwolą one na zapewnienie usług rzeczywiście spełniających potrzeby beneficjentów. Praca z osobami bezdomnymi lub wykluczonymi społecznie daje wgląd w politykę państwa w tej kwestii, dlatego usługodawcy mają obowiązek uczestniczyć w dyskusji dotyczącej polityki socjalnej, aby zapobiec problemom jak najwcześniej, zamiast zmagać się później z ich skutkami. Zatrudnienie wykwalifikowanej kadry (otrzymującej wynagrodzenie lub nie) i szkolenia przeprowadzane w celu zwiększenia ich wiedzy i kompetencji są kluczowe dla efektywności podejmowanych działań. Ponieważ rola organizacji w zapewnieniu jakości i wsparcia jest tak istotna, praca personelu i wolontariuszy jest często bardzo wymagająca. Wszystkie organizacje podkreślały znaczenie funduszy, które pomogą osiągnąć wymagane standardy jakości. Dlatego instytucje finansujące mają obowiązek wziąć udział w działaniach prowadzących do ulepszenia standardów świadczenia usług. Wartości: GODNOŚĆ I SZACUNEK Każdy ma prawo do bycia traktowanym z godnością i szacunkiem DOSTĘPNOŚĆ Każdy ma prawo do równego dostępu do usług i informacji zgodnie z własnymi potrzebami ZORIENTOWANIE NA OSOBĘ Usługi powinny uwzględniać różnorodność odbiorców. Usługi powinny być na tyle elastyczne, aby móc zaspokoić indywidualne potrzeby odbiorców

Dokument jest dostępny na stronie irlandzkiej agencji ds. bezdomności (Irish Homeless Agency): http://homelessagency.ie/Research-and-Policy/Homeless-Legislation-(1).aspx, 10.11.2011.

FEANTSA

231

PRYWATNOŚĆ I POUFNOŚĆ Każdy ma prawo do prywatności i poufności BEZPIECZEŃSTWO I OCHRONA Każdy ma prawo do bezpieczeństwa osobistego i ochrony dobytku WOLNOŚĆ INFORMACJI Każdy ma prawo dostępu do informacji o sobie NIEZALEŻNOŚĆ Każdy ma prawo do decydowania o swoim życiu SPRAWIEDLIWOŚĆ Każdy ma prawo do sprawiedliwego traktowania i zadośćuczynienia za doznane krzywdy UCZCIWOŚĆ Każdy ma prawo do uczciwej oceny swojej sytuacji i dostępnych opcji UCZESTNICTWO Każdy ma prawo głosu i uczestnictwa w podejmowaniu decyzji, które go dotyczą WŁĄCZENIE SPOŁECZNE Każdy ma prawo czuć się częścią społeczeństwa, w którym żyje, wykorzystywać dostępny potencjał i korzystać z praw obywatelskich PRZEJRZYSTOŚĆ Usługi powinny być przejrzyste zarówno dla odbiorców usług, jak i fundatorów i interesariuszy.

W Portugalii, podobnie jak w Irlandii, wprowadzono nieformalną krajową strategię bezdomności, która również przewidywała rozwój standardów jakości. Skuteczne wdrożenie strategii było niemożliwe z powodu trwającego kryzysu i polityki oszczędnościowej, w ramach której wprowadzano ograniczenie środków przeznaczonych na finansowanie usług dla osób bezdomnych.

Modele zapewniania jakości wykorzystujące „miękkie” mechanizmy prawne Jakość w sektorze usług dla osób bezdomnych można promować wykorzystując nieobowiązkowe narzędzia, nazywane również „miękkimi” mechanizmami, tj. rekomendacje, wytyczne, pakiety narzędzi itd. Są one opracowywane i kierowane do usługodawców oraz jednostek finansujących. Takie wytyczne dotyczące jakości mogą pochodzić od organizacji działających w sferze bezdomności, współpracujących zwykle w ramach organizacji parasolowej. Mogą też być rezultatem pracy grup ekspertów lub jednostek publicznych, a w niektórych przypadkach efektem współpracy tych podmiotów. Nieobowiązkowe wytyczne i rekomendacje dotyczące jakości to mechanizmy, które zapewniają wysoką jakość działań, ponieważ nie nakładają na małe jednostki obciążeń administracyjnych i jednocześnie pozwalają na

232

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

elastyczność w procesie wdrażania zasad jakości. Z drugiej jednak strony, nieobowiązkowy charakter wytycznych może prowadzić do sytuacji w której będą one różnie stosowane, tj. działania podjęte przez część usługodawców znacznie przekroczą wymagane minimum, podczas gdy inni nie spełnią nawet podstawowych oczekiwań. W sferze bezdomności, gdzie odbiorcy mają niewielką możliwość wyboru usługodawcy, równy dostęp do usług wysokiej jakości jest bardzo ważny. Finlandia jest przykładem kraju, w którym stosuje się nieobowiązkowe rekomendacje w zakresie jakości. W 2008 roku rząd uruchomił narodowy program nakierowany na zmniejszenie zjawiska bezdomności trwałej w okresie 2008-2011. Program jest oparty na zasadach housing first (najpierw mieszkanie), a jego główne założenia obejmują: • Fundusze pochodzące z budżetu państwa (pomoc inwestycyjna dla określonych grup i oprocentowane pożyczki) na budowę i remont mieszkań • Fundusze pochodzące z ministerstwa spraw socjalnych i zdrowia na zatrudnienie personelu pomocniczego • Przekształcenie dotychczasowych schronisk w jednostki wspierane oparte na zasadach wynajmu • Zapobieganie bezdomności poprzez zwiększenie liczby usług związanych z doradztwem mieszkaniowym2. Aby osiągnąć cel wyznaczony w programie, tj. zmniejszyć liczbę osób doświadczających bezdomność trwałą o połowę, wybrano rozwiązania, które zamiast na pomocy instytucjonalnej, opierają się na indywidualnie dobranych usługach i rozwiązaniach mieszkaniowych. Strategia zastosowana w Finlandii opiera się na założeniu, że jakość oraz działania wspomagające są kluczowe dla sfery mieszkalnictwa wspieranego. R e k o m e n d a c j e d o t y c z ą c e j a k o ś c i stosowane są do usług oferowanych osobom uzależnionym i usług mieszkaniowych dla osób z problemami psychicznymi. Częściowo są one również stosowane w przypadku osób bezdomnych ale nie należą do grupy obowiązkowych standardów jakości. Regionalne agencje administracji państwowej nadzorują jakość w mieszkaniach wspieranych, a nie w placówkach. Lokalne władze mają obowiązek nadzorować te usługi, które wykupują. Centrum rozwoju i finansowania mieszkalnictwa w Finlandii zajmuje się monitorowaniem jakości i rozdziela fundusze państwowe przeznaczane na budowę mieszkań. Warunki mieszkalne odpowiedniej jakości, miejsce na działalność grupową i wykwalifikowana kadra to warunki dobrej jakości usług. W porównaniu z tradycyjnym mieszkalnictwem, w przypadku mieszkań dla osób bezdomnych trzeba spełnić dodatkowe warunki (bezpieczeństwo, miejsce na świadczenie usług itd.) Dlatego standardy jakości w przypadku mieszkań dla osób bezdomnych są bardziej zaostrzone niż ogólne standardy stosowane w Finlandii. Okazuje się jednak, że w Finlandii nie istnieją przepisy odnoszące się wyłącznie do bezdomności, a wymagania dotyczące jakości nie są obowiązkowe, pomimo wprowadzenia obszernej narodowej strategii do walki z bezdomnością. Według powszechnej opinii ten system jest skuteczny i dysponuje odpowiednimi zasobami, ale praktycy działający na polu bezdomności uważają że wprowadzenie obowiązkowych standardów znacznie usprawniłoby 2

Więcej informacji dotyczących programu zastosowanego w Finlandii na www.environment.fiiwww. feantsa.org, 20.10.2011.

FEANTSA

233

istniejący system. Obecnie szczegółowe kryteria jakości stosowane są w procedurach kontraktowania usług i, jak zauważają członkowie FEANTSA, dostosowanie się do tych wymagań jest zdecydowanie łatwiejsze dla większych usługodawców, którzy otrzymują odpowiednio większe dofinansowanie. Głównym tematem debaty dotyczącej fińskiego systemu socjalnego i usług w sektorze bezdomności jest konieczność znalezienia nowych i innowacyjnych metod rozwiązywania problemów, a zbyt sztywne standardy mogłyby negatywnie wpłynąć na te starania. Kryteria jakości usług dla osób doświadczających bezdomności długotrwałej wprowadzone w Helsinkach Następujące kryteria jakości stosowane są w procedurach kontraktowania i wykupu usług dla osób doświadczających bezdomności długotrwałej: • gwarancja ciągłości najmu: pobyt w placówkach wspieranych opiera się na ogólnych zasadach dzierżawy • personel: minimalna liczba pracowników przypadających na jednego mieszkańca w placówkach wspieranych wynosi 0,12, w placówkach intensywnego wsparcia 0,3, a w placówkach oferujących usługi i nocleg 0,4; świadczenie usług odbywa się 24 godziny na dobę; wyjątkiem są placówki wspierane, do których można zastosować odrębne ustalenia • kwalifikacje (szkolenia) pracowników: kierownik jednostki zajmującej się świadczeniem usług musi mieć tytuł magistra w zakresie nauk społecznych lub ochrony zdrowia, a pozostali pracownicy muszą mieć kwalifikacje zawodowe w tym zakresie; oprócz tego w każdej jednostce powinna pracować przynajmniej jedna pielęgniarka • system standardów jakości: jakość ocenia się na podstawie możliwości usługodawcy do wypełnienia postanowień umowy o świadczenie usług oraz na podstawie rezultatów działań uzyskanych w przypadku indywidualnych klientów. Usługodawca musi mieć udokumentowany system kontroli jakości który zagwarantuje odpowiednią jakość i pozwoli na jej systematyczny rozwój. Usługodawca musi też zdefiniować wartości, politykę i sposób zarządzania standardami na których ten system się opiera. System jakości musi też określać sposób, w jaki zbiera się, przetwarza i dokumentuje informacje dotyczące opinii klientów na temat otrzymanych usług. Przedstawiciele miejskich służb socjalnych i usługodawcy będą spotykać się przynajmniej raz do roku, aby wspólnie ocenić poziom spełnienia standardów i stopień realizacji projektów. Usługodawca jest zobowiązany na bieżąco informować odpowiedzialne podmioty w sektorze usług socjalnych o sytuacji dotyczącej: • b e z p i e c z e ń s t w a : plan bezpieczeństwa oparty na ocenie ryzyka wiążącego się z działaniami musi być sporządzony dla każdej placówki wspieranej. Taki plan powinien zawierać opis środków bezpieczeństwa dostępnych na terenie obiektu, jak i w jego sąsiedztwie. Procedury ewakuacji na wypadek pożaru są jednym z elementów wspomnianego planu.

234

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

• p r a c y z e s p o ł e c z n o ś c i ą l o k a l n ą : placówka wspierana powinna też dysponować planem postępowania dotyczącym kontaktów z obiektami sąsiadującymi i społecznością lokalną. Taki plan obejmuje spotkania z sąsiadami i informowanie ich o samej jednostce, jak i podejmowanych działaniach. Przewiduje również szybką reakcję na opinie i reakcje lokalnej społeczności. Minimalny standard w przypadku mieszkania wspieranego i placówki wspieranej oferującej nocleg i usługi to pokój z łazienką, toaletą i kuchnią. Nowe zasoby mieszkaniowe w większości składają się ze zwykłych w pełni wyposażonych mieszkań, oprócz tego jest miejsce na świadczenie usług i pracę grupową.

Rozwój jakości poprzez regulacje wewnątrz danego sektora Opisane wcześniej sposoby promocji jakości w sferze usług dla osób bezdomnych uwzględniające ustawowe i prawne mechanizmy warunkują istnienie ram legislacyjnych określających cele, rodzaje i sposoby funkcjonowania usług świadczonych osobom bezdomnym. Takie rozwiązania w sektorze bezdomności nie są rozpowszechnione w Europie, co nie oznacza, że jakości nie można zapewnić w sposób oddolny. W ostatnich latach organizacje pracujące w terenie i jednostki parasolowe z różnych krajów zaczęły pracę nad stworzeniem systemów jakości i zasad operacyjnych w sferze usług dla osób bezdomnych. Regulacje dotyczące jakości przeprowadzane wewnątrz danego sektora są charakterystyczne dla tych obszarów, na których usługi dla osób bezdomnych zwykle dostarczają organizacje pozarządowe. Jak wspomniano w drugim rozdziale niniejszego raportu, usługi dla osób bezdomnych pojawiły się w wielu krajach jako rezultat działań oddolnych i w większości nie są zapewniane przez państwo. Przykładem działań podjętych wewnątrz danego sektora jest p o l s k i m o d e l G m i n n e g o S t a n d a r d u W y c h o d z e n i a z B e z d o m n o ś c i . To trwający obecnie duży projekt, w którym uczestniczy sześć organizacji pozarządowych pomagających osobom bezdomnym w całej Polsce. Czas realizacji projektu, sfinansowanego przez polskie Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej i przeprowadzonego we współpracy z rządowym Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich wynosi sześć lat. Polska inicjatywa na rzecz rozwoju standardów usług dla osób bezdomnych była odpowiedzią na brak odpowiednich regulacji w tym zakresie. Ustawa o pomocy społecznej nakłada obowiązek udzielenia pomocy osobom bezdomnym na organy samorządu lokalnego, które wypełniają zobowiązania finansując różne formy pomocy i wsparcia osób bezdomnych. Obowiązek państwa w zakresie udzielania pomocy obywatelom i ochrony ich praw wynika również pośrednio z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązujące przepisy określają usługi oferowane osobom bezdomnym przez usługodawców działających w tym sektorze, ale nie definiują zakresu ani standardu świadczonych usług. Obecnie nie istnieją też żadne szczegółowe przepisy dotyczące zakresy usług świadczonych w placówkach dla osób bezdomnych.

FEANTSA

235

Według rejestru usług świadczonych osobom bezdomnym w Polsce, około 80% usług świadczą organizacje pozarządowe. Organizacje członkowskie FEANTSA w Polsce przekonują, że taka sytuacja wpływa na spontaniczny rozwój innowacyjnych i wydajnych form pomocy świadczonych w ramach oddolnych inicjatyw zgodnie z misją i wartościami które stanowią podstawę działań pomocowych. Z drugiej jednak strony zbytnia dowolność i niewystarczające fundusze w sferze usług (organizacje pozarządowe są w większości finansowane ze środków przyznawanych przez samorządy lokalne w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego) wpływają na znaczne zróżnicowanie jakości usług świadczonych osobom bezdomnym. Dotyczy to nie tylko kwestii świadczenia usług, ale również zakresu wsparcia oferowanego bezdomnym w ogóle. Pomoc osobom bezdomnym w Polsce wciąż jeszcze ma przeważnie charakter tymczasowy, a liczba działań mających na celu przeciwdziałanie bezdomności jest zdecydowanie niewystarczająca. Instytucje i organizacje zajmujące się bezdomnością od wielu lat głośno mówią o konieczności rozpoczęcia debaty dotyczącej jakości usług świadczonych osobom bezdomnym. W rezultacie większe organizacje pozarządowe3, działające na rzecz rozwiązania i łagodzenia skutków problemu bezdomności w Polsce, współpracują z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej oraz Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich w projekcie służącym wypracowaniu, sprawdzeniu i wdrożeniu standardów usług oferowanych osobom bezdomnym. Gminny Standard Wychodzenia z Bezdomności to pierwszy krajowy projekt, w który zaangażowało się tak wiele organizacji pozarządowych. W realizację projektu włączyło się sześć największych organizacji pozarządowych zajmujących się tematyką bezdomności i dysponujących doświadczeniem i wiedzą na temat pracy z osobami bezdomnymi. Oprócz organizacji trzeciego sektora, w projekcie biorą udział eksperci zajmujący się badaniem tego problemu. Gminny Standard Wychodzenia z Bezdomności (GSWB) to model rozwiązania problemu bezdomności na poziomie prewencji, interwencji i integracji, dzięki czemu dostępny jest pełny wachlarz usług w sferach obejmujących: streetworking, pracę socjalną, mieszkalnictwo, pomoc doraźną, ochronę zdrowia, partnerstwa lokalne, zatrudnienie i edukację. Opisany model obejmuje wachlarz standardowych rozwiązań. Został stworzony w celu zapewnienia odpowiedniego wsparcia osobom potrzebującym, które ma im pomóc w procesie wychodzenia z bezdomności. Model i pakiet standardów są wynikiem działań podjętych na etapie diagnozy i opracowania modelu, na które składa się: • Działalność grup eksperckich (około 100 ekspertów zaangażowanych w proces) opracowujących rozwiązania w następujących sferach: streetworking, mieszkalnictwo, edukacja, aktywizacja zawodowa, ochrona zdrowia, partnerstwa lokalne. • Działalność zespołu badawczego w wyżej wymienionych sferach, badania, ewaluacja i raporty dotyczące rezultatów podjętych działań. • Międzynarodowa współpraca w wyżej wymienionych sferach (wizyty studyjne – jedna wizyta każdej grupy eksperckiej, grupy liczące maksymalnie dziesięć osób; w sumie sześć wizyt). 3

Gminny Standard realizowany jest przez sześciu partnerów: Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Zarząd Główny Towarzystwa Pomocy im. św. Brata Alberta, Stowarzyszenie MONAR, Caritas Diecezji Kieleckiej, Związek Organizacji Sieć Współpracy BARKA i Stowarzyszenie „Otwarte Drzwi”. Liderem partnerstwa jest Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich.

236

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

• Debaty tematyczne dotyczące: streetworkingu, pracy socjalnej, mieszkalnictwa, edukacji, aktywizacji zawodowej, zdrowia, partnerstw lokalnych organizowane w celu omówienia dotychczas wypracowanych rozwiązań. Model GSWB zawiera standardy usług skierowane do osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością obejmujące następujące sfery: (a) streetwork; (b) praca socjalna; (c) mieszkalnictwo i doraźne formy pomocy; (d) partnerstwa lokalne; (e) ochrona zdrowia; (f) zatrudnienie i edukacja. Polski model „Gminnego Standardu Wychodzenia z Bezdomności” Określone standardy: 1. Nazwa/opis/definicja usługi; 2. Odbiorca – grupa docelowa (profil odbiorcy – osoby lub grupy osób, którym zapewniono wsparcie); 3. Cel – określenie zamierzonego (zaplanowanego) rezultatu działań podejmowanych w ramach danej usługi; 4. Zakres – określenie przebiegu i sposobu prowadzenia działań (podstawowe zadania, etapy, czynności, metody, formy i narzędzia), które zapewnią skuteczne świadczenie usług (opis trybu prowadzenia działań); 5. Rezultat – określenie oczekiwanych wyników (odbywa się pomiędzy usługodawcą i klientem), które może przybrać formę konkretnego produktu, np. planu pomocy czy planu terapii grupowej; procesu (np. przeprowadzenie terapii grupowej) lub efektu w postaci konkretnych decyzji (Indywidualny program wychodzenia z bezdomności, kontrakt socjalny); 6. Sytuacja prawna danej usługi (ustawy, przepisy, strategie, programy itd.) 7. Kompetencje – kwalifikacje usługodawcy; 8. Usługodawcy (organizacje lokalne i pozarządowe, służba zdrowia, sądownictwo, podmioty odpowiedzialne za mieszkalnictwo itd.) 9. Warunki realizacji – określenie czasu i miejsca świadczenia usługi (przybliżony czas ukończenia usługi, brak sztywnych ram czasowych ze względu na indywidualny charakter każdej usługi); 10. Współpraca w procesie świadczenia usług – określenie podmiotów z którymi trzeba (wymóg obowiązkowy) i można współpracować, aby spełnić oczekiwania, zaspokoić potrzeby i rozwiązać problemy odbiorców usług. 11. Dokumentacja – lista i zakres dokumentów które usługodawca musi wypełnić lub przygotować w trakcie trwania lub po zakończeniu procesu świadczenia usługi; 12. Koszt i finansowanie – klasyfikacja kosztów (koszty stałe, personel itd.) i źródła finansowania; 13. Nadzór i ewaluacja – określenie ram wewnętrznej kontroli i ewaluacji usług przeprowadzanej przez usługodawców oraz zewnętrzna ocena dokonywana przez władze lokalne (obejmująca standardy jakości usług: dostępność, skuteczność, dopuszczalność stosowania, wydajność i zarządzanie);

FEANTSA

237

Wdrożenie standardów jakości będzie dobrowolne. Lokalne władze działające w roli jednostek nadzorujących i finansujących mogą narzucić usługodawcom obowiązek zachowania zgodności ze standardami jako warunek wyboru ofert.

Programy zapewnienia jakości w sferze usług dla osób bezdomnych Oprócz operacjonalizacji i konceptualizacji pojęć każdy system jakości musi wyznaczać metodę wdrożenia standardów lub zasad które określa. Metody mogą się różnić pod względem szczegółów, ale zwykle należą do jednej z dwóch kategorii: systemy oparte na kontroli jakości i zapewniania jakości oraz systemy oparte na zarządzaniu jakością. Systemy zapewniania i kontroli jakości implikują ewaluację zgodności z określonymi przepisami i wymaganiami dokonywaną ex-post, podczas gdy systemy oparte na zasadach zarządzania jakością wymagają oceny organizacji i poziomu świadczenia usług przeprowadzanej ex-ante wraz ze stworzeniem specjalnie dostosowanego planu zwiększenia jakości. Pierwsza wspomniana grupa, tj. systemy zapewniana jakości działa w pozytywny sposób ponieważ przyznaje certyfikaty i akredytacje tym organizacjom, które wypełniły wymagania dotyczące wcześniej określonych standardów jakości. Natomiast sposób działania systemów kontroli jakości może być postrzegany jako negatywny w takim sensie, że systemy przewidują kary nakładane na usługodawców za niespełnienie wymaganych kryteriów. S y s t e m y z a p e w n i a n i a j a k o ś c i mogą być stosowane przez organizacje prywatne, publiczne lub pozarządowe i zwykle opracowują je przedstawiciele danego sektora – organizacje świadczące usługi na rzecz osób bezdomnych mogą współpracować w ramach regionalnej lub krajowej organizacji parasolowej w celu stworzenia systemu akredytacji i przyznawania certyfikatów, które dla jednostek finansujących i decydentów są równoznaczne z gwarancją wysokiej jakości usług; z drugiej strony systemy zapewniania jakości mogą odegrać znaczącą rolę w promowaniu wysokiej jakości działań wśród usługodawców, którzy takich certyfikatów nie mają, co grozi eliminacją z rynku usług. Certyfikaty przyznawane w systemie zapewniania jakości są równoznaczne z przyznaniem akredytacji, co może być wymogiem narzuconym na usługodawców przez organy publiczne. Przykładem takiego systemu jest wiedeński system zapewniania jakości. Wdrażanie jakości przez systemy zapewniania jakości jest powszechne w sektorze usług socjalnych i dotyczy również usług świadczonych osobom bezdomnym. Dzięki systemom zapewniania jakości można docenić i wynagrodzić te organizacje, które spełniają wcześniej określone standardy jakości mierzone za pomocą określonych wskaźników. W sferze bezdomności zastosowanie znajdują oba istniejące systemu jakości, tj. ISO 9001 lub EQUASS i EQFM. Zdarza się również, że organizacje świadczące pomoc osobom bezdomnym opracowują własny system samodzielne albo z pomocą krajowych lub regionalnych organizacji. Lokalne władze lub jednostki finansujące, często współpracujące z organizacjami pozarządowymi, też angażują się w działania związane z opracowaniem systemów zapewniania jakości. Przykładem udanej współpracy jest w i e d e ń s k i s y s t e m z a p e w n i a n i a j a k o ś c i stworzony w 2011 roku. Organizacje starające się o dofinansowanie z wiedeńskiego funduszu socjalnego muszą przejść kontrolę, która stwierdzi czy spełniają normy jakości obowiązujące w sektorze usług socjalnych, w tym normy obowiązujące w sferze usług dla osób bezdomnych. Zaletą tego systemu jest fakt, iż został opracowany wspólnie z usługodawcami,

238

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

co sprawia, że zaproponowane rozwiązania są adekwatne do potrzeb odbiorców usług. Ponadto wiedeński fundusz socjalny zatrudnia kierownika ds. jakości, który jest odpowiedzialny za szkolenia i zapewnienie wsparcia organizacjom pracującym w tym obszarze. Standardy są obowiązkowe i obejmują: szkolenie pracowników; udział beneficjentów usług; warunki bytowe i odpowiednią infrastrukturę techniczną itd. W przypadku wiedeńskiego systemu zapewniania jakości usługodawcy świadczący na rzecz osób bezdomnych są odpowiedzialni za wdrożenie standardów, a inspektor i jednostka finansująca nadzoruje ten proces i udziela akredytacji. Austria: wiedeński system zapewniania jakości W 2011 roku wiedeński fundusz socjalny, wyznaczony przez władze miasta i organizację parasolową zrzeszającą usługodawców w sektorze bezdomności działających w tym regionie, opracował ramy zarządzania jakością w placówkach objętych wiedeńskim programem pomocy. Ten system zawiera 15 standardów jakości i załączone do nich kryteria jakości. Standardy odnoszą się do trzech poziomów usług opracowanych przez Donabediana: • Jakości struktury: pojęcie, zarządzanie jakością, zarządzanie zasobami ludzkimi, opis stanowiska, warunki strukturalne, wolontariat • Jakości procesu: proces przyjęcia do jednostki i zapewnienie wsparcia, proces zakończenia działań pomocowych, dokumentacja, komunikacja wewnętrzna, udział klientów, współpraca z jednostkami zewnętrznymi, umowa z odbiorcą usług i cele wsparcia, • Jakości rezultatu: zarządzanie skargami, skuteczność osiągania celów Wdrożenie tych standardów zapewniają kryteria jakości określone dla każdego standardu. Kryteria przekładają się później na kwestionariusz wykorzystywany do pomiaru zgodności ze wspomnianymi ramami jakości. Ostateczna ocena usług pod względem spełnienia standardów przeprowadzana jest w danej placówce przez pracownika wiedeńskiego funduszu socjalnego, jednostki finansującej i nadzorującej świadczenie usług przez organizacje pozarządowe. Każdy standard obejmuje następujące elementy: • • • •

Podstawy prawne (przepisy) oraz inne dokumenty określające politykę w tym zakresie Opis standardu Cele standardu Kryteria wymagane do spełnienia standardu

Systemy oparte na kontroli jakości W przeciwieństwie do systemów zapewniania jakości, systemy kontroli jakości są oparte na obowiązujących standardach lub kryteriach określających różne aspekty danej usługi. Spełnienie tych wymagań stanowi niezbędny warunek otrzymania pozwolenia na świadczenie usług. W przypadku usług dla osób bezdomnych te wymagania zwykle sprowadzają się do

FEANTSA

239

warunków fizycznych i obejmują m.in.: infrastrukturę, metraż na osobę, warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, liczby pracowników na jednego odbiorcę usług itd. Te warunki podlegają regularnej kontroli przeprowadzanej przez podmioty zewnętrzne, a niedotrzymanie warunków skutkuje wymierzeniem określonej prawnie kary. Systemy kontroli jakości określające nietechniczne standardy także istnieją, choć są wiele rzadziej spotykane. Na przykład w L u k s e m b u r g u wszystkie organizacje zajmujące się pomaganiem osobom bezdomnym otrzymują od państwa fundusze na pokrycie kosztów związanych z działalnością jednostki, co sprawia, że automatycznie podlegają wymaganiom określonym w prawie socjalnym. Obecnie w Luksemburgu większość usług dla osób bezdomnych zapewnianych jest przez organizacje pozarządowe na podstawie wieloletnich umów ramowych (konwencji) zawieranych pomiędzy usługodawcą a ministerstwem odpowiedzialnym za politykę danego obszaru. Takie umowy, określające poziom finansowania ze względu na infrastrukturę i koszty operacyjne, mogą być podpisane jedynie z organizacjami upoważnionymi do świadczenia usług. Trzeba jednak podkreślić fakt, iż w prawie przewidziane są mechanizmy kontroli poziomu usługi (przy czym nie pojawia się pojęcie „jakość”) określone warunkami obowiązkowymi, które musi spełnić każdy usługodawca starający się o dofinansowanie z budżetu państwa. Wspomniane warunki mają charakter ogólny, a każda organizacja podpisująca z państwem umowę ramową zobowiązuje się przedłożyć ogólny plan działań (concept général d’action) do zatwierdzenia ministerstwu które przyznaje fundusze. Do ministerstwa należy sprawdzenie zgodności z wymaganiami określonymi przez prawo i ukaranie usługodawcy za ewentualne uchybienia. Luksemburg: obowiązkowe warunki prawnie określone dla usługodawców działających w sektorze usług socjalnych Każdy uprawniony do tego usługodawca: a) zobowiązuje się postępować zgodnie z zasadami etycznymi jako osoba fizyczna, osoba prawna odpowiedzialna za zarządzanie działaniami określonymi w prawie oraz jako zwierzchnik podległego mu personelu b) dysponuje odpowiednią infrastrukturą która spełnia podstawowe warunki i standardy w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa oraz zaspokaja potrzeby odbiorców usług c) dysponuje odpowiednią liczbą wykwalifikowanych pracowników, którzy zapewniają właściwy poziom usług świadczonych klientom. Szczegółowe wymagania dotyczące umiejętności i kwalifikacji pracowników dostosowane będą do specyfiki świadczonej usługi, potrzeb grupy docelowej i procedur dotyczących funkcjonowania samej usługi d) przedstawi rozliczenie i sprawozdanie finansowe oraz budżet przejściowy e) zagwarantuje dostęp do usług wszystkim odbiorcom bez względu na wyznawane przez nich religie, ideologie czy poglądy oraz zapewni warunki, w których odbiorca usług będzie miał prawo do szacunku, ochrony prywatności i wolności wyznania

Praktycy działający w sferze bezdomności oceniają istniejące ramy świadczenia usług osobom bezdomnym za niekompletne – brakuje regulacji dotyczących interwencji oraz definicji celów; pełnego udziału odbiorców; metodologii, dzięki którym można zmierzyć rezultaty działań usługodawców i postępy osiągnięte przez odbiorców. Okazuje się, że największym

240

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

problemem dla tych organizacji oferujących pomoc osobom bezdomnym które starają się dotrzymać standardów jakości jest doraźny charakter usług. Ponieważ prawodawstwo w Luksemburgu nie przewiduje ram działań dotyczących mieszkalnictwa wspieranego, organizacje działające w sferze bezdomności nie mogą zrealizować długoterminowych celów związanych z likwidacją bezdomności. Kolejny godny przywołania przykład systemu kontroli jakości istnieje w r e g i o n i e f l a m a n d z k i m w B e l g i i , gdzie obowiązkowe minimalne standardy pracy centrów pracy socjalnej wyznacza legislacja. Usługi dla osób bezdomnych podlegają tym regulacjom i nie istnieją żadne specyficzne wymogi dotyczące jakości w tym sektorze. Odpowiedzialność za nadzór i kontrolę procesu wdrożenia standardów jakości spoczywa na organach samorządu lokalnego. Prawodawstwo flamandzkie określa wyczerpującą listę standardów zawierających przepisy odnośnie jakości infrastruktury, uprawnień i struktur danej organizacji, kwalifikacji personelu, procesu świadczenia pomocy i działań interwencyjnych, poszanowania podstawowych praw człowieka w procesie świadczenia usług, dostępności i osiągalności usług i zasady niedyskryminacji. Od chwili ustaleniu definicji kryteriów jakości, centra pracy socjalnej miały trzy lata na wdrożenie standardów i dostosowanie usług do obowiązującego prawa. Zgodność nadzoruje flamandzkie ministerstwo pomocy społecznej. Sankcje za brak zgodności ze standardami obejmują utratę pozwolenia na wykonywanie usług i wstrzymanie finansowania. Wydaje się że system w niewystarczającym stopniu uwzględnia specyfikę sektora usług dla osób bezdomnych zwłaszcza w kwestii udziału beneficjentów w procesie świadczenia usług. Kiedy system został opracowany, pojawiły się oddolne inicjatywy mające na celu stworzenie mechanizmów pozwalających zmierzyć zadowolenie klientów i zachęcających ich do czynnego udziału w tych działaniach.

Systemy jakości oparte na zarządzaniu jakością i ocenie rezultatów Systemy oparte na zarządzaniu jakością różnią się od opisanych wcześniej podejściem ekonomicznym i rynkowym. Dlatego jakość usług rozumiana jest tu jako swego rodzaju odpowiedniość usługi, która pozwala spełnić określoną funkcję lub potrzebę4. Założeniem systemu jakości opartego na zarządzaniu jest możliwość ciągłego wprowadzania zmian, ewaluacji i dopasowania procesu i metod pracy danej organizacji. Przykładem takiego systemu jakości jest m o d e l I N K z a s t o s o w a n y w H o l a n d i i przez Holenderski Instytut Jakości. Wykorzystuje się w nim wskaźniki liczbowe przy ocenie stopnia realizacji zamierzonych celów. Dokładny pomiar przeprowadzany jest z wykorzystaniem czterech rodzajów wskaźników dotyczących nakładu, procesu, wydajności i rezultatu. Pierwsze dwa rodzaje odnoszą się do inwestycji w usługę z perspektywy dostępnych środków i jakości procesu. Kolejne dwa służą do pomiaru rezultatów uzyskanych przez daną organizację, która osiągnęła cele określone na samym początku procesu. Model zarządzania jakością stosowany w Holandii odnosi się do usługodawców, ale wykorzystywany jest też przez podmioty finansujące i inspektorów w postępowaniu przetargowym. Zaletą opisanego systemu jest połączenie wszystkich wymienionych elementów. Bez odpowiednich nakładów i inwestycji osiągnięcie zamie4

J. Wolf, B. Edgar, Measuring quality of services and provision in homelessness, „European Journal of Homelessness”, 2007 nr 1.

241

FEANTSA

rzonych celów nie jest możliwe, co oznacza że usługi będą spełniać swoją funkcję, tylko jeśli będą odpowiednio finansowane. Model zarządzania jakością mierzy rzeczywiste a nie tylko pozorne rezultaty, co pozwala uniknąć pułapki opisanej wcześniej, tj. polegającej na wybieraniu tych osób, w przypadku których proces reintegracji będzie stosunkowo szybszy i zakończy się sukcesem. Z drugiej strony, systemy oparte na zarządzaniu jakością wymagają radykalnych zmian organizacyjnych i wysokich nakładów już na samym początku. To może jednak doprowadzić do sytuacji, w której dobrze funkcjonujące usługi oparte na innym modelu jakości zostaną zlikwidowane, ponieważ stracą dofinansowanie ze środków publicznych w postępowaniu przetargowym. Model INK: system zarządzania jakością opracowany przez Holenderski Instytut ds. Jakości Model INK opiera się na dziesięciu elementach, spośród których pięć dotyczy organizacji, cztery związane są z rezultatem, a jeden odnosi się do modernizacji i innowacyjności. Kwestia organizacji dotyczy zwłaszcza strukturalnych aspektów świadczenia usług, a w przypadku rezultatu chodzi o proces, który prowadzi do oczekiwanych wyników. Ostatni element systemu, tj. modernizacja i innowacyjność, jest niezbędny przy ocenie umiejętności danej organizacji wyciągania wniosków z oceny jakości i na tej podstawie przystosowania struktur i procesów do nowych warunków.

Dziesięć elementów modelu INK: 1. 2. 3. 4. 5.

Przywództwo Strategia i polityka Zarządzanie kadrą Zarządzanie zasobami Zarządzanie procesami

6. 7. 8. 9. 10.

Klienci i partnerzy Personel Społeczeństwo Kierownictwo i jednostki finansujące Postęp i innowacje

242

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

Kolejnym sposobem promowania jakości usług świadczonych osobom bezdomnym są systemy jakości oparte na mierzeniu rezultatu zarówno z perspektywy odbiorcy usług, jak i usługodawcy. Ocena danej interwencji w przypadku osoby bezdomnej odbywa się za pomocą odpowiednich narzędzi i dokonywana jest przez określoną jednostkę w toku regularnej kontroli. Na przykład w S z k o c j i od rodzaju usługi zależy czy będzie ona podlegała corocznej kontroli przeprowadzanej przez inspektorat ds. opieki, który egzekwuje krajowe standardy opieki obowiązujące w wielu usługach włączając usługi mieszkaniowe i usługi świadczone bezdomnym. Przedstawiciele inspektoratu przeprowadzają również niezapowiedziane kontrole. Te dotyczą indywidualnego odbioru usługi i wymagają wypełnienia kwestionariusza dotyczącego rezultatu uzyskanego przez usługobiorcę. Odbywa się to z udziałem użytkownika usługi. Standardy opracowuje się z perspektywy użytkownika usług, np.: „Otrzymasz wsparcie mieszkaniowe odpowiedniej jakości zapewnione przez profesjonalnie wyszkolony personel, którego wiedza i doświadczenie pozwolą spełnić twoje potrzeby” oraz „Będziesz w pełni zaangażowany w opracowanie i analizę twojego indywidualnego planu”. Inspektorat ds. opieki pyta też wybranych pracowników o opinię na temat jakości świadczonych usług. We wszystkich rodzajach usług świadczonych osobom w trudnej sytuacji pracownicy socjalni muszą być zarejestrowani przez Szkocką Radę ds. Społecznych. Niewłaściwe postępowanie skutkuje wykreśleniem pracownika z rejestru. Usługi mieszkalne zapewniane przez zarejestrowanego usługodawcę będą podlegać nadzorowi inspektoratu ds. mieszkalnictwa. Przeprowadzane przez tą jednostkę kontrole obejmują szeroki zakres pomiaru efektów działalności łącznie ze sprawdzeniem czy usługodawca jest zarejestrowanym właścicielem lokalu. Jeśli usługodawca świadczy usługi przynajmniej trzem osobom lub przynajmniej dwóm gospodarstwom domowym, wymagane jest uzyskanie stosownego pozwolenia na taką działalność. Kontrola obejmuje sprawdzenie warunków fizycznych (bezpieczeństwo pożarowe i gazowe) oraz jakość zarządzania. Jeśli usługa świadczona jest przez organizację charytatywną, jej działalność podlega nadzorowi instytucji kontroli nad jednostkami charytatywnymi. Jeśli wsparcie mieszkaniowe lub finansowanie usług zapewniane jest przez lokalne władze, to do nich należy nadzór tej działalności. Władze lokalne bardziej niż wkładem w daną usługę (np. liczbą godzin wsparcia zapewniona usługobiorcy) są obecnie zainteresowane rezultatem (w jakim stopniu udało się osiągnąć zamierzone cele). Ponadto, wielu usługodawców korzysta z narzędzi pomocniczych takich jak gwiazda wyników (zob. poniżej) lub narzędzia Better Futures. Pozwalają one usługodawcom i odbiorcom usług wspólnie ustalić plan wynikowy, który jest potem regularnie ewaluowany. To pozwala na zmierzenie postępu pod względem jakościowym. Mimo że są one istotne dla usługodawców i odbiorców usług, czasem korzystają z nich również organy finansujące, aby ocenić jakość usługi. Jeśli w zakres usługi wchodzi udzielanie informacji czy porady, to działania te muszą być zgodne z krajowymi standardami w tym zakresie. Lokalne władze, które zlecają wykonanie usług, często uzależniają przyznanie kontraktu od tego czy pracownicy placówki mają kwalifikacje w zakresie doradztwa.

FEANTSA

243

Gwiazda wyników w sektorze usług socjalnych5

Wnioski Porównanie systemów jakości w Europie okazało się być dość trudnym zadaniem. Raport ten został napisany z zamiarem przedstawienia analizy, a nie tylko opisu istniejących przepisów. To do czytelnika należy ocena czy to zadanie się powiodło, czy też nie. Analiza tak obszernych materiałów nie pozwala niestety z łatwością wyciągnąć wniosków, które miałyby uniwersalny charakter. Ta część zawiera kluczowe wnioski z badania i ma na celu zainicjowanie debaty dotyczącej jakości usług świadczonych osobom bezdomnym. • Nie ma jednej precyzyjnej definicji jakości dotyczącej usług świadczonych osobom bezdomnym i wydaje się, że interpretacji jest równie wiele, co samych systemów jakości.

System wyników oparty na modelu gwiazdy to system komputerowy dostępny online, z którego mogą korzystać organizacje wolontariackie; gwiazda wyników dostępna jest na stronie www.outcomesstarsystem.org.uk/, 12.12.2011.

244

Wnioski dotyczące lokalizacji charakterystyki usług socjalnych dla osób bezdomnych...

• Kwestię jakości można rozpatrywać przynajmniej z trzech różnych perspektyw, które nie zawsze da się jednak pogodzić: z perspektywy odbiorców usług, usługodawców i inspektorów lub jednostek finansujących. Co więcej, te punkty widzenia często prowadzą do różnego postrzegania jakości ze względu na różne oczekiwania każdej z tych grup, co do rezultatu usług świadczonych osobom bezdomnym. Dlatego tak ważne jest uwzględnienie wszystkich trzech perspektyw w debacie dotyczącej jakości w sferze usług socjalnych. • Wysoki poziom usług można zapewnić stosując różne modele jakości i mimo tego, że w niektórych nie pada nawet pojęcie „jakości”, to i tak gwarantują właściwy poziom usług dzięki zastosowaniu odpowiednich przepisów, miękkich mechanizmów prawnych itd. • Nie ma jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy przepisy dotyczące jakości powinny być obowiązkowe, czy też nie. To przede wszystkim wybór polityczny, ale wydaje się oba rozwiązania mogą być skuteczne, jeśli polityka państwa lub regionu jest konsekwentnie realizowana. • Fundusze i wsparcie w zakresie zastosowania standardów i zasad oraz czas potrzebny na przystosowanie organizacji danej jednostki do nowych warunków to kluczowe elementy gwarantujące skuteczne wdrożenie określonego systemu. • Opracowanie systemów jakości wymaga udziału wielu zaangażowanych podmiotów, zwłaszcza usługodawców i usługobiorców. Sytuacja idealna to taka, w której podmioty, wraz z przedstawicielami władz i decydentami, współpracują w ramach obszernych partnerstw. Standardy jakości usług powinny być opracowywane przez lokalne i regionalne ośrodki, a następnie wdrażane w całym kraju i za granicą. • Jakości nie należy rozpatrywać w kontekście jednej organizacji czy pojedynczej interwencji; doświadczenia największych organizacji działających na tym polu pokazują jak ważne jest określenie definicji i wdrażanie jakości w szerszym kontekście, gdzie działania mają zastosowanie (np. lokalna społeczność, lokalny rynek pracy, inne usługi itd.) • Przy opracowywaniu i wdrażaniu standardów trzeba jednak wziąć pod uwagę lokalne warunki, a także kwestie społeczne, ekonomiczne i kulturowe. Odgórne narzucanie standardów nie zawsze jest dobrze przyjmowane przez organizacje i może doprowadzić do utworzenia tzw. czarnego rynku usług, które nie spełniają wymaganych standardów. • Systemy zapewniania jakości to przydatne narzędzia, które wpływają na zachowanie jakości pod warunkiem, że uwzględniają wyjątkowość danego sektora i nie powodują nadmiernego obciążenia administracyjnego, które znacznie utrudnia pracę organizacji. • Jeśli jakość usług staje się warunkiem otrzymania finansowania, trzeba opracować metodologie pozwalające zmierzyć stopień zgodności z wymaganiami dotyczącymi jakości i ocenić rezultaty usług. • Co do kwestii przepisów dotyczących jakości, według członków FEANTSA mniej sztywne przepisy są odpowiedniejsze, ponieważ pozwalają na stworzenie systemów bardziej dopasowanych do potrzeb konkretnych odbiorców. Standardy jakości usług powinny być elastyczne i odpowiadać na istniejące potrzeby. Podczas prób osiągnięcia odpowiedniej jakości usług istnieje niebezpieczeństwo stworzenia zbyt ujednoliconego systemu usług dla osób bezdomnych. Nadmierna standaryzacja usług sprawi, że system stanie się zbyt

FEANTSA

245

jednolity, a to z kolei prowadzi do ograniczenia wolności odbiorców przy wyborze usług, które mają spełnić ich oczekiwania. Takie naruszenie praw osób bezdomnych pojawi się w momencie, gdy zostaną pozbawieni możliwości wyboru usług, które zaspokoją ich podstawowe potrzeby. Dlatego tak ważna jest różnorodność usług oferowanych w sferze bezdomności. • Sposoby zlecania i finansowania usług mają kluczowe znaczenie – procedury udzielania zamówienia publicznego mają istotny wpływ na jakość świadczonych usług, ponieważ w przetargu takie kwestie jak jakość nie zawsze brane są pod uwagę. • Standardy i zasady jakości powinny uwzględniać pewien margines dowolności w stosowaniu ich i wzmacniać współpracę pomiędzy usługodawcami i instytucjami.

BIBLIOGRAFIA • http://homelessagency.ie/Research-and-Policy/Homeless-Legislation-(1).aspx, 10.11.2011. • Wolf J., Edgar B., Measuring quality of services and provision in homelessness, „European Journal of Homelessness”, 2007, nr 1. • www.outcomesstarsystem.org.uk/, 12.12.2011. • www.environment.fiiwww.feantsa.org, 20.10.2011.

246

Marek KĹ&#x201A;usek: 2011, 8

RozdziaĹ&#x201A; V

Na marginesie

Aleksandra Dębska-Cenian

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu i tych zagrożonych jego utratą

Miasto Gdynia pracę z osobami bezdomnymi prowadzi w oparciu o Program Wsparcia Osób Bezdomnych na lata 2008-20111 , który stanowi dokument operacyjny Gminnej Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych na lata 2008-2013. Zakłada on realizację trzech celów strategicznych: zmniejszenie liczby osób zagrożonych bezdomnością, zwiększenie liczby usamodzielnianych osób bezdomnych oraz poprawę jakości systemu opieki nad osobami przewlekle chorymi pozostającymi w obszarze problematyki bezdomności. Tak idee programu oddawała informacja opublikowana po jego przygotowaniu na łamach gazety codziennej „Polska. Dziennik Bałtycki”:

Aleksandra DębskaCenian – z wykształcenia psycholog, od 2004 roku zawodowo związana z pomocą społeczną, szczególnie bezdomnością. W sferze jej zainteresowań znajduje się badanie tematyki wykluczenia społecznego, działalność szkoleniowo-edukacyjna oraz wypracowywanie i wdrażanie innowacyjnych standardów pracy i form wsparcia osób wykluczonych społecznie. Od 2010 roku pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni. Wspiera w Gdyni rozwój innowacyjnych rozwiązań w obszarze pomocy społecznej, zwłaszcza w zakresie profilaktyki bezdomności.

Gdyńscy samorządowcy przygotowali program wsparcia osób bezdomnych. Pracownicy i wolontariusze Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej realizować będą go do 2011 roku. Celem urzędników jest nie tylko doraźna pomoc osobom, które znalazły się w krytycznej sytuacji życiowej, ale także wyprowadzenie ich z bezdomności. Kiedyś myśleliśmy o pomocy bezdomnym w kategoriach tworzenia placówek dla nich, aby nie zamarzali na ulicach i mieli co jeść – wyjaśnia Michał Guć, wiceprezydent Gdyni. – Nadszedł jednak najwyższy czas, aby odwrócić tę filozofię. Obecnie trzeba myśleć, co zrobić, żeby likwidować placówki dla bezdomnych i wyprowadzać tych ludzi na prostą, aby mogli normalnie żyć2.

1 2

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni, Program wsparcia osób bezdomnych na lata 2008-2011, Gdynia 2008. S. Szadurski, Gdyńscy samorządowcy przygotowali program wsparcia osób bezdomnych, „Polska. Dziennik Bałtycki” 20.11.2009.

250

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu...

Wspomniany program obecnie stanowi pierwszy dokument operacyjny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, który został zrealizowany i domknięty, poprzez jego ewaluację, w 2011 r.3 O dokumentach tych – programie i raporcie z jego ewaluacji – wspominam nieprzypadkowo. Po pierwsze, ustalają one priorytety i ramy funkcjonowania gdyńskiego systemu wsparcia dla gdynian pozbawionych domu i pozostających w zagrożeniu jego utratą. Po drugie, są najbardziej aktualnymi dokumentami mówiącymi o tym, w jakim kierunku w Gdyni rozwijał się i obecnie rozwija system wsparcia w obliczu bezdomności. Mieszkalnictwo jako zagadnienie nie stanowi w tym programie osobnego punktu. Rozwiązania dotyczące szeroko rozumianego mieszkalnictwa odnaleźć można jednak horyzontalnie, w ramach zapisów dotyczących zwłaszcza dwóch celów strategicznych programu, którymi są zmniejszenie liczby osób zagrożonych bezdomnością oraz zwiększenie liczby usamodzielnianych osób bezdomnych. Temu chciałabym poświęcić niniejszy artykuł. W oparciu o wybrane części raportu z ewaluacji programu ukażę te elementy realizacji gdyńskiego systemu wsparcia, które dotyczą rozwiązań z obszaru szeroko rozumianego mieszkalnictwa. Pokażę to przez pryzmat trzech grup odbiorców działań – gdynian zagrożonych utratą domu, gdynian nigdy niedoświadczających bezdomności, ale postawionych w konfrontacji ze zjawiskiem (profilaktyka bezdomności) oraz gdynian pozbawionych domu (oferta reintegracyjna, obejmowanie Indywidualnymi Programami Wychodzenia z Bezdomności, dostęp do mieszkalnictwa). Jak mówi wiceprezydent Gdyni Michał Guć: Po pierwsze, problem bezdomności jest na tyle złożony, że nie ma jednej i prostej recepty na jego rozwiązanie. Tego rozwiązania nie może szukać tylko i wyłącznie MOPS (…) Zatem, po pierwsze profilaktyka bezdomności. Po drugie – dążenie do usamodzielniania się osób, które w bezdomność już popadły i po trzecie – zaopiekowanie się tymi, którzy z różnych powodów usamodzielnić się nie mogą4.

Działania kierowane do gdynian zagrożonych utratą domu oraz gdynian nigdy niedoświadczających bezdomności, ale postawionych w konfrontacji z tym zjawiskiem dotyczą realizacji profilaktyki bezdomności. Przyświecają im dwie główne myśli. Po pierwsze, udrożnić system wsparcia w taki sposób, aby żaden gdynianin nie musiał stracić własnego domu. Po drugie, dostarczyć mieszkańcom, zwłaszcza przedstawicielom młodego pokolenia, rzetelnej wiedzy 3

Zwieńczeniem pierwszego etapu ewaluacji programu stał się raport, który w sposób syntetyczny zbiera przemyślenia autorów na temat realizacji postawionych celów i zadań, zaplanowanych do realizacji w Programie Wsparcia Osób Bezdomnych na lata 2008-2011. Raport jest wynikiem pracy grupowej, która była prowadzona w okresie styczeń-lipiec 2011 roku przez zespół bezpośrednio odpowiedzialny za realizację programu w składzie: Jarosław Józefczyk – zastępca dyrektora MOPS Gdynia ds. wsparcia osób bezdomnych i rynku pracy, Marcin Kowalewski – kierownik Zespołu ds. Bezdomnych, Bożena Włodarczak – kierownik Zespołu Opiekuńczego, Sławomir Pawłowski – kierownik Tymczasowego Ośrodka Opiekuńczego oraz Aleksandra Dębska-Cenian – główny specjalista. Zamysłem autorów było, aby raport rozpoczął dyskusję nad skutecznością gdyńskiego systemu wsparcia osób bezdomnych, tworzonego w latach 2008-2011, tym samym wnosząc znaczącą cegiełkę w budowę gdyńskiego systemu wsparcia w obliczu bezdomności. Raport dostępny jest na stronie internetowej MOPS w Gdyni, gdzie wszyscy zainteresowani mogą się z nim zapoznać. A. Dylejko, W obliczu bezdomności w Gdyni działają w koalicji, „Polska. Dziennik Bałtycki” 11.10. 2011. Tego dnia rozpoczęły się społeczne konsultacje raportu ewaluacyjnego z realizacji Programu Wsparcia Osób Bezdomnych na lata 2008-2011.

Aleksandra Dębska-Cenian

251

na temat problemów społecznych, w tym bezdomności. W obu tych wymiarach pojęcie domu staje się wartością nadrzędną. Z jednej strony gdyński system wsparcia stawia pytanie jak go zachować w sytuacji poważnego zagrożenia, z drugiej jak posiąść nie tylko świadomość konsekwencji jego utraty, ale także wiedzę na temat tego, co zrobić, aby go zachować.

Gdynianie pozostający w obliczu utraty domu Choć do bezdomności prowadzi wiele dróg, przyjęto, że namacalnym sygnałem, świadczącym o realnym zagrożeniu utratą domu jest pojawiające się zadłużenie czynszowe. Stąd też działania realizowane w Gdyni z zakresu profilaktyki bezdomności, kierowane bezpośrednio do środowisk zagrożonych bezdomnością, koncentrują się głównie na wsparciu osoby (zarówno mentalnym, jak i finansowym) w możliwościach uratowania praw do lokalu, w którym przebywa. Choć założenie wydaje się dość proste, wymagało jednak stworzenia gotowości systemu wsparcia (zwłaszcza pracowników socjalnych) do jego realizacji. Stąd poniżej opiszę w układzie chronologicznym działania, które zmierzały do jego realizacji. Usystematyzowane prace nad realizacją gdyńskiego Programu wsparcia osób bezdomnych na lata 2008-2011, czyli zwiększenie liczby systematycznych działań w zakresie profilaktyki bezdomności i wczesnej interwencji rozpoczęto 15 kwietnia 2008 roku. W ramach pierwszego etapu prac, który obejmował okres maj-grudzień 2008 roku podjęto cztery zasadnicze działania. W pierwszej kolejności powołano zespół roboczy ds. stworzenia planu działań profilaktycznych i przygotowania szczegółowego planu prac. Następnie stworzono mapę miejsc/ dzielnic/spółdzielni mieszkaniowych Gdyni zagrożonych bezdomnością (zebrano dane ze spółdzielni mieszkaniowych, wydziału lokalowego Urzędu Miasta, danych z Dzielnicowych Ośrodków Pomocy Społecznej, pozwalające określić na terenie Gdyni skalę zjawiska zadłużenia lokalowego i zagrożenia eksmisją). Następnie przeprowadzono analizę dotychczasowej praktyki MOPS w Gdyni w zakresie profilaktyki i pracy z osobami zagrożonymi bezdomnością (analiza form i zakresu pomocy udzielanej przez Dzielnicowe Ośrodki Pomocy Społecznej), a także analizy zasobów wykorzystywanych do pracy ze środowiskami zagrożonymi bezdomnością. Zebrano także wiedzę na temat obecnego stanu zagrożenia bezdomnością na terenie miasta Gdynia, w oparciu o poziom zadłużenia lokali mieszkalnych5. W ramach drugiego etapu prac, w okresie od lutego do czerwca 2009 roku opracowano katalog przesłanek i grupy współwystępujących czynników prowadzących do bezdomności, pozwalający w ilościowy sposób określić skalę zagrożenia problemem bezdomności. Narzędzie to miało w głównej mierze stać się pomocą dla pracowników socjalnych dla określenia, na ile w danym środowisku występuje zagrożenie bezdomnością (pozwala ono przeanalizować wiele aspektów, które w żaden sposób nie są akcentowane w wywiadzie). Określono katalog działań, które mogą skutecznie odpowiadać na te przesłanki (katalog przedsięwzięć profilaktycznych, odpowiadających na konkretne grupy czynników prowadzących do bezdomności) – zarówno w rozumieniu jednostkowym, jak i systemowym. Przygotowano wstępną koncepcję pilotażu – konkretnych działań profilaktycznych kierowanych do danych środowisk w Gdyni, zaplanowanych do wdrażania, 5

A. Dębska-Cenian, M. Kowalewski, Profilaktyka bezdomności – doświadczenia w realizacji, inspiracje, kierunki dalszych działań na przykładzie Miejskiego Ośrodka Pomocy w Gdyni, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010, s. 121-144.

252

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu...

które następowało w latach 2010-2011. W ramach oddziaływania w zakresie środowiska pomocy społecznej postanowiono się skupić na bezpośrednich działaniach skierowanych do wybranych klientów dzielnicowych ośrodków pomocy społecznej, klasyfikowanych jako należących do środowisk zagrożonych bezdomnością. Za priorytetowe uznano również działania kierowane do kadry zarządzającej Ośrodkiem Pomocy Społecznej oraz pracowników socjalnych MOPS Gdynia, realizujących III wymiary pracy socjalnej (regularną, pogłębioną i intensywną). W kontekście klientów ośrodka pomocy społecznej za cel działań profilaktycznych przyjęto zmniejszenie bądź zatrzymanie marginalizacji wybranych rodzin w gminie Gdynia w wymiarze mieszkaniowym. W ramach oddziaływania w przestrzeni, która dotąd nie była domeną pomocy społecznej, założono dostarczanie mieszkańcom i przedstawicielom instytucji w Gdyni rzetelnej wiedzy na temat problemów społecznych oraz możliwości ich rozwiązania, także przy ich partycypacji. Działania z zakresu profilaktyki MOPS Gdynia w 2010 r. miały charakter pilotażu i prowadzone były w ramach projektu systemowego współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej Rodzina Bliżej Siebie – Panel III. Kierowane były do trzech grup odbiorców – środowisk bezpośrednio zagrożonych bezdomnością, pracowników socjalnych Dzielnicowych Ośrodków Pomocy Społecznej oraz poza obszar pomocy społecznej, zwłaszcza do obywateli i instytucji. Działania skierowane bezpośrednio do środowisk zagrożonych b e z d o m n o ś c i ą rozpoczęto od zdiagnozowania sytuacji konkretnych osób/środowisk zagrożonych bezdomnością, objętych wsparciem DOPS III bądź mieszkańców Gdyńskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Zebrano informacje na temat środowisk zagrożonych bezdomnością – w oparciu o zastosowaną, ujednoliconą procedurę i wyłoniono grupę pilotażową 14 środowisk zagrożonych bezdomnością, przygotowując dla niej plan konkretnych działań profilaktycznych. Wyróżniono dwa źródła potencjalnych osób zagrożonych bezdomnością: osoby dotąd niekorzystające z systemu pomocy, które w wyniku zaistnienia określonych czynników (zwolnienie z pracy, przewlekła choroba, utrata lokalu mieszkalnego) mogą stać się klientami pomocy społecznej, wymagającymi wsparcia w zakresie zapobiegnięcia ich w wejściu w bezdomność oraz klienci korzystający ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej, u których w wyniku nasilenia się trudnej sytuacji życiowej i braku zasobów, nieodpowiedniego zdiagnozowania problemów i niewystarczającego wsparcia lub motywacji do zmiany potęguje się stopień marginalizacji i zmierzania w stronę bezdomności. W ramach działań: • Pilotażowo wprowadzono asystenturę (intensywną pracę socjalną). Asystent obejmował wsparciem 7 rodzin zagrożonych bezdomnością; działania realizowało 2 asystentów, a w wybranych środowiskach – z wsparcia bezpośredniego bądź pośredniego skorzystało łącznie 50 osób. • Uruchomiono Instrumenty Aktywnej Integracji – do osób objętych wsparciem skierowano m.in. doradztwo zawodowe połączone z uruchomieniem odpowiednich kursów zawodowych; wsparcie psychologiczne i terapeutyczne, poradnictwo prawne, cykl zajęć poświęconych gospodarowaniu środkami finansowymi i wychodzeniu z pętli zadłużeń; objęcie dzieci rodzin podlegających aktywizacji opieką przedszkolną i żłobkową; udział w zajęciach ze szkoły dla rodziców. • Uruchomiono realne wsparcie w redukcji zadłużenia (przy zaangażowaniu środków finansowych DOPS i z tzw. puli reintegracyjnej, współpracy ze spółdzielniami mieszkaniowymi

Aleksandra Dębska-Cenian

253

i pozyskiwaniu wsparcia z Urzędu Miasta, zwłaszcza dodatku mieszkaniowego). W wyniku tych działań 11 z 16 rodzin uzyskało dodatek mieszkaniowy (z czego 9 pierwszy raz w życiu), a u 11 z 16 rodzin całkowicie zredukowano zaległości, z którymi wchodzono do projektu. Na wsparcie w spłacie zadłużeń z funduszu reintegracyjnego MOPS wydał łącznie na 16 rodzin: 47 080 zł (średnio 2 943 zł rocznie na rodzinę, 245 zł miesięcznie), w tym: na wydatki mieszkaniowe 37 153zł (średnio 2 322 zł rocznie na rodzinę) oraz inne wydatki (9 935 zł – średnio 620 zł rocznie). Oprócz tej kwoty dla rodzin uruchomiono 11 dodatków mieszkaniowych na łączną kwotę 16 302 zł, a w przypadku jednej rodziny Urząd Miasta anulował zadłużenie wysokości 11 090 zł. Działania skierowane do pracowników socjalnych Dzielnicowych O ś r o d k ó w P o m o c y S p o ł e c z n e j obejmowały: • Szkolenia dla pracowników z zagadnienia bezdomności i profilaktyki bezdomności (zwłaszcza przesłanek prowadzących do bezdomności i sposobów działania w sytuacjach zdiagnozowania zagrożenia bezdomnością). • Wprowadzenie metodologii diagnozowania zagrożenia bezdomnością – wprowadzenie wypracowanej skali zagrożenia bezdomnością. • Wprowadzenie osobnej procedury finansowania środowisk zagrożonych bezdomnością (budżet na usamodzielnianie – pula reintegracyjna). • Monitorowanie najbardziej efektywnego modelu zaimplementowania w przyszłości działań z zakresu profilaktyki bezdomności w struktury MOPS (analiza barier funkcjonującego systemu, „umykających grup docelowych”, analiza możliwości prowadzenia działań przy realizacji III poziomów pracy socjalnej – regularnej, pogłębionej i intensywnej). Działania skierowane poza obszar pomocy społecznej, zwłaszc z a d o o b y w a t e l i i i n s t y t u c j i obejmowały: • Współpracę z mediami – objęcie działań projektowych patronatem „Polska. Dziennik Bałtycki”, w formie opisywania najważniejszych wydarzeń, dostarczanie mieszkańcom wiedzy na temat działań podejmowanych z zakresu profilaktyki bezdomności, przedstawienie raportu ze stanu zadłużeń gdyńskich spółdzielni. • Współpracę ze spółdzielnią mieszkaniową – rozpoczęcie współpracy z Gdyńską Spółdzielnią Mieszkaniową w zakresie: przekazywania mieszkańcom informacji o możliwości uzyskania wsparcia, pilotażowej współpracy w tworzeniu planu redukcji zadłużeń czy monitoringu sytuacji osób/rodzin. • Monitoring sytuacji zadłużenia w mieście – cykliczne zbieranie od spółdzielni mieszkaniowych z terenu Gdyni informacji o stanie zadłużenia i analiza ich pod kątem dynamiki zjawiska. Z kolei 2011 rok to czas implementowania doświadczeń z lat poprzednich i zrealizowanych pilotaży na stałe do struktur ośrodka pomocy społecznej i rozszerzanie ich oddziaływania. Można powiedzieć, że stworzono mechanizm, który pozwolił doświadczenie zdobyte podczas rocznej pracy 2 asystentów skierowanych do środowisk zagrożonych bezdomnością, przenieść na praktykę całego Ośrodka Pomocy Społecznej. Stało się to możliwe dzięki wpro-

254

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu...

wadzeniu trójstopniowego podziału pracy socjalnej – regularna praca socjalna, pogłębiona praca socjalna oraz intensywna praca socjalna (asystentura). Celem wprowadzenia podziału było m.in. wyspecjalizowanie działań nakierowanych na wczesne rozpoznawanie problemu zagrożenia bezdomnością i uruchamianie skutecznych działań w tym zakresie. Zwiększenie umiejętności diagnostycznych pracowników dzielnicowych ośrodków pomocy społecznej i pracowników projektu Rodzina bliżej siebie połączono ze zwiększeniem wachlarza narzędzi dostępnych dla pracowników socjalnych w zakresie pracy z osobami (środowiskami) zagrożonymi bezdomnością. Zarówno kierownicy DOPS, jak i pracownicy socjalni realizujący wszystkie trzy wymiary pracy socjalnej zostali wyposażeni w narzędzia diagnozowania sytuacji zagrożenia bezdomnością – zwłaszcza w kontekście analizy zadłużeń czynszowych i zadłużeń współwystępujących. Osoby objęte pogłębioną pracą socjalną i asystenturą mają dostęp do szerokiego wachlarza Instrumentów Aktywnej Integracji w ramach projektu Rodzina bliżej siebie. Pracownicy socjalni mają również dostęp do puli reintegracyjnej – przeznaczonej na redukcję zadłużeń klientów MOPS. Dostępność do puli i praktyka wykorzystywania środków w tym zakresie zostanie przeanalizowana w drugiej połowie 2011 roku. Z drugiej strony to utrwalanie rezultatów wypracowanych w działaniach prowadzonych w poprzednich latach przenosi się na prowadzenie analiz i prac nad metodologią działań z konkretnymi grupami zagrożonymi bezdomnością oraz przygotowywanie dedykowanego wsparcia dla danych grup. W ramach zespołów roboczych ustalana jest głównie metodologia pracy z osobami przebywającymi w lokalach socjalnych, bezpośrednio zagrożonych eksmisją. Jednocześnie prowadzona jest analiza zadłużeń wśród klientów działań projektowych i analiza zasobów, pod kątem zagrożenia bezdomności wśród klientów MOPS – objętych pogłębioną i intensywną pracą socjalną (badanie zgodnie z Matrycą Kurcmana, realizowane przy współpracy ze Szkołą Wyższą Psychologii Społecznej). Podsumowując dotychczasowe doświadczenia można powiedzieć, że pomimo początkowych ambicji, aby działania profilaktyczne pod hasłem Z a c h o w a ć d o m prowadzić głównie z parterami zewnętrznymi i budować koalicję w obszarze polityki społecznej, w pierwszej kolejności MOPS Gdynia był zmuszony do tego, aby działania skierować do wewnątrz organizacji. Obejmowały one głównie mentalne przygotowanie pracowników socjalnych i wyposażenie ich w narzędzia i wiedzę niezbędną do pracy ze środowiskami zagrożonymi bezdomnością. Mamy świadomość, że w gdyńskiej profilaktyce wciąż brakuje prowadzonej na szeroką skalę współpracy ze spółdzielniami mieszkaniowymi czy też doradcami finansowymi, bankami itd. Widzimy również, że nadchodzący czas trzeba poświęcić na coraz większe zacieśnianie współpracy z Urzędem Miasta – zespolenie działań, uwspólnienie wizji w zakresie polityki realizowanej w stosunku do środowisk zadłużonych/ zagrożonych eksmisją na poziomie lokalnym. Zwiastunem tych działań jest chociażby tocząca się obecnie, bardzo ożywiona dyskusja na temat narastających zadłużeń mieszkań komunalnych i lokali socjalnych. Przygotowania wymaga również alternatywny system zakwaterowań dla osób, które nie są w stanie funkcjonować w zespole tradycyjnych działań. Tematem, który z pewnością należy podjąć w przyszłym roku jest analiza sytuacji zadłużeń wśród wszystkich osób bezdomnych, które do 2011 roku w Gdyni otrzymały mieszkania komunalne bądź socjalne. Dociera do nas coraz więcej sygnałów świadczących o tym, że jest to grupa szczególnego ryzyka, narażona na ponowny powrotu do bezdomności i tym samym wymagająca regularnego monitoringu sytuacji i dedykowanego wsparcia.

Aleksandra Dębska-Cenian

255

Gdynianie w obliczu osób, które utraciły swój dom Głównym narzędziem systematycznego informowania mieszkańców Gdyni o zjawisku bezdomności, konsekwencjach płynących z utraty własnego domu i sposobach funkcjonowania gdyńskiego systemu wsparcia w obliczu jego utraty stał się nowatorski Program Aktywności Lokalnej (PAL), skierowany do gdyńskiej młodzieży. Unikatowość tego programu polega na długofalowym i wielopłaszczyznowym oddziaływaniu na gdyńską młodzież, od edukowania po animowanie do działania6. Program Aktywności Lokalnej realizowany jest obecnie przez MOPS Gdynia w ramach projektu systemowego współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w projekcie Rodzina bliżej siebie. Polega na przygotowaniu i przeprowadzeniu w wybranych gdyńskich szkołach i świetlicach socjoterapeutycznych (a od 2012 roku także w formach opieki zastępczej) cyklu edukacyjnego Z a c h o w a ć d o m , poświęconego bezdomności i zagadnieniom z nią współwystępujących (niepełnosprawności, problemom w rodzinie, zagrożeniu bezdomnością) oraz zasadom funkcjonowania pomocy społecznej w Gdyni. PAL dla gdyńskiej młodzieży przygotowywany jest co roku i swoim oddziaływaniem obejmuje coraz większą grupę. W latach 2010-2011 bezpośrednimi odbiorcami programu stało się ponad 80 osób: 25 uczniów gimnazjum nr 13 w Gdyni, 30 uczniów X LO w Gdyni, 30 uczestników świetlic socjoterapeutycznych, prowadzonych przez „Mrowisko” – na Dąbrowie, Oksywiu oraz w rejonie Zamenhoffa i Opata Hackiego. Młodzi mieszkańcy Gdyni, uczestnicy PAL pochodzą z większości gdyńskich dzielnic: Dąbrowy, Oksywia, Chyloni, Wiczlina, Chwarzna, Karwin, Pustek Cisowskich, Cisowej, Śródmieścia, Redłowa, Orłowa, Grabówka, Leszczynek, Witomina, Obłuża oraz Pogórza. Część osób współuczestniczących w realizacji programu pochodzi także z Rumi, Redy, Chwaszczyna, Żukowa, Mostów, Kosakowa oraz Wejherowa. Licząc także pośrednich odbiorców – rodziców, rodzeństwo, uczniów szkoły niezakontraktowanych w ramach PAL, a także kadrę pedagogiczną (działania realizowane w ramach programu są znane już blisko 500 gdynianom). Część osób objętych wsparciem, jak pokazuje praktyka, także pochodzi ze środowisk bezpośrednio zagrożonych utratą domu, a realizacja programu w takim kształcie pozwala je szybciej wychwycić. Program realizowany jest kaskadowo. Zakłada, że cykl edukacyjny realizowany według autorskiego, gdyńskiego pomysłu staje się punktem wyjścia do zaanimowania młodzieży do działania w ramach grupy samopomocowej – na rzecz rozwiązywania problemów swoich, swojej dzielnicy, a także osób wykluczonych, w tym bezdomnych. Program, poza narzędziami zwiększającymi kompetencje zawodowe i interpersonalne młodzieży, kieruje do niej również rozwiązania atrakcyjne dla młodego pokolenia (warsztaty audiowizualne, realizację eventów artystycznych w postaci stworzenia graffiti m.in. na ścianach placówki dla osób bezdomnych w Gdyni czy szkoły w Gdyni Dąbrowie, animowanie grupy na portalu społecznościowym – Facebook). Wszystko po to, aby młodzi gdynianie nauczyli się rozmawiać o problemach 6

Idea Programu Aktywności Lokalnej dla gdyńskiej młodzieży opracowana została przez pracowników MOPS w Gdyni w składzie: Jarosław Józefczyk – zastępca dyrektora, Adam Cenian – starszy opiekun osób bezdomnych, streetworker – animator lokalny i koordynator działań PAL, Aleksandra DębskaCenian – główny specjalista. Nieoceniony wkład w jego merytoryczny i realizacyjny kształt mają również Aleksandra Mróz-Wykusz – koordynator działań rewitalizacyjnych w rejonie Chyloni oraz Paweł Wyszomirski – asystent osób bezdomnych. Rozwój i realizacja PAL wspierana jest bezpośrednio przez wiceprezydenta Gdyni – Michała Gucia.

256

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu...

społecznych, a także radzić sobie z nimi w konstruktywny sposób. Niezwykłym osiągnięciem animowanych przez młodzież PAL działań w 2011 roku było stworzenie audiowizualnej opowieści na temat bezdomności. W jej skład weszła realizacja wystawy fotograficznej i audiowizualnej poświęconej bezdomności Gdy ulica jest domem, gdy dom ma ulicę. Wystawę zobaczyło ponad 150 osób podczas konferencji Specjalizacja pracy socjalnej – wyzwania najbliższej przyszłości, zorganizowanej 30 listopada 2011 roku przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni. Od 1 grudnia 2011 roku, po uroczystym wernisażu, w którym wzięli udział wszyscy uczniowie i kadra szkoły X LO w Gdyni, wystawa jest nadal eksponowana. Młodzież nakręciła również dwa kilkuminutowe filmy – jeden poświęcony temu, co w ich życie wniósł udział w PAL i zetknięcie z osobami doświadczającymi bezdomności, drugi poświęcony 4 osobom bezdomnym – mieszkańcom jednej z gdyńskich placówek. Wydała również własną gazetkę – zbiór osobistych przemyśleń związanych z zetknięciem z doświadczeniem braku domu i różnymi obliczami bezdomności. Całość została wypracowana w ramach warsztatów audiowizualnych z elementami dziennikarstwa, realizowanych przez MOPS Gdynia w projekcie systemowym Rodzina bliżej siebie przez Marka Demczuka (fotografia), Grzegorza Doleckiego (film) oraz Aleksandrę Dylejko (dziennikarstwo). Materiały te stanowią bardzo unikatową kampanię przełamującą stereotypy dotyczące bezdomności, w której młodzież w bardzo dojrzały sposób opowiada widzianą swoimi oczami opowieść o gdynianach bez domu. Jest to rzecz niezwykłej miary! Będzie ona z pewnością wykorzystywana w pracy z młodzieżą w przyszłych edycjach Programu. Młodzież PAL zaangażowana jest także w działania na rzecz tworzenia Gdyńskiej Koalicji w Obliczu Bezdomności. Wraz z amerykańskimi marynarzami ze statku z USS-CAR, młodzi gdynianie pracowali nad przygotowywaniem Białego Domku – docelowego miejsca działań młodzieży PAL i Gdyńskiej Kolacji. Obecnie czekają na odpowiedź w sprawie możliwości dofinansowania przez rząd amerykańskim remontu pomieszczeń w ramach projektu Biały Domek – nasza własna przestrzeń (Little white house – our own space). Wyremontowanie Białego Domku stworzy możliwość realizacji innowacyjnego pomysłu – stworzenia jednej, wspólnej przestrzeni dla osób, które są zainteresowane tematyką braku domu i przeciwdziałaniu temu zjawisku w Gdyni. To miejsce, w którym na partnerskich zasadach młodzi ludzie będą mogli współpracować z osobami odpowiedzialnymi za kreowanie pomocy w mieście, tym samym w sposób unikatowy łącząc w jednej przestrzeni różne grupy interesariuszy, realizujących nowatorskie pomysły, służące rozwiązywaniu w Gdyni skomplikowanych problemów społecznych. Z drugiej strony, Biały Domek w wymiarze symbolicznym to przestrzeń dla młodzieży do rozwijania swoich pasji, zainteresowań ale także do współtworzenia własnego, prawdziwego domu, którego często na co dzień im brakuje. Podsumowując całość działań realizowanych obecnie przez Gdynię w wymiarze profilaktyki bezdomności, warto wspomnieć o kontekście, w jakim były i są one projektowane i uruchamiane. Przede wszystkim należy podkreślić, że gdyński system pomocy społecznej był gotowy na przyjęcie innowacyjnych działań profilaktycznych. Gotowość ta wiązała się z czytelnością całego systemu pomocy, funkcjonującego w obszarze bezdomności. Profilaktyka dopełniła realizację w Gdyni, w sposób bardzo naturalny, trzech wymiarów polityki społecznej, przy jednoczesnym wyostrzaniu się różnic w gdyńskiej interwencji, prewencji i reintegracji. Rozpoczęcie działań profilaktycznych nastąpiło w momencie, kiedy system wsparcia osób bezdomnych w Gdyni realizował trzy zespoły usystematyzowanych działań:

Aleksandra Dębska-Cenian

257

Zdjęcie 1. Sierpniowe prace marynarzy USS Carr wraz z młodzieżą PAL na rzecz Białego Domku – docelowego miejsca działań młodzieży PAL i Gdyńskiej Kolacji w Obliczu Bezdomności

• tworzących osobie bezdomnej optymalne warunki funkcjonowania • ułatwiających dostęp do zasobów (do najmu mieszkań, do tanich form zakwaterowania, uczestnictwo w środowiskowych domach samopomocy) • wzmacniających aktywności osoby w środowisku (domy wspólnotowe, działania nakierowane na podtrzymywanie osoby w środowisku). Profilaktyka zaczęła być realizowana w momencie, kiedy w pełni usystematyzowane zostały działania z zakresu interwencji – istniała współpraca ze służbami miejskimi – strażą miejską, policją, służbą zdrowia, funkcjonował i rozwijał się streetworking. W pełni istniał również system zabezpieczenia schronienia, a placówki zapewniające schronienie dla osób bezdomnych zaczynały się coraz bardziej specjalizować, tworząc hierarchiczny układ – od założonych do realizacji form niskoprogowych, poprzez noclegownie i schroniska, po podwaliny złożone pod powstanie domu dla bezdomnych. W sposób systematyczny prowadzona była również praca na polu reintegracji – tendencję wzrostową miała liczba realizowanych Indywidualnych Programów Wychodzenia z Bezdomności oraz praktyka wynajmu mieszkań i umieszczania osób w domach wspólnotowych. Istniał zarówno czytelny podział zadań, jak i system sprawnej komunikacji między poszczególnymi organizacjami, działającymi na rzecz gdyńskich osób bezdomnych. Organizacje te w sposób cykliczny spotykały się ze sobą (głównie akcyjnie przy okazji rozpoczęcia akcji zima, a także poprzez wspólne udziały w badaniach socjodemograficznych) i uwspólniały wiedzę na temat pomocy osobom bezdomnym na terenie gminy. Przy tak czytelnym i sprawnie funkcjonującym systemie wsparcia osób bezdomnych w wymiarze interwencji i reintegracji, polegającym zarówno na zaopiekowaniu, jak i sprawnym usamodzielnianiu osób bezdomnych, możliwe było rozpoczęcie realizowania działań, pod wspólnym szyldem: zatrzymania dopływu nowych osób do bezdomności (nieprodukowania bezdomności).

258

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu...

Wydaje się, że gotowość systemu wsparcia na zaimplementowanie działań z zakresu profilaktyki bezdomności staje się warunkiem niezbędnym do sukcesu tych rozwiązań. Z drugiej strony realizacja tych działań wykracza znacznie poza sfery wpływu osób pracujących bezpośrednio z osobami bezdomnymi i wymaga podnoszenie kompetencji i profesjonalizowania się służb na co dzień niemających raczej kontaktu z bezdomnością. Tak naprawdę, poza pewnymi uniwersaliami charakterystycznymi dla całego kraju (bieda mieszkaniowa, mały dostęp do mieszkalnictwa), każda gmina powinna posiadać własną diagnozę luk systemu, które generują największy dostęp do bezdomności nowych osób i w sposób systemowy i autorski na te obszary do rozwoju odpowiadać.

Gdynianie bez domu. Osoby doświadczające bezdomności Warunkiem skuteczności jest zmiana sposobu myślenia o pomocy społecznej. Gdy budujemy nową ulicę, nie myślimy o niej w kategoriach metrów kwadratowych ułożonego asfaltu, lecz przede wszystkim pozytywnych skutków gospodarczych i społecznych, jakie ma ona długofalowo przynieść. W takiej samej perspektywie powinny być postrzegane przez władze samorządowe działania społeczne. Podjęcie nowych projektów w zakresie pomocowym winno być przede wszystkim inwestycją w przyszłość lokalnej społeczności. Osoby bezdomne, którym zapewni się schronienie i wyżywienie pozostaną nadal bezdomne, zaś swoje uzależnienie od opieki instytucji publicznych przekażą dzieciom. Każdy zakończony sukcesem program wychodzenia z bezdomności to nie tylko ograniczenie problemu dziś, ale przede wszystkim zapobieganie jego narastaniu jutro7.

Działania Gdyni w zakresie wychodzenia z bezdomności i mieszkalnictwa, łączą się trzema, wzajemnie ze sobą połączonymi obszarami. Po pierwsze z dostosowywaniem wsparcia w placówkach do potrzeb osób bezdomnych – także tych zmierzających na swojej drodze do wychodzenia z bezdomności, z realizacją Indywidualnych Programów Wychodzenia z Bezdomności jako form skutecznego wsparcia w procesie odzyskiwania samodzielności życiowej i wreszcie z zapewnieniem dostępu do mieszkań – socjalnych, komunalnych, wynajmowanych. Punktem wyjścia do realizacji tych założeń jest regularnie prowadzona diagnostyka populacji gdyńskich osób bezdomnych (zarówno w wymiarze jednostkowym, jak i całej populacji8). Gdynia wychodzi z założenia, że wnioski płynące z dobrego rozpoznania potrzeb

7 8

M. Guć, Pomoc społeczna czy opieka społeczna?,www.kochamgdynie.pl/?page=article&art= 42,01.12. 2011. Analiza potrzeb w rozumieniu całej populacji następuje w odniesieniu do dominujących problemów, charakterystycznych dla populacji bezdomnych gdynian. Dane poddawane analizie pochodzą z cyklicznie realizowanych od roku 2001, co 2 lata, badań socjodemograficznych populacji osób bezdomnych w województwie pomorskim. Od 2009 roku Gdynia prowadzi analizy w oparciu o wyniki z badania socjodemograficznego, wyszczególnione dla gdyńskiej populacji, a także prognozowane na ich podstawie szansy na usamodzielnianie, tzw. koszyki usamodzielnienia. Wymiar indywidualnych potrzeb osób bezdomnych wynika z regularnie, corocznie tworzonego planu IPRD oraz z bieżącej analizy (osoby obejmowane Indywidualnym Programem Wychodzenia z Bezdomności). W 2011 roku dodatkowo jest prowadzona analiza przez pracowników socjalnych pracujących w placówkach, w których przebywają gdyńskie osoby bezdomne i w Zespole ds. Bezdomnych – pod kątem znalezienia osób

Aleksandra Dębska-Cenian

259

osób bezdomnych powinno przekładać się na kształtowanie się całego systemu wsparcia zorientowanego wokół bezdomności. Znajomość gdyńskiej bezdomności wiąże się zatem ze stałym namysłem nie tylko nad populacją już znaną, ale nad nowymi osobami bezdomnymi dopływającymi do systemu. Obserwując dziś gdyńską bezdomność można stwierdzić, że system się urealnił – odpowiada na rzeczywiste potrzeby osób bezdomnych już w bezdomności pozostających, a nowa bezdomność (w rozumieniu nowych osób trafiających do systemu) to w głównej mierze stara bezdomność (osoby stare, schorowane, wymagające całodobowego wsparcia9). Wyzwaniem dla systemu wsparcia w kontekście mieszkaniowym w tym aspekcie staje się zapewnienie form pośrednich (chociażby kameralnych domów wspólnotowych połączonych z odpowiednią ofertą opiekuńczą) dla starszych, schorowanych osób bezdomnych, które nie byłyby już w stanie samodzielnie funkcjonować w mieszkaniach. Z drugiej strony, miarą skuteczności systemu wsparcia w usamodzielnianiu osób bezdomnych jest umiejętność dokonywania jego systematycznej zmiany (postępującej jako proces) oraz jego adekwatność do realnych potrzeb populacji osób bezdomnych i zmian w tej populacji zachodzących. Elementem tego wsparcia „szytego na miarę” w Gdyni jest specjalizacja wsparcia instytucjonalnego – placówek, dostęp do przedsięwzięć o wymiarze reintegracji zawodowej (m.in. poziomy pracy socjalnej i oferta z zakresu aktywizacji zawodowej), społecznej (m.in. dostęp do wynajmu, domów wspólnotowych) oraz mieszkaniowej. Te wymiary gdyńskiego systemu wsparcia „szytego na miarę”, nakierowanego na odzyskiwanie przez gdynian domów, które utracili, opiszę pokrótce poniżej. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni zabezpiecza obecnie łącznie 368 miejsc schronienia osobom bezdomnym (Tymczasowy Ośrodek Opiekuńczy i Zespół Opiekuńczy – 106 miejsc, schroniska z miejscami kontraktowymi w Gdyni – 100 miejsc, noclegownia z miejscami kontraktowymi w Gdyni – 10 miejsc, schroniska z miejscami kontraktowymi poza Gdynią – 152 miejsca). To zabezpieczenie schronienia jest nieprzypadkowe i wynika ze specjalizacji wsparcia. W wymiarze specjalizacji wsparcia w placówkach, w rozumieniu dostosowywania zasobów i warunków lokalowych, punktem wyjścia stała się segmentacja gdyńskich osób bezdomnych ze względu na dominujące problemy występujące w populacji. I tak w Gdyni wyróżniono 7 grup problemowych, dla których założono realizację wyspecjalizowanego wsparcia, nie tylko instytucjonalnego. Wśród nich znajdują się: • m a t k i z d z i e ć m i – wsparcie, poza zabezpieczeniem schronienia i dostępu do mieszkalnictwa, koncentruje się na trzech elementach: opieka, edukacja i aktywność; obejmuje wsparcie psychologiczne dla kobiet doświadczających przemocy, naukę prawidłowej opieki nad dzieckiem, katalog zajęć warsztatowo-edukacyjnych, działania nakierowane na wzrost aktywności poprzez udział w działaniach rodzinnych i na rzecz współmieszkanek, udział w grupach samopomocowych

gotowych do usamodzielnienia (w rozumieniu przekazania wsparcia do Dzielnicowych Ośrodków Pomocy Społecznej) bądź też objęcia Indywidualnym Programem Wychodzenia z Bezdomności. Pomimo zmniejszającej się liczby osób objętych wsparciem (na koniec 2010 roku zanotowano spadek klientów pomocy społecznej o 300 środowisk w gdyńskim systemie pomocy społecznej), zwiększają się koszty klientów pozostających w tym systemie. Osoby bezdomne dopływające do systemu bezdomnościowego wymagają długofalowego i najbardziej kosztownego wsparcia – to głównie osoby starsze, schorowane, które prawdopodobnie zostaną docelowo w zasięgu oddziaływania instytucjonalnego.

260

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu...

• k o b i e t y s a m o t n e – wsparcie, poza zabezpieczeniem schronienia i dostępu do mieszkalnictwa, koncentruje się na pobudzeniu do aktywizacji, utrzymaniu funkcji poznawczych oraz podstawowych kompetencji społecznych, organizacji czasu wolnego, diagnostyce także medycznej i zapewnieniu pobytu: całodobowego i docelowego (stały, długoterminowy pobyt i wejście w standardy środowiskowego domu samopomocy) • b e z d o m n i m ę ż c z y ź n i n i e p e ł n o s p r a w n i ( p e ł n o l e t n i ) – wsparcie koncentruje się na zapewnieniu całodobowego schronienia, a także stałej opieki pielęgniarskiej i całodobowej opieki przez wszystkie dni tygodnia, do godzin wieczornych • b e z d o m n i m ę ż c z y ź n i w p o d e s z ł y m w i e k u – wsparcie, zapewnienie schronienia i intensywnych usług opiekuńczych, wymaga również zmiany profilu działań na opiekuńczy i obejmujący aktywizację życiową (terapia zajęciowa, wyjścia uspołeczniające) oraz nowego kierunku pracy socjalnej (docelowo osoby zostaną w zasięgu stałej opieki – domy pomocy społecznej, domy wspólnotowe). W przyszłości niezbędne jest przygotowanie oferty usamodzielnienia dla osób, które pozostaną w zasięgu wsparcia stałego, docelowego systemu opieki osób starszych („odetykietyzowanie”, humanizacja warunków, atomizacja wsparcia) • r o d z i n y – wsparcie wymaga aktywizacji w kierunku usamodzielnienia i przeniesienia punktu ciężkości ze schronienia instytucjonalnego na mieszkalnictwo • u z a l e ż n i e n i m ę ż c z y ź n i – wsparcie, poza zapewnieniem schronienia wymaga wspomagania leczenia uzależnień (dążenia do wzrostu leczenia uzależnień w placówkach stacjonarnych) • o s o b y w s y t u a c j i i n t e r w e n c j i – wsparcie w formie oferty niskoprogowej (przyjmowanie osób regulowane rozporządzeniem Prezydenta – dotyczy przyjmowania osób nietrzeźwych). Dostosowywanie zasobów i warunków lokalowych do realizacji wsparcia poszczególnych grup problemowych wymaga świadomego i usystematyzowanego korzystania z zasobów systemu. Odzwierciedleniem tego dążenia są pakiety wsparcia dla osób bezdomnych uzależnione od specyfiki grup problemowych, kontraktowane przez Gdynię w konkretnych placówkach, a także działania nakierowane na poszerzanie oferty z zakresu mieszkalnictwa. Trendy w działaniu realizowanym w tym zakresie przez Gdynię pokazuje zamieszczona tabela nr 1. Idąc dalej, można powiedzieć, że samo usamodzielnienie – odzyskiwanie własnej „domności” można rozpatrywać w dwóch wymiarach: pełne usamodzielnienie (wyjście poza system wsparcia osób bezdomnych) oraz częściowa samodzielność (doprowadzenie do sytuacji, w której osoba niemogąca w pełni się usamodzielnić jest aktywna, reintegruje się społecznie i nie podlega dalszej degradacji). Aby to usamodzielnianie było możliwe, niezbędne jest korzystanie z już istniejących zasobów systemu (m.in. dotychczasowa współpraca z organizacjami pozarządowymi, zakontraktowanymi do zapewnienia schronienia), jak i kreowanie nowych rozwiązań w obszarach, w których tego wsparcia brakowało (m.in. oferta dla bezdomnych osób uzależnionych, dla starszych i niedołężnych, dla ludzi, w przypadku których możliwe jest jedynie częściowe usamodzielnienie, osób z kręgu zagrożenia bezdomnością, wsparcie procesu wynajmu mieszkań).

261

Aleksandra Dębska-Cenian

zmiany mieszkalw obecnym nictwo systemie wsparcia

rodzaj placówki

zapewnienie schronienia – realizacja zadania

grupy odbiorcy problemowe

Tabela nr 1. Dostosowanie systemu wsparcia w Gdyni do potrzeb poszczególnych grup odbiorców – gdynian bez domu BEZDOMNI MĘŻCZYŹNI

KOBIETY

uzależnieni od środków psychoaktywnych

samotni

samotne matki

a. Chrześcijańskie Stowarzyszenie Dobroczynne

a. Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta – Koła Gdańskie b. Towarzystwo Wspierania Potrzebujących „Przystań” c . Stowarzyszenie „ALTER EGO” d. Gdańska Fundacja Kultury Chrześcijańskiej im. św. Brata Alberta e. MONAR – Bełchatów

a. Stowarzyszenie „ALTER EGO” b. MONAR – Gdańsk, Bełchatów c. Prometeusz

noclegownia Punkt Interwencji Noclegowej

schronisko noclegownia

schronisko

RODZINY

ofiary przemocy10

OSOBY STARSZE I NIEPEŁNOSPRAWNE mężczyźni

kobiety

a. Stowarzyszenie „ALTER EGO” b. MONAR – Bełchatów

a. Ośrodek Wsparcia Dla Osób Starszych i Niepełnosprawnych Chwarzno MOPS

a. Zespół Opiekuńczy MOPS** b. Stowarzyszenie „Agape”

schronisko

dom dla bezdomnych

dom wsparcia seniora11 hostel

mieszkania wynajmowane na wolnym rynku dostęp do mieszkalnictwa socjalnego i komunalnego Opracowanie nowej oferty mieszkaniowej – powołanie zespołu z przedstawicielami MOPS i Towarzystwa Pomocy im. św. Brata Alberta oraz prace nad wspólną koncepcją

dom wspólnotowy Osadzenie nowego paradygmatu Domu Wspólnotowego – wsparcie o charakterze wspólnotowym, połączonego z odpowiednią opieką/asystą

Pojęcie usamodzielniania czy dostępu do mieszkalnictwa jest nierozerwalnie związane z realizacją w gminie Indywidualnych Programów Wychodzenia z Bezdomności. Na przestrzeni lat 2003-2011 ponad 200 osób bezdomnych (dorosłych i dzieci) objętych było Indywidualnymi Programami Wychodzenia z Bezdomności. Programy te kierowane są do osób bezdomnych, które zdecydowały się na opuszczenie schronisk i wynajęcie mieszkania/pokoju bądź też/i podlegają reintegracji zawodowej (biorą udział w projektach/przedsięwzięciach nakierowanych na zwiększenie kompetencji społecznych i zawodowych) lub reintegracji społecznej (np. mieszkają samodzielnie w domach wspólnotowych). Pod pojęciem Indywidualnego Programu Wychodzenia z Bezdomności rozumie się metodę pracy polegającą na udzieleniu wsparcia prawnego, psychologicznego, zawodowego, informacyjnego oraz finansowego

10 11

Zadanie do przekazania jednostce realizującej Krajowy Program Przeciwdziałania. Placówka w trakcie reorganizacji.

262

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu...

bezdomnym osobom/rodzinom, które posiadają choć minimalne zasoby (zwłaszcza w wymiarze stabilnej sytuacji zdrowotnej i posiadania stałego dochodu) i motywację do tego, aby zmienić swoją sytuację życiową. Główna pomoc opiera się na mocnym wsparciu tych rodzin w m.in. znalezieniu pracy, przekwalifikowaniu się czy też uzupełnieniu wykształcenia, odnowieniu więzi rodzinnych, podtrzymywaniu motywacji do zmiany. Pomoc finansowa opiera się na partycypowaniu w kosztach wynajmu mieszkania czy pokoju, adekwatnie do indywidualnych zasobów posiadanych przez osobę/rodzinę. Program ustalany jest indywidualnie po przeprowadzeniu dokładnej diagnozy dla każdej bezdomnej osoby/rodziny i określa wszelkie kwestie dotyczące funkcjonowania osoby/rodziny w środowisku włącznie z etapami i terminami realizacji. Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności jest ok. 3 razy tańszy w realizacji od kosztów, jakie gmina ponosi za pobyt osoby lub rodziny w placówce i ma pozytywny wpływ na zwiększanie przez osoby bezdomne zasobów i motywacji do zmiany. Z tego powodu Gdynia wykorzystuje to narzędzie na coraz większą skalę. Znajdująca się w dalszej części tabela nr 2 ukazuje, że od roku 2006 do chwili obecnej liczba realizowanych Indywidualnych Programów Wychodzenia z Bezdomności utrzymuje się w granicy 30 programów rocznie, a od roku 2003 spośród osób objętych Indywidualnym Programem Wychodzenia z Bezdomności usamodzielniło się (w rozumieniu wyjścia z systemu pomocy osobom bezdomnym) blisko 100 osób. Tabela nr 2. Liczba Indywidualnych Programów Wychodzenia z Bezdomności realizowanych w Gdyni w latach 2003-2011 (dane z 30.06.2011 r.) rok

IPWzB

usamodzielnienia

liczba programów

liczba osób w rodzinie

liczba programów

liczba osób w rodzinie

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011*

łącznie

ze względu na kontynuowanie realizacji IPWzB na przestrzeni kilku lat, nie ma możliwości zsumowania powyższych wartości

Liczba realizowanych Indywidualnych Programów Wychodzenia z Bezdomności i wzrost liczby usamodzielnianych osób bezdomnych są ściśle związane z dostępem osób bezdomnych do korzystania z oferty o charakterze reintegracyjnym. Na liczbę osób usamodzielnianych w Gdyni wpływ miał fakt, że na przestrzeni lat MOPS kierował systematycznie osoby bezdomne do projektów o charakterze reintegracyjnym, realizowanych przez organizacje

Aleksandra Dębska-Cenian

263

pozarządowe. W latach 2004-2005, w nakierowanym na reintegrację zawodową projekcie 12 Odważnych Ludzi (bezpośrednie działania kierowane do osób bezdomnych realizowało Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta) uczestniczyło 25 gdyńskich osób bezdomnych. W latach 2005-2007, w projekcie Agenda Bezdomności nakierowanym na reintegrację społeczną i zawodową (bezpośrednie działania skierowane do osób bezdomnych realizowało Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta i Pomorska Izba Rzemieślnicza Małych i Średnich Przedsiębiorstw) udział wzięło 12 osób bezdomnych. Z kolei od stycznia 2011 roku, w ramach współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego projektu systemowego Rodzina bliżej siebie, Gdynia wprowadziła w strukturach Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej trójstopniowy podział pracy socjalnej, także w obszarze bezdomności. Umożliwia on prowadzenie z osobami bezdomnymi regularnej, pogłębionej i intensywnej socjalnej. Pracę pogłębioną prowadzi obecnie dwóch pracowników socjalnych Zespołu ds. Bezdomnych, a w ramach intensywnej pracy socjalnej pracuje 2 asystentów, realizujących w 2010 roku pracę w obszarze profilaktyki bezdomności. Zarówno pogłębiona, jak i intensywna praca socjalna (asystentura) w obszarze bezdomności nakierowana jest na reintegrację społeczną i zawodową osób bezdomnych i prowadzona jest w oparciu o kontrakt socjalny i Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności, zapewniając osobom bezdomnym dostęp do Instrumentów Aktywnej Integracji (w wymiarze edukacyjnym, zawodowym, społecznym). Pogłębiona praca socjalna, kierowana jest do osób/rodzin posiadających zasoby i motywację do zmiany i polega na wybraniu przez pracownika socjalnego, spośród swoich klientów grupy osób, z którymi prowadzi on pogłębione działania. Wynika ona z założenia, że osoba/rodzina przy krótkotrwałym, ale zindywidualizowanym i zintensyfikowanym wsparciu jest w stanie osiągnąć bądź wzmocnić proces usamodzielnienia. Asystentura kierowana jest do bezdomnych osób/posiadających często minimalne zasoby i motywację do zmiany oraz z osobami/ rodzinami o mało ustabilizowanej sytuacji (w wymiarze prawnym, zawodowym, psychologicznym, społecznym itd.). Wymaga znacznie bardziej długofalowego i intensywniejszego wsparcia oraz silnego zindywidualizowania (1 asystent obejmuje wsparciem maksymalnie 10 osób bezdomnych). MOPS Gdynia na lata 2011-2012 posiada zakontraktowane miejsce dla 5 osób bezdomnych, realizujących Indywidualne Programy Zatrudnienia Socjalnego w Centrum Integracji Społecznej w Gdańsku, prowadzonym przez Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta. Obecnie z bezpośredniego oddziaływania pogłębionej i intensywnej pracy socjalnej korzysta ponad 25 osób bezdomnych wraz z 15 dzieci, z czego ponad połowa mieszka już w wynajmowanych mieszkaniach. Jak pokazało doświadczenie, asysta staje się też niezwykłym rozwiązaniem dla osób/rodzin, które świeżo trafiają do system bezpośrednio po eksmisji, (której nie udało się uniknąć), stanowiąc skuteczną formę zapobiegania „wsiąkania” w bezdomność. Indywidualne Programy Wychodzenia z Bezdomności w Gdyni kierowane są do tych osób bezdomnych, które posiadają choć minimalne zasoby (zwłaszcza w rozumieniu stałego dochodu) i motywację do zmiany swojej sytuacji życiowej. Samo objęcie osoby Indywidualnym Programem Wychodzenia z Bezdomności jest wynikiem pomyślnie przeprowadzonego procesu diagnozy danej osoby/rodziny i ułożenia planu wielowymiarowych i adekwatnych form wsparcia osoby/rodziny. Tym, na co Gdynia pragnie obecnie położyć większy nacisk, jest większa czytelność samego procesu kwalifikowania bezdomnych osób do Indywidualnych Programów Wychodzenia z Bezdomności oraz kryteriów, jakie należy spełnić, aby zostać programem objętym. Obecnie cały Zespół ds. Bezdomnych MOPS Gdynia pracuje nad zwiększeniem

264

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu...

dostępności do kwalifikowania osób bezdomnych do objęcia Indywidualnym Programem Wychodzenia z Bezdomności przez pracowników placówek dla osób bezdomnych, zwłaszcza tych pozostających poza strukturami MOPS (do tej pory to pracownik socjalny Zespołu ds. Bezdomnych był osobą mającą największy wpływ na kierowanie osoby do objęcia tym programem). Prowadzone analizy dotyczące wyłonienia konkretnych osób do usamodzielnienia, dopełnią obrazu na temat szans na usamodzielnienie poszczególnych gdyńskich osób bezdomnych, uzyskanego także ze zrealizowanego w grudniu 2011 r. badania socjodemograficznego. Pomimo tego, że większość osób objętych Indywidualnymi Programami Wychodzenia z Bezdomności mieszka w wynajmowanych lokalach, nie zawsze jest to rozwiązanie optymalne. Pomimo tak wielu realizowanych działań, można powiedzieć, że w wymiarze oferty mieszkaniowej dla gdynian, wciąż czuć dość duży niedosyt. Duża część osób doświadczających bezdomności, posiadających środki na wynajem, wciąż zgłasza problemy z dostępnością wynajmu, dotyczy to zwłaszcza samotnych matek z dziećmi. Często najemcy nie chcą wynajmować mieszkań osobom bezdomnym z obawy przed dewastacją lokali czy przewidywanymi trudnościami z pozbyciem się osób wynajmujących. W tym kontekście widać, jak duża jest potrzeba regularnego dostarczania obywatelom rzetelnej wiedzy na temat bezdomności i przełamywania stereotypów z nią związanych. Kształtowanie wizerunku osób pozbawionych domu ma niezwykłe znaczenie dla rozwoju dostępu do wynajmowanego mieszkalnictwa w poszczególnych gminach i stawia przed pomagaczami nie tylko wyzwanie pomagania osobom bezdomnym, ale także kształtowania opinii społecznej na temat problemu bezdomności w danych społecznościach lokalnych12. Poza mieszkaniami/pokojami wynajmowanymi na otwartym rynku, Gdynia dba o pozyskiwanie form do wynajmu dla kilkuosobowych grup odbiorców poprzez prowadzenie regularnej współpracy z organizacjami pozarządowymi, prywatnymi właścicielami, jak i kościołami. W chwili obecnej do dyspozycji MOPS w Gdyni, w rozumieniu zapewnienia długofalowego dostępu do wynajmu pomieszczeń mieszkalnych, stwarzających namiastkę domu jest Dom Wspólnotowy prowadzony przez Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta na ul. Lotników (osoby funkcjonujące samodzielnie, pod nadzorem), mieszkania wynajmowane przy ul. Lnianej (były hotelowiec – osoby funkcjonujące w pełni samodzielnie) oraz wynajmowane od połowy 2011 roku pokoje przy Zborze Chrześcijan Baptystów w Gdyni na ulicy Karpackiej (osoby funkcjonujące samodzielnie, bez nadzoru). W tych przestrzeniach zabezpieczone są stale miejsca łącznie dla około 15 osób. To wciąż liczba niewystarczająca, a jej zwiększenie, analogicznie do sytuacji związanej z wynajmem mieszkań, wymaga zabiegania przez MOPS o współpracę z kolejnymi podmiotami/organizacjami, co ze względu na funkcjonujące stereotypy stanowi swoiste wyzwanie. Gmina Gdynia dba również o regularne zabezpieczanie dla osób bezdomnych dostępu do lokali socjalnych i komunalnych. Od stycznia 2012 r. ruszą prace nad zestawieniem liczby osób bezdomnych, które na przestrzeni ostatnich lat otrzymały lokale socjalne i komunalne, a także osób na te mieszkania oczekujące. Analizie poddana zostanie nie tylko liczba wydanych przez gminę lokali, ale także sposób, w jaki osoby, które odzyskały dom radzą sobie w tych lokalach, a także, co niezwykle ważne, na ile na nowo nie powstaje 12

Postulaty zgłaszane przez bezdomnych gdynian – uczestników warsztatów wychodzenia z bezdomności, realizowanych w okresie czerwiec-wrzesień 2011 r. dla osób bezdomnych objętych oddziaływaniem projektu systemowego Rodzina bliżej siebie.

Aleksandra Dębska-Cenian

265

u nich sytuacji zagrożenia bezdomnością. Analiza tych danych będzie kluczowa dla tworzenia zrębu Gdyńskiego Programu Wsparcia Osób Bezdomnych na rok 2013 i kolejne. Kończąc niniejsze rozważania, chciałabym podkreślić, że obecność komponentu mieszkaniowego w ofercie dla osób bezdomnych rozumieć można bardzo szeroko. Z jednej strony na to pojęcie składa się rozumienie najbardziej oczywiste – zapewnienie przez gminę dostępu do lokali socjalnych czy komunalnych. Tu od razu chciałabym podkreślić, że w tym kontekście istotne jest nie tylko to, czy osoba pozbawiona domu ma dostęp do takich form, ale na ile po ich otrzymaniu kierowana jest do niej także oferta dedykowanego wsparcia, chroniąca ją przed ponownym powrotem do bezdomności. W tym kontekście pojęcie „podtrzymywalności” rezultatu „domności” jest równie ważne – jeśli nawet nie ważniejsza od samego dostępu do tych mieszkań. Z drugiej strony gminne praktyki w zakresie mieszkalnictwa wiążą się także z pojęciem wsparcia osób bez domu w korzystaniu z oferty mieszkań/pokoi wynajmowanych. I to tyczy się zarówno obejmowania osób Indywidualnymi Programami Wychodzenia z Bezdomnością (także zwiększania dostępności do korzystania z tej formy), jak i kierowaniem do nich oferty reintegracyjnych, zwiększającej zasoby do zaistnienia na otwartym rynku pracy, a tym samym do zwiększenia szans na wynajem pokoju/mieszkania. Wzrost dostępnością do lokali wynajmowanych na otwartym rynku następować może w sposób pośredni także poprzez organizowanie kampanii społecznych/obywatelskich, które łamią stereotypy dotyczące bezdomności, niwelują lęk związany z bezdomnością, a tym samym zwiększają świadomość i otwartość właścicieli do wynajmu lokali. Kolejnym aspektem wpisanym w zagadnienie mieszkalnictwa wynajmowanego jest kwestia prowadzenia umiejętnej diagnozy i wyczuwania momentu, w którym dla osoby wynajmującej lokal mieszkalny na otwartym rynku pracy pomoc kierowana ze stron komórki ds. bezdomnych przestaje być już wsparciem, a kiedy zaczyna być stygmatem. W takich przypadkach rozważyć należy wzmocnienie mentalnie odbiorcy pomocy, poprzez objęcie go wsparciem dzielnicowego ośrodka pomocy społecznej, w którym pomoc będzie mu świadczona, już nie ze względu na bezdomność, ale np. ubóstwo. Taka zmiana, choć wymaga dla pracowników Zespołu ds. Bezdomnych podjęcia dodatkowych działań w postaci monitoringu sytuacji i ustalenia z innymi pracownikami dedykowanego wsparcia, jest niezwykle ważna. Sprawia, że nawet jeżeli osoba/rodzina w dowodzie w rubryce adres będzie miała „brak”, a okres oczekiwania na własne mieszkanie socjalne czy komunalne potrwa – mentalnie przestanie już być ona stygmatyzowana pozostawaniem w kręgu bezdomności i pomimo braku meldunku ma szansę na osadzenie się w danej społeczności lokalnej. Myśląc o dostępie do form wynajmowanych, pojawia się także kolejne wyzwanie – tworzenia niestygmatyzujących rozwiązań, będących alternatywą dla schronienia instytucjonalnego i form placówkowych, kierowanych do osób, które nie będą nigdy w stanie samodzielnie funkcjonować – ze względu na wiek czy niepełnosprawność. Dla tych osób, szczególnie w kontekście starzejącej się populacji, potrzebne jest humanizowanie wsparcia w postaci domów wspólnotowych czy szukania przyjaznych miejsc dedykowanych dla kilku osób, jak to obecnie ma miejsce na ul. Karpackiej. Wreszcie pojęcie mieszkalnictwa w obliczu bezdomności to całe szerokie pojęcie profilaktyki bezdomności, która trafia z ofertą do osób zagrożonych utratą domu oraz istnienie całego systemu szybkiego reagowania i wychwytywania osób, zagrożonych utratą domu. Jak pokazuje praktyka, pojęcie mieszkalnictwa w kontekście bezdomności jest pojęciem wielowymiarowym i musi być ono rozpatrywane na każdym z poziomów wsparcia – profilaktyki, interwencji i reintegracji. Musi łączyć się z pozostałymi elementami sytemu, takimi jak

266

Gdynia – moje miasto, mój dom. Rozwiązania na rzecz gdynian – mających dom, bez domu...

praca socjalna dostosowana do potrzeb osoby, monitorowanie sytuacji osób bezdomnych – zwłaszcza tych przekazywanych do DOPS, otrzymujących lokal socjalny czy komunalny, oferta reintegracyjna, dostęp do możliwości objęcia Indywidualnym Programem Wychodzenia z Bezdomności, dostęp do mieszkań socjalnych/komunalnych i wsparcie w utrzymaniu własnej „domności”. To, z czym chciałabym zostawić każdego czytelnika tego artykułu, to istota pewnego zabiegu retorycznego, z którym zetknęłam się kilka lat temu w wypowiedziach cytowanego w artykule wiceprezydenta Gdyni Michała Gucia. Bardzo często zamiast o bezdomnych mówi on o gdynianach bez domu. Uważam, że jest to zwrot kluczowy dla rozważań o bezdomności w kontekście mieszkalnictwa. Po pierwsze, podkreśla on, jak bardzo bezdomność łączy się znaczeniowo z pojęciem braku domu. Po drugie tłumaczy, że sam brak domu (w założeniu krótkotrwały a nie docelowy) w żaden sposób nie pozbawia mieszkańców miasta lokalnej przynależności. Wręcz przeciwnie, mówi on, że osoby pozbawione domu nadal są pełnoprawnymi obywatelami, mieszkańcami, za których władze miasta i pomoc społeczna są odpowiedzialne i dla których szukają w pełni adekwatnych i najskuteczniejszych rozwiązań. Stąd też pozwoliłam sobie ten zabieg zastosować w niniejszym artykule, a samym tytułem podkreślić to, jak wymowny dla polityki społecznej realizowanej w danej gminie może być już sam sposób myślenia o jego mieszkańcach.

BIBLIOGRAFIA • Dębska-Cenian A., Kowalewski M., Profilaktyka bezdomności – doświadczenia w realizacji, inspiracje, kierunki dalszych działań na przykładzie Miejskiego Ośrodka Pomocy w Gdyni, „Forum. O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010, s. 121-144. • Dylejko A., W obliczu bezdomności w Gdyni działają w koalicji, „Polska. Dziennik Bałtycki” 11.10. 2011. • Guć M., Pomoc społeczna czy opieka społeczna?, www.kochamgdynie.pl/?page=article&art=42, 1.12.2011. • Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni, Program wsparcia osób bezdomnych na lata 2008-2011, Gdynia 2008. • Szadurski S., Gdyńscy samorządowcy przygotowali program wsparcia osób bezdomnych, „Polska. Dziennik Bałtycki” 20.11.2009.

267

Aleksandra Dębska-Cenian

Ewa Bełdowska

Gdy bezdomny pacjent trafia do szpitala Wywiad z Ewą Bełdowską, koordynatorką ds. osób bezdomnych i nieubezpieczonych w Pomorskim Centrum Traumatologii im. M. Kopernika w Gdańsku

W Pomorskim Centrum Traumatologii od kilku lat zajmuje się Pani m.in. osobami bezdomnymi. Na czym dokładnie polega Pani praca?

Ewa Bełdowska – pracownik Pomorskiego Centrum Traumatologii im. M. Kopernika w Gdańsku, koordynator ds. osób bezdomnych i nieubezpieczonych.

E.B.: Moja rola to m.in. pomoc ludziom o nieokreślonym statucie mieszkalnym w odzyskaniu dokumentów potwierdzających ubezpieczenia zdrowotne. Mam na myśli określenie tego, czy osoby bezdomne mają gdzie udać się po skończonej hospitalizacji oraz czy posiadają aktualne ubezpieczenie zdrowotne. Jeśli nie, to podejmuję działania w załatwieniu wymienionych spraw (dbam o finanse szpitala). W takich sytuacjach niezbędna jest współpraca z Ośrodkami Pomocy Społecznej, głównie z referatami ds. bezdomnych, które określają czy osoba, z którą mamy do czynienia jest bezdomna i jaka gmina ponosi za nią odpowiedzialność. Prowadzimy także współpracę ze schroniskami, noclegowniami i organizacjami pozarządowymi, w tym m.in. Stowarzyszeniem na rzecz Bezdomnych „Agape”, Chrześcijańskim Stowarzyszeniem Dobroczynnym w Gdyni. W przypadku osób przewlekle chorych niemających żadnych świadczeń, pomagamy w uzyskaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a potem zasiłku stałego. Jeśli mamy do czynienia z bezdomną matką, która urodzi i porzuci w szpitalu dziecko, musimy działać na drodze sądowej, aby umieścić dziecko w odpowiedniej placówce.

Z jakimi problemami najczęściej boryka się Pani w pracy? E.B.: Najtrudniejszy jest moment przejścia ze szpitala do jakiejkolwiek innej placówki. Czasami kłóci się tu interes szpitala i placówek dla osób bezdomnych. Każda osoba, która wypisywana jest ze szpitala, nie wymaga dalszej hospitalizacji. Natomiast nie każda taka osoba nadaje się

268

Gdy bezdomny pacjent trafia do szpitala

do pobytu w placówce dla osób bezdomnych, takiej jak schronisko czy noclegownia. Z punktu widzenia placówek osoby takie powinny zostać w szpitalu do czasu, gdy stan zdrowia będzie pozwalał na ich samodzielne funkcjonowanie i nie będą wymagać stałej opieki lekarsko-pielęgniarskiej. Ponieważ stan zdrowia nie zagraża bezpośrednio zdrowiu i życiu, z punktu widzenia szpitala osoby takie mogą zostać wypisane, choć mogą nadal wymagać nadzoru lekarskiego i pielęgnacji. Przyczyną tego problemu jest brak specjalistycznych ośrodków, w których można by umieszczać pacjentów starszych, przewlekle chorych, niepełnosprawnych, a zarazem bezdomnych po opuszczeniu szpitala. Brak na terenie gminy specjalistycznych ośrodków – pobyt w istniejących jest zbyt kosztowny dla osób bezdomnych lub czas oczekiwania na wolne miejsce jest zbyt długi. Takiej funkcji nie spełniają też Domy Pomocy Społecznej. Jedynie odpowiednie do tego ośrodki znajdują się poza Gdańskiem. Są one jednak zbyt małe, by pomieścić wszystkich potrzebujących. Tylko dzięki dobrej współpracy udaje nam się umieścić tam osoby potrzebujące.

Jaka jest skala problemu ludzi starszych, niepełnosprawnych, schorowanych, a jednocześnie bezdomnych wymagających opieki lekarskiej? E.B.: Ludzi bezdomnych, nieubezpieczonych do naszej placówki trafia dość dużo. Jesteśmy szpitalem położonym w centrum miasta, więc większość ludzi bezdomnych przebywających np. na dworcu ma do nas blisko. W ubiegłym roku takich pacjentów, którym pomogliśmy „się odnaleźć”, było około trzystu pięćdziesięciu.

Jakie jest postępowanie w przypadku śmierci osoby bezdomnej podczas pobytu w szpitalu? E.B.: W takim przypadku PCT im. M. Kopernika w Gdańsku zgłasza ten fakt do MOPS-u w Gdańsku z prośbą o wdrożenie procedury do pochówku (wydaje kartę zgonu zmarłego, rejestruje w USC w Gdańsku, po otrzymaniu aktu zgonu zajmuję się pogrzebem).

A co z osobami bezdomnymi w stanie wegetatywnym? Jaka jest dostępność dla takich osób? E.B.: Do hospicjum przyjmowanie są głównie osoby chore na raka, ale zdarza się, że można tam można umieścić osobę cierpiącą na inną chorobę. Musi mieć jednak swoje świadczenie. Jeżeli nie ma miejsca w hospicjach, prosimy o pomoc wspomniane Stowarzyszenie „Agape”, ponieważ ono również jest przystosowane dla takich chorych. Największym problemem dla PCT jest jednak brak placówek przejściowych pomiędzy szpitalem a standardową placówką dla bezdomnych. W takich przypadkach wskazana jest placówka opiekuńczo-lecznicza, która zapewni opiekę nad osobami niebędącymi w stanie funkcjonować samodzielnie i zabezpieczy konieczną pielęgnację i dalsze leczenie.

Ewa Bełdowska

269

Z jakimi najczęściej chorobami zgłaszają się hospitalizowani bezdomni? E.B.: Zdecydowanie najczęściej mamy do czynienia z chorobami dermatologicznymi. To wynika z warunków, w jakich żyją takie osoby – niedostatecznej higieny, niskiej temperatury. Sporo jest też chorób wewnętrznych, jak np. zapalenia płuc. Znaczna część to tzw. przypadki ortopedyczne, związane z upadkiem czy pobiciem. Stan zdrowia chorych, o których mowa, zależy w głównej mierze od warunków, w jakich przebywają i ich trybu życia (zamarznięcia, wyziębienie organizmu). Zdarzają się również, szczególnie latem, pogorzelcy. Dużo problemów zdrowotnych wynika również z nadużywania alkoholu i innych używek. Zdarzają się także tzw. stali klienci, czyli pacjenci, którzy z pewną częstotliwością powracają na oddział. Jest to zwykle związane z przewlekłymi chorobami, na które cierpią. Zazwyczaj są to jednak ludzie, którzy pilnują swoich spraw i dbają o ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto pacjenci przewlekle chorzy po pobycie w szpitalu kierowani są do przychodni przyszpitalnej, gdzie mają wyznaczane wizyty. Trudno jest mi jednak powiedzieć, na ile przy trybie życia osoby bezdomnej, kontynuują zalecane leczenie.

Czy osoby bezdomne mają dostęp do lekarzy pierwszego kontaktu? E.B.: Osoby bezdomne trafiające do szpitala zazwyczaj nie korzystają z podstawowej opieki zdrowotnej. Często wolą przyjść do szpitala niż do przychodni, w której czują się nieakceptowane ze względu na swój wygląd, zapach itp. Można więc powiedzieć, że w stosunku do osób bezdomnych to szpitale w dużym zakresie pełnią funkcję podstawowej opieki zdrowotnej Osoby bezdomne narażone są na większą ilość chorób, więc mogą wymagać większej opieki lekarskiej i szerszej diagnostyki. Niestety w ich przypadku zazwyczaj brak jest wiedzy odnośnie historii choroby. W związku z tym diagnostyka pewnych, niehospitalizowanych wcześniej (nieznanych szpitalowi) osób bywa utrudniona, a co za tym idzie bardziej kosztowna.

Jak ocenia Pani stosunek personelu medycznego do osób bezdomnych? E.B.: Każdej osobie udzielana jest pomoc w takim zakresie, w jakim powinna być zapewniona. Mogę wyrazić tylko opinię o naszym personelu. Sądzę, że tacy pacjenci traktowani są jak wszyscy pozostali. Zawsze powtarzam, że osoby bezdomne to ludzie jak wszyscy inni. Czasem są zaniedbani i może nie pachną najładniej, ale personel szpitalny jest do tego przyzwyczajony. Niestety bywa tak, że nie tylko osoby bezdomne mają problem z utrzymaniem higieny na właściwym poziomie.

A jaki jest stosunek osób bezdomnych do przedstawicieli służby zdrowia? E.B.: Z tym bywa bardzo różnie. Zdarzają się zarówno bezdomni kulturalni i ciepli, ale także ci mocno roszczeniowi, którzy wychodzą z założenia, że wszystko im się należy. Dokładnie tak samo, jak w wypadku pozostałych pacjentów.

270

Gdy bezdomny pacjent trafia do szpitala

Jak ocenia Pani funkcjonowanie systemu rozwiązywania problemu bezdomności w Gdańsku? E.B.: Współpraca szpitala z policją, Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Gdańsku, czy Powiatowym Zespołem ds. Orzekania o Niepełnosprawności jest bardzo sprawna. Problemy dotyczą głównie Zakładów Opiekuńczo-Leczniczych. To frustrujące doświadczenie, kiedy z całego serca chciałoby się pomóc pacjentowi, a okazuje się, że człowiek jest całkowicie bezradny. Dobrą współpracę z ośrodkami pomocy społecznej na terenie województwa zawdzięczam Pomorskiemu Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności. Dzięki Forum poznałam osobiście przedstawicieli ośrodków i nasza współpraca może postępować szybko i sprawnie.

Wywiad przeprowadziła Anna Kwaśnik, pracownica biura Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności.

271

Ewa Bełdowska

Rozdział VI

Polityka

Mieczysław Wacławski, Marcin Kowalewski Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

Stanowisko PFWB w zakresie potrzeby i zasadności wykorzystywania środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na remonty i tworzenie lokali dla zmarginalizowanych społeczności, w tym bezdomnych

Podmioty zrzeszone w Pomorskim Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, jak i inne organizacje polskie i europejskie podejmujące trud zwalczania bezdomności, z dużą nadzieją przyjęły informację o możliwości wykorzystywania środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na remontowanie i tworzenie lokali dla zmarginalizowanych społeczności. Postanowienie przyjął Parlament Europejski 10 lutego 2010 roku, a nieco później, 26 kwietnia 2010 roku, również Rada Unii Europejskiej. Inicjatywa ta wychodzi naprzeciw problemom mieszkaniowym zidentyfikowanym także w Polsce. Wystarczy przypomnieć, że Spis Powszechny z 2002 r. pokazał dość dokładnie skalę zjawiska związanego z wykluczeniem mieszkaniową (bieda, deprywacja). Okazało się, że aż 35,5% ludności mieszka w złych lub bardzo złych warunkach mieszkaniowych. Polska w 2002 roku miała najniższy wskaźnik liczby mieszkań na 1000 mieszkańców (327). Według spisu powszechnego GUS z 2002 roku 3,2 mln gospodarstw domowych mieszka niesamodzielnie, 6,5 mln osób mieszka w substandardowych warunkach (bez kanalizacji; bez wodociągu; budynki stare, w złym stanie technicznym; zbyt mały metraż na osobę), a 11,9 mln Polaków mieszka w warunkach przeludnienia (według standardów europejskich – więcej niż 2 osoby na pokój). W Polsce 70% osób w wieku 18-29 lat mieszka z rodzicami, a co czwarta osoba nigdy się od nich nie wyprowadzi. Dane mieszkaniowe publikowane przez GUS w rocznikach statystycznych ukazują, że od 2002 r. niewiele zmieniło się w zakresie przytoczonych powyżej danych1. Problemy mieszkaniowe postrzegane są przez Polaków jako trzecie co do ważności problemy społeczne, tuż po bezrobociu i uzależnieniach2. Wśród najważniejszych problemów mieszkaniowych w Polsce3 należy wymienić m.in.: 1

2 3

Więcej w: P. Olech, Mieszkalnictwo i bezdomność raport w zakresie wpływu sytuacji mieszkaniowej w Polsce na zjawisko bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego, „Forum – O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, Gdańsk 2008, s. 251-287. Badania na potrzeby kampanii Dach nad Głową prowadzonej przez Habitat for Humanity, www.dachnadglowa.org, 20.12.2009. Więcej w: P. Olech, Bezdomność i wykluczenie mieszkaniowe – zarys głównych problemów w Polsce oraz

274

Stanowisko PFWB w zakresie potrzeby i zasadności wykorzystywania środków...

1. nieadekwatną strukturę własności mieszkań 2. niewielki i ciągle malejący udział lokali komunalnych, społecznych i socjalnych w statystykach nowo budowanych mieszkań w Polsce 3. bardzo małą i nieadekwatną liczbę lokali socjalnych 4. niewielką liczbę mieszkań na wynajem 5. dużą liczbę mieszkań substandardowych oraz przeludnionych 6. deficyt mieszkań 7. wiek i stan mieszkań 8. zaległości mieszkaniowe 9. brak realizacji celów i założeń mieszkalnictwa społecznego Towarzystw Budownictwa Społecznego 10. niski współczynnik dostępności mieszkań 11. prywatyzację mieszkalnictwa. Bezdomność jest jedną z najbardziej skrajnych i najbrutalniejszych form wykluczenia społecznego. W Polsce szacuje się, że liczba osób bezdomnych kształtuje się na poziomie 40-70 tys. osób4. Wiele czynników prowadzi do bezdomności, nie tylko indywidualne doświadczenia, takie jak rozwód, strata bliskiej osoby, choroba psychiczna, przemoc domowa albo uzależnianie. Olbrzymią rolę odgrywają także czynniki strukturalne, takie jak dostępność mieszkań, bezrobocie, niestabilne zatrudnienie czy dyskryminacja. Fundamentalny wpływ na niniejsze zjawisko mają również czynniki instytucjonalne – słabo koordynowane usługi społeczne oraz nieadekwatna struktura wypłaty świadczeń społecznych. Obecnie na terenie województwa pomorskiego około 3 tys. osób doświadcza bezdomności. Ponad 60% ludzi bezdomnych przebywa w specjalistycznych placówkach, tj. noclegowniach, schroniskach, domach. Średni okres doświadczania bezdomności to ponad 6 lat. Z badań realizowanych od niemal 10 lat przez PFWB wynika się, że około 20-25% populacji bezdomnych statystycznie (uwzględniając wiek, wykształcenie, okres pozostawania w bezdomności itp.) ma wysokie bądź bardzo wysokie szanse wyjścia z bezdomności. Tymczasem proces integracji ze społeczeństwem wymaga nie tylko przejścia terapii, nabycia odpowiednich umiejętności czy aktywności zawodowej, ale realnej perspektywy na własne mieszkanie. Rzeczywistość pokazuje jednak, że mieszkalnictwo to największy problem w procesie wychodzenia z bezdomności. W Polsce wciąż brakuje mieszkań, w których ludzie bezdomni rokujący na powrót do społeczeństwa mogliby funkcjonować i z powodzeniem wyjść z zaklętego kręgu bezdomności. Doświadczenie realizacji wielu projektów aktywizacyjnych z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego (IW EQUAL, PO KL) ukazują, że w przypadku ludzi bezdomnych nie wystarczy wesprzeć proces edukacji i zatrudnienia, ale aby odzyskać samodzielność życiową konieczne jest włączenie komponentu mieszkaniowego. Z tego właśnie

rekomendacje dla całościowej polityki społecznej [w:] Księga Ubogich a.d. 2009. IX Konwencja Ruchu przeciw Bezradności Społecznej, red. E. Wrońska, Warszawa 2009; P. Olech, Zapobieganie bezdomności – prewencja celowa, systemowa oraz profilaktyka. Raport roczny, „Forum – O bezdomności bez lęku”, red. Ł. Browarczyk, M. Dębski, Gdańsk 2010. Więcej w: P. Olech, Charakterystyka sytuacji Polski w kontekście badania problematyki bezdomności, [w:] Mutual Progress on Homelessness through Advancing and Strengthening Information Systems, http:// www.trp.dundee.ac.uk/research/mphasis/papers/NPPPolandFinal(Polish).pdf, 20.12.2011.

Mieczysław Wacławski, Marcin Kowalewski

275

powodu wiele z realizowanych dotychczas projektów okazywało się nieudane. Znaczna część osób bezdomnych wychodzących z uzależnienia, podejmujących pracę, uczących się i podnoszących swoje kwalifikacje, ze względu na brak opcji mieszkaniowych pozostaje w placówkach dla ludzi bezdomnych. Osoby te bardzo rzadko podejmują zatrudnienie, które umożliwia pozyskanie i utrzymanie własnego mieszkania. Taka sytuacja powoduje poczucie beznadziejności, zmniejsza wiarę także w to, że warto się starać i funkcjonować samodzielnie, co więcej, jest niedopuszczalna ze względów ekonomicznych. Pozostawanie w placówkach ludzi bezdomnych zdolnych do samodzielnej lub delikatnie wspieranego funkcjonowania w środowisku, generuje wielkie koszty. Przykładowo na Pomorzu zaledwie około 5% osób bezdomnych zamieszkuje mieszkania wspierane, a w Danii czy Finlandii około 60% populacji osób bezdomnych korzysta z różnych form mieszkalnictwa wspieranego. Inicjatywa Parlamentu i Rady Unii Europejskiej wykorzystywania środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na remonty i tworzenie lokali dla zmarginalizowanych społeczności, w tym bezdomnych, stanowi kolejny krok we wspieraniu krajów członkowskich w rozwiązaniu problemu bezdomności. Szczególnie ważna jest wskazówka uzupełniania działań realizowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Cieszy nas zaangażowanie polskich przedstawicieli w proces tworzenia i wdrożenia niniejszych rozwiązań. W tym miejscu przypomnieć należy, że za propozycję zmian w rozporządzeniu odpowiedzialny był Paweł Samecki, komisarz ds. polityki regionalnej UE. Podczas głosowania w Radzie polscy przedstawiciele głosowali za przyjęciem niniejszych zmian. Świadczy to o dużej świadomości problemów mieszkaniowych naszego kraju i konieczności interwencji funduszy strukturalnych w wymiarze mieszkaniowym. Świadectwem coraz większego zaangażowania instytucji Unii Europejskiej w rozwiązywanie problemu bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego było także uchwalenie w 2008 roku przez Parlament Europejski deklaracji Zakończenia Bezdomności Ulicznej do roku 2015 5. Nawołuje ona do: • wyrażenia przez Radę zgody na przyjęcie zobowiązania zlikwidowania bezdomności ulicznej do 2015 roku • przyjęcia przez Komisję Europejską definicji bezdomności, zebrania porównywalnych i wiarygodnych danych statystycznych oraz publikowania co roku relacji z podejmowanych działań i postępów krajów Unii Europejskiej na drodze likwidowania bezdomności • nakłania państw członkowskich do tworzenia „zimowych planów działania” w ramach szerszych Krajowych Strategii Likwidowania Bezdomności. Przypomnieć także należy, że jednym z pięciu inicjatorów niniejszej deklaracji był Jacek Protasiewicz, poseł Parlamentu Europejskiego. Ponadto we Wspólnym sprawozdaniu o zabezpieczeniu społecznym i właszczeniu społecznym z 2010 roku (Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2010) Komisja Europejska nawołuje kraje członkowskie do tworzenia strategii ukierunkowanych na rozwiązywanie problemu wykluczenia mieszkaniowego i bezdomności6. 5 6

http://www.europarl.europa.eu/sidesSearch/search.do?type=WDECL&language=PL&term=6&author =28111, 14.12.2011. http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=joint%20report%20on%20social%20protection %20and

276

Stanowisko PFWB w zakresie potrzeby i zasadności wykorzystywania środków...

Wszystkie powyższe inicjatywy świadczą o przełomie w podejściu Unii Europejskiej do rozwiązywania problemów mieszkaniowych, w tym także bezdomności.

Rekomendacje i wskazówki Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności w kontekście przyjęcia zmian w zakresie potrzeby i zasadności wykorzystywania środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na remonty i tworzenie lokali dla zmarginalizowanych społeczności, w tym bezdomnych 1. Podmioty PFWB rekomendują możliwie jak najszybsze przygotowanie wszystkich koniecznych zmian legislacyjnych, organizacyjnych, programowych oraz finansowych, aby możliwe było w całości wprowadzenie nowatorskich rozwiązań oraz wykorzystanie potencjalnie jak największej ilości środków na cele związane z mieszkalnictwem dla zmarginalizowanych społeczności. 2. Wprowadzenie nowych rozwiązań wymaga od Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Infrastruktury współdziałania w zakresie wprowadzenia koniecznych zmian w Programach Operacyjnych umożliwiających wydatkowanie środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Dla samorządów taka szansa oznacza także konieczność zweryfikowania Regionalnych Programów Operacyjnych. Rozwiązania przyjęte przez Parlament i Radę UE stworzone zostały z myślą o poziomie lokalnym i regionalnym. Wydaje się, że to właśnie samorządy lokalne oraz działające na ich terenach organizacje pozarządowe będą miały największy wpływ na powodzenie wdrożenia zmian w Europejskim Funduszu Rozwoju Regionalnego. 3. Proponujemy włączenie nowych możliwości przyjętych przez Parlament i Radę UE do prac Ministerstwa Infrastruktury nad pracami legislacyjnymi związanymi z reformą systemu budownictwa społecznego w Polsce. Przypominamy, że kierownictwo Ministerstwa Infrastruktury pod koniec 2009 roku przyjęło Kierunki reformy systemu budownictwa społecznego – proponowane rozwiązania7. 4. Rekomendujemy także, aby Ministerstwo Rozwoju Regionalnego rozważyło przeznaczenie części z niedawno przyznanych Polsce 633 mln euro8 na cele związane z remontami i tworzeniem lokali dla zmarginalizowanych społeczności, w tym bezdomnych. 5. W obliczu wprowadzenia przełomowych rozwiązań Unii Europejskiej w zakresie mieszkalnictwa dla zmarginalizowanych społeczności, proponujemy rozważenie zniesienia za-

7 8

%20social%20inclusion%202010&source=web&cd=4&ved=0CGMQFjAD&url=http%3A%2F%2 Fec.europa.eu%2Fsocial%2FBlobServlet%3FdocId%3D5503%26langId%3Den&ei=qOUPUILtDIjM0QWP6oCIDQ&usg=AFQjCNFJ4LiIkN2EtDIiQPTOfHXi95jrkQ&cad=rja, 21.12.2012. http://wiadomosci.ngo.pl/wiadomosci/524519.html, 14.12.2011. http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/Strony/Dodatkowe_633mlneuro_dla_Polski_19042010.aspx, 15.12.2011.

Mieczysław Wacławski, Marcin Kowalewski

277

kazu łączenia środków strukturalnych z Unii Europejskiej ze środkami na finansowe wsparcie w tworzeniu lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych pochodzących z Funduszu Dopłat umiejscowionego w Banku Gospodarstwa Krajowego. W opinii PFWB nikłe zainteresowania niniejszym programem wynika z niniejszych ograniczeń oraz z niskiego pułapu partycypacji funduszu w inwestycjach (do 50%). Rozwiązania UE idą w kierunku możliwości łączenia (synergii) różnorodnych funduszy w celu bardziej kompleksowego, efektywnego rozwiązania problemów społecznych w tym mieszkaniowych. Członkowie oraz eksperci związani z Pomorskim Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności deklarują gotowość wsparcia procesu tworzenia nowych rozwiązań, możemy służyć konsultacjami i doradztwem w niniejszym zakresie.

Więcej o rozporządzeniu: Rezolucja legislacyjna Parlamentu Europejskiego z dnia 10 lutego 2010 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr …./2009 zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w odniesieniu do kwalifikowalności działań w zakresie budownictwa mieszkaniowego dla zmarginalizowanych społeczności (COM(2009)0382 – C7-0095/2009 – 2009/0105 (COD)). http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-20100012+0+DOC+XML+V0//PL#BKMD-2, 10.12.2011. COM (2009) 382 2009/0105/COD Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w odniesieniu do kwalifikowalności działań w zakresie budownictwa mieszkaniowego dla zmarginalizowanych społeczności. http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=pl&DosId=198464, 10.12.2011.

Organizacje członkowskie Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Chrześcijańskie Stowarzyszenie Dobroczynne w Gdyni Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego Gdańska Fundacja Kultury Chrześcijańskiej im. św. Brata Alberta Fundacja Edukacji Społecznej (FES) w Gdańsku Fundacja Misja Chrześcijańska „Oaza” w Kościerzynie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kartuzach Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Człuchowie

278

Stanowisko PFWB w zakresie potrzeby i zasadności wykorzystywania środków...

9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdańsku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Lęborku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Rumi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sopocie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Starogardzie Gdańskim Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tczewie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ustce Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Pruszczu Gdańskim Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Nowym Dworze Stowarzyszenie Abstynenckie Kaszuby Stowarzyszenie św. Faustyny „FIDES” w Malborku Stowarzyszenie HORYZONT w Słupsku Stowarzyszenie MONAR Pomorskie Centrum Pomocy Bliźniemu MONAR-MARKOT Stowarzyszenie na rzecz Bezdomnych AGAPE z/s w Borowy Młynie Stowarzyszenie na rzecz Osób Uzależnionych i Umierających „OSIEM” w Bytowie Stowarzyszenie „Prometeusz” w Gdańsku Stowarzyszenie „ALTER-EGO” Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta Koło Gdańskie Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta Koło Grudziądzkie Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta Koło Słupskie Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta Koło Koszalińskie Towarzystwo Wspierania Potrzebujących „Przystań” Uniwersytet Gdański Wydział Nauk Społecznych Zarząd Rejonowy PCK w Słupsku.

Wyrazy poparcia powyższego stanowiska ponadto zgłosili: 1. Habitat for Humanity – inicjator koalicji „Dach nad Głową” 2. 79 uczestników konferencji zatytułowanej Zapobieganie bezdomności, która obyła się 27 maja 2010 roku w Gdańsku.

Mieczysław Wacławski, Marcin Kowalewski

279

Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

Stanowisko Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności w sprawie pomysłu budowy osiedli kontenerowych w Gdańsku

Istniejące od 1997 roku Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności zrzesza ponad 40 podmiotów, zarówno sektora publicznego, jak i pozarządowego, działających w obszarze problematyki bezdomności na terenie województwa pomorskiego. Nasza troską jest m.in. tworzenie rozwiązań dla polityki społecznej zmierzające do skutecznego zwalczania problemu bezdomności w naszym kraju, jak również podnoszenie poziomu świadomości społecznej, edukowanie społeczności lokalnej oraz wszystkich zainteresowanych w celu rzetelnego rozumienia przyczyn, skutków oraz dróg zapobiegania i wychodzenia z bezdomności. W związku z pojawiającą się w przestrzeni publicznej dyskusją nad zagadnieniem tworzenia osiedli kontenerowych jako jednego z możliwych rozwiązań dla osób eksmitowanych z własnych mieszkań oraz rozwoju lokali socjalnych, PFWB jako organizacja zajmująca się bezdomnością chciałoby wskazać kilka zagrożeń związanych z niniejszymi pomysłami. Pojawiające się w Polsce plany budowy osiedli kontenerowych niepokoją nas przede wszystkim z powodu konieczności koncentrowania w jednym miejscu ludzi dotkniętych biedą i innymi problemami społecznymi, nie zaś ze względu na sam budulec, z którego mają powstać domy dla eksmitowanych z mieszkań komunalnych. Budownictwo kontenerowe samo w sobie nie jest niczym złym. Dzięki modułowości i stosowaniu gotowych elementów można w stosunkowo szybki, ekologiczny i tani sposób zestawić kompletny budynek. Architektura kontenerowa to gałąź architektury, która na świecie zyskuje coraz większą popularność. Wiele obiektów architektonicznych światowego designu to budynki kontenerowe, zarówno domy mieszkalne, biura, jak i obiekty użyteczności publicznej. Doświadczenia innych miast w Polsce i na świecie, które postanowiły skoncentrować najuboższą ludność na obrzeżach aglomeracji uczą nas, że takie rozwiązanie jedynie pogłębia problemy społeczne. Przesiedlenie uciążliwych mieszkańców do kontenerów mające stanowić karę za niesubordynację, niszczenie mieszkań komunalnych, nadużywanie alkoholu itp. staje się w istocie trwałym narzędziem segregacji społecznej, utrwalającym biedę i tzw. patologię. Jak pokazują doświadczenia z Bydgoszczy czy Józefowa, w których takie osiedla wybudowano, uciążliwi mieszkańcy, którzy tam trafiają to w dużej mierze również kobiety, dzieci i osoby starsze. Zwłaszcza kobiety w takich osiedlach znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji. Przydzielanie mieszkania w osiedlu kontenerowym jako tymczasowego także bywa częstokroć złudne. W efekcie miejsce takie staje się wyrokiem dożywotnim lub przynajmniej długotrwałym. Zbyt często rozwiązania tymczasowe stają się z czasem docelowe. Osoby

280

Stanowisko PFWB w sprawie pomysłu budowy osiedli kontenerowych w Gdańsku

przebywające w nim mają utrudniony dostęp do instytucji kultury, oświaty, komunikacji, a co za tym idzie – pogłębia się problem bezrobocia, izolacji, doprowadzając w konsekwencji do stygmatyzacji, która trwale utrudnia powrót do społeczeństwa. Traktując zesłanie do osiedla kontenerowego jako karę należy zadać sobie pytanie o to, kto ma decydować o wydawaniu wyroków oraz czy w procesie jego odbywania znajdą się elementy resocjalizacji? Czy miasto konsultuje takie rozwiązania z badaczami problemów społecznych, przedstawicielami pomocy społecznej, pracownikami socjalnymi, asystentami rodziny? Podjęcie tego tematu jest szczególnie ważne w perspektywie upływającego właśnie 2010 roku, ogłoszonego przez Komisję Europejską Europejskim Rokiem Walki z Biedą i Wykluczeniem Społecznym. Jednym z kluczowych obszarów tematycznych podkreślanych w obchodach roku to m.in. przeciwdziałanie ubóstwu dzieci i międzypokoleniowemu przekazywaniu biedy oraz wsparcie osób starszych. Zgodnie z zaleceniami Komisji, samorządy powinny szukać dróg rozwiązywania problemów socjalnych, powstrzymując się jednak od tworzenia gett, które wykluczenie społeczne jeszcze bardziej pogłębiają. Takie rozwiązania stoją w sprzeczności z polityką spójności, realizowaną obecnie ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, jak i Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego. Przykładem są projekty rewitalizacyjne. Ich celem ma być nie tylko modernizacja dzielnic, ale również działania, które zminimalizują różnice (ekonomiczne, społeczne, edukacyjne) wśród mieszkańców. Budowanie osiedla kontenerowego nijak wpisuje się też w realizowane liczne projekty finansowane z funduszy Kapitału Ludzkiego, mające na celu reintegrację, aktywizację społeczną i powrót osób wykluczonych do społeczeństwa Od wielu lat wiadomo, że jedynie rozproszone mieszkania socjalne osadzone w lokalnych społecznościach przynoszą wymierne efekty i dają szansę powrotu ludzi wykluczonych do społeczeństwa. Tam, gdzie na dziesięć funkcjonujących rodzin jedną stanowią „ludzie z problemami”, tam większe szanse na to, że ludzie wykluczeni będą „ciągnąć” do poziomu większości. W wielu krajach europejskich istnieją przepisy zakazujące tworzenia gett socjalnych. Dla ludzi, którzy utracili nawet prawa do lokali socjalnych i nie rokują powrotu do społeczeństwa, a którzy poddawani już byli wszystkim oddziaływaniom społecznym i psychologicznym tworzone są specjalne programy. Politycy powinni wykazywać się mądrością, odpowiedzialnością i troską o dobro innych. Tymczasem robiąc krótkotrwałe oszczędności, gminy inwestują w tworzenie gett socjalnych, zamiast zająć się kreowaniem prawdziwej polityki społecznej uwzględniającej problemy mieszkaniowe. Z naszej perspektywy optymalnym rozwiązaniem jest inwestowanie przez gminy w Polsce w budowę rozproszonych lokali socjalnych i tymczasowych, o obniżonym, choć nadal godziwym standardzie, dbając jednocześnie o integrację społeczną jej mieszkańców i objęcie ich programem pracy socjalnej. Miasta w Polsce tłumaczą brak inwestycji w lokale socjalne problemami finansowymi, podczas gdy niektóre źródła, które mogłyby je rozwiązać, zdają się być przez urzędników nie zauważane. Jednym z nich, które polecamy szczególnej uwadze, jest fundusz krajowego Programu wspierania budownictwa socjalnego ze środków Funduszu Dopłat umiejscowionego w Banku Gospodarstwa Krajowego. Daje on możliwość tworzenia nowych lub remontowania już istniejących lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych. Maksymalna wysokość finansowanego wsparcia wynosi nawet do 50%. Warunkiem przyznania dotacji jest jednak spełnienie pewnych kryteriów. Jednym z nich jest

Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

281

konieczność rozproszenia mieszkań socjalnych (liczba lokali socjalnych w budynku nie może przekroczyć połowy liczby wszystkich lokali mieszkalnych znajdujących się w danym budynku). Zapis ten chroni właśnie przed tworzeniem gett. Budowanie osiedli kontenerowych nie jest więc jedynym rozwiązaniem problemu mieszkaniowego dla grup o niższych dochodach. Mamy nadzieję, że politycy zgłaszający raz jeszcze rozważą tę koncepcję. Jako Forum wierzymy, że każdy człowiek, w każdym momencie swojego życia może się zmienić. Człowiek, niezależnie od swojej sytuacji, pozostaje człowiekiem wraz z całym bagażem doświadczeń i ludzkich potrzeb oraz sferą emocjonalną, duchową i fizyczną, która wymaga szacunku i zrozumienia.

282

Marek KĹ&#x201A;usek: 2011, 9

Rada miasta Starogadu Gdańskiego

Uchwała nr XXIV/226/2004 Rady Miejskiej Starogardu Gdańskiego z dnia 13 października 2004 r. Zmieniająca Uchwałę nr V/2003 Rady Miejskiej w Starogardzie Gdańskim z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Starogard Gdański

Na podstawie – art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 ust. 3 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 z późniejszymi zmianami), – art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami) Rada Miejska Starogardu Gdańskiego uchwala, co następuje:

§1 Dokonuje się zmiany Uchwały Rady Miejskiej w Starogardzie Gdańskim nr X/2003 z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali chodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Starogard Gdański w ten sposób, że: 1) §4 otrzymuje brzmienie: 1. Osoby, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy zobowiązane są do zapłaty odszkodowania w wysokości 3% wartości odtworzeniowej lokalu w stosunku rocznym.

284

Uchwała nr XXIV/226/2004 Rady Miejskiej Starogardu Gdańskiego z dnia 13.10.2004 r.

2. Osoby, które utraciły tytuł prawny do lokalu z powodu zalegania w opłatach czynszowych opłacają odszkodowanie w wysokości 3% wartości odtworzeniowej z zastosowaniem dotychczasowych zniżek i zwyżek z tytuł wyposażenia lokalu. 2) §8 otrzymuje brzmienie: 1. Lokale socjalne mogą być przyznawane osobom: 1) spełniającym łącznie następujące warunki: a) zamieszkują na terenie Starogardu Gdańskiego w lokalach lub budynkach, w których przypada mniej niż 5 m2 pokoju na osobę w rodzinie. W przypadku zamieszkiwania w lokalu w charakterze osób bliskich bierze się pod uwagę powierzchnię całego lokalu lub domu, b) łączny średni dochód z ostatnich 12 miesięcy nie przekracza: – w rodzinie – 100% najniższej emerytury brutto na członka rodziny, – w przypadku osób samotnych – 140% najniższej emerytury brutto. Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe. 2) których uprawnienie do lokalu socjalnego orzekł sąd w wyroku nakazującym opróżnienie dotychczasowego lokalu, 3) zmieniającym lokale komunalne na socjalne z przyczyn uzasadniających wypowiedzenie najmu, 4) samotnie wychowującym dzieci lub rodzinom, które przez okres co najmniej 6 miesięcy zamieszkiwały w ośrodkach dla osób bezdomnych na koszt Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starogardzie Gdańskim. 2. Z osobami zakwalifikowanymi do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie okoliczności określonych w ustępie 1 punktach 1, 3 i 4 mogą być, za ich zgodą, zawarte umowy najmu lokali komunalnych na czas nieoznaczony. 3. Najemca niepełnostandardowego lokalu komunalnego spełniający warunki określone w ustępie 1 punkcie 1b) może wystąpić z wnioskiem o czasowe przekształcenie zajmowanego lokalu na lokal socjalny. 4. Wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego rozpatruje się na zasadach określonych przez Prezydenta Miasta Starogardu Gdańskiego.

§2 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Uchwała nr XXIV/226/2004 Rady Miejskiej Starogardu Gdańskiego z dnia 13.10.2004 r.

Prolegomena 2012

285

Łukasz Browarczyk

Odyseja po-rozumienia1

Całość jest nieprawdą T. W. Adorno, Minima moralia

Powierzanie podmiotom różnego rodzaju zadań do realizacji, szczególnie jeśli za tymi zadaniami płyną środki finansowe, pociąga za sobą również zabiegi związane z kontrolowaniem oraz monitorowaniem. Wszystko to w trosce o prawidłową realizację powierzonych obowiązków, o właściwe pożytkowanie środków. Tworzone są różnego rodzaju narzędzia kontroli, monitorowania, sprawozdawczości. Powstają one z myślą o prawidłowym pożytkowaniu środków publicznych. Dotyczy to zarówno powierzania zadań przez instytucje publiczne, organy pozarządowe, jak i realizacji projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej. Szczegółowo opracowane i skrupulatnie egzekwowane zasad realizacji projektów, wykonywania zadań zleconych, wpływają na sposób projektowania samych zadań. Dotyczy to głównie projektów finansowanych ze środków wspólnotowych. W przypadku powierzania zadań przez samorządy czy instytucje publiczne procedury monitorowania nie są tak intensywnie rozbudowane. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do wcześniej realizowanych w kraju projektów w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego, powszechnie nazywanego funduszami norweskimi, a także w przypadku obecnie realizowanego Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy popularnie nazywanego funduszem szwajcarskim. Różnorodność pomysłów na monitorowanie, kontrolowanie każe zastanowić się nad ich źródłem, które nieodmiennie ma charakter niewerbalizowanych filozoficznych założeń, dotyczących bardziej epistemologii oraz polityki2 niż samych projektów, jakie są realizowane 1

Przed początkiem czuję się zobowiązany przedstawić czytelnikowi usprawiedliwienie. Tekst ten nie aspiruje do uczonej ścisłości, jest zbiorem względnie luźnych refleksji, wywołanych doświadczeniem zaangażowania w trzeci sektor oraz rzeczywistość grantową. Nie należy traktować go jako formy oceny ani tym bardziej jako krytyki czy opisu. Jest to jedynie zapis wrażenia, którego celem jest zasygnalizowanie dylematów, rozterek, stworzenie inspiracji do dyskusji, refleksji, jakie wydają się konieczne dla pozytywnego rozwoju sfery pozarządowej. Często zakorzenionych w idiosynkrazjach konkretnych osobowości podmiotów zatrudnionych na konkretnych stanowiskach i instytucjach odpowiedzialnych za nadzorowanie, monitorowanie, rozliczanie dotacji.

288

Odyseja po-rozumienia

w ramach środków europejskich. Wydaje się, że warto prześledzić konsekwencje różnych, zarysowanych tu podejść oraz zwrócić uwagę na ich uwarunkowania polityczne i epistemologiczne. Bezpośrednio związane z wyobrażeniami na temat rzeczywistości społecznej są przeświadczenia dotyczące strategii tworzenia projektów, szczególnie tych osadzonych w strukturach Europejskiego Funduszu Społecznego. Dylematy nie ograniczają się jedynie do ścisłego podporządkowania całego projektu wyraźnie zakreślonym ramom jego rozliczenia, ale przede wszystkim dotyczą kwestii fundamentalnych, bezpośrednio związanych z rozumieniem istoty realizacji projektów3. Dylematy wiążą się z konstelacją pojęć, układających się w szereg opozycji, takich jak np. zmiana/tworzenie; ewolucja/rewolucja; realizm/abstrakcja; praktyka/teoria; uwikłanie/izolacja itd. Wynikające z tego kontrowersje ujawniają się ze szczególną siłą przy okazji tworzenia projektów oddziałujących na tkankę społeczną, które mają prowadzić do zmiany ugruntowanej praktyki lub tworzyć nową4. Poniższy esej jest inspirowany doświadczeniami z pracy w projekcie poświęconym tworzeniu nowych rozwiązań w obszarze pomocy ludziom bezdomnym – tworzeniu narzędzi zwalczania zjawiska bezdomności, jak i łagodzenia jej skutków. Przedsięwzięcie to ma zasięg krajowy, angażuje największe organizacje trzeciego sektora pracujące z ludźmi bezdomnymi, potocznie nazywany jest Gminnym Standardem Wychodzenia z Bezdomności, a w oficjalnej nomenklaturze nosi nazwę: projekt systemowy 1.18 „Tworzenie i rozwijanie standardów usług pomocy i integracji społecznej” w zadaniu (nr 4) w zakresie standaryzacji pracy z bezdomnymi w tym: opracowanie modelu „Gminnego Standardu Wychodzenia z Bezdomności”. Jest on częścią korpusu projektów systemowych – to znaczy realizowanych przez podmioty publiczne i nakierowanych na zmianę (modernizację) funkcjonujących w Polsce systemowych rozwiązań. W tekście skoncentruję się na dwóch kwestiach, pierwszej, związanej z pozafinansowymi konsekwencjami różnych polityk rozli-

Refleksja nad tym czym jest i jak właściwie rozumieć pojęcie projektu – przedsięwzięcia współfinansowanego lub finansowanego przez sponsora, który zdecydował się wesprzeć konkretne, zaproponowane przez wnioskodawcę działania – każe uznać dwie istotne kwestie. Po pierwsze, planowane działania powinny raczej służyć testowaniu nowych rozwiązań a nie stanowić odciążenie budżetu wnioskodawcy czy być swoistym wyręczeniem instytucji publicznych w realizacji standardowych, często wynikających z zapisów ustawowych zadań. Innymi słowy projekty są narzędziem ewolucji, pozytywnej zmiany praktyki. Po drugie, co jest rezultatem pierwszego, powinny być ograniczone w czasie. Jeśli służą sprawdzaniu nowych rozwiązań, to po zakończeniu ich realizacji – której czas zawsze powinien umożliwiać pełne przetestowanie wdrażanego rozwiązania – sprawdzane działania powinny albo zostać zarzucone – jeśli nie osiągnięto zadowalającego rezultatu, albo zostać zaimplementowane do korpusu zwyczajnych działań systemu, w obrębie którego je testowano. Co za tym idzie – jeśli jakiś projekt, mówiąc kolokwialnie, się sprawdził, działania w nim podejmowane powinny być kontynuowane, a zmianie musi ulec ścieżka ich finansowania, aby zagwarantować im stabilność realizacji. Już w tym zadaniu zawarte zostało arbitralne rozróżnienie, którego niewerbalizowane intuicje – często wynikające z odmiennego rozumienia sensu danego działania – powodują wiele trudności przy realizacji projektów. Dylemat – modyfikować czy tworzyć nowe jest charakterystyczny dla bardzo wielu przedsięwzięć projektowych – podjęcie jakiejkolwiek decyzji związane jest z uruchomieniem szerokiego procesu interpretacji rzeczywistości społecznej oraz z przyjęciem stosunkowo precyzyjnych aksjomatów, dotyczących natury życia społecznego. Należy podkreślić, że mówienie o nich jest szczególnie trudne i zawsze powinno wiązać się ze świadomością uwikłania, mówiącego nie tylko w rzeczywistość, której rozumienie stara się przedstawić, ale również w język, w którym usiłuje mówić o nim samym.

Łukasz Browarczyk

289

czania oraz monitorowania projektów. Będę się koncentrował na konsekwencjach związanych z antropologicznymi wyobrażeniami co do natury ludzkiej, ale również wpływającymi na sam charakter realizowanych działań. Druga część poświęcona będzie rozważaniom nad przywołanym wcześniej zestawem opozycji, które również w istotny sposób determinują sposób realizacji projektów społecznych. Zasygnalizowane we wstępie różne praktyki monitorowania i rozliczania realizacji zadań powierzanych przez, ujmując to ogólnie, sponsorów każą zastanowić się nad konsekwencjami. Zasygnalizowane zostały trzy możliwe sposoby kontroli – stosunkowo najmniej restrykcyjny, reprezentowany przez sponsorów spoza krajów UE5. Dokumenty formalne w przypadku funduszy szwajcarskich to około 160 stron podręcznika procedur, natomiast takie dokumenty jak system monitorowania, wytyczne w sprawie wydatkowania to zaledwie kilkunastostronicowe dokumenty. Pośrednie miejsce zajmują instytucje publiczne, które nadzorowały organizacje pozarządowe w realizacji zadań publicznych, powierzanych trzeciemu sektorowi. Prym na polu skomplikowania procedur monitorowania i rozliczania projektów bezsprzecznie wiodą instytucje rozliczające i monitorujące realizację przedsięwzięć finansowanych ze środków wspólnotowych. Jako swoistą ilustrację wystarczy wspomnieć, że dokument zasady finansowania programu operacyjnego kapitał ludzki ma objętość około 200 stron, do niego należy doliczyć kolejnych 60 stron Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Sama obszerność dokumentów wskazuje na rozbudowanie i skomplikowanie procedur. Takie zróżnicowanie w przypadku instytucji publicznych oraz monitorujących, np. Departament Wdrażania Funduszy Europejskiego Funduszu Społecznego, może wynikać choćby z różnic w dofinansowaniu obu kategorii podmiotów, jednak w taki klucz interpretacyjny nie wpisują się praktyki sponsorów z krajów poza wspólnotowych. Warto się zastanowić z czego wynika takie zróżnicowanie6. Wydaje się, że istotne są wyobrażenia, jakie wiążą się z określonym podejściem do realizacji projektów, dotyczące natury ludzkiej, one szczególnie dobrze ilustrują różnice między politykami funduszy pozawspólnotowych i tzw. unijnych. W przypadku tych pierwszych realizatorzy projektów nie muszą zmagać się z monumentalnie rozbudowanymi procedurami związanymi z monitorowaniem, rozliczaniem, spełnianiem wskaźników, prowadzić wyjątkowo rozbudowanej dokumentacji, która często bywa postrzegana jako cel sam w sobie – pochłaniacz energii. Wysoce sprecyzowane sposoby pomiaru efektywności realizowanych projektów są ściśle związane ze zorientowaniem realizatorów na sprostanie kryteriom. Następuje przesunięcie akcentu, osią realizacji przedsięwzięcia przestaje być zbiór celów, których osiągnięcie miałoby świadczyć o realizacji zadania, a staje się zespół wymagań niezbędnych do rozliczenia danego działania7. Podejmowane aktywności zostają oderwane od rzeczywistości, ponieważ

Oba mechanizmy finansowe są stosunkowo dobrze znane krajowemu środowisku pozarządowemu, niemniej zainteresowanego czytelnika warto odesłać do strony www.eog.gov.pl, 27.12.2011. Źródła informacji na temat Norweskiego Mechanizmu Finansowego i Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego; a także do źródła informacji na temat Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy: www.programszwajcarski.gov.pl, 28.12.2011. Uszeregowanie tych sposobów monitorowania ze względu na ich skomplikowanie jest czysto intuicyjne i odwołuje się do względnie usystematyzowanej obserwacji, jednak dalekiej od aspiracji do ścisłości, czy metodologicznej poprawności. „System grantowy wprowadził nowe formy podmiotowości – społecznika zastąpił menedżer-księgowy,

290

Odyseja po-rozumienia

są skoncentrowane na sprostaniu ściśle określonym kryteriom oceny działań jako prawidłowo zrealizowanych. Za przykład wystarczy przywołać zasady realizacji Podsystemu monitorowania Europejskiego Funduszu Społecznego – wśród realizatorów projektów wspólnotowych zwanego PEFS-em8. Cały program służy monitorowaniu efektów realizacji projektów dofinansowanych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Idea, na której został oparty to stworzenie krajowej bazy beneficjentów projektów dofinansowanych z tego samego źródła. Ogólne określenie rodzaju wsparcia, jakie otrzymali wydaje się od strony monitorowania realizacji EFS ciekawe, jednak podsystem ten ma swoją drugą rzeczywistość. Z perspektywy realizatorów nierzadko pojawiają się dylematy – jakie osoby zaprosić na organizowane szkolenie. Powinni to być adresaci, z myślą o których było ono przygotowane, choć pech chciał, że uczestniczyli w podobnym przedsięwzięciu, co oznacza – ich nazwiska figurują już w PEFS jako beneficjentów, którzy skorzystali z pomocy. Jeśli realizator będzie miał takich uczestników, to nie będzie w stanie wykazać ich jako korzystających z usługi – nie spełni wskaźników. Zmuszony w tej konkretnej sytuacji jest do poszukiwania innych beneficjentów, dla których to akurat szkolenie może i będzie ciekawe, interesujące, ale niepraktyczne. Co więcej – jeśli to hipotetyczne szkolenie stanowi część szerszego przedsięwzięcia, np. wdrażania jakiegoś praktycznego rozwiązania w struktury pomocy społecznej, to wykluczenie zeń jego właściwych odbiorców nie tylko utrudnia całe przedsięwzięcie, ale stawia pod znakiem zapytania sensowność jego realizacji. Aby tę trudność zobrazować jeszcze inaczej, można wyobrazić sobie duży (zarówno pod względem planowanych zadań, jak i wielkości budżetu) projekt systemowy, który składa się z szeregu zadań, z których jedno polega na wypracowaniu standardów świadczenia pracy socjalnej, a drugie na wypracowaniu standardów pracy z osobami bezdomnymi. Realizatorzy obu zadań przewidują po wypracowaniu planowanych produktów przeprowadzenie serii szeroko zakrojonych szkoleń wśród osób, które miałyby pracować właśnie tymi nowo wypracowanymi narzędziami, metodami – tak się składa, że w przypadku obu zadań beneficjenci szkoleń będą się w większości pokrywać. Będzie tak z dwóch powodów, po pierwsze jedną z form pracy z osobami bezdomnymi jest świadczenie pracy socjalnej, po drugie, bardzo często pracownicy socjalni pracują z osobami bezdomnymi, jak i z pozostałymi kategoriami klientów pomocy społecznej. Uczestnikami szkoleń będzie ta sama grupa osób, otrzymają wsparcie w tej samej kategorii (szkolenia) i do tego w ramach tego samego projektu, a jedynie innych jego zadań. Z perspektywy PEFS otrzymają dwa razy ten sam rodzaj wsparcia lecz w bazach Podsystemu będzie można wykazać ich jako beneficjentów jedynie raz. Biorąc w nawias potrzebę ewidencjonowania, monitorowania – słowem zbierania danych na temat realizowanych projektów, a zwracając uwagę na konsekwencje dwóch strategii – względnej wolności realizatorów (fundusze pozawspólnotowe) projektów i obostrzeń (EFS) – wiążą się one z różnymi przeświadczeniami dotyczącymi tego, do jakich zachowań skłonny jest człowiek. Tam, gdzie występuje nagromadzenie obostrzeń, jasno sprecyzowanych wymogów, jednoznacznie określonych wskaźników, prezentowanych w oparciu o tzw. twarde – czyli łatwo mierzalne dane, łatwo można zrekonstruować typ osobowy realizatora projektu –

umiejący wybrać i zaplanować cele, działania, rezultaty i budżet. Społeczna aktywność zaczęła przypominać zorganizowane i zaplanowane zarządzanie firmą.” Jan Grzymalski, Zorganizowana spontaniczność. O powstawaniu społeczeństwa obywatelskiego, „Respublica nowa” 16/2011, s. 152. Informacje o samym Podsystemie: www.parp.gov.pl/index/index/361, 22.12.2011.

Łukasz Browarczyk

291

jednostkę albo bezradną, niezdolną do twórczej praktyki (i tu wyznacznikiem horyzontu podejmowanych działań jest asortyment narzędzi monitorujących oraz sprawdzających), albo podmiot skłonny do postępowania niezgodnego z przyjętymi powszechnie normami (wypracowane i egzekwowane wymogi mają służyć kontroli i nadzorowi nad prawidłowym postępowaniem)9. Oczywiście możliwa jest tu alternatywna interpretacja różnicy skali i rozbudowania monitoringu funduszy pozawspólnotowych i wspólnotowych. W przypadku tych pierwszych ograniczony czas ich trwania nie pozwolił w pełni określić natury realizatorów projektów i nie rozpoznano trafnie natury wnioskodawców, natomiast doświadczenia instytucji rozliczających środki Europejskie sięgają jeszcze okresu przed aneksyjnego, co za tym idzie instytucje były w stanie trafnie rozpoznać naturę podmiotów rozliczanych. Zgodnie z taką interpretacją niezbędne jest skrupulatne monitorowanie nie tylko dla potrzeb tworzenia statystyk realizacji projektów, ale również w celu utrzymania formalnej poprawności ich realizacji. Interpretacja ta wydaje się tak samo przerysowana jak poprzednia, jednak ona nie jest zupełnie nieprawdopodobna. Na zakończenie wątku, ujmując możliwie najprościej owo wspomniane antropologiczne założenie, wszystko sprowadza się do przekonania czy człowiek z natury jest zły czy dobry. Jeśli jest dobry to nadmiar kontroli będzie stanowił zagrożenie dla naturalnej kreatywności, ograniczający w sensie podwójnie negatywnym – zredukuje zakres podejmowanych działań, ponadto negatywnie wpłynie na możliwość podejmowania twórczych, nieortodoksyjnych działań. Natomiast jeśli jest zły, to ograniczenia i ścisłe wytyczne są niezbędne, ponieważ inaczej trudno byłoby zrealizować jakiekolwiek pozytywne wartości. Dochodzi jeszcze jeden wątek – różnica w komforcie realizacji projektów w ogóle nie musi być rezultatem różnych zakresów obostrzeń, równie istotny jest stosunek samych rozliczających do interpretacji owych obostrzeń – i ich przeświadczenia dotyczące natury ludzkiej oraz bardziej przyziemnie – rozumienie tego jaki interes w realizacji projektów mają wnioskodawcy. Całe rozumowanie, które raczej należałoby nazwać przedrefleksyjnymi przeświadczeniami, przeprowadzone jest w oderwaniu od faktów, a opiera się na wyobrażeniach, zdroworozsądkowej wiedzy dotyczącej 9

Podane konsekwencje wyraźnie nakreślonych ram postępowania są przerysowane, jednak prawdopodobne i nie należy o nich zapominać, a traktowanie ich jako opisu polityki wydatkowania środków wspólnotowych byłoby nadinterpretacją. W tym miejscu warto również zwrócić uwagę na alternatywną perspektywę interpretacyjną rozbudowanego systemu kontroli wydatkowania środków europejskich. W naukach społecznych funkcjonują wyjaśnienia odwołujące się do politycznych korzeni różnego rodzaju praktyk społecznych – i tak np. komplikowanie procedur w określonej instytucji można intepretować jako sposób uzasadniania funkcjonowania tejże placówki. Z tej perspektywy rozbudowanie procedur monitorowania, rozliczania projektów współfinansowanych z UE można odczytywać jako uzasadnianie istnienia instytucji rozliczających, a w skrajnych przypadkach, w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych partnersko, jako formę demonstrowania wagi podejmowanych wysiłków. Z tej perspektywy wartością procedur nie jest ich obiektywny ciężar – mierzony tym, co pozwalają określić jakie wartości mierzą, ale istotne jest to, że należy im sprostać, podjąć działania w celu ich wypełnienia. Sama realizacja – tworzenie dokumentów, nanoszenie sugerowanych poprawek przybiera formę świeckiego rytuału – swoistej liturgii tworzenia dokumentów, ich weryfikowania, poprawiania, zatwierdzania. Podmioty konstruujące dokumenty, władne komplikować, rozbudowywać procedury poprzez sam fakt ich autorstwa, nie tylko zwiększają swoją władzę nad realizatorami projektów, ale jednocześnie jako podmioty rozumiejące istotę procedur, częściowo odpowiedzialne za ich kształtowanie uzasadniają własną egzystencję – w myśl zasady – „rzeczywistość jest tak skomplikowana, że jedynie nasza praca jest w stanie nad nią zapanować, bez nas szanse poprawnej realizacji zadań byłyby znikome”.

292

Odyseja po-rozumienia

najogólniejszych kwestii – właśnie natury ludzkiej. Upraszczając – jeśli instytucja gromadzi pracowników o określonych przeświadczeniach dotyczących tego, jaką człowiek ma naturę – determinuje to sposób pracy, czyli monitorowania, rozliczania realizowanych projektów. W konsekwencji rozliczający mogą tak interpretować zapisy, wytyczne, jakby przypisywali realizatorom możliwe najgorsze intencje wobec powierzonych przez sponsora środków. Czym są zatem owe epistemologiczne uwarunkowania różnych perspektyw monitorowania, rozliczania? Wynikają one z wyobrażeń na temat natury wiedzy jako takiej. Wysoce sformalizowane oczekiwania i wytyczne przekładają się na zbieranie dużej ilości twardych, wystandaryzowanych danych, np. tych służących wypełnianiu formularzy PEFS. Dane te, wpisujące się w pozytywistyczne wyobrażenie na temat opisu rzeczywistości społecznej rysują jednoznaczny, obiektywny (przedmiotowy) obraz świata, jednocześnie spłaszczając go sprowadzając do wymiaru prostych faktów. Rozbudowanie narzędzi służących zbieraniu danych i jednoczesne udoskonalanie ich pod kątem gromadzenia tzw. twardych danych, mimo że wynika raczej z potrzeby poznania świata społecznego, dokładniej rzeczywistości projektowej, to z perspektywy jakościowej (coraz popularniejszej współcześnie metody rozpoznawania świata społecznego) przekłada się na późniejsze rozumienie świata, a dalej projektowanie przyszłych działań wobec niego. Słowem – nierealny obraz rzeczywistości owocuje chybionymi odziaływaniami na nią, czyli albo nieskutecznymi, albo dającymi rezultaty dalekie od zamierzonych10. Ważniejsze od dotychczas przedstawionych warunków, determinant realizacji projektów są wyraźnie rysujące się przed realizatorami dylematy, jakie każdy twórca musi rozstrzygnąć w trakcie wypełniania wniosku, ale również z którymi się zmaga przez cały okres realizacji dofinansowanego przedsięwzięcia. W centrum znajdują się tu pojęcia: blisko/daleko, konserwatyzm/liberalizm, zmiana/tworzenie, ewolucja/rewolucja, stare/nowe, praktyka/teoria, realizm/abstrakcja, identyfikacja/obcość, uwikłanie/izolacja, współautorstwo/narzucanie, od wewnątrz/z zewnątrz. Ta konstelacja par pojęciowych obrazuje skalę dylematów stojących przed realizatorami projektów o charakterze społecznym. Poniżej pokrótce omówię przywołane tu pary pojęciowe i zasygnalizuję, jakie wiążą się z nimi realne konsekwencje w realizacji projektów. Wpierw warto jednak w skrócie wskazać, jak przebiegają prace, jak tworzone są produkty w projekcie, który jest inspiracją powstania tego tekstu. Otóż najistotniejsze, dotychczas wypracowane rezultaty są wynikiem pracy zespołowej, angażowania możliwie szerokiego grona specjalistów – głównie praktyków, ale i teoretyków na co dzień zajmujących

Należy mieć pełną świadomość tego, że stosowanie rozbudowanych i wysoce wystandaryzowanych narzędzi oceny, monitorowania, a nawet rozliczania projektów nie znamionuje jedynie środków płynących z Unii Europejskiej, jest dość powszechne i utożsamiane z profesjonalizmem. Stosowanie metod nawiązujących do pozytywizmu – osadzonych w realistycznej ontologii i odwołujących się do dość naiwnych wyobrażeń na temat relacji między poznającym a poznawanym – jest atrakcyjne dla osób, które mają za sobą podstawowe kursy nauk społecznych. Często jednoznaczność, złożoność, ale przejrzystość, jasna prezentacja zgromadzonego materiału utożsamiane są z naukowością – zatem pewnością i obiektywizmem. Jednak umykają dylematy roztrząsane przez teorie wiedzy, choćby tak oczywiste jak adekwatność jednoznacznej i oczywistej wiedzy wobec przedmiotu, jaki ma opisywać. Przez sam fakt, że gromadzeniem danych w wyżej wymienionych obszarach zajmują się osoby, którym wspomniane dylematy są nieznane. Tworzą one swoisty korpus wiedzy o projektowej rzeczywistości, który ilustruje ją w sposób niepełny, za cenę jednoznaczności sprowadzając przedmiot opisu do prostej alternatywy – spełnia ilościowe kryteria/nie spełnia ich.

Łukasz Browarczyk

293

się problematyką, w jakiej osadzone jest przedsięwzięcie. Tymi wspomnianymi produktami jest diagnoza kondycji pomocy ludziom bezdomnymi11 w kraju oraz projekt standardów pracy z ludźmi bez domu 12 . Już w tym miejscu wyraźnie widać, że projekt, działania w nim przeprowadzane osadzone są w ściśle określonej koncepcji. Innymi słowy – nawiązując do wyżej wymienionych par pojęciowych – opowiedziano się za jasno określonymi pojęciami. Pierwszą parą, jaką omówię jest b l i s k o / d a l e k o . Konotuje ona kategorię dystansu, która związana jest z pojęciem obiektywności. Patrząc na metodę pracy w projekcie GSWB widać, że właściwszym pojęciem, opisującym jej charakter jest „blisko”. To znaczy grupa osób zaangażowanych w wypracowywanie rezultatów – jako praktycy i eksperci zarówno fizycznie (często były to osoby bezpośrednio pracujące z ludźmi bezdomnymi – kierownicy placówek, prezesi organizacji pomocowych), jak i merytorycznie znajdowali się blisko podejmowanej problematyki projektowej. Osoby zajmujące się zjawiskiem bezdomności teoretycznie – akademicy, analitycy, badacze stanowili zdecydowaną mniejszość uczestników projektu. Bliskość do problematyki pociągała za sobą ściśle określone konsekwencje. Ona niejako automatycznie determinowała kolejne pojęcia z wymienionej konstelacji par. Zanim skoncentruję się na tym zwrócę jeszcze uwagę na to, co wiąże się z kategorią dystansu – w antropologii kulturowej pojęcie odległości wiąże się z obiektywnością. Względny dystans do problematyki owocuje (w myśl tej epistemologii) zobiektywizowanym jej postrzeganiem13. Dlatego też krytycy (choć jeszcze nie wytoczyli dział naładowanych taką argumentacją) mogliby zarzucić twórcom produktów projektowych brak obiektywizmu wynikający z braku dystansu do zagadnień, którymi się zajmowali. Wydaje się jednak, że takie zarzuty byłyby nie w pełni uzasadnione. Liczne grono ludzi zaangażowanych w pracę nad projektem wywodzi się z tak bardzo różnorodnych środowisk pomocowych, wyrosłych na gruncie zgoła odmiennych, jeśli nie przeciwstawnych filozofii pomagania, że sama ta różnorodność przekonań, doświadczeń, praktyk, co najmniej znacznie utrudnia porozumienie niezapośredniczone żywą dyskusją (często ocierającą się o kłótnię). Tworzy tym samym atmosferę służącą obiektywizacji wypracowywanych rezultatów. 11

Raport z fazy diagnozy. Kondycja i dobre praktyki pomocy ludziom bezdomnym w sześciu obszarach: streetworking, praca socjalna, mieszkalnictwo i pomoc doraźna, partnerstwa lokalne, zdrowie, zatrudnienie i edukacja, red. R. Stenka, Gdańsk 2011. Materiał powstawał przez ponad pół roku w grupach pracujących w poszczególnych obszarach, konsultowany był również z ekspertami nie angażującymi się bezpośrednio w pracę zespołów. Słowem, pracowało nad nim kilkadziesiąt osób i gdyby nie ich wkład, nie przybrałby obecnej formy. Powstająca propozycja usystematyzowanych rozwiązań nosi roboczy tytuł Model Gminny Standard Wychodzenia z Bezdomności i wciąż jest w fazie nanoszenia poprawek. Jego struktura jest podobna do Raportu z fazy diagnozy, również podzielony jest na sześć obszarów. W każdym zaproponowano systemowe rozwiązania pracy w celu likwidacji zjawiska bezdomności lub łagodzenia jej skutków. Wypracowany został analogicznie, jak przywołany Raport, jednak angażował jeszcze większą liczbę osób, jeszcze szerzej był konsultowany. Poza tymi dwoma produktami, wspomnieć należy o Problemie bezdomności w Polsce. Wybrane aspekty – diagnoza Zespołu Badawczego, red. M. Dębski, Gdańsk 2011. Ta praca również jest rezultatem zbiorowego wysiłku – tworzą ją teksty siedmiu badaczy i ekspertów. W dużym uproszczeniem etnografowie stosowali właśnie takie uzasadnienie obiektywności swojego podejścia do badania kultur egzotycznych – przekonywali, że to właśnie dystans między kulturą badacza a kulturą tubylców stwarza specyficzną sytuację, która pozwala obiektywnie opisywać kulturę badaną. Natomiast w stosunku do kultury, w którą jest się na co dzień uwikłanym, nie można uzyskać należytej obiektywizacji postrzeganych danych.

294

Odyseja po-rozumienia

Przejście/związek między bliskością a konserwatyzmem jest raczej naciągane, jednak te dwa pojęcia nie są pozbawione związków, choćby z tego powodu warto przez moment skoncentrować się na parze konserwatyzm/liberalizm. W przypadku Gminnych Standardów, mimo że bez wahania należy je uznać za rewolucyjne rozwiązanie – nawet jeśli ich wypracowanie nie zakończy się pełnym sukcesem – formuła ich tworzenia jest bliższa przekonaniom, na jakich ufundowane jest pojęcie konserwatyzmu. Aby łatwiej dostrzec związki, należy wyzbyć się wartościującego postrzegania tego zespołu poglądów na rzecz próby ich opisu. Upraszczając, przekonania konserwatywne można utożsamić z wiarą w możliwość doskonalenia istniejących rozwiązań, przekonaniem o wartości tkwiącej w tym, co już funkcjonuje, co jest, niechęcią do eksperymentowania z nowatorskimi, niesprawdzonymi działaniami. W odniesieniu do systemu pomocy ludziom bezdomnym podejście konserwatywne tożsame jest z przekonaniem, że bezwzględnie należy się odnosić do istniejących już rozwiązań, natomiast niewłaściwe byłoby całkowite rozmontowanie tego, co jest i tworzenie czegoś absolutnie nowego. Takie właśnie przekonania można znaleźć śledząc zarówno charakter pracy w Gminnych Standardach, jak i przyglądając się gronu ekspertów zaangażowanych. Liczne wykorzystanie doświadczenia praktyków gwarantuje zakorzenienie pracy w stosunkowo trwałym przywiązaniu do funkcjonujących rozwiązań i odnoszenie się w pracy do tego co jest, nawet jeśli status quo jest ostro krytykowany. Praca tego rodzaju ekspertów bardziej koncentruje się na modyfikowaniu, modernizowaniu niż tworzeniu absolutnie nowych, rewolucyjnych, oderwanych od zastanej rzeczywistości rozwiązań14. Jednocześnie może się wydawać, że z podobnym powodzeniem można budować argumentację na rzecz liberalizmu w podejściu do realizacji projektu. Twórcy przez cały okres trwania prac byli zachęcani do twórczego podejścia, przekraczającego ramy ich codziennej pracy, do projektowania rozwiązań na miarę marzeń w oparciu o wyniesione z codziennej pracy doświadczenia. Jak pokazały rezultaty – praktycy są silnie przywiązani do rzeczywistości społecznej, a przekroczenie wypracowanych, często w długim czasie, rozwiązań było trudne. Trudne jest oderwanie praktyka od praktyki dnia codziennego – przywiązanie do codzienności związane jest z postawą raczej zachowawczą/ ewolucyjną niż nastawioną na radykalne zmiany. Wzmianka o konserwatyzmie odsyła do kolejnej pary – s t a r e / n o w e . W tym miejscu nie jest oczywiste, które z pojęć bardziej adekwatnie opisuje pracę nad Gminnym Standardem. Mimo odnoszenia się do tego co jest i przywiązania do istniejących rozwiązań, nadużyciem byłoby stwierdzenie, że rezultaty, tworzone materiały są starymi propozycjami, poddanymi tylko kosmetycznym zmianom. Jest raczej tak, że produkt ma niepodważalne walory nowości, choćby sam podział problematyki na obszary, przekraczanie domeny pomocy społecznej i ocieranie się w pracy o rejony z innych polityk sugeruje, że zamysłem inicjatorów projektu było traktowanie problematyki bezdomności całościowo jako domeny oddziaływania polityki społecznej poprzez jej poszczególne agendy. Nasuwa się wniosek, że na formułę pracy i jej efekt nałożyły się dwie kwestie. Po pierwsze – koncepcja ustrukturowania projektu – podział pola pracy na obszary względnie pokrywające się z oddziaływaniem polityki społecznej, a nie 14

Potwierdzeniem tej intuicji mogą być wypowiedzi akademików, uczonych pracujących nad diagnozą kondycji pracy socjalnej oraz wypracowaniem standardów tejże. Mimo otwartości realizatorów na głosy praktyków i wsłuchiwania się w ich uwagi osoby zaangażowane w diagnozę zwracały uwagę na dość dużą zachowawczość proponowanych w obszarze bezdomności rozwiązań, na brak nuty rewolucyjności w podejściu do opracowywania Gminnych Standardów.

Łukasz Browarczyk

295

pomocy społecznej. Po drugie – zaangażowanie w prace praktyków, związanych z istniejącymi rozwiązaniami. Takie zestawienie pozornie sprzecznych podejść – narzucenia nowatorskiego podejścia do problemu – przez ustrukturyzowanie pracy, przy jednoczesnym czerpaniu z doświadczeń osób zanurzonych w codzienności zaowocowało stworzeniem nowej jakości standardów (nowych treści uporządkowanych w stosunkowo nowatorski sposób, śmiało mówiących o angażowaniu wielu sfer aktywności w zmaganiach z bezdomnością), które jednocześnie nie zrywają z dotychczasową tradycją pomocy. Możliwe, że z tego powodu pojawiają się opinie o względnej zachowawczości produktów projektowych, że nie wyzyskano całego potencjału wprowadzenia radyklanych zmian. Pojawiające się głosy o niedostatecznej rewolucyjności pracy przywołują kolejną parę e w o l u c j a / r e w o l u c j a . Gminny Standard wypracowywany jest w rzeczywistości funkcjonującego od ponad dwudziestu lat systemu pomocy społecznej, w ramach którego przez podobny okres powstawały rozwiązania koncentrujące się wokół pomocy kierowanej do ludzi bezdomnych. Nowe koncepcje, jeśli tworzą je eksperci, często od kilkunastu lat zaangażowani w pracę w polu bezdomności zawsze odnoszą się do dotychczasowych rozwiązań i przeważnie są rozwinięciem istniejących lub ich modyfikacją. Nawet kiedy jest to zmiana daleko posunięta, zawsze punktem wyjścia jest zastana sytuacja. Dlatego, mimo że mamy do czynienia z nowymi rozwiązaniami, są one bardziej rezultatem ewolucyjnego myślenia o zmianie niż rewolucji. Nie ma tu mowy o dekonstrukcji i tworzeniu od nowa. Autorzy mają głęboką świadomość strukturalnego uwikłania praktyk pomocy ludziom bezdomnym (choćby w postaci zapisów ustaw regulujących praktyki oraz obowiązki poszczególnych podmiotów w tym zakresie) i ich ścisłego powiązania z innymi wymiarami rzeczywistości społecznej. Następna opozycja pojęciowa s t a r e / n o w e jest niejednoznaczna – analiza dotychczas stworzonych produktów nie pozwala jednoznacznie przypisać wyłącznie jednego z tej pary pojęć. Nie można powiedzieć, że Model Gminny Standard Wychodzenia z Bezdomności jest nowatorskim ujęciem problematyki bezdomności, jak i nie można orzec, że jest starym ujęciem. Obie perspektywy się w nim zamykają. Nowatorskie jest uporządkowanie, zaangażowanie wielkiej liczby ekspertów do jego stworzenia, kojarzące się ze starym jest odnoszenie się do istniejącego systemu, rozwijanie, modyfikowanie, porządkowanie starych rozwiązań. Sięgnięcie do informacji o projekcie, o partnerach pozarządowych wskazuje, jakie osoby są zaangażowane w pracę nad nim – praktycy. Para p r a k t y k a / t e o r i a jest jednoznaczna – praca, jak i produkty są osadzone po stronie codzienności. Praktyczność jest ściśle związana z bliskością, a także zestawiając ją z dotychczas wspomnianymi parami pojęć jest bliższa zmianie, ewolucji. W przypadku pozostałych omawianych terminów związki są niejednoznaczne. Najistotniejsze jest jednak to, co pociąga za sobą praktyczność, a co teoretyczność. Konsekwencją tej pierwszej jest nieustanne odnoszenie się do środowiska, do zastanej rzeczywistości. Praktyczność jest silnie związana ze świadomością uwarunkowań. Dobrze zna codzienne ograniczenia wynikające ze wzajemnych powiązań między różnymi podmiotami, praktykami15. 15

Uwagi dotyczące konserwatyzmu, zachowawczości w tym miejscu, po uwzględnieniu wszelkich uwarunkowań (tego, że pomoc ludziom bezdomnym jest osadzona w systemie pomocy społecznej, a ta jest uwikłana w regulacje prawne i ściśle powiązana z innymi systemami) tracą na ostrości. Bardzo trudne byłoby zaproponowanie radykalnie nowych rozwiązań, które nie stałyby w sprzeczności z korpusem uwarunkowań, w jakich zanurzone jest systemowe niesienie pomocy ludziom bez domu. Wdrażanie takich oderwanych, ślepych na okoliczności standardów byłoby mało prawdopodobne lub zgoła niemożliwe.

296

Odyseja po-rozumienia

Natomiast jak mogłyby wyglądać produkty powstałe z punktu widzenia teorii? Tu twórcy koncentrowaliby się jedynie na konkretnym zagadnieniu, odniesienia do dotychczasowej praktyki można by wziąć w nawias, podobnie odniesienia do innych wymiarów życia społecznego. Bezdomność można by rozpatrywać jako rzecz samą w sobie. Z perspektywy teorii można spodziewać się produktu doskonałego pod względem formy i proponowanych rozwiązań, jednak istniałoby zagrożenie, że będzie on oderwany od dotychczasowej praktyki i szerokich uwarunkowań systemowych16. Powyższa para pojęć jest ściśle związana z następną – r e a l i z m / a b s t r a k c j a . Do abstrakcyjności odnoszą się w zasadzie wszystkie określenia, którymi opisuje się teoretyczność, z tą różnicą, że tu większy nacisk kładzie się na oderwanie od rzeczywistości i swoistą wewnętrzną harmonię, nie odnoszącą się na zewnątrz. Jeśli zaproponowane rozwiązania można byłoby nazwać abstrakcyjnymi, to najzwyczajniej byłyby wysokiej jakości, jednak nie brałyby pod uwagę uwarunkowań świata społecznego, rzeczywistości, w której miałyby funkcjonować. Natomiast z pojęciem realizmu związane jest przeświadczenie o prawdopodobności wdrożenia tego, co się tworzy. Produkty realne powinny brać pod uwagę kontekst ich możliwego funkcjonowania i uwarunkowania z tym związane, muszą znajdować oddźwięk w samych produktach. W ten sposób to, co tworzone odnosi się do realności i samo jest realne, innymi słowy możliwe. Z realnym wiąże się jego bliskość z przestrzenią, do której się odnosi. Realne jest u siebie, kiedy jest w polu problematyki, której dotyczy, natomiast abstrakcyjne zawsze znajduje się jakby ponad, poza. W każdej sytuacji, kiedy abstrakcję odnosi się do świata codzienności, jest ona jakby ramą przykładaną z zewnątrz, która nie jest w stanie objąć niuansów zwyczajnego, narzuca określone znaczenia, interpretację, jednak nie pozwala samym się prezentować, a reprezentuje za pośrednictwem zewnętrznych pojęć. W przypadku pracy koncentrującej się na funkcjonujących rozwiązaniach, w przypadku tworzenia narzędzi, którymi pracować mają liczni pracownicy ważną kategorią jest alternatywa i d e n t y f i k a c j a / o b c o ś ć . Mam nadzieję przekonująco pokazać, że praktyczne konsekwencje tej opozycji mogą łatwo zniwelować wszelką teoretyczną doniosłość, nowatorskość, rewolucyjność, wewnętrzną spójność proponowanych rozwiązań17. Fenomen bezdomności jest na tyle zróżnicowany i labilny, że tworzenie narzędzi wysoce wyprecyzowanych do pracy z ludźmi bez domu wydaje się mijać z celem. Różnorodność możliwych sytuacji,

Takie okoliczności pociągają za sobą szereg zalet – nowość, świeżość, pełną koncentrację na zagadnieniu, ale również nie są pozbawione wad – oderwanie jakie jest w nie wpisane tożsame jest z trudnością implementacji. Istotą jest tu możliwa wielość perspektyw – jeśli ograniczyć się jedynie do perspektywy doskonałości produktu i tylko tak oceniać pracę i jej rezultaty – to w wielu miejscach trudno będzie nie przyznać racji głosom, że wypracowywane rozwiązania są zbyt zachowawcze, za często odnoszą się do zastanej rzeczywistości, są za mało odważne. Jednak jest wiele możliwych punktów widzenia i przyjęcie na moment takiego – na ile Gminne Standardy dadzą się zaimplementować? Już nie chodzi o merytoryczną doskonałość, ale o prawdopodobieństwo funkcjonowania przy jednoczesnym wprowadzeniu pozytywnej zmiany. Przy tej perspektywie nie jest już najważniejsza maksymalna koncentracja na wewnętrznej doskonałości, ale nieustanne odnoszenie się do środowiska, ciągłe branie pod uwagę istniejących uwarunkowań, ograniczeń, które będą warunkować wdrażanie proponowanych rozwiązań. Dla realizatorów Gminnych Standardów kwestia identyfikacji wydaje się być nie mniej istotna niż techniczna doskonałość produktów – standardy mają być „stosowalne”, a nie doskonałe, jednak niemożliwe do wdrożenia.

Łukasz Browarczyk

297

konfiguracji problemów jest niemożliwa do przewidzenia w jednym narzędziu, które miałoby służyć pracy. Dlatego sensowne wydaje się proponowanie względnie spójnego zestawu rozwiązań, które również stosującym je będą dawały względny margines swobody, będą wyznaczać kierunek, a nie narzucać drogi. Taka filozofia, dająca sporą wolność osobom pracującym na tego rodzaju produktach, wymusza branie pod uwagę stosunku do narzędzi pracy, standardów. Oznacza to, że poczucie obcości może owocować nie tylko niepełnym wykorzystywaniem ich ale też swoistym bojkotowaniem – jedynie częściowym stosowaniem lub korzystaniem w zakresie nieadekwatnym do konkretnej sytuacji. Z tej przyczyny w Gminnym Standardzie dążono do angażowania w prace szerokiej rzeszy ekspertów-praktyków, osób które, jak zakładano, podzielają perspektywę pracowników sektora pomocy ludziom bezdomnym, co za tym idzie – wniosą do produktów perspektywę bliską praktyce, ale również poprzez to produkty będą wydawać się bliższe pracownikom branży. Takie zabiegi mają szansę wpłynąć na poziom identyfikacji ludzi sektora z opracowanymi standardami. Jest to istotne, ponieważ – zgodnie z filozoficznymi założeniami twórców projektu – jedynie produkty, z którymi identyfikuje się względnie szerokie grono osób, które będą nimi pracować mają szansę być właściwie wykorzystywane. Będą rozpoznawane jako własne i jako takie traktowane. Jeśli postrzegane byłyby jako obce byłoby to związane z możliwym poznawczym odrzuceniem. Innymi słowy – jeśli dane narzędzie jest postrzegane jako coś narzuconego z zewnątrz, nieprzystającego do codziennej rzeczywistości pracy, to pracownik unika jego stosowania albo stosuje jedynie na poziomie fasady – koncentruje się na stworzeniu wrażenia korzystania z niego. Buduje grę pozorów, w której klient (właściwy beneficjent narzędzia) jest drugorzędnym tłem, jednym z elementów budowania pozorów. Jednym z najskuteczniejszych sposobów uzyskania identyfikacji jest zaangażowanie do w s p ó ł t w o r z e n i a , czego antypodami jest n a r z u c a n i e . Za bliskie oczywistości przyjmuję, że każdy współtwórca identyfikuje się z tym, w tworzeniu czego brał udział. Odkrycie tego założenia i zestawienie go z zespołem zaangażowanym w realizację diagnozy, tworzenie standardów pokazuje, że pomysłodawcą przedsięwzięcia zależeć musiało na odniesieniu rezultatów do środowiska – rozumianego nie tylko jako uwarunkowania pracy, ale również jako podmioty pracujące bezpośrednio z ludźmi bez domu oraz wykorzystujące standardy w codziennej pracy. To, co nie jest współtworzone może być postrzegane jako coś obcego, narzucanego, coś co nie musi odpowiadać realności, co stanowić może kolejne utrudnienie pracy, komplikuje, a nie ułatwia. W pracy na tkance społecznej ważne są psychologiczne, emocjonalne uwarunkowania, takie jak właśnie identyfikacja, rozpoznanie czegoś jako własnego (w znaczeniu współtworzonego). Jest to ważne, ponieważ w tej materii, inaczej niż np. w naukach ścisłych, kategoria u w i k ł a n i a i i z o l a c j i ma duży wpływ nie tylko na proces tworzenia, ale również wykorzystania wypracowywanych rzeczy. Badacze społeczni rozważający problematykę natury wiedzy o świecie społecznym, jak i oddziaływanie tej wiedzy na środowisko trafnie rozpoznawali jako problematyczne18 związanie badacza/twórcy ze światem. Właściwą kategorią jest tu uwikłanie – jest się zawsze częścią społeczności w szerszym wymiarze – poszczególne elementy świata społecznego wzajemnie na siebie oddziaływają. Są połączone siecią wzajemnych relacji, uwarunkowań. W tym znaczeniu problematyka bezdomności jest uwikłana w kontekst społeczny,

Wymagające innego podejścia niż w naukach ścisłych.

298

Odyseja po-rozumienia

a sposoby pracy z ludźmi bez domu stanowią element szerszego systemu porządku społecznego – administracji, polityki samorządowej, polityki krajowej. Świadomość tego przekłada się na konieczność odnoszenia się do tła wpływającego na całość. Oderwanie pracy od rzeczywistości groziłoby pominięciem istotnych kwestii, związanych z zanurzeniem systemu pomocy ludziom bez domu w szerszym kontekście społecznym, co byłoby tożsame z tworzeniem produktów nierealnych, oderwanych od rzeczywistości, tym samym bardzo trudnych, jeśli nie niemożliwych do wdrożenia. Twórcy Gminnych Standardów zdają się przyjmować perspektywę o d w e w n ą t r z , w opozycji do możliwej – z z e w n ą t r z . Przy konceptualizacji struktury projektu – szczególnie sposobu powstawania jego najważniejszych produktów, jaki przyjęto przy kanalizacji sposobu pracy – wydaje się, że dominowała pespektywa uczestnika, osoby zaangażowanej w system pomocy, która pragnie modyfikować, zmieniać go od wewnątrz tak, aby możliwie jak najlepiej poprawić jego działanie. Taki wewnętrzny punkt widzenia można traktować jako źródło całej struktury przedsięwzięcia, determinował on decyzje wiążące się ze zwrotami w kierunku poszczególnych pojęć z sygnalizowanych wyżej par. Naszkicowałem wyżej dość ogólny przekrój dylematów, alternatyw, możliwości, jakie stoją przed konstruktorami/realizatorami projektów. Uogólniając można je sprowadzić do dwóch – stawiania przede wszystkim na jakość oraz na realność – prawdopodobność wdrożenia. Pozostałe dylematy są, bardziej lub mniej ściśle, konsekwencją tych dwóch. Podkreślenia wymaga, że często te możliwości nie są poddawane refleksji albo nawet twórcy sobie ich nie uświadamiają, jednak w którymś momencie stawiają na jedną z nich. Jednocześnie są to perspektywy oceny, wszelkie krytyki produktów projektowych dokonywane na odpowiednio ogólnej perspektywie zawsze będą się odwoływać do jednego z kryteriów – niedostatecznej jakości produktu lub jego nierealności. Obie poruszane w tekście kwestie – sposób monitorowania projektów przez sponsorów, instytucje kontrolujące, jak i określone zorientowanie na wartości w trakcie tworzenia oraz realizowania przedsięwzięć – są ściśle związane z trzema kwestiami, a nie, jak powszechnie się mniema, z jedną. Utożsamianie tych uwarunkowań jedynie z profesjonalizmem, czy inaczej go nazywając – merytoryką, byłoby błędem. Wpisują się one w trzy dyskursy – merytoryczny, polityczny, ekonomiczny. Pierwszy dotyczy jakości i doskonałości samych produktów – czy najzwyczajniej dołożono wszelkich starań w to, aby stworzyć możliwie najdoskonalsze rzeczy. Drugi – polityczny związany jest z bardziej subtelnymi decyzjami, odnoszącymi się do realności, prawdopodobieństwa, skuteczności, faktycznej sprowadzalności wypracowywanych rezultatów – słowem, zawierają się tu takie kwestie jak identyfikacja, bliskość, realność, utożsamianie. Natomiast ekonomia powiązana jest z monitorowaniem (prawidłowym wydatkowaniem środków), racjonalnym planowaniem działań (oczywiście z perspektywy ekonomicznej). Te trzy punkty oceniania nie są tożsame, a nierzadko wzajemnie się wykluczają. Podejście poprawne z perspektywy polityki często bywa ekonomicznie oraz merytorycznie wątpliwe a jednak z pragmatycznego punktu widzenia najbardziej opłacalne. Podobnie – nacisk położony ma merytorykę doprowadzić może do powstania np. standardów niemożliwych do wprowadzenia, jakościowo doskonałych, lecz pociągających za sobą wysokie nakłady finansowe. Podejście z perspektywy ekonomii racjonalne może natomiast owocować miałkimi produktami, do tego ślepymi na niuanse natury politycznej. Często na poziomie projektowania, realizacji (monitorowania), oceniania (ewaluowania) nie dostrzega się różnorodności wynikających z przyjmowania różnych perspektyw. Oceniający

Łukasz Browarczyk

299

plączą się między perspektywami albo przyjmują określoną, jednak nie werbalizują swoich założeń. Zachowują się, jakby oceniali z jakiegoś ogólnego, uniwersalnego miejsca, znajdującego się gdzieś w próżni, co tworzy złudzenie, że są niezaangażowanymi obserwatorami a ich głos jest obiektywną prawdą. Taka praktyka jest bliższa zabiegom retorycznym – mimo że może przybierać bardzo wysoce sformalizowane formy, posługiwać się technicznym, skomplikowanym, uzurpującym do uczonego językiem. Odkrywanie takich niewypowiedzianych uwarunkowań wymaga dyskusji wspartej refleksją. Różnorakie wysiłki zmierzające do godzenia często sprzecznych perspektyw wymagają wypracowania porozumienia, dotyczącego choćby fundamentów, na jakich opierają się dyskutanci (realizatorzy projektów, oceniający je, monitorujący, ewaluatorzy itd.).

Czytelnika zainteresowanego rozwijaniem podobnych dylematów, dotyczących teorii wiedzy szczególnie w odniesieniu do III sektora zachęcam do lektury: • • • • • •

Bourdieu P., Medytacje pascaliańskie, tłum. K. Wakar, Warszawa 2006. Feyerabend P. K., Przeciw metodzie, tłum. S. Wiertlewski, Wrocław 1996. Iłowiecka-Tańska I., Liderzy i działacze: o idei trzeciego sektora w Polsce, Warszawa 2011. Kuhn T. S., Struktura rewolucji naukowych, tłum. H. Ostromęcka, Warszawa 1968. Ossowski S., O osobliwości nauk społecznych, Warszawa 1962. Popper K. R., Logika odkrycia naukowego, tłum. U. Niklas, Warszawa 1977.

BIBLIOGRAFIA • Grzymalski J., Zorganizowana spontaniczność. O powstawaniu społeczeństwa obywatelskiego, „Respublica nowa” 16/2011. • Model Gminny Standard Wychodzenia z Bezdomności, w opracowaniu. • Norweski Mechanizm Finansowy i Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego, www.eog.gov.pl, 27.12.2011. • Podsystem monitorowania Europejskiego Funduszu Społecznego, www.parp.gov.pl/index/ index/361, 22.12.2011. • Problem bezdomności w Polsce. Wybrane aspekty – diagnoza Zespołu Badawczego, red. M. Dębski, Gdańsk 2011. • Raport z fazy diagnozy. Kondycja i dobre praktyki pomocy ludziom bezdomnym w sześciu obszarach: streetworking, praca socjalna, mieszkalnictwo i pomoc doraźna, partnerstwa lokalne, zdrowie, zatrudnienie i edukacja, red. R. Stenka, Gdańsk 2011. • Szwajcarsko-Polski Program Współpracy, www.programszwajcarski.gov.pl, 28.12.2011.

300

Marek KĹ&#x201A;usek: 2011, 10

Autorem zamieszczonych grafik jest Marek Kłusek: str. 20 str. 34 str. 70 str. 104 str. 146 str. 170 str. 176 str. 246 str. 282 str. 300

2011, 1 2011, 2 2011, 3 2011, 4 2011, 5 2011, 6 2011, 7 2011, 8 2011, 9 2011, 10

okładka front okładka tył

bez nazwy bez nazwy