教育政策前瞻2017 by ikyoffice

1. 改善中小學教師編制增加合約教師入職機會本港教師工作量極大和學校人手極度不足的問題，長期困擾教育界，情況已嚴重影響前線教學和訓輔工作，直接禍及教育質素。現時，小學的班級與教師比例僅為1:1.5，十年來從未檢討；初中1:1.7及高中1:2.0也維持了七年多之久，這比例已落後於其他華人地區。香港教師每周授課往往超過 26 節，成為兩岸四地華人社會之冠。編制不增教師工作量超負自2000年教育改革以來，教師職務不斷膨脹，令教師團隊身心疲累，耗竭嚴重。據香港教育專業協會（下稱：教協會）調查，當中三分一是教改後的新增項目。小學方面，自評和外評增加了教師不少工作量；全港性系統評估（TSA）由低風險變為高風險，大大影響教師正常的教學工作；由於小學沒有常規的駐校社工，自 2006學年開始，教育局向學校提供輔導津貼以自行聘請輔導人員，或向非政府機構購買駐校的輔導人員服務，但有關服務規定以投標方式價低者得，導致學校難有穩定輔導人手，支援學童的輔導工作。中學方面，特別是新高中學制落實後，校本評核、其他學習經歷、新學科組合都加重了教師極大的工作，面對考取大學的學生人數大增，也意味學生差異擴大，但班師比竟較過去預科1:2.3為差，加上新學制改變班師比的計算方法，令不少分組教學較多的學校的編制人手不加反減。此外，數項津貼在新高中開展數年後亦被陸續取消，學校人手更見緊絀，處理學生情緒問題顯得有心無力。中、小學教師還共同面對不斷新增的教學和行政工作，例如課程的改動、對外考察及交流團、學校推廣、撰寫撥款申請和標書等，而最令教師感到困擾的便是融合教育政策引入後，學生學習差異越加擴大，教師無論在課程設計、教學策略和課室管理都面對極大困難。可是，教育局沒有按教師的新增工作及實際困難和需要配備足夠人手，並一直只以「短期津貼恆常化」的方式，讓學校以非編制及短期合約方式聘請合約教師和教學助理，教師編制長期不足，帶來各種連鎖問題，直接影響教育質素。有時限合約的常額教師和非編制合約教師的困境現時中、小學的教師約分為三類：編制常額教師（沒有任期規限）、有時限合約的常額教師（下稱：常額合約教師）和非編制合約教師。 1

編制常額教師是與公務員薪金掛鈎、受《資助則例》保障並領取教師公積金的教師。常額合約教師雖然也是編制內的常額教師，但他們列明合約時限，職業的穩定性比一般編制常額教師為低（其合法性和合理性都成疑）。非編制合約教師更是不受《資助則例》保障、未能領取教師公積金和薪酬沒有基準的教師。以往，學校只有編制常額教師，極少出現後兩類教師。但自教育改革以來，政府不斷以現金津貼和基金撥款讓學校應付長期人手需要，導致學校開始顯著地增設後兩類敎師。早期，學校主要以合約職位聘請教學助理，以輔助教學工作，後來則擴展至聘請合約教師，近年又出現了副教師、助理教師等非正規的低薪教學職位，逐步改變了教師行業的面貌。這些合約職位，由於不受《資助則例》約束，無論在薪酬待遇、職業穩定、專業發展機會等方面都受到剝削，但由於常額職位難求，人浮於事，有志投身教育界的年輕人唯有被迫接受這些合約職位，期望日後有機會成為常額老師。然而，教育界的「合約」職位，比一般職場上的合約存在更大的不公，受制於僵化的政府政策，這一代的年輕教師即使表現優秀，而學校又有實際需求，也不保證能夠獲得留任。根據教育局提供的數字，資助學校「非編制」教師的比例和人數，近年都有上升的趨勢。小學由 2013/14 學年的 7.3% 增至 2015/16 學年的 9.1%，即 1,630人，平均每間小學有四位合約教師。中學由11.0%增至12.0%，即2,540人，平均每間中學有七位合約教師。中、小學合計的「非編制」教師數目高達4,170人（未包括教學助理等）。 2013/14 - 2015/16 學年資助學校編制教師和非編制教師人數

資料來源：教育局

教育局過去回應合約教師問題時重覆表示，當局主要透過自然流失（教師退休或離職而騰出空缺）讓剛畢業的準教師及年輕教師處理常額教席不足的問題。然而，連同常額合約教師數目，過去三年，中小學合約教師的人數不但沒有下降，更有 2

上升趨勢。教育局資料顯示 2 0 1 5/1 6 學年的小學合約教師人數達 2 , 0 2 0人 (390+1,630)，佔整體教師比例由兩年前的10.7%上升至1.3%；中學合約教師人數則達3,420人 (880+2,540)，維持於 16.2%，絲毫未有下跌趨勢。需要注意的是，這數字並不包括為數眾多的副教師、助理教師和有教學職責的教學助理等教員。雖然他們也有擔任教學職務，但教育局沒有為這些職位作統計（換言之並不當他們是正規教師），並完全漠視他們應有的權益。據我們收集的資料，平均每所學校約有五位教學助理。按上述數字推算，連同官立及直資學校，全港中小學及特殊學校約有一萬位短期合約教師和教學助理，佔公營學校教學人員總數約 20%。老師和學生自殺敲響重大警號我們曾多番警告，短期合約職位成為常態，將為教育帶來重大危機。去年六月，一位碩士合約教師自殺身亡，一度令社會關注合約教師面對的困境，但政府至今仍未有跡象正視問題。而上學年剛開學不久，接連發生多宗中學生和大學生自殺事件，各界震驚，現時的教育制度失衡與編制教師不足相信是重要原因。敎協會在本年中曾進行問卷調查，發現合約教師和教學助理等的短期合約職位，受聘者的特點普遍是年輕、學歷、多有正規師訓資歷、合約期短、續約機會不確定、流動率高、工時長、同工不同酬及轉任常額無期等。當合約教師需要不斷轉校，職業穩定性和歸屬感下降，辛苦建立的師生關係也會隨之流失。合約教師無法專注教學和照顧學生，是教育質素的一大隱憂。另一方面，短期合約泛濫，令畢業生疲於不斷找工作，甚或意興闌珊離開教育界，是巨大的人才浪費。教師不再是可以讓年輕人追求穩定發展的事業，對教育專業是致命打擊。長此下去，教師專業將出現青黃不接，整體的教育質素必定受到衝擊。雖然，2016 年的《施政報告》可算是政府首次提出增加教師編制的辦法，把生涯規劃津貼及高中課程支援津貼撥作常額編制教席之用，讓每所學校可開設兩個常額教席，估計可開設 1,000 個常額教席。但據教育局資料顯示，現時只有 231 所中學參與計劃，但並非所有學校均會開設兩個常額教席。而且，把津貼轉為常額的做法，只是把原有津貼轉換，未有解決教師人手不足的問題，更隨時令原本透過兩項津貼聘請的合約教師陷入即時被解僱的危機。

政策建議 1. 1.為追上學校實際需要，確保學校有足夠教師人手，同時減輕教師日益繁重的工作量，讓教師可以分配更多時間進行課堂以外的訓輔工作，建議政府落實教育界長期訴求，改善中小學班師比例：小學由 1.5 改善至 1.9；初中由每班 1.7 改善至 2.0；高中由 2.0 名改善至 2.3，增加常額教師，穩定教師團隊。事實上，若把現時中、小學合約教師納入常額教席，以中學 GM 中點薪級（總薪級表第 24 點即 43,145 元）及小學 APSM 中點薪級（總薪級表第 22 點即 39,350 元）計算，每年經常性開支約為 18.3 億元及 9.9 億元，合共約 28.2 億。不過，由於教師須要具備 10 年及 8 年年資才到達薪級中位數，加上用作聘請合約教師的現金津貼早已長期存在，成為政府恆常開支的一部分，預計把合約教師及教學助理納入為常額編制，實際開支會比預計數字少，粗略做計每年的經常開支約為 10 億元。 2. 開設更多專職常額教席：當局應審視學校需要，為學校開設更多專職常額教席，以支援學校各類型專門需要，例如為每所學校增加專職輔導教師人手。 3. 中學落實小班教學，加強處理學習差異，提昇整體教育質素。 4. 小學落實「一加一」制度，即每所小學至少一名駐校社工和一名學生輔導人員，並取消價低者得的投標模式，轉為常設職位，讓小學輔導人員常規化。 5. 為收取特教生的學校提供一名常設的特教統籌主任，減輕教師和社工的負擔。 6. 除了教學人員，政府同時應增加學校的行政人員資源，以減輕教師的工作壓力。

2. 完善人口規劃平衡學額供求教育局剛於11月中旬公布2017/18學年小一入學自行分配學位的結果，有57,823 名兒童申請官立及資助小學的自行分配學位，較去年增加4,145人，然而只有24,019名兒童獲派此類學位，成功率只有41.5%，較去年下跌1.1%，創十年新低，這反映了小一學額緊張。此外，2015/16學年入讀本港幼稚園、小學和中學的跨境學童人數高達28,106 人，當中接近37%就讀幼稚園，52%就讀小學。雖然政府由 2013 年起實施內地「雙非孕婦」來港產子的零配額政策，預計跨境學童人數將會在兩至三年內達至高峰，隨後逐步回落。可是，本地女性生育率持續上升，今次小一派位結果反映的是2011 年本地女性生育數字（51,469人），隨後三年，該數字仍然在5.1萬人至5.8 萬人之間，比 2010年之前一直只徘徊在3.6萬人至4.7萬人之間，有顯著的增加，而且未見改變跡象。值得注意的是，本地女性的嬰兒，將來就學的範圍將會遍布全港十八區，不會像跨境學童般偏重在新界北區及與邊境較近地區的學校。可是，在中學方面的情況則截然不同。在本年7月公布2017/18學年的升中派位結果，只有45,544名學生參加派位，較去年的46,659人減少1,115人，整體獲派首三志願及首志願者分別達92%及80%，是自從2007年修訂了派位機制後的最高比率。過去，教育局對學額規劃不善的後果已非常明顯。大家當會記得，隨著適齡學童人口下跌，於2003年開始，小學出現龐大的「縮班殺校」潮，逾百間小學被迫結束。可是數年前，因為跨境學童的上升，不少學校需要加派學生，甚至增加班數，更有不少學校出現「大肚班」，即學校高年級班數少，空置課室較多，教育局要求學校盡用來取錄新增的人口，以至低年級班數甚多，形成一種無法持續的班級結構。兩年前，教育局更在觀塘、元朗東、元朗西三區共五個校網，要求推行小班教學的小學實施加派措施，小一每班加派5人，全班合共30人，天水圍區更加至每班31人，使這些小學被迫放棄落實小班教學政策以來的良好教學效果。短短十多年間，小學經歷淒厲的縮班殺校，然後卻是學額緊張，學校一直為當局小一學額規劃不善而承擔了嚴重的後果，影響教師團隊士氣和教學質素。中學方面，教育局也沒有預見當年小學的殺校潮隨即蔓延到中學，從而及早規劃應付危機。2006/07學年，11所公營學校中一收生下跌到少於3班，成為第一批被迫結束的中學。及至最近，仍然有中學因著學生人口下降，中一繼續縮減至3班或以下，但教育局不加強減派，只提出施軟弱無力的措，且錯失讓中學邁向小班、改善教育的大好時機，也令不少老師被迫離開教席，中學界處於水深火熱之中，但教育局 5

一直拒絕以政策紓解學交困境。至於幼稚園，年前因為學額不足，尤其鄰近邊境地區的幼稚園，家長要通宵輪候學額，相信大家仍然記憶猶新。因此，學額的波動有其偶然性，也有其必然性，有些因素較難掌握，但有更多因素可以預估和分析，教育局不能只視學生人數為一個數字，為求行政方便隨時加派和安排「大肚班」，當局的學額規劃混亂，企圖以短暫措施回應學額需求，問題只會不斷蔓延，最終影響整個學界的教學環境。本地女性、內地女性(單非、雙非)嬰兒出生數目及入學年份

資料來源：政府統計處

# 2011年4月8日起，醫院管理局屬下醫院停止接受非本地孕婦預約分娩。 * 2013年1月1日起，所有公立醫院和私家醫院均不會接受非本地孕婦的分娩預約。

政策建議 1.作為教育當局，無論在幼稚園、小學和中學，進行嚴謹的學額規劃是其重大的責任；因此，必須及早準備，妥善規劃。而在規劃學額前，當局更要準確掌握本地學生及跨境學生的數據，定時更新，從而進行估算和分析，以為 6

學校提供最適切的學額分配。而在過程中，當局務必充分諮詢教育界和學校的意見，制訂認可的可行方案，以免影響學校發展。 2.無論在小學和中學，當學生人口下跌波幅較大時不應以縮班殺校措施來應對，相反應該讓學校作出適當調節，例如加強減派學生，使學校不致縮班。 3.進一步延長「自願優化班級結構計劃」及「三保措施」保留超額教師的期限至 2020/21學年升中人口全面回穩為止，以穩定教師編制不受影響。 4. 中學也要推行小班教學，加強師生互動，減少班上的學習差異，以及改善教育質素 5.未來數年小學生人數受兩方面影響，其一是 2012 年的內地「雙非孕婦」來港產子零配額政策的影響，其二是本地女性生育率平穩地上升，一減一加，到底具體如何影響小學收生，教育局應及早對策和規劃，減低學校憂慮。

3. 改善低於標準校舍重啟改善校舍工程特區政府自2000年推行教育改革以來，新增的教學工作如排山倒海。教育局在「軟件」方面，對教師支援不足，而在改善校舍政策等「硬件」方面，更是嚴重滯後。根據教育局向立法會提供的數字，「目前全港約有900所公營學校，它們的校舍分別在不同時期按當時的建校標準興建……。截至2016年5月，按現行建校標準興建的校舍約有200所。至於校舍面積少於3千平方米、樓齡逾三十年的學校約有100 所。」由此可見，全港有超過四分之一的公營學校，仍未達到現行的建校標準，即使如教育局所界定的，與「屋邨火柴盒學校」情況相若的低於標準學校約有100間，若以平均每所學校有500名學生計算，涉及的學生人數已高達50,000人。這批被稱為「低於標準」的學校，普遍面對教學空間和設施不足，例如校內沒有禮堂、圖書館、籃球場、音樂室、輔導室、醫療室，部分連消防安全設備也沒有。這並不是個別學校的例子，也不是貧窮落後地區的學校，而是香港現存低於標準學校的活生生寫照，學校發展所面對的困難不容忽視。學校本應是最安全的地方，然而，低於標準學校因「先天不足」，例如空心牆和鹹水樓的結構性因素，再加上校舍環境老化，石屎剝落、渠管滲漏的情況隨處可見，學校幾乎全年無休的進行維修，部分學校更備受危險斜坡的威脅。作為一個已發展及經濟相對富裕的城市，香港在今時今日仍有大批學校的建校設施仍停留在六、七十年代的標準，甚至潛在安全和衛生的問題，對同在公營學校教與學的師生既不公平，更凸顯政府在改善校舍政策上無以為繼的後遺症。政府早於90年代已有既定政策，按不同年代的規劃標準，包括透過主要的「學校改善工程計劃」（下稱：計劃），分階段提升教學環境和設施，以配合教育改革的需要，例如推行全日制小學、取消浮動班和符合「殘疾歧視條例」的規定等。有關計劃自2006年告一段落後，校舍改善工程幾乎停滯不前，不少學校連政府在2000年提出的規劃標準和法例要求，至今仍未能達到。為防範舊樓失修，對使用者和公眾構成威脅，政府對於建築物安全和舊樓重建，有既定的法例和政策監管，例如屋宇署規定樓齡達30年或以上的私人樓宇，須進行強制驗樓及負責所需的修葺；房屋署亦設有「全面結構勘察計劃」，為樓齡達 40年以上的屋邨勘察，以及每15年為所有屋邨進行結構狀況估評。

《學校改善工程計劃》第6-7段及各附件，立法會教育事務委員會CB(2)838/99-00(02)、CB(2)869/99-00(01) 號資料文件，2000年1月。

校舍安全也不能例外，我們建議特區政府撥款 80 億元，分階段重啟以學校為本的學校改善工程計劃，從速協助全港的低於標準學校過渡至標準校舍，並要求教育局每年預留足夠撥款和制訂政策，彼能持續有序地提升教學設施。與此同時，政府必須正視和切實解決因建築物條件限制，或建築成本過高而未能進行工程的學校，特別是涉及安全和衛生問題的學校個案，教育局有責任優先協助該等學校重建和重置。重啟學校改善工程的計算方法由於教育局一直拒絕提供有關低於標準學校的範圍及數目，在資料不詳的情況下，難以準確評估涉及的工程費用。假設低於標準學校的數目，暫時為教育局所指的100間學校。按付款當日價格計算，2016年興建一所設有30室的小學，估計所需費用約為3.5億元，興建一所設有30室的中學，估計所需費用約為4.47億元。新建校舍的平均開支約為4億元。若以每間學校的改善工程平均成本為新建校舍的兩成，初步估計有關的開支約為80億元。按工程的優次，政府宜分階段為這些學校進行改善工程，而政府也應繼續預留撥款，為在2006年前已進行有限度的學校改善工程，例如工程只涉及將課室拆細，以增加課室數目，或已獲批興建新教學大樓，但原有舊校舍完全未有處理的部分進行改善。政策建議 1. 不論校舍設計，只要是低於標準的學校，教育局都有責任協助它們提升至現代的教學標準。 2. 撥款80億元分階段啟動以學校為本的改善工程計劃，涉及校舍安全和衛生的項目，應作優先處理。同時，教育局應加快審批每年度的大規模修葺 (Major repairs)，透過現代的設計和技術，為學校提供較徹底的解決方法，而不是見爛補爛或維持原有的標準。 3. 低於標準學校如因建築物條件限制或維修成本過高，而不適合進行改善工程，政府應優先安排學校重建或重置，費用應由政府承擔。 4. 責成跨部門合作，全面協助低於標準學校解決重建、重置和維修等問題。 5. 為低於標準學校在條件不足的情況下與全港學校一同競逐校舍，實際上是不公平的競爭，校舍分配委員會在分配校舍時，應優先考慮低於標準校舍的需要，特別是不少學校連 2000 年訂下的基本空間和標準教學設施，以及當年已提出的法例要求，至今仍未能符合的學校。

4. 落實真正的免費優質幼稚園教育政府將於2017學年實施十五年免費教育，以半日制服務為資助基礎，首年資助額為$33,190，全日及長全日制獲額外30%及60%資助；以中位薪酬計算的整筆撥款，每年只按綜合消費物價指數（CCPI）調整增幅，資深教師多的幼稚園可申請額外津貼，過渡期為兩年；建議改善師生比例至1:11不包括校長）。教育局最近公布在共738所幼稚園獲准參加免費優質幼稚園教育計劃，約佔申請幼稚園總數的99%。教育局指出，只有計約七成至八成資助半日制學位可免費，而全部或接近全部全日制／長全日制幼稚園需要收費，當中只有五成預計學費每期是 1,000元或以下。換句話說，超過一半全日制／長全日制幼稚園需要收取多於1,000元的學費，約50所每月收取1,501至2,000元，約20所更收取每月2,000元或以上。明顯地，行政長官梁振英的參選政綱中，推出15年免費教育的承諾越來越「縮水」，雖號稱免費，但佔3成的全日制／長全日制幼稚園全部都要收費；而佔7成的半日制幼稚園，當中仍有約20%要收費。換言之，需要收費的幼稚園比率甚高。免費幼稚園教育委員會曾提出把全日制／長全日制的學額比例，由目前的30% 增加至50%。可以預期，需要繳費的幼稚園的比例今後還會大大增加，與市民對獲得真正免費幼稚園教育的期望落差甚大，失望也越大。新計劃的致命傷 1. 資助水平偏低政府要求業界提升質素，卻不願意提供充足資源，提供免費幼教資助的水平，竟比現有學費上限還要低，當中已計算了改善師生比例至 1 : 11，以及校長以頂薪計算的資助。即是說，現時學費接近上限的學校，將來的營運資助會比現有學費收入還要少，莫說改善教育質素。幼教界一直爭取政府應該全額資助不同營運模式的幼稚園，包括半日制、全日制及長全日制幼稚園。不過，當局卻以半日制幼稚園為基礎計算資助額，並以長期被迫壓縮的營運成本視作長全日制幼兒學校的平均營運成本計算，導致長全日制幼稚園更難扭轉營運劣勢。根據新計劃，每名半日制學童獲得的資助額為33,190元，全日制則是半日制的 1.3倍（43,150元），長全日制是半日制的1.6倍（53,100元）。雖然，現時參加學券計劃的全日制幼稚園中位數學費水平約為半日制的1.6倍，不過，不參加學券計劃的非牟利幼稚園，學費中位數達半日制的2.25倍，可見全日制的學費水平是壓縮營運成本 10

的結果，而政府提出的資助水平也遠遠不足。因此，政府不應只從壓縮的學費釐定資助水平，而應以幼兒的不同需要重新評估，否則全日制資源將無從改善。教協會於2016年6月中進行調查，在受訪的百多位幼稚園校長當中，七成半表示政府的資助水平及日後只能抵消通脹的資助增幅，將不足以維持基本營運的需要。營運成本除通脹外，還有師資增長、租金上漲等因素，因此幼稚園初期即使可以應付，但以通脹率調整的資助額很快便會不敷應用。特別是主力照顧基層家庭的 246所長全日制幼稚園，認為資助不足的高達92%，因為長全日制幼稚園的營運時間幾乎是半日制的三倍，學校所獲得的學費資助根本未足以支付營運成本，造成「貧校愈貧，富校愈富」的局面。另外，現時幼稚園法定師生比例為1:15，教育局公布免費幼教政策，表示配合勞福局為幼稚園弱能兒童推行到校康復服務試驗計劃，因而將師生比改善至1:11。可是，上述調查所得，根據政府提供的資助額，六成半幼稚園將不能改善師生比例，當中有一成幼稚園的師生比例甚至出現倒退，而要倒退的學校，其師生比例全部較現建議1:11為佳。此外，也有學校要裁減校內薪酬較高的資深教師，以增聘人手符合 1:11的師生比例。 2. 缺乏幼師薪級表現時計劃建議的薪酬範圍亦不利於幼師團隊的長遠發展。由於政府拒絕設立薪級表及拒絕全額資助幼師薪酬，只提供以中位薪酬資助的整筆撥款，制訂薪酬幅度的頂薪點，此安排造成三個後果：（一）縱然新入職幼師的起薪點有所改善，但當幼師累積一定經驗，續步加薪到中點薪酬後便難以加薪，介時中點薪酬變成頂薪；（二）在整筆撥款制度下，目前已獲中位薪酬的幼師難以再獲加薪；（三）目前當局只向已到頂薪的資深幼師提供兩年過渡期，在職業不保障的情況下，此安排對留住資深人才、以舊教新、穩定團隊發展皆沒有好處。根據上述的幼稚園校長調查，若以通脹率作為日後調整薪酬資助的準則，有 91%校長表示這做法會導致幼師因失去前景而流失。幼2. 缺乏幼師薪級表現時計劃建議的薪酬範圍亦不利於幼師團隊的長遠發展。由於政府拒絕設立薪級表及拒絕全額資助幼師薪酬，只提供以中位薪酬資助的整筆撥款，制訂薪酬幅度的頂薪點，此安排造成三個後果：（一）縱然新入職幼師的起薪點有所改善，但當幼師累積一定經驗，續步加薪到中點薪酬後便難以加薪，介時中點薪酬變成頂薪；（二）在整筆撥款制度下，目前已獲中位薪酬的幼師難以再獲加薪；（三）目前當局只向已到頂薪的資深幼師提供兩年過渡期，在職業不保障的情況下，此安排對留住資深人才、以舊教新、穩定團隊發展皆沒有好處。根據上述的幼稚園校長調查，若以通脹率作為日後調整薪酬資助的準則，有 11

薪或減薪，年輕教師除了起薪點保障外，亦難再有提升的空間。相信在整體市場帶動下，教師不論年資與學歷，要獲得中位薪酬或以上恐怕非常困難。 3. 兩年過渡期不足政府提供教師的薪酬幅度為1.8萬至3.4萬元，但只提供中位薪酬資助，一些運作多年有不少資深教師的「高齡幼稚園」，會無法應付薪酬開支。教育局為此提供額外津貼，但過渡期只有兩年。調查有達85%校長表示，兩年不足夠學校處理過渡，當中五成更表示非常不足夠。資深教師以累積下來的經驗帶領新人，促成有效的教學，本是教育界的珍貴資產，政府卻用制度來剝削和浪費，學校也難以作長遠的規劃。 4. 專業階梯欠奉事實上，香港逾一萬一千名幼師多年來努力進修，絕大部份已持有相當於副學位的幼兒教育證書，更有四成的在職幼稚園教師持有幼兒教育學士學歷。但是她們沒有薪級表，業界也未得到當局承諾學位化路線圖。新計劃只能保障新入職幼師的起薪點，卻對整體幼師的平均薪酬無甚改善，幼師薪酬繼續與新入職的小學文憑教師相若。當局只為學校提供低水平的資助額，又拒絕承擔教師全額薪酬，卻同時鼓勵幼稚園「為教師設立專業階梯，提供具競爭力的薪酬」（2016年施政報告第188(2) 段），政府無疑是將責任推卸予學校。沒有專業階梯，幼師沒有工作前景，加上薪酬待遇偏低，流失率甚高，幼教界對此極度不滿。

資料來源：教育局

落實十五年免費教育計劃的原則就落實十五年免費教育的具體建議，我認為政府應符合以下原則： 1. 確保每個兒童都有平等機會，接受適切和高質素的普及幼兒教育。費用約為3.5 億元，興建一所設有30室的中學，估計所需費用約為4.47億元。新建校舍的平均 12

1. 開支約為4億元。 2. 肯定不同類型幼稚園的價值，並獲得合理營運的資源，照顧不同幼兒的獨特性和多元發展的需要。 3. 政策能帶動幼兒教育朝向優質及可持續的發展。政策建議 1. 確立多元資助模式，提高資助水平：政府應加強幼教資源投入，提高免費幼教的資助額，每年並須作出合理的調整，除抵消通脹外，必須包括提升教學的資源、教師增薪及專業發展等款項。同時設立多元資助模式，計算不同營運模式的單位成本，讓各類型的幼稚園均可因應服務時間和幼兒的不同需要，獲充足資源進行合理營運，確保優質幼兒教育的持續發展，讓幼兒因應需要獲得公平和優質的教育。 2. 立即延長兩年過渡期，盡快確立薪級表制度：必須延長資深教師過渡期，協助幼稚園順利過渡，保留資深教師人才。同時盡快確立類似中、小學的薪級表制度，由政府「實報實銷」全額資助幼師薪酬，取締受業界強烈非議的中位薪酬資助，以建立優秀的教師團隊，在穩定的環境中發揮專業。 3. 改善師生比例，減輕幼師工作量：重新評估幼稚園各項新增工作的人手需求，為幼師提供空堂備課，並盡力簡化學校的行政工作。 4. 在復康服務計劃方面，須為學校配備專責人員，最快的方法是擴大關愛基金相關資助項目，把幼稚園納入其中；更理想的是撥專款予學校聘請專責人員；長期應制訂整全的幼稚園融合教育政策。

5. 取消小三TSA還學生正常小學生活 2015年，「全港性系統評估」(TSA) 爆發成重大的社會議題，互聯網上出現多個數以萬計支持取消TSA的關注專頁和群組，批評TSA為低年級學生帶來巨大壓力，揭示TSA一直以來存在的問題。事實上，香港教育專業人員協會一直有留意TSA 為初小學生所帶來的壓力問題，亦早已進行了三次教師意見調查，不斷指出問題的嚴重性，可惜當局採取「拖字抉」，一直不予理會。面對龐大社會壓力，由當局牽頭成立的「基本能力評估及評估素養統籌委員會」(檢討委員會)終於積極對TSA進行檢討。該委員會卻很快在2016年2月發表檢討報告，表示「認同TSA設立原意和價值」，又指「TSA的資料具有回饋學與教的功能」。不過，該委員會並沒有包含主要教師團體代表，也沒有包含不同意見的家長群組成員，早已被批評為缺乏代表性。當局只以會面的形式處理民間的聲音，最終也未有接納「取消TSA」的意見。據悉，政府即將完成檢討程序，很大機會於下個學年全面恢復實施小三TSA。事實上，TSA只是「保證學生達到基本水平」的量度，是為普及基礎教育的目標之一。根據1999年的教育目標諮詢文件，TSA「旨在反映全港學生水平，而並非個別學校或學生的表現，因此不帶有任何風險」。不過，當局一直聲稱收集學生TSA的數據有助改進教與學。學校可以利用TSA評估的反饋訊息，提高自身的教與學水平，「為未能達標的同學及早進行支援及輔導」。但事實上，並無證據顯示TSA實質地達到「學校改進」和「促進學習的評估」的目的。然而，自2004年開始，TSA一直是質素保證機制的評量指標之一。直到2014年，因面對很大的社會壓力，政府才在TSA 一項加上「小學不適用」字眼，並於公開場合多次表示不以TSA衡量學校表現，不過，學生仍須每年進行TSA評估。當局一直堅持收集TSA數據，然而，民間就當局於TSA獲得的學生成績和相關數據的運用已提出不少質疑。事實上，當局在邀請外間機構使用TSA相關數據而進行研究之前，未得到家長的同意，家長並不知悉學生的TSA成績數據已被其他機構使用。但是，當局正正以TSA數據及試後問卷調查的方式，以證TSA能達到多種目的。當局一直堅持收集TSA數據非常重要，而且不可取消，卻無視前線教師、小三學生和家長為了TSA而疲於奔命的情況，令人失望。為了解 TSA 政策的根本問題，我在月前提交了一份政策實施研究概要，指出 TSA沒有達到預期的正面成效，但副作用相當大，即使當局聲稱改變TSA報告的撰寫形式、又指TSA題目有所調教，但根本問題一日未除，前線教師、小三學生和家長為了TSA而疲於奔命的情況，不會因此而減少。的結果，而政府提出的資助水平也遠遠不足。因此，政府不應只從壓縮的學費釐定資助水平，而應以幼兒的不同需要 14

重新評估，否則全日制資源將無從改善。政策建議 1. 開展對TSA的深入研究認真委託有公信力的學術機構展開深入研究，為TSA政策何去何從提供堅實基礎，如不能證明TSA的好處，應果斷全面取消小三TSA。 2. 不應恢復小三TSA評估在無法確保消除操練誘因的情況下，不應恢復小三TSA評估。 3. 重整應試文化當局應讓學校進行由老師主導、貼近學生情況的「進展性評估」 (Formative assessment），以取代由當局主導的「總結性評估」（Summative assessment）的功能，讓教師完成促進學習的重要任務。 4. 以兒童健康成長為最高原則政府今後的政策釐定，應以兒童身心健康成長為首要考慮。

6. 資助自資專上課程學生 2000年，時任行政長官董建華在施政報告中公布，要在10年內讓60%的高中畢業生有機會接受專上教育，以切合知識型經濟的需要。可是，政府一直以來對大專教育的承擔嚴重不足，造成了大專教育商品化的問題，讓莘莘學子受苦。而2015年的施政報告只呼籲各資助院校開辦的社區學院認真檢討財政狀況，將盈餘以不同方式回饋學生。另外，由2015/16學年起推行的「指定專業/界別課程資助計劃」每屆只有約1,000個資助學額，未能有效紓緩資助學位嚴重不足的問題。在2016年，共有56,112名日校考生參加中學文憑試，符合本地學士學位課程基本入學要求的日校考生有23,611名，佔日校考生人數42.2%，但只有大約12,000人能成功經聯招入讀資助學士學位課程，其餘學生被迫入讀自資課程或者出外升學。結果，自資專上教育急速膨脹，自資全日制專上課程學生總人數由2006/07年度的43,216人上升至2015/16年度的76,732人（見下圖），為十年前的兩倍多！

資料來源：經評審專上課程資料網

多年來，政府只以象徵式地價批地計劃、開辦課程貸款計劃、配對補助金計劃、質素保證津貼等方式協助自資院校提升設施及質素，但對自資課程的營運並無給予任何恆常資助。由於課程以自負營虧模式營運，校方唯有把全部財政負擔轉嫁至學生身上，每年收取六、七萬以上學費的課程，不計其數，導致學生在畢業後負債累累。

政策建議 1. 擴大「指定專業／界別課程資助計劃」，資助更多學生修讀獲政府資助的全日制經本地評審自資指定學士學位課程。 2. 資助修讀全日制經本地評審自資學位課程的學生，利用財政盈餘給予每名學生 30,000 元的特別學費資助，減輕莘莘學子的經濟負擔，來年度這方面的新增經常性開支為約 23 億元2。 3. 長遠之道，增加資助大學學位名額，同時為自資課程學生籌畫一個長期的資助模式，減輕學生的財政負擔。

以2015/16年度的76,732名自資全日制專上學生作基數估算，每年新增開⽀為23億。

7. 增加教育經常性開支 2016/17年度的預算教育總開支為840億元，其中經常開支佔747億元，佔政府經常開支21.5%，財政司司長曾俊華先生藉此證明政府重視教育承擔。政府更經常侃侃而談，以教育高踞各項政策開支之首來證明政府對教育的重視。然而，這個比例實際上是與其他政策範疇相比較的結果。歐美先進社會，由於社會保障制度比香港周全，福利開支往往佔政府開支高達三四成。香港的教育經費之所以佔一個較高的比例，乃是壓抑其他政策開支的結果，因此政府不應為此沾沾自喜。更嚴重的問題是，若我們比較歷年數字，並參考其他客觀指標，會發現本港的教育投資水平，其實在持續下滑，追不上經濟發展和國際社會的步伐。在政府各個政策開支組別中，教育雖然佔最大份數，但相比之下，教育開支一直增長最慢。近年，政府在教育投資上，又偏向以一筆過撥款形式提供資源，這些短期而不穩定的資源投入，與教育作為長遠政策的本質，落差極大。因此，審視教育經常開支在政府開支的比例，更能反映政府不願意對教育作長遠承擔。回歸初期，教育經常開支佔政府經常開支的比例達到25%以上，但自1998年後就逐步下跌，到現政府上任後，跌勢更為顯著，由2012年的23.0%，下降至2013年的22.3%、2014年的 2.2%、2015 年的22.2%，本年度預算更進一步下降至21.5%，連續四年創下回歸以來新低，反映了政府在主要公共政策中，對教育長遠開支的忽視程度。

註：2015年度數字為修訂預算；2016年度數字為預算。資料來源：1997-2011年度數字來自：財務委員會審核二零一三至一四年度開支預算管制人員的答覆（答覆編號EDB032）； 2012及以後年度數字來自《財政預算案》。

對比大部分先進國家，如經濟合作發展組織 (OECD)成員國，其平均公共教育開支佔GDP的4.7%(2012年數字)，而且普遍比十年前有顯著增長。然而，香港作為國際都會之一，本年度教育總開支預算亦僅佔GDP的3.4%，其中，基礎教育的差距尤其顯著，香港投放在基礎教育的公共資源僅佔GDP的2.2%，而OECD平均則為 3.5%，比香港高出近六成。這些數字反映，政府投放在教育資源的水平嚴重偏低，遠遠不及其他歐美先進社會。政策建議 1. 為確保支持教育長遠發展，政府有需要檢視一貫以來投放教育資源的方式，減少使用短期撥款和基金等效益低下的做法，大幅增加教育經常性開支（recurrent expenditure）才是治本之道。 2. 逐步增加公共教育經費總額，中期目標應該是佔GDP的4.7%，趕及 OECD 成員國中教育經費較低的國家的水平。

8. 稅務建議曾俊華先生自2007年7月出任財政司司長自今，公布了9份財政預算案。他在任期間，本港的財政狀況相當穩健，雖然他在首6年持續訂立赤字預算，但每年均預測錯誤，大部分以豐厚盈餘作結。尤其在2010/11年度，預算為赤字252億元，但最後錄得751億元盈餘，兩者相距達1,003億元，是回歸以來估算與實際誤差最大的預算案。曾司長任內的9份預算案，低估的財政盈餘，累積更高達接近4,000億元，誤差可謂相當驚人！香港特區政府財政盈餘及財政儲備(1997-98年度至2016-17年度)

# 該年度原來另有275億元財政儲備投資回報作為政府收入，但財政司長於該年度內開始將有關投資回報撥入新成立的「房屋儲備金」；如計及該275億元原來政府收入，該年度的實際財盈餘應為1,003億元，與原預算的差距為+912億元。 * 數字為會計界估算的情況。

曾司長任內的累積盈餘為3,500億元，而截至2016年10月31日，政府的財政儲備為8,212億港元，相等於23個月的政府開支。我同意政府要穩健理財，但也同時要善用公共財政，以新增措施和資源紓解基層與中產的生活壓力和經濟困難。政策建議 1. 政府應檢討財政儲備水平，大約應只需維持約 12 個月的政府開支。過去，財政儲備長期維持在超過 20 個月的政府開支的極高水平，令庫房出現結構性龐大盈餘，但基層與中產仍然飽受經濟壓力，部分公共政策的經常性開支也只有低幅度增長，只能勉強滿足薪酬調整，未能處理新增工作的開支，遠遠解決不了實際需要。 2. 政府應放棄過往公共開支佔本地生產總值的20%或以下的目標，建議上調至25%，此令政府每年可增加公共開支約為1,000億元，以大幅增加在教育、醫療和社會福利等公共政策範圍的經常性開支，解決積壓已久的政府和資源問題。特別在教育問題，政府應繼續加強公營學校的投資，以提升教育質素，改善教師編制是當務之急。 3. 政府要求各部門在2016/17起的兩個財政年度每年節省開支1%，我要求政府豁免在教育相關部門實施，以避免像教育局在2016學年開始，停止向學校發放兩項「廣泛閱讀計劃津貼」，直接損害學生利益。 4. 調整薪俸稅首三個稅階的應課稅入息實額，由40,000元增加至50,000元，並取消薪俸稅的標準稅率，市民按邊際稅率交稅，最高為17%，政府每年少收13億元。 5. 調高個人薪俸稅的免稅額由13.2萬元增至14.5萬元、已婚人士免稅額增至 29萬元，政府減少稅收15億元；增加子女免稅額，由現時每名100,000元增加至每名120,000元，政府減少稅收14億元。 6. 調高個人進修開支扣除額，由80,000元增加至100,000元。 7. 增設「儲蓄退休保障扣稅額」，容許市民購買的退休儲蓄計劃的供款，或強積金的額外供款，都可從應課稅入息中扣除，上限為20,000元，估計政府減少稅收15億元。 8. 增設「居所租金扣稅額」，把現時只供業主享有的自置居所貸款利息計劃，即上限為每年 10 萬元、年期為 15 年的稅項扣除計劃，擴展至租住私人樓宇的租客的租金開支，以減少租客應課稅總額並達致公平原則。 9. 2016至2017年度寬減50%的薪俸稅及個人入息課稅，上限為12,000元，開支為86億元。 21

其他教育政策及開支建議 9. 增加學位教師比例自2004年起，文憑教師（CM）培訓課程已經停辦，現時超過九成中、小學教師都持有大學學位，但教育局仍然將教席分為文憑教師和學位教師兩類，做法並不合理。雖然2015年施政報告提出分3年增加公營小學的學位教師比例至65%，但仍然杯水車薪。我認為當局應採用「憑學位得學位教席」原則，讓所有擁有學位的教師都能入職為學位教師，同工同酬，以免受到制度的剝削。 10. 檢討小學人事編制和薪酬架構小學相較於中學，是很受虧待的，無論是資助方向、開班政策、處理縮班和超額教師安排、學位教師比例、非教學人員的資源，以至教師編制和校長待遇，都明顯遜於中學的同等政策。例如，二級小學校長的薪點為總薪級表第35至39點，中學的則為第40至44點；一級小學校長的薪點為第38至41點，中學的則為第45至49 點，也就是說，中學二級校長的薪點很大機會較一級小學校長為高。同樣地，助理小學學位教師的頂薪點為第29點，但中學學位教師的頂薪點則為第33點，待遇差異非常明顯，既漠視了小學校長和教師同工的努力和貢獻，也讓小學同工感到不公和不被政府及社會認同與尊重。我要求教育局必須及早進行檢討，調整薪酬以吸引人才，帶領小學教育的發展，彌補不公平的情況。 11. 開設特殊學習需要統籌主任(SEN-Co)常額職位政府推行融合教育多年，但給予的資源和配套都不足，加上現時有特殊教育需要的學⽣人數正不斷上升，2015/16學年，就讀於公營主主流小學及中學的融合生已達到39,470人。雖然，關愛基金於推出試驗計劃，為部份學校提供三年的額外津貼聘請特殊學習需要統籌主任（SENCO）。本人建議，SENCO 一職應設為常額職位，方可為融合生提供更穩定、更貼身的支援。而此職位建議，在中學該屬於高級學位教師職位（SGM）；小學則必須是高級小學學位教師職位（SPSM）。另外，短期內在學額點算時作加權計算，例如每校取錄⼀位自閉症學⽣，作兩位學生計算，以便學校聘用足夠的專業⼈員。 12. 開設資訊科技統籌員因應不斷提升的資訊科技教育，政府除應增設基礎設施和硬件資源，更要開設資訊科技統籌員的常額職位。雖然，政府向學校提供「資訊科技綜合津貼」，但津貼額不足，聘請的技術支援服務令津貼所餘無幾，且質素參差，教協會較早前曾進行調查，97%的中、小學校長及資訊科技主任支持在中小學及特殊學校，設立常額資訊科技統籌員，有效發展學校的電子學習，並以挽留有經驗的資訊科技人才，讓他們有明確的職業前景，才有利學校持續發展資訊科技教育。 22

13. 加強小學輔導服務落實「一加一」制度，為每所小學提供至少一名駐校社工及一名學生輔導人員，兩者以常設的編制聘任，讓小學輔導人員職位常規化，並檢討價低者得的招標模式，穩定小學輔導人員團隊和質素，以應付日益繁重的輔導工作。 14. 調低特殊學校班額及調整社工編制鑑於政府調低視障兒童學校及群育學校的每班人數，導致有學校須削減社工人手，建議應調整社工人手比例，以「一校至少一社工」為原則，確保每所特殊學校至少要有一名全職社工跟進學生情況，再按班額下降調整社工人手比例，由0.5:35 調整至0.5:28。而為進一步改善其他類型特殊學校的教學環境，建議當局調低其他特殊學校，特別是中度智障兒童學校及嚴重智障兒童學校的班額。 15. 全面檢討「整合代課教師津貼」鑑於現有代課教師津貼制度令教師不敢放取病假，建議當局回復過往的實報實銷制度，教師請假 3 天以上，學校便可實報實銷，支付代課教師薪金。短期措施建議提高向學校發放的代課教師津貼額至不少於學校津貼額的 150%，以減少對教師造成的極大精神困擾 16. 開設資訊科技統籌員「廣泛閱讀計劃」津貼自1997年起成為中小學及特殊學校的經常津貼，供學校每年作購置圖書、期刊及多媒體閱讀材料之用，讓學生盡量多接觸中文和英文書籍，以落實教育局「從閱讀中學習」的教育目標。雖然津貼資助金額不算多，學校每年獲得八千至三萬四千多元不等，但教育局突然取消這筆津貼，卻會對學校造成嚴重影響。我促請教育局立刻收回成命，重新向學校發放「廣泛閱讀計劃」津貼，讓學生能於求學期間享受閱讀的樂趣 17. 支援職業高中及職業教育的整體發展建議政府採取實際措施扶持高中職業教育的發展，填補現時職業教育政策側重大專階段的問題。當局應加強特色高中書院的支援，包括在現有升學推廣工作上，加強推廣特色高中書院，並按這些學校的特別需要，例如建造工場和購置儀器等，提供實際的支援。 18. 把冷氣納入標準教學設施現時冷氣並不列入學校標準教學設施，除非課室或特別室位置受噪音影響，學校才可向教育局申請消減噪音津貼，安裝冷氣系統及有關的電費資助。學校若然因為防止蚊蟲、降低室內溫度或改善空氣質素，而需在課室及禮堂安裝冷氣系統，只能自行籌措應付。據學校估計，在校內安裝冷氣系統的工程費用動輒數以十萬，甚或數以百萬元計，不少弱勢學校因條件所限，師生至今仍要每日在校內悶熱的環 23

境下學習和集會，即使取得外界捐款或基金資助安裝冷氣，學校還需要承擔相關的維修費用和電費開支，或被迫將開支轉嫁家長負擔。我要求今年施政報告正式將冷氣裝置及電費正式納入標準教學設施，並提供足夠撥款，讓已接近使用年限、耗電量高，或證實損壞的冷氣設施可獲資助更換，讓師生都有一個合理和舒適的學習環境。 19. 讓學校免除政治干預回歸教育專業學校必須免除政治干預，任何課程包括中史科和通識科的修改，必須回歸專業討論，以學生利益作為大前提，反對政府任何以政治⼲預教育專業的粗暴做法，不能以教育服務政治，而應尊重教育專業，讓教育回歸教育。學校也應容許學生討論具爭議議題，讓學生獨立思考和批判。 20. 檢討學生資助政策支援清貧中學生參與不同的學習活動，以滿足新高中學制中對「其他學習經歷」的要求。其次，應資助基層家庭購買平板電腦或手提電腦，縮窄數碼鴻溝。還可增設課外活動津貼，申請程序和經濟審查準則跟隨書簿津貼。此外，要全面檢討現行各項大專學生資助計劃的助學金上限、貸款及還款安排，取消風險利率，減低「免入息審查貸款計劃」貸款利息，並豁免學生在學期間的利息，須經入息審查的貸款改為免息貸款。