95 Propuestas - Estudio de Trasfondo Parte 2 by 95 Propuestas 95 Propuestas

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 17. Delincuencia: la principal preocupación de los chilenos

Evaluación crítica del funcionamiento del sistema procesal penal y presentación de propuestas específicas para su mejoramiento Jean Pierre Matus1

Abogado, Profesor Titular de Derecho penal de las universidades de Chile y Finis Terrae

Tabla de contenido 1. INTRODUCCIÓN: OBJETIVOS, JUSTIFICACIÓN, MARCO TEÓRICO, CONTENIDO Y FUENTES DEL INFORME 3 2. EVALUACIÓN CRÍTICA DEL SISTEMA PROCESAL PENAL DESDE EL PUNTO DE VISTA DE SU POTENCIAL INFLUENCIA EN LA REDUCCIÓN DE LA ACTIVIDAD CRIMINAL

2.1. LAS DIFICULTADES DEL SISTEMA PROCESAL PENAL PARA CONDENAR POR DELITOS QUE CONOCE 8 2.1.1. EL ARCHIVO PROVISIONAL: ¿MECANISMO DE DESCONGESTIÓN POR FALTA DE ANTECEDENTES CONDUCENTES O POR SELECTIVIDAD DE CAUSAS ENTRE BUENAS Y DIFÍCILES? 9 2.1.1.a). El problema del ingreso de causas con imputados desconocidos: rol del parte policial y falta de facultades de investigación autónoma de la policía 10 2.1.1.b). El problema del archivo provisional de causas con imputados conocidos. Deficiencias en la investigación 12 2.1.2. EL CASO DE LA SUSPENSIÓN CONDICIONAL: ¿APLICACIÓN A PRIMERIZOS POR DELITOS MENOS GRAVES? 13 2.1.3. PROCEDIMIENTOS NEGOCIADOS: JUICIO ABREVIADO Y SIMPLIFICADO. LAS CONDICIONANTES DEL DERECHO PENAL Y PROCESAL QUE FAVORECEN NEGOCIACIONES DESVENTAJOSAS PARA EL MINISTERIO PÚBLICO 15 2.1.3.a) Disposiciones penales cuya interpretación y aplicación posibilitan la negociación “a la baja” 16 2.1.3.b) Disposiciones procesales para la tramitación de los procedimientos especiales que favorecen la negociación “a la baja” 18 2.1.3.c) El problema especial de las faltas y su confusión con los “delitos menores” 18 2.2. INSUFICIENTE DELEGACIÓN DE FACULTADES DE INVESTIGACIÓN A LAS POLICÍAS: ¿“COLAPSO” DEL MINISTERIO PÚBLICO POR OBLIGACIÓN LEGAL DE DUPLICAR INVESTIGACIONES POLICIALES? 19 2.3. LAS DIFICULTADES DEL SISTEMA PROCESAL PENAL PARA ENFRENTAR LA DELINCUENCIA COMÚN HABITUAL 20 2.4. LAS DIFICULTADES DEL SISTEMA PROCESAL PENAL PARA IMPONER PENAS ALTAS 21 2.5. CONSECUENCIAS PARA LA ACTIVIDAD CRIMINAL 22 3. PROPUESTAS

3.1. LIMITACIONES Y ALCANCE 3.2. PROPUESTA DE MODIFICACIONES AL CÓDIGO PROCESAL PENAL 3.3. PROPUESTA DE MODIFICACIONES AL CÓDIGO PENAL

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ANEXO

Evaluación crítica del funcionamiento del sistema procesal penal y presentación de propuestas específicas para su mejoramiento Dr. Jean Pierre Matus Acuña Profesor Titular de Derecho penal de la Universidad de Chile

1. Introducción: objetivos, justificación, marco teórico, contenido y fuentes del Informe En atención a mi experiencia y estudios previos se me ha solicitado colaborar con las labores de Res Pública, aportando antecedentes para la elaboración y presentación de propuestas de políticas públicas en materia de prevención y control de la actividad criminal. Los objetivos de este informe son, por tanto, en primer lugar, presentar una evaluación crítica del funcionamiento del Sistema Procesal Penal en orden al cumplimiento de uno de los objetivos declarados en el Mensaje que precede al texto del Código Procesal Penal, a saber, permitir disminuir los factores que “acentúan la inseguridad en Chile”, mediante “una represión imparcial y rápida de la delincuencia”. Y, en segundo término, ofrecer propuestas de modificación legislativa practicables para el logro de dicho objetivo. La justificación de un trabajo de esta naturaleza, en un contexto en que la mayor parte de las voces autorizadas en Chile y el extranjero señalan nuestro proceso de Reforma Procesal Penal como “histórico” y “exitoso”, requiere una distinción esencial entre lo que podemos considerar como “éxitos” de nuestro Sistema Procesal Penal y el objetivo de este informe. En efecto, usualmente se mencionan como rasgos distintivos del éxito de la implementación de nuestro Sistema Procesal Penal los siguientes: i) ii) iii)

Disminución efectiva del tiempo de duración de los procesos; Disminución del número de personas presas en espera de juicio; y Respeto material de las mínimas garantías del debido proceso, incluyendo el derecho a defensa letrada, la inmediación judicial y la posibilidad de presentar pruebas y contrastar las pruebas de cargo.

En efecto, según la información proporcionada por el Ministerio Público en su Boletín Estadístico Anual del año 2011, el tiempo promedio de tramitación de los casos en que se aplicó una salida no judicial, esto es, un término decidido por el Ministerio Público sin intervención de un Juez, fue de 70 días, mientras aquellas causas que terminaron con la intervención de un Juez duraron en promedio 143 días, esto es, poco menos de 7 meses. Por otra parte, según las estadísticas de Gendarmería de Chile, si en 2001 existían alrededor de un 59% de presos en espera de condena, ese porcentaje bajó a 22,4% en julio de 2012. Finalmente, la simple observación del funcionamiento del sistema, especialmente en aquellos casos donde la opinión pública es contraria a las resoluciones judiciales, 3

permite observar que, donde existe verdadera controversia, es posible en general el ejercicio amplio del derecho a defensa. Sin embargo, estos “éxitos” no van a la par con una disminución efectiva de la victimización o del temor a ser víctima de un delito (cuyas tasas actuales son similares a las del año 2003), ni tampoco de la actividad criminal medida en relación a los casos policiales por delitos de mayor connotación social, como se aprecia en las siguientes tablas y gráfico: Tabla Nº 1 Evolución del índice de victimización de la Fundación Paz Ciudadana-ADIMARK 2000-2011

Gráfico Nº 1 Evolución tasas de “casos policiales” (denuncias más aprehendidos en flagrancia) 2005-2011, Total País, en Delitos de Mayor Connotación Social

4000,00 3000,00 2000,00

Tasa

1000,00 ,00

Fuente: Elaboración propia con datos de la Subsecretaría de Prevención del Delito

Tabla Nº 2 Evolución del índice de temor de la Fundación Paz Ciudadana-ADIMARK 2000-2011

A nuestro juicio, esta incongruencia entre los “éxitos” que se atribuyen al proceso de puesta en marcha y del actual funcionamiento Sistema Procesal Penal y las cifras acerca del aumento subjetivo del temor, la victimización y la actividad criminal, se debe a que tales “éxitos”, siendo reales, poco o nada se relacionan con los factores que, dentro del 5

marco teórico de la criminología positiva contemporánea, basada en la idea de la elección racional, vinculan el funcionamiento de los sistemas procesales con el aumento o la disminución de la actividad criminal. En efecto, según esta teoría, ceteris paribus, el funcionamiento del Sistema Procesal Penal contribuye a aumentar o disminuir los costos de la actividad criminal en la operación de dos variables fundamentales: i) El aumento o la disminución de la probabilidad de sufrir condena (efectiva), una vez que el caso ha sido denunciado y puesta la persona imputada a disposición de la fiscalía y la judicatura (disuasión); y ii) El aumento o la disminución del tiempo promedio de duración de las condenas efectivamente impuestas (incapacitación). Luego, en este Informe analizaremos el funcionamiento del Sistema Procesal Penal exclusivamente en relación con estos factores que inciden en el aumento o disminución de la actividad criminal y no en su comportamiento global ni en atención a otros importantes elementos que pueden ser objeto de reforma y perfeccionamiento. Por otra parte, hay que decir que estamos conscientes de que, como hemos señalado en trabajos anteriores, la criminalidad es resultado de un conjunto de factores, entre los cuales se pueden mencionar, además, el número de policías puestos en la calle, la tasa de hijos no deseados en edad adolescente, el funcionamiento del mercado de las drogas ilegales y el desempeño económico, especialmente reflejado en las tasas de desempleo de más de seis meses. Sin embargo, el control de todos estos factores y los que se pueden derivar de otras teorías criminológicas 2, escapan de las posibilidades de reforma meramente legal del Sistema Procesal Penal que perfeccionen su funcionamiento, incidiendo en políticas públicas de diversa naturaleza cuyo impacto en la actividad criminal –salvo en cuanto al aumento y perfeccionamiento de los cuerpos policiales— se encuentra necesariamente entremezclado con otros objetivos sociales que escapan del ámbito de posibilidades del análisis que aquí se expondrá. Luego, de conformidad con el encargo recibido, este informe se divide en tres partes: 1. Esta introducción; 2. La evaluación crítica del funcionamiento del Sistema Procesal Penal (SPP) en atención a los factores que inciden en la disminución o aumento de la actividad criminal; y 3. La presentación y justificación de las propuestas de reforma al SPP que se ofrecen. Además, se anexa un resumen de la investigación dirigida por el informante y realizada por la alumna investigadora de la Universidad de Chile, doña Carolina Peña y Lillo Tolosa, sobre el tiempo promedio de duración de las condenas en Chile, como dato significativo a considerar en las evaluaciones del SPP. Por lo tanto, no se presentará nueva evidencia empírica sobre el funcionamiento del sistema procesal penal ni sobre la evolución de la actividad criminal en Chile (salvo en cuanto al Anexo sobre el “Tiempo Promedio de Duración de las Condenas en Chile”). Tampoco se ofrecerán justificaciones teóricas de la ordenación procesal vigente ni otros

Como las basadas en las ideas de la existencia de ciertas predisposiciones naturales (genéticas o antropológicas), de la naturaleza de la sociedad en que se vive (teorías sobre la desigualdad social relativa), de los procesos de inmersión cultural (teorías de la subcultura o la anomia)

antecedentes para destacar sus fortalezas, conocidamente explicitadas, ni otras debilidades que no tengan relación con el objeto del Informe. Para la elaboración de este Informe se han tenido en cuenta los trabajos anteriores del informante y, en particular, de los resultados del Proyecto Predicción, Control y Prevención de la Criminalidad en Chile3 y los artículos titulados “¿Por qué no bajan las tasas de criminalidad en Chile?” y “Ocho años de política criminal: un legado para el futuro”4. Además, se han tomado en consideración las siguientes evaluaciones anteriores del Sistema Procesal Penal, algunas de las cuales contienen propuestas que serán incorporadas al Informe: 1. Informe Comisión de Evaluación de la Reforma Procesal Penal, de 8 de octubre de 2001, preparado por una Comisión establecida por el Ministro de Justicia Sr. José Antonio Gómez, compuesta por los Srs. Rafael Blanco, Cristián Riego, Carlos Valdivieso y Juan Enrique Vargas; 2. Evaluación de la Reforma Procesal Penal. Estado de una reforma en marcha, de Andrés Baytelman y Mauricio Duce (2003): 3. Informe de Evaluación de la Reforma Procesal Penal de la Comisión de Expertos de diciembre de 2003; 4. Evaluación de la Reforma Procesal Penal Chilena, desde la perspectiva del Sistema Alemán, preparado por Andrés Ritter y Detlev Achhammer (2003); 5. Informe de Evaluación del Instituto Vera y El Ministerio Público (2004); 6. Segundo Informe Comisión de Expertos, Responsabilidad penal adolescente, Abril de 2007; 7. Claroscuros en la Reforma Procesal Penal chilena: el papel del Ministerio Público, preparado por Luis Pásara, Flacso 2009. 8. A diez años de la Reforma Procesal Penal. Los Desafíos del Nuevo Sistema, obra colectiva preparada por el Ministerio de Justicia (2010); 9. Anteproyecto de Modificaciones al Código Procesal Penal (2011) preparado por una Comisión integrada por los Srs. Miguel Otero Lathrop, quien la presidió; Raúl Tavolari Oliveros; José Pedro Silva Prado; Jean Pierre Matus Acuña; el ex Director General de Carabineros don Fernando Cordero Ruske y el ex Director General de la Policía de Investigaciones don Arturo Herrera Verdugo.

Disponibles en Internet en http://profesorjeanmatus.blogspot.com/2011/11/determinantes-de-la-criminalidad-en.html Ambos recopilados en MATUS, Jean Pierre, Derecho penal, criminología y política criminal en el cambio de siglo, Ed. Jurídica de Chile, 2011. 4

2. Evaluación crítica del Sistema Procesal Penal desde el punto de vista de su potencial influencia en la reducción de la actividad criminal 2.1. Las dificultades del Sistema Procesal Penal para condenar por delitos que conoce El año 2004, y sin considerar el contenido material de las sentencias (esto es, si condenaban o no a una pena efectiva) el Ministerio Público, en conjunto con el Vera Institute, comparó las cifras de condena obtenidas hasta entonces con las de la ciudad de Nueva York, concluyendo que eran satisfactorias, pues en ese entonces la tasa de condenas en las escasas regiones donde el sistema se había implementado alcanzaba a un 36,4%, en tanto que en Nueva York rondaba el 37,5%. Sin embargo, la situación ha cambiado radicalmente tras la instalación de la Reforma Procesal en todo el país. En efecto, del total de términos del año 2011, respecto de imputados conocidos, solo el 23,63% correspondió a una sentencia condenatoria, mientras que las salidas alternativas en casos constitutivos de delitos alcanzaron, en conjunto, algo más de un 43% (suspensión condicional: 29,31%; acuerdo reparatorio: 2,79%; principio de oportunidad: 11,28%). Del resto de los casos con imputado conocido, según el Ministerio Público, un 18,52% corresponde al archivo provisional, y un 4,59% a casos de facultad de no perseverar. En ambos casos, se supone una declaración del Ministerio Público de no contar con antecedentes suficientes para continuar con la investigación o sostener una acusación, respectivamente. Finalmente, un 4,35% de los casos terminó en que el Fiscal solicitó al Juez de Garantía la aprobación de una orden de no investigar, por no ser los hechos constitutivos de delito. Y apenas un 4,44% terminó en situaciones en que se puede suponer una intervención efectiva de la defensa: sentencia absolutoria (0,76%); sobreseimiento definitivo (2,33%) ; y sobreseimiento temporal (1,35%). Es decir, sólo un poco más de uno de cada cinco imputados conocidos y puesto a disposición de la justicia recibió una sentencia condenatoria. O, en otras palabras, durante el año 2011 la probabilidad de que un imputado identificado sufriera una condena era de solo 0,23; mientras que la probabilidad de no sufrirla alcanzó el 0,77. Lo determinante en casos de imputados conocidos no es la imposibilidad de investigar las causas (cosa que podría predicarse de los casos sin imputado conocido, donde el archivo provisional alcanzó un 84,7%), esto es, un criterio de selectividad para dedicar tiempo y recursos a causas con más probabilidades de condena; sino la consciente decisión de ofrecer al imputado una salida alternativa, entre las cuales, la suspensión condicional y el archivo provisional, por ser las de mayor ocurrencia (suman casi la mitad de todos los términos aplicados a imputados conocidos —47,83%—), merecen ser analizadas detalladamente.

2.1.1. El archivo provisional: ¿mecanismo de descongestión por falta de antecedentes conducentes o por selectividad de causas entre buenas y difíciles? El Art. 167 del Código procesal penal permite el archivo provisional de las causas “en las que no aparecieren antecedentes que permitieren desarrollar actividades conducentes al esclarecimiento de los hechos”. Se trata, en principio, de una institución necesaria para ahorrar recursos en investigaciones inconducentes, como son aquellas en que, por ejemplo, no se puede identificar al imputado. Al discutirse la institución en el Congreso Nacional, se explicitó el mecanismo de operación de la misma, que se traduce en la práctica en que el fiscal, al recibir la denuncia, debe decidir si tiene o no un caso susceptible de ser investigado. Como se previó que la falta de control de esta decisión “pudiera prestarse para encubrir algún descuido o desidia del fiscal”, se establecieron ciertas limitaciones, consistentes en recabar la autorización del Fiscal Regional si el delito denunciado tiene pena aflictiva y ciertas facultades de la víctima, para reclamar de la denegación de dicha solicitud ante aquél y solicitar la reapertura de la investigación, contando con nuevos antecedentes. Durante los primeros años de la Reforma Procesal Penal, existió un esfuerzo consciente por parte de la Fiscalía Nacional en orden a reducir la cantidad de archivos provisionales, particularmente a partir del Oficio FN 096/2004, donde se exige la dictación previa de una orden de investigar y no archivar con el sólo mérito de la denuncia, agregando que “no constituye excusa para incumplir estos criterios de actuación, la circunstancia de ser insuficientes los inmuebles o las dotaciones de las fiscalías”. Así, se pasó de un total de 64,6% de archivos el año 2005 a un 46% en el año 2011, manteniéndose los altos guarismos de los primeros años sólo en los casos de imputados desconocidos (84,7% de archivos). Actualmente, el Oficio Nº 790/2008 regula generalmente la institución del archivo provisional, con el propósito de “mejorar la eficiencia en la gestión” de los casos que se denominan de “menor complejidad” y “conforman la mayoría de los ingresos que registran las fiscalías locales”. El principal cambio que se introduce es volver al criterio de decretar el archivo provisional con el sólo mérito del “parte-denuncia”, confiando en el “criterio”, “racionalidad” y “experiencia” de los fiscales y las unidades establecidas para la tramitación de estas causas, dejándose en claro su empleo como “herramienta de gestión que debe servir para descongestionar la carga de trabajo”. El actual instructivo es particularmente expresivo en orden a cómo entiende su función el Ministerio Público, al insistir, por una parte, en que el archivo provisional es “un mecanismo fundamental para lograr una efectiva selección de casos” y concentrarse en las diligencias que permitan “la obtención de algún resultado útil para la prosecución de la investigación”; y por otra, que los fiscales deberán ser “especialmente cuidadosos respecto de aquellos delitos que atenten contra bienes jurídicos particularmente relevantes, tales como los que afecten la libertad o indemnidad sexual, la vida y la libertad personal, los que comprometen la probidad funcionaria, al patrimonio fiscal o el de órganos estatales, o en 9

que hayan participado funcionarios públicos en el desempeño de sus cargos, todos los cuales deberán ser investigados hasta agotar los medios razonables de esclarecimiento del ilícito denunciado y de sus autores, antes de dar aplicación al archivo provisional”. A contrario sensu, esto significa que tratándose de otros delitos, y particularmente, de delitos contra la propiedad, robos y hurtos, y lesiones que no llegan a constituir homicidio frustrado o tentado, considerados entre los de Mayor Connotación Social (DMCS) por las estadísticas internacionales y los que más inseguridad subjetiva generan en la población, su tratamiento puede remitirse al análisis del “parte-denuncia”, con el objetivo de “descongestionar la carga de trabajo”, sin necesidad de “agotar los medios razonables de esclarecimiento del ilícito”, por ser los casos de “mayor ingreso”, pero que no corresponden a aquellos que se pretenden seleccionar para focalizar la persecución penal. Sin embargo, aunque para la Fiscalía Nacional el criterio de selectividad para decidir los archivos provisionales se ha desplazado sutilmente desde la posibilidad o no de realizar investigaciones conducentes al del nivel de interés y masividad de las causas (si se trata de ingresos masivos de causas cuya persecución no es ahora prioritaria, podrían archivarse con el sólo mérito del “parte policial” o tras una breve investigación; en cambio, tratándose de causas de interés, los hechos “deben ser investigados hasta agotar lo medios razonables”), la realidad del comportamiento estadístico de las fiscalías indica que el primer criterio para decidir el archivo provisional es la identificación de la persona del imputado en el parte policial o denuncia recibida. En efecto, si se toman en cuenta los términos del año 2011, se puede apreciar que ese año, la probabilidad de que una causa vigente terminara archivada era de un 18%, si el imputado era conocido; mientras que se elevaba a aproximadamente un 84%, en caso de ser imputado desconocido. Esto quiere decir que los criterios de selección del Ministerio Público se aplicarían de la siguiente forma: a) Primero, se distingue si la causa ingresa o no con imputado conocido; b) Si ingresa con imputado conocido, se tramita si es de interés (selectividad) o si, sin serlo, existen posibilidades de éxito en la tramitación, esto es, que pueda obtenerse un “término judicializado”; y c) Si ingresa con imputado desconocido, sólo se tramita si es de interés (selectividad), hasta lograr cambiar su condición e identificar al imputado, para poder perseguirlo (“agotar los medios razonables”). Si no es de interés, se archiva (“para descongestionar la carga de trabajo”). Por lo tanto, se requiere, antes de analizar los criterios de selectividad del Ministerio Público, determinar cuáles son las condiciones que favorecen o no el ingreso de “partes” con imputado conocido y pruebas para conseguir una salida judicial. 2.1.1.a). El problema del ingreso de causas con imputados desconocidos: rol del parte policial y falta de facultades de investigación autónoma de la policía El Art. 84 del Código Procesal Penal obliga a la Policía a comunicar “inmediatamente” a la Fiscalía toda denuncia recibida. Aplicando al pie de la letra esta disposición, el parte 10

policial recibido por denuncia de un afectado hecha en alguna Comisaría sólo contendrá las indicaciones que la víctima entregue. Si la víctima no tiene testigos o no conoce la identificación del imputado, el parte contendrá las menciones respectivas: imputado desconocido, sin testigos identificados, pues la policía carece de facultades para realizar labores de investigación autónoma en tales casos. Esto es lo que mayoritariamente ocurre en los delitos contra los delitos de hurto y robo y en las agresiones sexuales y daños que se sufren en contextos anónimos. En consecuencia, los partes que transmitan a la fiscalía las denuncias de las víctimas en estas condiciones estarían predestinados al archivo provisional, a menos que sea una causa de interés de la fiscalía, en que se quiera “agotar los medios de investigación” para identificar al imputado. A este problema normativo, se agrega la realidad fáctica de que, según me lo han manifestado personalmente fiscales de todo el país, un número significativo de estos “partes-denuncia” omitirían datos relevantes, como la adecuada indicación del nombre, domicilio y teléfono del denunciante y denunciado (cuando se puede obtener del denunciante), lo cual, en los casos que los fiscales estiman debieran investigarse, dificulta o hace imposible la investigación5. Según la Evaluación de la Reforma Procesal Penal Chilena, desde la perspectiva del Sistema Alemán del año 2003, esta falta de cuidado en la redacción de los partes podría ser reflejo de una manifestación contrasistémica de los cuerpos policiales, ante la reducción de sus facultades de investigación autónomas y la constatación del destino frecuente de tales “partes” como candidatos al archivo. Si ello es así, la respuesta normativa sería estimular el trabajo policial, responsabilizando efectivamente a la policía por las primeras diligencias de investigación y el archivo o no de las causas. En cambio, en casos de delitos flagrantes o recién cometidos (donde exista un “sitio del suceso” identificable), la policía puede presentar con el parte al detenido identificado e identificar a los testigos y consignar las declaraciones que voluntariamente presten (Art. 83 CPP). En tales situaciones, es previsible una mayor actividad de investigación dirigida por las fiscalías, ya que los partes contendrán la identificación del eventual detenido o citado, la descripción de la infracción y de los testigos de la misma, entre los que se cuentan, desde luego, los funcionarios aprehensores, e incluso evidencias materiales, como los instrumentos, huellas o elementos que se le pudiesen incautar al detenido. Lo mismo se aplica a los casos de detenciones policiales consecuencia de la aplicación de la facultad de controlar la identidad del Art. 85 del CPP. Según los datos del Ministerio Público, el año 2011, los ingresos con imputados desconocidos, que mayoritariamente corresponderán a “partes-denuncias” tramitadas de conformidad con el Art. 84 del Código Procesal Penal, alcanzaron a 747.818 casos, esto es, el 52,71% del total, mientras 670.900 casos (47,29% del total), fueron con imputados conocidos. Tratándose de delitos de mayor connotación social, las cifras de la Subsecretaría de Prevención del Delito indican que se presentaron 519.195 denuncias (75% de los 5

Esta impresión es coincidente con una investigación reciente cuya metodología consistió en la realización de encuestas a 10 fiscales y 4 carabineros, plantea la tesis general de que el problema de los archivos provisionales es la mala calidad de los partes que se reciben y, por ende, de las deficiencias de la investigación policial (ALCAÍNO, “El Archivo provisional: problemas y causas de la actuación policial que influyen en su aplicación”, VI Congreso Nacional de Investigación Sobre Violencia y Delincuencia, Santiago: 2012, pp. 147-165).

“casos policiales”), presumiblemente tramitadas de conformidad con el Art. 84 CPP; y se realizaron 168.870 aprehensiones en flagrancia (25% de los “casos policiales”), donde se ejercieron las facultades autónomas del Art. 83 u 85 CPP, y el parte, presumiblemente, identifica a los imputados y acompaña medios de prueba. La diferencia parece explicarse porque el Ministerio Público no ofrece estadísticas basadas en esta categoría internacional. Luego, sólo si se examina el detalle podrán verse las similitudes: en los ingresos del Ministerio Público por delitos sexuales, robo, “robos no violentos” y hurtos, los porcentajes de causas con imputados conocidos son 60,39%, 12,49%, 7,32% y 33,02% respectivamente (en promedio, 28,3%, muy similar al 25% de los “casos policiales” iniciados por “flagrancia”). Por lo tanto, es la existencia de la obligación legal de remitir estos partes según el Art. 84 del Código Procesal Penal, sin que la policía tenga facultades para investigar autónomamente y remitir un parte al menos identificando al imputado, los testigos y los medios de prueba, el origen de la enorme cantidad de casos que deben tramitar las fiscalías locales, sin imputados conocidos, y que representan más del 52% de los ingresos del sistema, de los cuales, el 84,07% termina con un archivo provisional. 2.1.1.b). El problema del archivo provisional de causas con imputados conocidos. Deficiencias en la investigación Si el archivo provisional en casos de imputados desconocidos es explicable porque al ser ingresados no existen antecedentes que conduzcan a su identificación, como sucede paradigmáticamente con los “partes” tramitados de conformidad con el Art. 84 CPP, y en tales condiciones pudiera tener sentido la selectividad por interés de la causa que propone el Ministerio Público para decidir si se investiga o no, de conformidad con su política criminal, en el caso de los archivos con imputados conocidos, la explicación parece ser otra. En efecto, según la investigación de Luis Pásara, citada en las fuentes de este Informe, el archivo provisional no se aplica necesariamente en casos “en los que la investigación no es posible, sino de casos en que, según la estimación del MP, no vale la pena el esfuerzo investigativo”, porque la víctima no colabora activamente o porque le parece al fiscal que no tendrá un caso “exitoso”, aún cuando existan imputados conocidos y testigos. El problema de esta decisión tan anticipada es que, según Pásara, puede que “se esté confundiendo rapidez con eficacia”. Es decir, que por terminar causas rápido, se pierde la oportunidad de investigarlas seriamente y, eventualmente, formalizar y acusar por los delitos de acción pública que debieran perseguirse, prefiriendo únicamente los casos “bien armados”, como son los que provienen de la flagrancia. También es probable que en estas decisiones sí influya decisivamente la mala calidad de las investigaciones policiales preliminares, cuyos resultados puedan hacer creer a los fiscales que la causa no podrá sostenerse. Se repite aquí el fenómeno de partes mal completados o sencillamente mal hechos, sin indicaciones suficientes para contactar a la víctima o los testigos. Otro factor decisivo puede ser la demora de servicios notoriamente deficitarios, como el Servicio Médico Legal, de cuyas pericias depende el éxito de buena parte de las investigaciones en delitos contra la vida, la salud e integridad física de las personas y su libertad sexual. 12

Desde el punto de vista procesal, en todos estos casos donde existe imputado conocido, el archivo provisional parece operar como una adelantamiento de la decisión de no perseverar del Art. 248c) CPP, denominada a veces “archivo tardío”. En efecto, el Código procesal penal establece en su Art. 248 c) la posibilidad de comunicar, si ha intervenido un juez de garantía en la causa, su decisión de “no perseverar en el procedimiento, por no haberse reunido durante la investigación los antecedentes suficientes para fundar la investigación”. Por ello es que no parece extraño que si se ha considerado la decisión de no perseverar como una suerte de archivo provisional tardío, el archivo provisional opere también como una decisión de no perseverar adelantada. Es más, ello supone un ahorro efectivo de recursos. Sin embargo, esta posibilidad procesal fomenta indirectamente la denunciada tendencia a archivar esta clase de causas sólo para terminarlas más rápidamente, sin arriesgar someterlas ante un tribunal prefiriendo un “término” menos “frustrante”. Para terminar con esta tendencia, debería establecerse con absoluta claridad que los casos archivados no son casos terminados, sino, más bien, no investigados o mal investigados, lo que convertiría al indicar en uno negativo y no en uno positivo como se presenta hoy en día al sumarse a los términos y a los promedios de duración de las causas. La responsabilidad por la deficiente investigación recaería entonces en quien la debiera realizar o dirigir: la policía, en casos flagrantes y respecto de las primeras diligencias; los servicios forenses y médico legales en su caso; o los fiscales, cuando teniendo antecedentes conducentes no perseveran en la investigación. 2.1.2. El caso de la suspensión condicional: ¿aplicación a primerizos por delitos menos graves? La suspensión condicional del Art. 237 del Código procesal penal, contempla entre sus requisitos que la pena que pudiera imponerse, en caso de condena, no supere los tres años de privación de libertad; que el imputado no hubiere sido condenado anteriormente por crimen o simple delito; y que el imputado no tenga otra suspensión condicional vigente al momento de cometer el hecho. La idea general que subyace a esta institución proviene de los descubrimientos criminológicos de fines del siglo XIX, según los cuales, tratándose de primerizos imputados por delitos de baja gravedad, se estima más útil socialmente no someterlos a prisión, por las menores expectativas de resocialización que existen de condenarlos efectivamente, en atención al llamado “contagio criminógeno” de la cárcel. Actualmente, las teorías criminológicas basadas en modelos de desarrollo de vida y autocontrol, parecen respaldar esta idea, al admitirse generalmente que los delitos se cometen mayormente por hombres jóvenes sin compromisos familiares que asumir y que, cuando estos jóvenes llegan a una edad de mediana adultez y adquieren compromisos familiares, dejan la actividad criminal. Esta es la misma idea que subyace a la probation, contemplada entre nosotros en las antes denominadas medidas alternativas a las penas privativas de libertad de la Ley Nº 18.216, y que por virtud de la reciente Ley Nº 20.603, pasaron a ser penas sustitutivas. 13

Así, en el Mensaje del Código procesal penal se presentaba esta salida alternativa como una anticipación procesal de la remisión condicional de la Ley Nº18.216 , que tendría la ventaja de terminar el procedimiento sin antecedentes penales. Luego, en la discusión parlamentaria, hubo consenso en que, de aprobarse este mecanismo, debería ser para primerizos y para delitos que no sean muy graves. Fue aquí, sin embargo, que el Ejecutivo plateó claramente que la suspensión condicional serviría mejor como medida de “descongestión” del sistema y obtuvo la supresión de la referencia a que para conceder el beneficio la conducta anterior y posterior del imputado permitiese prever que no volvería a delinquir, e incluso que no se exigiera el reconocimiento de los hechos imputados para su concesión. Además, se estableció que las penas a tener en cuenta serían las concretas, individualizadas de conformidad con las reglas del Código penal, y no las abstractas determinadas en cada tipo penal, con lo cual la distinción de los delitos según su gravedad se vuelve irrelevante6. Este carácter de medida para descongestionar el sistema terminando causas tempranamente fue el que se impuso en la práctica procesal, a despecho de una primera jurisprudencia que entendió correctamente que la suspensión condicional procedería sólo en caso de delitos menos graves, y de que carecía de sentido la imposición consecutiva de suspensiones condicionales (SJG Antofagasta 13.11.2003). Así, la aplicación literal de la ley en la actualidad deja expresamente abiertas las siguientes posibilidades: i) Conceder suspensiones condicionales simultáneas, si los delitos procesados se cometieron antes de la primera suspensión, esto es, cuando no había ninguna suspensión vigente; ii) Conceder suspensiones condicionales sucesivas, si tras la comisión de un delito y la suspensión del procedimiento, termina el lapso de su vigencia y se comete un nuevo delito; iii) Conceder suspensiones condicionales a cualquier crimen o simple delito que expresamente no esté excluido por ley de esta medida. Incluso para algunos casos se establece un procedimiento legal para su concesión (autorización del Fiscal Regional); Esto explica por qué el Instructivo del Fiscal Nacional FN 133/2010 deba limitar la aplicación de este instituto, permitiéndolo hasta en tres ocasiones, por regla general para los simples delitos y, para los crímenes, con las limitaciones que la propia ley establece en ciertos casos (autorización del Fiscal Regional, para delitos de homicidio, robo con violencia e intimidación, de carácter sexual, aborto, secuestro y sustracción de menores). Además, en otros instructivos se establecen ciertas limitaciones adicionales, como en el FN 111/2010, respecto de delitos de violencia intrafamiliar cuando existe multiplicidad de denuncias; en el FN 160/2009, que la excluya expresamente de los delitos de corrupción de menores y producción de pornografía infantil y la limita en el resto de los delitos de 6

En efecto, de conformidad con el Código penal, cualquier crimen que tenga pena asignada igual o inferior a presidio mayor en su grado medio (10 años y un día a 15, en abstracto) y su marco penal sea de dos o más grados, puede llegar a tener una pena de 541 días, por la rebaja de hasta tres grados que permite el artículo 68 del Código penal, concurriendo dos o más atenuantes y ninguna agravante.

carácter sexual; y en el FN 061/2009, donde se dice, de conformidad a la ley, que no es procedente en casos de drogas, salvo en falta de consumo. Luego, es esta posibilidad real de suspender condicionalmente diversos procedimientos contra una misma persona, simultánea o sucesivamente, lo que favorece el recurso a este instituto por sobre la sustanciación de juicios y su empleo como mecanismo para descongestionar el sistema por sobre el necesario recurso a dar oportunidad a quien se ve enfrentado por primera vez a un proceso penal. Además, es necesario destacar que todas las evaluaciones del sistema procesal penal, así como el propio Instructivo FN 133/2010 destacan las escasas si no nulas posibilidades que existen de hacer efectivo el cumplimiento de las condiciones que se imponen al decretarse esta salida alternativa. Esto significa que, en realidad, más que condiciones, lo que se decreta es una suerte de perdón judicial anticipado, pues por regla general no se exigirá el cumplimiento de tales condiciones para hacerlo efectivo. 2.1.3. Procedimientos negociados: juicio abreviado y simplificado. Las condicionantes del Derecho penal y procesal que favorecen negociaciones desventajosas para el ministerio público Volvamos ahora nuevamente nuestra atención a las condenas declaradas respecto de imputados conocidos. Hemos dicho que ellas corresponden apenas al 23,63% de todos los términos aplicados el año 2011. Sin embargo, no todas ellas provienen de juicios orales o procedimientos en que se discuta realmente la comisión de un delito y la pena a imponer. La estadística disponible indica que, del total de las sentencias (249.133), sólo 7.191 fueron dictadas en juicios orales, es decir, menos del 3%. Lo que equivale a decir que prácticamente el 97% de los condenados lo fue en alguno de los procedimientos negociados, a saber, juicio abreviado, juicio simplificado y procedimiento monitorio para faltas. De la información contenida en el Boletín Estadístico del Ministerio Público del año 2011 se puede concluir que en esos procesos negociados, de los 83.954 condenados a penas privativas de libertad, 50.495 recibieron algún beneficio de la Ley Nº 18.216, lo que representa el 60% de todos los condenados a penas privativas de libertad, y al menos 157.378 fueron condenados exclusivamente a penas de multa, esto es, el 65% del total de las sentencias condenatorias (241.332). Al respecto, cabe señalar que el uso intensivo de la negociación, reservando los juicios orales a los casos en que exista verdadera contradicción, es la forma cómo los sistemas penales acusatorios operan en la práctica comparada. Ello no debería llamar la atención. Lo que llama la atención es el resultado de tales negociaciones, poderosamente inclinadas hacia la imposición de multas, medidas alternativas y penas privativas de baja duración. ¿Cuáles son los estímulos de los fiscales para acceder a estas soluciones? Se ha sostenido que los fiscales proponen y acceden a estas negociaciones desventajosas por dos motivos principales: primero, la necesidad (real o imaginaria) de terminar el mayor número de causas en el menor tiempo posibles; y segundo, el convencimiento de 15

que, en caso de verdadera disputa, el tribunal no concederá penas mucho más gravosas que las negociadas. Lo primero es resorte de la Fiscalía Nacional y deriva de la auto exigencia impuesta en parámetros de términos y velocidad, que se sobrepone lamentablemente al análisis detallado de las causas y sus probabilidades de éxito. Lo segundo deriva de las múltiples facultades que el Código penal y Código procesal penal conceden a los jueces para, sin temor a ver recurrida su sentencia: i) “recalificar” los tipos penales por los que se investiga y acusa, pudiéndose incluso transformar en faltas delitos como los hurtos y lesiones, atendida la cuantía en que se estime lo sustraído o la duración de las lesiones; ii) rebajar hasta en tres grados la cuantía de la pena por la concurrencia de dos atenuantes; y iii) sustituir la pena por una medida alternativa o, en el futuro, pena sustitutiva de la Ley Nº 18.216. 2.1.3.a) Disposiciones penales cuya interpretación y aplicación posibilitan la negociación “a la baja” Los hechos por los que se acusa a un imputado se pueden “recalificar” cuando están compuestos o pueden verse compuestos de dos o más delitos (un robo con fuerza, que puede descomponerse en violación de morada y hurto, por ejemplo), o hay circunstancias que los agravan y el juez es soberano para darlas o no por acreditadas (lo que significa la posibilidad de pasar de un homicidio calificado o uno simple, de un robo calificado o uno con violencia o intimidación, de un robo por sorpresa o un hurto, de una violación o un abuso sexual, o, como en casos recientes, de un atentado terrorista a un delito de daños). También en delitos de diversa cuantía es posible esta recalificación: no se da por acreditada la duración de las lesiones y se castiga por lesiones menos graves o falta; se hacen descuentos al valor de las cosas sustraídas y los hurtos pasan a tener una menor pena o considerarlo falta, etc. Por otra parte, las penas en los crímenes y simples delitos que tienen dos o más grados, aún cuando aparecen como “graves”, como el homicidio (presidio mayor en su grado mínimo a medio), no lo son tanto. Basta con acreditar irreprochable conducta anterior, reparación con celo del mal causado o colaboración sustancial con la justicia, para que opere la regla del Art. 68 del Código penal, según la cual, se puede en tales casos rebajar la pena en uno, dos o tres grados. Como la rebaja se hace desde el mínimo, un homicidio puede llegar a sancionarse con pena de 61 días. Según el Artículo 68 bis, aún con una sola atenuante, “muy calificada”, puede rebajarse la pena en un grado desde el mínimo. En el ejemplo del homicidio, con una atenuante, la pena puede ser de 3 años y un día. Hechas las rebajas, corresponde según la Ley Nº 18.216 conceder una medida alternativa o, en el futuro, una pena sustitutiva, a quienes sean condenados a menos de cinco años. Si son primerizos, les puede corresponder una remisión condicional o una libertad vigilada. Si son reincidentes (y no han “acumulado” condenas que sumen más de dos años de prisión), reclusión nocturna o, en el futuro cercano, reclusión parcial en su domicilio. 16

Esto significa que a煤n tras una larga investigaci贸n y un juicio extenuante, bien puede obtenerse una condena en un juicio oral, pero con una pena baja y, si es de menos de cinco a帽os, probablemente remitida o sustituida. S贸lo en casos de reincidentes es probable que las penas que se impongan en un juicio oral sean efectivas.

2.1.3.b) Disposiciones procesales para la tramitación de los procedimientos especiales que favorecen la negociación “a la baja” 1. En el procedimiento simplificado: i) Posibilidad de aplicarlo a cualquier simple delito, sin atención a la pena prevista por la ley (Art. 390 CPP); y ii) Posibilidad de imponer una pena menor a la solicitada, aún en caso de reconocimiento de responsabilidad (Art. 395 CPP). 2. En el procedimiento abreviado: i) Limitación de la pena a solicitar a cinco años de presidio (Art. 407 CPP); ii) Falta de reconocimiento de responsabilidad por parte del acusado (Art. 407 CPPP); y iii) Posibilidad de absolución y de imposición de penas inferiores a las solicitadas, (Art. 412 CPP). 3. En el sistema recursivo: i) Imposibilidad de recurrir de nulidad contra fallos dictados por sentencias de Cortes de Apelaciones (Art. 387); ii) Imposibilidad de recurrir de nulidad contra la sentencia absolutoria del segundo juicio o una que imponga menor pena que la establecida legalmente (Art. 387); y iii) Imposibilidad de invalidar la sentencia y dictar sentencia de reemplazo condenatoria, sin alterar los hechos acreditados, en caso de errónea aplicación del derecho que conduce a una absolución o imposición de una pena inferior a la que corresponde legalmente (Art. 385 CPP). 2.1.3.c) El problema especial de las faltas y su confusión con los “delitos menores” El Código procesal penal contemplaba en su Proyecto original como procedimiento especial para las faltas el juicio simplificado, en el entendido que las faltas que conocerían los fiscales serían aquellas de competencia de los tribunales del crimen en el año 2000, esto es, sólo las relativas a los delitos contra la propiedad y lesiones. El resto era de conocimiento de los Juzgados de Policía Local. Modificaciones posteriores ampliaron la competencia del ministerio público a todo tipo de faltas, esto es, aquellas infracciones que tienen asignadas penas de multas de menos de 4 UTM o prisión de menos de 60 días, incluyendo las infracciones a la Ley de Alcoholes. Para el caso de faltas sancionadas con multas exclusivamente, se estableció el procedimiento monitorio, que permite el envío de un requerimiento a domicilio y su pago anticipado con rebaja y sin forma de juicio (Art. 392). De estos procedimientos se deriva la inmensa mayoría de las sentencias condenatorias. De aquí se derivan tres consecuencias para el sistema: i)

Se permite transformar simples delitos en faltas, para su rápida tramitación, recurriendo al procedimiento monitorio, simplemente requiriendo por esta vía cuando se trata de hechos que podrían ser lesiones menos graves o hurtos simples, 18

ii)

iii)

adecuando la valoración de las lesiones o el monto de lo sustraído a la cuantía legal de las faltas; Se confunde la persecución de los hechos graves con los menos graves, al no establecerse una diferenciación entre faltas y simples delitos, recurriendo el Ministerio Público a la categoría no establecida por la ley de “delitos menores”, o de “menor complejidad” para su tratamiento conjunto; Se permite la profesionalización del “delito menor”, al asegurarse a los que a ello se dedican un amplio margen de impunidad el cual sólo se ve afectado por el pago de multas insignificantes o que los tribunales dan por cumplidas con el solo tiempo de arresto, en casos de delitos flagrantes.

2.2. Insuficiente delegación de facultades de investigación a las policías: ¿“Colapso” del Ministerio Público por obligación legal de duplicar investigaciones policiales? La oralidad del sistema procesal actual obliga a la presentación de testimonios en juicio, para probar los hechos de la acusación. Sin embargo, en caso que los testigos alteren su versión, el Art. 332 del actual Código Procesal Penal impide a la Fiscalía emplear los registros de las investigaciones policiales para refutar el cambio. Lo mismo sucede si el imputado presenta una versión completamente diferente de los hechos. Si bien esta desconfianza con los testimonios y declaraciones obtenidas por la policía podría explicarse por las experiencias del período anterior a la restauración de la democracia, tras 20 años de funcionamiento de ésta, la renovación de los cuerpos policiales y el afianzamiento del poder de control judicial contra los excesos eventuales, tal explicación es insostenible y crea un problema mayúsculo en el sistema, cual es la duplicación de las investigaciones. En efecto, para dar “validez probatoria” a las investigaciones policiales, no sólo se propende a que el fiscal deba hacerse parte en procedimientos en los “sitios del suceso”, perdiendo valioso tiempo que debería dedicarse al estudio de casos, toma de decisiones y defensa ante los tribunales; sino también, a que se reproduzcan en sus oficinas o ante los asistentes de fiscal todas las declaraciones tomadas por la policía. Se ha llegado incluso al extremo de reproducir tales declaraciones, teniendo como “testigos de oídas” a los propios policías que las tomaron una vez. Esto significa que el mismo trabajo (y tiempo) se hace dos o más veces, por las mismas personas, con tal de que quede reflejado en un registro de la investigación del fiscal y pueda emplearse en juicio. La enorme cantidad de horas desperdiciadas por fiscales y policías en estos procedimientos e interrogatorios explica la reiterada sensación de que los fiscales siempre son pocos, tal como se manifestaba ya en 2003 y se argumenta hoy en día, hablando del “colapso” del Ministerio Público para justificar el aumento de fiscales que se solicitan en el Plan de Fortalecimiento Institucional hoy en discusión. Sin embargo, con independencia de las objetivas necesidades de aumento de personal tras diez años de mantener una misma planta, lo cierto es que se ganaría una muy importante cantidad de horas-hombre, otorgándole el valor que le corresponde a las investigaciones policiales, limitando la duplicación de inspecciones a sitios del suceso y toma de declaraciones a imputados y testigos por parte de fiscales y asistentes de fiscal. 19

De este modo, se desformalizaría verdaderamente la etapa de investigación y se ganaría en eficacia, al liberar tiempo de fiscales y policías que podría dirigirse a aumentar el tiempo de estudio de las causas para adoptar mejores decisiones, por una parte, y a mejorar las labores investigativas, por la otra, tal como se proponía por el fiscal alemán Andrés Ritter desde el año 2003 en la Evaluación de la Reforma Procesal Penal Chilena desde la Perspectiva del Sistema Alemán. 2.3. Las dificultades del Sistema Procesal Penal para enfrentar la delincuencia común habitual La criminología científica moderna ha establecido que un reducido número de sujetos es responsable generalmente de una importante cantidad de delitos. Esto es, que existe entre el grupo de personas que comete delitos uno que comete la misma clase de delitos de manera reiterada. Se trata de quienes han hecho del delito una forma de vida, lo que se conoce como delincuencia común habitual. Según las cifras recogidas por Pásara, alrededor de un 5% de todos los imputados desde que se inició la Reforma hasta el año 2007 habían “pasado” por el sistema 5 o más veces, y de entre ellos, alrededor de 10.000, lo habían hecho 10 o más veces. Con independencia de cualquier sesgo existente en la identificación de los imputados, lo cierto es que las cifras demuestran la existencia de un núcleo importante de criminalidad habitual. Sin embargo, de conformidad al ya visto empleo cuasi automático de los mecanismos de “descongestión”, especialmente de la suspensión condicional y el archivo provisional, es posible prever que el tratamiento procesal de estos casos no ofrecerá diferenciación alguna frente al de los verdaderamente primerizos. Esto queda claramente demostrado por Pásara, quien concluye, tras un análisis de carpetas de investigación, que “el interés, en el Ministerio Público, de terminar los casos parece poner de lado el fenómeno de la habitualidad”. Otras evaluaciones anteriores habían apuntado a este problema, identificándolo como uno relativo a lo que se vino en denominar “delitos menores”, entre los que se englobaron básicamente todos los delitos contra la propiedad sin violencia contra las personas y las amenazas y lesiones leves, menos graves y simplemente graves. La primera Comisión de Expertos del año 2001 ya señalaba que era necesaria la “introducción de ajustes al marco legal dentro del que se desenvuelve la reforma, particularmente en el tratamiento de la delincuencia menor y los problemas de orden público, cuyo deficiente tratamiento es hoy lo que estaría generando percepciones negativas a la reforma dentro de la comunidad”. La Comisión de Expertos del año 2003 señaló, por su parte, que “uno de los problemas más relevantes, dice relación precisamente con que ciertos defectos del nuevo sistema —de diseño legal, capacitación o prácticas- están efectivamente produciendo situaciones de impunidad en determinados tipos de delitos, especialmente en la franja de delitos menos graves”. Las reforma legal del año 2007, mediante la Ley Nº 20.074, creyó que la solución a este problema radicaría en modificaciones legales que apuntaban a reducir no muy significativamente, como ya vimos, la suspensión condicional del procedimiento y a hacer más expedita la prisión preventiva, incluyendo la posibilidad de solicitarla en casos de 20

detenciones declaradas ilegales y también de apelar de tal declaración. El anterior Fiscal Nacional del Ministerio Público incluso modificó sus primeros instructivos que tendían a una moderada reducción punitiva frente a estos delitos menores, para afrontarlos con una política de moderada maximización punitiva, limitando las posibilidades de conceder oportunidad, suspensiones condicionales y archivar. Sin embargo, ninguna de estas iniciativas ha apuntado al problema real, esto es, la existencia de un número importante de personas dedicadas habitualmente a la comisión de delitos cuyo costo, en términos de persecución penal, es muy bajo, dadas las escasas posibilidades de captura, las enormes posibilidades de beneficiarse de una salida alternativa, las pocas posibilidades de sufrir una pena efectiva y, sobre todo, por el muy amplio concepto de primerizo que se ha impuesto en la práctica penal, que considera como tales no sólo al que por primera vez se enfrenta al sistema penal, sino también a quienes han recibido suspensiones condicionales, acuerdos reparatorios, principio de oportunidad o penas remitidas, en tanto no exista revocación judicial ejecutoriada de tales beneficios y salidas alternativas. 2.4. Las dificultades del sistema procesal penal para imponer penas altas Como consecuencia de las debilidades del sistema para imponer penas, el efecto de las negociaciones y el amplio uso de las facultades judiciales que ahora no están sujetas a revisión, en los casos en que efectivamente se imponen penas, éstas tienden a ser de corta duración por término general. Esta duración se reduce aún más por aplicación del Decreto Ley Nº 321 sobre Libertad Condicional, el Decreto Supremo N° 518 que aprueba el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios en sus artículos 96 y siguientes, y la Ley Nº 19.856, que crea un sistema de reinserción social de los condenados sobre la base de la observación de buena conducta. Como consecuencia de lo anterior, según se explica en detalle en el Anexo de este Informe, en un estudio que comprende tres recintos penales diferentes de la Región Metropolitana, entre 2003 y 2008 se produjo una baja generalizada del tiempo de duración de las condenas de todos los delitos en todos los recintos estudiados, y muy especialmente en los delitos contra la propiedad “no violentos”, según se resume en el siguiente Gráfico N° 2 Tiempo promedio de permanencia en prisión (días) en los años 2003 y 2008 en relación a DMCS, en cárceles de la Región Metropolitana, en personas ya egresadas

2.000 1.500 1.000

C.C.P. DE BUIN

ROBO POR SORPRESA

ROBO CON FUERZA

ROBO CON VIOLENCIA…

HURTO

LESIONES

VIOLACIÓN

C.D.P. DE SANTIAGO SUR

HOMICIDIO

ROBO POR SORPRESA

ROBO CON FUERZA

ROBO CON VIOLENCIA…

ROBO CALIFICADO

OTROS ROBOS CON…

LESIONES

HURTO

HOMICIDIO

VIOLACIÓN

ROBO POR SORPRESA

ROBO CON FUERZA

ROBO CON VIOLENCIA…

HURTO

LESIONES

OTROS ROBOS CON…

500 HOMICIDIO

PERMANENCIA (DÍAS)

2.500

2003 2008

C.P.F. DE SANTIAGO

DMCS POR RECINTO

Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por GENCHI.

Lo importante en este momento es destacar que esta repentina reducción de los tiempos promedios de duración de las condenas es coincidente con la entrada en vigor a nivel nacional de la Reforma Procesal Penal. Los detalles de esta evolución y los análisis adicionales que se han hecho con los datos obtenidos, pueden verse en el Anexo de este Informe. 2.5. Consecuencias para la actividad criminal Desde el punto de vista de la teoría económica del delito, la baja probabilidad de condena a pena efectiva, sumada a la alta probabilidad de que ésta sea de escasa duración, debiera incidir en el comportamiento criminal, estimulando la comisión de delitos de más bajo “costo” comparado con las expectativas de ganancia. Entre 2003 y 2008, las reducciones más significativas en los tiempos de duración de condenas se produjeron en los delitos contra la propiedad en los cuales no se presenta violencia o intimidación, además del delito de lesiones, el cual también presenta una baja importante en comparación con el año 2003. En general, sin diferenciar por recinto penitenciario, la disminución más pronunciada se produce en el delito de robo con fuerza, existiendo una reducción de un 78,2%, comparando ambos años en estudio. En segundo lugar, en el delito de hurto se presenta una disminución de la permanencia en prisión de un 73,4%, y en el delito de lesiones una reducción del 72,2%. En cambio, las disminuciones menos significativas se producen en los delitos más violentos, como por ejemplo, en el robo con violencia e intimidación, comparativamente entre ambos años en estudio, se produce una reducción del tiempo promedio de duración de las condenas de un 46,1%, siendo la disminución menos pronunciada. 22

Luego, uno podría predecir que esto significaría, particularmente en los delitos contra la propiedad, un “desplazamiento”, real o negociado, desde los delitos violentos a los menos violentos y costosos, favorecido por el hecho de que, aunque se cometan delitos más graves, sólo se está dispuesto a “negociar” la pena si ésta se refiere a un delito menos grave. En efecto, así es, como se demuestra de la comparación de la composición de tres penales de Santiago en los años 2003 y 2008, que permite apreciar con claridad este efecto de “desplazamiento” en el título de la imputación penal.

Gráfico N° 3 Número de ingresos en calidad de condenado por la comisión de DMCS en el año 2003

HOMICIDIO 6%

12%

HURTO 16%

LESIONES

4% 40%

ROBO CALIFICADO

ROBO CON FUERZA ROBO CON VIOLENCIA E INTIMIDACIÓN ROBO POR SORPRESA

18%

VIOLACIÓN

100%= 970 INGRESOS Gráfico N° 4 Número de ingresos en calidad de condenado por la comisión de DMCS en el año 2008

2% HOMICIDIO

6% 7%

HURTO LESIONES

21% 57% 0%

OTROS ROBOS CON FUERZA ROBO CALIFICADO ROBO CON FUERZA

100%= 3.519 INGRESOS

ROBO CON VIOLENCIA E INTIMIDACIÓN ROBO POR SORPRESA VIOLACIÓN

Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por GENCHI.

El efecto “positivo” de este claro desplazamiento hacia actividades criminales menos costosas o cuya declaración se presenta como menos costosa (hurtos, robos con fuerza y lesiones), sería la aparente menor violencia de la actividad criminal considerada en su conjunto, en la medida que asumamos que una parte importante de este desplazamiento sea real y no solamente producto de las negociaciones “a la baja” a que incentiva el sistema. Sin embargo, esta externalidad “positiva” se ve compensada negativamente por dos factores: primero, por el aumento en sí de la actividad criminal, lo que podría significar que el “desplazamiento” puede ser explicado también y principalmente como nuevos ingresos direccionados eso sí hacia actividades menos costosas; y segundo, porque manteniéndose más o menos estable la probabilidad de captura y condena así como el número de plazas en los recintos penitenciarios, el aumento de la actividad criminal en esta clase de delitos produce, como de hecho es así en Chile, sobrepoblación penitenciaria, condenada a penas de cortas duración por delitos nominalmente de menor gravedad. El fenómeno, demostrado en los gráficos antecedentes, se podía apreciar ya en el Anuario de Estadísticas Criminales preparado por la entonces División de Seguridad Ciudadana, donde puede verse que del total de ingresos condenados, 5.871 corresponden a hurtos, 3.000 a “robos no violentos” y 2.602 a robos violentos, esto es, que los condenados por hurtos y “robos no violentos” triplican y un poco más a los condenados por robos violentos.

3. Propuestas 3.1. Limitaciones y alcance El encargo recibido exige la formulación de propuestas de naturaleza legal para el mejoramiento del Sistema Procesal Penal. En este sentido, la evaluación crítica formulada en el apartado anterior supone que las propuestas a que se refiere el encargo han de realizarse en el marco del logro de algún objetivo deseable. Nosotros hemos supuesto que dicho objetivo es que el Sistema Procesal Penal cumpla el rol que le corresponde en la reducción de la actividad criminal, aumentando la probabilidad de imponer condenas efectivas a los responsables de los delitos, sin reducir garantías procesales ni alterar el carácter acusatorio del sistema. Sin embargo, si bien esta perspectiva nos permitió depurar el análisis y apuntar hacia los verdaderos nudos que disminuyen la capacidad del Sistema Procesal Penal para aumentar la probabilidad de imponer condenas efectivas a los responsables de los delitos, a la hora de realizar propuestas para mejorar su funcionamiento en ese sentido, es necesario tener presente ciertas limitaciones fácticas. La primera de ellas es que, en países como el nuestro, no es posible destinar cantidades infinitas de recursos al sistema penitenciario. En efecto, si sólo se dejasen de aplicar las medidas alternativas de la Ley Nº 18.216, los condenados presos habrían aumentado, en el año 2011, en 50.495. Esto supondría duplicar la población recluida ese año, como se demuestra en la siguiente tabla: Tabla N° 3 Evolución del número de ingresos en calidad de condenado Subsistema Cerrado Abierto Semiabierto Total

2003 34.543 31.520 458 66.521

2004 34.592 30.182 488 65.262

2005 35.501 28.283 468 64.252

2006 38.007 33.869 440 72.316

2007 42.033 45.535 433 88.001

2008 46.974 50.405 475 97.854

2009 50.923 54.507 494 105.924

Fuente: Elaboración propia a partir de datos entregados por GENCHI.

Por otra parte, es conocido el hecho de que, producto de los sucesos que terminaron en el incendio de la Cárcel de San Miguel con una cifra de muertos cercana a 80 internos, el Gobierno y nuestra clase política se han comprometido a la aplicación de diversas medidas de descongestión carcelaria, entre las cuales cabe mencionar la Ley de Indulto General Nº 20.588, y la sustancial modificación de la Ley Nº 18.216, mediante la Ley Nº 20.603, que amplía las medidas alternativas, incorporando la reclusión parcial y la libertad vigilada asistida, las transforma en penas sustitutivas y establece mecanismos para impedir que su solo quebrantamiento signifique un reingreso a prisión. A ello se agrega la Ley N° 20.587, que permite sustituir las multas no pagadas por trabajos en beneficio de la comunidad, remplazando así el actual sistema de sustitución por presidio. 26

2010 52.610 54.872 551 108.033

El objetivo de este trabajo es, por lo tanto, proponer las reformas legales que permitan mejorar la efectividad del Sistema Procesal Penal en orden a conseguir una mayor incidencia en el control de la actividad criminal, mediante el mejoramiento de las condiciones que influyen en los factores donde puede realmente incidir, esto es, aumentando la probabilidad de imponer condenas efectivas a los responsables, pero ofreciendo mecanismos de selectividad, en atención al carácter habitual o no del condenado, para que las soluciones propuestas no signifiquen un aumento desmedido de la población encarcelada actualmente. La experiencia criminológica indica que este aumento de la probabilidad de las condenas efectivas sólo es posible en contextos de recursos limitados para los establecimientos carcelarios si se distingue, en los delitos de menor gravedad, entre primerizos y reiterantes. A los primerizos corresponde ofrecerles en general salidas alternativas y, en particular, tratamientos conductuales (esto es, diversificación de la respuesta penal), en los casos que la comisión de delitos provenga de adicciones a las drogas y el alcohol susceptibles de tratamiento u a otras causas psiquiátricas que puedan ser tratadas efectivamente en libertad. En cambio, para los reiterantes, esto es, quienes hacen del delito una forma de vida, correspondería la imposición de penas privativas de libertad más o menos prolongadas, que disuadan a los demás de dedicarse a esta actividad, incapaciten a quienes han caído en ella y, al mismo tiempo, les provea de programas de tratamiento conductual y capacitación laboral efectiva para evitar su reincidencia al término de la condena. Esta misma solución (disuasión e incapacitación) debería predicarse, en general, para quienes cometen delitos graves, cuya sola realización denota un grado de peligrosidad, entendido como peligro de reincidencia o reiteración, no tolerable por la comunidad, atendidos los bienes jurídicos afectados (p. ej.: tráfico de drogas a gran escala, homicidios, atentados terroristas, etc.), salvo que sean susceptibles de tratamiento conductual efectivo en libertad (casos de drogadictos y enfermos psiquiátricos). Este es el programa a que, al menos en principio, parece apuntar nuestro Sistema Penal, donde en el Código penal las penas se pretenden graduar en atención a la gravedad de los hechos punibles; existe una regulación específica para adolescentes, en orden a ofrecerles salidas y ofertas de programas diversificados (Ley Nº 20.084); el Código procesal penal permite salidas alternativas; la Ley Nº 18.216, permite la sustitución de las penas cortas privativas de libertad; y el Decreto Ley Nº 321, la libertad condicional. Sin embargo, como hemos visto en el primer apartado de este trabajo, por razones principalmente normativas, este programa legislativo no se cumple en la práctica, las probabilidades de sufrir una condena efectiva son bajas, aún tratándose de delitos graves, y nuestras cárceles, en la actualidad, están sobrepobladas de presos condenados a penas cortas privativas de libertad, que no cumplen ninguna función de disuasión, incapacitación o rehabilitación. Por lo tanto, las propuestas que a continuación se ofrecen, consisten en modificaciones normativas que se espera, principalmente, permitan superar las dificultades que impiden a nuestro actual Sistema Procesal Penal mejorar los índices de probabilidad de condena efectiva y, por ende, lidiar eficazmente con la delincuencia común habitual, a la cual por el momento sólo ha redireccionado hacia los delitos menos costosos, dado que su bajo costo incentiva su comisión. 27

3.2. Propuesta de Modificaciones al Código Procesal Penal 1.- a) Artículo 83. Introducirle las siguientes modificaciones: -Sustituir el primer párrafo por el siguiente: “Actuaciones de la Policía sin orden previa. Corresponderá a los funcionarios de Carabineros de Chile y de la Policía de Investigaciones de Chile que tomen conocimiento de un hecho que presente caracteres de delito practicar las diligencias de investigación conducentes a establecer la existencia del hecho punible y la responsabilidad de sus autores, cómplices y encubridores, incluyendo las que puedan practicarse en sus propios laboratorios, con estricto apego a lo dispuesto en el Art. 9º, y especialmente: -Sustituir la letra d) por la siguiente: “d) Identificar a los testigos y consignar las declaraciones que éstos prestaren voluntariamente. Las declaraciones prestadas en un recinto policial deberán ser grabadas por cualquier medio que permita su reproducción posterior.” b) Artículo 84. Reemplazarlo por el siguente: “Recibida una denuncia, la policía realizará las diligencias señaladas en el artículo anterior e informará de sus resultados al ministerio público, dentro de las 48 horas siguientes de su recepción, indicando las diligencias realizadas para identificar a los responsables y acreditar el delito, así como su apreciación sobre la existencia o no de antecedentes que conduzcan a su determinacion y comprobación. En todo caso, deberá dar aviso inmediato al ministerio público de requeirirse autorización judicial para la realización de alguna diligencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de este Código. Tratándose de la comisión de delitos flagrantes, el plazo para informar las diligencias de investigación se ajustará al establecido en el inciso segundo del Art. 131. Fundamento De conformidad con lo señalado en el punto 2.1. de este informe, con estas propuestas se pretende trasladar a la Policía la responsabilidad de realizar la primera investigación, para que la decisión del archivo provisional se tome debidamente informada y no en base simplemente a un “parte” que recoge únicamente la versión del denunciante, que es el problema que hoy existe con las denuncias con imputados desconocidos. Al mismo tiempo, se alienta el trabajo policial en casos de imputados conocidos, para responsabilizarles por la adecuada recolección de las pruebas necesarias para su juzgamiento. Las propuestas están tomadas, con ciertas modificaciones, del Anteproyecto de Modificaciones al Código Procesal Penal de 2011 (Nºs. 5 y 6) , cuyos fundamentos aquí se reproducen, : “Es un hecho reconocido por todas las policías que el éxito de la investigación depende de lo que se haga en las primeras 48 horas de ocurrido el hecho punible. Es por ello que las primeras diligencias de la investigación no pueden esperar la actuación del ministerio público, deben realizarse de inmediato, sin perjuicio de la comunicación inmediata que debe existir para con el Ministerio Público y de la facultad de éste de determinar qué policía continúa con la investigación.”

2.- Artículo 167. Agregar los siguientes incisos cuarto y quinto: 29

“Decretado el archivo provisional, el fiscal enviará copia de la carpeta de investigación con todos sus antecedentes a la unidad policial que le remitió la denuncia, la que deberá llevar un registro especial de causas archivadas, para su análisis, estudio y eventual reapertura, en caso de surgir nuevos antecedentes del mismo o de parte de las víctimas. La víctima podrá consultar en cualquier momento la carpeta archivada y presentar los antecedentes y solicitar las diligencias que estime conveniente ante el ministerio público o la unidad policial donde se encontrare la copia a que hace referencia el inciso anterior. En este último caso, la policía practicará las diligencias que se señalan en el artículo 83 e informará de sus resultados al ministerio público en la forma y plazos indicados en el artículo 84. Fundamento La modificación pretende resaltar el carácter provisional del archivo y dejar abierta la posibilidad de que la policía pueda reabrir la investigación si descubre nuevos antecedentes por sí o por intermedio de la víctima. Sería deseable, además, que en los reportes estadísticos no se considerara el archivo provisional como una forma de término, pero eso ya no es materia legal. 3.- Artículo 170. Para intercalar el siguiente inciso segundo, nuevo: “Tampoco procederá el ejercicio de esta facultad respecto del imputado que tuviere condenas anteriores, haya sido beneficiado anteriormente con su ejercicio, o hubiese acordado una suspensión condicional o un acuerdo reparatorio.” Fundamento Se pretende con esta disposición que los casos no archivados ni suspendidos no se “oportunicen”, limitando las posibilidades de evasión y reducción de penas de los delincuentes habituales, dejando a salvo su aplicación para los primerizos. 4.- Artículo 237: Sustitúyase la letra c) del inciso tercero por las siguientes: c) Si el imputado no hubiere sido beneficiado anteriormente por el ejercicio de la facultad del artículo 170; y d) Si el imputado no hubiere consentido anteriormente una suspensión condicional o un acuerdo reparatorio. Fundamento De conformidad con el propósito de no fomentar la conducta criminal habitual, manteniendo la posibilidad de otorgar una oportunidad a los primerizos, se sugiere establecer las limitaciones propuestas como la vía más efectiva para forzar a los operadores a condenar a quienes resulten responsables de los delitos. El Informe de la Comisión de Expertos de 2003 sugería una limitación similar, pero entregada a la apreciación del fiscal y no a criterios objetivos como los que aquí se proponen, con la siguiente fundamentación: “Uno de los problemas más importantes que enfrenta la suspensión condicional del procedimiento es una aplicación relativamente automática que se hace de ella, en los casos que cumplen los requisitos establecidos en la ley. Así, se ha comenzado a consolidar una tendencia a que este mecanismo sea una pura forma de descargar el sistema procesal, sin atender a los objetivos de fondo de su creación. Para estos efectos, se propone una modificación que enfatice cuál es el objetivo básico perseguido por esta salida alternativa”.

5.- Artículo 237. Para agregar el siguiente inciso final: “La aceptación del imputado de la suspensión condicional del procedimiento significará aceptación de los hechos descritos en la formalización de la investigación y de la responsabilidad que en ellos le cabe. En el evento de revocarse la suspensión condicional del procedimiento, éste se continuará de conformidad a las normas del procedimiento abreviado, debiendo el fiscal formular su acusación dentro del plazo de diez días desde la resolución que declare la revocación. En este caso, el juez podrá conceder al fiscal un plazo para complementar los antecedentes de investigación” Fundamento El inciso agregado tiene como finalidad responsabilizar a quien concurre a una suspensión condicional y liberar los recursos de investigación para el caso de que la suspensión se revoque, responsabilizando al beneficiado. Fue propuesta por primera vez por la Comisión de Expertos de la Reforma Procesal Penal de 2003, con estos fundamentos: “De otra parte, una vez concedida la suspensión condicional, se genera, en muchos casos, la percepción que el régimen que se impone es relativamente blando en delitos de una gravedad importante, especialmente en lo que dice relación con hipótesis de incumplimiento de la misma. Para superar esto se propone que la aceptación del imputado de proceder de acuerdo a la suspensión importe, a la vez, la aceptación de los hechos de la imputación y la aceptación de proceder de conformidad al procedimiento abreviado en caso que se revoque la medida”.

6.- a) Art. 331.- En la letra d), suprimir “, prestadas ante el juez de garantía” b) Art. 332.- En el inciso primero, agregar, entre las palabras “ante” y “el fiscal”, la expresión “las policías,” Fundamento Se trata de dar valor probatorio a la investigación realizada por la policía, en caso de coimputados rebeldes y para apoyo de memoria en los interrogatorios y contraiterrogatorios. De este modo, se hace innecesario repetir las interrogaciones y diligencias policiales en el Ministerio Público, consiguiéndose no sólo un importante ahorro de recursos fiscales al evitar la duplicación de investigaciones, sino también una revalorización de las investigaciones policiales, a quienes se les puede hacer de este modo responsables de su éxito o fracaso probatorio. 7.- Art. 385. Sustituir el inciso primero por el siguiente: “La Corte podrá invalidar sólo la sentencia y dictar, sin nueva audiencia pero separadamente, sentencia de reemplazo que se conforme a la ley, si la casual acogida fuera la del artículo 373 letra b) y ello no suponga alterar los hechos y circunstancias que se dieren por probados”. Fundamento Esta modificación habilita a la fiscalía (y también a la defensa) para recurrir de nulidad en casos en que no se discuten los hechos que se dan por probados por el tribunal oral que conoce de ellos por el principio de inmediación, sino únicamente su calificación jurídica y la determinación de la pena que corresponda por ley, casos en que hoy en día los fiscales 31

suelen no recurrir, para no sufrir el desgaste de un nuevo juicio, situación que favorece la aplicación desigual de la ley y estimula las negociaciones a la baja por parte del Ministerio Público. 8. Art. 387. Reemplazarlo por el siguiente: “Art. 387. Recurso extraordinario de nulidad. Contra la sentencia de nulidad dictada por las Cortes de Apelaciones siempre procederá un recurso extraordinario de nulidad para ante la Corte Suprema, cuando en su sustanciación y fallo se hubiese incurrido en alguna de las infracciones señaladas en los artículos 373 y 374 de este código. Este recurso extraordinario se tramitará del mismo modo que el previsto para el caso del Art. 373 letra a). El recurso extraordinario de nulidad procederá también respecto de la sentencia que se dictare como consecuencia que hubiere acogido el recurso de nulidad. Al fallar este recurso, la Corte Suprema podrá también dictar sentencia de remplazo, siempre que en ella no se alteren los hechos y circunstancias que se dieron por probados en el tribunal oral que conoció de la causa en primera instancia.” Fundamento La disposición pretende restablecer el imperio de la Corte Suprema en la interpretación de la ley penal, sin alterar el principio de inmediación, procurando así conseguir una aplicación igualitaria y uniforme del Derecho. Al mismo tiempo, ello evita que los perjudicados con sentencias erróneas de Cortes de Apelaciones se vean en la necesidad de recurrir por las vías extraordinarias de amparo y queja, como ocurre cada vez con mayor frecuencia. 9. Artículo 388. Sustitúyase el inciso segundo por el siguiente: “El procedimiento se aplicará, además, respecto de los hechos constitutivos de simple delito para los cuales la ley establezca una pena que no excediere de presidio menor en su grado mínimo.” Fundamento Esta es otra de las sugerencias del Anteproyecto de Reforma del Código Procesal Penal de 2011, indispensable para no incentivar las negociaciones “a la baja” a que se ven enfrentados los fiscales. Como se señala en el mencionado Anteproyecto, esta propuesta se puede fundamentar, además, en lo siguiente: “En la actualidad el procedimiento se aplica conforme a la pena que requiere el ministerio público y no a la pena que establece la ley. Es más, no se requiere justificación alguna para este requerimiento. La ley puede imponer al delito penas de presidio menor en su grado máximo o presidio mayor en su grado mínimo o medio y el fiscal, por sí y ante sí, la puede rebajar a presidio menor en su grado mínimo. No se justifica la existencia de atenuantes y simplemente se rebaja la pena. Este procedimiento se está empleando mediante acuerdo entre el fiscal y el defensor, con lo cual se evita el juicio penal oral. Hay menos trabajo, el caso está terminado y se benefician tanto el fiscal como el defensor.”

10.- Artículo 392. Agregar el siguiente inciso final: “Este procedimiento no se aplicará a las faltas contempladas en el artículo 494 N°4, 5 y 19 y en el artículo 494bis, que se ceñirá a lo dispuesto en el resto de las normas de este título”. 32

Fundamento Se pretende con esta disposición motivar a los fiscales a perseguir con mayor dedicación las faltas comunes de amenazas, lesiones y contra la propiedad, que son la base de los delitos comunes habituales, exclusivamente por el mayor tiempo que deberán dedicarle, separando estas faltas del resto de las que conoce el sistema. De este modo, se dificulta la transformación de simples delitos en faltas con el objeto de acelerar y terminar procedimientos y, al mismo tiempo, se separan estas faltas especiales de los hechos que no tienen relación con la delincuencia común habitual, los que pueden seguir tramitándose de conformidad con el procedimiento monitorio. 11.-Artículo 406. En el inciso primero sustitúyase la frase “no superior a cinco años de presidio o reclusión menores en su grado máximo” por la frase: “ no superiores a quince años y un día de presidio o reclusión mayores en su grado máximo”. Fundamento Esta es una de las disposiciones que deben modificarse para no estimular innecesariamente la negociación “a la baja”, cuando existen suficientes evidencias de la responsabilidad del imputado que está asesorado por un abogado defensor para decidir libremente, en base a las evidencias y su propio conocimiento de los hechos, si acepta o no la responsabilidad. Además, en la medida que la pena se determina de conformidad a los parámetros legales, no existe razón para limitar la negociación, salvo cuando suponga la imposición de las penas más graves disponibles. La modificación había sido sugerida en los mismos términos por el Anteproyecto de Modificaciones del Código Procesal Penal de 2011, con la siguiente fundamentación: “Es necesario ampliar el límite de la procedencia del procedimiento abreviado. En innumerables casos no hay controversia en la existencia del hecho punible, la participación del imputado, las circunstancias modificatorias y hasta la pena a imponer, con lo cual se evita el tiempo y el gasto que irroga el juicio penal oral, llegándose a un resultado similar”

12.- Art. 406. Para agregar, después de la expresión “aceptare expresamente”, lo siguiente: “, así como también su responsabilidad en los mismos”. Fundamento Esta es otra medida para reducir los incentivos de negociación “a la baja”, pues en el actual procedimiento abreviado el imputado puede aceptar los hechos y discutir su responsabilidad penal, obteniendo incluso sentencias absolutorias o penas inferiores a las solicitadas por el fiscal. Para evitar este riesgo, los fiscales deben acceder a negociaciones que en otras condiciones no accederían. De este modo se soluciona también el problema destacado por la Comisión de Expertos de la Reforma del año 2003, en el sentido de que los jueces de garantía tenderían a considerar insuficiente la aceptación de los hechos por parte del imputado para condenar, a pesar de los antecedentes aportados por el fiscal. Esta posición es contradictoria con un procedimiento de carácter adversarial donde los imputados están asesorados debidamente por un abogado defensor que puede aquilatar el peso de la acusación y las alternativas que restan de someterse a un juicio oral. 33

13. a) Art. 411: Suprimir la expresión “abrirá el debate,” y agregar, antes del punto aparte, “quien reconocerá los hechos de la acusación y su responsabilidad en los mismos”; b) Art. 412: Sustituirlo por el siguiente: “Terminada la alocución del imputado, el juez dictará sentencia condenatoria. La pena que en ella se imponga no podrá ser superior ni más desfavorable que la solicitada por el fiscal o el querellante en su caso, pero tampoco inferior en grado, tratándose de penas temporales.”; c) Art. 413 letra e): Suprimir la expresión “o absolviere”. Fundamento Estas tres modificaciones tienen el propósito de aclarar el sentido del procedimiento abreviado como una negociación en que mientras el fiscal renuncia a la posibilidad de una pena más severa, el defensor a la de una absolución, favoreciendo la negociación en igualdad de condiciones. 3.3. Propuesta de Modificaciones al Código Penal 1. Arts. 65 a 69. Sustituir el primero por el siguiente, derogando los restantes: “Art. 65. En la imposición de la pena, el juez es libre para recorrerla en toda su extensión, salvo las limitaciones que establece el Código procesal penal, la Ley N° 20.084 y este artículo. Dentro del grado o grados designados por la ley, el tribunal tomará en cuenta el número y calidad de las circunstancias atenuantes y agravantes concurrentes, así como la mayor o menor extensión del mal causado para fijar la cuantía precisa de la pena a imponer. Sólo en caso que el imputado acepte su responsabilidad en un procedimiento abreviado o simplificado, se reconocerá la atenuante prevista en el N° 9 del Art. 11 como muy calificada, y la pena podrá rebajarse en un grado, a petición del ministerio público, aunque concurran circunstancias agravantes. Si no concurren agravantes, la pena podrá rebajarse hasta en dos grados. En ambos casos, no se considerarán las restantes circunstancias concurrentes para la imposición de la pena y ésta no podrá ser superior o inferior a la solicitada por el ministerio público.” Fundamento Se trata de regular unitariamente el tratamiento de las circunstancias atenuantes y agravantes para evitar sorpresas en el proceso de determinación de éstas y delimitar un marco de negociación que no conduzca a penas mucho más bajas de las que previsiblemente tuvo en cuenta el legislador al establecer los marcos penales de cada delito. Al mismo tiempo, se establece un efecto determinado y significativo para el reconocimiento de responsabilidad en casos de procedimientos abreviados y simplificados, que de seguridad al imputado de la rebaja que recibirá y un margen amplio de negociación para el fiscal.

ANEXO Tiempo promedio de duración de las condenas en Chile7 1. Introducción: marco teórico y objetivos Dentro de este contexto social, el Análisis Económico del Crimen pretende explicar el fenómeno de la criminalidad mediante la utilización de modelos económicos, según el planteamiento seminal de Gary Becker (968), quien analíticamente supone que existe un proceso racional implícito en la decisión de un individuo de cometer un delito, pues es capaz de percibir los costos y beneficios asociados a las distintas alternativas de uso del tiempo, por lo que el objetivo primordial de las penas es la disuasión, asemejándose a la idea de prevención general del Derecho Penal. Un aspecto relevante de este modelo es que la capacidad disuasiva de la pena reside en la probabilidad de imposición y la severidad del castigo, lo cual es complementado por el economista Isaac Ehrlich (1973) quien enfoca su análisis en la distribución del tiempo que dedica el delincuente a actividades legales o ilegales en relación al tiempo promedio de duración de las condenas como una variable eficaz para medir el efecto disuasivo de la magnitud real de las penas efectivas de prisión. En la presente investigación se determinará el tiempo promedio de duración de las condenas en Chile con la finalidad de establecer los costos de oportunidad reales que experimenta el delincuente al encontrarse en prisión y estimar cómo estas cifras tienen un impacto en las tasas de criminalidad, teniendo siempre en consideración la probabilidad de obtener una sentencia condenatoria que establezca una pena privativa de libertad efectiva. Para ello, se analiza el tiempo promedio de permanencia en prisión de los internos en tres recintos penitenciarios de la Región Metropolitana, en base a información entregada por GENCHI, cuya población estadísticamente relevante está constituida por aquellos internos ingresados en calidad de condenado, en los años 2003 y 2008, determinándose a su respecto una pena privativa de libertad efectiva. Los datos obtenidos se refieren exclusivamente a los Delitos de Mayor Connotación Social (DMCS), calificados como tal por la Subsecretaria de Prevención del Delito dependiente del Ministerio del Interior. Además, las cifras referentes al tiempo promedio de duración de las condenas se analizaron comparativamente en relación al delito cometido, la ubicación geográfica de los recintos y el género de los reclusos, además de ciertos indicadores exógenos que poseen un nexo causal con nuestro objeto de estudio tal como las tasas de criminalidad (medidas en Chile a través de “Casos Policiales”) y el número de personas que integran el sistema cerrado en calidad de condenado, de acuerdo a las premisas básicas de los modelos económicos del crimen. Una vez resueltas las interrogantes planteadas, se pretende demostrar si las penas en Chile presentan fines disuasivos en su aplicación, y si efectivamente, desalientan a potenciales delincuentes de cometer hechos delictivos, en base a las estadísticas obtenidas en relación al tiempo promedio de duración de las condenas. 7

Extraído de la Memoria de Grado elaborada por María Carolina Peña y Lillo Tolosa, alumna investigadora de la Universidad de Chile, dirigida por JP Matus

Preliminarmente, es legítimo poner en duda la capacidad disuasiva de las penas en Chile debido a las bajas probabilidades de que éstas sean impuestas, y también por la magnitud de las penas propiamente tal. Así, en el año 2003 se habrían cometido aproximadamente 690.000 hurtos y hubo sólo 2.414 condenas por ese delito; y en relación al robo con violencia e intimidación, hubo 400.000 victimizaciones y 2.581 sentencias condenatorias.8 Cabe destacar, que el camino hacia la obtención de una sentencia condenatoria que determine la aplicación efectiva de una pena privativa de libertad es bastante extenso, existiendo una amplia aplicación de las salidas alternativas dentro del proceso penal y un crecimiento sostenido de los beneficiados por medidas alternativas a la reclusión establecidos por la Ley Nº 18.216. Y, una vez que se logra conseguir una pena efectiva, se debe calcular cuán disuasivo es el tiempo de permanencia en un recinto penitenciario y cómo afectaría eventualmente en las tasas de criminalidad. Por último, se debe matizar toda la implicancia práctica del tiempo promedio de duración de las condenas con un aspecto penal de extremada relevancia en este fenómeno: los fines de las penas y el papel que desempeña el sistema penal chileno en la aplicación de sanciones. Respecto a los fines de las penas, en esta investigación se pretende establecer si las penas en Chile presentan fines disuasivos en su aplicación, y si desalienta a potenciales delincuentes de cometer delitos, todo ello, medido a través del tiempo de permanencia en prisión. Si consideramos la información de la que disponen los individuos sobre la probabilidad de aprehensión y condena, en principio la respuesta es negativa, debido a las bajas probabilidades de obtener una condena efectiva de prisión. Un claro ejemplo de ello es el hurto en locales comerciales por la cantidad justa para que el ilícito sea considerado falta y no delito, y en caso de ser considerado como delito, obtener una salida alternativa a su favor.9 Luego, teniendo presente la duración de la pena privativa de libertad efectiva como una variable derivada de la severidad de la sanción, de acuerdo a la hipótesis disuasiva, debería existir una relación inversamente proporcional con las tasas delictivas, cuestión que se pretende profundizar y esclarecer en esta investigación. Por lo tanto, el tiempo promedio de permanencia en prisión de los reclusos no sólo es relevante para efectos prácticos sino que también para establecer cuáles son los fines de las penas privativas de libertad en Chile, si se adecúan a las finalidades disuasorias de las sanciones y si efectivamente son resultado de una persecución penal eficaz. 2. Análisis de Datos relativos al tiempo promedio de duración de las condenas: breve descripción de la muestra, metodología de estudio y análisis panorámico de los datos obtenidos 2.1. Breve descripción de la muestra

HURTADO, Paula, “Diversificando la respuesta frente al delito: procedimientos y penas alternativas” en “Persona y Sociedad”, VOL. XIX N ° 1, Universidad Alberto Hurtado, 2005, P. 190. 9 Ibíd. P. 182.

La unidad de análisis relevante corresponde a aquellas personas, en Chile, que son objeto de una sentencia condenatoria dictada por un juez del crimen (2003), o también, por un juez de garantía o un tribunal oral en lo penal (2008) que determina la aplicación de una pena privativa de libertad efectiva, sin posibilidad de optar a los beneficios de la Ley 18.216. Esta población determina ciertos parámetros muestrales que nos ayudarán a corroborar nuestra hipótesis. Teniendo presente estas consideraciones, la muestra seleccionada está conformada por aquellos condenados por Delitos de Mayor Connotación Social (de ahora en adelante, DMCS) ingresados al sistema cerrado los años 2003 y 2008 en tres recintos penitenciarios de la Región Metropolitana de Santiago, Chile: Centro de Cumplimiento Penitenciario Buin, Centro de Detención Preventiva Santiago Sur y Centro Penitenciario Femenino. En primer término, sólo se considera a los DMCS como variable a analizar debido a que constituyen un criterio internacional válido establecido por la Subsecretaria de Prevención del Delito para medir las tasas de los principales delitos en el país, y de este modo, se sistematiza de mejor manera la información recopilada. Las estadísticas reconocen como DMCS los siguientes: robo con violencia, robo con intimidación, robo por sorpresa, robo con fuerza, hurto, lesiones, homicidio y violación. 10 Adicionalmente, también se considerarán, en forma separada y secundaria, los ingresos en calidad de condenado por la comisión de ilícitos relativos a drogas estupefacientes o psicotrópicas. En segundo lugar, se toman en consideración los ingresos en calidad de condenado del año 2003 y los del 2008, ya que en ambos años existen contextos jurídico-penales diversos. Cabe destacar, que en 2003 la reforma procesal penal aún no se había implementado en el Región Metropolitana teniendo plena vigencia el proceso antiguo, de carácter secreto e inquisitivo, y que recién en el año 2005 el sistema nuevo empezó a operar en dicho territorio; por lo tanto, ya al año 2008 es posible observar eventuales efectos que la persecución penal pueda tener en la población carcelaria del país. Por último, se elijen para hacer las mediciones tres recintos penitenciarios que se consideran relevantes por dos tipos de variables que pueden extraerse de ellos. Primero, se debe enfatizar que son objeto de este estudio dos prisiones urbanas y una rural, por lo que la variable que denominaremos “ubicación del centro penitenciario” es extremadamente relevante; y segundo, dos de estas cárceles están destinas a reos masculinos y una a condenadas del género femenino, por ende, el sexo también es otra variable que se tendrá presente a lo largo de este análisis.11 De esta forma, una vez realizada esta pequeña descripción es posible relacionar todas las variables anteriormente señaladas con el tiempo promedio de duración de las condenas efectivas a través del análisis estadístico pertinente. 2.2. Metodología de Estudio La información relativa al tiempo promedio de permanencia en prisión, se obtuvo gracias a la colaboración de GENCHI, quienes entregaron datos relativos a cinco recintos 10 11

Fuente electrónica: http://www.seguridadpublica.gov.cl/delitos_de_mayor_connotacion_social.html Fuente electrónica: http://www.gendarmeria.gob.cl/

penitenciarios de la Región Metropolitana, en los años 2003 y 2008. La cantidad total de datos entregados en archivo Microsoft Excel 2007 que se adjunta, corresponde a 13.026 ingresos por condena. No obstante, con el fin de delimitar adecuadamente la muestra es preciso depurar la información recibida. El primer filtro de datos que se realizó se relaciona a los recintos penitenciarios que van a ser objeto de este estudio. De esta forma, se excluyen de la muestra todos los datos concernientes al CCP Colina I y CCP Colina II debido a que no se contaba con la cantidad de datos necesarios como para poder extraer una muestra significativa de estos recintos. Al excluir estos datos, la muestra queda conformada por 12.752 ingresos, de los cuales se realiza un segundo filtro, excluyendo a aquellos ingresos que aún se encuentran cumpliendo su condena en prisión, es decir, que respecto de ellos figura una fecha de ingreso, pero, que a la fecha de la entrega de los datos aún no habían cumplido en su totalidad la condena. Estos ingresos se excluyen debido a que no sirven para determinar la variable más importante de esta investigación, que es el tiempo promedio de permanencia en prisión, ya que, al no terminar de cumplir su pena, no tenemos real conocimiento de cuánto tiempo permanecerán en prisión por la comisión de algún delito en particular. De esta forma, tenemos que un total de 717 ingresos presentan estas características, y por ende, al descartar los reos que aún no egresan de los tres recintos a estudiar, la muestra se conforma con 12.035 datos. Este grupo presenta la particularidad, además, de contar en su mayor parte con condenas por múltiples delitos, lo que los diferencia de los casos regulares de condenados analizados en este estudio. El tercer paso consiste en descartar aquellos datos que presentan errores de tipografía, que dificultan de tal forma la comprensión cabal de los registros que la solución más eficaz es eliminarlos. En este sentido, se encontró sólo un tipo de error de tipografía, relativo a que la fecha de ingreso era posterior a la de egreso, por lo que, por razones de lógica relacionadas al factor tiempo, es imposible que un reo figure con una fecha de ingreso posterior a la fecha egreso. La cantidad de datos que presentan este tipo de error son 1.696 ingresos, por lo que, nuestra muestra se reduce a 10.339 datos. De esta forma, hasta el momento es posible descartar 2.687 datos de los 13.026 ingresos que conforman la información inicial entregada por GENCHI, lo que equivale al 20,6% de los datos. Por último, para llegar a conformar la muestra final que se analizará, fue necesario filtrar la información de acuerdo al tipo de delito cometido. Como se menciona en el apartado anterior los ingresos relevantes en esta investigación son aquellos que figuran como condenados de DMCS, y por ende, se descartan las condenas por la comisión de delitos que no han sido calificados como tales. De esta forma, de los 10.339 restantes, la muestra final que se considerará para realizar este análisis son 4.489 datos relativos a DMCS. 2.3. Análisis panorámico de los datos obtenidos De la muestra descrita se elaboró una tabla general que grafica el tiempo promedio de permanencia en prisión. Por tiempo promedio de permanencia en prisión se entiende el promedio aritmético que resulta de la sumatoria del total de la duración de cada pena impuesta dividido por el total de internos condenados, según la clase de delito y 39

establecimiento penal que se estudie. De este modo, los promedios totales de los recintos dependen de la ponderación que produce el número de internos condenados por cada delito en cada establecimiento y no es posible su cálculo a partir de los promedios que resultan para cada delito aislado por recinto. Es importante reiterar que la información que se plasmará en las tablas y gráficos siguientes fue obtenida gracias a la colaboración de Gendarmería de Chile. También, se debe destacar que el tiempo de duración promedio de las condenas se contabilizará en días con el objeto de lograr una mayor rigurosidad en el análisis.

Tabla N° 4 Tiempo promedio de permanencia en prisión (días) en los años 2003 y 2008 en tres recintos penitenciarios de la Región Metropolitana. RECINTOS PENITENCIARIOS CCP BUIN

CDP SANTIAGO

CP FEMENINO

SUR DMCS AÑO HOMICIDIO

2003

2008

2003

2008

2003

2008

2373,0

671,7

1448,7

747,2

1015,6

825,3

HURTO

421,7

126,2

1318,4

160,4

261,5

159,1

LESIONES

502,0

298,5

1088,3

276,6

879,5

218,9

OTROS ROBOS CON

118,0

195,9

ROBO CALIFICADO

2238,5

959,0

ROBO CON FUERZA

849,7

314,5

1460,6

301,5

1203,0

604,9

ROBO CON

927,3

520,7

1494,1

887,5

1670,2

812,9

353,1

1153,3

427,9

1222,3

451,4

VIOLACIÓN

1489,0

532,7

1569,5

900,1

TOTAL TIEMPO

844,9

302,9

1418,2

283,8

729,1

235,7

FUERZA

VIOLENCIA E INTIMIDACIÓN ROBO POR SORPRESA

PROMEDIO Fuente: Elaboración Propia a partir de datos entregados por GENCHI

Primero, se puede observar en la última fila el “total tiempo promedio de permanencia en prisión”, en cada año estudiado, por recinto, y de todos los DMCS. De esta forma, en el Centro de Buin, al año 2003, la permanencia promedio en prisión es de 844,9 días, y al año 2008 fue de 302,9 días. En el CDP Santiago Sur, en el año 2003 los condenados estuvieron cumpliendo pena efectiva en promedio 1418,2 días, mientras que en el año 2008 sólo permanecieron recluidos 283,8; y por último, en la cárcel de mujeres se promedia un tiempo de duración de las condenas efectivas de 729,1 días el año 2003, disminuyendo al año 2008 a 235,7 días. Así, es posible apreciar que el tiempo promedio de duración de las condenas disminuye drásticamente en los tres recintos estudiados al comparar las cifras de los años 2003 y 2008. Sin embargo, si analizamos esta variable por recinto, se observa que la disminución más significativa se produce en el CDP Santiago Sur, bajando la permanencia en prisión casi en un 80%, comparando las condenas ingresadas tanto el año 2003 como el 2008. Luego, si nos centramos en la variable “DMCS” ubicada en el lado izquierdo de la Tabla Nº 4, es posible observar el listado de categorías que integran estos delitos, los cuales ya fueron mencionados en el apartado anterior; no obstante, hay ciertas categorías de delitos reagrupados que merecen mención especial. En la categoría “otros robos con fuerza”, que se contemplan como DMCS, se incluye una “subclase” de robo con fuerza que constituye un tipo especial establecido en el Art. 445 CP que incluye el porte de llaves falsas, ganzúas u otros instrumentos destinados conocidamente a cometer el delito de robo. Por otra parte, es preciso mencionar que la reagrupación de “robo calificado” incluye el delito de robo con homicidio y robo con violación. Si nos centramos en los delitos cometidos por los reclusos condenados en el CCP Buin, poniendo énfasis en su ubicación rural, cabe hacer dos consideraciones. Primero, se debe destacar que no existe ningún condenado por robo por sorpresa en el año 2003, siendo que se trata de un DMCS de gran ocurrencia en áreas urbanas, lo cual concuerda con el contexto rural de este recinto. Y segundo, que las disminuciones más significativas del tiempo promedio de permanencia en prisión se producen en los delitos más violentos: el homicidio y la violación, en los cuales se afectan bienes jurídicos indisponibles. Así, en el caso del homicidio, el tiempo promedio de la pena efectiva es de 2.373,0 días en el año 2003 y de 671,7 en el año 2008, disminuyendo en un 71,6% aproximadamente. Mientras que en el delito de violación, en el año 2003 la permanencia en prisión promediaba 1.489,0 días y en 2008 fue de tan sólo 532,7 días, disminuyendo alrededor de un 64,7%. No obstante, las cifras también son significativas en el hurto y el robo con fuerza, en donde se produjeron disminuciones aproximadas de un 70% y un 62,9%, respectivamente. Por otra parte, en el CDP Santiago Sur, se producen las reducciones del tiempo promedio de duración de las condenas más significativas, en especial tratándose de delitos de menor gravedad como el hurto, lesiones, robo con fuerza y el robo por sorpresa. En el caso del hurto, en este recinto se presenta la reducción más significativa de toda la Tabla Nº 4 con una disminución de un 87,8% aproximadamente, en donde al año 2003 los reclusos permanecían 1318,4 días en promedio por cometer este delito y cinco años después los ingresos en calidad de condenado presentaban una pena efectiva de sólo 160,4 días, lo que no llega ni a los 6 meses de presidio o reclusión por la comisión de este 41

delito. Otros fenómenos similares dentro del CDP Santiago Sur se producen en los delitos de lesiones, robo con fuerza y robo por sorpresa que experimentaron reducciones de alrededor de 74,5%, 79,3% y 62,8%, respectivamente. Finalmente, en el Centro Penitenciario Femenino se producen las disminuciones menos drásticas en comparación con los dos recintos analizados anteriormente, en donde ningún promedio de permanencia en días, de ninguna categoría de delitos supera la reducción del 70%, a excepción del delito de lesiones, en que al año 2003 las mujeres permanecían recluidas por cometer este delito en promedio 879,5 días y al año 2008 sólo promediaban 218,9 días de reclusión, existiendo una disminución del 75,1% aproximadamente en este delito. En segundo lugar, se encuentra el delito de robo por sorpresa en que el tiempo promedio de la duración de la condena disminuye alrededor de un 63%. Al hacer referencia al género de los reclusos, es posible constatar que el mayor tiempo promedio de permanencia en prisión en el año 2003 lo tenía el CDP Santiago Sur que sólo acepta el ingreso de reos de sexo masculino, y en el año 2008 el tiempo promedio de permanencia en prisión sigue siendo mayor para los hombres, pero de aquellos que ingresaron al recinto de Buin, en donde se contemplaba un tiempo de duración de la condena, en promedio, de 302,9 días. Sin embargo, se puede apreciar en la Tabla N ° 4, que el año 2008, las mujeres permanecen más tiempo en prisión que los hombres por la comisión de ciertos delitos, en especial tratándose de los ingresos en calidad de condenados por la comisión del delito de robo con fuerza. Mientras que los hombres, en el CCP Buin y el CDP Santiago Sur permanecían 314,5 y 301,5 días respectivamente, las mujeres presentaban una pena efectiva por el mismo delito de 604,9 días; de esta forma, las reclusas permanecían en promedio en el recinto el doble de tiempo (contabilizado en días) que los reos hombres por la comisión del mismo delito. También, en el año 2008, las mujeres cumplen una pena efectiva más elevada que los hombres en los delitos de homicidio y robo por sorpresa. De todas formas, existe una tendencia hacia la homogeneidad en el tiempo promedio de duración de las condenas entre hombres y mujeres, en donde en el año 2008 sólo existe una diferencia significativa respecto del robo con fuerza. Con este breve análisis y al observar la Tabla N° 4, se puede señalar que al comparar las cifras de ambos años y en todas las categorías de delitos que se presentan en los tres recintos, siempre se produce una disminución del tiempo promedio de duración de las condenas efectivas, y consiguientemente, es posible afirmar que nunca, en ningún caso de los presentados, se produce un aumento en el tiempo promedio de permanencia en prisión al momento de cotejar los datos tanto del año 2003 como del año 2008, situación que puede apreciarse claramente en el Gráfico N° 2 incorporado al cuerpo de este Informe. Por otra parte, también es importante exponer dentro de este análisis el número de ingresos a los recintos por la comisión de DMCS, debido al eventual aumento o disminución en la cantidad de sentencias condenatorias que disponen el cumplimiento de una pena efectiva en uno de los tres recintos penitenciarios a analizar, además de inferir los tipos de procedimientos de los cuales emanan. En este sentido cabe recalcar que los ingresos por traslados entre recintos no se consideran en la muestra que pretende sustentar nuestra hipótesis de trabajo. En los Gráficos incorporados como Nº 3 y Nº 4 del 42

Informe se puede apreciar que el año 2003 existieron 970 ingresos en los tres recintos estudiados y en el año 2008 dicha cantidad aumenta, existiendo 3.519 ingresos. Con ello, se concluye que el número de sentencias condenatorias que disponen el cumplimiento de una pena privativa de libertad en alguno de los recintos analizados ha aumentado significativamente, existiendo un crecimiento en el número de ingresos de un 362,7%. En el año 2003 se aprecia la prevalencia dentro de la muestra de los ingresos por robo con violencia e intimidación con un 40% de representatividad, siguiéndolo en cantidad de ingresos el robo con fuerza, y en tercer lugar se encuentra el hurto representado por un 16% de la muestra. Con ello, se afirma que predominaban ampliamente los reclusos condenados por delitos contra la propiedad (86% del total de la muestra del año 2003), en comparación a los ingresos por la comisión de tipos penales que protegen la vida, la integridad corporal y la libertad sexual, representando todos ellos en total, un 14% de la muestra de dicho año. En cambio, durante el año 2008 se observa una amplia prevalencia de los ingresos por hurto dentro de los recintos, los cuales representan un 57% del total de la muestra del año 2008, siguiéndole el robo con fuerza con un 21%, y en tercer lugar, muy por debajo, el robo con violencia e intimidación con un 7%. En este caso, existe un mayor predominio de ingresos en calidad de condenado por la comisión de delitos contra la propiedad que en el año 2003, representando todos ellos el 92% del total de la muestra del año 2008; sin embargo, a diferencia de la situación ocurrida el año 2003, durante el 2008, es el hurto (57%) el delito por el cual se producen más ingresos por condena en los tres recintos estudiados, y en el caso del robo con violencia e intimidación se produce una disminución en el número de reclusos que reciben sentencia condenatoria por este delito, descendiendo de un 40% a un 7% en el año 2008. Consiguientemente, los ingresos por la comisión de delitos que atentan contra bienes jurídicos indisponibles tienen una menor representatividad que en el año 2003, constituyendo sólo un 8% de la muestra del año 2008. Este particular fenómeno, podría ser producto tanto del desplazamiento real de la actividad criminal a tipos de delitos menos costosos, como de un desplazamiento procesal o negociado, a través transformación procesal del tipo penal por el cual se recibe sentencia condenatoria, a través de la recalificación jurídica que hacen los intervinientes y el juez en la oportunidad procesal correspondiente. 3. Conclusiones. En la presente investigación, se ha enmarcado el tiempo promedio de duración de las condenas dentro del enfoque criminológico sostenido por las Teorías Económicas del Delito, en donde el modelo microeconómico de Ehrlich (1973) ha posicionado esta variable (average time served by offenders in states prisons) como un importante indicador del efecto disuasivo de las penas.

En este sentido, con la finalidad de analizar el tiempo promedio de permanencia en prisión en Chile, se han presentado las cifras correspondientes a tres recintos penitenciarios de la Región Metropolitana, en base a información entregada por GENCHI, cuya población estadísticamente relevante está constituida por aquellos internos ingresados en calidad de condenado a los recintos estudiados, en los años 2003 y 2008, determinándose a su respecto una pena privativa de libertad efectiva. Los datos analizados se refieren exclusivamente a los DMCS, calificados como tal por la Subsecretaria de Prevención del Delito del Ministerio del Interior, en donde se obtiene que, con independencia del recinto penitenciario, existe una disminución significativa en el tiempo promedio de duración de las condenas. De hecho, su disminución comparativa entre los años 2003 y 2008 coincide con las alzas en las tasas de criminalidad, el aumento de la población penitenciaria condenada y los cortos tiempos de tramitación procesal, ya que los costos en la decisión de delinquir son tan bajos en relación a la permanencia en prisión que las actividades ilegales se instituyen como un camino rentable frente a los escasos fines disuasivos existentes. Finalmente, la baja probabilidad de obtener una sentencia condenatoria junto con la disminución en el tiempo promedio de duración de las condenas y la consecuente aplicación desmesurada de penas privativas de libertad de corta duración , aparentemente, sólo pueden deberse a un eventual impacto de la Reforma Procesal Penal. 4. Bibliografía citada   

BECKER, Gary. “Crime and Punishment: An Economic Approach”. Journal of Political Economy. Vol. 76 N° 2. 1968, pp. 169-217. EHRLICH, Isaac. “Participation in Illegitimate Activities: A Theoretical and Empirical Investigation”, Journal of Political Economy, Vol. 81, N° 3. 1973, pp. 521-565. HURTADO, Paula, “Diversificando la respuesta frente al delito: procedimientos y penas alternativas” en “Persona y Sociedad”, VOL. XIX N ° 1, Universidad Alberto Hurtado, 2005.

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Cap铆tulo 7: Una reforma tributaria para la eficiencia y la equidad

Evaluaci贸n de propuestas de reforma tributaria Luis Felipe Lagos1 Francisco Klapp2

1 2

Director del programa econ贸mico de Libertad y Desarrollo Investigador de Libertad y Desarrollo

1. Introducción Este trabajo evalúa los efectos sobre la recaudación impositiva de distintas propuestas de reforma tributaria que han surgido en el último año como resultado de la discusión que precedió al proyecto de ley que fuera aprobado en septiembre de 2012. Este, en su esencia, incrementó la tasa de impuestos a las empresas de 17% a 20% y redujo las tasas marginales de impuestos a las personas, manteniendo el tramo exento y la tasa máxima de 40%. En el análisis de las distintas propuestas sólo se comenta sobre las consecuencias de estas sobre la eficiencia del sistema tributario, pero no se computan los efectos sobre ahorro, inversión y crecimiento. El objetivo central es evaluar, desde el punto de vista de la recaudación, una reforma tributaria que cambie la base de tributación del ingreso al gasto. Un impuesto al gasto es más eficiente al incentivar el ahorro e inversión potenciando la acumulación de capital físico y humano y, por consiguiente, el crecimiento económico. Además, permite superar el dilema entre eficiencia y redistribución que tiene un impuesto con base ingreso. En efecto, un impuesto al gasto permite tasas marginales crecientes sin perjudicar el ahorro. No obstante, tasas más elevadas de impuestos al ingreso como al gasto afectan la decisión de trabajo vs ocio, disminuyendo los incentivos al trabajo y estimulando la evasión. Dado que este es un cambio mayor del sistema tributario, también se consideran alternativas más simples de implementar que permitan lograr aumentos de eficiencia y mayor equidad mediante una extensión de los actuales incentivos al ahorro. Además, comentamos brevemente el tratamiento de un impuesto a las donaciones y herencias en el marco de un sistema tributario con base gasto. Para combatir las externalidades se cuantifica el efecto sobre la recaudación de un incremento en el impuesto al diesel, gasolinas, alcoholes y tabaco. Adicionalmente, computamos la disminución en recaudación de la eliminación de aranceles aduaneros y el impacto de un alza en el impuesto a los bienes raíces. Con el propósito de simplificar el sistema tributario, se contempla sustituir los regímenes de tributación especial por una exención general de impuestos a las utilidades, cuando estas sean reinvertidas, atribuibles a las ventas de las primeras 10.000 UF. Esta exención se aplicaría a todas las empresas. Finalmente, se evalúa la alternativa que algunos han propuesto que consiste en una tributación sobre una base doblemente devengada. Actualmente, las empresas tributan con una tasa de 20% sobre utilidades devengadas y las personas tributan sobre los retiros con un crédito por el impuesto ya pagado por las empresas. La propuesta contempla que las personas paguen sobre las utilidades devengadas y no sólo sobre retiros, manteniendo la integración del sistema. Esta reforma va en el sentido opuesto respecto de mejorar la eficiencia tributaria y sólo contribuye a aumentar la recaudación en el corto plazo. En el mediano plazo, la recaudación podría perjudicarse debido a los efectos negativos de esta reforma sobre el ahorro, al incentivar los retiros, disminuyendo la inversión y el crecimiento económico. El resultado principal de nuestras simulaciones es que un impuesto con base gasto que contemple una escala de tasas progresivas a las personas podría recaudar una magnitud superior al actual impuesto al ingreso. Esto se explica por el hecho que la base gasto sobre la que se aplican las tasas impositivas es superior a la base ingreso actual debido a que muchos ingresos no se consideran

como imponibles. Esto permitiría, en un sistema tributario con base gasto, ampliar los tramos o reducir las tasas manteniendo la recaudación constante. 2. Impuesto al gasto Los impuestos generan distorsiones en las decisiones de consumo vs ahorro y de trabajo vs ocio y, por consiguiente, afectan el crecimiento económico. Desde el punto de vista de la eficiencia económica, el sistema tributario debería minimizar estas distorsiones para maximizar la tasa de crecimiento de tendencia del producto y empleo. Los sistemas tributarios con base ingreso castigan el consumo futuro al contemplar impuestos sobre los ingresos generados por el ahorro. En estos sistemas existe entonces una doble tributación, ya que se paga impuestos por el ingreso generado y posteriormente por el retorno del ahorro. Esto genera menores niveles de ahorro e inversión perjudicando el crecimiento económico. En un sistema tributario con base gasto, se tributa sobre el gasto independientemente de si este se realiza en el presente o futuro. Es decir, el ahorro se encuentra exento de tributación y, por lo tanto, los incentivos apuntan a un mayor esfuerzo de trabajo en la etapa más temprana de la vida laboral, cuando los individuos son más productivos. Esto les permite ahorrar y consumir en el futuro. De la misma forma, el ahorro e inversión en capital humano que hacen las familias al gastar en educación y salud estaría exento de impuestos, potenciando así el crecimiento económico. En un sistema tributario integrado, como es el chileno, las personas son las que pagan impuestos y los llamados impuestos a las empresas sólo constituyen un adelanto del impuesto personal. En el impuesto al gasto, las empresas sólo pagarían impuesto por sus utilidades distribuidas a los dueños y que son consumidas. Las utilidades reinvertidas corresponden al ahorro de las empresas y, consecuentemente, estarían exentas de impuestos. Los impuestos pagados por las empresas sobre las utilidades retiradas constituirían un crédito para los impuestos personales pagados anualmente3. Desde el punto de vista de la equidad, un impuesto al gasto es superior a uno al ingreso. Si consideramos dos personas con igual ingreso pero con distintas preferencias intertemporales respecto del consumo, ellas no tendrán la misma carga tributaria si tributan sobre sus ingresos. En efecto, aquel individuo que prefiere consumir más en el futuro (ahorra) termina pagando más impuestos. En un sistema tributario con base gasto, ambos individuos pagan el mismo impuesto ya que es irrelevante el momento en que decidan consumir. En el sistema de tributación con base ingreso de la economía chilena no todos los vehículos de ahorro son tratados de igual forma, generándose inequidades. Si un individuo forma una sociedad, esta tributa un 20% sobre las utilidades. Los retiros pagan el impuesto personal (Global Complementario) con el crédito asociado por el impuesto que pago la sociedad. Esto permite usar como vehículo de ahorro a la sociedad pagando 20% mientras se reinviertan las utilidades. En cambio, si se decide ahorrar como persona natural se deberá tributar de acuerdo a la tasa marginal correspondiente del impuesto a las personas, la que puede ser tan elevada como 40%. Un impuesto al gasto, al no considerar el ahorro en su base imponible, no tiene este problema. Cualquier mecanismo de ahorro es tratado en forma equivalente. 3

En un impuesto al gasto es claro que son las personas las que pagan impuesto ya que ellas consumen los retiros de utilidades. Sin embargo, por claridad de la presentación y de aplicación práctica hemos preferido mantener un impuesto a nivel de las empresas que constituye crédito para las personas en la simulación.

2.1 Como implementar un impuesto al gasto Al momento de implementar un impuesto al gasto, la literatura propone un esquema de flujo de caja para las personas que permite computar sus ingresos y descontar los ahorros para así obtener la base tributable que corresponde al flujo de gasto o consumo4. En general, se debería reportar como entradas todos los flujos de ingreso atribuibles a sueldos y salarios y ventas de activos y se podría deducir todas las compras de activos (ahorro) incluyendo la inversión en capital humano. Recuadro 1 Impuesto al Gasto El flujo de caja consideraría: Entradas o Ingresos 1 Sueldos y salarios 2 Intereses, dividendos y retiros de sociedades de personas 3 Ventas de activos 4 Pensiones Salidas o deducciones 1 Compra de activos, incluyendo inversión en capital humano 2 Impuestos sobre la propiedad (contribuciones)

Un tratamiento especial requiere el consumo de bienes durables, los préstamos y el endeudamiento. Para los bienes durables existen dos criterios. El primero, contempla aplicar un impuesto en el momento que ocurre la compra del bien durable. El segundo, consiste en gravar los flujos de consumo que presta el bien durable a lo largo de su vida útil. Conceptualmente, es más correcto aplicar la segunda forma, pero puede ser más difícil su aplicación práctica. Sin embargo, en un esquema tributario progresivo con base gasto, aplicar el impuesto a la compra del bien durable llevará a un aumento en la tasa marginal pagada5. Por lo tanto, será más favorable el pago a lo largo de la vida del bien para evitar un problema de liquidez al contribuyente. En el caso de un individuo que se endeuda para consumir, el tratamiento de la deuda es similar. Una alternativa es considerar el préstamo como parte de sus ingresos y deducir los pagos de interés y principal para el cálculo de la base gasto sobre la cual se aplica el impuesto. La alternativa es no incluir la deuda en los ingresos, pero tampoco considerar deducciones por amortización e interés.

4 5

Ver Miezcowski (1977) y Graetz(1979) Esto suponiendo que la compra representa un gasto significativo.

Alternativamente, se podría computar los stocks de activos de las personas, calculando el patrimonio inicial del año y el patrimonio final. La diferencia, ajustada por los cambios de valoración, reflejaría el consumo del período. Si bien el SII cuenta con suficiente información respecto de los activos de las personas, los ajustes de valoración no son simples y por consiguiente estimamos más factible usar los flujos para calcular la base gasto del impuesto. 2.2 Simulación de un impuesto al gasto En esta sección se simula un impuesto al gasto. Previamente se describe las fuentes de información, la metodología y los supuestos que se utilizaron para aproximarse a un sistema tributario basado en un gravamen al gasto de los hogares. Al simular un impuesto en base al gasto de los hogares, ya sea para estimar los niveles de tasa compatibles con una cierta recaudación fiscal o los niveles de progresividad deseados, se requiere -a diferencia de un impuesto en base al ingreso - de una estimación fidedigna de los patrones de consumo de los diferentes hogares. Naturalmente, el óptimo sería conocer el consumo mensual de cada hogar de manera desagregada, o alternativamente sus ingresos y sus flujos de ahorro. Por supuesto no contamos con esta información detallada a nivel de cada hogar, por lo que en este trabajo se opta por acercarse de manera imperfecta y aproximada al resultado a través de otras fuentes de información disponibles. 2.2.1 Fuentes de información

Las fuentes de información más importante utilizadas y la naturaleza de la información que se obtiene de cada una de ellas se detallan a continuación: -

VI Encuesta de Presupuestos Familiares 2006-2007 (EPF 2006-2007), INE. Este el insumo fundamental para obtener la distribución del gasto sobre ingreso de los hogares del país y de esta forma conocer la base sobre la que se cobraran las diferentes tasas de un gravamen progresivo al gasto.

Encuesta CASEN 2011, Ministerio de Desarrollo Social. De esta encuesta se obtiene una distribución muy detallada y actualizada de los ingresos (y otras características) de los hogares, la cual permite en conjunto con la EPF aproximarse los niveles actualizados de gasto de los hogares.

Cuentas Nacionales de Chile: Compilación de Referencia 2008, Banco Central de Chile. Las cifras agregadas de cuentas nacionales, particularmente el ingreso y consumo de los hogares, entregan un marco consistencia a los estimados desagregados que se obtienen de las encuestas.

La Medición de los Ingresos en la encuesta Casen 2011-R2: versión Preliminar, CEPAL. Los datos de la encuesta CASEN 2011 se encuentran ajustados para ser coherentes con los agregados macroeconómicos. Este documento aclara estos ajustes y entrega información

acerca de posibles divergencias entre los datos agregados obtenidos de la encuesta y los agregados obtenidos a partir de Cuentas Nacionales. -

Otros: Informe Financiero del Tesoro 2011, Tesorería General de la Republica. Evaluación de la Gestión Financiera de Sector Público en 2011 y Actualización de Proyecciones para 2012, Dirección de Presupuestos.

2.2.2 Metodología y supuestos

El primer paso en la simulación de un sistema tributario basado en un gravamen progresivo al gasto de los hogares es conocer la distribución del gasto de estos. Para ello, y considerando las restricciones de información que se comentaron anteriormente, se utilizó la base de datos de la EPF 2006-2007, que incluye 10.092 hogares, representativos de una población total de 9.621.967 6 de habitantes y cuyo ámbito geográfico considerado es el Gran Santiago y el conjunto de las capitales regionales más sus zonas conurbanas. Con estos datos se construyeron 11 tramos de ingreso relevantes, cuyos ratios de gasto sobre ingreso total posteriormente se extrapolan a la Encuesta CASEN 2011. Suponemos que: a) Los ratios de gasto sobre ingreso total se mantienen entre 2007 y 2011 para los diferentes tramos de Ingreso Total. b) Los ratios de gasto sobre ingreso total obtenidos de una muestra mayormente urbana (EPF 2006-2007) se aplican a la población total (CASEN 2011), que incluye población rural. El cuadro n° 1 resume la información obtenida de la EPF por tramo:

Que comprende todas las comunas de la Provincia de Santiago y las ciudades de Puente Alto, San Bernardo y Padre Hurtado que pertenecen a las Provincias de Cordillera; Maipo y Talagante, respectivamente.

Cuadro n°1: Gasto/Ingreso por Tramos Tramo

Desde 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Promedio Ingreso

Hasta

0 $ 600.000 $ 600.000 $ 1.000.000 $ 1.000.001 $ 1.500.000 $ 1.500.001 $ 2.000.000 $ 2.000.001 $ 2.500.000 $ 2.500.001 $ 3.000.000 $ 3.000.001 $ 3.500.000 $ 3.500.001 $ 4.000.000 $ 4.000.001 $ 4.500.000 $ 4.500.001 $ 5.000.000 $ 5.000.001 $ 5.500.000 $ 5.500.001 y mas

$ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $

263.413 637.282 1.007.885 1.424.866 1.841.887 2.261.771 2.668.383 3.084.804 3.494.741 3.945.980 4.367.301 6.513.718

TOTAL Fuente: Elaboración propia en base a EPF 2006-2007

Número de Gasto / Hogares EPF Ingreso 2006-2007 1527428 135,03% 526614 108,91% 270640 96,65% 114946 94,65% 69072 90,29% 41793 87,23% 28651 89,18% 18699 81,42% 10015 85,89% 10110 76,59% 7021 75,61% 19340 64,85% 2.644.329

Los ratios obtenidos de la EPF 2006-2007 se extrapolan a la encuesta Casen2011 y esta debe ser compatible con los ingresos de cuentas nacionales. La CEPAL tradicionalmente compatibiliza la Casen con Cuentas Nacionales y, privilegiando la comparabilidad con sus versiones anteriores, utiliza como referente una serie de cuentas nacionales diferente a la actualmente vigente (ver anexo ). Es en este contexto que la entidad realiza principalmente dos ajustes: uno por falta de respuesta y el otro por subdeclaración.7 Cuadro n°2: Ingresos de los Hogares Datos CASEN 2011 Datos Originales sin Ajustes (Cifra Anualizada) CASEN 2011 Corregidos por Falta de Respuesta (Cifra Anualizada) CASEN 2011 Corregido por Subdeclaración (Cifra Anualizada ) Cuentas Nacionales Base 2008, Llevado a los Conceptos Medidos en la Encuesta Casen 2011 Fuente: La Medición de los Ingresos en la Encuesta Casen 2011-R2, CEPAL

Ingresos Totales (millones de pesos) 41.513.436 42.137.562 50.243.979 73.117.764

Para nuestros cálculos se ajusta el resultado de la CASEN 2011 a las Cuentas Nacionales encadenadas de 2011, considerando que la comparación con encuestas anteriores no es aquí lo más relevante. De este modo, se optó por escalar los resultados de la CASEN 2011, ya ajustados por Cepal, a las Cuentas Nacionales 2011 en base 2008, previamente llevadas por CEPAL a los 7

La subdeclaración se asigna proporcionalmente, salvo la que corresponde al ítem de rentas de la propiedad que se atribuye al 20% de mayor ingreso.

conceptos efectivamente medidos en la encuesta, asignando proporcionalmente la diferencia de 20 billones al ingreso total de cada hogar (ver cuadro 2). Las correcciones que realiza Cepal a los datos de Cuentas Nacionales se deben a que en la encuesta se captan los ingresos efectivos, en dinero o en especie, que reciben los hogares, por lo que en el proceso de ajuste las partidas de cuentas nacionales se depuran de aquellos conceptos que los hogares no perciben efectivamente, como es el caso de las contribuciones a la seguridad social o los impuestos a los ingresos. 2.3 Simulación y resultados De aplicar los ratios obtenidos de la EPF 2006-2007 para los once tramos (reportados en el cuadro n°1) a la encuesta CASEN 2011, ajustada a Cuentas Nacionales 2011 con base 2008, se obtiene la base de gasto sobre la que se debiese aplicar el nuevo impuesto progresivo. Nótese que es aquí donde los resultados de la EPF 2006-2007, cuyo universo poblacional corresponde a 2.650.757 hogares, se expande a la población total de Chile, que de acuerdo a CASEN 2011 correspondería a 4.966.890 hogares. El cuadro n°3 resume esta información: Cuadro n°3: Ingreso CASEN ajustada CCNN 2011 y Gasto Implicito de EPF 2006-2007 Promedio Promedio Número de Tramos Desde Hasta ingreso Gasto Hogares Ingreso CASEN 2011 Implicito CASEN 2011 1 0 $ 600.000 $ 359.278 $ 485.147 2.040.701 2 $ 600.000 $ 1.000.000 $ 780.453 $ 849.992 1.156.232 3 $ 1.000.001 $ 1.500.000 $ 1.219.342 $ 1.178.483 725.692 4 $ 1.500.001 $ 2.000.000 $ 1.724.746 $ 1.632.544 372.533 5 $ 2.000.001 $ 2.500.000 $ 2.239.202 $ 2.021.860 192.028 6 $ 2.500.001 $ 3.000.000 $ 2.727.652 $ 2.379.329 129.642 7 $ 3.000.001 $ 3.500.000 $ 3.239.904 $ 2.889.476 80.400 8 $ 3.500.001 $ 4.000.000 $ 3.717.923 $ 3.027.279 50.304 9 $ 4.000.001 $ 4.500.000 $ 4.260.812 $ 3.659.468 40.306 10 $ 4.500.001 $ 5.000.000 $ 4.758.510 $ 3.644.340 25.910 11 $ 5.000.001 $ 5.500.000 $ 5.231.086 $ 3.954.989 27.152 12 $ 5.500.001 y mas $ 9.214.996 $ 5.976.218 125.990 4.966.890 Fuente: Elaboración propia en base a EPF 2006-2007 y CASEN 2011

En el cuadro 4-A y 4-B se presenta una estimación de la recaudación tributaria resultante de aplicar un impuesto progresivo al gasto a la distribución de familias del cuadro n°3, dados todos los supuestos anteriormente comentados. El cuadro 4-A considera un primer esquema compuesto de ocho tramos de gasto con tasas marginales progresivas que van desde 0% hasta 40%. Este generaría una recaudación tributaria bruta, es decir antes de considerar los créditos por pagos realizados del impuesto de primera categoría, de US$10.547 millones aproximadamente.

Cuadro n°4-A: Recaudación Posible Impuesto al Gasto Ingreso Promedio CASEN 1 0 $ 600.000 0,0% 135,03% $ 359.278 2 $ 600.000 $ 1.000.000 5,0% 108,91% $ 780.453 3 $ 1.000.001 $ 1.500.000 10,0% 96,65% $ 1.219.342 4 $ 1.500.001 $ 2.000.000 15,0% 94,65% $ 1.724.746 5 $ 2.000.001 $ 2.500.000 20,0% 88,91% $ 2.436.061 6 $ 2.500.001 $ 3.000.000 25,0% 89,18% $ 3.239.904 7 $ 3.000.001 $ 4.000.000 30,0% 80,37% $ 4.343.854 8 $ 4.000.001 y más 40,0% 64,85% $ 9.214.996 Fuente: Elaboración propia en base a EPF 2006-2007, CASEN 2011 Tramo Impuesto

Desde

Hasta

Tasa

Gasto / Ingreso EPF

Recaudacion mensual por familia

Gasto Implicito $ $ $ $ $ $ $ $

485.147 849.992 1.178.483 1.632.544 2.165.930 2.889.476 3.491.240 5.976.218

$ $ $ $ $ $ $

Numero de Recaudación Hogares Anual Bruta Pesos

0 12.500 37.848 89.881 188.261 367.368 524.385 1.460.486

2.040.701 1.156.232 725.692 372.533 321.670 80.400 143.672 125.990 $

0 173.429.412.348 3,29594E+11 4,01805E+11 7,26696E+11 3,54437E+11 9,04073E+11 2,20808E+12 5.098.112.617.736

Recaudación Anual Bruta US $ $ $ $ $ $ $ $ $

358.799.678 681.880.620 831.275.168 1.503.425.167 733.277.418 1.870.391.939 4.568.187.303 10.547.237.293

El cuadro 4-B se presenta un segundo esquema compuesto por 5 tramos con tasas progresivas que van desde 0% hasta 50% que recaudaría unos 8.654 millones de dólares.

Cuadro n°4-B: Recaudación Posible Impuesto al Gasto Tramo Impuesto

Desde

Hasta

Tasa

Gasto / Ingreso EPF

1 $ $ 600.000 0% 135,03% 2 $ 600.001 $ 1.500.000 5% 102,84% 3 $ 1.500.001 $ 2.500.000 10% 91,50% 4 $ 2.500.001 $ 3.500.000 25% 85,94% 5 $ 3.500.001 $ 5.000.000 35% 79,92% 6 $ 5.000.001 y más 50% 64,85% Fuente: Elaboración propia en base a EPF 2006-2007, CASEN 2011

Ingreso Promedio CASEN $ 359.278 $ 949.694 $ 1.899.731 $ 3.423.879 $ 4.681.087 $ 9.214.996

Gasto Implicito $ $ $ $ $ $

485.147 976.662 1.764.965 2.942.513 3.741.209 5.976.218

Recaudacion mensual por familia $ $ $ $ $

0 18.833 82.970 255.628 479.423 1.408.109

Numero de Hogares

Recaudación Anual Bruta Pesos

Recaudación Anual Bruta US

2.040.701 0 0 1.881.924 425.309.795.903 879.902.756 694.203 691.172.663.780 1.429.933.515 130.704 400.939.059.825 829.483.325 93.368 537.153.016.036 1.111.289.755 125.990 2.128.891.514.504 4.404.360.134 $ 4.183.466.050.047 $ 8.654.969.485

En el contexto de un impuesto al gasto, los desembolsos en que incurren las familias por concepto de educación y salud –más allá de lo actualmente obligatorio por ley- debe ser descontado de la base imponible. Esto reconoce el carácter de inversión en capital humano de estos gastos y, por lo tanto, les da un tratamiento tributario más acorde e igualitario al de las inversiones en capital físico que realizan las empresas. Los cuadros 4-C y 4-D presentan las estimaciones que se obtienen de implementar este descuento, con un límite combinado familiar (salud más educación) de $250.000 mensuales, considerando las mismas condiciones que los cuadros 4-A y 4-B, respectivamente. Este límite se introduce debido a que no todo el gasto corresponde a inversión en capital humano y por motivos de recaudación8.

Los tratamientos de salud estéticos se consideran consumo. Asimismo, algún gasto en educación a una edad mayor puede tener más bien un carácter de consumo.

Cuadro n°4-C: Recaudación Posible Impuesto al Gasto Permitiendo Deducciones por Educción y Salud Ingreso Recaudacion Tramo Gasto / Deducción Gasto Recaudación Recaudación Anual Desde Hasta Tasa Promedio mensual por Numero de Hogares Impuesto Ingreso EPF mensual Implicito Anual Bruta Pesos Bruta US CASEN familia 1 0 $ 600.000 0,0% 123,14% $ 359.278 $ 42.746 $ 442.402 0 2.040.701 0 $ 2 $ 600.000 $ 1.000.000 5,0% 97,12% $ 780.453 $ 92.011 $ 757.981 $ 7.899 1.156.232 109.597.828.282 $ 226.741.618 3 $ 1.000.001 $ 1.500.000 10,0% 83,96% $ 1.390.782 $ 164.848 $ 1.167.659 $ 36.766 1.098.225 4,84526E+11 $ 1.002.411.951 4 $ 1.500.001 $ 2.000.000 15,0% 79,11% $ 2.239.202 $ 250.000 $ 1.771.860 $ 110.779 192.028 255.271.339.530 $ 528.118.461 5 $ 2.000.001 $ 2.500.000 20,0% 74,43% $ 2.727.652 $ 250.000 $ 2.129.329 $ 170.865 129.642 265.815.789.170 $ 549.933.361 6 $ 2.500.001 $ 3.000.000 25,0% 75,35% $ 3.423.879 $ 250.000 $ 2.692.513 $ 293.127 130.704 4,59755E+11 $ 951.165.082 7 $ 3.000.001 $ 4.000.000 30,0% 70,15% $ 4.681.087 $ 250.000 $ 3.491.209 $ 517.362 93.368 5,7966E+11 $ 1.199.231.134 8 $ 4.000.001 y más 40,0% 58,95% $ 9.214.996 $ 250.000 $ 5.726.218 $ 1.360.486 125.990 2,05689E+12 $ 4.255.401.802 Fuente: Elaboración propia en base a EPF 2006-2007, CASEN 2011 $ 4.211.517.327.652 $ 8.713.003.409

En el cuadro 4-C se aprecia que la recaudación bruta respecto al escenario equivalente, pero sin deducciones, se reduce en aproximadamente US$ 1.834 millones. Cuadro n°4-D: Recaudación Posible Impuesto al Gasto Permitiendo Deducciones por Educción y Salud Ingreso Recaudacion Recaudación Tramo Gasto / Deducción Gasto Numero de Recaudación Desde Hasta Tasa Promedio mensual por Anual Bruta Impuesto Ingreso EPF mensual Implicito Hogares Anual Bruta US CASEN familia Pesos 1 $ $ 600.000 0% 123,14% $ 359.278 $ 42.746 $ 442.402 0 2.040.701 0 0 2 $ 600.001 $ 1.500.000 5% 120,79% $ 1.291.113 $ 127.492 $ 957.550 $ 17.877 2.254.457 483.648.407.614 1.000.596.672 3 $ 1.500.001 $ 2.500.000 10% 77,00% $ 2.436.061 $ 250.000 $ 1.915.930 $ 86.593 321.670 334.251.915.690 691.517.535 4 $ 2.500.001 $ 3.500.000 25% 73,71% $ 3.770.790 $ 250.000 $ 2.931.604 $ 252.901 196.920 597.615.142.407 1.236.376.908 5 $ 3.500.001 $ 5.000.000 35% 67,91% $ 5.231.086 $ 250.000 $ 3.704.989 $ 466.746 27.152 152.076.985.378 314.624.680 6 $ 5.000.001 y más 50% 58,95% $ 9.214.996 $ 250.000 $ 5.726.218 $ 1.283.109 125.990 1.939.906.514.504 4.013.378.257 Fuente: Elaboración propia en base a EPF 2006-2007, CASEN 2011 $ 3.507.498.965.593 $ 7.256.494.053

En cuanto a la simulación compatible con el escenario del cuadro 4-B, con menos tramos y una tasa marginal máxima de 50%, la recaudación resultaría US$ 1.398 millones inferior al considerar las rebajas por salud y educación. 2.4 Comparación con la recaudación efectiva de 2011. Tasas marginales ley 20.630 La recaudación total bruta de 10.547 millones de dólares en el escenario A y 8.654 millones de dólares en el B supera ampliamente la recaudación en el año comercial 2011 por concepto de impuestos personales consolidados a la renta (Impuesto único de segunda categoría y Global Complementario), la cual se presenta en el cuadro 5 y equivale a 3.438 millones de dólares al ajustar por las nueva tasas que aún no se encontraban vigentes y que se introducen en la ley 20.630 de 2012.

Cuadro n° 5: Recaudación Bruta Actual Impuestos Personales Consolidados

Nueva Tasa Marginal [%]

Contribuyentes N°

0% 4% 8% 13,50% 23% 30,40% 35,50% 40%

Renta Agregada por Tramo

Impuesto Agregado por Tramo

MM$

6635143

80,64%

13.113.410

1041434

12,66%

9.148.666

94.617

288886

3,51%

4.979.080

155.806

119267

1,45%

3.171.122

169.733

60356

0,73%

2.152.863

170.761

44974

0,55%

2.086.616

248.094

17266

0,21%

1.034.498

167.985

21253

0,26%

2.422.825

654.641

8.228.579

100%

38.109.082

1.661.637

MM US

3.438

Fuente: Elaboración Propia en Base a SII

La notable diferencia en recaudación se debe principalmente a que los ingresos constitutivos de renta ($ 38.109.082 millones de pesos) para efectos del impuesto hoy vigente (al ingreso) son sustancialmente menores a aquellos considerados en el impuesto en base al gasto9. Es decir, la base sobre la que se aplican los dos sistemas tributarios, el vigente y aquel al gasto, difieren en aproximadamente 29 billones de pesos (67 billones de consumo de los hogares versus 38 billones considerado como renta imponible de las personas). Esto debido a que existen ingresos no imponibles, elusión, evasión, franquicias, y otros beneficios, lo que naturalmente redunda en que con menores tasas marginales se pueda obtener una mayor recaudación en un impuesto progresivo al gasto. 2.5 Construcción de un año base cíclicamente ajustado (Benchmark)

Al evaluar el potencial recaudatorio de un sistema tributario alternativo, en este caso uno progresivo en base al gasto, resulta prudente el determinar un año “estándar” de referencia con el cual comparar. Esto, por cuanto el impacto en recaudación fiscal de cualquier medida dependerá de las particularidades del año que se tome como referencia. Por ejemplo, los resultados pueden ser bastante sensibles si se trata de un año de crisis o bonanza. La referencia de ingresos que usamos corresponde a los ingresos tributarios cíclicamente ajustados (o estructurales) de 2011. Esto, debido a que cualquier propuesta de cambio tributario debe compararse con los ingresos fiscales de largo plazo. Los mayores ingresos de corto plazo por el ciclo del cobre o del PIB son ahorrados según la regla fiscal de balance cíclicamente ajustado. Aún más, resulta deseable intentar eliminar el impacto de medidas transitorias aplicadas en el año de referencia, para que así este sea lo más representativo posible del sistema tributario vigente.

Otra diferencia fundamental es que el impuesto hoy se aplica a nivel de contribuyentes individuales, mientras que el impuesto en base al gasto que se evalúa es en base al gasto del hogar.

Se ha optado por utilizar el año 2011 ajustado como referencia, de aquí en adelante año 2011 Benchmark. Para esto se realizaron las siguientes modificaciones a la recaudación efectiva del año 2011. i.

Se ajustó el monto registrado por concepto de impuesto de primera categoría, pagado en abril de 2011, para reflejar una tasa de 20% -en vez de 17%- compatible con las modificaciones posteriores (ley 20.630) y con los pagos provisionales mensuales de 2011, ya aumentados en los datos efectivos por las reformas transitorias post terremoto (ley 20.455).

ii.

Asimismo, se corrigieron los PPM del año 2010, que corresponden a crédito en 2011, para reflejar un escenario donde se hubiese provisionado de acuerdo a una tasa de 20%.

iii.

Siguiendo a Larrain (2011), se ajustaron los ingresos tributarios de acuerdo a la metodología actualmente utilizada en la aplicación de la regla fiscal cíclicamente ajustado. De este modo, se corrigió por los efectos cíclicos el PIB y el precio del cobre.

iv.

Se corrigieron los impuestos personales consolidados (impuesto único de segunda categoría y Global Complementario) para así considerar las nuevas tasas aprobadas en la reforma tributaria de 2012 ( ley 20.630 ) que se aplicarán a partir del 1 de enero de 2013

En cuanto al tercer punto, los ajustes realizados a los ingresos tributarios no mineros (ITNM) y el impuesto a la renta, específico y adicional, de las diez mayores empresas mineras cupríferas privadas (GMP10) por sus componentes cíclicos se resumen en el cuadro 6:

Cuadro n°6: Ajustes por el ciclo Componente Impuesto declaración anual (abril) PPM2010 (créditos, efecto en abril de2011) Impuesto declaración mensual (adicional,2ªcategoría) PPM Impuestos indirectos Otros Total Componente Impuesto Renta GMP10 PPM 2011, trimestre 1 PPM 2011, trimestre 2 PPM 2011, trimestre 3 PPM 2011, trimestre 4 Impuestoprimeracategoría(abril de2011) PPMt-1 (créditos,abril de2011) Total Componente Imp. Adicional GMP10 Total Componente Imp. Especifico GMP!0 PPM 2011 Impuestoespecífico(abril de 2011) PPMt-1 (créditos,abril de2011) Total

ITNM efectivos Componente ciclico ITNM estructurales 3.846.266 -82.152 3.928.418 -4.372.858 137.626 -4.510.484 2.509.786 -2.010 2.511.796 4.720.112 -4.965 4.725.077 11.855.091 -5.425 11.860.515 253.051 -111 253.162 18.811.447 42.963 18.768.484 Ingresos efectivos Componente ciclico Ingresos estructurales 257.442 105.132 152.310 311.733 117.240 194.493 302.239 110.311 191.928 259.486 61.640 197.846 987.277 713.767 273.510 -757.486 -285.691 -417.795 1.360.690 822.399 538.291 Ingreso efectivos Componente ciclico Ingreso estructurales 443.904 380.244 63.660 Ingreso efectivos Componente ciclico Ingreso estructurales 330.217 116.219 213.998 370.164 279.664 90.500 -215.220 -81.172 -134.048 485.160 314.711 170.449

Fuente :Eva l ua ci ón de l a Ges tión Fi na nci era del Sector Públ i co en 2011 y Actua l i za ci ón de Proyecci ones pa ra 2012, DIPRES

EL cuadro 7 presenta una comparación entre el año 2011 Benchmark y la estimación de un impuesto progresivo al gasto de los hogares basado en los resultados expuestos en el cuadro 4-A, 4-B, 4-C y 4-D para los hogares, pero que además considera que las empresas solo estén sujetas al impuesto de primera categoría por aquellas utilidades que efectivamente distribuyen10 y que este naturalmente constituye un crédito contra los impuestos personales de quienes los reciben.11

Se asume que un 30% de las utilidades son retiradas, mientras un 70% son retenidas. Esto es lo mínimo establecido por la legislación. 11 Dado que el impuesto sobre las utilidades distribuidas es solo un adelanto de los impuestos personales de aquellos quienes reciben las utilidades se podría recolectar también una vez al año a las personas. Sin embargo, hemos preferido mantener el impuesto en la instancia de la empresa que se pagaría mensualmente (PPM) para asegurar un flujo continuo de recaudación a lo largo del año.

Cuadro n°7: Ingresos Tributarios Año 2011 Benchmark y Propuesta al Gasto (MM US) Año 2011 Gasto US Gasto US CONCEPTOS Año 2011 Estructural Propuesta A Propuesta B Efectivo US*

Gasto US Propuesta C

Gasto US Propuesta D

1. IMPUESTOS A LA RENTA

18.637

14.456

15.339

13.447

13.262

12.048

Impuestos

16.724

14.718

15.601

13.709

13.524

12.310

Primera Categoría

8.443

8.647

2.285

Segunda Categoría

3.441

2.680

Global Complementario

(206)

(273)

9.877

7.985

7.800

6.586

Adicional

3.848

2.923

Tasa 40%

241

315

860

180

Nuevo Impuesto al Gasto

Art 21 Específico Actividad Minera

1.879

(297)

2.IMPTO AL VALOR AGREGADO

19.708

19.691

3. IMPTO A PROD ESPECIFICOS

3.606

4. IMPTO A LOS ACTOS JURIDICOS

549

343

5. IMPTOS AL COMERCIO EXTERIOR

627

6. IMPUESTOS VARIOS

697

(234)

43.590

39.186

40.069

38.177

37.992

36.778

43.655

39.252

40.135

38.243

38.058

36.844

Término de Giro Sistema de Pago

7. FLUCTUACION DEUDORES 8. INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS 9. Cuentas No Tributarias TOTAL ING TRIBUT + ING NO TRIBUT

Fuente:El a bora ci ón propi a en ba s e a da tos del SII y DIPRES

2.6 Evasión en un impuesto al gasto En esta sección se contempla la posibilidad–bastante cierta- de que exista un nivel de evasión tributaria en el impuesto al gasto. Determinar la magnitud de evasión es una tarea compleja, pues por su naturaleza esta es inobservable. Una forma simple de estimar la evasión es suponer que la reducción en la base imponible de los contribuyentes producto de la evasión es equivalente a la subdeclaración que CEPAL estima en la encuesta CASEN a partir del muestreo, y que luego corrige con cifras agregadas de Cuentas Nacionales. Para 2011 la magnitud de la subdeclaración es de aproximadamente un 16.1% de los ingresos totales de los contribuyentes, concentrándose la mayor parte en el 20% de mayor ingreso, que siguiendo el ajuste de CEPAL se supone subdeclara en mayor medida sus ingresos provenientes del capital. Esto se traduce en que para el ajuste de los 8 billones de pesos subdeclarados, 1.6 billones correspondientes a rentas del capital se le asignen solo al 20% más rico, que de hecho son todos los hogares que ganan aproximadamente más de 600 mil y que por ende tributan. Los restantes 6.4 billones de pesos se distribuyen de forma proporcional al ingreso de cada uno de los hogares. Jorrat(2009) incluso sostiene que prácticamente toda la brecha entre

la base imponible teórica y aquella que realmente observa el SII se debe a ingresos por retiros y dividendos12.

Los cuadros 4-AA y 4-BB replican los escenarios (tramos, tasas y deducciones) presentados en los cuadros anteriores 4-A y 4-B, pero incorporando la posibilidad de evasión a través de una menor base imposible consistente con la subdeclaración de las respuestas de la encuestas CASEN 2011 registrada por CEPAL. Los resultados de reestimar los cuadros número 4-C y 4-D, es decir aquellos análogos a los cuadros 4-A y 4-B, pero considerando deducciones para educación y salud, se incluyen sólo de manera agregada en el cuadro número 7.B, que es análogo al cuadro número 7 original pero incorporando evasión. Cuadro n°4-AA: Recaudación Posible Impuesto al Gasto Considerando Ingreso Tramo Gasto / Desde Hasta Tasa Promedio Impuesto Ingreso EPF CASEN 1 0 $ 600.000 0,0% 135,03% $ 312.931 2 $ 600.000 $ 1.000.000 5,0% 108,91% $ 654.800 3 $ 1.000.001 $ 1.500.000 10,0% 96,65% $ 1.023.028 4 $ 1.500.001 $ 2.000.000 15,0% 94,65% $ 1.447.062 5 $ 2.000.001 $ 2.500.000 20,0% 88,91% $ 2.043.855 6 $ 2.500.001 $ 3.000.000 25,0% 89,18% $ 2.718.279 7 $ 3.000.001 $ 4.000.000 30,0% 80,37% $ 3.644.493 8 $ 4.000.001 y más 40,0% 64,85% $ 7.731.382 Fuente: Elaboración propia en base a EPF 2006-2007, CASEN 2011

Evasión Gasto Implicito $ $ $ $ $ $ $ $

422.563 713.143 988.747 1.369.704 1.817.215 2.424.271 2.929.151 5.014.047

Cuadro n°4-BB: Recaudación Posible Impuesto al Gasto Considerando Evasión Ingreso Tramo Gasto / Desde Hasta Tasa Promedio Impuesto Ingreso EPF CASEN 1 $ $ 600.000 0% 135,03% $ 312.931 2 $ 600.001 $ 1.500.000 5% 102,84% $ 796.793 3 $ 1.500.001 $ 2.500.000 10% 91,14% $ 1.826.839 4 $ 2.500.001 $ 3.500.000 25% 83,56% $ 3.321.950 5 $ 3.500.001 $ 5.000.000 35% 76,06% $ 4.195.276 6 $ 5.000.001 y más 50% 64,85% $ 7.731.382 Fuente: Elaboración propia en base a EPF 2006-2007, CASEN 2011

Recaudacion mensual por familia $ $ $ $ $ $ $

Numero de Recaudación Hogares Anual Bruta Pesos

0 5.657 19.437 56.970 117.582 229.854 356.799 1.075.617

2.040.701 1.156.232 725.692 372.533 243.889 229.854 1.498.807 1.075.617 $

Gasto Implicito $ $ $ $ $ $

422.563 819.420 1.665.001 2.775.828 3.190.969 5.014.047

Recaudacion mensual por familia $ $ $ $ $

0 10.971 61.500 213.957 286.839 927.023

0 78.492.070.240 1,69267E+11 2,5468E+11 4,53871E+11 2,21763E+11 6,15145E+11 1,6262E+12 3.419.421.524.518

Numero de Hogares

Recaudación Anual Bruta Pesos

Recaudación Anual Bruta US $ $ 162.388.427 $ 350.187.300 $ 526.894.969 $ 938.992.057 $ 458.794.341 $ 1.272.643.112 $ 3.364.374.711 $ 7.074.274.918

Recaudación Anual Bruta US

2.040.701 0 0 1.881.924 247.758.603.722 512.575.728 774.603 571.657.247.108 1.182.673.881 90.610 232.639.341.127 481.296.220 53.062 182.642.851.798 377.860.915 125.990 1.401.547.946.269 2.899.594.394 $ 2.636.245.990.023 $ 5.454.001.138

Los cálculos de Jorrat(2009) llegan a que en promedio la evasión de las personas podría llegar a 46%. Estos resultados incluirían evasión y elusión. El autor considera que el diferimiento en el pago de impuestos al mantener las utilidades reinvertidas en una empresa es elusión. Sin embargo, en un impuesto al gasto no hay tal, ya que la idea es que el ahorro no tributa. Postergar consumo no puede constituir una elusión.

Cuadro n°7-B: Ingresos Tributarios Año 2011 Efectivos, Benchmark y Propuesta al Gasto Considerando Evasión (MM US) Año 2011 Gasto US Gasto US Gasto US Gasto US CONCEPTOS Año 2011 Estructural Propuesta Propuesta Propuesta Propuesta Efectivo US* AA BB CC DD 1. IMPUESTOS A LA RENTA

18.637

14.456

11.866

10.246

10.651

9.735

Impuestos

16.724

14.718

12.128

10.508

10.913

9.997

Primera Categoría

8.443

8.647

2.285

Segunda Categoría

3.441

2.680

Global Complementario

(206)

(273)

6.404

4.784

5.189

4.273

Adicional

3.848

2.923

Tasa 40%

241

315

860

180

Nuevo Impuesto al Gasto

Art 21 Específico Actividad Minera

1.879

(297)

2.IMPTO AL VALOR AGREGADO

19.708

19.691

3. IMPTO A PROD ESPECIFICOS

3.606

4. IMPTO A LOS ACTOS JURIDICOS

549

343

5. IMPTOS AL COMERCIO EXTERIOR

627

6. IMPUESTOS VARIOS

697

(234)

43.590

39.186

36.596

34.976

35.381

34.465

43.655

39.252

36.662

35.041

35.447

34.531

Término de Giro Sistema de Pago

7. FLUCTUACION DEUDORES 8. INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS 9. Cuentas No Tributarias TOTAL ING TRIBUT + ING NO TRIBUT

Fuente:El a bora ci ón propi a en ba s e a da tos del SII y DIPRES

Naturalmente, la recaudación es mucho menor que en un escenario sin evasión, situándose ésta entre los US 3.400 y los US 2.100 millones, para las propuesta AA y DD, al compararlas con sus análogas, respectivamente. Al contrastar con el escenario Benchmark, se obtiene una menor recaudación por hasta US 4.776 millones. 2.6 Impuesto híbrido: ingresos devengados para empresas y gasto para las personas, manteniendo recaudación constante En esta sección se evalúa el impacto en la recaudación fiscal de un sistema tributario mixto, donde las empresas mantienen el pago del Impuesto de Primera Categoría a una tasa del 20% sobre las utilidades devengadas, tal como en la actualidad, pero las personas naturales tributan bajo un esquema de impuesto al gasto. El cuadro número 7-C, a continuación, presenta los resultados que se obtienen si el impuesto personal aplicado y la evasión determinada es la misma que se estima en los cuadros numero 4AA y 4-BB y las propuestas CCC y DDD consideran las deducciones por educación y salud. Es decir, este cuadro es análogo al número 7-B, salvo en lo que a impuesto de primera categoría corresponde.

Cuadro n°7-C: Ingresos Tributarios Año 2011 Benchmark y Propuesta Mixta Considerando Evasión (MM US) Año 2011 Gasto US Gasto US Gasto US CONCEPTOS Año 2011 Estructural Propuesta Propuesta Propuesta Efectivo US* AAA BBB CCC

Gasto US Propuesta DDD

1. IMPUESTOS A LA RENTA

18.637

14.456

18.228

16.608

17.013

16.097

Impuestos

16.724 8.443

14.718 8.647

18.490 8.647

16.870 8.647

17.275 8.647

16.359 8.647

Segunda Categoría

3.441

2.680

Global Complementario

(206)

(273) 6.404

4.784

5.189

4.273

Adicional

3.848

2.923

Tasa 40%

241

315

860

180

Primera Categoría

Nuevo Impuesto al Gasto

Art 21 Específico Actividad Minera

1.879

(297)

2.IMPTO AL VALOR AGREGADO

19.708

19.691

3. IMPTO A PROD ESPECIFICOS

3.606

4. IMPTO A LOS ACTOS JURIDICOS

549

343

5. IMPTOS AL COMERCIO EXTERIOR

627

6. IMPUESTOS VARIOS

697

(234)

43.590

39.186

42.958

41.338

41.743

40.827

43.655

39.252

43.024

41.403

41.809

40.893

Término de Giro Sistema de Pago

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Fuente:El a bora ci ón propi a en ba s e a da tos del SII y DIPRES

Naturalmente, introducir estas modificaciones implicaría una mayor recaudación que la del escenario benchmark y dado que uno de los objetivos de esta sección es modificar el sistema manteniendo la recaudación constante, se propone ajustar las tasas marginales pero manteniendo las tasas marginales máximas y el tramo exento constantes13. El cuadro número 4-E resume las nuevas tasas y los tramos correspondientes al nuevo impuesto al gasto personal. Cuadro n°4-E: Estructura Impuesto al Gasto Personas Naturales Propuesta AAA Propuesta BBB Tramo Tramo Desde Hasta Tasa Impuesto Impuesto 1 0 $ 600.000 0% 1 $ 2 $ 600.000 $ 1.000.000 2% 2 $ 3 $ 1.000.001 $ 1.500.000 5% 3 $ 4 $ 1.500.001 $ 2.000.000 7% 4 $ 5 $ 2.000.001 $ 2.500.000 10% 5 $ 6 $ 2.500.001 $ 3.000.000 20% 6 $ 7 $ 3.000.001 $ 4.000.000 30% 8 $ 4.000.001 y más 40%

También se mantienen los supuestos de evasión.

Desde 600.001 1.500.001 2.500.001 3.500.001 5.000.001

Hasta $ 600.000 $ 1.500.000 $ 2.500.000 $ 3.500.000 $ 5.000.000 y más

Tasa 0% 2% 7% 15% 30% 50%

El cuadro número 7-D presenta los resultados para las distintas alternativas, ajustando las tasas marginales para mantener la recaudación relativamente constante. Cuadro n°7-D: Ingresos Tributarios Año 2011 Benchmark y Propuesta Mixta Considerando (MM US) Año 2011 Gasto US Gasto US Gasto US CONCEPTOS Año 2011 Estructural Propuesta Propuesta Propuesta Efectivo US* AAA BBB CCC

Gasto US Propuesta DDD

1. IMPUESTOS A LA RENTA

18.637

14.456

15.913

14.583

15.158

13.899

Impuestos

16.724 8.443

14.718 8.647

16.175 8.647

14.845 8.647

15.420 8.647

14.161 8.647

Segunda Categoría

3.441

2.680

Global Complementario

(206)

(273) 4.089

2.759

3.334

2.075

Adicional

3.848

2.923

Tasa 40%

241

315

860

180

Primera Categoría

Nuevo Impuesto al Gasto

Art 21 Específico Actividad Minera

1.879

(297)

2.IMPTO AL VALOR AGREGADO

19.708

19.691

3. IMPTO A PROD ESPECIFICOS

3.606

4. IMPTO A LOS ACTOS JURIDICOS

549

343

5. IMPTOS AL COMERCIO EXTERIOR

627

6. IMPUESTOS VARIOS

697

(234)

43.590

39.186

40.643

39.313

39.888

38.629

43.655

39.252

40.709

39.379

39.954

38.695

Término de Giro Sistema de Pago

7. FLUCTUACION DEUDORES 8. INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS 9. Cuentas No Tributarias TOTAL ING TRIBUT + ING NO TRIBUT

Fuente:El a bora ci ón propi a en ba s e a da tos del SII y DIPRES

Bajo estos supuestos, la recaudación promedio de los 4 escenarios alternativos resumidos en el cuadro número 7-D, sería alrededor de US 430 millones superior al escenario Benchmark. 2.7 Impuesto al gasto: alternativas más simples Dado que un impuesto al gasto constituye un cambio radical en el sistema tributario que requeriría amplia información respecto de los flujos de ingreso y ahorro, se consideran alternativas más simples que permiten obtener los beneficios en eficiencia y equidad pero a un costo menor, ya que se mantendría el actual sistema de impuesto al ingreso pero con incentivos al ahorro. 2.7.1 Incentivos al ahorro (APV) Una alternativa simplificada de reproducir el impuesto al gasto con costos inferiores de implementación es mantener el impuesto al ingreso laboral (segunda categoría) y generalizar los incentivos al ahorro. Es decir, en este caso se eliminan los límites a los mecanismos de ahorro como APV y 57 bis que permiten deducir de la base imponible los montos ahorrados. Esto debería

hacerse de manera gradual, para evitar que el primer año los contribuyentes imputen todos los ahorros acumulados, generando una reducción drástica en la recaudación14. En este esquema, las empresas tributarían sobre el flujo de caja, considerando, de acuerdo a Serra (2006), en la base los intereses ganados, el endeudamiento y los préstamos que sean devueltos a las empresas. Análogamente, se deduce los intereses cancelados, amortización de deuda y préstamos otorgados. De esta forma, se incluyen las empresas financieras cuya principal fuente de ingresos es el spread de tasas de interés. Una alternativa al flujo de caja es que las empresas tributen sobre las utilidades repartidas. De acuerdo a datos de cuentas nacionales 2011, el ahorro no previsional de los hogares fue de 1.283 millones de dólares, lo que se traduciría en una rebaja equivalente de la base imponible de las personas. De acuerdo a la cifras de gasto de la EPF 2007 se distribuiría totalmente en los 6 últimos tramos de impuesto e implicaría una menor recaudación por 330 millones de dólares por concepto de impuestos personales consolidados. Cuadro n° 8: Flujos de ahorro hogares e impacto en recaudación tributaria Cuentas Nacionales 2011

Pesos [MM]

US [MM] Ahorro previsional 5.794.395 $ 11.988 Ahorro no previsional 620.221 $ 1.283 Ahorro total 6.414.615 $ 13.271 Fuente: Banco Central y elaboración propia Rebaja total Tasas Tramo base Marginales imponible [%] [MM pesos] 0% 1 $ 4% 2 $ 8% 3 $ 207,1 13,50% 4 $ 224,2 23% 5 $ 140,8 30,40% 6 $ 307,5 35,50% 7 $ 88,1 40% 8 $ 315,5 TOTAL $ 1.283,1 Fuente: Banco Central y elaboración propia

% PIB 4,8% 0,5% 5,3%

Rebaja Impuesto [MM pesos]

$ $ $ $ $ $ $

16,6 30,3 32,4 93,5 31,3 126,2 330,1

2.7.2 Exención al retorno normal del ahorro personal La ventaja de un impuesto al gasto es que no castiga el momento en que los individuos deciden consumir, como lo hace un impuesto al ingreso al tributar el ahorro. Una forma de incorporar este aspecto es considerar una exención por el retorno normal del ahorro que realizan las personas.

Este punto lo considera Serra (1985) en su propuesta de impuesto al gasto.

Esto tiene limitaciones ya que sólo incluye el retorno libre de riesgo del activo, perjudicando las alternativas de mayor retorno y riesgo. Para efectos de este trabajo se considera a los bonos del Banco Central en UF a 10 años (BCU-10) como “tasa libre de riesgo”. Como en la actualidad el ahorro previsional obligatorio de los contribuyentes no forma parte de la base imponible, solo se aplicaría esta exención sobre el ahorro no previsional. El cuadro 9 resume los flujos de ahorro de los hogares en 2011 y presenta el efecto de esta medida sobre la recaudación tributaria por tramo de impuesto marginal comparando con el año benchmark. Cuadro n° 9: Flujos de ahorro hogares e impacto en recaudación tributaria Cuentas Nacionales 2011 Pesos [MM] US [MM] Ahorro previsional 5.794.395 $ 11.988 Ahorro no previsional 620.221 $ 1.283 Ahorro total 6.414.615 $ 13.271 Tasa BCU-10 (promedio 2011)

Tramo

% PIB 4,8% 0,5% 5,3%

2,63%

Tasas Marginales

[%] 1

13,50%

23%

30,40%

35,50%

40%

TOTAL Fuente: Banco Central y elaboración propia

Rebaja total base imponible [MM US] $ $ $ $ $ $ $ $ $ 34,9

Rebaja Impuesto [MM US]

$ $ $ $ $ $ $

0,5 0,8 0,9 2,5 0,9 3,4 9,0

La distribución de esta exención por tramo de impuesto marginal corresponde a aquella que se desprende de la EPF 2006-2007. Como se observa en el cuadro 9, el impacto recaudatorio de esta medida es marginal, pues la mayor parte del ahorro nacional se lleva a cabo a nivel de empresas, seguido de lejos por el componente previsional. 2.7.3 Permitir a toda persona natural percibir sus ingresos a través de una sociedad. Una crítica muy frecuente a nuestro sistema tributario es su falta de equidad horizontal. En efecto, se argumenta que dos personas con igual ingreso no pagan el mismo impuesto. El ejemplo más usado es comparar un profesional que trabaja como empleado, que tributa como persona natural y, por consiguiente, esta afecto al impuesto al trabajo y Global Complementario. En cambio, una persona independiente que forma una sociedad para ahorrar sus ingresos provenientes del capital o trabajo pagaría 20% sobre las utilidades y su tasa personal por los retiros. Claramente, la sociedad es un mecanismo de ahorro más conveniente que los que dispone la persona natural: APV o 57bis que son limitados. El sistema tributario debería tratar el ahorro de empresas y personas en forma equivalente para asegurar equidad. Por cierto, el impuesto al gasto

anteriormente discutido no tiene este problema. En esta sección evaluamos la alternativa que todo trabajador dependiente pueda formar una sociedad para percibir el pago de su sueldo, con lo que obtendría los beneficios del ahorro señalados. Para evaluar el impacto sobre la recaudación de esta medida, se requiere precisar quienes serían los contribuyentes que potencialmente se verían beneficiados y optarían por acogerse al nuevo sistema. Desde el punto de vista de la eficiencia, lo importante son las tasas marginales de impuesto ya que determinan los efectos sobre ahorro y trabajo de los individuos. Pero, para efectos de recaudación lo importante son las tasas medias. El foco entonces es determinar cuáles contribuyentes verían reducida su tributación efectiva (tasa media) dados sus patrones de ahorroconsumo obtenidos de la EPF 2006-2007 al optar por formar una sociedad. Es claro que para individuos que tienen una tasa media de 20% o más (tasa marginal 40%) formar una sociedad será conveniente. Esto, por cuanto pagaran 20% por las utilidades de la sociedad y una tasa personal dependiendo de sus retiros, es decir, de su propensión a consumir. Por lo tanto, su tasa media se ve reducida. El esquema de sociedad puede ser atractivo incluso para individuos que tengan una tasa media inferior a 20%, ya que podrían reducirla15. De este análisis se determina que en general aquellos contribuyentes que perciben rentas liquidas superiores a los $3,5 millones, y que en promedio ahorran por sobre el componente previsional obligatorio más de un 20% de sus ingresos líquidos, verían reducirse su tasa media y por lo tanto les sería conveniente el percibir sus ingresos como sociedad. Los contribuyentes del tramo marginal más alto de impuesto, verían importantes reducciones de más de 25% en su carga tributaria16. El cuadro 10 muestra los efectos en recaudación de la formación de sociedades17. Cuadro n°10: Ejemplos del impacto sobre las tasas media e impacto en la recaudación tributaria credito Ingreso Impuesto tasa media Impuesto Impuesto impuesto Imponible actual actual sociedad personal personal $ 7.000.000 $ 1.566.882 22,38% $ 1.400.000 $ 667.533 -$ 910.000 $ 5.000.000 $ 813.272 16,27% $ 1.000.000 $ 299.605 -$ 650.000 $ 4.000.000 $ 500.333 12,51% $ 800.000 $ 170.475 -$ 520.000 $ 3.500.000 $ 357.105 10,20% $ 700.000 $ 112.042 -$ 455.000 Benchamark Recaudación Tributaria (MM US) $ 3.438 Fuente: Elaboración propia

Nuevo Impuesto

Pago Total nueva tasa de Impuesto media $ 1.157.533 $ 649.605 $ 450.475 $ 357.042

Diferencia

2.980 -$

458

La formación de sociedades se traduciría en una postergación del pago de impuestos que mirado desde una perspectiva estática implicaría una menor recaudación en el periodo de aproximadamente 458 millones de dólares. Naturalmente, al tratarse de un diferimiento, pues el ahorro de las personas eventualmente debiese financiar consumo, el impacto relevante debiese evaluarse como el menor valor presente de la recaudación a lo largo del ciclo de vida del contribuyente. 15

Pagando 20% por las utilidades de la sociedad, pero una tasa inferior por los retiros. Este análisis no considera los costos de crear y mantener funcionando una sociedad. 17 Supone que los individuos efectúan retiros para consumir de acuerdo a sus gastos según la EPF2007. 16

16,54% 12,99% 11,26% 10,20%

Una limitación de esta alternativa es que requeriría de un mayor control del SII para hacer frente a la crítica de la imputación de gastos a la sociedad, cuando en la realidad son retiros para consumo personal.

3. Sustitución de la renta presunta y de los regímenes especiales del artículo 14 (bis, ter y quater) por una exención del impuesto de primera categoría para todas las empresas por las utilidades reinvertidas correspondientes a las primeras 10.000 UF anuales de ventas. Una forma de simplificar el sistema tributario es eliminar los regímenes especiales 14 bis, 14 ter y 14 quater que fueron diseñados para pequeñas empresas pero en la práctica no son ampliamente usados18. Sólo un 25% de las 790.00 micro y pymes están adscritas a regímenes especiales. Cuadro n°11: Regimenes tributarios Especiales Regimen Inscritos Primer Inscritos a Marzo Tributario Año 2012 14 BIS 5.200 55.415 14 QUÁTER 43.426 59.657 14 TER 7.337 78.000 Fuente: Ministerio de Hacienda

La eliminación de estos regímenes sería reemplazada por una exención del impuesto de primera categoría a las utilidades reinvertidas a todas las empresas por las utilidades equivalentes a las primeras UF10.000 de ventas anuales. Si bien estos regímenes fueron diseñados para pymes, se sustituyen por una exención general para evitar los incentivos de dividir empresas para “mantenerse como empresa pequeña” y así aprovechar el beneficio. Suponiendo un margen de utilidad a ventas de 20%, la exención se aplicaría a empresas cuyas utilidades ascienden a $46 millones.19 A diferencia de los regímenes especiales hoy existentes, la aplicación sería automática. Las empresas con ventas menores a UF 10.000 representan el 91.1% de las empresas, pero son responsables de alrededor de un 5.13% de las ventas totales. En cuanto a las 72.931 empresas con ventas mayores a UF 10.000, estas acumulan ventas totales anuales por UF 17.354.825.140. De este modo, si cada una de las empresas aprovecha el beneficio completo, las utilidades reinvertidas atribuibles a 729.310.000 UF de ventas quedarían fuera de la base imponible, lo que equivale a un 4,2% del total de ventas de las empresas grandes.

Esto puede deberse a las restricciones para acceder a ellos y a la falta de información en las mipymes. Los márgenes utilidad/ventas son muy variables. Las grandes empresas del retail, por ejemplo, tienen márgenes pequeños (inferiores a 10%). En cambio, las pymes pueden tener márgenes superiores a 20%. 19

El cuadro 12 presenta el número de empresas por tramos de venta. Cuadro n°12: Ventas de las empresas por tramos

Categoría

Limite (UF)

Ventas (UF)

Porcentaje Porcentaje Ventas Acumulado Totales Ventas (UF) Totales

Desde micro 1 micro 2 micro 3 Pequeña 1 Pequeña 2 Pequeña 3 mediana 1 mediana 2 grande 1 grande 2 grande 3 grande 4 total Fuente: SII

Hasta 0 200 200,01 600 600,01 2.400 2400,01 5.000 5.000 10.000 10.000 25.000 25.000 50.000 50.000 100.000 100.000 200.000 200.000 600.000 600.000 1.000.000 1.000.000 y más

Número de Empresas

Promedio Ventas (UF)

252.266 172.055 202.989 75.840 48.218 36.886 14.946 8.993 5.214 4.087 1.002 1.803 824.299

77 19.514.016 369 63.452.276 1.253 254.422.326 3.472 263.347.313 7.023 338.627.289 15.527 572.740.514 35.000 523.109.991 70.333 632.506.687 139.020 724.852.283 334.833 1.368.460.502 769.186 770.724.252 7.078.442 12.762.430.911 18.294.188.360

0,11% 0,35% 1,39% 1,44% 1,85% 3,13% 2,86% 3,46% 3,96% 7,48% 4,21% 69,76%

0,11% 0,45% 1,84% 3,28% 5,13% 8,27% 11,12% 14,58% 18,54% 26,02% 30,24% 100,00%

Suponiendo márgenes de venta/utilidad promedio constantes a través de los tramos, se concluye que el dejar exento de pago de impuesto de primer categoría a las empresas con ventas anuales menores a 10.000 UF se traduciría en una menor recaudación por 465 millones de dólares, mientras que para las empresas grandes implicaría una menor recaudación adicional por 337 millones de dólares. En cuanto a la eliminación de los artículos 14 bis, ter y quáter los efectos deben considerarse en el contexto de la exención recién mencionada. De este modo, se supone que tanto las más de 55.000 empresas que se acogían al régimen de tributación simplificada en base a retiros (14 bis), como las 78.0000 afectas a tributación simplificada con depreciación inmediata (14 ter) quedarían incluidas en el tramo exento, por lo que de haber efectos en la recaudación tributaria estos serían bastante marginales. Lo anterior se desprende de una de las condiciones para acogerse a cualquiera de estos dos regímenes, la cual asegura que tengan ventas menores a 5.000 UTM, lo que a su vez es menor a 10.000 UF. En el caso de las empresas sujetas al régimen tributario 14 quáter, resulta razonable suponer que se acogerán al nuevo sistema, lo que se recoge en el cálculo anterior. Pero, dado que el límite de ventas de este régimen es de 28.000 UTM, el beneficio será menor. Así, del Informe Financiero de

Hacienda de la Ley 20.455 y corrigiendo por la mayor tasa de primera categoría se obtiene una mayor recaudación de 220 millones de dólares. Con respecto al régimen de tributación por renta presunta: art. 20 y 34 ley de la renta, este es cuestionable, pues se supone que sería prohibitivamente costoso para estas empresas llevar algún tipo de contabilidad que permita determinar una base imponible, lo que hoy es simplemente poco realista. El ingreso por impuestos a la renta efectiva al sustituir la renta presunta, obtenida a partir de Jorrat(2012) pero corregido por el nuevo impuesto de primera categoría, ascendería a 222 millones de dólares. A los cuales se les debe sustraer el pago efectivo que realizan las sociedades bajo este régimen que equivale a 95 millones de dólares, con lo que se obtiene una recaudación neta adicional de 127 millones de dólares. Lo anterior supone que ninguna de estas empresas se acoge a la nueva exención por las primeras UF 10.000 de ventas, lo que resulta poco realista. Dada la escasez de datos acerca de estas empresas, y considerando que todas las empresas de transporte acogidas hoy presentan ventas menores a las 3000 UTM, que corresponden a la mayor parte de los sujetos de renta presunta, se opta por asumir que todas se acogen y que el total de sus utilidades queda fuera de la base imponible20. El cuadro n°13 resume los resultados del conjunto de medidas recién descrito:

Cuadro n° 13: Resumen impacto tributario neto vs Benchmark Medida Exención ventas primeras 10.000 UF Eliminación 14 bis y 14 ter Eliminación 14 quater Eliminación renta presunta Agregado Fuente: Elaboración propia

Cambio en recaudación tributaria (MM US) -802 0 220 0 -582

4. Migrar del sistema actual en base devengada para la empresa y percibida o retirada para la persona natural a un sistema doblemente devengado. Remplazar tanto renta presunta como los regímenes simplificados 14 bis y 14 quáter por 14 ter.

En el sistema tributario actual las empresas tributan con una tasa de 20% sobre las utilidades devengadas. Las personas tributan sobre las utilidades retiradas de acuerdo a su tasa del Global Complementario. La propuesta que aquí evaluamos y que ha sido considerada por Cantallopts, 20

Esta estimación es la máxima caída en recaudación. Es probable que algunas empresas que tributan renta presunta aumenten su tributación porque venden más de 10.000 UF.

Jorrat y Sherman (2007) y Agostini (2012) es un cambio de fondo del sistema al contemplar que tanto empresas como personas tributen sobre la utilidad devengada, es decir, un sistema doblemente devengado. En este caso, el impuesto que pagan las empresas sigue siendo un adelanto de los impuestos personales, por lo cual se mantiene la integración tributaria. Este régimen, como analizaremos a continuación, incrementa de manera significativa la recaudación tributaria pero tiene costos muy importantes en materia de eficiencia. En efecto, esta alternativa incentiva los retiros y, por lo tanto, reduciría el ahorro de las empresas, perjudicando a la inversión y aumentaría la deuda de las empresas. El efecto sobre inversión sería muy importante para las pymes, dado que su principal fuente de financiamiento son las utilidades retenidas. Eventualmente, generaría problemas de liquidez para los pequeños accionistas al tener que hacer frente a mayores pagos de impuestos frente a utilidades no percibidas que podrían llevarlos a un tramo superior de la escala. Para determinar el impacto recaudatorio de esta medida, y dado que no contamos con los micro datos del SII, se opta por un camino indirecto para la asignación de las utilidades de las empresas a las personas naturales que tributan según su tasa marginal. Este método debería entregar al menos una aproximación razonable del orden de magnitud de la recaudación incremental del nuevo sistema. De la Encuesta CASEN 2011 se obtuvo la distribución de los retiros de utilidades de empresas y el pago de dividendos por acciones o bonos financieros a los contribuyentes por tramos de tasa marginal de impuesto Global Complementario. A partir de esta distribución, se supuso que el 70% de las utilidades que hasta ahora se mantenían retenidas en las empresas correspondería en la misma proporción a dichos contribuyentes. El cuadro n°14 ilustra la distribución obtenida de CASEN 2011.

Cuadro n°14: Distribución del Ingreso por retiros de utilidades y dividendos por tramos marginales de impuesto.

Fuente: Elaboración Propia en Base a Casen 2011 Con esta información se determinó el pago incremental por tramo de impuesto que se obtiene de esta medida para dos escenarios posibles:

a) Manteniendo las tasas y los tramos vigentes (pero modificados por la ley 20.630) del impuesto Global Complementario. b) Incrementando la tasa del impuesto de primera categoría a un 25% y rebajando, a partir de las tasas planteadas en (a), los últimos dos tramos del impuesto Global Complementario a un 35%. Los cuadros 15-A y 15-B resumen, respectivamente, los resultados netos en cuanto a la recaudación incremental de cada una de las alternativas. Cuadro n°15-A: recaudación neta adicional doble devengado propuesta a) Tramo Tasa Marginal Pago Adicional Neto [%] MM US Residentes 1 0,0% -$ 117 2 4,0% -$ 109 3 8,0% -$ 126 4 13,5% -$ 57 5 23,0% $ 13 6 30,4% $ 107 7 35,5% $ 66 8 40,0% $ 2.725 No residentes único 35,0% $ 1.870 Empresas único 20,0% 0 TOTAL a)

4.371

Cuadro n°15-B: recaudación neta adicional doble devengado propuesta b) Tramo Tasa Marginal Pago Adicional Neto [%] MM US Residentes 1 0,0% -$ 147 2 4,0% -$ 143 3 8,0% -$ 179 4 13,5% -$ 101 5 23,0% -$ 9 6 30,4% $ 55 7 35,0% $ 42 8 35,0% $ 1.182 No residentes único 35,0% $ 1.247 Empresas único 25,0% $ 2.059 TOTAL b)

4.008

Fuente: Elaboración propia

En cuanto al remplazo de la renta presunta y los regímenes del artículo 14 bis y quáter por una ampliación del régimen del articulo 14 ter21, por falta de datos desagregados del SII, se toma la estimación de Jorrat( 2012) pero corregida para ser compatible con el año Benchmark, de donde se obtiene que el incremento en recaudación producto de estas medidas sería de unos 400 millones de dólares.

Incluyendo personas jurídicas y contribuyentes no gravados con IVA, que hoy no pueden acogerse al régimen.

5. Impuesto a los alcoholes y tabacos 5.1 Alcoholes Los impuestos al alcohol y al tabaco deben considerarse dentro de un sistema tributario, más allá de su capacidad recaudatoria, como instrumentos para reducir su consumo. En el caso del alcohol, la necesidad de gravar el producto es función de las muy conocidas externalidades que su consumo genera: crimen, enfermedades, accidentes vehiculares, disminución de la producción y gasto público. El consumo promedio de alcohol puro en Chile, contenido en diferentes proporciones en las bebidas alcohólicas, es de 8.622 litros anuales para los mayores de 15 años. Lo anterior se traduce en que el consumo total de alcohol puro, ya sea en forma de cerveza, vino o destilados, superase los 115 millones de litros en 2011. Dado que el foco de este gravamen es regular su consumo, resulta fundamental conocer cuál es la respuesta en el consumo de alcohol a cambios en el precio del mismo y así determinar cuánto será necesario encarecer el bien para acercarlo a sus niveles socialmente deseables de consumo, en otras palabras, obtener una medida empírica de la elasticidad precio de la demanda por bebidas alcohólicas. Las estimaciones sitúan esta elasticidad en un rango bastante amplio, dependiendo del país y la metodología. Para este trabajo se considera el meta análisis de 64 estudios en 18 países realizado por Fogarty (2004)23. El siguiente cuadro contiene las elasticidades máximas, mínimas y media encontradas para la cerveza, el vino y los licores.

Cuadro n°16: Elasticidad precio de la demanda por bebidas alcohólicas Alcohol

Máximo

Mínimo

Media

Cerveza -1,2 -0,009 -0,038 Vino -1,8 -0,05 -0,77 Licores -2 -0,1 -0,7 Fuente: Elaborado por Yañez(2011) a partir de Fogarty(2004), The Own Price Elasticity of Alcohol: A Meta-Analysis Por otro parte, el impuesto que se aplique sobre las bebidas alcohólicas debe ser función del componente mismo que genera la externalidad, en este caso el contenido alcohólico. Así, un impuesto apropiado debiese corresponder a un monto fijo de dinero por masa o volumen24 de alcohol puro contenido en la bebida. El impuesto unitario (específico), en comparación con el impuesto ad valorem que se aplica hoy en Chile, evita la posibilidad de sustituir hacia alcoholes de menor calidad. Además, no se grava injustificadamente productos de mayor precio y se establece una relación absolutamente directa entre contenido alcohólico y el gravamen, algo que se da de manera muy débil en el sistema actual, donde las bebidas de menor contenido alcohólico como el vino y la cerveza están sujetas a una tasa ad valorem del 15% y aquellos destilados de mayor 22

OMS. Yañez (2011) también considera este trabajo. 24 Un mililitro de alcohol puro tiene una masa de 0.8 gr., luego el impuesto puede expresarse de cualquiera de las dos formas sin mayor dificultad. 23

graduación a una del 27%. La falta de una relación directa entre tributación y contenido alcohólico se aprecia en el cuadro número 15, que compara la distribución del origen del alcohol puro consumido a través de diferentes bebidas alcohólicas, la composición de los tributos del I.L.A y las tasas ad valorem actuales . La mayor distorsión se aprecia en los vinos y las cervezas, los cuales con contenidos de alcohol diferentes se encuentran sometidos hoy a la misma tasa de impuesto. Cuadro n°17: Distribución del consumo de bebidas alcohólicas y recaudación I.L.A Distribución Consumo (% Recaudación Actual I.L.A Tasa actual ad valorem alcohol puro consumido) licores 32% 31,89% 27% vino 38% 29,38% 15% cerveza 30% 38,73% 15% Fuente: OMS y SII

Con todos estos antecedentes, el camino ideal sería valorizar la externalidad que el alcohol genera para así determinar el monto óptimo del impuesto unitario capaz de llevar el consumo al nivel deseado. Lo anterior no es una tarea sencilla y trasciende el alcance de este trabajo, sin embargo se plantean dos alternativas que al menos mejoran la eficiencia25. A- Mantener la recaudación actual pero migrando hacia un impuesto unitario por litro de alcohol puro contenido. B- Reducir el consumo de alcohol entre un 25% y un 30% a través de un mayor impuesto unitario. El cuadro 18 contiene los resultados sobre la recaudación, la distribución del consumo por producto y el consumo de alcohol puro total de la simulación de ambos escenarios.

Ambas alternativas se basan en la medias de las elasticidades precio propio de la demanda por bebidas alcohólicas reportadas por Fogerty(2004)-

Cuadro n°18: Simulación propuestas impuesto a los alcoholes Propuesta A: 2.41 US por litro de alcohol puro Distribución Consumo Cambio en el consumo (% alcohol puro del producto (%) consumido) licores -0.1% 32% vino -2.6% 37% cerveza 0.1% 30% Reducción en el consumo de alcohol puro (%) Aumento en la recaudación (MM US)

licores vino cerveza

32% 38% 30%

-1% 0

Propuesta B: 5.00 US por litro de alcohol puro Distribución Consumo Reducción en el consumo (% alcohol puro (%) consumido) -41.1% 26% -37.8% 33% -0.9% 41%

Reducción en el consumo de alcohol puro (%) Aumento en la recaudación (MM US) Fuente: Elaboración propia

Recaudación (% por producto)

Recaudación (% por producto) 28% 34% 38%

-27% 623

Ambas propuestas logran alinear de mejor manera al impuesto con la externalidad. La propuesta A, con un impuesto unitario de 2.41 dólares por litro de alcohol puro contenido, mantiene la recaudación de 276 millones de dólares del I.L.A (componente alcohólico) en 2011 y solo presenta cierto efecto sustitución entre productos; la propuesta B considera un impuesto de 5 dólares por litro de alcohol puro reduciendo en un 27% el consumo de alcohol total y aumenta la recaudación en 623 millones de dólares. La recaudación total por este impuesto alcanzaría los 900 millones de dólares. El impuesto de la alternativa B es similar al nivel existente en Islandia y alrededor de un 50% de lo cobrado en EEUU y Canadá, lo que es un nivel relativamente bajo comparado con los países de la OECD que aplican un monto promedio de 23 dólares por litro. Pero estas comparaciones internacionales solo aplican a los destilados, pues el vino y la cerveza suelen recibir tratamientos especiales, lo que parece injustificado, además de las consideraciones naturales acerca del mayor ingreso de los países OECD. 5.2 Tabaco En cuanto al tabaco, los argumentos para gravarlo son algo diferentes a los del alcohol. Respecto a las externalidades, preocupa especialmente los fumadores pasivos y en alguna medida los fumadores mismos. En cuanto a la adicción y las conductas irracionales, el énfasis esta en los menores, especialmente porque ellos presentarían elasticidades muy mayores a la de los adultos fumadores y por la alta persistencia en aquellos que adquieren el hábito cuando jóvenes; por último, la bajísima elasticidad de los adultos lo convierte en un candidato ideal desde un punto de vista de recaudación tributaria optima.

De manera análoga a lo planteado con el alcohol, la magnitud de la externalidad negativa se relaciona con la cantidad de cigarrillos comprados y no con el valor de los mismos, por lo que un impuesto unitario por cajetilla o número de cigarrillos sería lo más adecuado.26 Al igual que en el caso de las bebidas alcohólicas, el impuesto actualmente cobrado en Chile es prácticamente en su totalidad ad valorem, y fue recién en la ley 20.45527 que se le introdujo un leve componente fijo de 0.0000675 UTM por cigarrillo (aproximadamente 2.7 pesos por unidad a enero de 2013), el cual posteriormente se volvió a aumentar a 0,000128803 UTM (5.15 pesos) por cigarrillo con la ley 20.630 de 2011. Con esta última reforma el componente ad valorem corresponde a un 60.5% del precio de venta al consumidor, es decir, se ha avanzado en la dirección correcta pero de manera muy incipiente. La OMS calculó para 2010 la contribución de todos los impuestos aplicables al precio minorista de la marca de cigarrillos más popular para una serie de países. Para Chile se estimó una tasa de 76% en línea con la mayoría de los países desarrollados y superior al promedio de la OECD de 73%. Se estima que incluyendo los dos últimos cambios, recién comentados, el impuesto sería de alrededor del 80% del precio minorista. De lo anterior, y por la poca claridad que existe respecto a la magnitud de las externalidades que el cigarrillo genera, pareciera que el nivel actual del impuesto se encuentra dentro de lo razonable, pero debiera sustituirse por un impuesto unitario por cigarrillo o cajetilla, que como se menciono, se relaciona de manera más directa con la externalidad y evita la sustitución hacia marcas de menor valor y probablemente menor calidad. Yañez (2011) concluye que un impuesto fijo de aproximadamente 650 pesos por cajetilla mantendría la recaudación tributaria, que en 2011 alcanzo los 1534 millones de dólares. 5.2.1 Aumento del impuesto al tabaco En esta sección se explora el posible impacto sobre la demanda y la recaudación fiscal de un incremento de un 20% en el impuesto específico antes propuesto, es decir, un aumento de 650 a 780 pesos de impuesto por cajetilla. Para esto resulta esencial conocer la elasticidad de la demanda por cigarrillos a cambios en el precio. Yañez(2011), citando otros trabajos empíricos, sitúa dicha elasticidad para los países desarrollados en -0.4 para los adultos y -0.6 para los jóvenes, en tanto que para los países de ingreso medio fluctuarían entre -0.6 y -1.0. Para el caso particular de Chile, Debrott(2006) estima una elasticidad de corto plazo de -0.21 utilizando lo que el denomina un modelo convencional y de -0.22 y -0.45, para el corto y largo plazo, respectivamente, utilizando un modelo que consideraría la adicción que genera el consumo de cigarrillos. Este valor es algo menor que estimaciones para países de ingreso similar al de Chile, pero que parece factible al tomar en cuenta la alta prevalencia del tabaquismo en Chile (la mayor de la región de acuerdo a la OMS). Para esta simulación se consideran dos valores para la elasticidad de la demandad por tabaco: -0.21 y -0.45. 26

No se plantea un impuesto de monto fijo por contenido de nicotina o alquitrán, pues el daño es bastante similar y las complejidades que acarrea terminan por superar a los posibles beneficios. 27 La ley 20.455 de 2010 aumento impuestos para financiar la reconstrucción del terremoto.

Un aumento del 20% en el impuesto se traduciría en un aumento de precio de un 15% para la marca más consumida. Con respecto a las cantidades demandadas, estas experimentan una disminución entre 3,2% y 6,8% dependiendo de la elasticidad. De acuerdo a esto, se obtiene una mayor recaudación que fluctúa entre los US 183 millones y los US 249 millones, siendo US 216 millones la media. El cuadro 19 resume los resultados obtenidos a partir de los datos de la OMS y las elasticidades recién presentadas. Cuadro n°19: Estimación Impacto Aumento Impuesto Tabaco Aumento Aumento Cambio Cambio Elasticidad Impuesto Precio Demanda Recaudación 0,21 -3,2% 16% 20% 15% 0,45 -6,8% 12%

Cambio Recaudación (MM US) 249 183

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OMS y Dobbert (2006)

6. Impuesto a los bienes raíces El sistema chileno contempla un impuesto anual, pagadero en 4 cuotas, sobre el avalúo fiscal de los bienes raíces cuya recaudación es destinada prácticamente en su totalidad a las municipalidades del país (con la excepción de la sobretasa). La tasa aplicable de este impuesto progresivo dependerá de si trata de un bien raíz agrícola o no, y a su vez de si este tiene destino habitacional o no. La estructura de este impuesto progresivo se resume en el cuadro 20: Cuadro n°20: Contribuciones benes raíces. Agrícola Habitacional 0% entre 0 y 7,6 MM pesos 1% lo que exceda 7,6 MM pesos No Habitacional

1% sobre el avaluo completo

No Agrícola Habitacional

No Habitacional

0% entre 0 y 18,5 MM pesos 1% entre 18,5 MM pesos y 66 MM pesos 1.2% lo que exceda 66 MM pesos 1.2% más sobretasa de 0.025%

Fuente: El a bora ci ón propi a s obre i nforma ci ón del SII (*) tambi en s e a pl i ca una s obretas a de 100% res pues to a l a tas a vi gente pa ra l os s i tios no edi fi ca dos , propi eda des a ba ndona da s o pozos l a s treros (**) Dura nte 2011 y 2012 l a s propi eda des cuyo va l or exceda l os 197,230 US pa ga rá n una s obretas a de 0.275% en rempl a zo de l a tas a de 0.025% contempl a da en l a l ey

La tasa marginal máxima de este impuesto de 1.2% es bastante inferior al promedio de la OECD de 1.7%, recordando siempre que esta comparación depende en gran medida de la forma en la que se determine la base del impuesto, es decir el avalúo de la propiedad. La recaudación de este

impuesto para las arcas municipales, excluyendo las sobretasas, alcanzó los 1.393 millones de dólares en 2011. Se estima que un aumento de la tasa máxima a 1,5%, tanto de las propiedades agrícolas como de las rurales, generaría una mayor recaudación de 377 millones de dólares. Aumentar este impuesto puede parecer particularmente atractivo tanto por su alta capacidad recaudatoria como por su aparente progresividad. En cuanto a esta segunda aseveración, es importante notar que este tributo, a diferencia del impuesto a la renta, grava al patrimonio en bienes raíces del contribuyente de manera creciente, independiente de la capacidad de generar ingresos del mismo. De este modo, un aumento del gravamen puede resultar particularmente oneroso para aquellos grupos con baja capacidad de generar ingresos pero con un patrimonio invertido en un bien raíz, en particular, los adultos mayores. Fenómeno que se ve agravado por la inexistencia en Chile de instrumentos, como las hipotecas reversas, que permitan generar flujos de ingresos a partir de un bien raíz sin la necesidad de abandonarlo de manera inmediata. 7. Eliminación de aranceles aduaneros Como es de esperarse en un país cada vez más abierto a los mercados mundiales, los impuestos al comercio exterior han ido paulatinamente representando un porcentaje menor de los ingresos tributarios. En el periodo 93-98 representaban el 12.5% de la recaudación mientras que en los últimos 5 años no superan el 2%. Aunque el arancel general establecido por ley es de 6%, el arancel promedio efectivo bordea el 1% debido a los tratados comerciales que Chile ha firmado a lo largo de los años. Las importaciones totales que ingresaron a Chile durante 2011 con arancel completo ascendieron a un total de US$ 10.062 millones, monto que representa apenas el 13,4% de las importaciones totales en ese mismo año (US$ 74.908 millones). Un 55% de las importaciones ingresa con un arancel de 0% por efecto de los tratados de libre comercio, y alrededor de un 32% ingresa con un arancel medio de 1,5% debido a procesos de desgravación arancelaria que se encuentran en proceso.28 Por consiguiente, es lógico transitar hacia la eliminación de los aranceles profundizando la apertura como uno de los elementos centrales del modelo de desarrollo y de esta forma eliminar los costos en bienestar asociados a la desviación de comercio. Al año 2011 Chile contaba con 22 acuerdos comerciales con 59 países, siendo estos la procedencia del 89% de las importaciones. Un ejemplo de la distorsión que genera la desviación de comercio lo constituye la importación de combustibles fósiles de países con acuerdo comercial a un costo más elevado para el país. La eliminación del arancel implicaría una menor recaudación por 630 millones de dólares en 2011, pero debe considerarse que según datos del Ministerio de Hacienda aportados durante la discusión de lo que se transformaría en la ley 20.630, la menor recaudación es decreciente en el tiempo puesto que de todas maneras la entrada en vigencia y/o maduración de ciertos acuerdos implicaría una rebaja de este tributo, estimándose en 470 millones para 2017. Más aún, la

Datos de la Cámara de Comercio de Santiago a partir del Servicio Nacional de Aduanas

recaudación proveniente del gravamen hoy aplicado se concentra en productos claves para la inversión como los son el gas natural licuado, maquinas y aparatos. Sin embargo, persisten posturas críticas a la eliminación unilateral de los aranceles basadas en la potencial pérdida de capacidad negociadora en tratados futuros que permitan eventualmente facilitar el ingreso de las exportaciones chilenas a los mercados mundiales. Critica que pierde relevancia cuando se considera que existen una serie de otras aéreas fundamentales que deben ser negociadas a la hora de establecer tratados futuros. Sólo para nombrar algunas: resolución de disputas; barreras no arancelarias; barreras técnicas; propiedad intelectual; temas medioambientales; salubridad, exigencias de autorizaciones sanitarias o las exigencias de fumigaciones innecesarias; protección de inversiones; y protección de servicios. 8. Impuesto especifico a los combustibles para transporte El impuesto específico a los combustibles de uso vehicular cumple un importante rol tanto por ser un buen instrumento en el combate de las múltiples externalidades asociadas al uso del automóvil: contaminación, congestión, accidentes, deterioro vial, como por ser un impuesto eficiente en cuanto a su capacidad recaudatoria. En 2011 la recaudación por concepto de este gravamen alcanzo los 2.059 millones de US, con un 81% de esta recaudación proveniente del cobro a la gasolina y sólo un 19% del diesel. Más aún, se trata de un impuesto de carácter progresivo, cualidad que puede resultar deseable en un tributo, especialmente cuando este no genera mayores distorsiones. Las últimas cifras disponibles de la Encuesta de Presupuestos Familiares 2006-2007 revelan que son los sectores de mayores ingresos los que destinan una fracción más elevada de este a la compra de gasolina, con un 4,2% y 4,1% del gasto familiar para los deciles IX y X versus un 0,25% y 0,93% para los deciles I y II, respectivamente. La encuesta CASEN 2011 confirma lo anterior: sólo un 33,91% de los hogares posee un automóvil (un 27,3% en 2006), y en el 40% de menores recursos está cifra no supera el 17% (no superaba el 15% en 2006), mientras que en el 20% más rico el 66% de los hogares posee automóvil. Teniendo en cuenta estos antecedentes, se plantean dos posibles reformas y se analiza el impacto recaudatorio de las mismas. La primera reforma busca terminar con la discriminación injustificada que existe hoy en favor del petróleo diesel. Este combustible está sujeto al pago de un impuesto específico de 1.5UTM/m3, mientras que la gasolina soporta un tributo de 6 UTM/m329, diferencia que no se justificaría si se considera que las externalidades generadas por su uso para transporte son bastante similares. De este modo, se propone igualar el impuesto para ambos productos en 6 UTM/m3 y junto a esto eliminar el beneficio tributario, contenido en la ley 19.764 de 2001, que permite a los transportistas de carga recuperar una fracción del precio de sus vehículos por concepto de los pagos del impuesto especifico en que incurren. 29

En estricto rigor la existencia del mecanismo de estabilización de precios de corto plazo, denominado SIPCO, hace que la tasa efectiva que soportan los combustibles cambie semanalmente en torno a los niveles descritos. Desde una mirada de largo plazo, esta diferencia no parece relevante.

La segunda reforma, siguiendo a Parry y Strand (2011), busca establecer niveles de impuesto que sean acordes, en su magnitud, con el combate de las externalidades antes mencionadas. Para esto se utilizan las estimaciones de estos autores, y se toman los valores de impuesto sugeridos, actualizados a dólares de 2011. Los resultados para estas dos propuestas, considerando una elasticidad precio de la demanda por combustible de -0.530, se presentan en el cuadro 21. Cuadro n°21: Evaliación Reformas Impuesto Especifico Combustibles Uso Vehicular Efectivo 2011 Impuesto Precio (US/litro) (US/litro) Bencina 0,4753 1,52 Diesel 0,1188 1,20 Propuesta 1 Impuesto (US/litro) Bencina Diesel

0,4753 0,4753

Aumento Precio (%) 0 29,78%

Aumento Eliminación Disminución Recaudación Reintegro Cantidad (%) Impuesto (MM Transportistas US) (MM US) 1,52 0% 0 1,52 14,89% 1.165 92 Aumento Total Recaudación (MM US) 1.257

Nuevo Precio (US/litro)

Propuesta 2 Aumento Eliminación Disminución Recaudación Reintegro Cantidad (%) Impuesto (MM Transportistas US) (MM US) Bencina 0,6926 45,53% 2,21 22,77% 209 0 Diesel 0,6159 51,46% 1,81 25,73% 1.381 92 Aumento Total Recaudación 1.682 (MM US) Fuente: Elaboración propia en base a SII y Perry y Strand (2011) Impuesto (US/litro)

Aumento Precio (%)

Nuevo Precio (US/litro)

La primera reforma implicaría una mayor recaudación por 1.257 millones de US, con lo que se alcanzaría una recaudación total de 3.316 millones de US. En cuanto a la segunda reforma, esta implica una mayor recaudación por 1.682 millones de US, lo que equivale a un incremento del 82% en la recaudación proveniente de este tributo, alcanzando un total de 3.741 millones de US. Esta segunda propuesta, que a grandes rasgos debiese ser capaz de internalizar los costos que le imponen los consumidores de combustible a la sociedad, llevaría además al impuesto a niveles comparables al promedio de la OECD, pero bastante superiores al de algunos países miembros como EE.UU, Nueva Zelandia, Australia y México31. Dado los aumentos considerables en los precios de combustibles que su aplicación generaría, esta reforma debería aplicarse gradualmente e ir acompañada de una reducción de otros impuestos. 30 31

Valor considerado como estándar por Parry y Strand 2011 De hecho México subsidia a los combustibles.

9. Incentivos tributarios a las donaciones Existen diversos incentivos tributarios a las donaciones dependiendo del tipo de donación que se trate (cultural, deportiva, social, educacional). La característica común es que otorgan franquicias como crédito al impuesto a la renta y permiten una rebaja como gasto del ingreso imponible. En algunos casos se permite que el crédito al impuesto sea de 50% de la donación y la rebaja de gasto también de 50%, con lo cual el fisco puede llegar a pagar hasta un 70% de la donación. Si bien esto es un incentivo potente, las donaciones no son significativas porque se establecen límites. El límite global de rebajas, tanto como crédito o gasto, no puede exceder del 5% de la base imponible del donante. Adicionalmente, algunas donaciones tienen un límite de 2% de la base imponible, aplicándose primero el límite menor y después el global. El bajo monto de las donaciones: US$67 millones -sumando herencias- se explica por los límites establecidos y por lo engorroso del sistema. De hecho, para muchas empresas es problemático incurrir en gastos rechazados debido a una donación. 9.1 Propuesta de incentivos tributarios a las donaciones Se propone unificar el tratamiento de los incentivos tributarios de las donaciones, cualquiera sea su destino. En concreto se sugiere que toda donación ya sea de empresas o personas tenga una franquicia de un crédito al impuesto de 50% (primera categoría o Global Complementario) y con un límite de 10% de la base imponible. 9.2 Impuesto de herencia y transferencias El impuesto a la herencia y transferencias debe ser coherente con la base del sistema tributario: gasto o ingresos. 9.2.1 Impuesto al gasto En un impuesto con base gasto, el stock que constituye una herencia o transferencia permite financiar flujos futuros de consumo al donatario. De acuerdo con nuestra discusión anterior respecto de la implementación de un impuesto al gasto, el impuesto puede pagarse al momento de realizar el consumo o bien prepagarse cuando el donatario recibe la herencia o transferencia. Esta última alternativa resultaría demasiado onerosa para el donatario ya que el stock recibido puede ser significativo e incluso llevar a subir de tramo en la escala de impuesto progresivo al gasto. Por esto, se propone que se pague un impuesto por el flujo de consumo asociado al stock recibido. Este se computaría de acuerdo a una anualidad de consumo equivalente al monto recibido, descontando a la tasa “libre de riesgo” del bono BCU10. 9.2.2 Impuesto al ingreso En un impuesto con base ingreso, las herencias y transferencias son stocks que ya tributaron al constituir ingresos del donante. Por lo tanto, si el donatario estuviera afecto esto constituiría una doble tributación. No obstante lo anterior, se argumenta que en muchos casos una fracción de la herencia o transferencia no ha estado sujeta al pago de impuesto, ya que el donante ha diferido el pago haciendo uso de los mecanismos de ahorro disponibles para las sociedades. En estos casos,

se propone que el donatario pague el impuesto de acuerdo a su tasa marginal sobre la anualidad de ingreso equivalente al stock heredado o transferido. 10. Comentarios finales En este trabajo hemos evaluado distintas propuestas tributarias que surgieron en la discusión de la reforma tributaria aprobada en 2012. El análisis se centra en los efectos sobre la recaudación de las distintas alternativas que se resumen en el cuadro del apéndice. Un futuro trabajo debería abordar los efectos sobre eficiencia: ahorro, inversión y crecimiento. Cambiar la base de tributación desde ingreso a gasto, manteniendo un esquema de tasas progresivas a las personas permitiría incrementar, considerando algún grado de evasión, la recaudación. Esto, por cuanto el actual impuesto al ingreso considera como no imponible algunos tipos de ingreso, lo que resulta en una base inferior a la de gasto. Por lo tanto, en un sistema tributario con base gasto se podría ampliar los tramos o reducir las tasas manteniendo la recaudación constante. Sin duda, diseñar un impuesto al gasto es un cambio estructural al sistema tributario que plantea serios desafíos de implementación. Por esto hemos evaluado alternativas más simples que también permitan mejoras en cuanto a la eficiencia del sistema tributario. Estas contemplan mantener una base ingreso pero ampliando los incentivos al ahorro. Los efectos serían del orden de US$ 330 a US$ 460 millones de menor recaudación. Una alternativa radicalmente distinta que algunos han propuesto consiste en un sistema tributario doblemente devengado. Es decir, las empresas tributarían sobre las utilidades devengadas con una tasa de 20%, como en el actual esquema, y las personas también pagarían impuestos por el total de utilidades, aún cuando estas no sean distribuidas. La recaudación aumentaría en US$4.371 millones. Sin embargo, esta alternativa tiene costos muy relevantes en eficiencia ya que eliminaría los incentivos a reinvertir utilidades de las empresas. Para las pymes el mayor pago de impuestos reduciría su ahorro, principal fuente de financiamiento, y, por ende, su inversión. Para las grandes empresas probablemente aumentaría su deuda. Dado los efectos negativos sobre ahorro e inversión de esta propuesta, la recaudación en el mediano plazo podría ser sustancialmente menor. En la búsqueda de simplificar el actual régimen tributario, se evalúa la propuesta de reemplazar los regímenes especiales del artículo 14 y la tributación por renta presunta por una exención general del impuesto de primera categoría a las utilidades reinvertidas correspondientes a las ventas de las primeras UF 10.000 para todas las empresas. Esta medida llevaría a una menor recaudación por US$582 millones.

Referencias Agostini, C. (2012) “Una Reforma Eficiente y Equitativa del Impuesto al Ingreso en Chile”. Borrador, Centro de Estudios Públicos. CEPAL, (2012) “La Medición de los Ingresos en la Encuesta Casen 2011-R2”. Documento Preliminar. Debrott, D. (2006) “Economía del control del tabaco en los países del Mercosur y Estados asociados: Chile”. Organización Panamericana de la Salud. Dirección de Presupuestos (2012) “Evaluación de la Gestión Financiera de Sector Público en 2011 y Actualización de Proyecciones para 2012” Fogarty, J. (2004) “The Own Price Elasticity of Alcohol: A Meta-Analysis”. Discussion paper, University of Western Australia, Dept. of Economics. Graetz, M. (1979) “Implementing a Progressive Consumption Tax”. Harvard Law Review, vol 92, n°8 1575-1661. Jorrat, M. (2009) “La Tributación Directa en Chile: Equidad y Desafíos”. Serie Macroeconomía del Desarrollo, CEPAL. Jorrat, M. (2012) “Gastos Tributarios y Evasión Tributaria en Chile: Evaluación y Propuestas”. Borrador, Centro de Estudios Públicos. Mieszkowski, P. (1977) “The Cash Flow Version of an Expenditure Tax”. OTA paper 26, Office of Tax Analysis. OECD (2012) “Consumption Tax Trends” Serra, P. (2006) “La Reforma al Sistema Tributario Chileno: Una Tarea Inconclusa”. Estudios Públicos 101, 187-212. Tesorería General de la Republica (2012) “Informe Financiero del Tesoro 2011”. Yáñez, J (2011) “Tabaquismo y tributación”. Revista de Estudios Tributarios Nº 2, Centro de Estudios Tributarios, Facultad de Economía y Negocios, Universidad de Chile. Yáñez, J (2011) “Alcoholismo y Tributación”. Revista de Estudios Tributarios Nº 4, Centro de Estudios Tributarios, Facultad de Economía y Negocios, Universidad de Chile. Yáñez, J (2012) “Impuestos Indirectos en Chile: Análisis y Propuestas de Reforma”. Borrador, Centro de Estudios Públicos.

Apéndice Efectos sobre Recaudación de las Distintas Propuestas Tributarias Área de propuesta

Propuesta específica

Reemplazar impuesto de Segunda Categoría y Global Complemenetario por un impuesto Progresivo al Gasto. Además de establecer que el impuesto de Primera Categoría se pague sólo sobre las utilidades retiradas.

Identica al propuesta anterior pero considerando un nivel de evasión similar al existente hoy en Chile.

Impuesto a la Renta (Empresas y Personas simultaneamente)

Impuesto Hibrido: empresas mantienen el pago del Impuesto de Primera Categoría a una tasa del 20% sobre las utilidades devengadas, tal como en la actualidad, pero las personas naturales tributan bajo un esquema de impuesto progresivo al gasto. Tambien considerando un nivel de evasión similar al existente hoy en Chile.

Identica al propuesta anterior pero con una estrucutra de tasas al gasto inframarginales menor, para así mantener la recaudación relativamente constante.

Impuesto Segunda Categoría y Global Complementario

Primera Categoría

Impuesto a la Renta (Empresas y Personas simultaneamente)

Introducir beneficios al ahorro que acercan el sistema actual a un impuesto al gasto.

Migrar del sistema actual en base devengada para la empresa y percibida o retirada para la persona natural a un sistema doblemente devengado. Remplazar tanto renta presunta como los regímenes simplificados 14 bis y 14 quáter por 14 ter.

Aranceles Aduaneros

A: 8 tramos de impuesto al gasto con tasas progresivas entre 0 y 40%. Tasa máxima a partir de 4 millones de gasto.

883

B: 6 tramos de impuesto al gasto con tasas progresivas entre 0 y 50%.Tasa máxima a partir de 5 millones de gasto.

-1009

C: Identico a A, pero permitiendo la rebaja de hasta $ 250.000 mensual por familia por gastos en salud y educación. D: Identico a B, pero permitiendo la rebaja de hasta $ 250.000 mensual por familia por gastos en salud y educación.

ver cuadro n° 7 y 4

-2408

-2590

BB: 6 tramos de impuesto al gasto con tasas progresivas entre 0 y 50%.Tasa máxima a partir de 5 millones de gasto.

-4211

CC: Identico a AA, pero permitiendo la rebaja de hasta $ 250.000 mensual por familia por gastos en salud y educación. DD: Identico a BB, pero permitiendo la rebaja de hasta $ 250.000 mensual por familia por gastos en salud y educación. AAA: 8 tramos de impuesto al gasto con tasas progresivas entre 0 y 40%. Tasa máxima a partir de 4 millones de gasto. BBB: 6 tramos de impuesto al gasto con tasas progresivas entre 0 y 50%.Tasa máxima a partir de 5 millones de gasto. CCC: Identico a AAA, pero permitiendo la rebaja de hasta $ 250.000 mensual por familia por gastos en salud y educación. DDD: Identico a BBB, pero permitiendo la rebaja de hasta $ 250.000 mensual por familia por gastos en salud y educación.

ver cuadro n° 7- B y 4 -3805

-4721 3772 2151 ver cuadro n° 7- C y 4 2557

1641

AAA: 8 tramos de impuesto al gasto con tasas progresivas entre 0 y 40%. Tasa máxima a partir de 4 millones de gasto.

1457

BBB: 6 tramos de impuesto al gasto con tasas progresivas entre 0 y 50%.Tasa máxima a partir de 5 millones de gasto.

127

CCC: Identico a AAA, pero permitiendo la rebaja de hasta $ 250.000 mensual por familia por gastos en salud y educación. DDD: Identico a BBB, pero permitiendo la rebaja de hasta $ 250.000 mensual por familia por gastos en salud y educación. Eliminar limites a mecanismos como el APV. Exención al retorno normal del ahorro personal. Permitir a toda persona natural percibir sus ingresos a través de una sociedad.

Manteniendo las tasas y los tramos vigentes (pero modificados por la ley 20.630) del impuesto global complementario. Incrementando la tasa del impuesto de primera categoría a un 25% y rebajando, a partir de las tasas planteadas en (a), los últimos dos tramos del impuesto global complementario a un 35%. A: Un cobro de US 2,41 por litro de alcohol puro contenido, lo que mantendría la recaudación. B: Un cobro de US 5,00 por litro de alcohol puro contenido, lo que pretende disminuir el consumo entre un 25% y un 30%.

ver cuadro n° 7- D y

-557 -330 -9

ver cuadro n° 8 ver cuadro n° 9

-458

ver cuadro n° 10

-582 ver cauadro n° 13 4771 ver cuadro n° 15-A y 15-B

4408 0 ver cuadro n°18 623

183-249 1257

Aumentar el impuesto de la bencina y el diesel a US 0,6926 y US 0,6159 por litro, respectivamene.

1682

Eliminación completa y unilateral de los araneles vigentes.

4-E

702

Igualar el impuesto de la bencina y el diesel en US 0,473 por litro.

Aumentar la tasa máxima a 1,5%, tanto de las propiedades agrícolas como de las rurales.

Nota

-1194

AA: 8 tramos de impuesto al gasto con tasas progresivas entre 0 y 40%. Tasa máxima a partir de 4 millones de gasto.

Aumento de 20% en el impuesto al tabaco.

Aumentar el impuesto al combustibles de uso vehicular y eliminar el reintegro a los transportistas de carga Contribuiones Bienes Raices

Estimación de impacto fiscal (millones de US$) versus Año Estructural

Sustitución del impuesto a la renta presunta y de los regímenes especiales del artículo 14 (bis, ter y quater) por una exención del impuesto de primera categoría a las utilidades reinvertidas para todas las empresas, por hasta las utilidades atribuibles a las primeras 10.000 UF de ventas anuales.

Modificar el impuesto a los alcoholes de una tasa ad valorem a un impuesto unitario.

Impuestos Especificos e I.L.A

Versiones de la Propuesta

ver cuadro n° 19, intervalo depende de la elasticidad considerada

ver cuadro n° 21

377

470-630

intervalo depende del horizonte de tiempo relevante, por la entrada en vigencia de tratados bilaterales

Anexo Para los fines de este trabajo, al utilizar la encuesta Casen 2011, es prioritario tomar en cuenta algunas consideraciones acerca de los ajustes que se le realizan a la encuesta CASEN y su completa coherencia con los agregados macroeconómicos de Cuentas Nacionales. Es en este punto donde el documento “La Medición de los Ingresos en la Encuesta Casen 2011-R2” de CEPAL resulta particularmente relevante, pues es a través de él que se esclarecen los ajusten adicionales que deben hacérsele a los datos oficiales ya ajustados por CEPAL para que sean completamente coherentes con los agregados de Cuentas Nacionales con año de referencia 2008, aunque esto en la práctica tiene como efecto secundario el limitar la comparabilidad de los datos de CASEN 2011 con sus iteraciones anteriores, lo que efectivamente es uno de los principales objetivos del ajuste de CEPAL, pero que para fines de este trabajo resulta irrelevante. Sin necesidad de entrar en los detalles de los ajustes de CEPAL, contenidos en el ya mencionado documento, una rápida comparación entre los ingresos reportados en CASEN 2011 sin ajustar; CASEN 2011 con ajustes por “falta de respuesta”; CASEN 2011 corregida por subdeclaración ; y datos de Cuentas Nacionales, en base 2008 llevados a los conceptos de la CASEN; da una idea bastante clara de los órdenes de magnitud de las diferencias en los ingresos de los hogares reportados. El cuadro A resume estas diferencias. Cuadro A: Ingreso Total de los Hogares según niveles de ajuste y fuente

CASEN 2011 DATOS ORIGINALES CASEN 2011 FALTA RESPUESTA CASEN 2011 SUBREPORTACION (Datos Entregados) CUENTAS NACIONALES 2011* Fuente: CEPAL

INGRESO TOTAL HOGARES ANUALIZADO 41,5 Billones de Pesos 42,1 Billones de Pesos 50,2 Billones de Pesos 73,1 Billones de Pesos

A muy grandes rasgos las diferencias entre los montos reportados en las distintas filas CASEN 2011 del cuadro A, corresponden en orden descendente a: A. Corrección por falta de respuesta y edición de algunas variables a los datos “brutos”.

Para la corrección por falta de respuesta se utiliza un procedimiento bastante estándar que corresponde al método de imputación por medias condicionadas, reconociendo tres casos donde se debiese aplicar. Del recién mencionado documento estas categorías son:

Las personas que se declaran ocupadas, en una categoría distinta a la de trabajador familiar no remunerado, y que no reportan el ingreso como asalariado o autoempleado proveniente de su ocupación principal.

ii.

Las personas que declaran recibir pensión de vejez o renta vitalicia y que no reportan el ingreso por esos conceptos.

iii.

Los hogares que ocupan una vivienda en condición de propietarios de la misma y que no reportan un valor por concepto de arriendo imputado.

En cuanto a la edición de algunas variables, se refiere ciertas transferencias públicas que presentaban algún grado de inconsistencia con los datos reportados, por ejemplo el caso de encuestados que reportan haber recibido subsidios por montos mayores a los que estipula el programa de subsidio. Estos son cambios menores y se limitan a:

Bonos Chile Solidario (y22)

ii.

Subsidio de agua potable (y24)

iii.

Subsidio al empleo joven (y25b)

iv.

Subsidio de cesantía (y20)

Asignación social (y23)

B. Corrección por subdeclaración sobre los datos ya ajustados por “falta de respuesta”. El método de ajuste consiste en imputar a cada tipo o fuente de ingreso las discrepancias observadas entre el monto global allí registrado y el de su equivalente de cuentas nacionales. Los supuestos relevantes para dicha imputación de acuerdo con la metodología publicada por CEPAL son:

que la subdeclaración de ingresos en la encuesta se asocia más al tipo de ingreso que a la magnitud del mismo;

ii.

que el monto no declarado de cada tipo de ingreso es igual a la discrepancia entre aquel que consigna la encuesta y la estimación correspondiente basada en las cuentas nacionales; y,

iii.

que la subdeclaración del ingreso sigue, en general, un patrón de elasticidad ingreso unitario, donde la única excepción a este respecto la constituyen los ingresos de la propiedad en efectivo32.

Adicionalmente para la comparación con Cuentas Nacionales se anualizan los datos de la encuesta, tomando en cuenta la relación entre el promedio anual del IPC y la cifra de noviembre que es precisamente cuando se aplica la mayor parte de la encuesta. Como la cobertura poblacional de Cuentas Nacionales difiera de la encuesta33, los ajustes mencionados se realizan a nivel de los ingresos globales en términos per cápita. Luego de realizado el procedimiento recién descrito, aun sobrevive una amplia discrepancia a nivel agregado - 20 billones de pesos- , como se aprecia en el cuadro A entre la línea “CASEN 2011 corregido por subdeclaración” y “Cuentas Nacionales Base 2008”. Esto se debe en parte a que CEPAL ha optado, privilegiando la consistencia con encuestas anteriores, por utilizar el año base original 1986 (basado en el SCN 1968) de las primeras encuestas e ir proyectando los ingresos de cada año siguiente de acuerdo a la variación de las entonces series vigentes (con sus respectivos referentes metodológicos) . La primera vez que se vio la necesidad de recurrir a este ajuste fue con ocasión de CASEN 2003, pues es la primer cambio de año base (de 1986 a 1996) y de referente metodológico (del SCN 1968 al SCN 1993) que se efectuaba durante la vida CASEN. Así al valor de cada partida de ingreso para el año 2000 (serie base 1986) se le aplicó la tasa de variación entre 2000 y 2003 implícita para esa misma partida (debidamente homologada) en la serie base 1996. El nivel resultante para 2003de cada tipo de ingreso fue, por ende, compatible con los de la serie antigua pero no necesariamente con los de la serie nueva. Luego en 2006 y 2009 se mantuvo el mismo criterio para efectos del ajuste de los ingresos de las encuestas, pero aplicando en ambas ocasiones la tasa de variación del marco de referencia para los períodos 2003-2006 y 2006-2009 derivada de los datos de cuentas nacionales ahora base 2003. Naturalmente para CASEN 2011 de la se opto por el mismo criterio (ahora bajo el SCN 2008). Otros ajustes adicionales que realizó CEPAL tienen más que ver con cuestiones que afectan a la comparabilidad de las variaciones que estos ingresos y gastos exhiben en el tiempo y no solo con la disparidad en el nivel que ya se comento. La razón de aquello normalmente se asocia a los

En cuanto al ingreso de la propiedad se asume que la discrepancia completa se concentra en el 20% de los perceptores de mayor ingreso, distribuida en proporción al ingreso autónomo de cada una. 33 Cuentas Nacionales se basa en INE-CELADE que estima una población de 17.248.450, mientras que la encuesta arroja 16.962.215

cambios implementados en la construcción de las cuentas nacionales tanto metodológico como de fuentes de información34 Habiendo explorado los orígenes de las diferencias en los ingresos de los hogares, reportados en la Encuesta Casen 2011 después de los ajustes de la CEPAL y las Cuentas Nacionales 2011 en base 2008, y considerando que la comparabilidad con encuestas anteriores no es relevante para este trabajo, se opto por escalar de manera sencilla y pareja las cifras de CASEN 2011 para que sean congruentes con el nivel de los datos de Cuentas Nacionales vigentes al 2011. Esta decisión se basa en suponer que los ajustes de CEPAL ya corrigen de la mejor forma posible la distribución del ingreso (y los posibles efectos que la subreportación y la falta de respuesta generan) y que por lo tanto no se incurre en una mayor distorsión al atribuir de manera proporcional al ingreso de cada hogar la diferencia de 20 billones que se genera entre CASEN 2011 y Cuentas Nacionales 2011.

Particularmente para CASEN 2011 los ajustes se centraron en el ingreso mixto y en la renta distribuida de las sociedades

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 4. Superando la trampa del ingreso medio: cómo crecer más

Ilustración de algunos ejemplos de políticas pro crecimiento en sectores de recursos naturales renovables Jorge Quiroz1

Economista, socio principal de Quiroz y Asociados.

Sector Agrícola a) Tecnología Transgénica (Adopción de Tecnología). El pollo que consumen los chilenos, en más de un 50% es alimentado con maíz importado y en un 100% con soya importada. Prácticamente el 100% de esas importaciones vienen de maíces y soyas transgénicas. Pero en Chile, si bien está permitido multiplicar semillas transgénicas para ser exportadas (un negocio de algunos cientos de millones de dólares de exportación), no está permitido que los productores usen semillas transgénicas para ser vendidas a la agroindustria nacional que luego produce bienes para el consumo local. Así las cosas, se ha vedado artificialmente la posibilidad de aumentar rindes en remolacha, trigo, maíz y arroz, por nombrar los cuatro más relevantes. Ello se ha hecho por presión de ONG’s y otras organizaciones que han argumentado que el mundo cerraría sus puertas a Chile en caso que incursionase en tecnología transgénica. Ello es absolutamente falso. Es probable que la adopción de tecnología transgénica en estos cuatro rubros resulte, quizás, en la pérdida de exportación de semillas de maíz a Europa, pero aparte de ello, el impacto será una reducción de costos y, por ende, un aumento de productividad con un crecimiento de exportaciones de semillas transgénicas a destinos como USA, que más que compensarían el efecto de menores exportaciones a Europa. Agreguemos a ello que las nuevas tecnologías transgénicas son ahorradoras de agua. No nos confundamos: nadie pretende empujar o imponer la tecnología transgénica allí donde el mercado aún no la acepta o la mira con recelo (salmones, vinos, carnes, frutas), pero en los cuatro rubros en cuestión, estamos hablando de experiencias probadas por generaciones. Cómo se hace: decreto del SAG que autoriza la importación de esas semillas y decreto de Salud que las declara inocuas. b)

Contratos y Financiamiento (Fallas de Coordinación e Institucionales). Salvo en los casos de monopsonio (ej: Iansa), los contratos en agricultura no existen: si se acuerda al momento de la siembra un precio y el precio spot después sube, no pocos agricultores incumplen, al revés, los incumplimientos podrían venir de la agro industria. Ello impide el desarrollo de relaciones de largo plazo que incentiven a la agroindustria a la transferencia de tecnología. Un caso evidente es la Canola, cultivo relativamente nuevo, que en valor esperado da más retorno que el trigo, pero exige, por lo nuevo que es, una labor de transferencia tecnológica y de extensión importante, que no se paga si el contrato no se cumple. Tenemos entonces menos transferencia tecnológica desde la agro industria que la socialmente óptima. Ello es aplicable a todas las iniciativas nuevas: trigos de especialidad, canola, nichos de frutas orgánicas, etc. Un ejemplo en sentido contrario, que prueba precisamente el punto, son los contratos de avellanos, cuya superficie plantada se expandió ante la llegada a Chile de un comprador industrial de gran tamaño (transnacional); ello después se ha extendido por efecto de la

venida de otros compradores, pero la expansión inicial ocurrió en un contexto de virtual monopsonio. Entonces, la ausencia de contratos vinculantes, no sólo limita la transferencia tecnológica de la agro industria al campo, sino que también limita la introducción de nuevos cultivos de mayor valor agregado. Cómo se hace: introduciendo registro de contratos que se inscriben y son de público conocimiento, así como el gravamen sobre la cosecha. c) Productividad de la Mano de Obra (Instituciones y Capital Humano). Aquí hay dos temas: a) una normativa laboral poco apropiada al campo que limita los incentivos para el pago por resultado, y que limita la participación de la mujer que es esposa de un empleado del campo porque si trabaja una temporada, deja de ser “carga” y pierde beneficios sociales, y b) modelos de capacitación no adecuados, donde el que se capacita tiene que ir a donde se imparte el curso, y donde se ha subestimado el modelo de “trabajadores capacitan a trabajadores” (cosechadores de manzana Neozelandeses que le enseñen a cosechar a los trabajadores chilenos, como en su momento, la introducción del “tijerón de poda” de Nueva Zelandia mejoró la productividad de los bosques en Chile). Ambos temas están relacionados: la rentabilidad social de la capacitación es baja y poco atractiva para el trabajador si luego la propia normativa laboral le impide ganar todo lo que podría una vez que aprende las nuevas habilidades. Cómo se hace: con recursos Sence, recursos Corfo y aprobando el actual proyecto de ley de flexibilidad laboral en el campo que fue consensuado con gobierno, sector empresarial y representantes de los trabajadores agrícolas. d) Mercados Externos (Instituciones, Fallas de Coordinación). Los mercados en los productos agropecuarios se abren con diplomacia sanitaria y con adecuada gestión interna. Ejemplo: Chile firmó un acuerdo con la Unión Rusa donde sólo puede exportar productos lácteos de planteles libres de brucelosis. Chile no está libre de brucelosis, pero de Loncoche al Sur no hay más de 1.000 vacas con brucelosis. Con 300.000 dólares se compensa a esos agricultores (vacas a faena, no todas son decomisables, se paga la diferencia por concepto de vaca lechera). Se pone barrera sanitaria de Loncoche al Sur. Se certifica la zona sur entonces como libre de Leucosis y se abre un nuevo mercado. Ejemplos de este tipo son múltiples: ha habido ocasiones en que brotes de la mosca de la fruta han impedido exportar fruta desde ciertas zonas de la VI región, oportunidades en que la producción de cerdo hubo de ser liquidada en el mercado interno, un 30% por debajo de su costo de oportunidad de exportar, como resultado del affaire dioxina. Otro ejemplo es el cultivo de la trucha, donde Chile tiene especiales ventajas pero muy poco mercado, básicamente Japón que está estancado. En Estados Unidos, por lobby de los productores locales, la trucha no se puede vender como "salmon trout" sino como "steelhead", lo que supone un descuento de precio. Cómo se hace: mejorando la gestión SAG, Sernapesca y la diplomacia

sanitaria, poniendo sanciones en los incumplidores, poniendo en práctica el “fusil sanitario”, ubicando los nichos donde las brechas entre precios internos y de exportación son mayores, financiando lobby en los países de destino. e) Siembra en Camellones (Adopción tecnológica). El grueso de los cultivos en el mundo es de secano, y por ende, el grueso de la tecnología es de secano, y, equivocadamente, mucha de esa se adopta en Chile, país que tiene, comparativamente hablando, una proporción mucho mayor de sembríos bajo riego. La técnica de camellones es la adecuada para las zonas de riego. Relevante en cultivos como el maíz. Cómo se hace: Programa focalizado del INIA en maíz, VI Región.

Uso Eficiente del Agua (Institucional y Fallas de Coordinación). El problema es la ausencia de fiscalización en la extracción ilegal de aguas subterráneas y el otorgamiento (corrupción) de derechos de agua en cuencas agotadas. Cómo se hace: incrementando las potestades de la DGA, mejorando su funcionamiento interno e instalando un Consejo supervisor.

Frigoríficos (Instituciones, Fallas de Coordinación). El peso que existe sobre los frigoríficos de exportación en términos de costos es significativo, porque la lógica del SAG es doblemente perversa: a) carga al staff con veterinarios que deben estar presentes todo el tiempo, promedio seis funcionarios públicos por plantel y b) establece criterios de decomiso compatibles con los más exigentes estándares, en promedio se decomisa un 5% de la producción, razonable si todo fuera a Europa o Japón, pero ridículo si estamos hablando de exportaciones de cortes baratos a Ecuador o a Bostwana. A todo ello se agrega una discriminación contra los frigoríficos más grandes, donde los más pequeños infringen la normativa y además no son fiscalizados en materia de IVA. Cómo se hace: cambio en gestión del SAG, incrementar las penas, cambiar los veterinarios de tiempo completo por visitas sorpresa, relajar los criterios de decomiso según destino, reglas parejas por frigorífico.

h) Lecherías (Transferencia tecnológica). El programa de aplicar fósforo al suelo es asistencialista, está lleno de costos de intermediación, y nadie exige resultados. Un programa bien diseñado debiera tener la forma de un DL 701: se otorga fósforo y se controla el rinde de la pradera. Cómo se hace: a través de un programa Corfo, en coordinación con el Minagri. 4.2.2 Sector Silvícola

Sector Forestal

a) Plantaciones. Plantación de 200.000 hás año (Institucionalidad). Técnicamente, en las condiciones actuales, todavía podemos visualizar al sector forestal como una función de producción con productividad marginal acotada por abajo, de ahí el impacto positivo de este "crecimiento de frontera". Cómo se hace: prorrogando el DL 701 por diez años más (proyecto de Ley). Estableciendo reglamentos que sean constantes y tablas de costos que se adecuen a la realidad actual. Hoy se están forestando cerca de 40.000. Estamos hablando de un desafío no menor: 160.000 hás más por año. Esas hás vienen de tierras degradadas con productividad cercana a cero. La TIR social de un proyecto forestal es cercana al 10%. Pesca La ley larga de pesca, recientemente promulgada, se hace cargo de muchos de los problemas que existían en este sector. En particular, con el nuevo marco legal se reduce grandemente el grado de discrecionalidad de la Subsecretaría de Pesca para autorizar excepcionalmente pescas adicionales a las fijadas por cuota. Se aumentan también las facilidades para que la autoridad pueda ejercer una más efectiva fiscalización sobre el recurso (i.e. uso de GPS para todo tipo de embarcación). Adicionalmente, las cuotas, bajo la nueva ley, serán fijadas atendiendo a recomendaciones de paneles de científicos, sin la injerencia del propio sector productivo, como ocurría antes. Por su parte, a nivel industrial, se consolida un sistema de cuotas transables, reduciéndose los costos de transacción y se establecen mecanismos de licitación futuros para un 15% de éstas. Con todo, quedan aún en este sector aspectos por mejorar. Resulta inexplicable que no se admitan buques factoría en circunstancias que en períodos de baja biomasa como el actual, el buque factoría superar en todo sentido a la alternativa (“hielero”). Asimismo, el uso de buques factoría para abatir especies de bajo valor (jibia, lobo) que depredan las de mayor valor resulta del todo necesario, y su adopción, al menos para estos fines, no haría sino emular lo que son las mejores prácticas de países pesqueros exitosos como Islandia. Por último, debiera considerarse a más largo plazo la extensión universal de los derechos individuales de pesca, incluyen en esto al mundo artesanal.

Acuicultura

En la salmonicultura, después de la crisis del virus ISA, se adoptaron un conjunto de medidas legales y reglamentarias. Se suponía que las mismas debían propender a la formación de sectores productivos estancos, que pudiesen permitir a la autoridad ordenar una rápida cosecha en caso de enfermedades altamente contagiosas, limitando los daños a un sector determinado. Eso suponía que los estancos funcionasen efectivamente – que existiesen corredores efectivos – y que además ello fuese acompañado por una mayor inversión en infraestructura como ocurre en Noruega

(cosecha por tierra en caso de brotes). Adicionalmente, se suponía que el marco legal sería eficaz en términos de controlar los aumentos rápidos de carga (expansiones de biomasa), tal como ocurre en países con mejores prácticas.

Nada de ello ha ocurrido. Más bien, lo que se observa es un conjunto de normas que si bien incrementan fuertemente los costos, no tienen similares dividendos en términos de mayor seguridad sanitaria. Se precisa repensar el marco normativo, quizá incluso introducir regulaciones globales de carga, (con alícuotas individuales transables) y lograr que las macrozonas, compartimentos supuestamente estancos de producción, funcionen efectivamente como tales.

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 6. Más competencia y protección efectiva de los consumidores

Informe comparado en derecho de la libre competencia Eduardo Escalona1

Abogado asociado, estudio Philippi, Yrarrázaval, Pulido & Brunner.

I. ASPECTOS GENERALES 1. Marco normativo aplicable: i. EE.UU.: Sherman Antitrust Act (1890), Federal Trade Commission Act (1914) y Clayton Antitrust Act (1914), sin perjuicio de las leyes federales y estatales de libre competencia. ii. UK: Competition Act 1998 y Enterprise Act 2002. iii. Unión Europea: Tratado de la Comunidad Europea (TCE 1957) y Reglamento Comunidad Europea N°1/2003. iv. Canadá: Competition Act (1889). v. Australia: Trade Practices Act (1974) actualmente denominada Competition and Consumer Act (CCA). vi. Chile: Decreto Ley N° 211 (1973). 2. Determinación de mercado relevante, según normativa y jurisprudencia relevante: i. EE.UU.: La definición de mercado tiene dos componentes en los cuales se da la competencia, el mercado relevante del producto, en el que se identifican los bienes o servicios que compiten entre sí, y el mercado relevante geográfico, que identifica el área en la cual se lleva a cabo la competencia del producto. La importancia de determinar el mercado relevante, radica en determinar si los demandados serán o no capaces de obtener poder de mercado o poder monopólico, en el caso bajo análisis. La Corte Suprema estadounidense ha señalado que deben analizarse los bienes sustitutos del producto, excluyéndose aquellos en que una variación razonable del precio, implica un cambio de solo algunos compradores.2 Respecto del mercado geográfico se entiende que hay que estarse a la realidad comercial, así bajo ciertas circunstancias el mercado geográfico puede englobar la nación entera, pero bajo otras, solo una pequeña área. Para la determinación específica de tal mercado se utiliza en general el test de monopolista hipotético o SSNIP. ii. UK: La determinación del mercado relevante se realiza fijando aquellos productos o servicios que son sustitutos de aquel analizado, lo que sirve de base para la realización del test del monopolista hipotético o SSNIP. Cabe hacer presente que al momento de determinar el mercado relevante se 2

Times-Picayune Publ’ g Co. v. United States, 345 U.S. 594, 612 n.31. (1953)

tiene en consideración aquellas decisiones tomadas anteriormente por la Office of Fair Trading, por la Competition Commission y por la Comisión Europea. iii. Unión Europea: Al igual que en UK, la Unión Europea usa el test del monopolista hipotético o SSNIP. Siguiendo esa línea pone especial hincapié en 3 variables: la sustituibilidad de la demanda, sustituibilidad de la oferta y competencia potencial. iv. Canadá: El mercado relevante se analiza desde la perspectiva del producto y desde la perspectiva geográfica. En cuanto al producto, se analizan los bienes sustitutos en el mercado respectivo y en cuanto al área geográfica, se determina según si los consumidores están o no dispuestos a adquirir el producto de vendedores ubicados a mayor distancia. (El SSNIP también es un criterio utilizado al momento de la determinación específica del mercado que se trata). v. Australia: La sección 4E de la CCA, señala que el concepto de mercado incluye aquellos bienes y servicios que son sustitutos de, o bien complementarios de, aquellos bienes y productos bajo análisis. Es decir pone un especial énfasis en la sustituibilidad. Además, señala que por mercado se entiende en Australia, independiente de que por la naturaleza de la situación deba ser analizado local o regionalmente. vi. Chile: Se entiende que conforman el mercado relevante el producto o grupo de productos respecto de los cuales no se encuentran sustitutos suficientemente próximos. Este se entiende delimitado por el área geográfica dentro de la cual sea probable ejercer poder de mercado respecto del producto o grupo de productos relevantes.3 II. AUTORIDADES 1. Quiénes son: i. EE.UU.: Federal Trade Commission (FTC), División Antimonopolios del Departamento de Justicia (en adelante “las agencias”), cortes federales y estatales. ii. UK: Office of Fair Trading (OFT), Competition Commission (CC), Competition Appeal Tribunal (CAT), Court of Appeal y House of Lords. iii. Unión Europea: Comisión Europea, Tribunal Europeo de Primera Instancia y Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). 3

FNE. Guía interna para el análisis de Operaciones de Concentración Horizontales, 2006.

iv. Canadá: La Oficina de Competencia (Competition Bureau), el Tribunal de la Competencia, Abogado General de Canadá y cortes federales y provinciales. v. Australia: Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) y Australian Competition Tribunal (ACT). También participan el Commonwealth Director of Public Prosecutor (CDPP), las cortes federales y el National Competition Council. vi. Chile: Fiscalía Nacional Económica (FNE), Tribunal de Defensa de la Competencia (TDLC) y Corte Suprema. 2. Funciones: i. Recibir denuncias: 1. EE.UU.: Las agencias en materia de libre competencia pueden recibir denuncias de particulares y realizar de oficio investigaciones que llevan a establecer denuncias. 2. UK: Las denuncias las recibe la OFT de particulares con interés legítimo o podrá iniciar investigación de oficio. 3. Unión Europea: Las denuncias las recibe directamente la CE, y al igual que en el caso de UK estas podrán ser hechas sólo por particulares con interés legítimo o bien podrá iniciarse por investigación de oficio. 4. Canadá: El Tribunal de la Competencia está facultado para recibir denuncias ya sea de particulares o del Comisionado de Competencia. (Persona a cargo de la Oficina de Competencia que recibe también denuncias de particulares). 5. Australia: La ACCC tiene competencia para recibir denuncias e iniciar investigaciones de oficio. 6. Chile: Tanto la FNE como el TDLC pueden recibir denuncias de quien tenga interés legítimo. ii. Autorizar operaciones de concentración y actuaciones: 1. EE.UU.: Las cortes federales o estatales son las que tienen competencia para conocer operaciones de concentración que han sido desafiadas por la agencias, por el abogado general del estado o por particulares y para establecer los remedios pertinentes.

2. UK: Conoce en primera instancia la OFT, decisión que es recurrible ante la CC. En caso que se considere la fusión como relevante según la Enterprise Act 2002, sección 3 capítulo 1, artículo 23, la OFT deberá remitir el expediente a la CC. 3. Unión Europea: Las concentraciones con dimensiones comunitarias deberán ser pre-notificadas a la CE. Se podrá apelar de la resolución para ante la Corte de Primera Instancia. 4. Canadá: El Tribunal de la Competencia tiene competencia para autorizar fusiones que han sido impugnadas por la Oficina de Competencia, o bien para aprobar los acuerdos presentados por esta y las partes de la fusión. 5. Australia: La principal función del Tribual de la Competencia es conocer de las apelaciones en materia de aprobación de operaciones de concentración emitidas por la ACCC. También resuelven solicitudes de autorización de fusiones directamente y puede establecer medidas de mitigación. 6. Chile: Las operaciones de concentración son conocidas y aprobadas por el TDLC. iii. Atribuciones en materia de detección de carteles: 1. EE.UU.: La División Antimonopolio tiene competencia exclusiva para conocer de ofensas en materia de carteles que sean constitutivas de responsabilidad criminal. Existen abogados de la División dedicados a perseguir delitos (el Assistant Attorney General, Deputy Assistant Attorney General y el Director of Crime Enforcement) quienes trabajan conjuntamente con las Attorney’s Offices, oficinas encargadas principalmente de litigación. Tienen facultades especiales de investigación como la de solicitar ciertos antecedentes bajo sanciones de obstrucción de la justicia en caso de no ser entregados, solicitud de órdenes de allanamiento, entre otros. 2. UK: La OFT podrá: pedir información o documentos específicos a los particulares; entrar a los negocios y buscar información en relación a las investigaciones que actualmente realicen. (los detalles de los poderes de investigación están detallados en la guía de la OFT “Powers of investigation”)4.

OFT (2004): “Power of investigation” disponible en: http://www.oft.gov.uk/shared_oft/business_leaflets/ca98_guidelines/oft404.pdf. 4

3. Unión Europea: La CE podrá solicitar información, entrar en los locales e inspeccionarlos, examinar documentos y archivos y obtener copias, sellar los locales o archivos durante un periodo determinado y solicitar explicaciones sobre hechos o documentos. 4. Canadá: La Oficina de Competencia, una vez investigadas las conductas de conspiración relativas a carteles las deriva al órgano persecutor canadiense (Public Prosecution Service of Canada), el que decidirá que conductas denunciará ante las cortes criminales. En materia de otros acuerdos entre competidores, que no caen dentro de las ofensas per se pero que puedan restringir sustancialmente la competencia, se puede perseguir la responsabilidad civil a través de acciones iniciadas por el Comisionado de Competencia ante el Tribunal de la Competencia. En este caso no se permiten acciones de particulares. 5. Australia: El CDPP determina que conductas va a perseguir como delitos de cartel. En esta tarea lo aconsejan la ACCC y las directrices de la Prosecution Policy of the Commonwealth. Además puede otorgar inmunidad a los denunciantes de carteles que cumplan con los requisitos establecidos. 6. Chile: La FNE, dentro de sus atribuciones de investigación en materia de carteles, puede allanar recintos públicos o privados, registrar e incautar toda clase de objetos o documentos e interceptar comunicaciones, para lo cual se requiere aprobación del TDLC y luego autorización de un Ministro de Corte de la Apelaciones que corresponda. iv. Métodos de cumplimiento o enforcement: 1. EE.UU.: Las autoridades encargadas de que se cumpla la ley son las agencias en materia de libre competencia. En materia de operaciones de concentración el encargado de velar por el cumplimiento de los remedios establecidos es el Asesor General (General Counsel’s Office) quien colabora y supervisa a la División Antimonopolios. Si esta detecta el incumplimiento de los remedios acordados para la operación se pueden deducir acciones tanto civiles como criminales. Por último, en materia de carteles existen acuerdos bilaterales de cooperación y coordinación con Canadá, Australia, Alemania, la Comunidad Europea, Japón y México, entre otros, que tienen por objeto regular el intercambio de información entre las agencias, coordinación de investigaciones paralelas y discusión de cuestiones relativas a actividades de cumplimiento.

2. UK: La autoridad encargada de perseguir que se cumpla la ley es la OFT, quien podrá entre otros: instruir a que se terminen aquellos actos que violan la legislación de competencia; imponer medidas provisionales a fin de resguardar la competencia y el procedimiento durante el curso de una investigación; aceptar compromisos propuestos por las partes, los cuales son vinculantes; e imponer sanciones económicas. Es la misma OFT quien vigilará su cumplimiento de cualquier medida impuesta por esta o por la CC. 3. Unión Europea: La para asegurar el cumplimiento de la normativa de libre competencia y de las decisiones adoptadas por los diferentes órganos, la CE podrá practicar las siguientes medidas: solicitar toda la información que crea necesaria de las empresas o asociaciones de empresas; recabar declaraciones; acceder a todos los locales, terrenos y medios de transporte de las empresas y asociaciones de empresas; examinar los libros y cualquier otra documentación profesional, cualquiera que sea su soporte material; hacer u obtener copias o extractos en cualquier formato de dichos libros o de la documentación; colocar precintos en cualquiera de los locales y libros o documentación de la empresa durante el tiempo y en la medida necesarios para la inspección; solicitar a cualquier representante o miembro del personal de la empresa o de la asociación de empresas explicaciones sobre hechos o documentos relativas al objeto y la finalidad de la inspección y guardar constancia de sus respuestas. 4. Canadá: Las principales autoridades encargadas del cumplimiento de la ley de libre competencia son la Oficina de Competencia y el Tribunal de Competencia. En materia de operaciones de concentración, la Oficina de Competencia deberá velar por el cumplimiento de los remedios para lo cual podrá entrevistar a los directores o empleados de las empresas fusionadas. En caso de que exista algún conflicto relativo a la interpretación de un remedio, la Oficina solicitará al Tribunal de la Competencia que lo aclare. Por último, si no se cumplen los remedios, la Oficina de Competencia podrá desafiar la operación ante el Tribunal por daños sustanciales a la libre competencia. En materia internacional se han firmado acuerdos de cooperación con Nueva Zelanda, Australia, México, entre otros. Además el tratado de Ayuda Mutua en Asuntos Criminales (The Mutual Legal Assistance on Criminal Matters Treaty) suscrito con Estados Unidos permite a los agentes persecutores utilizar poderes de investigación en representación de la otra jurisdicción.

5. Australia: Las principales autoridades encargadas del cumplimiento de la ley de libre competencia son la ACCC y el Tribunal de la Competencia. En materia de operaciones de concentración la ACCC debe velar por el cumplimiento de los remedios a los que una operación quedó sujeta. Para esto tiene facultades para solicitar la revocación o alteración de medidas en caso de que cambien las circunstancias tenidas a la vista al momento de otorgar la autorización. En materia internacional, la ACCC participa activamente de la International Competition Network y ha firmado acuerdos de colaboración con varias naciones. 6. Chile: Las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de la ley son la FNE y el TDLC. En materia de operaciones de concentración es la FNE la que debe fiscalizar que se cumplan las medidas de mitigación o remedios establecidos y en caso de incumplimiento deducir un requerimiento ante el TDLC. En materia de promoción de la libre competencia, la FNE ha celebrado acuerdos de cooperación con Cañada, EE. UU. México, España, entre otros. III. ÓRGANOS JURISDICCIONALES 1. Quiénes pueden presentar un caso: i. EE.UU.: Es necesario distinguir entre: (a) gobierno federal: el caso puede ser presentado por el Departamento de Justicia o la FTC, (b) gobiernos estatales: el caso es presentado por el Abogado General, y (c) los particulares pueden presentar casos tanto en las cortes federales como estatales. ii. UK: Puede ser iniciado por particular interesado o de oficio por la autoridad. iii. Unión Europea: Puede ser iniciado por particular interesado o de oficio por la autoridad. iv. Canadá: Puede ser iniciado por particulares y por el Comisionado de Competencia. v. Australia: Aunque los particulares pueden establecer denuncias, la ACCC es la principal encargada de denunciar los atentados contra la libre competencia. vi. Chile: Puede ser iniciado por un particular o por la FNE. 2. Quién conoce y resuelve los casos: i. EE.UU.: Cortes federales y estatales.

ii. UK: Conoce y resuelve la OFT y dicha decisión puede ser apelada ante el CAT. Posteriormente, si se le otorga permiso puede recurrir ante la Court of Appeal y luego ante la House of Lords y eventualmente llegar a la TJUE. iii. Unión Europea: Conoce y resuelve la CE y la decisión será revisable por el TJUE. iv. Canadá: el Tribunal de la Competencia tiene autoridad para conocer causas, presentadas por el Comisionado o particulares que digan relación con negativas a contratar, fijaciones de precios, ventas atadas, cláusulas de contratación exclusorias y otras restricciones al mercado. v. Australia: Cortes federales. vi. Chile: El TDLC conoce y resuelve los casos y la decisión es revisable por la Corte Suprema. 3. Elementos destacables del proceso: i. EE.UU.: El proceso se rige por las leyes procesales civiles y criminales federales. ii. UK: La revisión judicial en UK es innecesariamente amplia, con independencia que en la práctica la gran cantidad de recursos procesales disponibles no sean de libre acceso. El diseño recursivo, a nuestro parecer, es extremadamente amplio y ello puede conllevar a dilación y pérdida de tiempo y dinero. iii. Unión Europea: Antes de adoptar las decisiones, la CE ofrecerá a las empresas o asociaciones de empresas sometidas al procedimiento instruido por la Comisión la oportunidad de manifestar su opinión con respecto a los cargos que les sean imputados por la Comisión, con lo cual se les da la posibilidad, luego de haberse desarrollado el procedimiento, de aportar información útil al proceso. iv. Canadá: Las reglas del procedimiento las establece un Tribunal Superior de la provincia o la Cortes Federales. v. Australia: El proceso se rige por las leyes procesales civiles y criminales federales. vi. Chile: El Decreto Ley 211 establece reglas de procedimiento tanto para causas contenciosas como para los casos de consultas. 4. Aplicación de la regla per se o bien la regla de la razón:

i. EE.UU.: Al tenor de la sección 1 de la Ley Sherman se ha entendido que la fijación del precio mínimo de reventa es ilegal per se no así la fijación del precio máximo de reventa que debe analizarse según la regla de la razón, en base a jurisprudencia reciente.5 ii. UK: Se aplica mayoritariamente la regla de la razón, no encontramos caso alguno en que se haya aplicado la regla per se. iii. Unión Europea: No existe verdadera claridad, si bien de la interpretación de la norma se desprende que en algunos casos se podría aplicar la regla per se, los tribunales han sido vacilantes al momento de aplicar dicha regla o la de la razón. iv. Canadá: Actualmente la manipulación de licitaciones constituye un ilícito per se, al igual que ciertas conductas constitutivas de colusión reguladas en el artículo 45. Hasta el año 2009, la fijación del precio de reventa también era considerada una conducta anticompetitiva per se. v. Australia: Aplicación de la regla de la razón. vi. Chile: Aplicación de la regla de la razón. No existen conductas que sean constitutivas de un hecho ilícito per se. 5. Recursos que proceden contra la sentencia definitiva y quién conoce: i. EE.UU.: Proceden recursos de apelación que se conocen por las cortes de apelaciones federales. ii. UK: Contra la resolución de la OFT procede apelación ante el CAT, sobre esta decisión si se le otorga puede llevarse el asunto ante la Court of Appeal y posteriormente ante la House of Lords quien dicta una resolución la cual a su vez puede ser revisada por el TJUE. iii. Unión Europea: En caso de apelación, de la decisión de la CE conocerá el TJUE. iv. Canadá: Proceden recursos de apelación que se conocen por las cortes de apelaciones federales o provinciales. v. Australia: La apelación en caso de fusiones la conoce el Tribunal de Competencia. En caso de sentencias por prácticas anticompetitivas tienen competencia las cortes de apelaciones federales. 5

Leegin Creative Leather Products Inc. c. PSKS Inc. dba Kay´s Klosset, 551 U.S. 877. (2007)

vi. Chile: Contra la sentencia del TDLC procede el recurso de reclamación del cual conoce la Corte Suprema. IV. OPERACIONES DE CONCENTRACIÓN (FUSIONES Y ADQUISICIONES) 1. Normativa que regula el control de las operaciones de concentración: i. EE.UU.: Sección 7 de la Clayton Act, Secciones 1 y 2 de la Sherman Act, Sección 5 FTC Act, Ley Hart-Scott-Rodino (1976) Horizontal Merger Guideline y Non-horizontal Merger Guideline. ii. UK: Enterprise Act 2002. iii. Unión Europea: Reglamento (CE) N° 139/2004 del Consejo o Reglamento Comunitario de Concentraciones, Directrices sobre la evaluación de las concentraciones horizontales con arreglo al reglamento del Consejo y Directrices sobre la evaluación de las concentraciones no horizontales con arreglo al reglamento del Consejo sobre el control de concentraciones entre empresas. iv. Canadá: Artículo 91 y siguientes de la Competition Act y Merger Enforcement Guideline (octubre 2011.) v. Australia: Sección 50 CCA. y ACCC Merger Guidelines (noviembre 2008). vi. Chile: Guía interna para el análisis de Operaciones de Concentración de la FNE. (octubre 2006)

2. Tipos de regímenes de notificaciones según país (voluntario, obligatorio o mixto): i. EE.UU.: La Horizontal Merger Guideline establece ciertos criterios, relativos a la concentración de mercado, para determinar cuando las agencias van a revisar la operación por riesgos a la libre competencia. Así, cuando a consecuencia de la operación se produzca una concentración moderada (variación del índice HHI en más de 100 puntos) o bien alta (variación del índice HHI entre 100 y 200 puntos) la operación caerá bajo el escrutinio de la agencias. Cuando la variación del HHI supera los 200 puntos se presume que la empresa resultante adquirirá poder de mercado, la que podrá ser rebatida por las partes. Por su parte, la Ley H-S-R establece tres criterios para determinar cuando se requiere notificar previamente a la agencias para llevar a delante la operación. Los criterios se conocen como: el test del

comercio, test del tamaño de las partes y test del tamaño de la transacción.6 Presentada la notificación la ley establece un “periodo de espera” para el estudio de los antecedentes. Si realizado el estudio, las agencias deciden no desafiar la transacción, igualmente podrán hacerlo el abogado general del estado o los particulares en caso de considerarla contraria a la libre competencia. Las agencias además están facultadas para negociar acuerdos con las partes que permitan establecer los remedios tendientes a evitar los efectos anticompetitivos de la fusión. Estas negociaciones dan lugar a los llamados “Decretos de Consentimiento” y pueden ser acordados durante el periodo de investigación de las agencias o bien, una vez desafiada la transacción. Los particulares, competidores a las partes de la operación, también pueden desafiar la transacción en caso de que se produzcan daños derivados de los efectos anticompetitivos de la misma. Por último, el abogado general del estado también tiene autoridad para desafiar una operación que dañará sustancialmente la competencia en ese territorio. La Asociación Nacional de Abogados Generales tiene su propia Horizontal Merger Guidelines (promulgada en 1993) la que ha ido convergiendo con los criterios establecidos en las guías de las agencias. En general los abogados generales actúan conjuntamente con las agencias federales, sin perjuicio de que podrán desafiar una operación o bien, negociar remedios con las partes de forma independiente. UK: Tienen régimen voluntario de consultas7, deberán notificar y deberán consultar a la OFT cuando la empresa tiene un volumen de negocio de más de 70 millones de libras esterlinas, o cuando ambas empresas funcionen en el mismo mercado y la suma de sus participaciones sea de 25%. En ese mismo sentido si la fusión es clasificada como relevante por la OFT esta derivará el caso para que lo conozca la CC, quien a la vez funciona como órgano revisor de las decisiones de la OFT.8 ii. Unión Europea: Tiene un régimen obligatorio, en el cual deberán consultar todas aquellas fusiones que tengan carácter de comunitario. Tendrán carácter comunitario aquellas empresas que reúnan las siguientes características: Así por ejemplo, el test del tamaño de las partes establece ciertos umbrales de ventas netas anuales tanto para la empresa adquiriente como adquirida. Superados estos, y cumplidos los demás criterios se hace necesaria la notificación. Véase ABA Section of Antitrust Law, Antitrust Law Developments (6th. Ed.2007) Chapter 3 – Mergers and Adquisitions. 7 OFT (2008): Mergers - jurisdictional and procedural guidance Draft guidance consultation document, parágrafo 4.2. 8 “In cases where the merger is not notified to the OFT, but where the OFT learns of it through another route, the OFT will consider whether to investigate the case by sending the acquiring party or parties an enquiry letter. In making a decision whether to send an enquiry letter, the OFT will consider whether the case in question is one in which there is any OFT526con 43 prospect that its duty to refer may arise. Such own initiative investigations (not dependent on prior notification) are likely to be commenced by the OFT where it has reasonable grounds to believe a relevant merger situation (as defined under the Act) exists and where substantive competition concerns may be raised.” OFT (2008): Mergers - jurisdictional and procedural guidance Draft guidance consultation document, parágrafo 4.13. 6

- Su volumen de negocio total de ambas empresas supere los 5.000 millones de euros. - El volumen de negocios total a escala comunitaria hecho por al menos solo una de las partes supere los 250 millones de euros. - Salvo que cada una de las partes realice más de dos tercios de su volumen de negocios total comunitario en un mismo Estado miembro9. Conocerá en primera instancia la CE, posteriormente y por medio de la apelación, podrá conocer el TJUE. iii. Canadá: Las fusiones se analizan de acuerdo a si la competencia se verá o tenderá a verse sustancialmente disminuida en el mercado relevante. Esto es, si las partes de una fusión podrán ejercer poder de mercado a gran escala o no después de completada la operación. La Oficina de Competencia no impugnará la fusión, por preocupaciones de abusos unilaterales, si la participación de mercado de las empresas post-fusión es menor al 35%. En materia de prácticas concertadas, no se impugnará la fusión si la concentración de mercado de las 4 principales empresas no supera el 65% o si la participación de las empresas fusionadas no supera el 10%. En caso contrario, la Oficina de Competencia puede negociar directamente con las partes los remedios para la fusión en cuyo caso el “Acuerdo” es presentado ante el Tribunal para su aprobación. Este puede rechazarlo si considera que los remedios no son suficientes. Además, la Oficina de Competencia puede presentar una solicitud ante el Tribunal para que se rechace la fusión si considera que esta disminuirá sustancialmente la competencia. Por último, este organismo tiene la facultad de presentar una petición ante el Tribunal para temporalmente prevenir que las partes se fusionen hasta que decida si impugnará o no la fusión. En caso de ciertas operaciones en las cuales se traspasan ciertos umbrales específicos en cuanto al tamaño de la empresa considerando sus filiales y el tamaño de la transacción (requisitos que se miden en ingresos anuales en, desde, y hacia Canadá) y caen además dentro de las 5 categorías descritas, existe un sistema de notificación obligatoria de la fusión.10 iv. Australia: Si bien no existe un procedimiento de notificación obligatoria, esto no impide que la ACCC pueda iniciar una investigación por su propia cuenta. Sin perjuicio de lo anterior, las directrices de la Comisión indican que la notificación se debe hacer con amplia anticipación, en caso de fusiones en que los productos de las empresas sean sustitutos o bien complementarios y después de la fusión esta pase a detentar una cuota de mercado superior al 20% en el mercado relevante.11 Actualmente las partes de una operación de Véase Reglamento N° 139/2004, artículo 1. Véase artículo 108 y siguientes de la Ley de Competencia canadiense. 11 Sin perjuicio de que la recomendación para notificar una operación de concentración está dada precisamente por el carácter de sustitutos o complementos de los productos de las empresas que se fusionan 9

concentración tienen tres vías para obtener la valoración respecto de la misma. En primer lugar existe la aprobación informal (informal clearance) en la cual se solicita a la ACCC un pronunciamiento respecto de si la operación presenta riesgos bajo la sección 50 del CCA que pudiera detener la fusión. En segundo lugar, existe la aprobación formal (formal clearance) para la cual se presenta una aplicación ante la ACCC. La ACCC va a conceder la aprobación sólo si tiene la convicción de que la operación no va a disminuir, o tender a disminuir sustancialmente la competencia. En tercer lugar, existe el sistema de autorización de concentración (merger autorization) en el que las partes presentan una solicitud directamente ante el Tribunal de Competencia, el cual autorizará la operación según los beneficios que conlleve esta para el público debiendo solicitar previamente un informe a la ACCC. v. Chile: No existe un sistema de notificación obligatorio, las consultas son voluntarias y sobre ellas se pronuncia el TDLC, debiendo la FNE presentar un informe sobre la operación consultada. Las consultas pueden ser iniciadas por terceros distintos a las partes de la operación, ya sea la FNE u otra entidad. Según la guía de la FNE, esta descartará un análisis de la operación cuando no se sobrepasen determinados umbrales de concentración de acuerdo al índice HHI. Una vez analizada la operación, el TDLC puede autorizar, rechazar o bien autorizar la operación sujetándola a medidas de mitigación. 3. Efectos de los regímenes de control de fusiones: i. EE.UU.: Obtenida la autorización para llevar adelante una operación de concentración, esta se entiende hecha de conformidad a la ley y no puede ser atacada con posterioridad, salvo se de un incumplimiento de los remedios establecidos por las autoridades. ii. UK: Obtenida la autorización, la operación de concentración se puede realizar y no se pueden volver a revisar los efectos particulares de la misma. iii. Unión Europea: En caso que se apruebe una concentración por la CE se entiende que no infringe la ley, y salvo que no se cumplan los remedios impuestos en la autorización, esta operación de concentración no podrá ser atacada por infringir el derecho de competencia.

y por el 20% de participación post fusión en el mercado relevante, la ACCC ha establecido ciertos umbrales de concentración para entender cuando puede darse un daño sustancial a la competencia. Al respecto ha señalado que operaciones en que el índice HHI no supere los 2000, o bien sea superior pero con un delta inferior a 100, no generan preocupaciones en materia de libre competencia. Ahora bien, los umbrales de concentración se analizan en junto con los demás factores establecidos en la Guía de Fusiones.

iv. Canadá: Obtenida la autorización para llevar adelante una operación de concentración, esta se entiende hecha de conformidad a la ley y no puede ser atacada con posterioridad, salvo se de un incumplimiento de los remedios establecidos por el Tribunal de Competencia. v. Australia: Obtenida la aprobación o autorización la operación se entiende hecha de conformidad con la ley y no puede ser atacada con posterioridad. En el caso de la aprobación formal, la operación no podrá se objeto de una acción posterior ante el Tribunal. Sin embargo, la aprobación puede ser revocada, o bien sustituida por una nueva, en caso de no cumplirse con alguno de los remedios establecidos en ella o en caso de un cambio de las circunstancias que se tuvieron a la vista para otorgarla. vi. Chile: Obtenida la autorización para llevar adelante una operación de concentración, esta se entiende hecha de conformidad a la ley y no puede ser atacada con posterioridad, salvo se de un incumplimiento de los remedios establecidos por las autoridades. b. Remedios: i. EE.UU.: En general, la doctrina de las agencias distingue entre los que son los remedios estructurales y los de conducta entendiéndose que existe una amplia variedad de remedios atendidos las distintas formas de operaciones que existen. Así, comúnmente se clasifican como remedios estructurales: desinversión de ciertos activos, desinversión de una entidad comercial existente, desinversión de activos intangibles o derechos, entre otros. Dentro de los remedios de conducta caben: disposiciones tendientes a evitar la difusión de información por ejemplo en el caso de fusiones verticales, en el mismo caso son comunes también las provisiones no discriminatorias en cuanto a accesos y términos comerciales que se negocien con otras empresas aguas abajo, concesiones de licencias obligatorias, prohibiciones de determinadas prácticas contractuales, etc. En algunos casos los remedios más efectivos son los llamado “remedios híbridos” que incluyen remedios estructurales y de conducta. Además las cortes han señalado que en escoger un remedio efectivo es necesario considerar el tiempo en el que deberá hacerse efectivo, establecer quienes serán compradores potenciales y la posibilidad y condiciones de monitoreo posterior.12 ii. UK: Los remedios que se pueden aplicar en la UK son similares en caso que se apliquen por la OFC o por la CC. Esta última explica sus facultades por medio del siguiente esquema:

Véase Antitrust Division Policy Guide to Merger Remedies, Department of Justice, Antitrust Division. Junio 2011. 12

iii. Unión Europea: No hay mayor detalle legal respecto a las condiciones que puede imponer la CE con el fin de autorizar la concentración, entendiéndose que posee amplias facultades. Sin embargo, puede sancionar hasta con un 10% del volumen del negocio total anual a escala mundial cuando no cumplen la orden de suspender la ejecución de una fusión mientras la Comisión lo examina, o cuando consuman una fusión que ha sido prohibida por la Comisión. La Comisión puede también imponer el pago periódico de penas de hasta el 5% del volumen de negocios total medio diario a nivel mundial por cada día que dure la infracción. Se pueden imponer multas de hasta el 1% del volumen de negocios total mundial, como por ejemplo cuando entregan información engañosa o incorrecta. Si se realiza una fusión anticompetitiva, la Comisión puede solicitar se disuelva dicho acto y además imponer medidas para restablecer las condiciones de competencia efectiva. iv. Canadá: En el caso de una fusión ya realizada el Tribunal puede ordenar la disolución de la fusión o bien la venta o liquidación de ciertos activos. En el caso de una fusión consultada el Tribunal puede ordenar no proceder con la fusión o bien no proceder con parte de la fusión. En los caso de negociación con la Oficina de Competencia esta puede ordenar una desinversión parcial o completa, terminación de contratos con características exclusorias, entre otros. v. Australia: La ACCC puede aprobar una operación de concentración sujetándola al cumplimiento de ciertas condiciones tendientes a reducir o eliminar las preocupaciones en materia de competencia. Los partes, en caso de disconformidad pueden solicitar al Tribunal que las revise. En el caso de una autorización de concentración el Tribunal también puede autorizar la operación con condiciones específicas tendientes a asegurar que los beneficios de esta superen la disminución de la competencia. Competition Commission (2008): “Merger remedies”, disponible en: http://www.competitioncommission.org.uk/assets/competitioncommission/docs/pdf/non-inquiry/rep_pub/rules_and_guide/pdf/cc8, p. 12 13

vi. Chile: La FNE, una vez identificados los posibles riesgos de abusos unilaterales y de coordinación, puede proponer remedios específicos a la operación. El TDLC, por su parte, tiene amplias facultades para establecer los remedios a los que quedará sujeto la operación. V. DELACIÓN COMPENSADA O LENIENCY POLICY 1. Requisitos: i. EE.UU.: Se distingue entre dos tipos de indulgencias. El “tipo A” tiene los siguientes requisitos: a) que las agencias no han recibido información previa sobre el ilícito, es decir, requiere ser el primero en denunciar la conducta ilícita, b) la empresa requiere terminar inmediatamente su participación en la conducta ilícita, c) la empresa debe cooperar durante toda la investigación de manera completa y continuada, d) la denuncia debe ser un acto de la empresa, no se considera de la empresa si es la denuncia de alguno de sus empleados, e) la empresa deberá restituir, de ser posible, y f) la empresa no debe haber sido el líder u originador de la conducta ilícita, ni tampoco debe haber forzado a otros a participar en ella. En el caso del “Tipo B” de haberse ya iniciado la investigación se requiere: a) ser el primero en acercarse a las agencias y denunciar la conducta, b) las agencias no deben tener evidencia contra la empresa que pueda resultar en una convicción sustancial, y los demás requisitos señalados anteriormente. Por último, es posible también solicitar inmunidad individual en caso de que la persona actúe a nombre propio y no en representación de la empresa y las agencias no hayan recibido aun información del ilícito de una fuente distinta.14 ii. UK: Para recibir el beneficio completo debe ser el primero en delatarse, esto debe hacerse posteriormente al inicio de la investigación, pero con anterioridad a la presentación del pliego de cargos. Reciben la mitad del beneficio aquellos que no llegan primero a delatarse y lo hacen con anterioridad a la presentación de cargos o aquellas empresas que no cumplen con todos los requisitos anteriormente señalados. iii. Unión Europea: La empresa beneficiaria debe ser la primera en brindar información y elementos de prueba que, a juicio de la Comisión, permitan efectuar una inspección oportuna orientada sobre el presunto cartel; o que determine la existencia de una infracción del artículo 101 del Tratado de la CE en relación al presunto cartel. Además de ello, desde el momento en que presente su solicitud, la empresa cooperará verdadera, completa,

Véase Corporate Leniency Policy, Department of Justice. Agosto 1993.

permanente y diligentemente durante todo el procedimiento con la Comisión.15 iv. Canadá: a) Solo el primero en acercarse a la Oficina de Competencia podrá gozar de inmunidad por ofensas en materia de carteles. El resto de los investigados que coopere podrá obtener rebajas en sus penas, b) para que la Oficina de Competencia presente la petición de inmunidad ante el órgano persecutor canadiense (Public Prosecutor Service) se requiere que el individuo o la empresa haya dejado de participar en el cartel y se declare culpable, c) se requiere que la cooperación con la investigación sea completa, veraz y oportuna, y d) el solicitante no debe haber forzado o otros a cometer actos ilícitos.16 v. Australia: a) solo el primero en acercarse a la ACCC tiene acceso a la inmunidad, b) el solicitante debe cooperar de forma completa, es decir no puede retener información, sincera y expedita, c) el solicitante no puede haber sido el líder del cartel o haber forzado a otros para que se unieran, y d) debe haber cesado o cesar en la comisión de la conducta. En caso de que otras personas quieran cooperar, sin ser las primeras en acercarse a la ACCC, sus penas civiles y penales pueden verse rebajadas.17 vi. Chile: Para acceder a los beneficios de la delación compensada se debe (i) proporcionar antecedentes veraces, precisos y comprobables, (ii) abstenerse de divulgar la solicitud de este beneficio hasta que la FNE formule requerimiento o archive los antecedente, y (iii) poner fin a su participación en la conducta de manera inmediata. 2. Efectos: i. EE.UU.: En el caso del “Tipo A” se concederá inmunidad automática a todos los directores, oficiales y empleados de la empresa que reconozca su actuar ilegal. En el caso del “Tipo B” se podrán otorgar las mismas inmunidades que en el “Tipo A” o bien, una reducción de las penas. ii. UK: Se podrá reducir hasta el 100% de la sanción, solo en caso que se hayan cumplido los requisitos anteriormente señalados y con discrecionalidad de la OFT.

Unión Europea (2006) “Comunicación de la Comisión relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel” 2006/C 298/11, Arts. 8 y 12. 16 Véase Bureau’s Imunity Program under the Competition Act. agosto 2009. 17 Véase ACCC Inmunity Policy Interpretation Guideline, julio 2009 y Prosecution Policy of the Commonwealth 15

iii. Unión Europea: Respecto de la primera empresa que aporte valor añadido significativo se le reducirá la multa entre 30%-50%, a la segunda empresa 20%-30%, y a las siguientes empresas que aporten valor añadido significativo se les beneficiará con una reducción de hasta el 20%.18 iv. Canadá: Es el órgano persecutor quien decide si se concede o no la inmunidad. Respecto de las multas, la Oficina de Competencia solicitará, para el primero en acercarse, una rebaja del 50% de la multa que se habría recomendado, para el segundo se solicitará una multa rebajada en un 30% y para los restantes dependerá de la colaboración otorgada por cada uno. v. Australia: Al cumplir estos requisitos se asegura la inmunidad frente a sanciones civiles, por procesos instruidos por la ACCC. Respecto de la inmunidad para sanciones penales, es la CDPP quien la determina siguiendo los mismos principios aplicados por la ACCC. vi. Chile: Cumplidos los requisitos, el primero en aportar los antecedentes a la FNE podrá acceder a la exención de la multa. Para poder acceder a una reducción, los demás interesados deberán aportar antecedentes adicionales a los acompañados por el primer aportante. Sin bien la delación compensada es una herramienta eficaz para detectar casos de colusión y ha tenido un gran éxito tanto en Estados Unidos como en Europa dado el aumento significativo en las denuncias de colusión desde su implementación19, hacemos la prevención de que en Chile dicha herramienta no está funcionando adecuadamente. Lo anterior se debe a que si bien la ley exime de la pena de multa, no otorga inmunidad en materia penal. A propósito del Caso Farmacias, y dado el impacto público del mismo, el Ministerio Público inició acciones contra las cadenas de farmacias alegando la infracción del artículo 285 del Código Penal, el que sanciona, con una pena privativa de libertad, a quien por medios fraudulentos consiguiera alterar el precio natural de un producto. Es decir, quien delata su actuar colusorio quedará exento de la multa aplicable en el ámbito de la libre competencia, pero nada lo exime de la pena de cárcel. VI. PROGRAMAS DE COMPLIANCE Unión Europea (2006) “Comunicación de la Comisión relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel” 2006/C 298/11, Art. 26. 19 “En Estados Unidos se pasó de una denuncia de colusión al año, a una al mes, y luego de seis meses aumentó a 20 al mes. Aumentaron las denuncias en un 200 por ciento. En Europa, (…) de los últimos 70 casos de colusión, 67 han sido vía delación compensada. Cuando el sistema se introdujo en España, uno de los últimos países en incorporarla, el impacto fue tan fuerte, que había 10 abogados durmiendo afuera del equivalente a la Fiscalía Nacional Económica, esperando anotarse primeros, el día que comenzaba a regir.” Informe de la Comisión de Economía, Fomento y Desarrollo constituida en especial investigadora a fin de analizar las últimas denuncias que podrían estar afectando la libre competencia. P 6. 18

1. EE.UU.: Las políticas de cumplimiento se encuentran tratadas en la Sentencing Guideline, noviembre de 2011, emitida por la Comisión Sentenciadora de Estados Unidos.20 Esta establece estándares mínimos para cumplir con un programa de compliance consistentes en el establecimiento de estándares de conducta y procedimientos de cumplimiento claros y en la participación y responsabilidad de altos ejecutivos de la empresa. Además se requiere de una persona encargada de velar por el cumplimiento del programa y de realizar reportes periódicos a los altos ejecutivos y del establecimiento de un sistema público, que puede incluir formas de anonimato o confidencialidad, para reportar conductas contrarias a la libre competencia. Por último esta debe ser promovida a través de incentivos para su cumplimiento y medidas disciplinarias en caso contrario. Un programa de compliance efectivo puede llevar a una reducción de las multas aplicadas. 2. UK: El Reino Unido tiene un sitio especial dentro de la web site de la OFT dedicado al compliance21, los cuales recorren la mayoría de los temas relacionados con competencia, desde directorios de sociedades hasta carteles. En las guías se recomiendan 4 pasos para realizar un compliance o programa de cumplimiento efectivo: Identificar riesgos, evaluar riesgos, mitigación de riesgos y revisión. De la aplicación de programas de cumplimiento no se generan automáticamente consecuencias positivas para la empresa, tampoco negativas. Sin embargo, en caso que el programa haya sido bien ejecutado puede generar el importe de una sanción pecuniaria. 3. Unión Europea: La UE, al igual que UK, tiene un sitio web especializado relativo a compliances o programas de cumplimiento22, sin embargo, lamentablemente, no tiene el desarrollo que encontramos en la OFT. Los programas de cumplimiento no entregan ningún beneficio formal a aquellos actores del mercado que los implementen. 4. Canadá: Las principales recomendaciones en materia de compliance están contenidas en el Boletín Corporate Compliance Program, de septiembre de 2010, emitido por la Oficina de Competencia. En él se establecen 5 requisitos básicos para considerar un programa de La United States Sentencing Commission es una agencia independiente, dentro del poder judicial, formada por ex ministros cuya principal función es establecer políticas y prácticas sentenciadoras para el sistema de justicia criminal federal. 21 http://www.oft.gov.uk/OFTwork/competition-act-and-cartels/competition-law-compliance 22 http://ec.europa.eu/competition/antitrust/compliance/index_en.html 20

compliance creíble a saber; a) apoyo y participación de altos ejecutivos, b) establecimiento de políticas y procedimientos de cumplimiento, c) entrenamiento y educación, d) mecanismos de monitoreo, auditorías y reportes, y e) procedimientos disciplinarios y de incentivos que sean consistentes. La mera existencia de un programa no es suficiente para la recomendación de una rebaja de las penas. Sin embargo, la existencia de un programa creíble que demuestre que las practicas investigadas atentan contra la política de la empresa, puede ser considerado para mitigar las penas. 5. Australia: Las principales recomendaciones en materia de compliance están contenidas en el documento emitido por la ACCC, Corporate Trade Practices Compliance Program de noviembre de 2005. El programa distingue entre cuatro planillas, planillas del nivel 1 al 4, que han sido diseñadas para las empresas según su tamaño y otros elementos. Así por ejemplo, las planillas 3 y 4 se aplican a empresas más bien grandes e implican un mayor número de obligaciones. Cabe destacar dentro de las recomendaciones, la existencia de un oficial que vele por el cumplimiento del programa. Se recomienda también, el entrenamiento de los empleados y la divulgación de estos programas, debiendo revisarse continuamente y reportarse a la junta directiva. La verificación de una cultura de compliance en la empresa, que demuestre una implementación exitosa de éste, puede ser considerada al momento de determinar el quantum de las penas. 6. Chile: Las principales recomendaciones en materia de compliance están contenidas en el documento emitido por la FNE, Programas de Cumplimiento, de marzo de 2012. En el se establecen requisitos esenciales para un programa de compliance exitoso, (i) un compromiso real de cumplir con la normativa, (ii) identificación de riesgos actuales y posibles, (iii) implementación de mecanismos y procedimientos internos acordes con el compromiso y (iv) participación de gerentes y directores. Además se recomienda el entrenamiento, monitoreo y la indicación de medidas disciplinarias precisas para el caso de un empleado infractor. Si el programa tiene una implementación efectiva, acorde con las características del agente económico en cuestión, la FNE podrá considerar tal hecho para una posible rebaja de la multa solicitada. VII. TIPO DE SANCIONES 1. Sanciones limitadas a indemnizaciones civiles:

i. EE.UU.: Existen acciones judiciales individuales y colectivas que permiten exigir el triple del valor monetario de los daños sufridos. ii. UK: Solo permite acciones civiles individuales. iii. Unión Europea: No existen a nivel comunitario, independiente de las sanciones que se puedan perseguir a nivel de país iv. Canadá: La ley reconoce el derecho a perseguir una indemnización por los perjuicios causados en caso de actos anticompetitivos ante los tribunales que sean competentes. (Artículo 36 de la Ley de Competencia.) Existen también acciones colectivas limitadas al daño real causado. (Sin indemnizaciones por daños.) v. Australia: La persona que sufrió algún daño o pérdida por actos realizados en contravención de la CCA, podrá demandar a la persona autora de la contravención para recuperar el monto de su pérdida. (Sección 82) Existen también acciones colectivas. vi. Chile: La acción de indemnización de perjuicios a la que haya dado lugar la sentencia definitiva ejecutoriada, se interpondrá ante el tribunal civil competente. 2. Sanciones penales: i. EE.UU.: Existen penas privativas de libertad de hasta 10 años y multas de hasta 100 millones de dólares para las empresas. ii. UK: Existe prisión, además de multas y otras. iii. Unión Europea: No se contemplan en la regulación. iv. Canadá: El delito de concertación de carteles se castiga con pena de prisión de hasta 14 años y multas de hasta USD 25 millones. (artículo 45). v. Australia: El delito de concertación de carteles se castiga con pena de prisión de hasta 10 años y multas de hasta 222.000 dólares australianos. vi. Chile: No se contemplan en la regulación. 3. Sanciones Administrativas: i. Multas: 1. EE.UU.: Una persona puede ser condenada a pagar hasta US 1 millón en caso de cometer actos anticompetitivos.

2. UK: La ley no define una sanción en relación a la ganancia bruta del cartel, sin embargo se aplica un máximo de hasta el 10% de la facturación total del cartel y de sus negocios relacionados. La sanción puede recurrirse ante la Corte de Apelaciones de Competencia y ante la Corte de Apelaciones. 3. Unión Europea: Solo a las empresas, no existe responsabilidad personal. Las sanciones son hasta el 30% de las ganancias brutas más un 15-25% extra de carácter disuasorio en la base, y se puede poner una multa máxima de hasta el 10% de la facturación total del cartel y de sus negocios relacionados. La sanción se puede apelar ante la Corte de Primera Instancia y ante la Corte Europea de Justicia 4. Canadá: Una persona puede ser condenada a pagar 10 millones de dólares en caso de cometer un acto anticompetitivo (y hasta 15 millones en el caso de una orden subsiguiente, Artículo 79 de la ley de Competencia). 5. Australia: Multa pagadera a favor del estado atendida la acción u omisión de que se trata, los daños y pérdidas producidas por ésta, las circunstancias en que se llevó a cabo y la conducta previa de la persona (Sección 76 CCA). 6. Chile: Multa a beneficio fiscal por una suma equivalente a 20.000 UTA, en caso de sancionarse un cartel o colusión puede aplicarse una multa de hasta 30.000 UTA. ii. Otras (terminación de contratos, disolución de sociedades, etc.): 1. EE.UU.: Existen sanciones que pueden consistir en prohibiciones de ciertas conductas por parte de una empresa y otras conocidas como sanciones o remedios estructurales, que son más drásticas, de aplicación más compleja y que por tanto despiertan mayores críticas. Así por ejemplo un tribunal puede ordenar la concesión de licencias de propiedad intelectual y desinversión en otros bienes intangibles, la separación de los niveles de producción y distribución dentro de una misma empresa e incluso la división de una empresa dominante en dos entidades competitivas distintas.23 2. UK: No tiene dicho tipo de sanciones.

Véase “Remedies and Sanctions in Abuse of Dominance Cases”. Policy Roundtable, OECD, 2006. p 173.

3. Unión Europea: Cuando la Comisión se disponga a adoptar una decisión que ordene la cesación de la infracción y las empresas interesadas propongan compromisos que respondan a las inquietudes que les haya manifestado la Comisión en su análisis preliminar, ésta podrá, mediante decisión, convertir dichos compromisos en obligatorios para las empresas. 4. Canadá: La Competition Act faculta al Tribunal para ordenar la desinversión en activos o derechos, por ejemplo en casos de abuso de posición dominante, siempre que estos sean razonables y necesarios sobrellevar los efectos que produjo esa práctica en el mercado. Sin embargo, la ley hace la prevención de que tales órdenes deben restringir los derechos de los afectados lo menos posible. 5. Australia: Inhabilidades para ejercer un cargo de dirección en una empresa por el periodo que se considere apropiado.(Sección 86B CCA) 6. Chile: En la sentencia definitiva que adopte el TDLC este podrá ordenar la modificación o término de contratos o acuerdos contrarios a la libre competencia. Además tiene la facultad de ordenar la modificación o disolución de sociedades, corporaciones y demás personas jurídicas de derecho privado que hubiesen intervenido en actos anticompetitivos.

TEMAS ESPECÍFICOS EN MATERIA DE LIBRE COMPETENCIA EN CHILE

I. BREVE RESUMEN DE LAS SANCIONES APLICADAS EN CASOS DE COLUSIÓN La colusión constituye, unánimemente en la doctrina, en nuestra legislación y en la jurisprudencia tanto del TDLC como de la Corte Suprema, el más lesivo de los atentados a la libre competencia, toda vez que supone suprimir de raíz la incertidumbre y la libre iniciativa propia de los procesos competitivos, reemplazándola por una conspiración entre competidores en perjuicio del bienestar social y de los consumidores. 24 Las sanciones aplicables, consistentes en multas a beneficio fiscal, se determinan en atención a (i) beneficio económico obtenido, (ii) la gravedad de la conducta y (iii) la calidad de reincidente del infractor. En Chile, la multa máxima aplicable actualmente para casos de colusión es de 30.000 UTA, desde el aumento que se produjo con la Ley N° 20.361, de 2009. Por su parte, la ley señala que las multas podrán ser impuestas no sólo a la persona jurídica correspondiente, sino que también a sus directores, administradores y en general a toda persona que haya intervenido en la realización del acto. En términos generales, los casos en los que el TDLC ha aplicado multas dicen relación con los mercados de transporte, telecomunicaciones salud y retail. Para tener una idea, el año 1995 la Comisión Resolutiva sancionó a las cadenas de farmacias, en ese entonces, Comercial Salco S.A., Farmacias Ahumada S.A., Farmacias Brand S.A. y Sociedad Farmacéutica Cruz Verde, con multas de 2.000 UTM, para las tres primeras, y con multa de 1.000 UTM para el caso de Cruz Verde. En el “Caso Farmacias” resuelto en enero de 2012, la multa aplicada a Farmacias Salcobrand S.A. y Farmacias Cruz Verde S.A. fue de 20.000 UTA a cada una. Dicho cambio sustancial en las multas aplicadas se ha logrado gracias al aumento de las herramientas investigativas con las que cuenta la FNE y del aumento de la cuantía de las penas aplicables que se produjo con la Ley N° 19.911, de 2003, a 20.000 UTA. En los casos de multas aplicadas a personas jurídicas, estas han tenido como tope 60 UTA en materia de transportes, 200 UTA en materia de telecomunicaciones 25, y 6.000 UTA26 en materia de retail, desde la instalación del TDLC (mayo 2004). En los casos de multas aplicadas a personas naturales, las sanciones han variado entre en multas de 1,5 UTM en el caso contra AM Patagonia S.A. y los médicos accionistas de la misma (inicialmente se condenó al pago de 30 UTM por cada uno de los médicos, lo que fue rebajado en la Corte Suprema),27 200 UTA en el caso de colusión en materia en procesos de licitación de Sentencia 119/2012 TDLC, considerando centésimo nonagésimo quinto. (Caso Farmacias) Hacemos presente que en materia de telecomunicaciones se han aplicado multas más elevadas en casos de abuso de posición dominante como ocurrió por ejemplo en la Sentencia 45/2006 en que se sancionó a la Compañía de Telecomunicaciones de Chile S.A. con una multa de 1.500 UTA. 26 Sentencia 63/2008. (La Corte Suprema rebajó las multas de 8.000 UTA a 6.000 para S.A.C.I. Falabella y de 5.000 UTA a 3.750 UTA a Paris S.A.) 27 Sentencia 74/2008 TDLC. 24 25

concesiones de radiodifusión28 y 2,5 UTA en caso de colusión de microbuses en Puerto Montt.29 El actual sistema de multas ha sido criticado principalmente porque no resulta disuasivo. Los cambios en la legislación han incluido un aumento en los niveles de las multas pero poco sirven si el TDLC no los aplica. Las multas aplicadas a personas naturales han sido bajas y nunca se ha sancionado por ejemplo a un director o gerente a pagar “de su bolsillo”. Además, se ha discutido sobre la necesidad de establecer un sistema de multas proporcional, ya que una determinada multa puede ser muy baja y por tanto poco disuasiva para una empresa de gran tamaño, pero al mismo tiempo puede causar estragos en una empresa pequeña. II. BREVE ANÁLISIS DE LA PRUEBA EN CASOS DE COLUSIÓN La prueba de conductas constitutivas de colusión es compleja. Por lo general, estas conductas tienen un carácter secreto y se desarrollan a través de acuerdos tácitos entre quienes participan, lo que dificulta la obtención de prueba directa. Debido a lo anterior, la prueba en casos de colusión se construye a partir de evidencia directa de algún tipo de comunicación entre las requeridas o demandadas30 y evidencia circunstancial (prueba indiciaria) por la cual se van encadenando una serie de hechos de forma tal que en su conjunto permitan acreditar lo que se quiere probar. A su vez, en la prueba circunstancial se combinan indicios estructurales, referidos al mercado relevante, como lo serían el número de participantes del mercado, el carácter homogéneo del producto, la transparencia de la información, la simetría en los costos de las empresas, el bajo nivel de innovación, entre otros e indicios conductuales referidos al actuar paralelo o coincidente de las requeridas. Si bien, existe un caso en que el TDLC acogió el requerimiento dando por acreditada la colusión en una serie de indicios, la Corte Suprema revocó posteriormente la sentencia por considerar que los indicios no eran concluyentes para acreditar fehacientemente la existencia de la colusión (Caso contra las empresas proveedoras de oxígeno líquido Air Liquid Chile S.A. y otras31). En términos generales, la Corte Suprema se ha preocupado de enfatizar el rol de la FNE, órgano al que como parte demandante o requirente de un proceso contencioso le corresponde probar la infracción que acusa, de manera de satisfacer el estándar requerido Sentencia 112/2011 TDLC. Sentencia 116/2011 TDLC. 30 Así por ejemplo, en la Sentencia 63/2008, en el caso conocido como “guerra del plasma”, el TDLC dio por acreditada la existencia de comunicaciones entre las requeridas por los registros proporcionados por las Compañías de Telecomunicaciones, lo que sumado a circunstancias como la duración y tráfico no habitual de estas y el hecho de que fueran efectuadas por ejecutivos de alto rango permitió acreditar que el contenido de tales llamadas decía relación con temas de mayor importancia al de las relaciones comerciales habituales. 31 Sentencia 43/2006 TDLC. 28 29

para formarse una convicción, aplicando por tanto un estándar probatorio más exigentes que el TDLC. CHILE EN EL CONTEXTO MUNDIAL I. Control de Fusiones En materia de régimen de control de fusiones podemos encontrar dos grandes grupos de países: aquellos que tienen un régimen voluntario y aquellos que tienen regímenes obligatorios. En el primer grupo, es decir aquellos países con control voluntario se encuentran: Australia, UK y Chile (hay sólo dos más fuera de nuestro listado de trabajo: Nueva Zelandia y, formalmente, Venezuela). En el grupo de países con control obligatorio se encuentran: USA, Canadá y la Unión Europea. Chile se encuentra en el grupo de países de consultas voluntarias y la ley no prevé un estándar sobre el cual es recomendable consultar las operaciones de concentración. Sin embargo, la Fiscalía Nacional Económica fijó ciertos parámetros en su Guía Interna para el Análisis de Operaciones de Concentración Horizontales, criterios no vinculantes para las empresas formalmente pero en los que se basan los funcionarios de las misma Fiscalía Nacional Económica para desafiar una fusión. Por su parte, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia también ha considerado que no se le aplican los criterios de la referida Guía, pues se trata de una autoridad jurisdiccional independiente. Según la Guía indicada, la Fiscalía descartará del análisis a aquellas concentraciones que se encuentren dentro de los siguientes parámetros: a) Si el índice HHI post fusión es menor a 1000, b) Si 1000 < HHI < 1800 (el valor de este índice refleja un mercado moderadamente concentrado) y ∆HHI < 100, y c) Si HHI > 1800 (el valor de este índice refleja un mercado altamente concentrado) y ∆HHI < 50. II. Fases del Control de Fusiones Dentro de aquellos países que tienen sistemas de control de fusiones se pueden reconocer aquellos con control de una o dos fases. Los países con una única fase son: Australia, UK y Chile, frente a los países con dos fases que son: USA, Canadá y la Unión Europea. Lo anterior se explica desde el entendido que generalmente al haber dos fases la primera es voluntaria y la segunda es obligatoria, y los países con sólo una fase son los mismos que no tienen notificación obligatoria.

III. Sanciones en Colusión Si bien se pueden hacer diferentes clasificaciones en relación a las sanciones aplicables a las empresas y a las personas, la principal clasificación es en relación a la existencia de pena de cárcel. Actualmente Chile es parte del grupo de países que no sancionan con pena privativa de libertad a los participes de delitos de colusión. Junto a Chile solo encontramos a la Unión Europea, en todos los demás de los modelos consultados, es decir USA, UK, Canadá y Australia sí existe dicha sanción. En todo caso, la situación de la Unión Europea no da cuenta de un modelo comparable, pues no existe ningún delito sancionable con pena de cárcel en la Unión Europea, pues los Estados miembros no han otorgado facultad sancionadora penal a los organismos supra estatales, radicando en cada Estado la decisión de establecer o no sanción penal para los delitos más graves. IV. Delación Compensada En nuestro país ha habido dos casos de delación compensada hasta la fecha de este informe: 

El primero de ellos fue en el año 2010 a propósito del requerimiento que hizo la Fiscalía Nacional Económica contra Whirlpool S.A. y Tecumseh Do Brasil Ltda. por colusión en el mercado de compresores herméticos utilizados para la fabricación de refrigeradores. En dicha ocasión, Tecumseh Do Brasil se delató ante la Fiscalía y esta lo hizo presente en el mismo requerimiento con lo cual se le aplicó la exención de la multa.



El segundo caso se produjo en el año 2011, en el mercado de los buses en la ruta Santiago-Curacaví. Las requeridas fueron las empresas: Pullman, Ruta Curacaví y Atevil, siendo esta última la que se acogió al beneficio de la delación compensada.

De estos casos, tenemos sólo una sentencia reciente, dictada el 14 de junio del 2012 de rol 122/2012 en relación a la colusión entre Whirlpool y Tecumseh Do Brasil. En dicha sentencia se acogió la delación compensada liberándose completamente a Tecumseh Do Brasil a pagar algún tipo de multa y se condenándose a Whirlpool a pagar 10.500 UTA32.

A la fecha de este informe no se conoce si la empresa ejercerá una reclamación de esta sentencia ante la Corte Suprema respecto de la sentencia del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. 32

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 15. Un sistema de salud para el siglo XXI

La experiencia Chilena de administrar los Hospitales Autogestionados en Red, 2005-2012: ¿Un instrumento consolidado y definitivo o una transición a un nuevo tipo de prestador público, para una nueva etapa de la Reforma de Salud? Manuel Inostroza1 Ulises Nancuante2

Académico de la Universidad Andrés Bello

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 4

II.

MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA ......................................................................................... 6

1. 2. 3.

LA SEPARACIÓN DE FUNCIONES DE LOS SISTEMAS DE SALUD ........................................................................ 6 LOS 10 PRINCIPIOS CLAVES PARA UN EXITOSO SISTEMA DE SALUD INTEGRADO................................................ 8 LA DEFINICIÓN EXPLÍCITA DE UN MODELO DE HOSPITAL PÚBLICO............................................................... 10

III.

EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA REFORMA Y DE LOS HOSPITALES AUGESTIONADOS EN RED ......... 11

1. 2. 3.

EL CONTEXTO HISTÓRICO Y POLÍTICO DEL SISTEMA DE SALUD CHILENO. ....................................................... 11 EL PROCESO DE ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA, EL AUGE O GES Y LOS HOSPITALES AUTOGESTIONADOS. .. 12 EL CONTEXTO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA Y DE LOS HOSPITALES AUTOGESTIONADOS. ............... 13

IV.

LA EVOLUCIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE AUTOGESTIÓN EN RED .............. 14

1. NATURALEZA JURÍDICA Y NORMAS JURÍDICAS QUE LOS REGULAN ............................................................... 14 2. CARACTERÍSTICAS .......................................................................................................................... 14 2.1. SON ESTABLECIMIENTOS DE SALUD ........................................................................................................... 15 2.2. SON ESTABLECIMIENTOS DE “MAYOR COMPLEJIDAD TÉCNICA” ....................................................................... 15 2.3. SON ESTABLECIMIENTOS CON “MAYOR DESARROLLO DE ESPECIALIDADES” ....................................................... 15 2.4. SON ESTABLECIMIENTOS CON “MAYOR DESARROLLO DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA” ................................ 15 2.5. SON ESTABLECIMIENTOS CON “MAYOR NÚMERO DE PRESTACIONES” .............................................................. 15 2.6. SON ORGANISMOS DEPENDIENTES DE LOS SERVICIOS DE SALUD ..................................................................... 15 2.7. SON ORGANISMOS DESCONCENTRADOS DEL SERVICIO DE SALUD ................................................................... 16 2.8. COMPROMETEN LOS RECURSOS Y BIENES AFECTOS AL CUMPLIMIENTO DE SUS FINES PROPIOS ............................ 16 3. CREACIÓN Y REQUISITOS .................................................................................................................. 17 4. OBLIGACIONES BÁSICAS DEL ESTABLECIMIENTO EN RELACIÓN A LA RED ASISTENCIAL....................................... 19 5. DIRECTOR DEL ESTABLECIMIENTO DE AUTOGESTIÓN EN RED..................................................................... 20 5.1. NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN ................................................................................................................ 20 5.2. ATRIBUCIONES ...................................................................................................................................... 21 5.2.1. Facultades relativas al desarrollo organizacional .......................................................................... 21 5.2.2. Facultades relativas al presupuesto de la organización ................................................................ 22 5.2.3. Facultades relativas a gestión de recursos humanos .................................................................... 23 5.2.4. Facultades relativas a suscripción de contratos ............................................................................ 23 5.2.5. Otras facultades ............................................................................................................................. 26 6. EVALUACIÓN E INCENTIVOS .............................................................................................................. 26 7. PARTICIPACIÓN CIUDADANA............................................................................................................. 28 8. NORMAS ESPECIALES DE PERSONAL .................................................................................................... 29 9. RECURSOS Y BIENES DEL ESTABLECIMIENTO .......................................................................................... 29 10. CONTIENDAS DE COMPETENCIA ....................................................................................................... 30 11. RED ASISTENCIAL DE ALTA ESPECIALIDAD .......................................................................................... 30 12. LAS EVALUACIONES Y SEGUIMIENTOS DE LOS HOSPITALES AUTOGESTIONADOS ............................................ 31 13. OTRAS DIMENSIONES DEL IMPACTO DE LOS HOSPITALES AUTOGESTIONADOS.............................................. 34 13.1. ESTUDIOS DE SATISFACCIÓN USUARIA EN LOS PRESTADORES PÚBLICOS .......................................................... 34 13.2. ANÁLISIS DE LA PRODUCTIVIDAD GLOBAL DEL SISTEMA PÚBLICO DE SALUD POST-REFORMA DE LOS ESTABLECIMIENTOS AUTOGESTIONADOS EN RED ................................................................................................... 35

13.3.

LA GESTIÓN DEL TALENTO DE LOS DIRECTIVOS HOSPITALARIOS A TRAVÉS DEL SISTEMA DE ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA ADMINISTRADO POR EL SERVICIO CIVIL ................................................................................................................ 37 13.4. LA DEUDA HOSPITALARIA Y EL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL SISTEMA DE SALUD ............................................. 38 13.5. OTRAS EVALUACIONES CONSISTENTES CON LAS DIFICULTADES DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS HOSPITALES AUTOGESTIONADOS. ......................................................................................................................................... 40 V.

EL BENCHMARKING ACTUAL DE LA GESTIÓN HOSPITALARIA....................................................... 41

1. 2. 3. 4.

EL CASO DE LOS HOSPITALES REGIONALES DE ALTA ESPECIALIDAD EN MÉXICO/HRAE .................................... 41 GRUPO RIBERA DE CONCESIONES HOSPITALARIAS Y SU MODELO ALZIRA EN ESPAÑA...................................... 43 FRANCIA Y EL “HOSPITAL 2007” ....................................................................................................... 44 ESTADOS UNIDOS Y LOS MODELOS DE KÁISER PERMANENTE Y CLEVELAND CLINIC .......................................... 45

VI.

RECOMENDACIONES, PROPUESTAS DE CAMBIOS REGULATORIOS Y CONCLUSIONES FINALES..... 48

1. LOS COMPONENTES ESENCIALES DE UN MODELO EXITOSO DE GESTIÓN HOSPITALARIA ..................................... 48 2. PROPUESTAS DE NUEVAS REGULACIONES PARA LOS HOSPITALES PÚBLICOS CHILENOS ..................................... 53 2.1. LA DESCONCENTRACIÓN.......................................................................................................................... 54 2.2. LA DESCENTRALIZACIÓN .......................................................................................................................... 54 2.3. LA EMPRESA AUTÓNOMA DEL ESTADO...................................................................................................... 58 3. ANÁLISIS DE LA PROYECCIÓN DE LOS EAR. ........................................................................................... 59 3.1. ESCENARIO UNO ................................................................................................................................... 59 3.2. ESCENARIO DOS .................................................................................................................................... 59 3.3. ESCENARIO TRES ................................................................................................................................... 60 VII.

BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................................... 61

INTRODUCCIÓN

Desde el año 2005 y en el contexto de la implementación de la Reforma de Salud y el AUGE o GES, existe en Chile un marco legal que transformó a nuestros principales y tradicionales hospitales públicos (60) en Establecimientos Autogestionados en Red (EAR). Pronunciarse acerca de la suficiencia de las facultades legales y de gestión, conferidas a los EAR en relación a la flexibilidad en el uso de sus recursos y a su capacidad de estar a la altura de las expectativas de los ciudadanos, nos parece a siete años de su entrada en vigencia una tarea fundamental y necesaria. “A pesar de los esfuerzos desplegados la mejoría de la situación aún es precaria, y el escenario de cada mañana se repite en general en los mismos términos. Además de la limitación, fácil de entender, en el número de camas, existen dificultades en la gestión de las mismas, ambos hospitales asumen sus responsabilidades en relación a pacientes GES y a sus programas de reducción de listas de esperas, lo que ha provocado que la necesaria complementariedad y transparencia, en muchas ocasiones no se produce. El Director del Hospital Carlos Van Buren (HCVB) no tiene atribuciones para disponer de las camas del Hospital Eduardo Pereira (HEP), pues esto queda entregado al criterio del médico residente de dicho hospital o al gestor de camas del mismo. El HCVB carece de servicio de cirugía adulto, por lo que es imperativo que el HEP reciba los pacientes post operados en la Unidad de Emergencia de Adultos (UEA), los que se deben tratar y los que se deben estudiar en dicha especialidad, situación que no ocurre debido a las razones antes señaladas. La situación financiera del Hospital no permite que se compren servicios de cama básica en el área privada” (Relato del Dr. Carlos Pardo durante el año 2010 en la comisión presidencial de salud, por su experiencia como director del Hospital Van Buren, hospital autogestionado). Resulta por ende necesario que este documento de trabajo se haga cargo, más allá de las percepciones de un importante directivo hospitalario y en base a la información objetiva disponible, si es que conceptualmente y técnicamente se reconoce en Chile la Importancia de la función de prestación de servicios en el marco de la separación de funciones de los sistemas de salud y por consiguiente si somos capaces de evaluar la eficiencia y calidad en la provisión de servicios, particularmente por parte de la red de prestadores públicos, como factor crítico de éxito de la Reforma de Salud Chilena, con enfoque de garantías explicitas para los ciudadanos, más conocidas como AUGE o GES. Y evaluar además si la autonomía de los hospitales autogestionados ha derivado en algún tipo de inconsistencia con las metas definidas por la red de salud correspondiente. Finalmente y en virtud de la evaluación señalada precedentemente podremos estar en condiciones de plantearnos correcciones a las alternativas de implementación en curso, mejoras o lisa y llanamente de proponer cambios más radicales a nuestro sistema hospitalario público, con el propósito de hacernos cargo de la posibilidad de transitar hacia una nueva forma de financiamiento de los hospitales que suponga una mayor incidencia relativa de la venta de servicios (ingresos propios), tanto al FONASA, como a los seguros privados, de modo de estimular y premiar mayores niveles de actividad. En particular, corresponderá pronunciarse si los hospitales estarían en capacidad, y bajo que supuestos o condiciones, de financiarse íntegra (o crecientemente) mediante la venta de servicios en el evento que los subsidios o financiamiento estatal se canalizaran, en el futuro, hacia permitir que todas las personas

pudieran acceder a un plan garantizado de salud, al estilo de lo propuesto por el voto de mayoría de la comisión asesora presidencial en salud del año 20103. Evaluar preliminarmente las dificultades técnicas, financieras y de economía política de una transición en el sistema de financiamiento de los hospitales en el caso de la plena implementación de la propuesta del voto de mayoría de la comisión asesora a la que se ha hecho referencia anteriormente y consecuentemente, considerar las nuevas presiones por los costos y la sustentabilidad financiera de los hospitales públicos chilenos, dado los nuevos desafíos de Reforma de Salud, parece también fundamental para mantener la confianza y una mejor relación precio-calidad en la prestaciones de salud que reciben los chilenos, claves para la viabilidad política y técnica de los nuevos cambios que nuestro sistema de salud necesita.



Informe Comisión Presidencial de Salud, Diciembre 2010, Gobierno de Chile.

II.

MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA El marco conceptual con el que desarrollamos este estudio se basa en: La separación de funciones de los sistemas de Salud 4

Esto debido a que uno de los objetivos que tuvo en vista la llamada “Reforma de la Salud” aprobada entre los años 2003 y 2005, fue fortalecer la institucionalidad y potestades de la Autoridad Sanitaria, estableciendo una clara separación de funciones entre las instituciones con competencia en materia de rectoría, regulación y fiscalización en salud, por una parte, con la prestación de acciones de salud, por la otra (NANCUANTE y ROMERO, “La Reforma de la Salud”, 2008). Lo anterior, en base a un diagnóstico efectuado el año 2002 por la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Reforma, específicamente en el Capítulo 4, “Reorganización Institucional del Sistema de Salud”, y en el Mensaje N° 81/347, de 25 de junio de 2002, con el que se inició el proyecto de ley que, posteriormente, se transformó en la Ley Nº 19.937, también conocida como “Ley sobre Autoridad Sanitaria”5. De acuerdo a dichos documentos, los problemas de la institucionalidad eran: a) Dispersión, burocracia e ineficacia. Concretamente, se hacía presente el involucramiento del Ministerio de Salud en la conducción de los prestadores públicos, lo que afectaba la dirección que le competía ejercer a los Servicios de Salud. Por su parte, se indicaba que los Servicios de Salud realizaban funciones de autoridad sanitaria, junto al otorgamiento de prestaciones de salud a través de sus Hospitales, lo que generaba ineficacia y confusión en la ciudadanía. b) Capacidad normativa desigual. Se constató la existencia de un “exceso” de normas en algunas áreas y ausencias en otras, lo que generaba una fiscalización irregular y de escaso impacto sanitario, como asimismo disparidad de criterios entre las distintas autoridades sanitarias locales. c) Insuficiente fiscalización de la calidad de las prestaciones. La fiscalización de las actividades de los prestadores recaía en los Servicios de Salud, los que simultáneamente estaban a cargo de la gestión de sus establecimientos, por lo que podían existir conflictos de interés al momento de fiscalizar. d) Insuficiente comprensión del rol de la Autoridad sanitaria y ausencia de participación por parte de la ciudadanía. e) Insuficiencias en la legislación vigente. La legislación consagraba un régimen que, en primer lugar, impedía la integración armónica del subsistema público y privado, lo que generaba dificultades en el buen uso de los recursos del sector y restringía el acceso equitativo a la salud para muchas personas. En segundo lugar, limitaba la labor del Gobierno como responsable del desarrollo de todo el sector, al estar definido el rol de la Autoridad 



Informe OMS año 2000.

En esta parte, se ha seguido de cerca de NANCUANTE, Ulises; ROMERO, Andrés y SOTOMAYOR, Roberto; “Régimen Jurídico de la Salud”; Editorial Legal publishing, 2012.

Sanitaria, en forma principal, como responsable de la gestión de las actividades de salud del subsector público, con el consecuente debilitamiento de las capacidades normativas y fiscalizadoras sobre el sector privado. En tercer lugar, enfatizaba las acciones sanitarias de tipo curativo-asistencial, especialmente en la esfera de la enfermedad y la reparación del daño, a pesar de que la evidencia científica disponible reconoce la importancia de las acciones de salud pública en la mantención y mejoramiento del estado de salud de la población. f) Excesiva centralización de las decisiones. La autoridad sanitaria del nivel central ocupa gran parte de su tiempo y energía, con el consiguiente desgaste político, en resolver problemas que deberían solucionarse en niveles operativos descentralizados. Por otra parte, el protagonismo del nivel central inhibía el desarrollo de las autoridades regionales que tenían escasa influencia en las decisiones sobre la salud, con una pobre coordinación y escaso aporte a las políticas sociales regionales. g) Bajo desarrollo de inteligencia sanitaria. Lo anterior, unido a un importante atraso tecnológico en sistemas de información y herramientas analíticas en el ámbito central y sobre todo a nivel regional, dificultaba la realización de los diagnósticos epidemiológicos y la toma de decisiones más adecuadas que reflejasen la diversidad ambiental, ecológica y de salud de las personas de nuestro país. h) Escasa repercusión de las políticas de promoción y prevención en salud y anticipación al daño en las personas, las comunidades y el medio ambiente. De acuerdo a los documentos señalados en el punto precedente, el diseño de la institucionalidad debía diferenciar con nitidez a las organizaciones centradas en la conducción del sistema, las organizaciones que agrupan a los agentes que ejecutan las tareas sanitarias y aquellas organizaciones que lo financian. La inadecuada diferenciación de éstas, tiene como consecuencia que determinadas actividades se privilegien en desmedro de otras, lo que repercutiría en el desempeño global del sistema. En base a lo anterior, los principios básicos de la reorganización que se tuvieron en cuenta al momento de presentar la nueva regulación institucional, fueron: Separar claramente el trabajo de la rutina diaria operacional con aquel de diseño y análisis que conduce a la formulación de políticas y normas. Especializar los organismos descentralizados o desconcentrados para mantener una mirada integral de los problemas de salud, impidiendo que sea sólo el día a día de la atención de salud el que contamine el análisis sectorial. El eje central en el ámbito institucional fue el fortalecimiento de la Autoridad Sanitaria, dada la responsabilidad indelegable que tiene el Estado de guiar el desarrollo del sector salud y asegurar su efectivo desempeño para responder a las necesidades sanitarias de la población. En materia de prestación de servicios de salud, las modificaciones institucionales tuvieron dos orientaciones principales: por un lado, establecer las normas jurídicas necesarias para fortalecer el trabajo de una verdadera red de salud, centrada en la atención primaria; y, por el otro, dotar de facultades propias a los Hospitales, de manera que la gestión de sus recursos se hiciera de manera local y dependiera exclusivamente del director del hospital y su equipo (NANCUANTE y ROMERO, “La Reforma de la Salud”, 2008). A partir de la Reforma, al Servicio de Salud le fueron sustraídas de su ámbito de competencia todas las funciones relacionadas con la fiscalización de la normativa sanitaria –lo que quedó en poder de la SEREMI de Salud-; y en segundo lugar, se estableció un nuevo objeto de los Servicios: tener a su cargo

la articulación, gestión y desarrollo de la Red Asistencial que le corresponda, para la ejecución de las acciones integradas de fomento, protección y recuperación de la salud y rehabilitación de las personas enfermas. En otras palabras, con el nuevo modelo de gestión del Servicio de Salud, al director se le encomienda ocuparse de la gestión de las acciones de salud de la red, en cambio antes el centro estaba radicado en la gestión de los establecimientos, los que de acuerdo a la reforma deben estar “autogestionados” de acuerdo a los requerimientos sanitarios de la Red Asistencial. En otras palabras, el director tendrá que establecer las necesidades de atención y los estándares de calidad de éstos, mientras los directores de los establecimientos de salud que forman parte del Servicio deberán ocuparse de la gestión de sus recursos para el cumplimiento de estos requerimientos. Hasta antes de la Reforma, los Hospitales eran una dependencia más del Servicio de Salud al que pertenecían, por lo que no contaban con personalidad jurídica ni patrimonio propio, ni con facultades propias para la gestión de sus recursos. Todos ellos se clasificaban en cuatro tipos (1, 2, 3 y 4), sobre la base del grado de complejidad técnica y nivel de desarrollo de especialidades; el desarrollo de organización administrativa; el ámbito geográfico de acción; y el número de prestaciones tales como consultas, egresos y otros. Actualmente, los Hospitales se encuentran regulados en el Título IV del Decreto Supremo N° 140, de 2004, de Salud, en los artículos 43 y siguientes. De hecho este título se aplica a los hospitales que no han alcanzado la categoría de Establecimiento de Autogestión en Red. La idea general de esta regulación fue dotar de ciertos grados de mayor autonomía en la gestión de los hospitales que la que tenían los directores en la antigua regulación, especialmente en lo que se refiere a la definición de la estructura de la entidad y la organización de los recursos humanos, ya que a diferencia de la antigua regulación no existe un único modelo obligatorio para todo el país. Ahora, los Hospitales se clasifican en establecimientos de alta, mediana o baja complejidad, de acuerdo a su capacidad resolutiva, determinada sobre la base del análisis en conjunto de los siguientes criterios: función dentro de la Red Asistencial teniendo presente los distintos niveles de complejidad de la Red; servicios de apoyo diagnóstico y terapéutico considerando su resolutividad, disponibilidad de recurso humano, equipamiento, horario de atención y procedimientos o exámenes que realiza; grado de especialización de sus recursos humanos. Los 10 principios claves para un exitoso Sistema de Salud Integrado 6.

Fruto de una revisión bibliográfica de miles de artículos sobre gestión hospitalaria, se concluye que en los siguientes 10 factores se juega el éxito de un modelo de gestión asistencial integrado o en red de salud. i.

Servicios de salud integrados a través de un modelo de atención continua.



•

Cooperación entre organizaciones sociales y de salud

•

Acceso a un continuo de atención en salud con múltiples puntos de entrada

•

Énfasis en calidad de vida, promoción de salud y atención primaria

Ten Key Principles, for Successful Health Systems Integration. Esther Suter, Nelly D. Oelke, Carol E. Adair and Gail D. Armitage.

ii.

iii.

Foco en el paciente. •

Filosofía centrada en el paciente, con foco en sus necesidades

•

Involucramiento y participación de los pacientes

•

Evaluación de necesidades de la población asignada

Cobertura geográfica y gestión de las listas de espera. •

Maximizar la accesibilidad de los pacientes y minimizar la duplicidad de servicios

• Capacidad para gestionar listas de espera, identificando a la población, dándole su derecho a elegir prestadores y determinar su egreso o salida. iv.

vi.

vii.

viii.

ix.

Atención de salud estandarizada a través de equipos interprofesionales. •

Equipos interprofesionales a través del continuo de atención

•

Prestadores con capacidad de desarrollar medicina basada en la evidencia, mediante el uso de guías y protocolos clínicos, independiente de donde los pacientes son tratados.

Gestión del desempeño. •

Comités de Calidad de Servicio, de evaluación y mejoramiento continuo.

•

Diagnósticos, tratamientos e intervenciones ligadas a resultados clínicos

Sistemas de Información. •

Estado del arte de sistemas de información para registrar, seguir y reportar actividades asistenciales.

•

Sistemas eficientes que habilitan una fluida comunicación e información a través del continuo de atención en la red.

Cultura organizacional y liderazgo. •

Soporte organizacional con demostración de compromiso

•

Líderes con visión capaces de desplegar una fuerte e inclusiva cultura organizacional

Integración de los médicos al modelo. •

Médicos comprometidos con un modelo integrado de atención de salud

•

Soportes en la creación y mantenimiento de un único punto de entrada para todos los registros clínicos electrónicos

•

Comprometidos, liderando y participando en los diferentes comités técnicos.

Estructura de Gobernanza. •

Un Gobierno corporativo fuerte y diverso, representativo de los diferentes grupos de interés involucrados.

•

Estructura que promueve la coordinación a través de los diferentes niveles y puntos de atención.

Gestión del financiamiento. •

Alineado con el objetivo de asegurar una equitativa distribución de los recursos en los diferentes niveles de atención o prestación de servicios.

•

Con mecanismos que incentivan el trabajo en equipo o interprofesional y la promoción de la salud

•

Suficiente para asegurar recursos que permitan cambios sustentables en el tiempo.

Cuando en el mundo se discute la sustentabilidad en el largo plazo de los sistemas de salud, así como lo hacemos en Chile, aún a pesar de haber aprobado una muy reciente reforma de salud; los sistemas integrados de salud son considerados al menos en parte una solución y por ende, es tarea de los tomadores de decisiones de políticas públicas en salud desarrollar estrategias que permitan su implementación. La revisión de la literatura al respecto nos muestra que hay diversos modelos para la integración de los sistemas de salud, sin embargo, se han identificado estos 10 relativamente universales principios como parte de exitosos sistemas de salud integrados. Estos principios definen las áreas a reestructurar al mismo tiempo que se persigue flexibilidad organizacional y adaptación a los contextos locales, aunque se requieren mayores niveles de detalle para definir estructuras específicas y mecanismos de gestión exitosos. 3.

La definición explícita de un Modelo de Hospital Público.

Independientemente de la diversidad de modelos hospitalarios, el desafío consiste en definirse por uno y buscar su mejor estrategia de implementación, en consonancia con un marco regulatorio que lo haga viable y sustentable. Sin embargo, la definición de un modelo tiene tres componentes, por una parte se debe definir un modelo de negocio, o como se diría en la jerga de la gestión pública un modelo de valor público, por otra se debe definir un modelo de gestión y finalmente desarrollar una metodología de evaluación de su desempeño. Un modelo de valor público hospitalario contribuye a que los administradores o gestores públicos respondan dos preguntas fundamentales: ¿por qué o para qué finalidad existe la organización pública en la que trabajo? En este caso un hospital público y ¿cómo nos vamos a enterar que nuestro hospital o nuestros servicios asistenciales de salud alcanzaron sus propósitos o sus metas? En cambio un modelo de gestión pública hospitalaria se atribuye las características o él como se cumplen de mejor manera los objetivos del hospital público. De hecho claves como servicios de salud integrados a través de un modelo de atención continua, foco en el paciente, cobertura geográfica y gestión de las listas de espera, estructura de gobernanza e integración de los médicos al modelo son elementos constitutivos de un modelo de valor público, en cambio elementos de gestión del desempeño, sistemas de Información, cultura organizacional y liderazgo, atención de salud estandarizada a través de equipos interprofesionales y gestión del financiamiento parecen ser componentes más propios de un modelo de gestión hospitalario.

III.

EL CONTEXTO POLÍTICO AUGESTIONADOS EN RED 1.

REFORMA

LOS

HOSPITALES

El contexto histórico y político del Sistema de Salud Chileno.

Para entender el contexto hay que remitirse a la historia de nuestros sistema de salud y las diversas etapas por las que ha ido transitando, una historia que en todo caso ha estado por lo general llena de éxitos sobre todo a través del siglo XX, habiendo logrado buenos índices en desnutrición, mortalidad infantil y expectativas de vida de la población, tendencia que se fue acentuando en las épocas más recientes y que nos han colocado en una situación de liderazgo en América Latina. Estos resultados dieron al Servicio Nacional de Salud, ente público rector del área desde 1952 hasta 1980, un estatus de privilegio como organismo público eficaz de legitimidad indiscutida. Fue precisamente esta positiva evaluación, la que ligada a la ideología predominante en el país, además de su práctica generalizada en el mundo, en orden a que la salud debía seguir siendo una responsabilidad y una tarea fundamentalmente pública, en la que no cabía la acción privada con fines de lucro, las que hicieron de este pensamiento una posición prácticamente transversal en todos los sectores políticos. Así las cosas sobrevino la dictadura militar, en cuya conducción económica y política se dio una nueva respuesta ideológica, que confiaba plenamente en la creación de un sector privado de salud asegurador y prestador, capaz de ser un sustituto viable del sector público. Estas definiciones junto a la crisis económica de los 80 generaron un escenario de crisis de nuestro sistema público de salud particularmente a nivel hospitalario. Fue precisamente en este trasfondo complejo, a la vez ideológico y de acuciantes problemas de recursos y gestión, en que se da inicio en 1990 a la era de la Concertación. Fue así que en los primeros años de gobierno democrático se caracterizan por un esfuerzo fiscal de gran envergadura, encaminado a rescatar al sistema hospitalario y a la atención primaria de su situación de déficit y postración. Los mayores recursos presupuestarios sirvieron para mejorar las remuneraciones de los médicos y del personal de la salud en general (proceso no exento de los inevitables conflictos y duras negociaciones que le son propios) y para reequipar los hospitales. Desgraciadamente esta inyección continua de recursos no se tradujo en una mejora visible de la atención pública de salud. Por el contrario, los estudios realizados (Tokman y Rodríguez) demostraron que, pese al aumento de recursos, la productividad del sector declinaba año a año, poniendo paulatinamente de relieve la existencia de serios problemas estructurales en el sistema público, hecho nunca reconocido, en los dos primeros gobiernos de la Concertación, por el grueso de la élite política de la coalición (a excepción de los ministros de salud Jiménez y Massad) ni menos por el Colegio Médico y demás gremios del sector, quienes atribuían tales falencias a que aún subsistían a una gran insuficiencia de recursos7. En síntesis no encontrábamos abonado el camino para emprender reformas o ajustes de gestión al modelo público hospitalario, ni siquiera cuando el esfuerzo se centraba en el marco de una política explícita de modernización y fortalecimiento del sector público. Fueron los gremios de la salud y la clase política en general sus principales detractores y principal y exclusivamente centrados en las exigencias de mayores aumentos presupuestarios.

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Economía Política de la Reforma de Salud. Edgardo Boeninger. Senador de la República. Libro Reforma de la Salud en Chile: Desafíos de la Implementación, 2007.

El proceso de economía política de la Reforma, el AUGE o GES y los Hospitales Autogestionados.

Después del AUGE o GES, el segundo gran eje de la reforma de salud estaba constituido por la Ley de Autoridad Sanitaria y Gestión Pública que modificaba el decreto ley Nº 2.763 de 1979, el cual organizaba el sistema público de salud. Este conjunto de normas pretendía, por una parte, fortalecer el rol regulador del MINSAL, y por otra, mejorar la gestión de los establecimientos públicos. Para abordar el problema de gestión de los establecimientos hospitalarios públicos, la ley introducía la figura del hospital autogestionado, es decir, un establecimiento con mayor autonomía de gestión necesaria para convertirse en el ente ejecutor de las garantías que el régimen AUGE o GES iba a implicar8. De hecho, la ley de autoridad sanitaria, que contenía las fórmulas de autogestión para los hospitales públicos, no encontró mayores resistencias en la derecha, ya que la ineficiencia de la gestión hospitalaria había sido por años uno de los blancos del ataque del discurso derechista y claramente esta propuesta de legislación contribuía a reparar esta situación. Sin embargo, la resistencia a los hospitales autogestionados se sostuvo desde los gremios de salud en general y desde diversos políticos y parlamentarios de la Concertación, los que en coherencia con su perspectiva histórica se opusieron a todos los esfuerzos de modernización pública. Hay que recordar que el planteamiento inicial sobre los hospitales públicos pretendió avanzar por la plena autonomía, propuesta que debió morigerarse debido las negociaciones con los gremios y el parlamento, en la modalidad que derivó en la autogestión hospitalaria. No obstante lo anterior, ni siquiera el hecho de que en el proyecto de ley de autoridad sanitaria que incluía a los hospitales autogestionados, se incorporaran además todos los incrementos de remuneraciones, bonos e incentivos al retiro exigidos por los gremios, hicieron que estos se inclinaran por su apoyo a la autogestión. Simbólico fue el hecho de que la mayor movilización de protesta impulsada por los gremios en el Congreso, se dio cuando se aprobaba en su último trámite legislativo en la Cámara de Diputados la ley de Autoridad Sanitaria y de los hospitales autogestionados. No obstante el año 2004 y desde la perspectiva legislativa, había comenzado favorablemente para la reforma y en febrero de ese mismo año se promulgaba otra importante ley del paquete de reformas: la Ley 19.937, referida a la autoridad sanitaria y hospitales autogestionados. No obstante, las negociaciones para aprobar la ley AUGE, corazón de la reforma se comienzan a entrampar. La principal razón radica en un problema de diseño del Fondo de Compensación Solidario (Lenz, 2005)9. Así, la exclusividad de las camas hospitalarias públicas para paciente FONASA, sostenida fuertemente por la “bancada médica” y sectores de izquierda, sumada a la amenaza de inconstitucionalidad que senadores de derecha levantaron en contra del mecanismo financiero, precipitó la caída del Fondo Solidario el que tuvo que ser retirado por el ejecutivo para salvar la reforma a mediados del 2004. Con todo, la evaluación del ejecutivo era que el trade-off político producto del proceso político de tramitación de la reforma AUGE era largamente favorable a la reforma. Esto se fundamentaba en que el tema de la Garantías Explícitas en Salud, el corazón de la reforma, había salido intacto del proceso político en su etapa de negociación legislativa. Así el plan AUGE, formalmente el Régimen de Garantías Explícitas en Salud (GES), se promulgaba en agosto del 2004, estableciéndose su fecha de entrada en vigencia en julio del 2005. 

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El proceso de político de la Reforma de Salud AUGE. Rony Lenz, 2007.

Lenz, Rony (2005): “Políticas Públicas en Salud: Experiencias y Desafíos en Chile 1990-2010, Una Mirada Económica” en La Paradoja Aparente, editor Patricio Meller, Ed. Taurus.

El contexto para la Implementación de la Reforma y de los Hospita les Autogestionados.

Tan crítico resultaba ponerse en la lógica de la implementación de los hospitales públicos autogestionados, que hubo que ponerse a analizar los diferentes escenarios posibles y al menos parecían configurarse tres10: 1.

Cumplen con los recursos asignados las demandas de garantías del AUGE, sin complicar los recursos y demandas de producción de las patologías NO-AUGE (el escenario esperado)

Se ajustan a las demandas del AUGE pero desviando recursos y demandas de producción que antes pertenecían a los problemas de salud NO-AUGE.

Cumplen pero con derivación a privados. Aquí se fuerzan los cumplimientos AUGE con derivaciones a prestadores privados externos o internos al sector público.

En todos los casos descritos existían riesgos fiscales para el Estado los que debían ser mitigados por la implementación de diversas medidas entre las cuales se contaban con: •

Un Sistema de costos hospitalario confiable

•

Una adecuada política de definición de precios del sector público

•

Un incremento importante del presupuesto de prestaciones valoradas para las patologías NO-AUGE

•

Un adecuado sistema de monitoreo de la productividad institucional y de los RRHH del sector público hospitalario

•

Una revisión del actual marco de incentivos económicos asociados a la productividad asistencial del personal

Sin embargo, desde los primeros años de implementación algunos elementos comienzan a dar indicios de una pérdida del ímpetu que el Presidente Lagos había logrado darle al AUGE en la fase de negociación y que se comienzan a convertir en la tónica de la fase de implementación de la Reforma. La Presidenta Bachelet, nombra el año 2006 a un primer equipo ministerial poco afín con la reforma. La idea de los hospitales autogestionados, como principales elementos ejecutores de las garantías, se debilita: hasta fines del 2006 sólo existían 3 hospitales autogestionados, cuando la meta eran 50 para el año 2009. El nuevo equipo no repara la inadecuación de los sistemas de información, lo cual genera una escasez de datos, que impide evaluar objetivamente el cumplimiento de garantías y el avance de la reforma. No se dota a la población ni de información, ni de medios para ejercer un control eficaz del cumplimiento de sus derechos11. En síntesis, no es casualidad que hoy nos encontremos evaluando las dificultades que ha tenido para su entrada en vigencia la iniciativa de los hospitales públicos autogestionados. Como hemos visto eran previsibles sus problemas, si ya sea desde la perspectiva histórica, de negociación de la reforma, así como desde la lógica de la implementación, siempre hemos encontrado oposición política y técnica para su exitosa entrada en vigencia. 

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Documento del Banco Mundial, Nota de política pública sobre la implementación de la Reforma de Salud Chilena y sus riesgos. Cristian Baeza 2006. El proceso de político de la Reforma de Salud AUGE. Rony Lenz, 2007.

IV.

LA EVOLUCIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE AUTOGESTIÓN EN RED 12 1.

Naturaleza Jurídica y normas jurídicas que los regulan

Uno de los objetivos del legislador de la Reforma, fue dotar de autonomía para la gestión de sus recursos a aquellos establecimientos que hubiesen demostrado una adecuada gestión administrativa y financiera, por lo que para obtener dicha calidad debían cumplir previamente ciertos requisitos. Así pues, no todos los hospitales y otros establecimientos de salud tendrán la categoría de autogestión, sino sólo los que cumplan los requisitos que se establecen. La institución se encuentra regulada en el Título IV del DFL N° 1, de 2005, de Salud, artículos 31 y siguientes y en el Capítulo II del Decreto Supremo N° 38, de 2005, de Salud. Sin perjuicio de ello, como establecimiento de salud dependiente del Servicio de Salud, se rigen supletoriamente por las normas del Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud. El artículo 31 del citado DFL, dispone que: “los establecimientos de salud dependientes de los Servicios de Salud, que tengan mayor complejidad técnica, desarrollo de especialidades, organización administrativa y número de prestaciones, obtendrán la calidad de “Establecimientos de Autogestión en Red”, con las atribuciones y condiciones que señala este Título, si cumplen los requisitos que se determinen en el reglamento…”. Agrega que: “Los establecimientos que obtengan la calidad de "Establecimiento de Autogestión en Red" serán órganos funcionalmente desconcentrados del correspondiente Servicio de Salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley N° 18.575 … y a las normas del presente Libro. No obstante, en el ejercicio de las atribuciones radicadas por ley en su esfera de competencia, no comprometerán sino los recursos y bienes afectos al cumplimiento de sus fines propios a que se refieren los artículos 42 y 43”. 2.

Características

De acuerdo a las normas transcritas, los Establecimientos de Autogestión en Red presentan las siguientes características: 1.- Son establecimientos de salud. 2.- Son establecimientos de “mayor complejidad técnica”. 3.- Son establecimientos con “mayor desarrollo de especialidades”. 4.- Son establecimientos con “mayor desarrollo de organización administrativa”. 5.- Son establecimientos con “mayor número de prestaciones”. 6.- Son organismos dependientes de los Servicios de Salud. 7.- Son organismos desconcentrados del Servicio de Salud. 8.- Comprometen los recursos y bienes afectos al cumplimiento de sus fines propios.

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En esta parte, se ha seguido de cerca de NANCUANTE, Ulises; ROMERO, Andrés y SOTOMAYOR, Roberto; “Régimen Jurídico de la Salud”; Editorial Legal publishing, 2012.

2.1.

Son establecimientos de salud

Los establecimientos de salud se encuentran regulados en el capítulo V del Decreto Supremo N° 140, de 2004, de Salud. El artículo 34 de dicho cuerpo normativo establece que “en los establecimientos de salud pertenecientes a los Servicios se realizarán, con los recursos humanos y materiales de que dispongan según su nivel de complejidad, las funciones multidisciplinarias de asistencia social, psicológicas y espirituales tendientes a colaborar en su campo de especialidad en las acciones de fomento, protección, recuperación y rehabilitación de las personas enfermas”. El reglamento considera los siguientes establecimientos de salud: Establecimientos de Atención Primaria de los Servicios de Salud, Centros de Referencia de Salud (CRS), Centros de Diagnóstico Terapéutico (CDT), Centros de Especialidad y Hospitales. 2.2.

Son establecimientos de “mayor complejidad técnica”

El artículo 11 del Decreto Supremo N° 38, de 2005, de Salud, establece que “Para estos efectos se entenderá que tienen mayor complejidad técnica aquellos establecimientos que estén clasificados como de alta complejidad de acuerdo a lo establecido en el Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud”. De los establecimientos existentes, tanto los de atención primaria como los CRS, en ningún caso podrían ser calificados como establecimientos de autogestión en red, dada su baja complejidad. Por su parte, los CDT son definidos como establecimientos de atención abierta de alta complejidad, por lo que si cumplen los demás requisitos podrían entrar en esta calificación. En cuanto a los Centros de Especialidad y los Hospitales, ambos pueden ser clasificados como de alta, mediana o baja complejidad, de acuerdo a los requisitos que establece el artículo 44 del reglamento señalado. De esta manera, solo los Centros de Especialidad y Hospitales que sean clasificados como de alta complejidad y cumplan los demás requisitos, podrán ser calificados en la categoría de autogestión en red. 2.3.

Son establecimientos con “mayor desarrollo de especialidades”

El artículo 11 del Decreto Supremo N° 38, de 2005, de Salud, establece que por ello se entenderá que los establecimientos, de acuerdo a su complejidad técnica, cuentan con al menos una de las especialidades básicas de: medicina interna, obstetricia y ginecología, y pediatría, y poseen varias subespecialidades de la medicina que no corresponden a las especialidades básicas citadas, tales como cardiología, neurología, nefrología, gastroenterología, oftalmología, otorrinolaringología, entre otras. 2.4.

Son establecimientos con “mayor desarrollo de organización administrativa”

Corresponde al conjunto de mecanismos o procesos administrativos que sostienen la gestión asistencial, y que incluyen unidades y procedimientos, tales como sistemas de abastecimiento, contabilidad, información, control de gestión, entre otros. 2.5.

Son establecimientos con “mayor número de prestaciones”

No existe una definición legal o reglamentaria al respecto, siendo el sentido de esta disposición que la cantidad de prestaciones que realiza el establecimiento sea de tal entidad que tenga un peso relevante dentro de la acción global de la red local o nacional. 2.6.

Son organismos dependientes de los Servicios de Salud

No son servicios públicos autónomos, por lo que no cuentan con personalidad jurídica ni patrimonio propio, de modo que actúan bajo la personalidad del Servicio de Salud.

2.7.

Son organismos desconcentrados del Servicio de Salud

La ley desconcentró funcionalmente a los Servicios, mediante la radicación de determinadas atribuciones en los establecimientos de salud que hayan sido calificados como de autogestión en red. Al igual que en el caso de la SEREMI de Salud, la ley utilizó la fórmula de la desconcentración para atribuir competencias directamente en una autoridad de inferior jerarquía en la organización, para que ésta las ejerciera directamente sin interferencias externas. La desconcentración es un “fenómeno en virtud del cual se transfieren competencias de los órganos superiores a los inferiores y se disminuye la subordinación de éstos a aquéllos. Desconcentrar significa desviar algo de su centro. Lo que ocurre es que, por la asignación de competencia a un órgano para decidir exclusivamente en determinado asunto, no hay relación jerárquica en esa materia con su superior, sin que por eso deje tal órgano de pertenecer a la persona jurídica”13. Así pues, la desconcentración es un mecanismo mediante el cual la ley le otorga directamente ciertas competencias a una autoridad de inferior jerarquía, sustrayendo del conocimiento del superior estas materias. Lo que se buscó con esta regulación fue darle el mayor grado de autonomía en la gestión de sus recursos a los directores de estos establecimientos, dejando afuera la posibilidad de intromisión por parte del director de Servicio de Salud. Es así como el artículo 35 del DFL N° 1, de 2005, de Salud, dispone expresamente que “La administración superior y control del Establecimiento corresponderán al Director. El Director del Servicio de Salud no podrá interferir en el ejercicio de las atribuciones que le confiere este Título al Director del Establecimiento, ni alterar sus decisiones. Con todo, podrá solicitar al Director del Establecimiento la información necesaria para el cabal ejercicio de las funciones de éste”. En el diseño institucional, el rol del director del Servicio de Salud es el de determinar las necesidades de atención de salud de la población a su cargo, disponiendo “qué” deben hacer estos establecimientos. Por su parte, a los directores de estos establecimientos les corresponde determinar “cómo” se van a producir las prestaciones que la red asistencial les requiere. Para este objeto, la ley establece que los mecanismos y procedimientos de coordinación y relación entre el Director del Establecimiento y el Director del Servicio de Salud correspondiente se regirán por lo establecido en la ley y por convenios de desempeño que deberán establecer especialmente directivas sanitarias relacionadas con el cumplimiento de objetivos sanitarios y de integración a la Red, como asimismo metas de desempeño presupuestario. 2.8.

Comprometen los recursos y bienes afectos al cumplimiento de sus fines propios

Como lo señalamos, el establecimiento no cuenta con patrimonio propio, pero la ley afectó para el uso, goce y disposición exclusiva del establecimiento los bienes que estén bajo su gestión. En efecto, el artículo 43 del DFL N° 1, de 2005, de Salud, dispone que “El Establecimiento tendrá el uso, goce y disposición exclusivo de los bienes raíces y muebles de propiedad del Servicio de Salud correspondiente, que se encuentren destinados al funcionamiento de los servicios sanitarios, 

Manual de Derecho Administrativo, Universidad Nacional Andrés Bello, Patricio Aylwin Azócar, Eduardo Azócar Brunner, pág. 154-155, edición mayo 1996.

administrativos u otros objetivos del Establecimiento, a la fecha de la resolución que reconozca su condición de “Establecimiento de Autogestión en Red”, y de los demás bienes que adquiera posteriormente a cualquier título”. La afectación de estos bienes y su compromiso en las decisiones de gestión del establecimiento tiene un doble objetivo. Por una parte evitar que desde el Servicio de Salud se le sustraigan recursos al establecimiento de autogestión, para destinárselos a otro establecimiento; y, por la otra, generar una responsabilidad patrimonial directa al establecimiento, como contrapartida natural del otorgamiento de atribuciones propias para la autonomía en la gestión. 3.

Creación y requisitos

Como se dijo, no todos los establecimientos tienen la categoría de autogestión en red, la que es concedida una vez se cumplen una serie de requisitos que acreditan que el establecimiento ha sido correctamente gestionado, por lo que puede gozar de la autogestión que favorece la ley. De esta manera, mediante resolución fundada conjunta de los Ministerios de Salud y de Hacienda, se reconocerá la calidad de “Establecimiento de Autogestión en Red” a aquellos que cumplan los siguientes requisitos, establecidos en el artículo 16 del Decreto Supremo N° 38, de 2005, de Salud: a) Demostrar la existencia de una articulación adecuada con la Red Asistencial y cumplir las obligaciones básicas14 que debe cumplir el establecimiento en relación a la Red, para lo que se requerirá un informe del Director del Establecimiento al Director de Servicio correspondiente. b) Estar registrado en la Superintendencia de Salud como prestador institucional de salud acreditado. Para tales efectos, el establecimiento deberá acreditar y mantener la acreditación de todas las prestaciones que otorgue para las cuales se hayan fijado los respectivos estándares de calidad por el Ministerio de Salud, conforme a lo establecido en el Reglamento que Establece el Sistema de Acreditación para Prestadores Institucionales de Salud. c) Tener un Plan de Desarrollo Estratégico para el establecimiento que sea concordante con las políticas, planes y programas de la Red Asistencial del Servicio, que deberá considerar, a lo menos, los siguientes aspectos: i.-

Política y plan de acción de Recursos Humanos.

ii.-

Política y plan de acción de Gestión Financiero-Contable y Presupuestaria, la que deberá apoyarse en sistemas de información, con indicadores que den cuenta de las tendencias del equilibrio presupuestario y financiero. Se deben contemplar entre éstos los exigidos por la Ley de Presupuestos y su funcionamiento se ajustará a la normativa vigente.

iii.-

Política y plan de acción de mejoramiento de los índices de satisfacción usuaria.

iv.-

Plan de Gestión Clínica y Administrativa.

v.-

Procedimientos de recaudación de ingresos de operación y otros ingresos.

vi.-

Plan de Actividades de Auditoría interna.

vii.-

Sistemas de Planificación y Control de Gestión. 

Las obligaciones básicas serán analizadas más adelante.

d) Contar con un Plan Anual de Actividades y un Plan de Inversiones que implemente el Plan de Desarrollo Estratégico. e) Mantener el equilibrio presupuestario y financiero, definido como el equilibrio que debe existir entre los ingresos y gastos devengados y que el pago de las obligaciones devengadas y no pagadas se efectúe en un plazo no superior a sesenta días y que dichas obligaciones deben contar con el respaldo presupuestario correspondiente. f) Tener sistemas de medición de costos, de calidad de las atenciones prestadas y de satisfacción de los usuarios, así como del cumplimiento de las metas sanitarias establecidas en Convenios o Compromisos de Gestión. g) Cumplir con las Garantías Explícitas en Salud que se encuentren vigentes en la atención de pacientes beneficiarios de éstas, salvo que exista justificación fundada para el incumplimiento. h) Tener implementado, de acuerdo a su Plan de Desarrollo Estratégico y a las políticas del Servicio en lo referente a los beneficiarios de Fonasa, procedimientos de cobro y recaudación de ingresos. i) Contar con mecanismos formales de participación tales como: Consejo Técnico, Comités, Unidades Asesoras y cualquier otro que sea necesario, de carácter permanente o temporal. Deberán contar con reglamentaciones internas de funcionamiento, mantener actas de sus sesiones y ser constituidos formalmente por resolución interna. Asimismo deberán contar con sistemas de cuenta pública a la comunidad. j) Deberá existir en el Establecimiento un sistema especializado que cuente con mecanismos para el manejo de las peticiones, críticas, reclamos, sugerencias y felicitaciones, orientado a recibirlos y solucionarlos. Dichos mecanismos deberán estar acordes con las instrucciones impartidas por la Subsecretaría de Redes Asistenciales para estos efectos. Mediante instrucciones emanadas de los Ministerios de Salud y Hacienda se establecen los instrumentos técnicos y medios de verificación del cumplimiento de estos requisitos. En cuanto al procedimiento para obtener la calificación, éste se encuentra regulado en el artículo 12 y siguientes del Decreto Supremo N° 38, de 2005, de Salud, disponiéndose que el Director del establecimiento que cumpla con los requisitos que hemos señalado, podrá solicitar al Ministerio de Salud a través de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, su incorporación al proceso que le permita acceder a dicha calidad, con conocimiento del Director de Servicio. Esto último no implica autorización o visado alguno, sólo es una mera notificación del hecho de iniciar la postulación, a fin de que el gestor de la red conozca el posible cambio de situación del establecimiento de su dependencia y emita un informe respecto al efectivo cumplimiento de los requisitos. La solicitud deberá hacerse por escrito, acompañando todos los antecedentes que permitan verificar el cumplimiento de los requisitos, los que deberán referirse al período del año calendario anterior y al primer semestre del año de la postulación. Sólo podrá postularse entre los meses de julio y agosto de cada año y la resolución que le otorgue la calidad de Establecimiento Autogestionado entrará en vigencia a contar del 1º de enero del año siguiente.

Recibida la solicitud, se iniciará un procedimiento, cuya primera actuación corresponderá a la Subsecretaría de Redes Asistenciales, la que deberá revisar en el plazo de diez días hábiles si se acompañan todos los antecedentes. En el evento de detectarse omisiones en la información acompañada o defectos formales, se dará un plazo diez días hábiles, prorrogables hasta por otros diez días hábiles, al Director del Establecimiento para subsanar las omisiones o corregir los defectos observados. Cuando la Subsecretaría de Redes Asistenciales estime que se han acompañado todos los antecedentes requeridos dictará una resolución que así lo señale, la que deberá ser comunicada al Director del Establecimiento que haya presentado la solicitud. Si vencido el plazo, original o prorrogado, el Director del Establecimiento no ha subsanado o corregido las observaciones, se entenderá que se desiste de la solicitud, y no podrá presentarla sino hasta el período de postulaciones del año siguiente. Acompañados todos los antecedentes, la Subsecretaría de Redes Asistenciales deberá solicitar un informe al Director del Servicio. Dicho informe deberá emitirse en el plazo de quince días hábiles y referirse especialmente a la efectividad en el cumplimiento de los requisitos. La Subsecretaría de Redes Asistenciales, en el plazo de veinte días hábiles desde la dictación de la resolución señalada precedentemente, elaborará un informe fundado que contenga la evaluación del cumplimiento de los requisitos; en caso de ser favorable, lo remitirá al Ministerio de Hacienda con todos los antecedentes para su análisis y decisión fundada al respecto. La resolución que otorgue la calidad de Establecimiento Autogestionado deberá ser fundada y dictada por los Ministerios de Salud y de Hacienda conjuntamente, y deberá publicarse en el Diario Oficial. 4.

Obligaciones básicas del establecimiento en relación a la Red Asistencial

Los Establecimientos de Autogestión en Red, dentro de su nivel de complejidad, deben ejecutar las acciones de salud que corresponden a los Servicios de Salud, dado que son establecimientos que forman parte integrante de los Servicios. Uno de los problemas advertidos con la generación de mayores grados de autonomía en la gestión de los hospitales, fue que éstos tienden a no producir las acciones de salud que la población de referencia requiere, sino que se privilegian prestaciones que solo incrementan los ingresos del hospital, sin consideración de los requerimientos asistenciales de la Red. Por este motivo, la ley introdujo cuatro obligaciones básicas y principales del establecimiento de autogestión en red, a fin de resguardar principalmente la disponibilidad y el acceso a las prestaciones que requieren los beneficiarios de la red asistencial respectiva. De esta manera, el artículo 32 del DFL N° 1, de 2005, de Salud, dispone que el Establecimiento, como parte integrante de la Red Asistencial, deberá, a lo menos: a) Desarrollar el tipo de actividades asistenciales, grado de complejidad técnica y especialidades que determine el Director del Servicio de Salud respectivo, de acuerdo al marco que fije el Subsecretario de Redes Asistenciales en conformidad con los requerimientos y prioridades sanitarias nacionales y de la respectiva Red Asistencial. Así pues, el Director del Servicio de Salud determina “qué” hace el establecimiento autogestionado, dejándose el “cómo” a las decisiones de gestión del propio centro.

b) Atender beneficiarios de Fonasa y de la Ley N° 16.74415, que hayan sido referidos por alguno de los establecimientos de las Redes Asistenciales que correspondan, conforme a las normas que imparta el Subsecretario de Redes Asistenciales y el Servicio de Salud, y los casos de urgencia o emergencia, en el marco de la ley y los convenios correspondientes. Esta norma se introdujo para evitar la selección de los pacientes por parte del establecimiento, negándoles el acceso a aquellos que generen mayores costos ya sea por tiempo de hospitalización o procedimientos a realizar y aceptando sólo aquellos que produzcan beneficios al establecimiento. De acuerdo a esta obligación, el establecimiento debe atender a todos aquellos pacientes que se le hayan referido cumpliendo las normas pertinentes. c) Mantener sistemas de información compatibles con los de la Red Asistencial correspondiente, los que serán determinados por el Subsecretario de Redes Asistenciales. Esta norma tiene por objeto mantener la unidad del Sistema Nacional de Servicios de Salud en relación a los sistemas de información. d) Entregar información estadística y de atención de pacientes que le sea solicitada, de acuerdo a sus competencias legales, por el Ministerio de Salud, el Fondo Nacional de Salud, el Servicio de Salud, la Superintendencia de Salud, los establecimientos de la Red Asistencial correspondiente o alguna otra institución con atribuciones para solicitarla. Esta norma tiene por objeto impedir que los flujos de información necesarios para la toma de decisiones sanitarias y de gestión se obstaculicen por parte de alguno de estos establecimientos. El Decreto Supremo N° 38, de 2005, de Salud, añade las siguientes obligaciones: i) Contar con un sistema de registro y gestión de listas de espera y cumplir con las metas de reducción acordadas con el Servicio respectivo. ii) Dar cumplimiento a los convenios celebrados con el Fondo Nacional de Salud, el respectivo Secretario Regional Ministerial de Salud y con el Servicio correspondiente. iii) Efectuar auditorías de la gestión administrativa y financiera a lo menos una vez al año, las que podrán ser realizadas por auditores externos conforme a las normas que imparta el Subsecretario de Redes Asistenciales. Estas auditorías deberán evaluar el cumplimiento de los requisitos señalados en el punto anterior. 5.

Director del Establecimiento de Autogestión en Red 5.1.

Nombramiento y remoción

Los Establecimientos Autogestionados estarán a cargo de un Director designado por el Director del Servicio de acuerdo al Sistema de Alta Dirección Pública de la Ley Nº 19.882, debiendo ser servido por un profesional universitario con competencia en el ámbito de la gestión en salud. Deberá desempeñarse en jornada completa, con dedicación exclusiva y tendrá derecho a la asignación de alta dirección pública de acuerdo a la normativa vigente. En cuanto a su remoción, el Director del Establecimiento puede ser removido por el Director del Servicio de Salud, ya que es un cargo de exclusiva confianza. 

Ley Nº 16.744 aprueba el seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

En los casos de remoción se requerirá la consulta previa al Ministro de Salud, salvo en el caso incumplimiento grave del convenio de desempeño por parte del Director del Establecimiento de acuerdo a las situaciones previstas en el inciso cuarto del artículo 39 del DFL N° 1, de 2005, de Salud16. Uno de los puntos de relevancia en el diseño de esta nueva institucionalidad, tenía relación con la facultad de remoción que mantiene el director del Servicio de Salud, ya que no obstante existir autonomía en la gestión, el hecho de existir esta potestad aminora el efecto de la desconcentración. Para evitar esta situación se establecieron los siguientes límites: 1.- El Director del establecimiento es designado por el Director del Servicio de acuerdo al Sistema de Alta Dirección Pública de la Ley Nº 19.882. Dicho sistema establece que, no obstante mantener la calidad de exclusiva confianza, el cargo tiene una duración de tres años, renovables hasta por dos veces, esto es, un total de 9 años. 2.- En segundo lugar, se requiere la consulta previa al Ministro de Salud, lo que tiene como objeto que el Director de Servicio acredite las razones que tiene para fundamentar la decisión de remoción. 5.2.

Atribuciones

Las facultades del director se encuentran reguladas en el artículo 36 del DFL N° 1, de 2005, de Salud, y en el artículo 23 del Decreto Supremo N° 38, de 2005, del mismo Ministerio, y en general reflejan la amplia autonomía que tiene tanto en el aspecto financiero (tiene presupuesto propio), jurídico (el Director firma directamente toda clase de contratos) y de administración de los recursos humanos (el Director ejerce las facultades de un jefe superior de servicio, con algunas limitaciones), entre otras muchas manifestaciones de esta autonomía. Es así como el inciso final del señalado artículo 36 dispone que “Para todos los efectos legales, la representación judicial y extrajudicial del Servicio de Salud respectivo se entenderá delegada en el Director del Establecimiento, cuando ejerza las atribuciones señaladas en este artículo”. En especial, el director del establecimiento de autogestión en red cuenta con las siguientes atribuciones: 5.2.1.

Facultades relativas al desarrollo organizacional

a) Dirigir la ejecución de los programas y acciones de salud y coordinar, asesorar, inspeccionar y controlar todas las dependencias del Establecimiento. b) Diseñar y elaborar un plan de desarrollo del Establecimiento. c) Organizar internamente el Establecimiento y asignar las tareas correspondientes.

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El inciso señalado establece: “La no presentación del Plan (de Ajuste y Contingencia), su rechazo o la evaluación insatisfactoria del mismo, se considerarán incumplimiento grave del convenio de desempeño por parte del Director del Establecimiento el cual, en estos casos, cesará en sus funciones de Director por el solo ministerio de la ley.”.

5.2.2.

Facultades relativas al presupuesto de la organización 17

a) Elaborar y presentar al Director del Servicio de Salud correspondiente, el que lo remitirá al Subsecretario de Redes Asistenciales con un informe, el proyecto de presupuesto del Establecimiento, el plan anual de actividades asociado a dicho presupuesto y el plan de inversiones, conforme a las necesidades de ampliación y reparación de la infraestructura, de reposición del equipamiento de éste y a las políticas del Ministerio de Salud. Sin perjuicio de las instrucciones generales que imparta la Dirección de Presupuestos para estos efectos, el Director deberá priorizar las actividades y el plan de inversiones, detallando el costo de cada una de ellas y justificando la priorización propuesta. El presupuesto indicará detalladamente el estado del cobro de las prestaciones otorgadas y devengadas. El Subsecretario de Redes Asistenciales, mediante resolución, aprobará los presupuestos de los Establecimientos Autogestionados y el del Servicio, a más tardar el 15 de diciembre de cada año, o el siguiente día hábil, si el 15 fuera feriado, sobre la base del presupuesto aprobado al Servicio de Salud correspondiente y de las instrucciones que imparta la Dirección de Presupuestos. Dicha resolución deberá, además, ser visada por la Dirección de Presupuestos. Si vencido el plazo el Subsecretario no hubiera dictado la resolución, el presupuesto presentado por el Director se entenderá aprobado por el solo ministerio de la ley. En cada uno de los presupuestos de los Establecimientos Autogestionados y de los Servicios de Salud, se fijará la dotación máxima de personal; los recursos para pagar horas extraordinarias en el año; los gastos de capacitación y perfeccionamiento; el gasto anual de viáticos; la dotación de vehículos y la cantidad de recursos como límite de disponibilidad máxima por aplicación de la Ley Nº 19.664 y demás autorizaciones máximas consideradas en el respectivo presupuesto, todo ello conforme a las instrucciones que imparta la Dirección de Presupuestos para la elaboración del proyecto de Ley de Presupuestos. Si el presupuesto aprobado por el Subsecretario de Redes Asistenciales es menor que el solicitado por el Director del Establecimiento, el Subsecretario deberá indicar los componentes del plan anual de actividades y del plan de inversiones que deberán reducirse para ajustarse al presupuesto aprobado. Las inversiones que se financien con recursos propios y que superen las diez mil unidades tributarias mensuales, deberán contar con la autorización del Director del Servicio de Salud respectivo. b) Ejecutar el presupuesto y el plan anual del Establecimiento, de acuerdo con las normas relativas a la administración financiera del Estado. El Director podrá modificar el presupuesto y los montos determinados en sus glosas18. Dichas modificaciones podrán ser rechazadas mediante resolución del Subsecretario de Redes Asistenciales, de 

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Uno de los principales aspectos que reflejan la “autogestión” del establecimiento tiene relación con la asignación de un presupuesto “propio”, distinto del global del Servicio de Salud, como acontece con los establecimientos de salud que no tienen esta categoría. En la discusión legislativa se planteó la posibilidad que estos establecimientos tuviesen un presupuesto propio, distinto del Servicio, para la Ley de presupuestos. Dicha alternativa se descartó, dado que como lo hemos señalado son organismos que forman parte del Servicio de Salud y no cuentan con personalidad jurídica propia. Por ello, se utilizó la fórmula que estamos analizando, en cuanto no obstante aprobarse un presupuesto global para el Servicio de Salud en la Ley de presupuestos de cada año, a más tardar el 15 de diciembre de cada año el Subsecretario de Redes Asistenciales debe hacer la división del presupuesto del Servicio respectivo, asignando a cada uno de los establecimientos de autogestión su propio presupuesto, corrigiendo en consecuencia el presupuesto definitivo del Servicio de Salud. Esta norma es de vital importancia para la gestión del establecimiento, ya que autoriza a modificar el presupuesto y sus glosas, por lo que queda entregado al director del establecimiento la posibilidad de

acuerdo con las instrucciones impartidas por la Dirección de Presupuestos. Si el Subsecretario no se pronuncia en el plazo de quince días, contados desde la recepción de la solicitud, ésta se entenderá aceptada. Copia de todos los actos relativos a las modificaciones presupuestarias deberán ser remitidas al Servicio de Salud correspondiente y a la Dirección de Presupuestos. 5.2.3.

Facultades relativas a gestión de recursos humanos 19

a) Ejercer las funciones de administración del personal destinado al Establecimiento, en tanto correspondan al ámbito del mismo, en materia de suplencias, capacitación, calificaciones, jornadas de trabajo, comisiones de servicio, cometidos funcionarios, reconocimiento de remuneraciones, incluyendo todas aquellas asignaciones y bonificaciones que son concedidas por el Director del Servicio, feriados, permisos, licencias médicas, prestaciones sociales, responsabilidad administrativa y demás que establezca el reglamento. b) Respecto del personal a contrata y al contratado sobre la base de honorarios, el Director del Establecimiento ejercerá las funciones propias de un jefe superior de servicio. 5.2.4.

Facultades relativas a suscripción de contratos 20

a) Celebrar contratos de compra de servicios de cualquier naturaleza, con personas naturales o jurídicas, para el desempeño de todo tipo de tareas o funciones, generales o específicas, aun cuando sean propias o habituales del Establecimiento. El gasto por los contratos señalados en esta letra no podrá exceder el 20% del total del presupuesto asignado al Establecimiento respectivo. b) Celebrar contratos regidos por la Ley N° 18.80321. c) Ejecutar y celebrar toda clase de actos y contratos sobre bienes muebles e inmuebles y sobre cosas corporales o incorporales que hayan sido asignadas o afectadas al Establecimiento y las adquiridas por éste, y transigir respecto de derechos, acciones y obligaciones, sean contractuales o extracontractuales. Los contratos de transacción deberán ser aprobados por resolución del Ministerio de Hacienda, cuando se trate de sumas superiores a cinco mil unidades de fomento.

gestionar sus recursos, generar ahorros en los subtítulos que determine y transferir recursos a las prioridades que establezca 

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Otro aspecto importante de la autogestión se refiere a la gestión de los recursos humanos, ya que en general el director actúa con todas las atribuciones de un jefe superior de servicio público. La limitación se refiere al caso del personal de planta, en cuanto no tiene facultades de contratación de este tipo de funcionarios. Como lo hemos señalado, no obstante no contar con personalidad jurídica propia, el director del establecimiento autogestionado lo representa directamente, tanto judicial como extrajudicialmente, contando con las más amplias facultades para la celebración de todo tipo de contratos, sin requerir especial delegación de atribuciones por parte del director del Servicio de Salud. La Ley N° 18.803 regula los contratos que se celebren para encomendar la ejecución de acciones de apoyo, entendiéndose por tales las que no constituyan directamente las potestades públicas encomendadas por la ley a cada uno de los servicios y que sean complementarias a dichas potestades, tales como recepción, recopilación, preparación, revisión y evaluación de antecedentes; procesamientos computacionales; cobranzas y percepción de pagos; conservación y reparación de bienes inmuebles y muebles; aseo y otros servicios auxiliares.

Con todo, no podrán enajenarse los inmuebles sin que medie autorización previa otorgada por resolución del Ministerio de Salud, y con sujeción a las normas de los decretos leyes N° 1.056, de 1975, o N° 1.939, de 1977. Cuando la enajenación de bienes muebles alcance las siete mil unidades tributarias mensuales en un año, todas las que le sucedan requerirán la autorización previa del Director del Servicio de Salud respectivo22. Asimismo, podrán enajenarse bienes muebles e inmuebles a título gratuito, sólo a favor del Fisco y de otras entidades públicas. d) Celebrar convenios regidos por el decreto con fuerza de ley N° 36, de 1980, del Ministerio de Salud23. e) Celebrar convenios con el Servicio de Salud respectivo, con otros Establecimientos de Autogestión en Red, con Establecimientos de Salud de Carácter Experimental, y con entidades administradoras de salud primaria pertenecientes a su territorio, en los que se podrán proveer todos los recursos necesarios para la ejecución del convenio, mediante la destinación de funcionarios a prestar colaboración en éste, el traspaso de fondos presupuestarios u otras modalidades adecuadas a su naturaleza. En particular, podrá estipularse el aporte de medicamentos, insumos y otros bienes fungibles de propiedad del Establecimiento. Los bienes inmuebles, equipos e instrumentos podrán cederse en comodato o a otro título no traslaticio de dominio, y serán restituidos a su terminación. Los convenios con entidades que no sean parte de su Red Asistencial deberán contar con la aprobación del Director del Servicio. f) Celebrar convenios con personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, tengan o no fines de lucro, con el objetivo de que el Establecimiento otorgue prestaciones y acciones de salud, pactando los precios y modalidades de pago o prepago que se acuerden, conforme a las normas que impartan para estos efectos los Ministerios de Salud y de Hacienda24. Las personas o instituciones que celebren dichos convenios estarán obligadas al pago íntegro de la prestación otorgada. El incumplimiento de las obligaciones por parte del beneficiario de la prestación o acción de salud no afectará a la obligación contraída con el Establecimiento por parte de las personas o instituciones celebrantes del convenio. Los convenios con las instituciones de salud previsional, en relación al uso de camas hospitalarias, sólo podrán referirse a la utilización de pensionados, unidades de cuidado intensivo y atención en servicios de urgencia. Dicha limitación no procede en el caso que exista ausencia o

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Esta norma se incorporó para evitar una eventual dilapidación rápida de los bienes públicos afectados al uso del establecimiento. El DFL N° 36, de 1980, de Salud, regula los convenios que celebren con universidades, organismos, sindicatos, asociaciones patronales o de trabajadores y, en general, con toda clase de personas naturales o jurídicas, a fin de que éstas tomen a su cargo, algunas de las acciones de salud que les corresponde ejecutar a estos establecimientos. Este literal autoriza la venta de servicios asistenciales a cualquier entidad pública o privada por parte del establecimiento, siempre que no genere menoscabo en la atención de beneficiarios del sistema público. La importancia de esta norma tiene relación con la posibilidad de generar ingresos propios para el establecimiento.

insuficiencia de la especialidad que motive la atención, o ausencia o escasez de servicios profesionales en la especialidad de que se trate. Los convenios a que se refiere esta letra no podrán, en ningún caso, significar postergación o menoscabo de las atenciones que el Establecimiento debe prestar a los beneficiarios legales. En consecuencia, con la sola excepción de los casos de emergencia o urgencia debidamente calificadas, dichos beneficiarios legales se preferirán por sobre los no beneficiarios. g) Celebrar convenios con profesionales de la salud que sean funcionarios del Sistema Nacional de Servicios de Salud y que cumplan jornadas de a lo menos 22 horas semanales cuando tengan por objeto atender a sus pacientes particulares en el Establecimiento. En estos casos, dicha atención deberá realizarse fuera del horario de su jornada de trabajo. Por resolución fundada se podrá autorizar convenios con profesionales que cumplan jornada de 11 horas semanales o con profesionales que no sean funcionarios del Sistema, previa aprobación del Director del Servicio de Salud25. Estos convenios no podrán discriminar arbitrariamente, deberán ajustarse al reglamento y a las instrucciones que impartan conjuntamente los Ministerios de Salud y de Hacienda y, en virtud de ellos, se podrán destinar a hospitalización los pensionados. El paciente particular deberá garantizar debidamente el pago de todas las obligaciones que para éste se generan con el Establecimiento por la ejecución del convenio, conforme a las instrucciones de los Ministerios de Salud y de Hacienda. En todo caso, se dará prioridad al pago de los gastos en que haya incurrido el Establecimiento, y éste no será responsable de los daños que se produzcan como consecuencia de dichas prestaciones o acciones de salud, con excepción de los perjuicios causados directamente por negligencia del Establecimiento. Los convenios a que se refiere esta letra no podrán, en ningún caso, significar postergación o menoscabo de las atenciones que el Establecimiento debe prestar a los beneficiarios legales. En consecuencia, con la sola excepción de los casos de emergencia o urgencia debidamente calificadas, dichos beneficiarios legales se preferirán por sobre los no beneficiarios. La auditoría señalada deberá determinar el cumplimiento de lo preceptuado. h) Celebrar convenios con el Fondo Nacional de Salud y con el Servicio de Salud correspondiente por las prestaciones que otorgue el Establecimiento a los beneficiarios del sistema público de salud en la Modalidad de Atención Institucional26. 

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Por primera vez se ha introducido una disposición legal que regula los convenios que históricamente han celebrado los hospitales públicos con sus profesionales, para la atención de pacientes particulares utilizando las dependencias hospitalarias. La innovación de este literal, es que le otorga la facultad al director del establecimiento para convenir directamente con el Fonasa, la transferencia de recursos financieros relativa al pago de las prestaciones que realiza a los beneficiaros del sistema. Esta facultad ha sido históricamente requerida por los gestores hospitalarios, ya que una práctica habitual de los Servicios de Salud, al ser éstos los receptores de los fondos del Fonasa, es el traspaso parcial de los recursos a los hospitales para financiar los déficit que tengan otros establecimientos del Servicio. Sin perjuicio de la posibilidad de traspaso directo de recursos, dada la lógica de red asistencial, le corresponde al director del Servicio de Salud aprobar el convenio, pudiendo rechazarlo sólo en el caso que las prestaciones que se compren por parte del Fonasa no tengan relación con los requerimientos sanitarios de la Red.

Con el exclusivo objetivo de verificar que los convenios cumplan con las necesidades de la Red Asistencial, el respectivo Director del Servicio de Salud, o el Subsecretario de Redes Asistenciales en el caso de los establecimientos que formen parte de la Red Asistencial de Alta Especialidad, deberá aprobarlos previamente, dentro de los quince días siguientes a su recepción. Después de ese plazo, si no se han hecho objeciones fundadas, los convenios se entenderán aprobados. Las controversias que se originen por el párrafo precedente serán resueltas por el Ministro de Salud. i) Otorgar prestaciones a los beneficiarios de Fonasa, de acuerdo a las normas legales y reglamentarias vigentes, para lo cual podrá celebrar convenios con los Servicios de Salud, a fin de establecer las condiciones y modalidades que correspondan. 5.2.5.

Otras facultades

a) Ejecutar acciones de salud pública, de acuerdo a las normas legales y reglamentarias vigentes, para lo cual podrá celebrar convenios con el Secretario Regional Ministerial y el Subsecretario de Salud Pública, a fin de establecer las condiciones y modalidades que correspondan. b) Establecer en forma autónoma un arancel para la atención de personas no beneficiarias de Fonasa, el cual en ningún caso podrá ser inferior al arancel aplicable a dichos beneficiarios. c) Realizar operaciones de leasing e invertir excedentes estacionales de caja en el mercado de capitales, previa autorización expresa del Ministerio de Hacienda. d) Declarar la exclusión, declaración de estar fuera de uso y dar de baja los bienes muebles del Establecimiento, pudiendo utilizar cualquier mecanismo que asegure la publicidad y libre e igualitaria participación de terceros en la enajenación. e) Delegar, bajo su responsabilidad, y de conformidad con lo establecido en la Ley N° 18.575, atribuciones y facultades en los funcionarios de su dependencia. f) Conferir mandatos en asuntos determinados. g) Desempeñar las demás funciones y atribuciones que le asignen las leyes y reglamentos. h) Condonar, total o parcialmente, en casos excepcionales y por motivos fundados, en caso que el Director del Fondo Nacional de Salud le encomiende dicha labor, la diferencia de cargo del afiliado de Fonasa por las prestaciones que este reciba. 6.

Evaluación e incentivos

Uno de los aspectos importantes en el diseño de esta nueva institucionalidad, tiene relación con la necesidad de que estas instituciones de excelencia en la gestión estuviesen permanentemente evaluadas, y que sus resultados de gestión estuvieran alineados con los incentivos remuneracionales que tienen los funcionarios del establecimiento. Es así como se estableció que el establecimiento estará sujeto a una evaluación anual del Subsecretario de Redes Asistenciales, la que se realizará antes del 15 de marzo del año siguiente al que se evalúa, para verificar el cumplimiento de una serie de estándares que determinan conjuntamente los Ministerios de Salud y de Hacienda, los que incluirán a lo menos las siguientes materias: a) Cumplir las obligaciones que se le han establecido como organismo que forma parte de la red asistencial, para lo que se requerirá un informe al Director del Servicio de Salud correspondiente (o del Subsecretario de Redes Asistenciales, en su caso).

b) Estar registrado en la Superintendencia de Salud como prestador institucional de salud acreditado. c) Haber implementado satisfactoriamente sistemas o mecanismos de gestión y desarrollo de competencias en áreas tales como planificación y control de gestión; administración de personal; atención y apoyo al usuario; administración financiero-contable y auditoría interna; sistemas de cuenta pública a la comunidad, entre otras. d) Mantener el equilibrio presupuestario y financiero, definido como la igualdad que debe existir entre los ingresos y gastos devengados y que el pago de las obligaciones devengadas y no pagadas se efectúe en un plazo no superior a sesenta días. e) Lograr el cumplimiento de las metas que se determinen con relación a niveles de satisfacción de los usuarios. f) Lograr una articulación adecuada dentro de la Red Asistencial, para lo que se requerirá un informe del Director del Servicio de Salud correspondiente, salvo en los casos de Establecimientos que formen parte de la Red Asistencial de Alta Especialidad, y g) Cumplir las metas de registro y reducción de listas de espera que se hubieren convenido con el Director del Servicio de Salud o el Subsecretario de Redes Asistenciales, según corresponda. En cuanto a las auditorías, el Establecimiento deberá efectuar auditorías de la gestión administrativa y financiera a lo menos una vez al año, las que podrán ser realizadas por auditores externos conforme las normas que imparta el Subsecretario de Redes Asistenciales. Sin perjuicio de lo anterior y de las respectivas normas de contabilidad gubernamental, el Establecimiento deberá elaborar estados financieros trimestrales, que incluirán, a lo menos, los siguientes informes: -

Informe mensual analítico y agregado de las variaciones de la ejecución presupuestaria.

Informe mensual de ejecución de gastos en personal.

Informe mensual de ejecución del programa de prestaciones valoradas.

Informe mensual de indicadores de gestión financiera.

Informe mensual de deuda por antigüedad, en bienes y servicios de consumo, operaciones años anteriores y deuda total.

Análisis cualitativo situación financiera- presupuestaria (ingresos, gastos, deuda, indicadores y acciones correctivas), mensual y acumulado semestral y anual.

Información periódica de convenios establecidos con terceros.

Informe mensual presupuestario de la ejecución financiera y actividad relacionada con los convenios con terceros.

Informe trimestral de la programación financiera de ingresos y gastos.

Informe trimestral de generación y destinos de los ingresos propios.

Informe anual de inversiones relacionadas en el establecimiento.

Informe anual del programa de mantención de equipos médicos e industriales.

En caso de detectarse por el Subsecretario de Redes Asistenciales, el Director del Servicio de Salud respectivo o el Superintendente de Salud el incumplimiento de alguno de los estándares señalados precedentemente, el Subsecretario representará al Director del Establecimiento la situación y le otorgará un plazo de 15 días hábiles, el que podrá ser prorrogado por una sola vez, para que presente un Plan de Ajuste y Contingencia. La Subsecretaría, conjuntamente con la Dirección de Presupuestos, dispondrá de un plazo máximo de 15 días hábiles para pronunciarse acerca del Plan de Ajuste y Contingencia, ya sea aprobándolo o rechazándolo. Si la Subsecretaría aprueba el Plan presentado, éste deberá ejecutarse en el plazo que acuerde, el que no podrá exceder de ciento veinte días. Al cabo de este plazo, deberá evaluarse si se subsanaron los incumplimientos que se pretendieron regularizar con su implementación. La no presentación del Plan, su rechazo o la evaluación insatisfactoria del mismo, se considerarán incumplimiento grave del convenio de desempeño por parte del Director del Establecimiento el cual, en estos casos, cesará en sus funciones de Director por el solo ministerio de la ley. Asimismo, en tanto no se restablezca el nivel de cumplimiento de los estándares establecidos, el personal directivo del respectivo Establecimiento no tendrá derecho a la asignación asociada al cumplimiento de los requisitos señalados. Como ya lo vimos, la ley creó una asignación de función directiva, la que en el caso de los establecimientos de autogestión en red está asociada íntegramente al cumplimiento de los estándares que se evalúan anualmente. 7.

Participación Ciudadana

Uno de los principios que se incorporó en la modernización del sector fue introducir diversos mecanismos de control social y rendición de cuentas. En el caso de los establecimientos de autogestión, se ha creado un Consejo Consultivo de los Usuarios, que tiene la función de asesorar al Director del Establecimiento en la fijación de las políticas de éste y en la definición y evaluación de los planes institucionales. En el primer trimestre de cada año, el Director presentará al Consejo Consultivo el plan de actividades a desarrollar por el Establecimiento durante el año, así como la cuenta pública anual del mismo Está compuesto por 5 representantes de la comunidad vecinal y 2 representantes de los trabajadores del Establecimiento. Se entenderá por comunidad vecinal todas aquellas personas u organizaciones de carácter territorial o funcional con asentamiento en el territorio del área de competencia del Establecimiento. Los representantes de la comunidad vecinal podrán ser escogidos entre los representantes de organizaciones territoriales o funcionales de la comunidad usuaria del Establecimiento o de los establecimientos que forman parte de la Red Asistencial, tales como Uniones Comunales de Juntas de Vecinos, Consejos de Desarrollo de los Consultorios, u otra instancia de participación de usuarios, Comités de Promoción de la Salud, Organizaciones de Salud Comunales, entre otros. En el caso específico de los Establecimientos de la Red Asistencial de Alta Especialidad, los representantes de la comunidad vecinal podrán ser integrantes de los consejos consultivos de los Establecimientos de la Red de referencia habitual, preferentemente aquellos con asentamiento en la región o regiones más cercanas al Establecimiento, o bien, integrantes de organizaciones de usuarios, grupos de autoayuda, entre otros.

La elección de los representantes de usuarios deberá ser realizada en base a propuestas provenientes de los propios usuarios, los que serán convocados por la Dirección del Establecimiento para dicho fin mediante un sistema comunicado en forma previa y pública a la comunidad del Establecimiento. Los representantes de los trabajadores del Establecimiento deberán ser escogidos en base a propuestas de los propios funcionarios mediante un sistema comunicado en forma previa y pública o votación universal. 8.

Normas especiales de personal

La ley ha creado una especie de “afectación” de los funcionarios que laboran en el establecimiento, a fin de impedir que el director de Servicio pueda disponer de éstos para cumplir labores en otras dependencias. Es así como se establece que los funcionarios de planta o a contrata que se desempeñen en el Establecimiento a la fecha de otorgamiento de la calidad de “Establecimiento de Autogestión en Red” permanecerán destinados a éste. Sin perjuicio de lo anterior, por resolución fundada del Director del Servicio de Salud, a petición expresa del Director del Establecimiento, podrá ponerse término a la destinación en el Establecimiento de determinados funcionarios, quienes quedarán a disposición del Servicio de Salud correspondiente, todo ello cuando lo requieran las necesidades del Servicio y fuere conveniente para el buen funcionamiento del Establecimiento. Los contratos a honorarios vigentes a la fecha indicada continuarán surtiendo sus efectos conforme a las disposiciones contenidas en ellos. Así pues, el día del otorgamiento de la calidad de autogestionado queda fijada una especie de “planta” de esta institución, la que puede ser modificada de común acuerdo entre el director de Servicio y del establecimiento. 9.

Recursos y bienes del Establecimiento

Como ya lo señalamos, dada la especial naturaleza jurídica de este tipo de establecimientos, la ley ha creado una especial afectación de los bienes que utiliza la institución, sin crear un patrimonio distinto al del Servicio. Respecto de estos bienes, el director del establecimiento tiene plenas potestades de administración, como lo vimos en el acápite relativo a las facultades del director del establecimiento autogestionado. Es así como el artículo 43 del DFL N° 1, de 2005, de Salud, dispone que “El Establecimiento tendrá el uso, goce y disposición exclusivo de los bienes raíces y muebles de propiedad del Servicio de Salud correspondiente, que se encuentren destinados al funcionamiento de los servicios sanitarios, administrativos u otros objetivos del Establecimiento, a la fecha de la resolución que reconozca su condición de “Establecimiento de Autogestión en Red”, y de los demás bienes que adquiera posteriormente a cualquier título”. Los bienes destinados al funcionamiento de los servicios sanitarios y administrativos, gozan de inembargabilidad, dada su destinación al funcionamiento de un servicio público de primera necesidad. Este patrimonio de afectación cuenta además con los siguientes recursos, que forman parte del presupuesto del Servicio: a) Con aquellos pagos que le efectúe el Fondo Nacional de Salud por las prestaciones que otorgue a los beneficiaros del sistema público.

b) Con aquellos pagos que le efectúe el Servicio de Salud respectivo por las prestaciones que otorgue a los beneficiarios del sistema público. c) Con aquellos pagos que le efectúe el Subsecretario de Salud Pública o el Secretario Regional Ministerial por la ejecución de acciones de salud pública. d) Con los ingresos que obtenga, cuando corresponda, por los servicios y atenciones que preste, fijados en aranceles, convenios u otras fuentes. e) Con los frutos que produzcan los bienes destinados a su funcionamiento y con el producto de la enajenación de esos mismos bienes. f) Con las donaciones que se le hagan y las herencias y legados que acepte, lo que deberá hacer con beneficio de inventario. Dichas donaciones y asignaciones hereditarias estarán exentas de toda clase de impuestos y de todo gravamen o pago que les afecten. Las donaciones no requerirán del trámite de insinuación. g) Con las participaciones, contribuciones, arbitrios, subvenciones y otros recursos que le corresponda percibir. h) Mediante presentación de proyectos a fondos concursables y a instituciones u organismos solidarios, e i) Con los aportes, transferencias, subvenciones que reciba de la Ley de Presupuestos del Sector Público, de personas naturales y jurídicas de derecho público o privado, nacionales o extranjeras y con los empréstitos y créditos internos y externos que contrate en conformidad a la ley. 10.

Contiendas de competencia

A fin de establecer un mecanismo claro de resolución de las eventuales controversias que pueda originar una institucionalidad nueva como la que tratamos, la ley estableció que las contiendas de competencia que surjan entre los Directores de los Servicios de Salud y los Directores de los “Establecimientos de Autogestión en Red”, serán resueltas por el Subsecretario de Redes Asistenciales. En general, podemos definir las contiendas de competencia como aquella “disputa que se promueve entre dos autoridades o tribunales en razón de que ambas consideran que tienen o carecen de atribuciones suficientes para resolver un determinado asunto”27. De esta manera, cada vez que estas autoridades discutan la potestad de decisión sobre una determinada materia, o bien se excusen de intervenir por carecer de atribución, será el Subsecretario de Redes Asistenciales quién deberá resolver esta contienda. 11.

Red Asistencial de Alta Especialidad

La idea que se tuvo al establecer esta Red Asistencial de Alta Especialidad fue el de reconocer el carácter nacional que tienen algunos establecimientos, en cuanto son centros de referencia para todo o gran parte del país, respecto a la especialidad que desarrolla. Por esta razón y dada la creación de la nueva Subsecretaría de Redes Asistenciales, el legislador consideró más adecuado con dicha realidad el que estas instituciones fueran coordinadas por ésta. De 

Mario Verdugo y Emilio Pfeffer, Derecho Constitucional, Tomo II, pág. 239, 2ª ed., Editorial Jurídica de Chile, 1999.

esta manera, la ley ha establecido que los Establecimientos de Autogestión en Red que estén destinados a la atención preferente de una determinada especialidad, con exclusión de las especialidades básicas, de alta complejidad técnica y de cobertura nacional, formarán parte de una Red Asistencial de Alta Especialidad de carácter nacional coordinada por el Subsecretario de Redes Asistenciales. El Ministerio de Salud deberá determinar aquellos Establecimientos Autogestionados que integrarán la Red Asistencial de Alta Especialidad. En estos establecimientos, el tipo de actividades asistenciales, grado de complejidad técnica y especialidades las determinará el Subsecretario señalado, como así también las normas de referencia de los pacientes. Así pues, la relación que tendrán estos establecimientos con el Servicio de Salud será muy escasa, ya que los requerimientos de la red serán determinados por el Subsecretario, conforme las necesidades de todo el país. Para ser considerado parte de esta Red Asistencial de Alta Especialidad, los establecimientos deberán cumplir con los siguientes requisitos, además de los señalados para obtener la calificación de autogestionado: a) Tener la calidad de centro formador de especialistas en el área. b) Tener cobertura nacional o multiregional, entendiendo por esto la atención de situaciones de alta complejidad de cualquier lugar del país. c) Atención preferente de una determinada especialidad. d) Tener alta complejidad técnica. e) Contar con una política de investigación en su especialidad. f) Resolver una parte significativa de la demanda nacional de la especialidad. 12.

Las evaluaciones y seguimientos de los Hospitales Autogestionados

El primer informe de evaluación lo realizó el Ministerio de Salud a través de su departamento de Auditoría en el último trimestre del año 2004, para todos los futuros hospitales autogestionados, con el objeto de conocer el grado de desarrollo organizacional de estos y en particular conocer las brechas existentes, para luego introducir las correcciones necesarias para que todos puedan en el corto y mediano plazo obtener la certificación de autogestionado28. El instrumento se diseñó en base a la reglamentación existente y las áreas incorporadas en la evaluación fueron: Planificación Estratégica, Organización Interna, Gestión de RRHH, Gestión Financiera, Gestión en Red, Cumplimiento de metas de desempeño, Consejos Consultivos de Usuarios, Sistemas de Información, Auditoría Interna, Gestión de Satisfacción de Usuarios y Cuenta Pública de Resultados. Fue así como se establecieron cuatro rangos de cumplimiento: • • • •

Malo: 0 a 25% de cumplimiento Regular: de 26 a 50% de cumplimiento Bueno: de 51 a 75% de cumplimiento Muy Bueno: de 76 a 100% de cumplimiento

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Informe Consolidado nº 183. Evaluación EAR 2009. Ministerio de Salud, Departamento de Auditoría.

El promedio global de cumplimiento fue de 57% y la mediana fue de 56%. Solo 5 de los 56 hospitales evaluados obtuvieron una evaluación muy buena, 33 obtuvieron calificación buena y 18 fueron calificados de regulares. Las áreas con mejores grados de cumplimiento fueron: • • • •

Gestión de Satisfacción de usuarios 79% Cuenta Pública 73% Gestión en Red 73% Sistemas de Información 69%

Las áreas de menor promedio de cumplimiento fueron: • • • •

Auditoría Interna 22% Planificación Estratégica 27% Consejos de Participación 46% Organización Interna 50%

Respecto de la evaluación en gestión de recursos humanos, si bien la ponderación global de todos los aspectos auditados fue de 62%, tan solo el 22% cumplía con la realización de todos los procesos relacionados con la gestión del personal. En relación a la gestión financiera el cumplimiento global de todos los parámetros analizados fue de un 66%, sin embargo, solo el 28% de los hospitales daba cumplimiento al componente de equilibrio presupuestario y plazos de deudas inferiores a 60 días. En síntesis, si bien este fue el primer instrumento de evaluación utilizado y que sirvió de base para que cada hospital en particular pudiera conocer y corregir sus brechas de desarrollo organizacional, resulto alarmante que tan solo 5 de 56 establecimientos fueran evaluados en el rango de muy bueno y nos daría una pista de los difícil y tortuoso que sería en el futuro dar cumplimiento a los criterios de evaluación de la autogestión. Un segundo informe a tomar en cuenta es el Nº 183 del Departamento de Auditoría del Ministerio de Salud. Evaluación de Establecimientos Autogestionados en Red, diciembre 2009. Sin embargo, hay que considerar que en lapso de cinco años que han transcurrido desde la línea base del 2004 algunas hechos han pasado. En primer lugar los hospitales públicos chilenos de mayor complejidad, que podrían ser objeto de la certificación de autogestionados subieron de 56 a 60. De estos y habiendo transcurrido cinco años de implementación de la ley de autoridad sanitaria solo 11 (18%), han obtenido la calidad de autogestionados por el cumplimiento de los criterios de evaluación de los instrumentos que se han definido para el efecto. Instrumentos que con el correr de los años han sido modificados y por ende imposibles de ser comparados, demostrando en la práctica la confusión que existió en las autoridades ministeriales al momento de definir un modelo hospitalario público de autogestión, objeto de seguimiento y evaluación. Este segundo informe entonces se hizo para evaluar los 49 establecimientos hospitalarios restantes, entre enero del año 2008 y junio del año 2009 y se organizó sobre la base de los siguientes 12 acápites: Aspectos formales, Planificación, Organización Interna, Gestión y desarrollo de los RRHH, Gestión Financiera, Gestión de la Red Asistencial, Metas de desempeño, Consejos asesores, Sistemas de Información, Gestión de la información de los usuarios, Cuenta pública de resultados y Auditoría Interna. En relación a los aspectos formales, en diciembre del 2009 ninguno de los 60 establecimientos hospitalarios había obtenido la acreditación institucional de calidad dependiente de la Superintendencia de Salud, requisito legal para obtener la condición de autogestionado. En relación a los demás aspectos los resultados brutos globales fueron:

• • • • • • • • • • •

Planificación 63,5% Organización interna 51,5% Recursos Humanos 62,2% Finanzas 52,7% Gestión de Red Asistencial 79,2% Metas de desempeño 78,8% Consejos asesores 75,7% Sistemas de Información 66,8% Gestión de información usuarios 72,3% Cuenta Pública 93,2% Auditoría Interna 77,6%

Por un lado los que presentaron más bajos promedios de cumplimiento fueron los de Organización Interna y el de Gestión Financiera y por el contrario los que obtuvieron los mayores puntajes fueron los de Cuenta Pública y de Gestión de la Red Asistencial. En resumen el puntaje bruto general de los 49 hospitales fue de 68,63%, mientras que cuando se aplicaron los criterios de mínimos obligatorios fue de un 29,02%. Finalmente ninguno de los 49 dio cumplimiento al porcentaje mínimo exigido por el instrumento de evaluación y por lo tanto no se pudieron incorporar nuevos autogestionados. Al mismo tiempo hay que recordar que ya para esta ocasión se había modificado el plazo legal de entrada en vigencia de la autogestión hospitalaria la que se dio en la práctica a partir del 1º de Enero del año 2010 y no del año 2009 como inicialmente se contemplaba. En otras palabras desde el año 2010 tenemos 60 establecimientos autogestionados pero en su mayoría por el solo imperio de la ley y no por méritos de gestión. Po último la evolución de los puntajes brutos generales medidos por el mismo instrumento fueron: • • • • •

2005: 50,7% 2006: 57,2% 2007: 66,2% 2008: 70% 2009: 68,7%

Finalmente dado que desde el año 2010 todos los hospitales son autogestionados, correspondía a partir del año 2011 evaluar si estos establecimientos mantenían su condición y para ello era necesario aplicar una nueva evaluación. Si bien el uso de la línea basal del 2004 y el instrumento utilizado desde el año 2005 a la fecha, sirvieron para pavimentar el camino en la senda de la autogestión, el nuevo gobierno del Presidente Piñera y su equipo ministerial en salud, determinaron que estos eran insatisfactorios, contenían más de 250 indicadores y algunos eran excesivamente rigurosos en la forma, dicotómicos y centrados en la medición de aspectos estructurales. En consideración a lo antes mencionado y atendiendo a los requerimientos de las redes, se inició durante el II semestre de 2010, un trabajo orientado a la definición de un nuevo mecanismo de evaluación que permitiese medir la estrategia de la organización hospitalaria29. En ese contexto, nace el nuevo instrumento de evaluación para los Establecimientos Autogestionados en Red, que se basa en la metodología de Balanced Scorecard (BSC) o Cuadro de Mando Integral (CMI), la cual destaca por ser una herramienta de carácter estratégico, que recoge un 

Instrumento de evaluación de autogestionados en red, febrero 2011, Ministerio de Salud. Emilio Santelices et al.

conjunto coherente de indicadores que proporcionan a la alta dirección y a las unidades responsables, una visión comprensible de su área de responsabilidad. Señala un camino organizado para llevar a cabo, lo que ya se sabe que hay que hacer. El nuevo instrumento de evaluación, incorpora solo 48 indicadores, los cuales dan cuenta de los procesos estratégicos que un Establecimiento Hospitalario debería controlar, en miras de una gestión exitosa. Dichos indicadores dan cuenta de todos los procesos críticos de un Establecimiento Hospitalario: Sustentabilidad Financiera, Eficiencia Operacional, Gestión Clínica y Excelencia de la Atención. De esta manera, el instrumento representa a la organización y cobra sentido para los actores involucrados, quienes podrán proponer y ejecutar iniciativas, en pos del logro de sus metas. En base al instrumento señalado, el Ministerio de Salud ha hecho ya una primera evaluación sobre los 60 hospitales autogestionados vigentes por ley; según trascendidos ministeriales tomando en cuenta la información disponible de los años 2010 y 2011. Sin embargo, hasta la fecha de elaboración de este estudio no ha sido posible por parte de los autores obtener esta información y hemos procedido a solicitarla mediante requerimiento del sistema de transparencia activa contemplado en nuestra legislación30. 13.

Otras dimensiones del impacto de los Hospitales Autogestionados.

Independiente de los diversos instrumentos de evaluación con los que se ha pretendido hacer seguimiento a los hospitales autogestionados en estos siete años, resulta evidente que también es necesario mirar otras fuentes de información y criterios, como para intentar medir directa o indirectamente los impactos positivos o negativos que estos han tenido en nuestro sistema de salud. Desde esta perspectiva baste señalar en primer lugar que desde el 2009, año desde el cual está vigente el marco regulatorio para la acreditación de calidad institucional, dependiente de la Superintendencia de Salud, al día de hoy solo 4 (6,6%) de los 60 hospitales están efectivamente acreditados: Instituto Nacional del Cáncer, Hospital Exequiel González Cortez, Hospital Padre Alberto Hurtado y Hospital San Juan de Dios. Cabe recordar que para mantener el estatus de hospital autogestionado es requisito legal estar acreditado, independiente de si se está exigiendo o no la garantía de calidad. En esta misma dirección es que a continuación se ofrecen otras dimensiones del impacto que han tenido los hospitales autogestionados. 13.1.

Estudios de satisfacción usuaria en los prestadores públicos

Un estudio de la Superintendencia de Salud realizado en enero del año 2009, específicamente diseñado para evaluar los niveles de satisfacción de los usuarios de prestadores públicos y privados, estableció las mediciones de una línea basal; toda vez que ese año se ponían en vigencia los marcos regulatorios que permitían dar inicio al sistema de acreditación de calidad de los prestadores. Y como lo muestran los datos del estudio las expectativas hacia los prestadores de salud, tanto en hospitalización como en consultas médicas, son notablemente homogéneas entre los usuarios de FONASA e ISAPRE, demostrando la existencia de un estándar común donde la principal señal de calidad la dan el equipamiento clínico y la adecuación de las instalaciones físicas. En todo lo relacionado con evaluación general, hospitalización y consultas de urgencias, las clínicas superan ampliamente a los hospitales, pudiendo calificarse las primeras como “excelentes” y los 30

Comprobante de solicitud nº222941 del 23/08/2012 del Ministerio de Salud por Ley de Transparencia.

segundos como “aceptables” en prácticamente todos los atributos, con la sola excepción del equipamiento clínico y en hospitalización, donde los hospitales públicos alcanzan también un buen desempeño. Por otra parte, los consultorios como prestadores de atención ambulatoria se ubican en un nivel crítico de desempeño, muy por debajo de los hospitales.

CUADRO Nº 1

E5. Pensando en la atención en general que ha recibido en… ¿qué nota le pondría, de 1 a 7? E7. Pensando en la atención de HOSPITALIZACIÓN que ha recibido en… ¿qué nota le pondría, de 1 a 7? E9. Pensando en la atención de URGENCIA que ha recibido en… ¿qué nota le pondría, de 1 a 7? Base: Todos los entrevistados (1728)

Lamentablemente aún no contamos con un segundo estudio equivalente que de seguimiento a su evaluación en el tiempo, el que en todo caso cobrará mayor relevancia al momento de contar con al menos un 50% de los hospitales público acreditados, con el fin de medir si esta condición tiene incidencia en un cambio o no de las mediciones señaladas. 13.2.

Análisis de la Productividad global del sistema público de salud post-reforma de los Establecimientos Autogestionados en Red

Del mismo modo ha sido interesante descubrir entre los registros del MINSAL, la información histórica (1992-2010) del nivel de gasto en recursos humanos de los servicios de salud hospitalarios, versus la producción agregada de los mismos, medida por su nivel de ingresos por producción.

CUADRO Nº 2

Fuente: Departamento de Gestión y Desarrollo de RRHH del MINSAL, sobre la base de datos de DEIS, SIGFE y propios. Nota 1: La producción Total es la suma de la Facturación PAD-PPP y los Ingresos Propios. Nota 2: En este análisis no se consideró el Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente

CUADRO Nº 3

Evolución Indicador Productividad del Gasto en Personal 1992-2010 2,000 1,8000 1,6000 1,4000 1,2000 1,000 ,8000 ,6000 ,4000 ,2000 ,000

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Año 002 001 001 001 001 001 001 001 001 001 001 001 001 001 001 001 001 001 001

La evidencia nos muestra que luego de una baja acentuada de productividad entre los años 92 y 95 del orden del 30% menos, esta se mantuvo relativamente constante hasta el año 2005 y desde ese año hasta ahora se ha vuelto a producir una nueva reducción de la productividad agregada de nuestro sistema de salud del orden de otro 20%, no obstante de haber entrado en vigencia los hospitales públicos autogestionados. Resulta evidente que estamos ante un indicador muy grueso y agregado, pero da cuenta de la falta de sistemas de información capaces de entregar evaluaciones más finas y específicas sobre el nivel de eficiencia y productividad de nuestro sistema asistencial. 13.3.

La Gestión del Talento de los directivos hospitalarios a través del Sistema de Alta Dirección Pública administrado por el Servicio Civil

CONCURSOS DE DIRECTORES DE HOSPITAL DESDE EL INICIO DEL SISTEMA DE ADP, AL 20 DE JULIO DE 2012 1. Concursos solicitados por año Año

Cantidad 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Total general

230

2. Concursos cerrados por año - según forma de término Año 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total general

Con nombramiento

% nombramiento

Desierto

1 16 21 8 32 10 39 10

50% 44% 54% 36% 80% 71% 87% 63%

1 20 18 14 8 4 6 6

% Desierto 50% 56% 46% 64% 20% 29% 13% 37%

137

64%

36%

TIEMPO DE EJERCICIO POR ESTADO DEL NOMBRAMIENTO Datos al 20 de julio Nombramientos

DESVINCULADO NOMBRADO (1er. Periodo) RENOVADO TOTAL

Promedio de Días Promedio de Años de Ejercicio

68 57 10

716 457 1565

2,0 1,3 4,3

135

669

1,8

De los cuadros anteriores llaman la atención dos aspectos. Primero que del conjunto de concursos acumulados un alto porcentaje (36%) se declara desierto, lo que da cuenta de lo difícil que resulta reclutar lideres para llevar adelante la tarea de implementar los hospitales autogestionados y que por ende será necesario revisar el marco de incentivos remuneracionales y no remuneracionales que se han definido para el efecto. Segundo que por lo general los directores de hospital en promedio duran menos de dos años en sus cargos, lo que explica que en estos casi ocho años del sistema de alta dirección pública acompañando a los hospitales autogestionados, cada uno de los 60 hospitales haya tenido en promedio poco más de cuatro directores, lo que claramente conspira con la necesidad de contar con líderes efectivos con planes y políticas de implementación de mediano y largo plazo. 13.4.

La deuda Hospitalaria y el Equilibrio Financiero del Sistema de Salud

Resulta evidente de que siendo uno de los factores críticos en la obtención de la certificación de los hospitales autogestionados, esta sigue siendo una tarea pendiente del sector público, no obstante los avances que en este criterio se han experimentado. Si bien los marcos regulatorios y sus respectivos instrumentos de evaluación exigen establecimientos sin deudas y con el pago de proveedores dentro de los 60 días, saltan a la vista ciertos avances de los últimos años, aunque es sabido que esto se logra con una práctica mantenida en el

tiempo, que consiste en cerrar en diciembre de cada año con importantes aportes presupuestarios de carácter extraordinario con el fin de mantener controlada la deuda hospitalaria. Con todo la deuda se ha reducido de más de 57 mil millones en el 2009 a casi 26 mil millones en diciembre del año 2011 y todo indica por la evolución que está tomando la deuda en los primeros meses de año 2012, que a lo menos se va a mantener en la del rango del 2011 o inclusive podría ser inferior.

BALANCE DE COMPROBACIÓN Y SALDOS DE LA DIPRES 1603 SERVICIOS DE SALUD Código 2.1.5.22

Denominación

2009

2010

2011

C x P Bienes y Servicios de Consumo

(57.508.748.993)

(37.705.814.440)

(25.815.368.439)

Fuente: DIPRES, Ministerio de Hacienda, 2012.

13.5.

Otras evaluaciones consistentes con las dificultades de implementación de los hospitales autogestionados.

Un estudio elaborado por el Programa Social de Libertad y Desarrollo31 evaluó la evolución de 3 indicadores – ocupacional, de rotación y de letalidad - entre 2005 y 2007. Los resultados obtenidos arrojan que sólo 1 Hospital, el Traumatológico Dr. Teodoro Gebauer, de los 11 que han sido incorporados al sistema de autogestión cumple con todos los promedios sugeridos por el Ministerio de Salud en los índices ocupacional, de rotación y letalidad; mientras que 2 de ellos (Herminda Martín de Chillán y Regional de Temuco) no cumplen con ninguna de las normas propuestas. Adicionalmente, el estudio comprobó que los hospitales El Pino, Ezequiel González Cortés y Calvo Mackenna, cumplen con 2 de estos indicadores; mientras el San Juan de Dios de los Andes, el Psiquiátrico, Luis Tizné, Hospital del Tórax y el Instituto Nacional del Cáncer sólo cumplen con 1. Al observar los promedios de cada índice por separado, llama la atención que en el índice ocupacional (mide el grado de uso (%) de las camas disponibles o en trabajo para un determinado período) hay algunos hospitales que vienen aumentando por sobre el límite sugerido de 80% desde 2005: el Hospital de Chillán, El Pino, Exequiel González Cortés, Psiquiátrico, Calvo Mackenna y Regional de Temuco. En tanto, el Parroquial San Bernardo y Padre Hurtado muestran un nivel inferior al promedio de este grupo de autogestionados. En cuanto al índice de rotación (egresos por cama hospitalaria) , sólo el Psiquiátrico cumple con el nivel sugerido de estar bajo 2% y hay algunos que más que duplican la norma, tales como el de Chillán, San Juan de Dios, El Pino, Exequiel, González Cortés, Luis Tisné, Calvo Mackenna y Regional de Temuco. También es el caso del Parroquial y Padre Hurtado. En cuanto al índice de letalidad (relación entre el número de egresos por fallecimiento de un período y el total de egresos del mismo período), se aprecia que el hospital de Chillán, Instituto Nacional del Tórax, del Cáncer y Regional de Temuco mantienen un nivel que está por sobre el promedio de este grupo de hospitales, mientras que el Parroquial y Padre Hurtado están bajo el promedio de este grupo de autogestionados.



Estudio de Libertad y Desarrollo: datos disponibles demuestran que autogestión de Hospitales es insuficiente. Autor Rodrigo Castro, 2009.

EL BENCHMARKING ACTUAL DE LA GESTIÓN HOS PITALARIA

Resultando evidente hasta ahora que la iniciativa de los hospitales autogestionados no ha rendido los frutos que se esperaban y asumiendo que una de las causas se explicaría por la falta de una definición explicita de un modelo de hospital público acorde a nuestra realidad, parece relevante que se analicen experiencias exitosas de modelos hospitalarios en otras latitudes del mundo. No se trata de copiar experiencias que están atadas a sus propios marcos regulatorios, pero sí de identificar criterios de contexto, áreas de acción e instrumentos específicos de gestión hospitalaria que puedan ser un punto de referencia a nuestra necesaria definición explícita de un modelo hospitalario público chileno.

El caso de los Hospitales Regionales de Alta Especialidad en México/HRAE

Estos son establecimientos de prestación universal de servicios, dirigidos a la reparación de daños de baja frecuencia y alta complejidad, que involucran el empleo de una combinación de tecnología sanitaria compleja y de alto costo realizada por equipos de alto nivel de formación y experiencia. Funcionamiento continuo: 24 horas, 365 días. Procedimientos clínicos-quirúrgicos involucran profesionales altamente especializados que utilizan espacios especiales, equipamiento y alta tecnología que no debe fallar. Sus intervenciones frecuentemente plantean problemas extremos que involucran la vida y la muerte de las personas y sentimientos asociados de los usuarios y sus familiares, como atención médicoquirúrgica, productos individualizados, procesos estandarizados, basados en evidencia científica, múltiples profesionales especializados, altamente calificados, con cierta autonomía, alto grado de coordinación y muchas veces toma decisiones colegiada. Se vinculan con la educación superior y con la investigación. Además se plantean servicios especializados destinados al hospedaje, alimentación y confort, cuyos usuarios requieren satisfactores muy diversos y tienen diferentes exigencias y expectativas. Este modelo de hospital basa su distinción en la Gestión Clínica de procesos, la que se define como el conjunto de actividades relacionadas con la asignación y aplicación de los recursos requeridos en la prestación de servicios de salud y la toma de decisiones a lo largo del proceso de atención al paciente. Busca incrementar la eficiencia, seguridad y la calidad de la atención médico-quirúrgica, vincula a los profesionales de la salud con la gestión de los recursos para producir los servicios. Mejora la efectividad, reduce la variabilidad de la práctica clínica e incorpora la dimensión del costo al momento de tomar las decisiones clínicas. En otras palabras este modelo encuentra la base de su valor público en la impecabilidad de la estructuración, organización y gestión de todos los procesos relacionados con un hospital público y de hecho de manera esquemática se presenta a continuación:

Gestión Clínica y Atención al Paciente por Procesos

Los principios del modelo son: Orientación a resultados: cumplimiento de estándares y criterios de calidad, seguridad y eficiencia. Gestión por procesos: prioridad visión del cliente sobre organización. Responsables de servicios clínicos como gerentes de “productos”. Centro en el paciente y su familia. Políticas de servicios para la atención de pacientes y familiares. Toma de decisiones basadas en la mejor evidencia disponible. Directivos: profesionales de la administración y la gestión. Costeo de todos los servicios, promoción y acciones para captación de recursos para un funcionamiento sustentable. Organización relacional, se reconoce la interdependencia entre áreas del conocimiento y estructuras físicas para la consecución objetivos institucionales.     

Entre sus propuestas concretas encontramos: Atención centrada en los pacientes y familiares Consulta externa altamente resolutiva Disminución sustancial estancia hospitalaria Tendencia a la realización de cirugía mayor ambulatoria

      

Protocolos de atención y guías clínicas Equipos multidisciplinarios Visión integral del paciente Continuidad en la atención Atención basada en la mejor evidencia Centro de investigación y enseñanza Soluciones gerenciales integrales (clínica y costos)

Grupo Ribera de Concesiones Hospitalarias y su Modelo Alzira en España.

En este caso estamos ante un modelo de gestión hospitalaria que surgió ante la oportunidad que se abrió en algunas Provincias españolas como Valencia y Madrid, de introducir las concesiones hospitalarias. El centro objeto de concesión es un hospital público, construido en suelo público y perteneciente a la red de hospitales y centros de salud públicos. Sin embargo, la prestación de servicios sanitarios se adjudica durante un período de tiempo preestablecido a una empresa privada concesionaria que se compromete a la buena marcha y gestión de este servicio público. Su financiamiento es per cápita y la entidad pública que financia paga a la concesionaria una cantidad anual fija y preestablecida por cada uno de los beneficiarios del hospital. Finalmente, este modelo obliga a la concesionaria al cumplimiento de unas cláusulas contenidas en un contrato y define a una entidad pública con capacidad de control y de inspección, así como de facultad formativa y sancionadora. El modelo hospitalario del grupo Ribera se construye sobre cuatro pilares: •

El desarrollo de nuevas estrategias asistenciales:

Se trata de innovar en el marco de un modelo de integración asistencial que entre otras acciones implica: unificación de protocolos y guías de práctica clínica para disminuir su variabilidad, una atención primaria más resolutiva con acercamiento a exámenes y procedimientos diagnósticos y con médicos internistas como agentes integradores. Por otra parte se estimula un mayor potenciamiento de la Cirugía Mayor Ambulatoria, el uso de alternativas a la hospitalización tradicional, así como a la promoción de la salud y prevención de la enfermedad. En todos estos casos se estimula el desarrollo de la gestión de procesos transversales. •

Gestión avanzada en RRHH que apuesta por los profesionales:

Como herramienta para atraer y retener talentos ofreciéndoles estabilidad laboral, estimulando su carrera y desarrollo profesional. Se trata de contar con profesionales implicados en las mejoras de la gestión con iniciativas como concursos de ideas y formación o capacitación continúa para todos los funcionarios, desarrollando vínculos de cooperación en investigación y docencia con Universidades y centros de Educación Superior, para la formación de estudiantes y especialistas. Por otra parte se desarrollan incentivos remuneracionales variables en base a calidad, eficacia y eficiencia, evaluaciones por competencias, promoción interna y autogestión en los servicios clínicos. •

Apuesta por la tecnología y los sistemas de información:

Con hospitales totalmente informatizados, sobre la base de ficha clínica electrónica y radiología digital, telemedicina y trabajo no presencial, con conexiones remotas a los pacientes. Por su parte para orientar e informar a los usuarios se desarrollan puntos de información automatizados, cajeros táctiles para tramites de solicitud de horas médicas, pantallas informáticas en Urgencias con los tiempos de

espera, junto con la dispensación automática de medicamentos vinculados a ficha clínica; así como se desarrolla un sistema de mensajerías SMS vinculado a historia clínica, urgencias y sistemas de monitorización de pacientes crónicos, entre otras posibilidades. •

Gestión clínica con enfoque de Calidad Asistencial:

Este componente esencialmente tiene que ver con desarrollar estrategias y enfoques de mejoramiento continuo de la calidad asistencial, complementados con la certificación de calidad de los procesos ISO 9000. En este caso la articulación de los cuatro factores señalados anteriormente los ha llevado a desarrollar las siguientes acciones concretas como estrategia de distinción:     

Calidad-nivel prestaciones: cartera de servicios mayor que un hospital similar. Hoy casi toda especialidad médica-quirúrgica de un hospital general para evitar fuga de pacientes y fidelizarlos. Diferenciación: habitación individual más todo tipo de comodidades para paciente y acompañante. Innovación: moderna tecnología para mayor capacidad y rapidez respuesta, servicios diferenciados, agilidad atención y simplificación procesos. Flexibilidad: amplitud horarios de atención y facilidad conseguir cita, adaptar el servicio a las necesidades del ciudadano. Tiempo: planificando la actividad para que no existan listas de espera y control tiempos de demora. Mayores recursos a quién más los necesita Francia y el “Hospital 2007”

En el caso del sistema de salud francés estamos ante un sector hospitalario mixto, públicoprivado con 2/3 de las camas en hospitales públicos y ante los cuales los pacientes tienen libertad para su elección. Los hospitales representan aproximadamente el 50% del gasto en salud y prácticamente no hay listas de espera. Sin embargo, en el año 2003 se sentaron las bases de una reforma a los hospitales denominada “Hospital 2007” sustentada en tres ejes: •

Modernización de los hospitales

Con un plan de Inversiones para mejorar la infraestructura que duplicó los recursos entre los años 2003 y 2006, fijando prioridades nacionales de salud en el tratamiento del cáncer, cuidado perinatal y salud mental; para lo cual se busco una simplificación de la estructura organizacional y una mejor planificación de los cuidados de salud, sobre la base de un mejor diagnóstico demográfico y epidemiológico de cada región como herramienta para mejorar la intervención de los hospitales y junto con ello el poder regulatorio se traslada desde el nivel central a regiones, reforzando el rol de las Agencias Regionales de Hospitalización (ARH). •

Nuevo Sistema de financiamiento

Con la introducción de pagos basados en la actividad para los hospitales públicos y privados, el pago se realiza por cada paciente agudo tratado basado en un sistema equivalente a los GRD (grupos relacionados diagnósticos). Se estableció una estrategia de implementación gradual que permitió ajustar los precios, tomando en cuenta los precios del sector privado, se usó un coeficiente de transición para

cada prestador basado en sus costos y precios históricos. El objetivo buscaba armonizar los precios de todos los prestadores para este año 2012.

•

Nuevo sistema de gobierno de hospitales públicos

Con el objetivo de simplificar la administración estableciendo una mayor autonomía del personal médico sobre las decisiones de gestión, dándole a los hospitales la oportunidad de crear grandes departamentos clínicos para organizar las actividades médicas en forma más eficiente (centros de excelencia médica), con centros bajo la responsabilidad de un médico con autonomía organizacional y administrativa, sujetos a un contrato interno con la gerencia del hospital. Para el logro y seguimiento de Hospital 2007 fue necesario junto con el apoyo de la OMS y su oficina regional para Europa, desarrollar una herramienta de evaluación del desempeño, con el propósito de colaborar con los hospitales en la recopilación de datos, en la comparación con otros hospitales y en la implementación de acciones de mejoramiento de la calidad, definiéndose como un instrumento diseñado para el uso interno del hospital y de base voluntaria. En su desarrollo se consideraron las áreas de efectividad clínica, eficiencia, orientación hacia el personal y de gobernanza orientada a la comunidad; sobre la base de dos perspectivas transversales: seguridad y centrado en el paciente, con su consecuente desarrollo de Indicadores tales como: tasa de cesáreas, uso antibióticos, tasa mortalidad, tasa re-hospitalización, cirugía ambulatoria, tasa retorno UTI, TAC post traumatismos, ulceras de presión, tasa infecciones intrahospitalarias, días hospitalización, uso pabellones, costo antibióticos y servicios comunes paciente día, presupuesto capacitación, ausentismo, horas extras, accidentes trabajo, consumo tabaco personal, altas maternidad con lactancia materna, tiempo espera cirugía ambulatoria, encuestas expectativas usuarios, monitoreo acceso y satisfacción pacientes sobre equipamiento, entre otros.

Estados Unidos y los modelos de Káiser Permanente y Cleveland Clinic

Aunque desde una perspectiva sistémica Estados Unidos no ofrece una muy buena experiencia de su sistema de salud dado sus elevadísimos costos, su falta de cobertura universal y mediocres resultados de su población en salud, si es posible consignar algunas experiencias exitosas e interesantes. El primero es el modelo de Káiser Permanente que institucionalmente integra las funciones de aseguramiento y provisión de servicios sanitarios para una población superior a 8,6 millones de personas. Es un seguro de salud, un sistema asistencial y un grupo de médicos al mismo tiempo. Logra excelentes resultados en aspectos de integración de la atención, reducción de hospitalizaciones y de estancias innecesarias, y prevención y control de enfermedades crónicas. Estos resultados son atribuibles en gran medida a un modelo de gestión y de organización de servicios caracterizado por su enfoque poblacional, liderazgo clínico y utilización de modelos innovadores de atención. Posee buenas prácticas de gestión, ya sean a nivel macro, como su enfoque de salud poblacional, meso, como su abordaje de atención integrada, y micro, en el que destacan múltiples herramientas innovadoras vinculadas a la gestión de enfermedades. Una de sus claves distintivas la constituye la Cultura Organizacional de médicos y profesionales, caracterizada por:

      

Compartir experiencia y expertise para identificar e implementar las mejores prácticas. Compartir un vasto conocimiento clínico en base a mejoramiento continuo de calidad. Coordinación interdisciplinaria para proveer atención continua y reducir demanda innecesaria. Práctica médica lidera un equipo para la atención del cuidado (médicos, enfermeras, administradores, técnicos y otros). Seguimiento y reportes de evaluación de la calidad de la atención. Inversión en instrumentos y estrategias sofisticadas para el mejoramiento continúo de calidad de la red de médicos y profesionales. Sistemas de pago que reemplazan el fee for service por pagos asociados a resultados en salud, con el fin de compensar la disminución de ingresos por tener pacientes controlados y más sanos.

En el siguiente cuadro se destaca el modelo de gestión de riesgo poblacional utilizado por Káiser Permanente:

En el caso de Cleveland Clinic estamos ante un establecimiento que en el ranking 2011-2012 de calidad para todo Estados Unidos, está ubicado en el puesto número cuatro; cuenta con 1.214 camas, 54.038 egresos hospitalarios, 27.142 cirugías (34%), 52.757 cirugías ambulatorias (66%) y 56.041 consultas de urgencia. Su modelo hospitalario la tiene convertida en uno de los establecimientos mas

costo efectivo del país o con la mejor relación precio calidad, en palabras del propio presidente Obama, quién los visito en pleno proceso de discusión legislativa de su reforma de salud el 2010 y entre sus principales características o sellos de distinción destacan:       

Una sólida cultura organizacional en salud: cafeterías sin grasas trans, no se contratan a fumadores y la calidad se mide por evaluación de resultados clínicos con exámenes anuales a los profesionales en ejercicio. Uso intensivo de Tecnologías (TICs), con ficha clínica electrónica abierta a los pacientes. Gerentes de experiencia clínica: ver y sentir la experiencia hospitalaria (física, clínica, emocional) desde la perspectiva de los pacientes. Innovación: viajar 1 vez al año para aprender y traer una nueva práctica; unidad de propiedad intelectual y la transparencia de los conflictos de interés para mantener el estímulo innovador. Directores médicos a cargo de la cultura organizacional, decisiones estratégicas y selección de personal. Médicos contratados por Salario con el fin de evitar la demanda innecesaria en prestaciones de salud. Gran apoyo administrativo para médicos y sus necesidades (investigación y viajes a congresos entre otros).

VI.

RECOMENDACIONES, PRO PUESTAS CONCLUSIONES FINALES

CAMBIOS

R EGULATORIOS

En base a las experiencias internacionales revisadas en distintos marco regulatorios y al hecho evidente de que a pesar de llevar siete años en nuestra experiencia nacional, la autogestión hospitalaria está lejos de ser una iniciativa íntegramente implementada; es que resulta fundamental insistir en ella, sin embargo, con una más precisa y clara definición de un modelo hospitalario asociado. Se recomienda entonces tanto por razones técnicas pero también políticas “sacar el máximo posible de eficiencia y calidad al modelo de hospitales autogestionados”, toda vez que este fue aprobado en la reforma del 2003-2005 como el mayor grado de descentralización viable políticamente y porque genera al interior de los hospitales herramientas y competencias que son necesarias para avanzar en una mayor autonomía de los hospitales públicos. Quizá el área en que este modelo de gestión hospitalaria requiere avanzar en forma importante en su perfeccionamiento es de la gestión y compensación de recursos humanos ya que resulta altamente recomendable mejorar los mecanismos de remuneraciones e incentivos de los equipos directivos (sueldos bajos en relación al mercado y las responsabilidades asociadas). Es importante resolver el problema de los niveles de renta de los directivos y flexibilizar aún más las limitaciones que aún les impone la alta dirección pública, no hay que olvidar en esta es una de las áreas de la economía en que muchos de sus gestores de mayor nivel vienen del ejercicio de la medicina u otras profesiones de la salud y hay una larga transición antes que éstos profesionales opten por abandonar el ejercicio profesional clínico a cambio de dedicarse 100% a la administración. Asimismo es necesario probar “realmente” las diferentes herramientas que este modelo dispone para gestionar los recursos humanos en los ámbitos clínicos y administrativos y profundizar los sistemas de remuneraciones relacionándolas más directamente con mayores y mejores niveles de productividad y calidad. El país está en un ciclo económico que indudablemente presionará por mejoras en los niveles de remuneraciones del sistema público y lo será en forma importante en el sistema de salud, es altamente recomendable que éstas mejoras se negocien vinculadas a mayor flexibilidad en la gestión de recursos humanos y relacionando las mejoras de renta con mejoras en los niveles de satisfacción de los pacientes y de productividad, de forma tal de articular los modelos de remuneraciones de los funcionarios y profesionales a los cambios anunciados e ir transformando la forma de financiar los hospitales por parte de FONASA “asignando recursos a cambio de producción realmente realizada”. De hecho Fonasa desde el año 2009 hasta ahora se ha seguido moviendo en el financiamiento entre PPV (pago por prestaciones valoradas) y PPI (pago por prestaciones institucionales o históricas) desde una relación 42/58 a una de 58/42 el año 2012 a favor de las PPV, incluidas las prestaciones AUGE o GES. 1.

Los componentes esenciales de un modelo exitoso de gestión hospitalaria

Por todo lo señalado anteriormente es que describimos a continuación la mejor síntesis vigente de un modelo público hospitalario, en el entendido de que en su correcta y completa implementación esta la mayor clave de éxito posible para la experiencia de la autogestión hospitalaria chilena. •

Elementos del Contexto Hospitalario:

Orientaciones y principios: ➢

Adaptación a la demanda de los pacientes

➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ o

Los cambios y desafíos de la cultura médica: ➢ ➢

➢



Integración Clínica en áreas de servicios Organización Matricial del hospital Mejoramiento continuo de todos procesos (clínicos, de apoyo y logísticos) Seguimiento de los costos Médicos jefes de áreas como si fueran Product manager Profesionales competentes y bien remunerados de la Gestión Directiva Plataformas de Servicios integrados por tecnologías Sistemas de Acreditación de la Calidad institucional y Certificación de Calidad Individual de los profesionales y técnicos de salud Como parte de Redes de prestación articuladas e integradas en sus diferentes niveles y en base a promoción y prevención. Estímulo a la eficiencia técnica y asignativa de los recursos financieros

Han habido cambios técnicos que han permitido aumentar la eficacia de la medicina, su complejidad al mismo tiempo que sus costos. La cultura profesional se ha alejado de la ars médica y su práctica individual y se ha acercado a la subespecialización, a la necesidad de casuística, del trabajo en equipo para compartir experiencia y conocimiento, del apoyo de la tecnología y por ende de su institucionalización hospitalaria. Los altos costos hospitalarios inducen la ambulatorización y los cuidados domiciliarios y por ende su involucramiento en el mejoramiento del proceso clínico productivo y de su articulación en red. Desde una relación médico-paciente autónoma y confidencial a una interactiva, que se vuelve de mayor riesgo, víctima de desconfianza y de la judicialización. Desde el prestigio del médico al prestigio de las Instituciones: la evolución del rol médico provino de los Hospitales de Beneficencia en combinación de la consulta privada, pasando a funcionarios de Hospitales Públicos con consulta privada y/o en centros médicos diagnósticos (ej. INDISA en sus inicios) y meros visitantes de las clínicas privadas; para que hoy en día se mantengan algunos como funcionarios y los más de visita en los Hospitales Públicos, constituyéndose en su gran mayoría en médicos staff de Clínicas privadas u Hospitales Universitarios y redes asistenciales de prestigio. Los incentivos correctos para el Médico32: • Trabajar más y mejor, ojalá para ganar más. • Más Calidad. • Gran número y variedad de pacientes.

Elaboración propia en base al libro “Jornada de Reflexión: Factores que influyen en el ejercicio de la práctica médica”; Agrupación Médicos Clínica Alemana. 2009.

• • • • • • •

Prestigio profesional y técnico. Espacio para enseñar y compartir el conocimiento. Poder estudiar y seguir aprendiendo. Poder viajar para asistir a Congresos. Hacer o participar en Investigaciones clínicas. Contar con condiciones higiénicas de excelencia (casinos especiales). Apoyo administrativo (vacaciones, licencias, permisos, cobros de pacientes, etc.).

La relación docente-investigación-asistencial

Por lo general todo modelo de excelencia hospitalaria implica una relación docenteinvestigación-asistencial y esta implica acuerdos y mecanismos de interacción con la docencia de pregrado y postgrado, así como con la Investigación, la Extensión y la Educación Continua. Se trata de estimular el desarrollo académico, curricular y pedagógico del hospital para garantizar la sostenibilidad del personal y su contratación. Los aspectos centrales de los convenios docentes asistenciales definen formas específicas de relación, determinan el alcance de la autoridad académica, su participación en organismos de integración funcional y de coordinación de áreas clínicas y programas académicos. Se definen además los tipos de actividad docente y su número de estudiantes en: clases presenciales, trabajo en grupos, campos y rondas de práctica clínica, etc.; los docentes que principalmente son de las Facultades y otros de los servicios clínicos y la implementación de sus programas curriculares. Por su parte la investigación propiamente tal requiere de la definición de Políticas, lo que implica la definición de Grupos y líneas de investigación, con la consolidación de Centros de Investigaciones Clínicas y en Salud del Hospital, mediante la definición de sus prioridades. Finalmente y por otro lado y desde la perspectiva de la educación continua, se deben definir los requerimientos de asesoría, asistencia técnica y capacitación para profesionales, investigadores, instituciones públicas, industria farmacéutica, centros de innovación tecnológica, empresas, etc. Se debe establecer la creación de un equipo de trabajo para examinar oportunidades y colaboración desde la academia al hospital y la construcción de una propuesta para mejorar ingresos operacionales, no asistenciales, que se dedicarán a cubrir parcialmente sobrecostos de la docencia e investigación.

La Estructura Organizacional

La experiencia internacional sugiere una estructura simple y de tipo matricial como lo muestran los siguientes cuadros de las iniciativas Mexicana y Española respectivamente:

•

Elementos Estratégicos de la Organización Hospitalaria o

Liderazgo Médico Clínico

Hay que evitar que entre los médicos prosperen el escepticismo y el poco tiempo de dedicación, como barreras que dificultan que el liderazgo médico clínico se desarrolle en nuestros hospitales

públicos. Aunque para algunos la evidencia de su importancia es ambigua o difícil de probar, para otros este tipo de liderazgo constituye un estímulo a la innovación, al desarrollo de la calidad y un incentivo al trabajo en equipo clínico y no clínico. Por consiguiente resulta crucial la promoción de un liderazgo médico clínico desplegado en 3 niveles de la organización hospitalaria:   

Líderes Directivos Líderes en Jefaturas de Servicios Clínicos Líderes clínicos de primera línea o

Uso de Tecnologías de información y Comunicación.

En este esquema se representan los principales sistemas de información que se requieren en cualquier establecimiento hospitalario.

•

Las características e instrumentos más operacionales de la Gestión Hospitalaria: √ √

Por lo general establecimientos hospitalarios de alta complejidad y por ende con tecnología de punta y profesionales con alto nivel de especialización. Alta Dirección profesional en gestión.

√

√ √ √ √ √ √ √

√

√ √ √

√

Instalación de una Cultura de Gestión de Calidad con Certificación de procesos y evaluación de un Modelo de Excelencia. Calidad Técnica, Seguridad y Satisfacción del Paciente (indicadores de acceso, tiempo de espera, recomendación o lealtad). Formación y capacitación continúa de todos los RRHH. Implementación de un Modelo Docente-Asistencial y de Investigación con Universidades o propiamente Universitario. Sistema de Gestión para el control del riesgo jurídico. Instalación de procesos eficientes y simplificados en torno al modelo de valor público del establecimiento hospitalario (Médico-quirúrgicos, de Servicios de Apoyo y Logísticos). Sistema de indicadores de eficiencia y sistema de control de costos. Mecanismos de gestión flexibles para adaptarse a diferentes opciones de mecanismos de pago: per cápita, GRD, Fee For Service, por indicadores de resultado. El modelo de atención del establecimiento hospitalario consta de una atención médica de alto nivel de resolutividad, de un bajo promedio de estancia hospitalaria, de un alto porcentaje de cirugía ambulatoria y en coordinación con niveles de atención de menor resolutividad, Urgencias, así como con sistemas de asistencia domiciliaria, cuidados de enfermería y hospitalización domiciliaria o en residencias. Uso de un Sistema de Guías y Protocolos de práctica clínica, que estimulen la acción en base a la evidencia (disminución de la variabilidad clínica), al mismo tiempo que la innovación. Equipos de trabajo multidisciplinarios que garanticen la continuidad de la atención. Sistema de atención integral, transparente (ficha clínica electrónica abierta al paciente) y flexible del paciente para integrar a la familia. Sistemas TICs con soluciones gerenciales e integrales: Ficha Cínica Electrónica, Grupos Relacionados Diagnóstico (GRD), Tablero Médico, Costos y Comercialización, y Portal WEB para el paciente. Sistema de RRHH World Class con incentivos y modalidades de contratación: • •

√ √ √ √

Salario con fuerte modelo de gestión de incentivos y liderazgo médico. 60% salario y 40% variable con pagos asociados a indicadores de calidad y resultado.

Control de medicamentos y su prescripción. Gobiernos Corporativos vinculados a la lógica de la Responsabilidad Social. Desarrollo de la alta especialidad en concordancia con las prioridades Sanitarias de la Salud Pública del País (Cáncer, Cardiovascular, Obesidad, Salud Mental). Implementación de un Modelo de Riesgo para la atención clínico-poblacional sobre las Patologías Crónicas. Propuestas de nuevas regulaciones para los Hospitales Públicos Chilenos

No son muchas las alternativas que nuestro derecho nos da para otorgarle a los Hospitales mayores grados de autonomía. Analizaremos tres posibilidades, todas ella requieren la dictación de una ley para que puedan ser implementadas: la desconcentración, la descentralización y la empresa autónoma del Estado.

2.1.

La desconcentración

1.- La desconcentración de un servicio público consiste en la radicación por ley de atribuciones propias de un órgano en otro órgano subordinado, para que éste la ejerza con independencia relativa de aquél. 2.- Existen dos clases de desconcentración al nivel de los servicios públicos: la territorial y la funcional. Desconcentración territorial es aquella que se materializa a través de la creación de direcciones regionales, a cargo de un director regional, quien depende jerárquicamente del director nacional del servicio respectivo. No obstante, para los efectos de la ejecución de las políticas, planes y programas de desarrollo regional, los directores regionales están también subordinados al Intendente a través del respectivo Secretario Regional Ministerial. Desconcentración funcional, por su parte, es aquella que se materializa cuando la ley radica ciertas atribuciones en determinados órganos del respectivo servicio. 3.- Para que exista desconcentración, territorial o funcional, es menester que se dicte una ley al efecto, lo que significa que para revertir la desconcentración, total o parcialmente, debe dictarse, a su vez, una ley que derogue la anterior. 4.- Cabe destacar que los servicios desconcentrados no pierden su carácter de órganos del servicio central y que serán más o menos descentralizados en la medida que se les otorguen algunas o todas las potestades administrativas del servicio del cual dependen. 5.- La ventaja de esta alternativa por sobre otras (como la delegación de funciones) es la seguridad jurídica que da la determinación por ley de las atribuciones desconcentradas, lo que desde una perspectiva interna del servicio, como también desde el punto de vista de los terceros que con éste se relacionan, permite un grado saludable de claridad sobre lo que el servicio u órgano de que se trate puede o no realizar. 6.- En general, los problemas de la desconcentración pueden resumirse en los siguientes: a) Lentitud para reconcentrar las atribuciones radicadas, dado que se requiere de ley. Dichas leyes modificatorias deben prever una serie de efectos colaterales que traerían consigo, respecto a la vida jurídico-administrativa desarrollada en el intertanto por los órganos en cuestión; b) La existencia de la relación jerárquica de dependencia en los planos en que subsistiría, limita el ejercicio de una plena autonomía, incluso en el ámbito de las atribuciones desconcentradas. 7.- Esta fue la alternativa que siguió la Ley sobre Autoridad Sanitaria al momento de establecer la “Autogestión en Red” de los establecimientos de salud. Lo anterior implica, además, que agregar nuevas atribuciones desconcentradas o la profundización de las ya otorgadas, requiere de la dictación de una nueva ley modificatoria de la actualmente vigente. 2.2.

La descentralización

1.- Es posible hablar de dos clases de descentralización: la territorial y la funcional.

Sin embargo, para efectos de esta parte, es indiferente distinguir entre una y otra, toda vez que en la medida que un ente tenga potestad funcional para ejercerla en un territorio determinado, estará haciéndose partícipe de ambas clases de descentralización. En todo caso, la descentralización territorial alude al elemento espacio físico o territorio, y la descentralización funcional apunta a que un grupo de potestades o facultades se entregan a entes personificados y autónomos. 2.- Constituye descentralización funcional y territorial la entrega un conjunto sistemático de atribuciones a órganos independientes del poder central, con personalidad jurídica y patrimonio propio, para ser ejercidos en un territorio específico33. 3.- Entre las principales características de la descentralización y que pueden considerarse ventajas o desventajas, según el punto de vista desde el que se enfoque la materia, destacan las siguientes: a) Se requiere de ley para materializarla. b) Los entes descentralizados están dotados de personalidad jurídica propia de Derecho Público y gozan, asimismo, de patrimonio propio, pudiendo, dentro del marco legal respectivo, ejercer con autonomía la administración de sus recursos físicos, financieros y humanos. c) En el ejercicio de sus atribuciones, los órganos de estos entes no se encuentran subordinados en relación de dependencia jerárquica a otros órganos o servicios del poder central, sin perjuicio de la supervigilancia que ejerce el Presidente de la República a través del Ministerio respectivo. Es importante aclarar que dichos entes, en cuantos servicios públicos, quedan sujetos a las políticas nacionales y a las normas técnicas del Ministerio a cargo del sector respectivo, en este caso, el de Salud. d) Aquellos servicios públicos descentralizados que se crean para desarrollar su actividad en todo o parte de una región, están sometidos a la supervigilancia del respectivo Intendente, a menos que la ley que los crea expresamente señale algo distinto. e) Las jefaturas superiores de los entes descentralizados son propias y pueden generarse por designación del Presidente de la República o por elección popular, esto último, básicamente en entes netamente locales. f) Las autoridades de los entes descentralizados nombran o contratan directamente a su personal, el que puede encontrarse sometido al Estatuto Administrativo o a regímenes estatutarios especiales. 4.- Esta alternativa se ha utilizado para la creación de los establecimientos de salud de carácter experimental, a saber, el Hospital Padre Hurtado, el Centro de Referencia de Salud de Peñalolén Cordillera Oriente y el Centro de Referencia de Salud de Maipú. Lo anterior implica que no se trataría de una novedad en nuestro sistema jurídico, la creación de hospitales como entes descentralizados, por ejemplo, a nivel de hospitales de alta complejidad o los denominados Institutos, dejando a los demás establecimientos de salud la normativa actualmente vigente. 

Por ejemplo, los propios Servicios de Salud.

En este sentido, bien se podría dictar una ley de carácter general que permitiera la creación de servicios públicos, teniendo como base la que permitió la creación de los establecimientos experimentales. 5.- Entre las principales regulaciones que la ley vigente le confiere al Hospital Padre Hurtado, merecen la pena destacarse las siguientes34: a) Organización El Hospital está organizado en Gerencias y Departamentos. Le corresponde al Director determinar la estructura y organización interna del Hospital, así como las funciones y atribuciones específicas de sus dependencias y jefaturas. b) Las relaciones estatutarias Otra de las innovaciones que contiene el estatuto del Hospital Padre Alberto Hurtado, dice relación con las relaciones estatutarias. En efecto, si bien los trabajadores que allí trabajan son funcionarios públicos para todos los efectos y que ingresan por concurso público, su vinculación con el establecimiento se hace a través de la suscripción de un contrato, el cual será de carácter indefinido. Excepcionalmente, el Director puede contratar a trabajadores a plazo fijo, los cuales no pueden laborar más allá del 31 de diciembre del año en curso, pudiendo prorrogarse su contratación. c) Causales de terminación de los contratos Como se aprecia, es claro que el estatuto legal del Hospital Padre Hurtado buscó hacer una especie de mezcla entre las normas estatutarias y las normas del Código del Trabajo. De hecho, y a diferencia de lo que sucede con las Leyes Nº 15.076, Nº 19.664 y Nº 18.834, se establecen causales de terminación muy similares al referido Código, incluyendo las “necesidades del establecimiento”, lo cual dará derecho a una indemnización. Las causales de terminación son: - Conclusión del trabajo o servicio objeto del contrato. - Salud incompatible con el cargo o enfermedad irrecuperable, de acuerdo con la normativa vigente en la materia. - Acuerdo de las partes. - Renuncia, debiendo dar aviso escrito al superior jerárquico con treinta días de anticipación, a lo menos. - Muerte. - Evaluación deficiente de su desempeño funcionario. - Falta de probidad, vías de hecho, injurias o conducta inmoral grave debidamente comprobada.



NANCUANTE, Ulises; ROMERO, Andrés y SOTOMAYOR, Roberto; “Régimen Jurídico de la Salud”; Editorial Legal publishing, 2012.

- No concurrencia a sus labores sin causa justificada durante dos días seguidos o un total de tres días en el mes, o la ausencia injustificada, o sin aviso previo, si ello significare un retardo o perjuicio grave para las tareas encomendadas. - Abandono del trabajo, entendiéndose por tal la salida intempestiva o injustificada del lugar de trabajo durante las horas de desempeño de su labor, sin permiso de quien deba otorgárselo, y la negativa a realizar las labores convenidas en el contrato, sin causa justificada. - Incumplimiento grave de las obligaciones, deberes y prohibiciones que impone esta ley o deriven de la función para la cual ha sido contratado. - Necesidades del Establecimiento, que determinará su Director solamente una vez al año, tales como las derivadas de la dotación anual de personal que se fije en la Ley de Presupuestos del Sector Público, de la racionalización o modernización y del cambio de naturaleza de las funciones que haga necesaria la separación de uno o más funcionarios. - Medida disciplinaria de destitución. - En los casos de cargos de exclusiva confianza, la terminación del contrato de trabajo se hará efectiva por medio de la petición de renuncia que formulará el Jefe Superior del Establecimiento. Si la renuncia no fuere presentada dentro de las cuarenta y ocho horas de requerida, se declarará vacante el cargo. d) Indemnización por terminación del contrato Vimos que una de las causales de terminación son las necesidades del establecimiento. Dice el estatuto legal del Hospital Padre Hurtado que, si el contrato hubiere estado vigente un año o más y se le pusiere término por necesidades del Establecimiento, debe pagarse al trabajador, al momento de la terminación, una indemnización equivalente a 30 días de la última remuneración mensual devengada por cada año de servicio y fracción superior a seis meses, prestados continuamente al Hospital. Esta indemnización tiene un límite máximo de 330 días de remuneración. Con todo, para los efectos de esta indemnización, no se considerará una remuneración mensual superior a 90 UF del último día del mes anterior al pago, limitándose a dicho monto la base de cálculo. El trabajador que perciba indemnización no puede ser contratado por el Hospital dentro de los 5 años siguientes al término del contrato. e) Remuneraciones Otra de las interesantes novedades de este Hospital, dice relación con las remuneraciones. Por de pronto, se establece que el sistema de remuneraciones de los trabajadores del Hospital está conformado por una escala de sueldos base mensuales y por asignaciones o bonificaciones permanentes, transitorias, variables o eventuales. A este respecto, las asignaciones o bonificaciones estarán asociadas a todos o algunos de los siguientes aspectos: experiencia funcionaria, calificación profesional o técnica, desempeño de cargos o funciones directivas o de jefaturas, estímulos a la función, desempeño individual, logro o cumplimiento de metas de gestión institucionales, características del mercado laboral o a otros aspectos vinculados a la gestión. Los montos o porcentajes de las remuneraciones que se otorguen serán fijados de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 9° del decreto ley N° 1.953, de 1977.

Además, el Director puede establecer un sistema de incentivos de otra naturaleza tales como otorgamiento de uniformes, colación, movilización y cursos de perfeccionamiento. En todo caso, estos incentivos no podrán alterar las obligaciones de los funcionarios. 2.3.

La Empresa Autónoma del Estado

1.- En términos generales, puede entenderse que una empresa autónoma del Estado es una organización legal de medios humanos, materiales e inmateriales creada por el Estado o en la que éste tiene aportes, participación o representación preponderante, destinada a la producción de bienes y/o servicios de utilidad pública, y regida al efecto por las normas del derecho común. 2.- En nuestro ordenamiento jurídico estas empresas son verdaderos servicios públicos, en la medida que han sido creadas y dotadas por ley de recursos públicos o de bienes fiscales afectados a la realización de un fin y que quedan sometidas a un régimen jurídico especial, que será público en cuanto se refiere al conjunto de normas relativas a la creación, organización y estructura del ente, pero que será de derecho privado en el orden de regular la actividad que desarrollan. 3.- Sin embargo, entre los elementos que permiten distinguir una empresa pública de un servicio público destaca que en aquellas, el Estado afecta un patrimonio, originalmente fiscal, para crear un ente de naturaleza mercantil, por la especie de bienes o servicios que produce o presta. Asimismo, las empresas del Estado deben someterse a la libre competencia con los particulares. 4.- Si se pensara en transformar a los Hospitales Públicos en empresas autónomas, deben tenerse presente, además de lo dicho, lo siguiente: a) La ley respectiva debe ser de quórum calificado, esto es, se requeriría el voto conforme de la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio. Ello porque estaríamos en presencia del desarrollo de actividades empresariales, cuya autorización requiere este tipo de leyes de acuerdo a la Constitución, lo que también se precisa si se quieren establecer normas especiales, distintas al derecho común, para el desarrollo de dichas actividades empresariales. b) Si solamente existe autorización para ejercer la actividad empresarial pero la ley no ha establecido un régimen de administración especial, se deberá estar a la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado ya que, como dijimos, en la medida que estas empresas son verdaderos servicios públicos, deben someterse básicamente a esta legislación. En cambio si en la creación de estas empresas, la ley ha regulado el régimen de administración, se deberá estar a lo que dicha ley indique. Esto es lo que parece aconsejable, pues permitiría una regulación más eficaz de lo concerniente al régimen de recursos humanos, físicos, financieros, etc. Así, por ejemplo, se podrá establecer que el régimen laboral de los trabajadores sea el Código del Trabajo, el de los funcionarios públicos u otro que se idee. En materia presupuestaria, se podrá establecer que ella sea la misma de la contabilidad gubernamental, o de la contabilidad privada, u otra que se idee. Respecto de la participación del Ministerio de Hacienda, podría ser tan intensa como la que hoy existe para los establecimientos públicos; o bien más débil o, incluso, inexistente.

c) Dado que serían servicios públicos, estas empresas deberían estar sometidas a la supervigilancia del Presidente de la República, a través del respectivo Ministerio, salvo que la ley especial que las crea disponga una relación de supervigilancia diversa. d) Respecto del Control, en principio debiera ser ejercido por la Contraloría General de la República, sin perjuicio de que la ley que los cree disponga un control distinto en cuanto a los límites. e) Finalmente cabe señalar que se debe respetar el principio de no discriminación que el Estado debe otorgar a los particulares, lo que significa que los Hospitales no podrían recibir subvenciones o recursos adicionales distintos a los que produzcan. 3.

Análisis de la proyección de los EAR.

Los escenarios probables de tensión de la red de prestadores públicos ante las diferentes posibilidades de desarrollo de los hospitales autogestionados se presentan a continuación: 3.1.

Escenario Uno

En este escenario y con la necesaria confluencia de la voluntad política efectiva del gobierno de turno, radicada en el Ministerio de Salud, de los líderes directivos competentes y capaces de gestionar efectivamente un modelo explícito y exitoso de hospital público y por cierto junto a la voluntad de brindar expresa autonomía presupuestaria y descentralizadora desde el Ministerio de Hacienda; estaríamos en condiciones de completar la correcta implementación de la autogestión hospitalaria. En este caso no requerimos necesariamente cambios legales, a no ser que quisiéramos ampliar las facultades de delegación de autonomía en temas de recursos humanos por ejemplo, pero no por ello resulta fácil de ejecutar. Aquí los desafíos tienen que ver con la compleja articulación y alineamiento de diversas instituciones y sus políticas públicas, a saber:  El Ministerio de Salud en el desarrollo técnico del modelo hospitalario, su instrumento de evaluación y seguimiento transparentes y sus respectivas políticas públicas en gestión del cambio, de acreditación y certificación de calidad, en inversiones de infraestructura y equipamiento y en incentivos y gestión de los RRHH.  El Servicio Civil y la SEGPRES para el mejoramiento del proceso de selección y mantención de los altos directivos públicos hospitalarios.  El Ministerio de Hacienda para entregar real autonomía presupuestaria con incentivos que constituyan premios eficaces a la hora de mantener la condición de establecimiento autogestionado.  Los Gremios de la salud para configurar con ellos una profunda alianza estratégica por la gestión del cambio cultural de nuestro sistema hospitalario y su respectiva red asistencial, con el fin de preservar y legitimar la acción del sector público prestador. 3.2.

Escenario Dos

Solo si se dieran las condiciones políticas razonables y sin tensionar o poner en peligro el escenario anterior, bajo condiciones excepcionales para los nuevos hospitales concesionados de Maipú y la Florida; proponemos incursionar en un proyecto de ley que les otorgue total autonomía hospitalaria a ambos establecimientos, con el fin de ampliar las experiencias de autonomía de los CRS de Peñalolén y Maipú y del Hospital Padre Alberto Hurtado. En todo caso el punto en común obvio que tienen ambos escenarios es el desarrollo y optimización ya descrito sobre el modelo de hospital público chileno. La oportunidad que se abre en este caso es que desde el año 2013 y hasta el 2018 están en proceso de

instalación otros once hospitales concesionados a lo largo del país, para los cuales se debiera aplicar el mismo modelo de hospital público chileno pero en condiciones de plena autonomía. 3.3.

Escenario Tres

Siempre y cuando los escenarios anteriores se hayan consolidado exitosamente por lo menos por los próximos cuatro años (2013-2016), podremos estar en condiciones de plantear una reforma de salud más ambiciosa, desde la lógica del financiamiento, que implique la total autonomía de todos nuestros hospitales públicos, si es que una nueva reforma de salud se hiciera posible en torno a los planteamientos hechos por el voto de mayoría de la comisión de reforma de salud del año 2010. En este caso se requieren más que autogestionados, hospitales autónomos y articulados en red para vender sus servicios a aseguradores públicos y privados de un único sistema de seguridad social en salud. Cualquier tensión política anticipada sin ser capaz de demostrar primero de lo que son capaces de hacer nuestros hospitales públicos autogestionados, resultará infructuosa a causa de las resistencias ya conocidas de los gremios de la salud y de la clase política. Sin embargo, si la ciudadanía es capaz de reconocer las diferencias entre hospitales que funcionan bien y mejor, dada sus condiciones de autogestionados o autónomos concesionados, serán estos mismos ciudadanos los que como lo hicieron con el AUGE en los años 2003 y 2004, harán posible un nuevo cambio y avance en nuestro sistema de salud para beneficio de todos los chilenos.

VII.

BIBLIOGRAFÍA   

Informe Comisión Presidencial de Salud, Diciembre 2010, Gobierno de Chile. Informe OMS año 2000. NANCUANTE, Ulises; ROMERO, Andrés y SOTOMAYOR, Roberto; “Régimen Jurídico de la Salud”; Editorial Legal publishing, 2012.



Ten Key Principles, for Successful Health Systems Integration. Esther Suter, Nelly D. Oelke, Carol E. Adair and Gail D. Armitage.



Economía Política de la Reforma de Salud. Edgardo Boeninger. Senador de la República. Libro Reforma de la Salud en Chile: Desafíos de la Implementación, 2007. CIEPLAN. El proceso de político de la Reforma de Salud AUGE. Rony Lenz, 2007. “Políticas Públicas en Salud: Experiencias y Desafíos en Chile 1990-2010, Una Mirada Económica” en La Paradoja Aparente, editor Patricio Meller, Ed. Taurus. Lenz, Rony (2005). Documento del Banco Mundial, Nota de política pública sobre la implementación de la Reforma de Salud Chilena y sus riesgos. Cristian Baeza 2006. Manual de Derecho Administrativo, Universidad Nacional Andrés Bello, Patricio Aylwin Azócar, Eduardo Azócar Brunner, pág. 154-155, edición mayo 1996. Mario Verdugo y Emilio Pfeffer, Derecho Constitucional, Tomo II, pág. 239, 2ª ed., Editorial Jurídica de Chile, 1999. Informe Consolidado nº 183. Evaluación EAR 2009. Ministerio de Salud, Departamento de Auditoría. Instrumento de evaluación de autogestionados en red, febrero 2011, Ministerio de Salud. Emilio Santelices et al. Estudio de Libertad y Desarrollo: datos disponibles demuestran que autogestión de Hospitales es insuficiente. Autor Rodrigo Castro, 2009. Libro “Jornada de Reflexión: Factores que influyen en el ejercicio de la práctica médica”; Agrupación Médicos Clínica Alemana. 2009. Sistemas de Pago y Práctica Médica. Teoría y Evidencia Empíricas. Mariangela Leal. OPS 2002. La Nueva forma de Gestión Sanitaria. Modelo Alzira. Manuel Marín y Alberto De Rosa. Instituto de Estudios Económicos 2007. Innovación en Gestión Hospitalaria en México. El caso de los Hospitales Regionales de Alta Especialidad/HRAE. Secretaría de Salud de México. Octubre 2006. Hospital Universitario y la Crisis Hospitalaria en Colombia. Juan Carlos Eslava. Gerencia Y políticas de salud, Septiembre 2002. Pontificia Universidad Javeriana Colombia. Gestión de Innovación, Desarrollo e Investigación. La perspectiva de un Hospital Privado. La experiencia del Hospital de la Moncloa. Director Carlos Zarco 2010.

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Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 14. La madre de todas las batallas: asegurar el acceso a una educación de calidad integral

La organización industrial de la educación universitaria en Chile Marcela Huepe1 Nicolás Figueroa2

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Estudiante de Ph.D en Economía en la Pontificia Universidad Católica de Chile Profesor asistente del Instituto de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile 1

1. La educación universitaria en Chile En esta sección se pretende dar una visión general de la educación universitaria en Chile, como fundamento para el modelo teórico que se desarrollará en la segunda parte. El objetivo del análisis teórico será caracterizar la estructura de la oferta en términos de calidad y precios, y predecir el efecto de algunas políticas públicas. El sistema educacional chileno es complejo de describir debido a que está formado por dos sectores que surgen en momentos históricos muy distintos, lo que genera clasificaciones inhabituales en la industria. Un sector lo componen las universidades tradicionales, con una larga trayectoria de funcionamiento. Éstas son tanto privadas sin fines de lucro como estatales y todas reciben subvenciones o transferencias del estado, independiente de su propiedad. El otro sector es el de las universidades nuevas que comenzó su funcionamiento hace no más de treinta años a partir de un cambio en la legislación. Todas estas son privadas sin fines de lucro y prácticamente no reciben mayores transferencias de privados ni del estado, por lo que su comportamiento se puede asemejar al de cualquier firma sujeta a restricciones financieras, que busca maximizar sus ingresos netos. Para lograr el objetivo de maximizar la diferencia entre costos e ingresos, el sector nuevo es activo en competir por alumnos tanto en el margen intensivo como extensivo. El sector tradicional, en cambio es, en promedio, pasivo. En el margen intensivo, se constata que la mayoría de las universidades tradicionales ha ido perdiendo alumnos de mayor habilidad, aproximada por un mayor puntaje en la Prueba de Selección Universitaria. Esto alumnos se han traspasado a universidades selectivas del sector nuevo3. Sólo las dos universidades más antiguas y prestigiosas se mantienen con el mismo nivel promedio de sus alumnos. En el margen extensivo, la competencia por alumnos se aprecia en que el crecimiento explosivo de la matrícula total en la educación universitaria, de 108.049 alumnos en 1983 a 587.297 en 2010, se debe principalmente a las universidades nuevas menos selectivas. Al 2010, el 51% del total de los alumnos matriculados en primer año lo estaba en instituciones cuya selectividad, durante los últimos 5 años o más, era menor al 10%4. El 8% correspondía a alumnos matriculados en universidades tradicionales y 43% a matriculados en universidades nuevas5. Aunque todas las universidades han aumenta do su matrícula, sólo una universidad tradicional y regional ha desarrollado estrategias similares a las de las instituciones nuevas para captar alumnos en el margen extensivo. Las universidades tradicionales reciben distintas formas de subsidio para su funcionamiento. Reciben un aporte estatal que, como se verá, después del pago de aranceles por las familias, es la principal fuente de ingreso de todo el sistema. También se ven favorecidas por el tipo de crédito altamente subsidiado al que acceden sus estudiantes. Al competir por captar buenos alumnos, reciben un subsidio al que también tienen acceso las universidades nuevas. La 3

Se entenderá por selectividad el porcentaje de alumnos de un cierto puntaje en la Prueba de Selección Universitaria (PSU), matriculados en primer año en una universidad (Brunner, 2009). No están disponibles los datos para todo el sistema de otras medidas más precisas de selectividad, como sería el porcentaje de alumnos rechazados en relación a los que postulan. 4 En cambio, en las universidades tradicionales, sólo el 20% está matriculado en instituciones de baja selectividad 5 Otra manera de mirar los mismos números muestra que el 18% de todos los alumnos matriculados en universidades tradicionales lo hace en una universidad no selectiva (< 10% de selectividad). En universidades nuevas esta cifra es de 74%. De todo el universo de alumnos de primer año, el 41% está matriculado en universidades tradicionales y el 59% en universidades nuevas (.41*.18+.59*.74=.51).

diferencia con el sector nuevo es que las universidades tradicionales no traspasan estos subsidios a sus alumnos, como sí lo hacen las otras universidades a través de descuentos en los aranceles. Otra forma de financiamiento por la que pueden competir las universidades tradicionales es el porcentaje del aporte fiscal directo sujeto a indicadores de desempeño fuertemente ligados a inversiones en costos fijos. Finalmente están los fondos de investigación, por los que pueden concursar todas las universidades, pero para los cuales las universidades tradicionales tienen más capacidad instalada que las nuevas. En este contexto, las universidades nuevas parecieran haber ingresaron al sistema de educación superior con dos estrategias distintas. Una estrategia ha sido la de establecerse invirtiendo en costos fijos, atrayendo alumnos de mayor habilidad desde las universidades tradicionales, consolidando cierta reputación frente a las universidades tradicionales. Becan a los alumnos más hábiles, y cobran precios mayores a los alumnos de menos puntaje que no acceden a universidades tradicionales, pero tienen suficiente disposición a pagar por estudiar con buenos pares. Este será el tipo de universidades “selectivas” que se ubican en algún punto de la distribución de calidad, diferenciándose verticalmente sin competir en precios. La otra estrategia busca atraer a los alumnos nuevos al sistema, anteriormente no elegibles para estudiar en la universidad. Las universidades que siguen esta estrategia abren opciones menos costosas para sus alumnos a través de nuevas localizaciones, horarios vespertinos y carreras acotadas en su duración o de capital humano general. Estas instituciones serán el tipo de “calidad base”, cobrando un precio menor por la menor calidad ofrecida. Son más numerosas que las selectivas y, por ser similares entre sí, compiten en precios entre ellas. A través de las siguientes subsecciones se intentará apoyar la hipótesis de trabajo de que en las universidades nuevas conviven dos mundos, ambos activos en atraer alumnos, pero en distinto margen, lo que genera una distribución de la calidad altamente diferenciada. Se tiende a la diferenciación vertical máxima. Además, se argumentará que el sector tradicional permanece mayoritariamente pasivo en esta competencia por alumnos, lo que es incentivado por los fondos directos que recibe. Una advertencia preliminar. La mayor dificultad para hacer investigación sobre educación superior en Chile, relativa a otros niveles de enseñanza, es el hecho de que las instituciones nuevas (que hoy en día corresponden a más del 50% de la matrícula) actúan de manera completamente descentralizada. Por esto, no tienen obligación de informar sobre su quehacer, ni sobre la composición de sus profesores y alumnos a ningún organismo público. La mayoría de los datos disponibles son auto-reportados, y hay un grupo que sistemáticamente no entrega información a los organismos encargados de recolectarla. Las universidades nuevas tampoco están obligadas a cumplir con alguna norma en la creación de carreras o admisión de alumnos, ni a someterse a procesos que acrediten su calidad. De hacer todo esto, ayudaría a que las instituciones fueran más comparables, entre sí y con las universidades tradicionales. Pero, a pesar de estas deficiencias, todavía es posible obtener algunas conclusiones, en particular respecto de la estructura de la industria.

1.1. Breve introducción histórica El sistema de educación universitaria en Chile está marcado por el cambio estructural de 1981, año en que entró en funcionamiento un conjunto de leyes que autorizaba la apertura de nuevas universidades6. Luego de más de 150 años de exclusiva oferta pública –estatal y privada con subvenciones o transferencias– se permitió la creación de corporaciones de derecho privado sin fines de lucro facultadas para otorgar grados universitarios. Estas leyes también crearon nuevas instancias de educación terciaria, antes inexistentes, que podían tener fines de lucro: los institutos profesionales (IP), que ofrecerían títulos profesionales y técnicos de cuatro años de estudio y los centros de formación técnica (CFT) para títulos técnicos con uno a dos años de estudio. A partir de 1981, la oferta de educación terciaria comenzó a crecer y diversificarse. La educación universitaria quedó, a partir de esa fecha y hasta nuestros días –unos 30 años después–, caracterizada de un modo poco habitual. Por un lado hay un grupo de universidades tradicionales creadas a partir de las instituciones preexistentes a la reforma de 1981 y que continúan recibiendo aportes fiscales directos (AFD) de acuerdo a criterios principalmente históricos7. Las sedes de las dos universidades del estado fueron reagrupadas para generar dieciséis instituciones estatales (dos llamadas “tradicionales” y catorce “derivadas” por provenir de sedes dispersas a lo largo del territorio nacional). También se crearon tres nuevas universidades a partir de algunas sedes regionales de las seis privadas. Al final de un proceso de trece años (1981-1993), las universidades preexistentes con sus sedes se reordenaron en 25 instituciones. Este conjunto heterogéneo, pero relativamente coordinado, es el que integra el Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH), organismo creado en 1954. Se puede afirmar, informalmente, que la reputación de las universidades que integran el CRUCH, construida a lo largo de muchas décadas, es en promedio mayor que el de las que no lo integran. La historia de las nuevas universidades privadas (no CRUCH) es reciente y tiene un patrón distinto. Al menos por los primeros años, una universidad nueva no tiene suficientes generaciones de egresados como para consolidar una reputación de poca varianza. Su manera de dar señales de calidad es principalmente a través de inversiones de largo plazo, con costos hundidos y fijos, y los alumnos que logra atraer. Si alumnos de habilidad alta, que son más exigentes debido a las complementariedades que existen en la producción de capital humano, son atraídos a estudiar a una determinada universidad, esto puede dar una señal al resto de los actores de la calidad de una institución. Desde el momento en que se permitió la entrada a las universidades nuevas, se pueden distinguir cuatro etapas, (Gráfico 1). En los primeros seis años (1982-1987) se abrieron muy pocas universidades no CRUCH, aunque todas las abiertas existen hasta el día de hoy. Luego, hubo un corto período de muchas aperturas (1988-1990) que derivó en una etapa de cierta turbulencia (1991-2005) donde fueron cerradas 16 de las 53 universidades abiertas a esas 6

En 1980 se dicta el Decreto 3.541 sobre el autofinanciamiento de las universidades, y los Decretos con Fuerza de Ley Nº 1, que norma y facilita la creación de nuevas Universidades y Nº 2, que atañe la separación de la Universidad de Chile en sedes. El DFL Nº 3, introduce los cambios en el régimen laboral del personal académico de las universidades estatales: elimina para ellos el régimen de funcionarios públicos, las universidades pueden crear sus propios regímenes laborales, y definir sus políticas de salarios y de permanencia en los cargos. En 1981 se dictan los DFL Nº 4, 5 y 24, referidos a las nuevas instancias de educación terciaria, los Institutos Profesionales y los Centros de Formación Técnica. El DFL Nº 4 trata la gradual disminución del aporte fiscal a las universidades estatales. 7 El 95% del aporte se define por criterios históricos lo que desfavorece a las universidades derivadas.

fechas. A partir de 2006 se aprecia un período de mayor consolidación con sólo dos cierres aunque tres aperturas. Las universidades nuevas están obligadas a pasar por una etapa de inspección que primero se llamó “examinación” y a partir de 1990, “licenciamiento”. Al final de este proceso, si la evaluación es favorable, a la universidad se les otorga un reconocimiento a través de la autonomía. Si ésta no se logra en 6 años, la universidad puede pedir participar hasta 5 más en el proceso de licenciamiento. Si al final de este extenso período aún no le es posible obtener la autonomía, entonces el organismo regulador (actualmente el Consejo Nacional de Educación, CNED) solicita la cancelación de la personalidad jurídica de la universidad, que ya no puede recibir más alumnos nuevos y sólo se le permite el funcionamiento hasta que los alumnos matriculados se hayan titulado. El requisito para abrir una universidad es ofrecer al menos una de las 18 carreras que exigen el grado de licenciado8. El que, luego de la autonomía, no haya un requisito adicional para abrir sedes explica porqué muchas de las universidades no CRUCH, una vez que han cumplido con el proceso de licenciamiento, han abierto numerosas sedes regionales que compiten por los alumnos locales, entre ellas y con algunas universidades CRUCH de menor selectividad. Este proceso fue especialmente marcado entre los años 2000 y 2003 en los que se le otorgó la autonomía a una veintena de instituciones. Desde 1981, se han abierto 56 universidades privadas. De ellas, 18 (32 %) han sido cerradas por el organismo regulador y tres (5 %) han surgido de la compra de universidades pequeñas auntónomas. Esta dinámica contrasta con la relativa estabilidad del sector CRUCH que se ha mantenido en 25 desde 1993, cuando se constituyeron las últimas universidades derivadas9. Este doble origen del sistema universitario, bajo exigencias y circunstancias muy distintas, permite entender mejor las diferencias entre uno y otro tipo de universidad. A pesar de su diversidad, las universidades CRUCH son más homogéneas que sus pares no CRUCH en varios aspectos que se detallarán a continuación. Uno de ellos es que las universidades CRUCH tienen un puntaje PSU mínimo acordado para admitir estudiantes, lo que no ocurre en el otro sector. Esto lleva a que en promedio sus alumnos tengan puntajes más altos y con menor desviación estándar, que las no CRUCH. Tomando las PSU promedio ponderado de los alumnos

Los siguientes son los títulos profesionales que exigen un grado de licenciado y generan las 18 profesiones universitarias que actualmente existen. Hasta 1990 éstas eran 12: Abogado, Arquitecto, Bioquímico, Cirujano Dentista, Ingeniero Agrónomo, Ingeniero Civil, Ingeniero Comercial, Ingeniero Forestal, Médico Cirujano, Médico Veterinario, Psicólogo y Químico Farmacéutico. En 1990 se agregaron dos títulos profesionales más: Profesor de Educación Básica y Profesor de Educación Media asignaturas científico-humanistas. Un año después se agregaron tres títulos al listado: Profesor de Educación Diferencial, Educador de Párvulos y Periodista. Finalmente en 2005 se completaron las 18 carreras que exigen grado de licenciado con el título profesional de Trabajador o Asistente Social. El requisito original para constituir una universidad, era el de ofrecer al menos tres carreras universitarias. En 1990, éste se disminuyó a sólo una carrera. 9 Hay otros contrastes. Las universidades del CRUCH, que se autodefine como “un organismo de coordinación de la labor universitaria de la nación”, se reúne con cierta periodicidad para determinar metas conjuntas. Han establecido un sistema centralizado de selección y admisión de alumnos a las universidades que lo conforman, aunque ocho de las universidades que no forman parte de este organismo, decidieron ingresar al sistema centralizado de admisión el 2012, a partir de una inédita invitación. Las universidades CRUCH también han participado en la redacción de proyectos de ley relacionados con la calidad y financiamiento de la educación superior.

matriculados en 201010, el de las universidades CRUCH es de 596.3 puntos (47.8 de desviación estándar) y el de las no CRUCH es de 524.6 (57.3 de desviación estándar)11. Las universidades no CRUCH tienen diversos grados de selectividad. Muchas universidades no CRUCH de calidad base, no exigen PSU o admiten un considerable número de alumnos sin ella. Dentro de la heterogeneidad de las universidades no CRUCH, las selectivas han ido atrayendo gradualmente más alumnos de mayor habilidad, en desmedro de numerosas universidades CRUCH. En resumen, existen dos sectores, uno tradicional relativamente homogéneo, y otro nuevo que asume una de dos estrategias –dos tipos– para balancear su presupuesto. Las “selectivas” en tipo atraen a alumnos de habilidad alta desde el sector tradicional, a través de una combinación en inversiones en costos fijos y becas. Con esa composición de alumnos cobran precios altos a alumnos de relativa menor habilidad. Las de “calidad base” como tipo compiten entre ellas en precio, además de localización y horario, para captar alumnos del margen extensivo. También reciben a los alumnos para los cuales no es posible o conveniente pagar más por pares de habilidad alta, aunque sí estudiarán en alguna universidad. 1.2. Financiamiento por transferencias Una diferencia relevante entre las universidades CRUCH y no CRUCH es la cantidad de financiamiento que no proviene del pago directo de los estudiantes (aranceles). Si se toma el año 2010 (Gráficos 2A y 2B), se puede apreciar que la principal fuente de financiamiento por transferencias, ya sea del estado o de privados, condicionales o no, es el aporte fiscal directo (AFD) otorgado por el estado chileno exclusivamente a las universidades CRUCH. La otra fuente de aportes fiscales, llamada aporte fiscal indirecto (AFI), aunque relativamente significativa para algunas universidades no CRUCH, una vez que el monto es escaldo por alumno (considerando la matrícula total, no sólo la de primer año) no aparece como relevante en comparación con el AFD. Sólo para cinco universidades (tres CRUCH y dos no CRUCH), este monto por alumno supera los 100 M$ al año, llegando a 195 M$. Para la gran mayoría de las universidades, el AFI por alumno es un aporte marginal, si se le compara con el valor del arancel cobrado. El AFI es un aporte que el estado hace a la universidad por cada alumno matriculado en primer año en universidad, IP o CFT, que esté entre los 27.500 mejores puntajes de la Prueba de Selección Universitaria (PSU) correspondiente a ese año de admisión. A su vez, estos estudiantes son divididos en 5 tramos de 5.500 alumnos cada uno. El primer tramo es el que recibe el aporte básico por alumno. En cada cambio de tramo el aporte aumenta tres aportes básicos. En la Tabla 1 se puede apreciar, con datos para el AFI 2011, que el aporte por alumno de primer año, en el tramo 1, es sólo de unos $ 128.000 y que aumenta doce veces al llegar al tramo 5 ($1.533.000 por alumno). La última fuente de transferencias son las donaciones. Entre las universidades CRUCH, las donaciones por alumnos siguen una distribución similar a la del AFI por alumno. Sus montos no

Datos SIES Ficha académica 2007-2010 Es posible que este último valor sea menor pues hay muchas universidades no CRUCH de baja selectividad que no piden PSU a todos sus alumnos matriculados, y algunas no reportan datos. 11

son comparables al AFD, y son mayores para las dos universidades con más aportes totales y mayor AFI. Las donaciones debieran ser el aporte más sustantivo de las universidades no CRUCH, por el hecho de ser corporaciones privadas sin fines de lucro. Lo que se observa, sin embargo, es que salvo en un caso, las donaciones son una fuente casi irrelevante de financiamiento. Sólo una universidad recibe donaciones cuyo total es equivalente a un aporte AFD del quintil más alto. Las siguientes cinco universidades no CRUCH ordenadas por monto de las donaciones, reciben aportes de privados equivalentes al quintil más bajo del AFD. Ell resto recibe aportes nulos o cercanos a 0$ por alumno. 1.2.1. Transferencias y aranceles La situación de Chile contrasta con el financiamiento que reciben universidades privadas sin fines de lucro en Estados Unidos. En términos promedio, en ese país, los aranceles cubren menos del 50% de los costos que las universidades pueden imputar a educación12. En el caso de las universidades públicas los aranceles en promedio corresponden al 13% (con un rango de 7.6%-24.3%) de este costo, y en el de las privadas al 45% (con un rango de 26.1%-91%)13. En el caso de Chile, no existe información detallada para hacer un análisis similar. Lo que se puede calcular es el porcentaje del ingreso por alumno que reciben las universidades de fuentes distintas al arancel. El pago de las familias se calcula tomando un arancel representativo por universidad y se hace el supuesto de que las transferencias se reparten por igual entre todos los alumnos de la universidad, es decir, no hay carreras más favorecidas que otras. Con este cálculo, los aranceles de las universidades CRUCH corresponden, en promedio, al 82% de los ingresos de las universidades por alumno (con un rango de 65%-95%). En el caso de las universidades no CRUCH, los aranceles representan en promedio el 98% (con un rango de 79% - 100%) de los ingresos totales. Si se consideran las becas por mérito (descuento por PSU), el promedio baja levemente a 93%, pues no todas las universidades ofrecen o hacen efectiva este tipo de beca. El rango en el que los aranceles promedio son parte del ingreso total por alumno se expande (24%- 100%)14. En las universidades no CRUCH, los aranceles de lista tienen una correlación positiva significativa con las transferencias recibidas. Los aranceles promedio, donde se considera todo el rango de aranceles pagados (netos de las becas por mérito), tienen una correlación negativa (ver Gráficos 3A-3B). En regresiones simples empleando logaritmos, se aprecia que, de manera significativa, cada punto porcentual adicional de transferencia significa un 0.08 puntos porcentuales de aumento en el arancel máximo cobrado, los que corresponden a 0.25 12

La metodología de Winston (1999), fue revisada y actualizada para el 2007 por el IPEDS (Integrated Postsecondary Data System), dando valores similares o incluso de mayores subsidios. Esta metodología considera los gastos directos en instrucción más la renta del capital físico. 13 Según Heckman (1999) los aranceles de la educación pública universitaria representan menos del 20% de los costos directos. Winston (1999) describe que una universidad americana promedio, si es pública ofrece una educación cuyo valor (en costos directos) es de 9.900 USD, pero sólo cobra 1.200 USD (subsidio de 8.700). En las universidades privadas el valor de la educación (nuevamente medida en costos directos), es de 12.200 USD en promedio, el arancel es de 6.500 (subsidio de7.700). El rango total de los subsidios es de 1.800-22.800 USD. 14 Debido a la falta de información desagregada sobre becas socioeconómicas, no es posible incorporar este dato en el análisis de los aranceles. En cualquier caso, hasta 2010, los alumnos matriculados con becas socioeconómicas otorgadas por el estado era un porcentaje menor de los alumnos del sistema, en torno al 1% en las universidades no CRUCH y el 19% en las universidades CRUCH.

desviaciones estándar de los precios. Si se consideran los aranceles promedio cobrados, donde se descuentan las becas por mérito para el subconjunto de los alumnos que la reciben, la correlación es negativa. Cada punto porcentual adicional de transferencia significa 0.15 puntos porcentuales menos en el arancel promedio (0.22 desviaciones estándar de los precios promedio). Los resultados de una regresión similar con los valores de las universidades CRUCH, donde el arancel de lista se supone igual al arancel promedio, no da coeficientes significativos. 1.2.2. Comentario Lo relevante de esta discusión es resaltar la falta de subsidios o transferencias para las universidades no CRUCH. Esto redunda en que su comportamiento puede homologarse al de cualquier firma sujeta a restricciones financieras que busca maximizar el valor presente de la diferencia entre ingresos y costos. En un análisis de organización industrial estándar, universidades en esta situación debieran preferir diferenciarse entre ellas por calidad, para no entrar en una guerra de precios. Existe alguna evidencia de que las universidades no CRUCH que reciben las mayores transferencias, tienen precios promedios menores, debido a las becas por mérito otorgadas a un porcentaje de sus alumnos. Las universidades que reciben los menores montos de transferencias por alumno, no ofrecen este tipo de beca, pero cobran un arancel de lista, esto es, sin descuento, menor. Aplicando un modelo de diferenciación vertical estándar, se va configurando una hipótesis para la existencia de dos tipos de universidades no CRUCH. Por un lado, están aquellas que cobran precios menores, posiblemente por una calidad menor, y que no buscan atraer alumnos de habilidad (que representa calidad) alta. Este es el tipo de “calidad base” Por otro, están las universidades de tipo “selectivas” que cobran aranceles mayores por una calidad mayor. Junto con esto reciben mayores transferencias. Parte de las transferencias provienen justamente del AFI que le otorga el estado por cada alumno matriculado de PSU relativamente alta. Como se verá más adelante, las becas al mérito corresponden a montos mayores que el AFI recibido por alumno. No es un mero traspaso de la asignación, sino que la universidad hace un descuento adicional. Las universidades que ofrecen becas al mérito (PSU) efectivas, logran atraer alumnos de calidad mayor, y terminan con un precio promedio menor. Hay grupo de alumnos que por su puntaje hubiera ingresado a una universidad CRUCH, pero una combinación de becas por mérito suficientemente generosas y una calidad no demasiado baja los hace cambiar de opinión. Un subconjunto de universidades no CRUCH está buscando atraer a estos alumnos de mayor puntaje (que es una aproximación a una mayor habilidad calidad) mediante aranceles e inversiones en costos fijos, que efectivamente los haga cambiar su decisión de estudiar en una universidad CRUCH donde habrían sido aceptados. 1.3. Medidas de calidad De acuerdo a los modelos de diferenciación vertical, la calidad puede ser producida por costos variables o fijos. Por las características del producto de la educación universitaria, se pensaría que la calidad es producida mediante costos fijos o hundidos.

La educación universitaria requiere de una proyección en el tiempo, donde los alumnos se van gradualmente especializando, y hay traspaso de conocimiento de una generación a otra. En este contexto la calidad dependerá de ciertas inversiones estables en el tiempo, e independientes del número de alumnos. Tanto la infraestructura como los profesores son de mayor calidad si los costos asociados a estos insumos no son variables. Si los profesores son de planta, y no contratados por hora, pueden adquirir un mayor compromiso con la universidad, y dedicar tiempo para investigación y en atender a sus alumnos. Un laboratorio estará mejor implementado si es permanente, etc. Por otro lado, dado que el capital humano nunca es observable, las inversiones en este tipo de costos pueden dar señales de que se tiene un proyecto de largo plazo comprometido con la calidad. En general hay incertidumbre en torno al valor del capital adquirido, la verdadera habilidad del alumno y el retorno futuro esperado. Las decisiones son tomadas con un valor esperado, en torno al cual hay una varianza. Esta varianza es mayor para instituciones más nuevas. Para que sea creíble que una universidad nueva está buscando proveer educación más alta que la calidad base, éstas necesitan entregar señales que disminuyan la incertidumbre. Además, la tecnología de producción es una donde los alumnos son a la vez consumidores e insumos (Rothschild y White, 1995). Al momento de comparar el beneficio de estudiar en una universidad u otra, o entre estudiar y no estudiar los alumnos deben tomar en cuenta tanto la propia calidad como a la de los pares. Este aspecto de la decisión es recogido por el modelo de la sección 2. Los insumos en la producción de capital humano universitario –el propio alumno, sus pares, sus profesores y la infraestructura–, parecen presentar fuertes complementariedades. Como señalan Del Rey y Romero (2004), cuando no hay restricciones de crédito para los alumnos, esta complementariedad determina que los precios de mercado y los exámenes de admisión entregarían resultados muy similares en términos de la universidad escogida para estudiar. La disposición a pagar es una buena aproximación al retorno marginal a la educación, que es mayor en tanto más alta es la habilidad del alumno. 1.3.1. Distribución de selectividad Por selectividad, se entiende en este documento el porcentaje de alumnos AFI matriculados en primer año en una universidad. Esto es una aproximación al porcentaje de alumnos de alta habilidad matriculados, que a su vez es una señal bastante estándar de la calidad de una universidad. Los alumnos AFI corresponden a los mejores 27.500 puntajes en la PSU. Dado que la PSU es tomada cada vez por más alumnos, estos alumnos se han vuelto relativamente más escasos. Por otro lado, han aumentado su presencia entre las universidades no CRUCH, en desmedro de las CRUCH. Los Gráficos 4A y 4B muestran cómo ha cambiado la matrícula de alumnos AFI entre los años 1994 y 2010. La caída de alumnos AFI, por tramo y en total ocurre en todas las universidades CRUCH, salvo en las dos más grandes y prestigiosas que incluso parecen haber aumentado su matrícula. También se aprecia que la distribución de los tramos de AFI es distinta para las dos grandes universidades. Mientras todo el resto matricula más alumnos de los tramos inferiores, y a medida que el tramo de puntaje aumenta ingresan menos alumnos, en las dos universidades 9

principales ocurre exactamente lo contrario. En ellas, los alumnos del tramo 5 son comparativamente los más abundantes. In 1994 la matrícula de primer año era de 58,021 (0.46, casi la mitad, eran estudiantes AFI). En 2010 la matrícula de primer año casi se triplica, y entonces ahora los alumnos AFI representan menos del 20% de los alumnos (0.18). Los alumnos AFI se están volviendo relativamente más escaso, y concentrados en las dos universidades CRUCH más antiguas y prestigiosas. Por este motivo, puede ser conveniente separar de la muestra a las dos principales. Los gráficos 5A y 5B muestran la distribución de selectividad de las universidades CRUCH y no CRUCH respectivamente al año 2010. La distribución de las universidades CRUCH decrece con AFI de manera relativamente continua. La distribución de las universidades no CRUCH se caracteriza por una discontinuidad hacia la cola derecha, y una gran cantidad de universidades colapsadas en selectividad 0 o muy cercana a 0. Este hecho estilizado apoya la hipótesis de que las universidades CRUCH son relativamente más homogéneas, y que entre las no CRUCH existen dos mundos con estrategias y comportamientos distintos respecto a la competencia por alumnos. Un grupo pequeño busca ser selectiva, y se ubica en algún punto de la distribución de selectividad, otro grupo atrae alumnos en el margen extensivo, y tiene selectividad nula. Lo que las universidades no CRUCH selectivas pueden estar aprovechando, es que haya un grupo de alumnos que por su puntaje, no accede a las universidades de mayor selectividad del sistema (las dos grandes CRUCH), pero todavía puede acceder a tener buenos pares, pagando un precio alto por ellos. Las universidades selectivas compiten por los mejores alumnos del sistema de todas las maneras posibles de modo de tener buenos alumnos que “vender”. 1.3.2. Los profesores La inversión hecha por una universidad en su cuerpo docente es una manera en se puede medir indirectamente el nivel de inversión en costos fijos. La formación de los profesores en términos de sus grados, refleja su calidad académica. El tipo de contrato expresa hasta qué punto los profesores son un costo fijo o variable para la institución. En la medida en que hay más contratos por jornada completa (o media) que por hora hay más inversión en costos fijos. El ratio de los profesores con doctorado contratados jornada completa o media, a profesores con doctorado contratados por hora, refleja en una sola medida estos dos indicadores, y es lo que se muestra en los Gráficos 6A y 6B. Hay mejor ratio de profesores con jornada completa y media entre las universidades CRUCH. El rango va desde más que 0.58 a 20.05 (promedio 4.81), en cambio entre las universidades no CRUCH éste se ubica entre 0.02 y 4.20 (promedio 0.58). Las distribuciones se asemejan a las de selectividad. 1.3.3. Los fondos ganados en concursos Otro indicador de inversiones en costos fijos son los proyectos de investigación (Fondecyt) asignados, y los montos relacionados. Una universidad tiene más posibilidad de ganar un concurso de investigación, si tiene la adecuada infraestructura humana y física. Se pueden comparar los montos de fondos obtenidos, por alumno. Es lo que muestran los Gráficos 7A y 7B, en miles de pesos. Nuevamente los montos son mayores en las universidades 10

CRUCH. El rango es esta última es entre 0 y 429.75 M$, con un promedio de 82.62 M$. En las universidades no CRUCH, el rango es de 0 a 88.7 M$, con un promedio de 8.69 M$. Al igual como con el indicador de la calidad de los profesores, ambas distribuciones se asemejan a sus respectivas distribuciones de selectividad. Gradualmente descendiendo una (CRUCH), y con una discontinuidad y una masa colapsada en 0, la otra (no CRUCH). 1.3.4. Las publicaciones El análisis es equivalente si se miran las publicaciones ISI por alumno (Gráficos 8A y 8B). Hay mayor cantidad entre las universidades CRUCH, y ambas distribuciones son muy similares a la de la selectividad de su sector. La correlación entre esos indicadores es siempre mayor al 70%, por lo tanto no está muy lejos de la realidad, tomar la selectividad como un indicador de la calidad de una universidad. 1.3.5. Acreditación La acreditación se comenzó a implementar en 2005. Es la manera en que el organismo público certifica la calidad de las universidades. Está a cargo de un organismo autónomo, y mide varias áreas, pero las comunes a todas las instituciones son las de Gestión Institucional y Docencia de Pregrado. La acreditación es voluntaria y se mide en años (rango 1-7, cuando es aprobada, y 0 cuando es rechazada). Como los procesos de acreditación empiezan y terminan en momentos distintos, una buena manera de tener una mirada general es promediando las acreditaciones obtenidas (Gráficos 9A y 9B). Estas acreditaciones promediadas están positivamente correlacionadas en un 76% con el indicador de selectividad (porcentaje alumnos AFI). 1.3.6. Otras medidas de calidad 1.3.6.1. Retención Una medida de calidad del cual se tienen datos, es la retención de la cohorte 2008, matrícula 2009, para el primer y segundo años de educación universitaria (Gráficos 10A y 10B). Como es esperado, los niveles de retención disminuyen con la selectividad, y son en promedio menores en las universidades no CRUCH. Las universidades con el menor AFI de todas, tienen el nivel de retención más bajos (60% en primer año y 45% en segundo). Por contraste, el nivel de retención más alto es casi 90% en primer año y sobre 80% en segundo. 1.3.6.2. Ranking Desde 2009, un ranking de universidades, que es informativo de la situación chilena es publicado anualmente en la revista América y Economía. En él están incluidas todas las universidades chilenas, lo que le entrega una ventaja sobre sus símiles internacionales. La manera en que es elaborado, toma en cuenta todos los datos disponibles para las universidades chilenas sobre profesores, alumnos, infraestructura, etc. Cada factor es ponderado de acuerdo a un criterio predefinido, lo que genera un puntaje final llamado Índice de Calidad, y el ordenamiento asociado.

El lugar en el ranking está negativamente correlacionado en 0.90 (2010) y 0.91 (2011) con el porcentaje de alumnos AFI. Otra manera de ponerlo, es que el Índice de Calidad 2011 está positivamente correlacionado (0.90) con la selectividad. 1.3.7. Comentario Lo más relevante de esta sección es comprobar la alta correlación que existe la selectividad y las distintas medidas de calidad. Algunas de estas medidas se refieren a inversiones en costos fijos, otras a efectividad. Sea cual sea la que se tome, su distribución –especialmente en las universidades no CRUCH– es similar a la distribución en selectividad, con una discontinuidad en la parte alta, y una masa colapsada en 0. También se aprecia que para todas las medidas, las universidades CRUCH tienen valores más altos y rangos menores que las no CRUCH. Aún en su diversidad, las universidades tradicionales son más homogéneas que las nuevas. Aunque hay una gradiente evidente en la calidad de las universidades CRUCH, existe mayor continuidad en la distribución. 1.4. Distribución socioeconómica Se puede relacionar la selectividad con el nivel socioeconómico de los alumnos para revisar si hay alguna relación. Sin embargo, este aspecto de las universidades sólo se puede inferir de los datos agregados, y de la información de las universidades sobre la composición escolar de los alumnos. Los Gráficos 11A y 11B muestran la distribución de alumnos de acuerdo a su procedencia escolar, en universidades de distintos niveles de selectividad para el año 2010. Se definen seis tramos, de acuerdo al porcentaje promedio de alumnos AFI en las universidades incluidas. Se puede suponer que los alumnos se ordenan aproximadamente por ingreso, de acuerdo al tipo de establecimiento de dónde provienen, siendo los alumnos más “pobres”, los de los colegios municipales15, y los más “ricos”, los de los particulares pagados. En las universidades CRUCH, los distintos tramos de selectividad tienen distribuciones semejantes y continuas, con las gradientes esperadas. Hay más alumnos provenientes de colegios municipales en las universidades de baja selectividad, y descienden en número a medida que aumenta la selectividad. Los alumnos de los colegios particulares pagados, ascienden en porcentaje con la selectividad de la universidad. Las universidades no CRUCH presentan una distribución discontinua en la selectividad, por lo que la selectividad intermedia (con promedio 35% alumnos AFI) no tiene alumnos que la representen. El grupo de universidades con selectividad baja tiene el comportamiento esperado. A medida que la selectividad crece, aumenta (disminuye) el porcentaje de alumnos provenientes de colegios particulares pagados (municipales), de manera similar a lo que ocurre con universidades CRUCH. Sin embargo el porcentaje de alumnos provenientes de colegios particulares pagados (municipales) crece (disminuye) más rápido por tramo de selectividad, que en las universidades CRUCH. Como resultado, en universidades de selectividad relativamente baja (con promedio 15% alumnos AFI) el porcentaje de alumnos que provienen de colegios particulares pagados son más que los provenientes de colegios municipales.

Sin embargo, los alumnos provenientes de colegios municipales son heterogéneos en ingreso. En los liceos llamados “emblemáticos”, de alto rendimiento y sobre representados en universidades selectivas, hay alumnos de todos los niveles socioeconómicos.

En ambos tipos de universidades. Los alumnos provenientes de colegios particulares subvencionados se mantienen en un porcentaje relativamente constante y sólo descienden en el tramo con universidades de mayor selectividad. En general, en las universidades no CRUCH hay una mayor (menor) presencia de alumnos provenientes de colegios particulares pagados (municipales), aumentando (disminuyendo) su porcentaje rápidamente con la selectividad de la universidad. Esta información se complementa con las estrategias de precio observadas en las universidades no CRUCH, descritas en la siguiente sección. Las universidades más selectivas buscan atraer a mejores pares, para producir o señalizar calidad, y así pueden cobrar más al resto de sus alumnos. Un aspecto que se podría revisar es el efecto de las becas por nivel socioeconómico. Sin embargo no existen datos desagregados por universidad. No están disponibles para las becas ofrecidas por el gobierno ni para las que ofrece cada universidad. Sólo que sabe que, por ejemplo para el 2008, el 1% de los alumnos que estudiaban en universidades no CRUCH recibían una beca socioeconómica con financiamiento estatal, pero que en cambio el 19% de los alumnos CRUCH tenían estos beneficios (Tabla 3). Esto se debe a que los alumnos de las universidades no CRUCH no tienen acceso a las principales becas. Sobre el Crédito con Aval del Estado aparecido en 2006, es la opción de financiamiento con un crédito de tasa relativamente preferencial que tienen los alumnos de las universidades no CRUCH (aunque es mayor a la que tienen acceso los alumnos de las universidades CRUCH). En total, incluyendo alumnos de primer año y superiores, el 7% de los alumnos no CRUCH y el 2% de los alumnos CRUCH estudian con este crédito. En términos relativos, la ayuda socioeconómica es mucho menor en las universidades no CRUCH. 1.5. Estrategias de precios La hipótesis con que se está trabajando es que las universidades no CRUCH, al ser nuevas y no recibir mayores subsidios o transferencias están obligadas a competir por alumnos en dos márgenes, lo que genera dos tipos de universidades. El tipo de universidades que provee calidad base, intenta atraer a alumnos nuevos a la educación universitaria (margen extensivo), para lo cual compiten en precios. La mayoría de las universidades nuevas es de selectividad muy baja, por lo que podría suponer una competencia de precios intensa en este margen. Al calcular los índices de concentración Herfindahl-Hirschman Index (HHI), estos son igual o menores al 0.1, por lo que se puede considerar que para todos los alumnos, hay un mercado competitivo (ver Gráficos 12A y 12B). El mercado se puede definir de distintas manera, por ejemplo con todas las universidades, o dejando fuera las dos universidades CRUCH más importantes. Cuando se hace de la primera manera, el único grupo de alumnos que podría estar relativamente más concentrado es el que comprende el Tramo 5 de AFI. Su HHI supera levemente la barrera de los 0.18 a partir del 2004. Si definimos el mercado de las universidades de otra manera, tomando sólo las universidades no CRUCH grandes que tienen muchas sedes regionales y oferta de carreras en horarios vespertinos (Gráfico 12C), vemos que los índices de concentración son más altos a principios de la década, y descienden gradualmente hasta llegar a niveles cercanos a competitivos. Este mercado agrupa a todas las universidades que han podido expandirse en el territorio nacional, por lo que cuentan con maneras de competir por alumnos nuevos que las más pequeñas, o 13

incluso las universidades CRUCH, no cuentan. Si esta definición de mercado es correcta, entonces hay espacio para asumir cierta concentración en las universidades que proveen calidad base a regiones. La competencia no es sólo por alumnos en general, sino también de manera específica por alumnos de alta habilidad. Como se verá en los precios, no todas las universidades no CRUCH parecen estar interesadas en este tipo de alumnos. 1.5.1. Precios relativos Las universidades no CRUCH más selectivas cobran precios diferenciados a sus alumnos de acuerdo a su puntaje y con esta estrategia logran atraer buenos alumnos o alumnos AFI. El mecanismo es una beca por mérito, que entrega un porcentaje de descuento para cada tramo de puntaje en el que cae un alumno. Estos descuentos están resumidos en el Gráfico 13 para distintos tramos de selectividad. El eje horizontal representa los distintos tramos de alumnos, y el vertical, los montos en pesos netos del aporte fiscal indirecto (AFI), que las universidades descuentan a sus alumnos. En niveles, las universidades más selectivas hacen menos descuentos netos (de AFI) a los alumnos de habilidad alta, pero el descuento relativo (medido en la pendiente) es mayor. Universidades en la segunda línea de selectividad ofrecen mayores niveles de descuento neto, pero sus descuentos relativos son menores. Esto muestra algo tal vez obvio, que la valoración que hacen las universidades de los alumnos de habilidad más alta es mayor cuanto más selectiva es la universidad. El arancel final que el alumno paga puede considerarse un precio hedónico que, al igual que un salario hedónico, considera la productividad del alumno y los atributos de la universidad donde estudia. Por un lado, alumnos más productivos pagan menos, pero éstos también están dispuestos a recibir menos descuentos por ingresar a una universidad más selectiva. En los Gráficos 14A y 14B se observa la trayectoria de precios para alumnos de distinta PSU, en universidades de distinta selectividad (eje horizontal). En el 14B se han eliminado todos los aranceles que no captarán alumnos, puesto que son más altos que los cobrados en universidades de mayor calidad. Esto es señal de que aun cuando hay becas ofrecidas en universidades de calidad menor, los precios no son lo suficientemente bajos para captar alumnos de habilidad alta, tomando decisiones racionales. Se ha marcado con líneas negras verticales la dispersión observada de aranceles, dado los alumnos que efectivamente se matricularon. El coeficiente Gini está calculado y graficado con la línea gris clara que cruza todo el gráfico. El arancel promedio está dibujado con la línea punteada. Se puede ver que el arancel promedio es menor en universidades de selectividad mayor, y que el coeficiente Gini de los precios va creciendo con la selectividad. Es decir, hay mayor dispersión de precios en universidades más selectivas. Regresiones simples muestran que esta relación es significativa: a mayor porcentaje de alumnos AFI (que, como se vio, representan la calidad de una universidad), mayor dispersión. Un punto porcentual adicional de AFI, aumenta en 0.50 puntos porcentuales el coeficiente GINI. También que, la correlación entre el coeficiente Gini y el precio promedio es negativa y significativa. Un punto porcentual adicional en el aumento de la matrícula disminuye el coeficiente GINI en aproximadamente -.80 puntos porcentuales. Y por último, que las 14

universidades que cobran precios más altos en términos de su arancel de lista, simultáneamente también presentan una dispersión de precios mayor. Las universidades menos selectivas también ofrecen descuentos para puntajes altos, pero no logran atraer alumnos, por lo que se les considera becas no efectivas y no se grafican. Los alumnos de habilidad alta no sólo observan precios, sino también algunos indicadores de calidad. En términos del modelo que se presentará en la sección siguiente, este grupo de alumnos es informado y puede reconocer los niveles de costos fijos (profesores, investigación…) en que una universidad incurre para proveer calidad. 1.5.2. Universidades CRUCH En esta competencia por alumnos, las universidades CRUCH son relativamente más pasivas, pues reciben alumnos de distinta habilidad y les cobran lo mismo a todos. Como ya se vio, sólo las dos más grandes se especializan en alumnos AFI. En ellas, los alumnos son homogéneamente buenos, y todos están dispuestos a pagar por esta homogeneidad en calidad, por lo que una dispersión de precios no se justifica. En todas las demás universidades CRUCH, pareciera ser que lo que las únicas formas ensayadas para aumentar sus ingresos son aumentando las vacantes o compitiendo por el 5% del AFD. En regresiones de panel simples con efectos fijos se puede apreciar que, entre las universidades CRUCH y dejando fuera las dos más grandes, menores niveles de AFD están significativamente relacionados a una mayor matrícula de primer año. La misma relación se encuentra entre el porcentaje de alumnos AFI, como medida de selectividad y la matrícula de primer año. Cuanto menos aporte fiscal directo reciben las universidades, más están obligadas a abrir vacantes y volverse menos selectivas. 1.5.3. Comentario Lo más relevante de esta parte de la discusión es resaltar cómo las universidades no CRUCH más selectivas están compitiendo por alumnos, mezclando estudiantes de alta habilidad con otros que están dispuestos a pagar un precio alto por estar con buenos pares. Los alumnos son atraídos desde las universidades CRUCH hacia las no CRUCH por una combinación de precio e inversiones en costos fijos. Las universidades CRUCH están perdiendo alumnos AFI, sin asumir una estrategia de precios efectiva, pues cobran a todos por igual. Sólo las dos más prestigiosas no están perdiendo alumnos, pues tienen una homogeneidad de calidad que les permite cobrar un solo precio. Un esquema de precios que busca captar alumnos de alta habilidad, genera una alta dispersión de precios, la que se va perdiendo en la medida en que las universidades son menos selectivas. 1.6. Tamaño y localización Un último aspecto en que se diferencian las universidades es en su tamaño, medido como el número de alumnos matriculados en primer año, y el número de localizaciones. Las universidades de menor calidad (con tres o menos años promedio de acreditación) presentan una distribución uniforme en tamaño, expresado en la matrícula y el número de localizaciones. Un grupo permanece de tamaño pequeño, y otro se expande en matrícula y/o número de localizaciones. Las universidades de mayor calidad (con 5 ó más años promedio de acreditación), en cambio, pertenecen en su mayoría al tipo mediano, igual que las 15

universidades CRUCH16. Si tomamos sólo las universidades que a la fecha han tenido una acreditación promedio igual o menor a 3 años17, el Gráfico 15 muestra su distribución por tipo. El total de alumnos matriculados en primer año en universidades no CRUCH creció de alrededor de 21.000 a casi 80.000 entre 1996 y 2010. Este incremento de casi 4 veces en 14 años se debió al aumento de la matrícula de primer año en universidades cuya selectividad es menor al .05 y su acreditación es baja (3 ó menos años). El incremento de 46 a 142 sedes en los mismos años, también ocurrió principalmente por la apertura de sedes en universidades con baja selectividad y acreditación. Son las universidades grandes no selectivas y de baja acreditación las que se han hecho cargo del aumento en la matrícula en las universidades chilenas. El tipo de universidad pequeña no tiene ninguna sede y menos de 900 alumnos matriculados en primer año. Las universidades grandes, cumplen con tener 5 ó más sedes o más de 6.500 alumnos matriculados en primera año. Las universidades medianas tienen todas entre 1.000 y 2.500 alumnos y a lo más tienen 2 sedes (la mayoría no tiene ninguna). Todas las universidades que han aparecido y luego han tenido que cerrar (18) corresponden al tipo pequeño de baja selectividad. Esto sugiere que el que existan universidades de este tipo, tal vez no sea un resultado de equilibrio. La decisión del tipo de universidad en términos de calidad, localización y tamaño se va revelando a lo largo de la historia de la universidad y en su manera de actuar luego de ciertos hitos. Las universidades responden de manera distinta, por ejemplo, a la obtención de la autonomía, que es cuando el organismo regulador autoriza a la universidad a seguir funcionando sin supervisión directa (de lo contrario, la obliga a cerrar). Prácticamente todas las universidades que abren numerosas sedes, lo hacen inmediatamente después de obtener la autonomía18, lo que se puede apreciar en el Gráfico 16 a través del total de sedes abiertas. El Gráfico 17 muestra otro aspecto del tamaño de las universidades, que es el número de carreras ofrecidas (2010). Hay una relación positiva entre el número de carreras que se ofrecen y el número de alumnos matriculados. Las universidades CRUCH, casi todas de tamaño mediano, tienen una distribución similar a una Normal en torna a una moda de 31-40 carreras. Las Universidades no CRUCH, en cambio parecen tener una distribución bimodal. Una moda ocurre en torno a las 21-30 carreras, y la otra sobre las 100 carreras. Esto es consistente con el hecho de tener muchas universidades muy pequeñas y otras muy grandes. 1.7. Oferta de carreras y horarios en sedes Las universidades no CRUCH han aumentado considerablemente el número de sedes que ofrece carreras vespertinas en disciplinas universitarias que requieren poca especialización y bajas inversiones en costos fijos.

Otra manera de describir este hecho es que la mayoría de las universidades muy pequeñas o muy grandes (que en total suman 19), tiene baja acreditación (entre 0 y 3). Entre las universidades de tamaño medio (tanto en matrícula como en sedes) aproximadamente la mitad tiene calificación alta (5 y 6) y la otra mitad, baja. 17 El promedio es tomado desde que se presentaron por primera vez, o se iguala a 0 si a la fecha no se han presentado. 18 El proceso más largo para obtener la Autonomía, ocurrió bajo el régimen de Examinación, fue de 15 años para una universidad que comenzó a abrir numerosas sedes antes de ser autónoma.

Las universidades no CRUCH crecen en el número de carreras vespertinas y en particular en carreras que, aunque universitarias19, se podrían caracterizar como de baja especialización científica y bajo costo de implementación. Estas carreras son Educación Básica20, Derecho, Psicología y Trabajo Social. Dado su malla curricular, es posible pensar en ellas, como siendo una suerte de formación general. Ninguno otro tipo de carreras ha tenido un incremento relativo en su oferta, que se le compare21. Este incremento se refleja en el número de sedes que las ofrecen, particularmente en la modalidad vespertina, aunque también en su versión diurna más estándar. En 1996 la carrera de Derecho, por ejemplo, era ofrecida en 15 sedes de universidades CRUCH, ninguna en versión vespertina, y 29 no CRUCH, 8 de ellas en horario vespertino. En 2009 este número había aumentado a 19 en las universidades CRUCH, habiéndose abierto una sola opción vespertina. En cambio, dentro de las universidades no CRUCH, el número de sedes que ofrecía la carrera de Derecho en horario vespertino era 46. Este incremento de la oferta vespertina en sedes también ocurre en las carreras de Educación Básica, Psicología y Trabajo Social, como se puede apreciar en las cuatro primeras filas la Tabla 2. Con el aumento de la oferta diurna, ha caído el ratio de la oferta en horario diurno a vespertino. En cambio, una carrera como Medicina, que ha tenido un crecimiento porcentual importante dentro de las universidades no CRUCH, no ha tenido ningún incremento en su versión vespertina. Otras carreras que requieren más especialización o infraestructura, como Ingeniería Civil o Periodismo, tampoco han visto incrementar su oferta vespertina. Este hecho sugiere que las universidades no selectivas buscan disminuir los costos de transporte de sus alumnos en varios sentidos. En el sentido geográfico (con la apertura de sedes), en costos de oportunidad (con el aumento en la oferta de carreras vespertinas) y en costos de esfuerzo en preparación previa (escogiendo carreras de “formación general”). De esta manera pueden atraer a alumnos para los cuales el precio total (o costo total) de ir a la universidad es relevante. 1.8. Retrato final En la educación universitaria en Chile, parecen convivir funciones objetivo distintas. Las universidades CRUCH y no CRUCH muestran comportamientos diferentes en su manera de atraer alumnos. Las universidades no CRUCH parecen ser de dos tipos muy distintos, unas que buscan calidad y son selectivas y otras que proveen la calidad base e incorporan nuevos alumnos al sistema. Entre estas últimas algunas son muy grandes y otras muy pequeñas.

Se están considerando sólo las 18 carreras llamadas universitarias que son las que requieren que el alumno obtenga un grado de Licenciado antes de obtener el título profesional. 20 Educación Media también es una carrera universitaria que ha crecido, pero la información sobre ella es más confusa en los datos. No siempre está orientada a alumnos de pregrado. 21 Un segundo grupo de carreras también es de bajo costo de implementación (carreras de tiza y pizarrón), pero requiere una mayor especialización en las áreas de matemáticas y física, tanto de los profesores como de sus alumnos. Un ejemplo de lo anterior es Ingeniería Civil. Podría plantearse que para lograr este grado de especialización, se requiere un nivel de capital humano avanzado. Otro grupo de carreras universitarias no exigen este nivel de capital humano, pero sí demandan inversiones costosas. Por ejemplo Periodismo requiere de una tecnología audiovisual asociada. Un cuarto grupo exige niveles altos de especialización junto con inversiones elevadas. El mejor ejemplo es la carrera de Medicina.

También hay asimetrías en el acceso de alumnos al financiamiento. Los alumnos que estudian en universidades CRUCH tienen acceso a mejores becas y créditos que sus pares que estudian en las instituciones no CRUCH. Estos últimos, por otro lado tiene acceso a universidades que compiten en precio (y precio total para el alumno), por lo que encuentran opciones de estudio próximas en distancia, en horarios que les permiten simultáneamente trabajar, y con exigencia de ingreso y egreso menores que en las universidades CRUCH. La necesidad de competir por alumnos de, fuerza el mercado hacia la diferenciación vertical (máxima). Dado que las universidades no CRUCH reciben menos subsidios o transferencias, en ellas estas fuerzas son particularmente extremas, generando una distribución de calidad discontinua. Se puede apreciar una clusterización del mercado más que una continuidad en los tipos. La educación universitaria parece presentar una fuerte complementariedad de los insumos. Los alumnos terminan asociados de tal manera que los mejores estudian en las universidades con mejores profesores, pares, infraestructura, etc. Además, producir calidad alta pareciera ser costoso de manera creciente, por lo que hay un umbral bajo el cual a las universidades no es provechos hacer esfuerzos por proveerla. En la siguiente sección se desarrolla un modelo simple que da cuenta de varias de estas propiedades, y que permite predecir algunas consecuencias de políticas públicas habituales. 2. Equilibrios en calidad y precio cuando las universidades compiten por alumnos En la sección anterior se enfatizó el punto de que las universidades compiten por alumnos de distinto tipo, y que esta competencia tiene consecuencias para la industria en términos de la calidad y precios que se observan. Es posible emplear un modelo de diferenciación vertical estándar, extendido para el problema propio de las universidades, para explicar estos equilibrios en calidad y precio. También es un buen escenario para poner a prueba las implicancias sobre estos equilibrios de políticas públicas habituales. Se desarrolla un modelo simple donde las únicas decisiones que afectan la utilidad de un “estudiante estándar”, se refieren a la de si estudiar o no en una universidad y, si decide hacerlo, en cuál. Hay dos universidades, una que le entrega una calidad alta cobrando aranceles altos, la otra tiene calidad baja y precios bajos. Se extiende el modelo para explorar resultados con tres universidades. Además de los “estudiantes estándar”, están los “estudiantes de elite” que son alumnos de alta habilidad que ponderan su decisión sobre en cuál universidad estudiar mirando los costos fijos productivos y las becas al mérito que les ofrecen. Los alumnos de elite son los informados sobre las inversiones en costos fijos y conocen la calidad efectiva de una universidad. Esto puede deberse a que son activos en informarse, tal vez porque desean seguir un programa de postgrado y necesitan tomar la mejor decisión desde el pregrado. Para los alumnos estándar la calidad queda perfectamente representada por el número de alumnos de elite que estudian en una institución. Como ocurre en los modelos de diferenciación vertical (ver Tirole, 1999 para un resumen), las universidades toman decisiones en dos etapas. En la primera escogen calidad, compitiendo por los estudiantes elite. Las instituciones deben decidir a cuántos beneficiar con precios 18

rebajados, y el nivel de costos fijos asociado. En la segunda etapa, cuando la calidad ya está definida, compiten por alumnos estándar escogiendo precios. Esto define un juego que se resuelve por inducción hacia atrás, obteniendo un equilibrio de Nash perfecto en subjuegos. En este modelo, la calidad es provista por costos fijos endógenos (á la Sutton, 1991), pues becas e inversiones no depende del número de alumnos estándar matriculados en la segunda etapa. Como se discutió en la sección anterior, este es un supuesto posible de hacer en universidades, donde los profesores de planta y las facilidades para la investigación son decisiones que se toman independientemente de cuántos alumnos finalmente se matriculan. Shaked y Sutton (1983) predicen que, cuando la calidad se produce con costos fijos, se generan oligopolios naturales. A lo largo del modelo presentado en esta sección, la calidad y los precios se suponen perfectamente observables. Queda pendiente una generalización que incluya incertidumbre sobre la calidad observada, y costos a la adquisición de información. Otro supuesto del modelo es que las universidades enfocadas en la competencia por estudiantes, actúan como si maximizaran rentas. Otros trabajos han explorado las consecuencias de operar con funciones objetivo distintas, compitiendo por financiamiento (Del Rey, 2000) o prestigio (De Fraja y Iossa, 1995). En estos casos, el puente entre la función objetivo y los resultados en calidad son más directos. La competencia por alumnos es independiente de si las universidades tienen o no fines de lucro, pues todas las universidades están sujetas a restricciones financieras. En este modelo no hay transferencias condicionales en calidad. Como se vio en la sección anterior, este supuesto parece ser adecuado para las universidades chilenas más nuevas. En este contexto, las políticas que se explorarán serán un estándar mínimo de calidad y subsidios a la demanda. Los resultados varían según la relevancia del margen extensivo (cuán apreciado es un título universitario en el mercado) y la concavidad de la función de costos fijos (cuánto se elevan los costos con la calidad). 2.1. Los elementos del modelo 2.1.1. Estudiantes Los estudiantes son de dos tipos “estándar” y “elite”. Los estudiantes de elite son un grupo excepcionalmente hábil, y por lo tanto escaso. Son valorados por las universidades tanto por su productividad en la función de producción de calidad, como porque son una señal de calidad para el resto de los estudiantes. Los estudiantes estándar son la masa regular de estudiantes que difieren en ingreso y habilidad dentro de un rango acotado. Una vez que terminan la educación secundaria, toman decisiones sobre la educación universitaria. Para ellos, la calidad de una universidad está suficientemente representada con el número de estudiantes de elite que escogen la universidad j. Los estudiantes de elite son informados y toman en cuenta otros atributos menos obvios que reflejan los costos fijos productivos de la universidad j. 2.1.1.1. Estudiantes estándar La función de utilidad de los estudiantes estándar se mide en pesos y toma la forma cuasilinear habitual. Si un estudiante decide ir a una universidad obtendrá , que 19

puede ser interpretada como el valor presente de un estudiante que va a una universidad de calidad pagando un precio (arancel) de . El parámetro representa la ganancia marginal de asistir a una universidad de mayor calidad. Si decide no ir a la universidad, su utilidad es 0. Por simplicidad distribuye de manera uniforme entre y . El supuesto de distribución uniforme no afecta los resultados principales. Las utilidades de asistir a una universidad de calidad alta, baja o no asistir son, respectivamente:

Lo que representa en estas funciones puede requerir cierta discusión. Los modelos de diferenciación vertical estándar lo explican tanto como un parámetro de gusto o como el nivel de ingreso. La disposición a pagar por calidad es mayor entre personas que valoran más la calidad. Tirole (1988) muestra que puede representar el inverso de la utilidad marginal del ingreso. En ese caso, personas con menores ingresos tienen una menor disposición a pagar por calidad. En un modelo con decisiones sobre la educación universitaria, combinación de la habilidad y la utilidad marginal del ingreso tomar la forma de habilidad e ingreso, y

puede representar una del estudiante i. Podría

. El estudiante represente al alumno con la mayor combinación el con la más baja.

Cada valor intermedio de puede ser alcanzado a través de distintas combinaciones de habilidad e ingreso. Esto tiene algunas implicancias para el hacedor de política. Si, debido a cualquier acción de política, la demanda por educación universitaria se expande esto significa simultáneamente dos cosas. Primero, que ahora puedan estudiar alumnos con menores ingresos y misma habilidad que los que ya estaban estudiando. Y también que lo harán estudiantes con el mismo ingreso y menor habilidad que los que ya estaban en el sistema. Para comprender las verdaderas implicancias de la política es necesario evaluar conjuntamente cuán restrictivo es el ingreso en la decisión de estudiar en la universidad. Si se considera sólo como habilidad, está implícito el fuerte supuesto de que no hay restricciones de crédito para los alumnos. El valor de V corresponde a cuánto valora el mercado laboral un título universitario cualquiera. Su magnitud determina si el mercado está o no cubierto. El entrante marginal a la universidad de menor calidad será igual a cuando V sea relativamente alto, ya que para todo el espectro de habilidad la utilidad de pagar por asistir a la universidad será mayor a la de no asistir. Esto es, el mercado universitario está cubierto cuando el marcado laboral valora un título universitario de manera que . Por otro lado,

cuando V es pequeño y por lo tanto . En este caso el mercado no está cubierto y hay dos alumnos marginales, ̂, que está indiferente entre las dos universidades, y , que está indiferente entre pagar por educación universitaria de calidad baja o salir al mercado laboral como un graduado de la educación secundaria. 20

Se estudiarán los casos con V alto y bajo, con dos universidades, y se extenderá el modelo con V alto para tres. No se considerarán efectos de equilibrio general en el mercado laboral. Si aumenta la oferta de trabajadores con título universitario, hasta cubrir todo el mercado de alumnos, el valor del diploma debería tender a bajar, no subir. Se puede suponer que en el corto plazo no todos los graduados de la educación secundaria van a la universidad porque hay restricciones de crédito que afectan la distribución de los alumnos estándar a la baja (todos los alumnos parecen ser menos hábiles) o hay otros costos asociados dando vuelta (como de información o transporte) que suben el precio total que un alumno paga por asistir a la universidad o corrigen V a la baja. Como estas restricciones pueden ser relajadas en el tiempo, se puede pensar que en el largo plazo el mercado de educación universitaria está cubierto. También se puede pensar que en el corto plazo, en un país en desarrollo y debido a las tecnologías que emplea, el mercado laboral aun no tiene mayor demanda por trabajadores más calificados. A medida que el país crece, y las tecnologías de producción cambian, la demanda por trabajadores con educación universitaria debiera aumentar. Otra manera de justificar un mercado completo es considerar , no como el último alumno de una distribución de habilidad, sino como el alumno umbral que exógenamente está definido como el último estudiante que tiene habilidad suficiente para seguir estudios universitarios. Esto trunca la distribución y hace que el supuesto de mercado completo sea más realista. Ya sea que todos los graduados de la educación secundaria vayan a la universidad o no, eso no afecta la definición de la demanda por educación universitaria de calidad alta ( ). El estudiante indiferente entre asistir a una universidad de calidad alta u otra de calidad baja es ̂. La demanda por educación de calidad alta será , por lo que Como ̂

. Por simplicidad se supondrá

̂.

, la habilidad del estudiante en el margen intensivo será mayor (

será

menor) si el precio de la calidad alta (baja) es mayor (menor) y/o si la calidad alta (baja) es menor (mayor). Precios altos o calidades bajas requieren de alumnos más hábiles para que el retorno a la educación universitaria sea positivo. La demanda por la universidad de calidad baja cubierto. En mercados cubiertos,

será diferente según si el mercado está o no

, o más simplemente

margen extensivo, entonces el alumno marginal es ̂

. Cuando existe un

. La demanda es

, en la versión simplificada. 2.1.1.2. Estudiantes de elite

Las universidades escogen atraer estudiantes de elite porque su número entra directamente en la función de producción de la calidad que es valorada por los estudiantes estándar. La calidad percibida se mide en unidades de . Estos estudiantes de elite escogen a qué universidad asistir observando precios ( ) y la cantidad de costos fijos endógenos en que invierte cada institución. Estos son los estudiantes interesados en tener profesores contratados de planta, con compromisos de largo plazo con la universidad, programas de postgrado e investigación o laboratorios bien equipados. 21

En lo que sigue,

representarán la calidad de la planta de profesores.

Un sistema de demanda simple:

Permite obtener el precio para los alumnos de elite en cada universidad. (

)

(

)

Definiendo una función cuadrática para las inversiones en función general de costos fijos: (

se llega a la siguiente

)

Es directo de ver que esta función de costos no depende del número de estudiantes estándar que se matriculen, y que por lo tanto, en este modelo la calidad se produce con costos fijos y no variables. Esto es relevante ya que en presencia de costo fijos, el supuesto de distribución uniforme se vuelve inocuo (ver Wang, 2003, para demostración). Porque el capital humano nunca es verdaderamente observable, las universidades deben atender el tema de la calidad percibida. Fuertes inversiones en costos fijos y hundidos (que no serán jamás recuperados) son maneras en que una universidad puede señalizar calidad y construir reputación. El supuesto aquí es que los estudiantes de elite son sensibles a estas inversiones costosas, y que a los estudiantes estándar sólo les interesa el valor presente de su título. También se puede pensar que los estudiantes de elite son los informados, y los que son estándar los miran a ellos para deducir la calidad de una universidad. Que tenga un valor intrínseco o de señalización (ya sea que su valor lo entregue a través del efecto pares o sólo como señal) no afecta ni la función de utilidad ni los resultados del modelo. Si es sólo calidad percibida, este modelo podría ser similar al de MacLeod y Urquiola (2009), donde los trabajadores señalizan su productividad a través de sus pares en la universidad. 2.1.2. Universidades Las universidades deciden calidad en la primera etapa, mirando a las decisiones óptimas que harán respecto de precios, en la segunda etapa. Se verán los casos de corto y largo plazo, con dos ( ̂ y ) alumnos marginales o sólo uno ( ̂), respectivamente. El siguiente desarrollo está basado en la derivación estándar desarrollada por Gabszewicz y Thisse (1979) y Shaked y Sutton (1982, 1983). 2.1.2.1. Mercado cubierto El mercado está completo, y dos universidades compiten por alumnos. Este es el resultado más simple de obtener. Con una función de costos en profesores suficientemente convexa, o

un mercado de alumnos estándar suficientemente grande22, la diferenciación máxima es óptima, por lo que y . Este resultado se puede generalizar para cualquier convexidad de una función de costos con un solo argumento de la forma

Con 2 universidades En la segunda etapa, las universidades escogen precios (aranceles) tomando las calidades como dadas. En esta etapa y son tomados como dados, y las universidades escogen los precios que maximizan su función de utilidad. Por simplicidad el tamaño de mercado se normaliza a 1, y . Esto entrega la función objetivo de cada universidad. ( (̂

̂)

(

)

(

)

De donde se obtienen las siguientes funciones de mejor respuesta:

Cuando cada universidad toma en cuenta la mejor respuesta de la universidad con la que está compitiendo, se obtiene los precios de equilibrio

La utilidad que cada universidad obtiene en la primera etapa, cuando los costos de proveer calidad ya están hundidos, depende positivamente de la diferenciación vertical máxima. (

)

(

)

Aunque el resultado de diferenciación máxima es independiente del supuesto de distribución uniforme, sí requiere que las universidades compitan sólo en el margen intensivo, es decir, que el mercado esté cubierto.

Esto significa, respectivamente

y , suficientemente grandes. 23

En la primera etapa, las universidades escogen calidad (combinación de alumnos de elite e inversiones) tomando en cuenta los equilibrios de la segunda etapa. Para funciones de costos en profesores suficientemente convexas o un tamaño de mercado de alumnos estándar ( ) suficientemente grande, y La universidad de calidad alta necesita encontrar el número de alumnos y la cantidad de profesores óptimos.

(

)

cuando los costos son crecientes. Con una función de costos de profesores suficientemente convexa, ( suficientemente grande),

(

)

<0, es decir, los alumnos de elite reciben becas

(pagan precios negativos). Se obtiene un resultado similar, simplificando aun más el modelo. Si la calidad sólo la proveen los alumnos de elite y

, entonces

, el que, para un tamaño

de mercado suficientemente grande, será negativo. Con 3 universidades En la versión simplificada del modelo anterior, donde la calidad sólo la proveen los alumnos de elite (sin calidad de profesores ), se puede introducir una universidad intermedia tal que produzca una calidad a precio . En este caso, los precios de los alumnos de elite son:

Es posible demostrar que el resultado de diferenciación máxima obtenido para dos universidades, se mantiene para las universidades de los extremos. Es decir, y . En la segunda etapa, la universidad que provee la calidad intermedia tiene una función de utilidad:

(

)

En la primera etapa escoge la calidad que maximiza la siguiente función de utilidad

Se obtiene (

)

De modo que la calidad intermedia estará más cerca de la calidad baja, que de la alta. Esto sigue en línea con lo descrito en la primera sección, donde la distribución de calidad no es continua sino más bien se generan clusters de calidad. 2.1.2.2. Mercado no cubierto En el corto plazo, el margen extensivo es relevante. Hay dos márgenes definidos por los alumnos ̂ y . ̂ tiene la misma estructura que en el largo plazo. El nuevo margen es

Para mantener el álgebra simple, al agregar el segundo margen, la función de costos se simplificará. Los costos dependerán de un solo argumento y serán crecientes a tasa . Ninguna conclusión relevante debiera modificarse para distintos niveles de complejidad de la función de costos

, mientras

En la segunda etapa, las universidades escogen precios (aranceles) tomando las calidades como dadas. En esta etapa y son tomados como dados, y las universidades escogen los precios que maximizan su función de utilidad. Por simplicidad, el tamaño de mercado se normaliza a 1, y . Ambas universidades tienen una función de mejor respuesta que viene de optimizar su función objetivo. La función objetivo (la demanda) de la universidad de calidad alta no se ve afectada por el nuevo margen. La demanda por la universidad de calidad baja, ahora no está acotada exógenamente por el alumno de habilidad más baja. (̂

)

(

)

En la función de mejor respuesta de la universidad de calidad alta, se ve que el precio de la universidad rival es linealmente independiente de las dos calidades, igual como lo es en el largo plazo. En cambio, en la función de mejor respuesta de la universidad de calidad baja, el precio rival interactúa con ambas calidades. 23

(

) 25

Los precios de equilibrio reflejan esta interacción de las calidades.

Los alumnos marginales quedan óptimamente definidos como ̂

Las siguientes son las demandas y utilidades de equilibrio en la segunda etapa.

(

)

En la primera etapa, las universidades escogen calidad tomando en cuenta los equilibrios de precios de la segunda etapa. Se empleará la función de costos fijos simplificada Las universidades escogen la calidad óptima, tomando en cuenta la utilidad de la segunda etapa, el tamaño de mercado de los alumnos estándar y la función de costos. (

)

En el equilibrio con mercado no cubierto, la universidad de calidad alta escoge maximizando su función de rentas, igual como en el caso con mercado cubierto. La universidad de calidad baja, en cambio escoge una calidad que es una fracción constante de la calidad alta. Por lo tanto, con mercado cubierto, la diferenciación vertical es mayor24. 2.1.3. Aplicación de políticas públicas: aumento exógeno a la calidad mínima y subsidio a los precios Empleando un análisis de estática comparativa, a continuación se estudiará el efecto de dos políticas públicas: un aumento exógeno de la calidad mínima , y un subsidio a los precios. Primero se presenta la decisión del planificador social, analizando el caso para dos universidades. 2.1.3.1. Planificador social El planificador social maximiza la calidad total producida, considerando que ésta es producida sólo con costos fijos. Para esto, escoge óptimamente la cantidad de alumnos elite (o su equivalente en insumos productivos) que se reparten entre las universidades. Es decir, escoge y . Además, escoge cómo se distribuyen los alumnos estándar entre las dos universidades. En el caso del mercado cubierto, debe decidir la habilidad de ̂ . Cuando el mercado no está cubierto, además debe escoger la habilidad del alumno marginal, i.e. . Cuando el mercado no está cubierto, la función de bienestar social W es la siguiente, donde representa el beneficio de la opción externa de no asistir a la universidad (que en el modelo descrito anteriormente se normalizó en 0) y los costos fijos se especifican en su forma más simple: ̂

(∫

∫

Las condiciones de primer orden, para

, ̂y ̂

(

∫

)

, respectivamente, son las siguientes:

)

) ̂

Esto se observa en los datos chilenos donde, a medida que han ingresado más alumnos a la educación universitaria y el mercado tiene a estar cubierto, se ha acentuado la diferencia de calidad (como quiera que se mida) entre las universidades selectivas y no selectivas.

De estas condiciones se desprende que ̂ , por lo que la mayor calidad total es producida cuando todos los alumnos van a una sola universidad de calidad alta25. Además, la calidad alta óptima es

, la que depende directamente del tamaño de mercado y la habilidad promedio

de los alumnos estándar, e inversamente de la convexidad de la función de costos fijos. El resultado es idéntico cuando el mercado está cubierto. La mayor calidad se produce cuando hay una sola universidad de calidad alta con

2.1.3.2. Estática comparativa En esta subsección se analizarán dos políticas públicas habituales en el ámbito de la educación universitaria: regulación sobre la calidad mínima que puede ser entregada y subsidios a los precios. Efecto de un aumento de la calidad mínima Una política pública puede definir un estándar mínimo para , a través de regulaciones o subsidios. Cuando es elevado exógenamente, existe un efecto parcial sobre ambos precios. Sin embargo, dado que un aumento en también puede tener un efecto sobre , es necesario estudiar el efecto total. Este efecto no existe cuando el mercado está cubierto, por lo que al aumentarse exógenamente la calidad baja, todo se va a los precios. Mercado cubierto Cuando el mercado está cubierto, en las funciones de mejor respuesta, las calidades son linealmente independientes. Un aumento en , sólo afecta ambos precios a la baja. La calidad alta no se ve afectada y tampoco las demandas. Un aumento exógeno de la calidad mínima acentúa la competencia en precios entre las universidades. La diferenciación vertical se debilita, ambos precios bajan, pero el precio de la calidad alta baja más. La distribución de calidades se comprime por el efecto exógeno de la política, pues, aunque la calidad media del sistema sube, la calidad máxima se mantiene igual. Las demandas no cambian, por lo que todos los alumnos están mejor. Los alumnos de las universidades de calidad baja pagan menos por una mejor calidad y los alumnos de la universidad de calidad alta pagan menos por la misma calidad. Mercado no cubierto El efecto en los precios y la distribución de calidad de un estándar mínimo para , es más complejo cuando el mercado no está cubierto. El precio de la calidad inferior primero sube pero, dado que el precio de la calidad mayor baja por el aumento de la calidad rival, el efecto final en es ambiguo.

Recordar que no hay costos marginales en la producción de calidad.

Ambas demandas aumentan, por lo que la cobertura de la educación universitaria se expande. La demanda de la universidad de calidad inferior aumenta más que la de calidad alta. Esto contrasta con el resultado con el mercado cubierto, donde las demandas no se ven afectadas. Cuando el mercado está cubierto, la universidad de calidad baja sólo puede expandir su demanda quitándole mercado a la de mayor calidad. Cuando el mercado no está cubierto, en cambio, la demanda por calidad baja puede crecer también en el margen extensivo. Para calcular el efecto total es necesario conocer el efecto indirecto de un aumento de la calidad mínima, a través de su efecto en la calidad alta, derivada total de

, Este efecto se obtiene de la

Un aumento en la calidad mínima tiene un efecto positivo sobre la calidad alta. Cuando el mercado no está cubierto, ambas calidades aumentan cuando se aplica una política de calidad mínima. El nuevo margen permite que ambas demandas puedan crecer. Esto difiere del caso con mercado cubierto, donde la única opción para crecer es quitarle mercado a la universidad rival. Esto la lleva a competir en precios, sin ningún efecto en las demandas. Con el mercado sin cubrir, cuando la calidad alta crece, el efecto de diferenciación vertical todavía puede prevalecer por sobre el efecto de competencia en precios. Qué efecto predomine dependerá de la convexidad de la función de costos. La Tabla 4 detalla los resultados de todas las derivadas parciales que se emplean para el cálculo del efecto total de sobre los precios y las demandas. Hay efectos totales inambiguos sobre las demandas (suben) y la habilidad de los alumnos marginales que las determinan (bajan). Los efectos ambiguos recaen sobre los precios, que pueden moverse en ambas direcciones. Luego de que se aplica una política de calidad mínima, la habilidad del alumno indiferente entre estudiar en una universidad de calidad alta o baja es menor. Alumnos que en otras circunstancias hubieran preferido estudiar en una universidad de calidad inferior, ahora prefieren hacerlo en una de calidad alta, independiente del efecto en el precio. De la misma manera, alumnos que antes hubieran preferido no estudiar en la universidad, ahora prefieren hacerlo en la universidad de calidad baja, que tiene un estándar mínimo. Esta decisión es independiente del efecto en precios. Lo anterior se puede apreciar en los siguientes resultados:

[

]

Si entonces los costos de producir calidad serían lineales, y no habría efecto sobre el margen extensivo. Con costos lineales, tampoco habría efecto sobre el margen intensivo. Al igual que en el caso de largo plazo, con mercado cubierto,

Esto se desprende de manera directa de la derivada total ̂

[

]

Para la política de calidad mínima, cuando el mercado no está cubierto, los resultados sobre precios dependen de la convexidad de la función de costos. La convexidad muestra cuanto esfuerzo es requerido para aumentar la calidad. Con la política de calidad mínima el precio de la calidad baja siempre sube, pero el precio la calidad alta baja si la función de costos es muy convexa, y sube si la convexidad es muy baja. La intuición es que, cuando producir mayor calidad es cada vez más caro, la universidad de calidad alta no puede aumentar mucho su calidad -no puede diferenciarse tanto- y prima el efecto de la competencia (que lleva a una baja en los precios). Por el contrario, si producir cada vez mayor calidad es poco costoso, la universidad de calidad alta puede “arrancarse” con una calidad mayor (hay más diferenciación), prima el efecto calidad y su precio sube. En cualquier caso, como se señalaba anteriormente, se expanden ambas demandas. Más alumnos van a la universidad de calidad alta, pero aún más se incorporan a la educación universitaria. Efecto de un subsidio a los precios Otra política pública posible de explorar es el efecto de un subsidio a la demanda. Éste puede tomar la forma de un porcentaje ( , que los alumnos reciben como ) con parte del precio que deben pagar a la universidad de calidad . Se estudiará con mayor detalle el caso con dos universidades, mercado no cubierto. El caso con mercado cubierto tiene un resultado cualitativamente similar, el que se comentará. Segunda etapa La universidad cobra

directamente del alumno y (

. Recibe

)

como subsidio. En

principio esto podría ampliar la demanda por educación universitaria ya que, por ejemplo, si , entonces ̂

En el caso de haber un margen extensivo

Sin embargo los precios de equilibrio aumentan en exactamente en la misma proporción del subsidio, por lo que el efecto del subsidio desaparece. Esto ocurre tanto en el caso en que el mercado está cubierto (largo plazo), como si no lo está. Suponiendo En el caso simple del mercado cubierto,

Los alumnos pagan reciben, respectivamente,

, lo mismo que antes, pero las universidades y .

Ocurre el mismo fenómeno en el mercado no cubierto. Las universidades se apropian de los subsidios a la demanda, elevando los precios en exactamente la misma proporción del subsidio. Sin embargo, esto mayores precios, tienen un efecto en la calidad que es decidida en la primera etapa. Primera etapa La introducción del subsidio tiene un efecto similar al de disminuir la convexidad de la función de costos (o aumentar el tamaño de mercado de alumnos estándar). Esto puede verse, por ejemplo, en la función de utilidad de la universidad de calidad alta:

Tanto si la convexidad disminuye, como si se introduce un subsidio a los precios, las calidades de equilibrio son mayores. En el caso de un subsidio (j=H,L), la calidad aumenta en ⁄ . Este aumento en las calidades lleva a que el alumno indiferente entre las universidades de calidad alta y baja sea uno de menor habilidad y más alumnos asistan a la universidad de calidad alta. También conduce a que el alumno indiferente entre estudiar y no estudiar, sea de habilidad menor. El efecto neto es que la universidad de calidad alta aumenta su demanda y la de calidad baja disminuye pero, en total, más alumnos asisten a la universidad. Cuando el mercado está cubierto, el efecto en calidad recae sólo en la universidad de calidad alta pues la otra sigue ofreciendo calidad mínima, aunque a mayor precio. El efecto es 31

cualitativamente similar pero cuantitativamente mayor. Ambos precios suben, y la calidad alta es mayor que sin la política. El alumno marginal (entre las dos calidades) es de menor habilidad, por lo que más alumnos estudian en la universidad de calidad alta. Aun así, en total son menos que al aplicar la misma política en el mercado no cubierto. 2.1.3.3. Comentario Ambas políticas tienen efectos tanto en la calidad como los precios, que es necesario tomar en cuenta. La política sobre calidad, tiene efecto sobre los precios y las políticas sobre precios tienen también efectos sobre la calidad. Estos efectos son distintos según si el mercado está o no cubierto. En términos del óptimo social, la política de piso a la calidad mínima logra acercar el equilibrio no cooperativo al óptimo social, pero lo logra más cuando el mercado no está cubierto. En este caso, debido a la política, más alumnos asisten a la universidad de calidad alta. Con convexidad baja en la función de costos, el efecto es similar a un subsidio en precios. Ambas calidades suben pero los precios de ambas universidades también lo hacen. Con convexidad alta no hay efecto ni en la calidad alta ni en su precio. Con el mercado cubierto, a pesar de que no hay ningún efecto sobre el margen intensivo ni el nivel de la calidad alta, al menos los alumnos pagan un precio menor por esa calidad. Además, la otra universidad ofrece una mejor calidad debido a la política, y con un precio menor. La política de subsidio a los pecios logra subir la calidad total y que más alumnos asistan a la universidad de calidad alta, pero lo hace a costa de mayores precios para todos los alumnos. Los alumnos de la universidad de calidad alta están siempre mejor con la política. En cambio, los alumnos de la universidad de calidad baja están peor cuando el mercado está cubierto, porque sus precios aumentan pero no esa calidad.

TABLAS Y GRÁFICOS Tabla 1: Ejemplo asignación AFI Tramos PSU y montos asignados por tramo AFI 2011 (admisión 2010)

tramo

rango PSU

621.0 635.0

Número alumnos en cada tipo de universidad

CRUCH

no CRUCH

total

127,750

3,514

1,913

5,427

635.5 651.5

383,250

3,561

1,717

5,278

III

652.0 673.5

766,500

3,940

1,523

5,463

674.0 709.0

1,149,700

4,222

1,260

5,482

709.5 846.0

1,533,000

4,713

811

5,524

19,950

7,224

27,174

monto ($)

TOTAL

Tabla 2: Número de sedes y horarios para algunas carreras Carrera DERECHO EDUCACIÓN BÁSICA PSICOLOGÍA TRABAJO SOCIAL INGENIERÍA CIVIL PERIODISMO MEDICINA

CRUCH 1996 Diurna 15 13 9 11 4 11 8

CRUCH 2009 Diurna 18 25 19 18 5 11 13

CRUCH 1996 Vesp. 0 0 1 0 0 0 0

CRUCH 2009 Vesp. 1 1 1 1 0 0 0

No CRUCH 1996 Diurna 21 7 21 9 1 20 2

No CRUCH 2009 Diurna 65 68 71 50 3 28 15

No CRUCH 1996 Vesp. 8 1 8 2 0 2 0

No CRUCH 2009 Vesp. 46 38 31 29 0 2 0

Tabla 3: Porcentaje de alumnos favorecidos con Becas Socioeconómicas y Crédito con Aval del Estado (2008)

Becas SE CRUCH no CRUCH Total

0.19 0.01 0.10

CAE 0.02 0.07 0.04

Tabla 4 Derivadas parciales Efecto total <0

Gráfico 1 Total de universidades no CRUCH (1982-2011) Total Universidades no CRUCH 50 45

Cantidad de universidades

40 35 30 25 20 15 10 5 0

Año

Gráfico de elaboración propia a partir de datos INDICES 1982-2011

Gráficos 2: Financiamiento público y donaciones por estudiante (M$ 2010) 2A: Universidades CRUCH 25 CRUCH 1500

AFI por alumno (MT)

1000

Donaciones por alumno 500

AFD por alumno

0 Gráfico de elaboración propia a partir de datos MINEDUC 2010

2B: Universidades no CRUCH 33 no CRUCH 1500

1000

500

AFI por alumno (MT) Donaciones por alumno

0 Gráfico de elaboración propia a partir de datos MINEDUC 2010

12.5

13.5

14.5

15.5

Grรกficos 3: Transferencias y aranceles 3A: Arancel de lista graficado contra las transferencias por alumno (Universidades CRUCH)

5.5

6 6.5 Tot trans al (ln) 95% CI precio 2010

Linear regression

7.5

Fitted values

Number of obs = F( 1, 18) = 2.89 Prob > F = 0.1063 R-squared = 0.1688 Root MSE = .14702

-----------------------------------------------------------------------------| Robust LNprecio2010 | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------LNtrans_al | .090798 .0533979 1.70 0.106 -.0213869 .2029828 _cons | 14.14401 .3191899 44.31 0.000 13.47341 14.8146 ------------------------------------------------------------------------------

12.5

13.5

14.5

15.5

Grรกficos 3: Transferencias y aranceles 3B: Arancel de lista graficado contra las transferencias por alumno (Universidades no CRUCH)

-2

2 4 Tot trans al (ln) 95% CI precio 2010

Linear regression

Fitted values

Number of obs = F( 1, 26) = 14.08 Prob > F = 0.0009 R-squared = 0.3346 Root MSE = .26429

-----------------------------------------------------------------------------| Robust LNprecio2010 | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------LNtrans_al | .0817577 .0217887 3.75 0.001 .0369704 .1265451 _cons | 14.54744 .0588981 246.99 0.000 14.42637 14.6685 ------------------------------------------------------------------------------

12.5

13.5

14.5

15.5

GrĂĄficos 3: Transferencias y aranceles 3C: Arancel promedio (neto de becas por mĂŠrito) graficado contra las transferencias por alumno (Universidades no CRUCH)

-2

2 4 Tot trans al (ln) 95% CI precio 2010 prom

Linear regression

Number of obs = F( 1, 26) = 8.80 Prob > F = 0.0064 R-squared = 0.2494 Root MSE = .61385

Fitted values

-----------------------------------------------------------------------------| Robust LNprecioprom | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------LNtrans_al | -.154375 .0520307 -2.97 0.006 -.2613257 -.0474243 _cons | 14.34119 .1130192 126.89 0.000 14.10887 14.5735 ------------------------------------------------------------------------------

Gráficos 4 4A: Distribución del AFI por tramo por tipo de universidad (1994) 1994 30000

25000

20000 non CRUCH 15000

CRUCH (the rest) CRUCH (2 main)

10000

5000

0 TR1

TR2

TR3

TR4

TR5

TOT

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES

4B: Distribución del AFI por tramo por tipo de universidad (2010) 2010 30000

25000

20000 non CRUCH 15000

CRUCH (the rest) CRUCH (2 main)

10000

5000

0 TR1

TR2

TR3

TR4

TR5

TOT

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES

10 12 14 16 18 20 22 24 0

Frequency

Gráficos 5 5A: Distribución de selectividad, medida en porcentaje de alumnos AFI, en las 25 universidades CRUCH

.4 .5 .6 afi CRUCH

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES

10 12 14 16 18 20 22 24 8 6 4 2 0

Frequency

5B: Distribución de selectividad, medida en porcentaje de alumnos AFI, en 33 universidades no CRUCH

.4 .5 .6 afi no CRUCH

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES

Gráficos 6: Ratio profesores con posgrado con jornada completa y media a por hora

20 15 0

Frequency

15 10 0

Frequency

6B: no CRUCH 2009

6A: CRUCH 2009

10 admcm09/ admph09

2 admcm09/ admph09

Gráficos de elaboración propia a partir de datos INDICES (2009)

Gráficos 7: Montos Fondecyt por alumno (M$) 7B: no CRUCH 2009

Frequency

15 0

Frequency

7A: CRUCH 2009

90 Tot_FonM_2009

120

150

180

15 Tot_FonM_2009

Gráficos de elaboración propia a partir de datos INDICES (2009)

Gráficos 8: Publicaciones ISI por alumno 8B: no CRUCH 2010

15 0

Frequency

4 2 0

Frequency

8A: CRUCH 2010

2 3 ISI_al_2010

.4 ISI_al_2010

Gráficos de elaboración propia a partir de datos INDICES (2009)

Gráficos 9: Acreditación promedio al 2011 9A: CRUCH

Frequency

2 0

Frequency

9B: no CRUCH

3 4 avacrN_CR

avacrCR

Gráficos de elaboración propia a partir de datos CNA (2012)

Gráficos 10: Retención cohorte 2008, matrícula 2009 10A: CRUCH Universidades CRUCH Retención cohorte 2008 por nivel de selectividad (primer y segundo año) 1,000 ,900 ,800 ,700 ,600 ,500 ,400 ,300 ,200 ,100 ,000

ret1 ret2

000

001

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES (2010)

10B: no CRUCH Universidades no CRUCH Retención cohorte 2008 por nivel de selectividad (primer y segundo año) 001 001 001 001 001 001 000 000 000 000 000

ret 1 ret 2

000

001

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES (2010)

Grรกficos 11: Procedencia escolar por nivel de selectividad 11A: Universidades CRUCH Students' background by university selectivity (CRUCH) ,800 ,700 ,600 ,500 ,400

per_mun

,300

per_psub per_ppag

,200 ,100 ,000 000

000

001

Universities classified by selectivity (%AFI) Grรกfico de elaboraciรณn propia a partir de datos SIES 2010

11B: Universidades no CRUCH Students' background by university selectivity (non CRUCH) 001 001 001 001 000

per_mun

000

per_psub per_ppag

000 000 000 000

000

001

Universities classified by selectivity (%AFI) Grรกfico de elaboraciรณn propia a partir de datos SIES 2010

Gráficos 12: Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) para distintos alumnos y definiciones de mercado mat1: HHI para la matrícula primer año de pregrado TOT: HHI para todos los alumnos AFI TR5: HHI para los alumnos del tramo 5 AFI TR4: HHI para los alumnos del tramo 4 AFI TR3: HHI para los alumnos del tramo 3 AFI TR2: HHI para los alumnos del tramo 2 AFI TR1: HHI para los alumnos del tramo 1 AFI non AFI: HHI para todos los alumnos no AFI 12A: Considera todas las universidades HH Index (All) 000 000 000 000

mat1

000

TOT

000

TR5

000

TR4

000

TR3

000 000

TR2

000

TR1

000

non AFI

000 2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

000

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES (1994-2010) e ÍNDICES (1996-2010)

12B: No considera las dos más grandes HH Index (Relevant Market) 000 000 000 000

mat1

000

TOT

000

TR5

000

TR4

000

TR3

000 000

TR2

000

TR1

000

non AFI

000 2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

000

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES (1994-2010) e ÍNDICES (1996-2010)

Gráficos 12: Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) para distintos alumnos y definiciones de mercado 12C: Considera sólo las universidades con muchas sedes HHI para universidades no CRUCH con muchas sedes matrícula primer año 000 000 000 000

HH Index

000 000 000 000 000 000 000 000 000

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES (1994-2010) e ÍNDICES (1996-2010)

Gráfico 13: Pendientes y niveles de descuentos netos de AFI Net Merit Based Scholarhip (M$) by PSU segment and University selectivity 1750 Net Merit Based Scholarships (Scholarship-AFI)

1500 1250 1000

0.50

750

0.15

500

0.02

250

0.00

0 -250 -500

526-550

551-575

576-600

601-629 (AFI)

630-649 (AFI)

650-669 (AFI)

670-699 >700 (AFI) (AFI)

PSU segment

Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES (2009-2010) y becas por PSU publicadas por universidades

Gráficos 14 Gráfico 14A Net tuitions by University selectivity and student PSU 016 014

<500 & no PSU 501-525

ln(price)/Av.Gini/Av.Price

012

526-550 551-575

010

576-600 601-629 (AFI)

008

630-649 (AFI) 006

650-669 (AFI) 670-699 (AFI)

004

701 a 800 (AFI) >801 (AFI)

002

Gini coefficient (x100) 000

Average tuition 0.00

0.02

0.15

[0.35]

0.50

University classified by selectivity (%AFI) Gráfico de elaboración propia a partir de datos INDICES (2010) y becas por PSU publicadas por universidades

Gráfico 14B Net tuitions by University selectivity and student PSU 016 <500 & no PSU

014

501-525 ln(price)/Av.Gini/Av.Price

012

526-550 551-575

010

576-600 601-629 (AFI)

008

630-649 (AFI) 006

650-669 (AFI) 670-699 (AFI)

004

701 a 800 (AFI) 002

>801 (AFI) Gini coefficient (x100)

000 0.00

0.02

0.15

[0.35]

0.50

Average tuition

University classified by selectivity (%AFI) Gráfico de elaboración propia a partir de datos INDICES (2010) y becas por PSU publicadas por universidades

Gráfico 15: Clasificación de universidades por tamaño (2010)

Nº de universidades

Número de universidades no CRUCH con 3 ó menos años de acreditación promedio, por tamaño 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 pequeñas

medianas

grandes

Tipo de universidad Gráfico de elaboración propia a partir de datos INDICES (2010) y SIES (2010)

Gráfico 16: Evolución número total de sedes en universidades no CRUCH a partir de autonomía Número total de sedes de universidades no CRUCH a partir de autonomía (año 0) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 año -5

año -4

año -3

año -2

año -1

año 0

año 1

año 2

año 3

año 4

año 5

Gráfico de elaboración propia a partir de datos INDICES

Gráfico 17: Número de carreras universitarias por tipo de universidad (2010) Número de carreras universitarias por institución (Profesionales con licenciatura, Licenciaturas, Bachilleratos y Ciclos Básicos)

Número de universidades

14 12 10 8 6

CUCH

no CRUCH

2 0

1 a 11 a 21 a 31 a 41 a 51 a 61 a 71 a 81 a 91 a sobre 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 100 Número de carreras universitarias Gráfico de elaboración propia a partir de datos SIES (2010)

Bases de datos empleadas para crear tablas y gráficos Los datos están para distintos rangos de años, en general hasta 2010 DEMRE/Vicerrectoría Académica PUC PAA/PSU años 2001-2010 Ministerio de Educación MINEDUC http://www.mineduc.cl/ Becas y créditos http://www.becasycreditos.cl/ SIES (los datos se obtuvieron por convenio directo con la institución) Número de alumnos AFI Matrícula primer año DIVESUP http://www.divesup.cl/ AFD

Donaciones

CNED http://www.cned.cl/public/Secciones/seccionGeneral/home.aspx Bases índices: precios, carreras, matrícula, profesores, etc. Historia de cierre de universidades Historia de licenciamiento de universidades CNA http://www.cnachile.cl/ Acreditación: años, proceso, ámbitos, etc. Ingresa http://www.ingresa.cl/ CAE primer año CAE años superiores Páginas web de las universidades Precios y descuentos por carrera

26 27

http://www.divesup.cl/index2.php?id_portal=38&id_seccion=3063&id_contenido=12222 http://www.divesup.cl/index2.php?id_portal=38&id_seccion=3063&id_contenido=12227

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 11. Todos ganan: reforma a la regulación laboral

Orientaciones para un Proceso de Modernización de la Legislación y las Relaciones Laborales Francisco del Río1

Abogado, asesor legislativo en materias laborales

Introducción. La historia de la regulación laboral de las últimas décadas en nuestro país, muestra inequívocamente una gran asimetría entre la extensión legislativa que norma al mundo del trabajo, con el escaso avance que presenta el logro de mejores estándares laborales, entendiendo éstos como los que permiten un adecuado desarrollo de la empresa, acompañado de un mejor índice de equidad a través de una mejor distribución del ingreso entre quienes participan en la actividad productiva. Corroboran esta aseveración, dos antecedentes relevantes: el primero de ellos, nos indica que a partir de 1964, se han dictado alrededor de 250 leyes del trabajo entre reformas sustantivas, como la ley de sindicalización campesina, la rebaja de la jornada ordinaria de trabajo de 48 a 45 horas semanales, el establecimiento de un seguro de cesantía, o la ley de subcontratación, junto a reformas de menor alcance y de carácter periódico, relativas principalmente a derechos emanados del contrato individual de trabajo e ingreso mínimo. Excepcionalmente el éxito de algunas de estas normas, como la ley de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, cuyos efectos beneficiosos en la salud ocupacional y en la prevención y disminución de accidentes laborales han sido evidentes, se explica en función de una exitosa lógica interna, es decir, han cumplido cabalmente el objetivo específico para la que fueron diseñadas, ocupando un vacío preciso en un momento determinado, dentro de un esquema general de relaciones cuyos resultados no han sido beneficiosos para el trabajador. En efecto, podemos observar que a pesar de estar frente a esta importante obra legislativa, el mundo del trabajo presenta serios déficits en materia de jornada de trabajo, remuneraciones, sindicalización y negociación colectiva, lo que impide afirmar que hoy la situación socio laboral de los trabajadores es adecuada al nivel de crecimiento del país. Este déficit tiene mucho que ver con la falta de adecuación nuestra legislación a los cambios globales que ha experimentado la economía y, como consecuencia de ello, al mundo del trabajo. En materia de jornada de trabajo, observamos cómo de las denuncias ante la Dirección del Trabajo (DT. Anuario 2011) 33.450 son referidas a incumplimiento de jornada y registro de asistencia, lo que ubica a esta materia solamente por debajo de las denuncias por remuneraciones; por su parte, en lo referente a las tasas de sindicalización, éstas se mantienen deprimidas y estancadas en un 12% de los ocupados; junto a ello, los trabajadores cubiertos por un instrumento colectivo, no alcanzan al 10% de la fuerza laboral. Por su parte, más del 54% son los trabajadores perciben sólo hasta 2 ingresos mínimos mensuales, en tanto que el promedio de las remuneraciones de trabajadores alcanza a cerca de los $470 mil. A ojos vista, no parece bien enfocada la actividad regulatoria en el área laboral, si consideramos que el mundo del trabajo debe constituir un factor catalizador en un país en el que históricamente se han instalado diferencias sociales marcadas. Una buena empresa es aquella que

puede asociar virtuosamente capital y trabajo, lo que también conlleva asociar virtuosamente los beneficios de uno y otro sobre una base de la compensación a la productividad, pero también en la convicción de que una mayor equidad en dicha distribución asegura paz social y condiciones estables. De hecho, no son ni pocas ni ligeras las opiniones que señalan que la creciente entrega, por parte de los gobiernos, de bonos compensatorios de alza en los precios de alimentos, movilización o combustible, entre otros, tienen a fin de cuentas el carácter de un subsidio a las empresas como paliativo a la falta de participación del trabajador en los beneficios del negocio o actividad. Quienes perciben dichos bonos, en su mayoría tienen empleo, pero sus remuneraciones no dan cuenta de un criterio de equidad dentro del proceso productivo, en tanto que el análisis de si dicha remuneración es acorde con su aporte al éxito de la empresa, traslada la discusión al ámbito de la medición de la productividad, asunto complejo y privativo de organizaciones más desarrolladas. Ahora bien, cabe entonces preguntarse ¿cómo se puede reenfocar la legislación laboral hacia el logro de mejores estándares laborales que permitan que el desarrollo de la actividad productiva coadyuve a una mayor equidad social y no solamente propenda a un funcionamiento aceptable pero superficial de la economía en general? La respuesta no es sencilla, y requiere concitar acuerdos en torno a un conjunto de reformas profundas, y a nuestro juicio, estructuradas sobre la base de dos ejes ordenadores: fortalecimiento de las relaciones colectivas a través de mayores tasas de sindicalización y de negociación colectiva con mejores y más preparados dirigentes, y con empleadores dispuestos a invertir en paz social; y mayores rangos de flexibilidad para la adaptación de las normas legales y contractuales a la realidad y cambios de la empresa, así como también a la velocidad que deben tener la toma de decisiones a fin de que una unidad económica se pueda mantener en forma competitiva en el mercado global, o local pero altamente interdependiente. Se trata de crear una relación virtuosa y directamente proporcional entre el ensanchamiento de los márgenes de flexibilidad laboral con el aumento de los espacios y materias de negociación e interlocución colectiva dentro de la empresa. Es, en suma, invertir la lógica del conflicto y transformar el subtexto de las normas hacia una lógica del acuerdo; es creer en trabajadores y empleadores y en su capacidad de acuerdo, otorgándoles mayores herramientas jurídicas para el diálogo y el acuerdo. El mundo del trabajo requiere, hoy, menos profundidad en las regulaciones del conflicto que en las regulaciones para el logro de los acuerdos. El presente trabajo, entonces, apunta a identificar algunos de aquellos abundantes escollos que nuestra legislación tiene a este respecto, junto con proponer algunas modificaciones necesarias para removerlos. El texto consulta en forma adicional, a estos efectos, un esquema comparado con diversas legislaciones en las que a través del tiempo se han desarrollado relaciones adecuadas entre mejoramiento de estándares laborales y flexibilidad laboral sobre la base de una gran capacidad negociadora de las partes del contrato, pero también en algunos casos, con una proactiva política de mediación por parte del Estado. Este esquema comparado

otorga un contraste interesante para analizar reformas posibles y viables que se orienten hacia una mayor funcionalidad de nuestra legislaciĂłn para afrontar un mundo globalizado, puesto que se trata de legislaciones que han abordado dicha funcionalidad con un fuerte componente de diĂĄlogo social y desde hace ya varias dĂŠcadas.

Capítulo 1. Jornada de Trabajo. Identificación de Rigideces. Espacios de Flexibilidad. En términos generales, la jornada de trabajo en Chile se encuentra definida como el tiempo en el que el trabajador presta los servicios contratados, o bien se encuentra a disposición del empleador. De ello arranca la distinción entre jornada activa o pasiva, respectivamente. Otra clasificación relevante está constituida por la jornada ordinaria y extraordinaria. La jornada ordinaria se define por su duración máxima que es de 45 horas semanales y hasta 10 horas diarias, en tanto que la jornada extraordinaria se define como aquella que supera la ordinaria máxima o bien la jornada ordinaria pactada, en caso de ser ésta de menor duración. A lo anterior se agrega la existencia legal de la jornada parcial, cuyo establecimiento en 2001 [Ley 19.759] obedeció solamente a la necesidad de dar cuenta de la necesidad de otorgar un mínimo rango de flexibilidad a labores realizadas principalmente por jóvenes o mujeres, en lo relativo a la distribución de jornadas reducidas y a la proporcionalidad de los beneficios asociados [principalmente gratificaciones legales]. Este esquema normativo tiene su origen histórico en las primeras leyes del trabajo dictadas después de la tragedia de los mártires de Chicago, por las cuales se determinó una jornada máxima diaria de 8 horas y a lo menos un día de descanso semanal. Disfuncionalidad de la jornada de Trabajo en Chile. Del análisis de la legislación nacional sobre la materia, se puede deducir que las partes tienen a su disposición un conjunto bastante limitado de opciones de distribución de jornada de trabajo, y un conjunto no menor de requisitos y formalidades necesarias para concretarlas. De ello se derivan numerosas rigideces y severas deficiencias de la forma regulatoria de nuestra jornada laboral, tales como la poca claridad en la determinación de aquellos trabajadores a los cuales no les es imputable un límite de jornada (profesionales, técnicos en terreno y vendedores, entre otros), o bien la rigidez en la determinación del tiempo de vestuario y de la interrupción para colación; asimismo, las rigideces asociadas a las horas de término de faenas anteriores a un día de descanso o el reintegro a las mismas después de éste y las exigencias poco funcionales para los acuerdos sobre jornada extraordinaria, constituyen una gama extensa de problemas que no son necesariamente objeto sustantivo del presente estudio, sino que más bien su resolución puede ser una consecuencia de las reformas de fondo que aquí se proponen; en este documento hemos optado por abordar tres problemas principales o de una mayor entidad debido a las consecuencias que tienen asociadas en materia de relaciones laborales y diálogo dentro de la empresa: distribución semanal, descansos, y jornadas excepcionales.

Distribución Semanal. El elemento ordenador de la distribución de la jornada ordinaria es la semana calendario de lunes a domingo. Ello implica que la regla general es que las empresas y sus trabajadores solamente pueden distribuir sus jornadas ordinarias en no más de 6 ni menos de 5 días, es decir, de lunes a viernes o de lunes a sábado en cada semana, dejando obligatoriamente como descanso el día domingo, no superando las 45 horas semanales de servicios prestados, ni las 10 horas diarias. Pero no son frecuentes las jornadas distribuidas en cinco días con discontinuidad en los descanso, porque -a modo de ejemplo- si los descansos recaen en domingo y lunes luego de 6 días de servicios, dicho lunes se considera como parte del descanso de la semana siguiente y no como compensación del ciclo anterior, por lo que solamente podrían trabajarse 5 días la semana siguiente. Sobre este límite de la jornada ordinaria, la legislación considera la prestación de servicios en jornada extraordinaria hasta por dos horas diarias; o bien, en caso de que la jornada ordinaria se distribuya y complete en 5 días, existe la posibilidad de laborar el sexto día en jornada extraordinaria hasta por 7,5 horas, siempre que ella no recaiga en día domingo. Este esquema general, es el único que legalmente es posible aplicar a múltiples funciones y sectores de trabajadores, como administrativos, industriales, manufactura y servicios, entre otros, ya que la ley define que dichos servicios tienen ciertas características que les impide ser objeto de pactos de adaptabilidad entre las partes; ello implica constatar una primera rigidez estructural de la jornada de trabajo y que consiste en que la definición de la regla general en materia de jornada de trabajo que data de mediados del siglo XX, supone que diferentes sectores pueden desempeñarse exitosamente en una jornada de iguales parámetros, sin considerar que los cambios tecnológicos en los procesos productivos y en la velocidad de funcionamiento de los mercados, afectan tanto a sectores completos como a empresas dentro de cada sector. Hoy por hoy, es evidente que no parece posible aplicar los mismos sistemas de distribución de jornada a empresas y sectores diferentes. En cuanto a la distribución diaria, la legislación, por una parte, asume que las razones de salud ocupacional y reposición de las fuerzas y capacidades del trabajador, se encuentran suficientemente protegidas al establecer el límite máximo de 12 horas diarias de servicios, considerando la respectiva interrupción de colación, ya que la suma de la jornada ordinaria y extraordinaria puede llegar hasta 12 horas, debido a que pueden haber uno o más días en que se presten servicios durante 10 horas ordinarias y dos extraordinarias a continuación de la anterior. Pero, simultáneamente, la ley prohíbe pactar servicios que se presten hasta por 12 horas diarias solamente ordinarias, aún cuando ello podría ser altamente beneficioso para el trabajador, dado que permitiría distribuir la jornada ordinaria en 4 días [tres días de 12 horas y uno de 9], teniendo hasta tres días completos de descanso o vida familiar. Adicionalmente, para el empleador podría significar una simplificación sustantiva en caso de requerir el trabajo por turnos, ya que permitiría disponer de dos turnos diarios por puesto de trabajo y no de tres, o incluso un cuarto turno.

A la vez, la ley tampoco permite pactar una jornada que sumando 40 horas semanales se pueda distribuir en 4 días, seguidos de 2 días de descanso en un ciclo 4 x 2 x 4 x 2…..; en este caso, como el elemento ordenador es la semana calendario, ello obliga a entregar 3 días de descanso incluido el día domingo después de los 4 días de labores. Las condiciones descritas, no pueden ser objeto de acuerdo ni individual ni colectivo, conforme la redacción imperativa de las normas que regulan la materia.

Descansos. En cuanto al descanso semanal, es necesario señalar que la regla de general aplicación es la del descanso en día domingo cada semana; pero existen algunas excepciones (de sentido común) para determinar que ciertas actividades como las realizadas en puertos o a bordo de naves, o bien servicios de urgencia, pueden distribuir sus jornadas semanales de forma tal que incluyan días domingos o festivos, otorgando otro día de descanso semanal. La progresiva incorporación del trabajo dominical en otros ámbitos productivos es un fenómeno de rasgos culturales que trasciende a lo estrictamente laboral y es un ejemplo patente de la tensión entre los cambios en la organización productiva y los requerimientos de armonía entre la vida familiar y laboral. Creemos que dichos requerimientos ya no necesariamente se ven satisfechos con un descanso dominical, sino que con la incorporación de los criterios que la OIT denomina como trabajo decente, con esquemas que permiten compartir las responsabilidades de crianza y cuidado familiar durante toda la semana, que permitan la incorporación al mundo del trabajo de jefes de hogares monoparentales y, sobre todo, por el respeto a la dignidad del trabajador y el reconocimiento de su esfuerzo a través de una remuneración justa. Particular mención merece el caso del comercio; en este caso, su incorporación como un sector exceptuado del descanso dominical, no obedece sino a razones de un desarrollo sectorial basado en la creación de grandes centros comerciales a partir de la década delos 80, pero no guarda relación alguna con los otros criterios que informan las excepciones a este tipo de descanso. Aparte de las excepciones consignadas en los párrafos anteriores, la única circunstancia en que las partes pueden pactar una jornada continua y rotativa, es la referida a aquellas labores que exijan continuidad por razones de carácter técnico [en el estricto sentido mecánico- industrial de la palabra]. Tal excepción implica que el empleador puede distribuir la jornada ordinaria de forma que se incluyan días domingos y festivos, estableciendo la continuidad de los procesos mediante turnos al efecto que garanticen a lo menos un día de descanso dentro de 7 días corridos respetando en dicho período de trabajo el límite de 45 horas, en tanto cuanto las razones para ello sean exclusivamente de carácter técnico-productivo. Al respecto, debemos mencionar que esta causal de excepción de descanso dominical, aún en estos casos es limitada, dado que el

trabajador tiene derecho a que su descanso semanal a lo menos dos veces en cada mes calendario recaiga efectivamente en día domingo. En este sentido la ley queda a medio camino entre un criterio flexible y los efectos rígidos de las normas que regulan la materia; en efecto, constatamos una severa deficiencia regulatoria que no permite un fluido curso al pacto individual o colectivo entre las partes, por cuanto si conjugamos el límite de 45 horas semanales, con la limitación del descanso semanal en dos domingos cada mes calendario, veremos que en la realidad la configuración de turnos en este esquema conlleva un costo oculto para el empleador, cual es la imposibilidad aritmética de construir turnos que sumen 45 horas semanales durante todo el mes, por lo que cada mes habrá trabajadores que presten servicios por hasta 38 horas en la semana, al mismo costo que una jornada de 45 horas semanales. Asimismo, es cierto que la condición técnica como requisito habilitante para organizar la jornada en forma continua es de auto calificación por parte del empleador, pero es preciso señalar que en este punto se plantea una de las mayores rigideces en materia de jornada de trabajo, ya que la norma original estaba concebida solamente para evitar los efectos perniciosos de la detención de maquinarias mecánicamente complejas o cuyo reinicio implicaba ingentes esfuerzos y costos para la empresa. Ello significa constatar una segunda rigidez severa en la regulación de este tipo de jornada, dado que esta condición técnica ha sido ampliamente superada por las necesidades comerciales o de otra índole que las empresas tienen en el desarrollo total o parcial de sus actividades y para las cuales requieren laborar [a veces una parte del año] en una o más secciones en días domingos o festivos, sin perjuicio de las compensaciones que puedan recibir sus trabajadores por este sacrificio. En efecto, la segmentación de empresas transformándose en prestadoras de servicios a otras más grandes, y la especialización de las mismas y la proliferación exponencial de pequeñas y medianas empresas que muchas veces reciben alzas de demandas de trabajo en forma estacional o incluso en forma imprevista, hace que la mera condición técnica para calificar una faena de continua quede obsoleta conforme los requerimientos actuales.2 En los ejemplos consignados al pie de página, se ve claramente que la jornada debe poder adaptarse a necesidades comerciales y de mercado que muchas veces tienen la característica de ser determinantes en la viabilidad financiera de la empresa. Estas necesidades no son consideradas en la ley a la hora de dar espacio al acuerdo individual o colectivo de las partes, por

Ejemplo 1: Maestranza metalmecánica de 67 trabajadores que trabaja en horario regular de lunes a viernes, pero que ocasionalmente presta servicios de reparación de hélices de embarcaciones cargueras, los cuales requieren entre 15 y 25 días de faenas continuas, dado el alto costo de la detención de los barcos. Ejemplo 2: Pequeño taller que vende productos a grandes tiendas y que debe suplir sorpresivamente la falta de oferta de otro proveedor.

lo que la Dirección del Trabajo se atiene exclusivamente a la verificación de condiciones técnicoproductivas para la revisión de cumplimiento de distribución de jornada en estos casos. A mayor abundamiento, en los casos en que los turnos estén consignados en el reglamento interno, la empresa debe cambiar la jornada de trabajo con una anticipación de a lo menos treinta días, que es el plazo de entrada en vigencia de tal modificación. De otra forma, el empleador debe recabar el acuerdo escrito de cada trabajador de la empresa. No se considera la posibilidad de pacto o acuerdo que permita cambiar con menor anticipación la jornada de trabajo.

Jornadas Excepcionales Autorizadas por la Dirección del Trabajo. Un tercer ámbito en el que se evidencia una severa deficiencia regulatoria, está constituido por los excesivos requisitos administrativos que se deben reunir a fin de lograr el establecimiento de un sistema excepcional de distribución de jornada de trabajo y descanso, cuando las normas generales no son posibles de aplicar a la actividad de la empresa. En efecto, el artículo 38 del Código del Trabajo otorga la posibilidad -en casos calificadosde solicitar la autorización administrativa de la Dirección del Trabajo para una distribución de jornada de trabajo y descansos a las empresas a las cuales no les es posible organizar su trabajo conforme a las normas generales que rigen esta materia. Esta otra forma de organizar la jornada permite salirse de la semana calendario para distribuir la jornada, implicando establecer ciclos que correlacionan días de trabajo con días de descanso, siendo necesario que el promedio semanal del ciclo no sea superior a 45 horas.3 Esta autorización se otorga en tanto se trate de un caso calificado y exista un acuerdo con los trabajadores, sea que éstos se encuentren organizados en un sindicato, o bien se unan al solo efecto de pactar una jornada de trabajo diferente a la general. Las referidas autorizaciones son de carácter restrictivo, a pesar de que los trabajadores se vean favorecidos de manera importante, porque este sistema implica o significa una base de mejores beneficios para los trabajadores, los que a lo menos reciben entre 24 y 27 días de remuneración adicional al año. Ello, porque el empleador debe otorgar 6 días adicionales de feriado anual y compensar con un recargo de un 50% el valor del día festivo en que se presten servicios. Este mecanismo se encuentra sujeto a una serie de requisitos que hace altamente onerosa y engorrosa para las empresas, su autorización por parte del ente fiscalizador, aún cuando exista de por medio un acuerdo con los trabajadores. En efecto, en primer término, no parece razonable exigir una autorización administrativa, en circunstancias que de por medio se encuentra un acuerdo colectivo entre trabajadores y empleador. El mecanismo lógico para dar cuenta de un acuerdo contractual colectivo celebrado 3

Por ejemplo: un ciclo de 25 días en el que los días de trabajo y descanso se organizan en 6 x1; 6x2 y 7x3 y el promedio de horas trabajadas resulte de 45 cada 7 días.

con ciertas formalidades que resguardan la voluntad de las partes, es el de registro y no autorización previa de sus contenidos, y, más aún, en el caso de que dicho pacto sea celebrado con un sindicato de empresa, cuya función primordial es defender los derechos de sus afiliados. Ello porque la intervención de la Dirección del Trabajo se justifica en el resguardo de trabajadores que pueden verse sometidos a algún abuso en la correspondiente negociación y, en este caso, la protección de sus derechos se da mediante la colectividad del acuerdo. En segundo término, no parece adecuada la exigencia de caso calificado, atendido el desarrollo y la complejidad actual de la mayor parte de los procesos industriales y comerciales; esta exigencia supone que la ley predetermina que las reglas generales son eficientes para regular la jornada de todo el mercado laboral…salvo estos casos calificados, en circunstancias de que la regla es exactamente al revés, desde hace a lo menos tres décadas. En tercer término, las exigencias documentales asociadas a esta petición no son más que la repetición de todos aquellos antecedentes que forman parte de los procesos normales de fiscalización administrativa, por lo que el proceso se burocratiza en exceso. En este sentido, basta con mencionar que se exige: una memoria de ingeniería que describa los procesos productivos en su detalle técnico; una memoria explicativa para justificar que se trata de un caso calificado; la descripción de todos y cada uno de los cargos; una memoria explicativa de los procesos de capacitación y certificación de las competencias del personal; y una memoria explicativa de los riesgos laborales asociados y las medidas preventivas que se implementan en esta materia. Llama la atención que la conformación del personal de la Dirección del Trabajo no se encuentra fortalecido con profesionales y especialistas correspondientes a las áreas que abarcan los informes descritos.

Legislación Comparada Las diferentes regulaciones de la jornada de trabajo y descansos, observadas en el ámbito internacional, indican un patrón común: han ido adecuándose a las necesidades del sistema productivo. En Alemania, “desde 1938 regía la ley sobre Tiempo de Trabajo (Arbeitszeitordnung) que establecía una jornada diaria regular de 8 horas y semanal de 48. La norma fue superada por la realidad por lo que ya en 1989 el 5% de los trabajadores trabajaba menos de 35 horas semanales, el 62% entre 36 y 40 horas, el 10% entre 41 y 45, y el 21%, 45 o más horas.”. (Confederación alemana de sindicatos). La jornada de trabajo es objeto de una regulación marco a nivel legal nacional. Partiendo de ese marco, los convenios colectivos regulan la jornada laboral permitiendo acuerdos entre un empresario individual y el Consejo de Empresa para adaptar la norma a la realidad de una empresa concreta. Finalmente, el contrato individual concreta generalmente la obligación de un trabajador de prestar un servicio dentro de una ubicación temporal determinada. Esta escala de normas

funciona de acuerdo a una relación jerárquica entre ellas ya que la inferior sólo se permite si se atiene a los límites dados por la superior. La ley establece el límite máximo dentro del cual los convenios colectivos, los acuerdos empresariales o los contratos individuales pueden determinar la jornada laboral. Dicho límite es de 8 horas diarias o 48 semanales, permitiéndose una extensión a 10 horas diarias si en un lapso de 6 meses no se supera el promedio de 8. Sin embrago, las empresas en que rigen convenios colectivos el promedio anual de horas de trabajo es, aproximadamente 1.656 horas (52 semanas menos 6 semanas de vacaciones en aquellos convenios que establecen 36 horas semanales). En tanto la ley no determina restricción alguna con respecto al trabajo en jornada extraordinaria, dejándose esta materia a la regulación de las partes. Por su parte, la interrupción de la jornada para colación opera dentro de las primeras 6 horas de servicios y el descanso mínimo entre una jornada y otra, no puede ser inferior a 11 horas. Por su parte, en España las reglas aplicables en esta materia, determinan que la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo será de 40 horas semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. Mediante convenio colectivo, o, en su defecto, por acuerdo entre la empresa y los representantes de los trabajadores, se puede establecer la distribución irregular de la jornada a lo largo del año, con sujeción a los períodos mínimos de descanso diario y semanal previstos en la Ley. Estos últimos, consideran que entre el final de una jornada y el comienzo de la siguiente mediarán, como mínimo, doce horas. Los trabajadores tendrán derecho a adaptar la duración y distribución de la jornada de trabajo para hacer efectivo su derecho a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral en los términos que se establezcan en la negociación colectiva o en el acuerdo a que llegue con el empresario respetando, en su caso, lo previsto en aquélla. En el caso de Finlandia, la jornada laboral marco o referencial es de 40 horas, pero la distribución y número de horas se determina principalmente a través de instrumentos colectivos. Conforme con la ley la jornada laboral anual de 1.880 horas, pero los convenios pueden permitir una flexibilidad desde 8 hasta 11 horas diarias o desde 40 hasta 55 horas semanales, con la obligación de compensar la jornada de trabajo durante un período de 52 semanas. Los acuerdos individuales entre empresario y empleado pueden establecer el trabajo en horas extraordinarias. Los recargos por las horas extraordinarias ascienden al 50 % por entre la primera y la tercera, y a 100 % por más de 3 horas extraordinarias. Por su parte, en Nueva Zelanda las horas de trabajo y el pago de horas extraordinarias son cuestiones que deben acordar cada trabajador y su respectivo empleador. La semana laboral más común es de 40 horas, aunque no hay impedimento para que los empleadores acuerden un número mayor o menor de horas de trabajo a la semana. En muchas profesiones no se pagan las horas extraordinarias, aunque en una serie de sectores de trabajo de baja cualificación, los convenios colectivos y los contratos laborales individuales sí que especifican que deben pagarse.

Siempre que un empleado deba trabajar en uno de los 11 días festivos anuales, por ley tiene el derecho a disfrutar de un día libre remunerado en una fecha posterior. Finalmente, en Estados Unidos, la jornada de trabajo está fijada por las normas industriales, por acuerdo individual entre empleadores y trabajadores, o por convenio colectivo entre empleadores y sindicatos. Un empleado amparado por las disposiciones de la ley federal sobre horas adicionales suele tener derecho a una remuneración no inferior al tiempo y medio (1,5) de su salario regular por todas las horas trabajadas en exceso de 40 horas a la semana. Como se observa, la tónica internacional, en economías que han adquirido importantes niveles de desarrollo, apunta a diseñar esquemas en los que tras un marco referencial mínimo o básico, se abren grandes posibilidades y espacios de negociación colectiva en la empresa e incluso sectorial, para la determinación de la jornada de trabajo. Al dar una mirada a nuestra legislación, sin duda se abre la gran interrogante sobre la falta de flexibilidad y espacios de negociación colectiva en la fijación de los límites y distribución de las jornadas de trabajo. Esto implica que las jornadas y su distribución funcional a las necesidades de la actividad productiva, dejan de ser eficientes y se transforman en nichos de incumplimiento o bien de trabajo informal. Se trata, en realidad de que la jornada de trabajo en la que “piensa” el Código del Trabajo se encuentra identificada por la típica empresa Fordiana de organización Taylorista de los años 50 en las que la estabilidad de mercados y comercio permitían mantener sistemas uniformes y permanentes de jornadas regulares, normalmente de 8 horas diarias, con descanso dominical. Hoy día esa empresa casi no existe, o si las hay, también están sujetas a alzas y bajas de actividad que requiere una adecuación flexible de su jornada. Ejemplo evidente de lo anterior es la progresiva aparición de los denominados contratos especiales en el Código del Trabajo; este capítulo, considera la aplicación de normas especiales a sectores cuyas particularidades no permiten una aplicación fluida de las normas de jornada descritas más arriba; no es casual que cada vez dichas regulaciones especiales sean más extendidas: Trabajadoras de Casa Particular; Artistas y Técnicos de Espectáculos; Deportistas Profesionales; Tripulantes de Vuelo; Trabajadores Embarcados; Trabajadores Agrícolas Permanentes y de Temporada. Asimismo, diversas políticas públicas se encuentran en estudio durante los últimos años para el sector turismo, teletrabajo y acuicultura4, entre otros.

Ejemplo: En las labores de acuicultura destaca la importancia de las labores de desove para la crianza de alevines, la cual es clave y se realiza durante 25 días al año en una época específica, dependiendo de ello la cosecha de los años siguientes. No hay jornada posible de estructurar para dar cuenta de ello, puesto que se trata de labores que realiza personal escaso y altamente calificado en la experiencia en terreno, el cual debe laborar varios días continuos, tras los cuales siguen varias semanas de descanso ininterrumpido. Pero se trata de una figura que queda fuera de rango legal.

Esta proliferación de contratos especiales no es más que la constatación de la ineficacia de las normas generales de jornada de trabajo para dar cuenta de las particularidades que cada día más son parte de la realidad de la actividad productiva. Entonces, se hace imperioso centrar nuestra mirada en la ampliación de los rangos de flexibilidad de la jornada regular de trabajo, pero, teniendo presente la mirada a la legislación internacional revisada, ello debe estructurarse sobre la base de la negociación con los trabajadores. Para ello, a partir de la realidad vigente, es posible proponer el reenfoque de las normas que regulan la jornada de trabajo a partir de los siguientes niveles: 1.Mantención de la jornada semanal clásica que se acuerda individual o colectivamente por las partes. Con todo, parece necesario incorporar la posibilidad de que en el contrato de trabajo las partes consideren alternativas de distribución de horarios que puedan ser avisados con una anticipación razonable dentro de la semana anterior a su aplicación (no 30 días) a fin de dar cuenta de imprevistos de cualquier orden que la empresa deba enfrentar. 2.Abrir la posibilidad adicional de mensualizar la jornada mediante acuerdos individuales o colectivos y sobre la base de promedios semanales que no superen las 45 horas por semana. Es decir, se pueden establecer jornadas que en algunas semanas se sobrepase el límite máximo legal y otras en las que los servicios se prestan en menos horas que dicho límite. Ello permite dar cuenta de las necesidades de pequeñas y medianas empresas de mediana complejidad. 3.Abrir una tercera posibilidad de que las empresas puedan negociar colectivamente sistemas de distribución anual de la jornada, sin previa autorización administrativa. Dichos acuerdos, se estructuran sobre la base de bancos de horas y promedios anuales de jornada semanal no superior a 45 horas, pudiendo dar cuenta de la continuidad de labores y de la estacionalidad de sus actividades. Para una reforma de esta naturaleza y magnitud, se requiere abandonar el concepto clásico de la semana calendario como elemento ordenador de la jornada, probablemente también de la regla general del descanso dominical, sin perjuicio de que los trabajadores que presten servicios en dichas fechas tengan las suficientes compensaciones que resguarden su vida familiar y social, como días libres compensatorios, fines de semana extendidos5, o anualización de los domingos y su correspondiente negociación. Pero sobre todo, se requiere abandonar el prejuicio que genera la dificultad de la negociación. Es preciso incorporar a nuestro léxico laboral el término acuñado en el sistema

Las normas sobre jornada de tripulantes de vuelo, establece que la modalidad para gozar del derecho a descanso dominical dadas las particularidades de la actividad, consiste en el otorgamiento de un fin de semana extendido una vez al mes (106 horas continuas que consideren un sábado y un domingo).

americano referido al logro de la â&#x20AC;&#x153;paz industrialâ&#x20AC;? generada por acuerdos entre partes que entienden que han ganado beneficios a sus intereses.

Capítulo 2. Remuneraciones. Un Espacio Privilegiado para la Equidad Social. La remuneración en Chile, se define como la contraprestación que el empleador debe pagar por los servicios del trabajador. Se estructura en base a una diferenciación entre emolumentos fijos y variables. Los primeros corresponden conceptualmente la retribución que el empleador debe otorgar al trabajador por el cumplimiento de una jornada ordinaria de 45 horas semanales. En tanto que los segundos, como tratos, comisiones, participación y otros, se encuentran asociados teóricamente al desempeño productivo del trabajador. La asociación de los emolumentos fijos, como el sueldo base o bonos de asistencia, al cumplimiento de una jornada ordinaria, es la consecuencia del establecimiento y existencia en nuestro sistema de un ingreso mínimo legal, ya que éste, conforme a la ley, remunera la asistencia del trabajador durante la jornada pactada, independientemente de su productividad, la cual se puede o no remunerar conforme a otros emolumentos. Dicho de otra forma, si un empleador contrata a un trabajador por una jornada ordinaria mensual, al cabo de ese mes no tiene otra opción que pagar a lo menos el sueldo mínimo legal, aunque la productividad del trabajador haya sido equivalente a cero, asunto este último, que se resuelve por otras vías. Por otra parte, la ley considera que las comisiones, las participaciones, el pago de horas extraordinarias y las gratificaciones, constituyen posibilidades que tiene el empleador para estimular el mejoramiento de la productividad del trabajador, asociando una mayor ganancia a un mejor desempeño. Este esquema, ajustado a cierta lógica interna, se encuentra materializado a través de una serie de regulaciones severamente deficientes que no permiten el buen cumplimiento de los objetivos que se propone lograr, el que no es otro que lo que la Constitución llama el derecho a una justa retribución. En efecto, por una parte, las normas sobre procedencia del pago de sueldo base fijo, se encuentran asociadas al cumplimiento de una jornada ordinaria, pero la definición legal sobre qué se entiende por un trabajador sujeto a límites de jornada, es equivocada o, por lo menos, es totalmente disfuncional a estos efectos; y, por otra, la regulación de las remuneraciones variables abre espacios notables al fraude del empleador y a la incertidumbre del trabajador con respecto a su real aporte productivo y también con respecto al éxito de la empresa; se trata en este caso, de regulaciones generales que transforman un instrumento potencialmente virtuoso, en fuente de conflictos individuales y colectivos de importante magnitud. La combinación de estos elementos, junto a una escasa cobertura de la negociación colectiva, hace que se deba dar una mirada crítica, como se verá, sobre la renta percibida por el trabajo con respecto a la renta percibida por quien detenta el resto de los factores en el sistema productivo.

Remuneración Fija. Como dijimos, la remuneración fija se encuentra asociada al cumplimiento de jornada, pero en este sentido adolece de una importante deficiencia a la hora de definir qué se entiende por un trabajador afecto a dicha jornada. Conviene a estos efectos, señalar que la respectiva norma determina que se presumirá que el trabajador está afecto a la jornada ordinaria no solamente cuando presta servicios en la empresa marcando su ingreso y su salida, sino que también cuando el empleador, por intermedio de un superior jerárquico, ejerciere una supervisión o control funcional y directo sobre la forma y oportunidad en que se desarrollen las labores aunque estas se desarrollen con autonomía y fuera de la empresa. Ello es el elemento determinante para definir si se trata de un trabajador con derecho a sueldo base, el cual debe equivaler, a lo menos, a un ingreso mínimo legal. En efecto, la norma respectiva determina que cumplen jornada diaria y semanal no solamente los trabajadores que se desempeñan dentro del recinto de la empresa sino todos aquellos cuyas funciones son controladas por el empleador a través de cualquier medio, aunque el trabajador tenga un rango tal de autonomía para distribuir su jornada laboral, que haga inviable su control a través del ingreso y salida de la misma.6 Es así como la ley y la autoridad administrativa han determinado indirectamente el derecho a sueldo base a través de la aplicación de normas sobre jornada. Dicho sea de paso, esta regulación rígida y carente de sentido de realidad, ha sido de carácter transaccional entre sectores de trabajadores que, no contando con límites claros en su jornada, han presionado para el pago de horas extraordinarias, dado que si un trabajador se encuentra afecto a límites de jornada ordinaria, automáticamente se considera que los excesos sobre ésta, constituyen jornada extraordinaria, con todos los límites y las consecuencias remuneracionales que de ello se derivan. La deficiencia de esta determinación radica en que cuando realmente no es posible controlar la jornada del trabajador, no es posible tampoco controlar la jornada extraordinaria, lo que inevitablemente significará una conducta infraccional por parte del empleador al sobrepasarse los límites de la jornada ordinaria. Pero la consecuencia más grave la constituye la ubicación de los incentivos perversos para buscar la distribución de la jornada sin sujeción a límites horarios, lo cual tiene consecuencias en la remuneración del trabajador. Ello constituye un escollo relevante a la hora de abrir un campo mayor a la negociación salarial entre trabajadores y empleadores, puesto que en la determinación del sueldo base, se entremezclan confusamente elementos de jornada de trabajo que se identifican bajo una lógica funcional o productiva, y no necesariamente remuneracional.

La autoridad administrativa determina que se encuentra sujeto a límites de jornada un conductor que desempeñándose toda la jornada fuera de la empresa, conduce un vehículo dotado de localizador satelital aunque ello sea solamente por motivos de seguridad. Asimismo, ha determinado que un vendedor de intangibles tiene límites de jornada solamente por el solo hecho de regresar en horas de la tarde a reportar sus ventas en la empresa, aunque deba atender clientes en otras horas o días.

Avanzar en políticas modernizadoras en este aspecto, implica obligadamente reformular esta estructura, porque la solución lógica es determinar el derecho universal al sueldo base, dado que nuestro sistema de remuneraciones tiene como uno de sus pilares el establecimiento de un salario mínimo garantizado, independientemente de la productividad del trabajador, la cual se remunera por otra vía. Dicho de otra forma, la propia ley obliga -a fin de cuentas- a pagar un emolumento fijo mensual, por lo que parece absolutamente artificial asignar el derecho a percibir un sueldo base no inferior al salario mínimo legal, solamente atendiendo al cumplimiento de límites de jornada diaria; ello, por las siguientes razones: 

Porque ello equivaldría a decir que los trabajadores cuya jornada no se encuentra sujeta a límites no desarrollan sus labores en una “jornada”, lo cual es inexacto dado que sí prestan servicios en una jornada, solo que ella no se puede controlar en su inicio y término; y,



Porque al estructurarse nuestro sistema remuneracional sobre la base de un salario de protección como el mínimo legal, si un trabajador pacta solamente remuneración variable (por no contar con límites de jornada), pero su productividad no alcanza a enterar un IMM, obligatoriamente el empleador debe completar dicho emolumento al final de mes, por lo que nada justifica que no tenga derecho al mismo, independientemente de la jornada pactada.

Remuneración Variable. El Código del Trabajo, señala como definición de la remuneración variable aquellos tratos, comisiones, primas y otras que con arreglo al contrato de trabajo impliquen la posibilidad de que el resultado mensual total no sea constante entre uno y otro mes. Mediante estos emolumentos, el legislador ha querido otorgar a las partes una herramienta que incentive la productividad del trabajador a través del reflejo de dicho esfuerzo en el resultado de sus compensaciones. Sin embargo, la norma es altamente ineficiente para el logro de los objetivos propuestos. Su problema radica en la falta de profundidad conceptual que rodea la remuneración variable, dado que lo que se define no es más que la denominación que se le da a “algo” diferente a lo fijo que puede percibir el trabajador. Pero nada o casi nada se dice de la forma de determinación de las bases de cálculo, acceso del trabajador a la información sobre dichas bases, transparencia de las liquidaciones de remuneraciones y, en fin, el conjunto de especificidades que son propias de sistemas más complejos de compensaciones en varios sectores productivos, principalmente ligados a intangibles, a productos asociados a otro principal, a cumplimiento de metas colectivas, y otras figuras cuya complejidad es directamente proporcional a la complejidad global que han afectado al mundo del comercio y la producción. En efecto, nuevamente nos topamos con el hecho de que el Código del Trabajo parece estar pensando en remuneraciones de cálculo simple y lineal, que eran las que esperaríamos encontrar a mediados del siglo XX, como el trato que se paga a un campesino por caja de fruta cortada o bien a un dependiente de tienda que percibe una comisión por venta en forma pura y

simple, sin diferenciación entre productos y estacionalidad de los mismos. Para estos casos, las normas del Código del Trabajo eran eficientes, pero hoy día la mayor parte de éstos y otros sectores desarrollan políticas remuneracionales sobre la base de la infracción legal, tanto en materia de emolumentos fijos como variables. Porque actualmente -siguiendo los mismos ejemplos- la corta de fruta se diferencia en precios según la variedad, el nivel de pérdida y la velocidad de cosecha, en base a calendarios exigentes de congelado y embarque propios de la agroindustria; asimismo, el vendedor de tienda normalmente tiene comisiones diferenciadas entre múltiples productos según su estacionalidad y las condiciones comerciales que los grandes proveedores establecen. Un ejemplo, entre muchos otros, de la ineficiencia de las normas que regulan la materia, es la práctica permitida y utilizada por la cual la remuneración se determina sobre la base de cumplimiento de rangos de metas que el trabajador debe cumplir para generar una remuneración variable: a.- El trabajador percibe una remuneración variable por rangos de cumplimiento de metas de producción o ventas, la cual tiene asignada la siguiente tabla de incentivos:

Porcentaje de Cumplimiento

Comisión Asignada

0% - 50% de la meta 51% - 75% de la meta 75% - 100% de la meta 101% o más de la meta

0% de las ventas 10% de las ventas 20% de las ventas 25% de las ventas

b.- El empleador determina autónomamente, conforme a sus criterios comerciales, mes a mes los productos y cantidades netas que componen las metas cada mes. Ello se deriva de las facultades generales de administración que le otorga la ley y que no se encuentran expresamente reguladas ni limitadas. Puede, entonces manejar a su arbitrio, las cantidades nominales que componen el primer rango de cumplimiento, considerando que nada pagará como incentivo hasta el cumplimiento del 49% de la meta. c.- De la misma forma, si el empleador aumenta los montos netos que componen cada meta/producto, el trabajador deberá producir o vender más de dichos productos para apenas mantener el rango de cumplimiento y su remuneración variable promedio. d.- Consecuencia de ello, el trabajador aumenta su productividad, pero el diferencial de aumento se lo queda el empleador sin que ello se refleje en la remuneración respectiva. A través de este u otros ejemplos, lo que se quiere señalar es que siendo el componente variable de la remuneración un instrumento esencial para el desarrollo de un adecuado sistema de compensaciones a la productividad y de fidelización del trabajador, nuestra legislación no es eficiente en establecer un marco adecuado para que las partes puedan pactar estos sistemas de remuneraciones, dejando espacios demasiado notorios al abuso y la indeterminación de los

ingresos del trabajador, junto al hecho que muchas veces la mayor productividad del trabajador, en definitiva, va a remunerar a quien detenta el capital. Ello se produce, en parte, porque el manejo de los vectores que determinan las bases de cálculo de las remuneraciones variables corresponde a las facultades de administración del empleador, condiciones que ni siquiera son posibles de incorporar como materias de negociación colectiva, como lo establece la propia ley en el respectivo capítulo sobre contratos colectivos.

Gratificaciones Legales. La ley Chilena enmarca dentro de las remuneraciones variables un emolumento de naturaleza diversa, como es la repartición de una porción de las utilidades de la empresa, después de haber asumido las remuneraciones como parte de los costos del respectivo ejercicio anual. En efecto, el Código del Trabajo define a las gratificaciones legales como aquella porción de las utilidades de la empresa con que el empleador beneficia el sueldo del trabajador. Este emolumento no corresponde a los aumentos de productividad del trabajador o ni siquiera refleja el cumplimiento de metas colectivas, ya que las utilidades de la empresa constituyen un factor de análisis en el que concurren diversos elementos productivos, comerciales y financieros, así como también las condiciones generales de mercado de un sector determinado. Sin embargo, la ley, en esta definición, trasluce las limitaciones de que adolece este sistema, que, por antonomasia, corresponde a un mecanismo redistributivo del ingreso desde el mundo del trabajo. En este punto es necesario hacer una prevención relativa a cuán eficiente es la labor redistributiva que puede cumplir el mundo del trabajo a través de la repartición de los beneficios de la empresa. Se puede sostener con buenos argumentos que las remuneraciones no deben reflejar sino el aporte concreto del trabajador al sistema productivo, a través del cumplimiento de su jornada de trabajo y del aumento de su productividad. Pero, no es menos cierto que dicha visión corresponde a una concepción exclusivamente contractualista del trabajo, por la cual el trabajador no recibe como compensación sino aquello que le corresponde por aplicación de las cláusulas de su contrato de trabajo, válidamente celebrado. Con todo, la historia del trabajo a lo largo del siglo pasado y, en especial hoy día a través de las voces de los movimientos sociales, refleja la necesidad de revitalizar el rol de las relaciones laborales como factor de estabilidad social y ello se logra entre otras formas, a través de una mejor repartición de sus beneficios. Nuestro Código del Trabajo establece que la repartición de las utilidades del negocio a través de las gratificaciones, es parte integrante de la remuneración y por ende del contrato bilateral, pero se contrapone con ello el carácter unilateral de su determinación enfocándolo como una facultad del empleador quien, concurriendo ciertas condiciones, define la procedencia de su pago y el sistema a utilizar para ello.

El empleador, ante la obtención de utilidades, puede elegir autónomamente entre dos sistemas de pago: a.- El 30% de las utilidades líquidas del correspondiente ejercicio operacional, repartidas a prorrata entre sus trabajadores, descontado previamente de dicha base el 10% del capital propio, o bien, b.- Abonando o pagando a cada trabajador el 25% de su remuneración mensual imponible, con un tope anual de 4,75 ingresos mínimos mensuales, por trabajador. Sin embargo, el primer sistema adolece de severos defectos regulatorios, dado que en la determinación de la base de cálculo, las facultades del empleador son amplísimas tanto para distribuir y licuar las utilidades entre los diferentes rut en que se puede dividir la empresa,7 como en cuanto a la valorización del capital propio a fines de descontar el 10% de éste de las utilidades a repartir. Se trata a este propósito, de establecer en forma fidedigna el concepto de utilidad líquida para calcular la gratificación. Bajo estas condiciones, se puede afirmar responsablemente que las gratificaciones no existen en la realidad. La elección unilateral entre estos dos sistemas, implica necesariamente que la entrega de utilidades es facultativa para el empleador. Más aún, la elección que mayoritariamente se hace del segundo de estos sistemas (87,7%) implica que la gratificación se encuentra desnaturalizada y desenfocada de sus objetivos conceptuales, para transformarse en un bono fijo más, de carácter anual y al que se accede si la empresa genera utilidades. En este sentido llegamos al absurdo de tener que afirmar que para las empresas que perciben utilidades anuales, el salario mínimo que pagan puede llegar a ser un 25% mayor que el resto, salvo que acudan a uno de los varios mecanismos de elusión que existen en la materia. En el fondo del análisis sobre las gratificaciones legales, nos encontramos conviviendo con varios factores que hacen necesaria una revisión modernizadora del sistema de gratificaciones legales; la alta concentración existente en varios sectores como financiero, retail, energía, salud, y pensiones, entre otros, generan cuantiosas utilidades a sus empresas sobre la base de exitosos modelos de negocios, empero dichas utilidades no son afectadas en el más mínimo porcentaje por algún proceso de distribución entre los trabajadores de las empresas que los componen, por lo que la definición de gratificación que hace el Código del Trabajo como la parte de las utilidades de la empresa que se reparte entre los trabajadores, es un remedo que se acerca peligrosamente a la línea de la provocación social alejándose del marco de las relaciones laborales basadas en la ganancia mutua. Sobre esta base, este documento avanza, en términos generales, en una propuesta gradual para bajar la tensión que ello genera, la cual se debe construir sobre la base de un consenso social que modernice nuestro sistema de repartición de utilidades. Dicha propuesta, para el caso de las gratificaciones, consiste en lo siguiente: 7

Se trata del problema generado por el hecho de que para la existencia de una empresa se requiere solamente la existencia de un rut, lo cual permite contratar a los trabajadores por uno de ellos y canalizar las utilidades por la otra razón social.

a.-Separar la institución de las gratificaciones del concepto de remuneración, entendiendo que ésta ya se compone de elementos fijos que remuneran la jornada de trabajo y elementos variables que compensan la productividad del trabajador; b.- Implementar un sistema por el que se establezca un porcentaje de repartición de utilidades de la empresa, sin descuentos provenientes del capital propio y con una base que rediseñe el concepto de utilidad líquida, no modificable unilateralmente, y con una salida alternativa de bonos fijos anuales solamente para empresas de menor tamaño que tienen menores obligaciones tributario-contables. c.-Construir la posibilidad de negociación sectorial de utilidades, en reemplazo de los sistemas legales señalados, lo que puede significar resultados por sobre o por debajo de los límites legales. Dicha negociación debe ser realizada en el marco de un reenfoque de las condiciones de diálogo social aptas a este efecto, al igual que una posible negociación de salarios mínimos sectoriales. La definición de procesos sectoriales pasa por asegurar representatividad y buena fe de los actores, como se abordará más adelante, en el capítulo colectivo del presente trabajo. Legislación Comparada. En Finlandia, La función de la legislación laboral en materia de remuneración es de segundo orden ya que el sistema de negociación colectiva regula la fijación de los salarios, incluidos los salarios mínimos. Finlandia no dispone de un sistema global de salario mínimo reglamentario propiamente dicho. No obstante, las tarifas fijadas en los principales convenios colectivos se aplican generalmente dentro de los sectores correspondientes y constituyen niveles mínimos efectivos para los miembros de los sindicatos firmantes y para los no miembros. Estas escalas sectoriales pueden variar considerablemente y con frecuencia incluyen suplementos por antigüedad y cualificaciones adicionales. Por su parte, en Alemania, la fijación de los salarios se realiza a través de acuerdos interconfederales entre los sindicatos, que contemplan un aumento de un porcentaje revisable, según la inflación. Sin embargo, las empresas, a través de acuerdos de aplicación, pueden ajustar salarios sobre la base de la baja de productividad en un momento determinado. Precisamente es este país el que hoy día se encuentra al frente de la cruzada por incorporar un mayor peso específico al factor productividad en la fijación de salarios. Con este sistema se beneficiarían los trabajadores más proactivos, más involucrados en la compañía y, por tanto, más productivos, así como beneficiarían a las empresas que, en lugar de optar por un despido, podrían optar por una rebaja de los salarios cuando sufrieran una baja de productividad.

Sin embargo, a juicio de las autoridades del trabajo, debe haber una norma que incorpore la productividad como factor para fijar los salarios, teniendo en cuenta la situación de cada empresa y siempre se debe tener en cuenta el poder adquisitivo de ese momento. A lo anterior se agrega el hecho que los trabajadores tienen representantes en el control y dirección de la empresa a través de su presencia en el directorio. Cabe consignar que en España el salario mínimo y su reajustabilidad se fijan en las leyes de presupuesto, sobre la base de inflación esperada, pero tienen preeminencia los acuerdos colectivos sectoriales que se celebren entre empleadores y trabajadores. En Estados Unidos, la fijación salarial por ley solamente se establece para el salario mínimo por hora sobre la base de un valor diferenciado para jornadas por debajo o por sobre las 40 horas semanales. El resto de los salarios se fija mediante instrumentos colectivos e individuales. En Nueva Zelanda, de la misma forma, se fija reglamentariamente el salario mínimo (diferenciado por edad) pero las condiciones generales de remuneraciones quedan al acuerdo de las partes, especialmente colectivo. En todos estos sistemas, se negocian tanto los montos nominales de los diferentes ítems remuneracionales como aquellas fórmulas de pago que se deben aplicar para determinar dichos montos, no dejando espacios a la arbitrariedad en dicho cálculo.8 Dando una mirada general a las consecuencias finales de la aplicación de nuestro sistema normativo en materia de remuneraciones, no es difícil constatar que las rentas del trabajo distan mucho de constituir un factor de equidad laboral y consecuencialmente de paz social. En efecto, del total del Ingreso Nacional Bruto (2011) solamente el 22,5% corresponde a salarios, sobre base de datos del Seguro de Cesantía. En este sentido, a modo de conclusión, es posible avanzar en dirección hacia una mejor distribución sobre la base de las siguientes consideraciones: 1.- Constatar que si nuestro sistema remuneracional se basa en la existencia de un salario mínimo general, dicho salario entendido como emolumento fijo a través del denominado sueldo base al que se accede cumpliendo una jornada laboral, debe ser un derecho universal, independientemente de la productividad del trabajador, la cual se bonifica mediante el pacto de otros elementos. Asimismo, estar basados en un salario mínimo, general y socialmente aceptable, implica necesariamente aceptar que cada sector debe contar con la facultad de negociar dicho mínimo en 8

En Chile, recién se ha aprobado una norma referida a que los empleadores de trabajadores comisionistas de productos intangibles, deben señalar en las respectivas liquidaciones de sueldo el detalle de los cálculos de las comisiones devengadas por el trabajador.

forma sectorial, ya que la realidad productiva y de empleo de cada sector es diferente; de ello se deduce que probablemente esta sociedad debe aceptar ya a estas alturas que el salario mínimo en el sector bancario o de la energía es notablemente diferente al de sectores como la agricultura o algunos servicios menores. Esta negociación sectorial no implica dejar fuera las especificidades de empresas más pequeñas dentro de cada sector; siempre existen mecanismos de exclusión que resguardan esta diversidad a fin de no contaminar mutuamente, en perjuicio de los trabajadores, los beneficios que pueden entregar empresas pequeñas y grandes. 2.- Asimismo, es necesario ampliar las materias de negociación colectiva en la empresa a materias salariales tanto a los montos finales como a las condiciones sobre las que ellas se calculan, entendiendo que estas últimas son un elemento accesorio ineludible de una negociación basada en la transparencia. En este punto es necesario redefinir legalmente los límites de las facultades de administración del empleador, evitando que la remuneración del trabajador sea cambiada arbitrariamente a través de las bases que le sirven de cálculo. Esta medida, se encuentra en absoluta armonía con el principio conceptual que señala que las cláusulas sobre remuneraciones son esencialmente bilaterales, no pudiendo alterarse sin el consentimiento de ambas partes del contrato de trabajo. 3.- Finalmente, es necesario modificar el sistema de participación del trabajador en las utilidades de la empresa, estableciendo una correlación lógica entre éxito colectivo y del negocio, y los beneficios asociados a ello que obtienen los trabajadores. En este sentido, debe revisarse: o

La adscripción de este emolumento como parte de las remuneraciones, permitiendo que se transforme en un elemento redistributivo real de la riqueza;

La proporción adecuada de dicha participación y los mecanismos para redefinir el concepto de utilidad líquida, cuya indefinición -hoy día- permite que jamás se llegue al deber de repartir efectivamente parte de las utilidades;

Asociar la posibilidad de entregar bonos fijos con cargo a utilidades solamente para empresas de menor tamaño y complejidad contable;

Diseñar mecanismos que permitan negociación sectorial de utilidades en reemplazo de las negociaciones por empresa, mediante la reglamentación que asegure una adecuada representatividad de los actores y la estabilidad de sus acuerdos.

Capítulo 3. Sindicalización. Necesidad de Interlocutores Válidos. La definición legal de la organización colectiva de los trabajadores en Chile, se ordena sobre la base de dos pilares fundamentales: el primero de ellos se relaciona con la localización de la organización preferentemente en la empresa; y, el segundo, con el principio de libertad sindical contenido en el convenio 87 de la OIT, ratificado por chile en los inicios de la década pasada. Entre los fines propios de las organizaciones sindicales, se encuentran los de representación de sus afiliados en la negociación colectiva, en el resguardo de los derechos emanados de contratos colectivos e individuales y, en general todas aquellas acciones de mejoramiento de las condiciones de empleo e integración a la empresa que beneficien a los trabajadores que la componen.9 Las tasas de sindicalización en Chile nunca han sido determinantemente altas como para establecer comparaciones prudentes con países nórdicos con sistemas de afiliación automática. En esta materia, conviene anotar que el Código del Trabajo de 1931 consideraba una diferenciación entre sindicatos de obreros y de profesionales. Los primeros estaban constituidos por trabajadores de cualquier tipo de empresa en tanto contrataran más de 25 empleados. El quórum de constitución ascendía al 55% del personal de la empresa, pero ello se acompañaba de un mecanismo de afiliación obligatoria para el resto de los empleados de la empresa. Con todo, hacia 1973, la fuerza de trabajo activa era de aproximadamente 3.100.000 personas, y el número de organizados llegaba a 1.051.318 personas, es decir, estaba organizada y en sindicatos algo más del 33 % de la fuerza de trabajo activa. A contar de 1973, se inicia un proceso de desintegración sindical que implica progresivamente la fluctuación en las tasas de afiliación, producto de la dictación de normas específicas10, pero que no han afectado, en suma, el hecho de que nuestro país, haya seguido la tendencia mundial de disminución de la vocación colectiva, especialmente en el ámbito sindical. Hoy día, solamente cerca del 5% de las empresas cuentan con sindicatos activos y la tasa de afiliación bordea el 12%. A efectos del presente trabajo, el análisis de las tasas de afiliación sindical, adquiere sentido hoy día solo en tanto cuanto se enmarque en un análisis funcional de los sindicatos dentro del sistema de relaciones laborales, mas no para analizar la mayor o menor vocación de asociatividad general de la comunidad. En este sentido, es importante señalar que el sindicato de empresa y la federación o confederación de carácter sectorial, son institucionalmente los interlocutores adecuados para un proceso de diálogo que otorgue densidad a un sistema más profundo de relaciones industriales. Así lo demuestran las tasas de sindicalización en países de 9

Es notable que conforme a la encuesta ENCLA, el 77% de las acciones sindicales, son de reclamo por infracción de los derechos del trabajador. 10 En 1990se legalizan las centrales sindicales, en tanto que en 2001 se promulga la ley 19.759, que entre otras materias establece el fuero de protección para quienes constituyan un sindicato desde 10 días antes de la celebración de la asamblea; ello derivó en el aumento de organizaciones mas no necesariamente en el número de afiliados (ENCLA).

Europa central, como Alemania, que bordean rangos de entre el 20% y el 35%, como se verá, lo cual se encuentra compensado por la cobertura mayor de los instrumentos colectivos que se ubica entre el 75% y el 82%. Esta afirmación se encamina hacia un juicio crítico en nuestro país sobre varias normas que permiten la digresión sindical, diseminando la interlocución colectiva y, con ello, la posibilidad de lograr acuerdos estables, de amplia cobertura y sobre la base de la ganancia de trabajadores y empleadores. Nos referimos puntualmente a tres grandes inconsistencias legales que obstaculizan el tan necesario progreso del diálogo social. 1.- Como primer punto, se debe mencionar el rol y valor que nuestro Código del Trabajo otorga a la negociación con grupos de trabajadores que no se encuentran constituidos como sindicatos; 2.- En segundo término, hay que abordar el rol inorgánico y confuso que la ley otorga a los sindicatos interempresa, y, 3.- Finalmente, se debe dar una mirada crítica a los sistemas de resguardo en el proceso de constitución de sindicatos y de protección de las directivas, los que han dado lugar a una expansión inorgánica de colectivos que no necesariamente tienen un sustento adecuado en número de afiliados y funciones de interlocución. El análisis de estos tres aspectos, se orienta a determinar que el sindicato de empresa y las organizaciones superiores como federaciones y confederaciones, son cuerpos organizados en los que las normas legales por las que se rigen y sus estatutos, están concebidos para dar estabilidad a la interlocución de largo plazo con el sector empleador y con la autoridad administrativa; tienen vocación de estabilidad y permanencia debido a que sus intereses se relacionan con fuentes laborales que requieren precisamente de dicha voluntad para la negociación día a día sobre múltiples aspectos del ámbito productivo y no solamente para la negociación salarial coyuntural. Dicho de otra manera, en una empresa o en un sector productivo son muchos más los asuntos que se deben acordar en torno a las condiciones de empleo y de trabajo que la mera fase salarial que, por cierto, ocupa un lugar central en las relaciones de trabajo. A nuestro juicio, este es un elemento radical para avanzar en una mirada moderna de la organización sindical. De esta forma, este análisis se orienta al igual que en las materias anteriores, a identificar algunos de los aspectos de mayor deficiencia de nuestra legislación sindical que impiden dar un salto modernizador a las relaciones de trabajo. 1.- Grupos Negociadores. Nuestra legislación identifica al grupo de trabajadores como una alternativa de negociación en aquellas empresas en las que no se encuentran constituidos sindicatos, pero adicionalmente en aquellas empresas en que sí existe sindicato, reconoce la potestad de negociación de estos grupos en forma paralela al sindicato constituido legalmente.

De esta forma, la interlocución en la negociación colectiva que por excelencia es el ámbito de definición no solamente de salarios sino que de las condiciones generales de empleo y trabajo, así como de seguridad e higiene, capacitación y aspectos previsionales, se entrega en nuestro Código del Trabajo tanto a sindicatos como a grupos unidos al efecto. Probablemente la explicación de ello arranca de dos vertientes: la primera de ellas es que se trata de una norma incubada en el marco de la reforma laboral (Plan Laboral) de los años 1978 y 1981. Al respecto cabe decir que la “conformación de grupos negociadores representantes de fraccionados intereses laborales, ha generado un espacio eficaz para las presiones empresariales tendientes a eliminar la organización sindical, asimismo para quitar eficiencia a la negociación colectiva o generar pseudos acuerdos colectivos, como han sido los convenios colectivos suscritos por coaliciones de trabajadores. Si bien las bases del Plan Laboral no señalan los fundamentos de esta medida, el conjunto de estas medidas permite suponer la atomización de la parte laboral y, consecuencialmente, la pérdida de su poder negociador.”(Irene Rojas: Las Reformas Laborales al Modelo Normativo de Negociación Colectiva del Plan Laboral, 2007). La segunda vertiente (y quizás la concreción legal de la anterior) es la norma constitucional (1980) por la que se establece el derecho a la negociación colectiva sin que necesariamente se deba contar con la calidad de afiliado sindical; consecuencia de ello es la “ampliación” de este derecho a grupos de trabajadores unidos a este solo efecto. La perspectiva por la cual se crean los grupos negociadores como una forma de paralelismo sindical, probablemente se encontró fuertemente influida por una sobre reacción al rol de los sindicatos en política durante el período 1964 – 1973. Sin embargo, desde una perspectiva de modernización de la legislación laboral y del logro de grandes acuerdos, lo que hoy día produce es la desafección por una mirada integral a la negociación, puesto que el principal defecto del grupo negociador es la falta de voluntad de permanencia hacia la interlocución sobre otras materias que no sean las meramente remuneracionales. En este sentido hay que recalcar que el empleador global necesita mayor flexibilidad de las normas legales y contractuales, pero ésta debe ser pactada y con ello, se requieren interlocutores representativos y permanentes.

2.- Sindicatos Interempresa. El Código del Trabajo define al sindicato interempresa como aquél que agrupa a trabajadores de diferentes empresas. La constitución de ellos exige a lo menos la concurrencia de un total de 25 trabajadores distribuidos en dos o más empresas. Por diferentes razones, la negociación colectiva se ha radicado legalmente en la empresa en tanto que la negociación con un sindicato interempresa no es obligatoriamente vinculante para los empleadores emplazados, los cuales solamente adquieren la obligación de responder que no negociarán bajo esta modalidad.

En consecuencia, una de las principales funciones que por definición debe tener el sindicato, se encuentra fuera de rango legal para este tipo de organización. Si a ello agregamos el hecho de que es escasa su capacidad de influencia sobre las condiciones de empleo y remuneraciones al no radicar su origen en la empresa, especialmente en los casos en que la directiva no pertenece sino a algunas de las empresas en que tiene afiliados, observamos que su existencia se justifica, hoy por hoy, en una buena medida sobre la base de la protección que otorgan los fueros a que da lugar la elección de sus directivos como de los delegados que pueden tener en cada una de las empresas. En efecto, un sindicato interempresa puede tener hasta tres delegados en una empresa sujetos a fuero laboral, independientemente de si se trata de directivos del respectivo sindicato o simplemente de delegados. Se produce con ello, una importante asimetría con respecto a un sindicato de empresa, puesto que la suma de los fueros de los delegados puede llegar a ser mayor que la suma de los fueros de un sindicato de empresa, estable y permanente, que agrupe a la misma cantidad de afiliados.11 Sin embargo, el mayor problema generado es que la proliferación de este tipo de sindicatos ha restado fuerza representativa al sindicato de empresa, dispersando a sus afiliados en pos de la consecución de fueros que no responden a la protección de una real actividad sindical, sino que a la necesidad de una suerte de inamovilidad laboral de carácter temporal. Dicho de otra forma, el rol sectorial de los sindicatos interempresa puede y debe ser asumido por representaciones de mayor grado como federaciones y confederaciones, las que al contar con herramientas reales de negociación con las entidades empresariales de un sector productivo, no solamente permitirán una interlocución proactiva, incidente y eficiente, sino que adicionalmente evitarán significativamente la proliferación de fueros artificiales asignados a los sindicatos interempresa.

3.- El Fuero Sindical. El fuero sindical se define en términos generales como un resguardo a la actividad del dirigente sindical, el cual no se verá expuesto al despido por las causales generales; ante la concurrencia de determinadas causales, el despido debe ser previamente visado por un tribunal laboral, el cual determina si hay o no lugar al desafuero del dirigente. Sin perjuicio de lo anterior, la construcción de las normas sobre fuero sindical adolece de defectos estructurales que permiten una desnaturalización de esta institución de protección. Estos defectos se pueden sintetizar en dos aspectos: la utilización de fuero ante el despido de un 11

Ejemplo: Una empresa de 55 trabajadores contiene dos grupos de 25 trabajadores afiliados a diferentes sindicatos interempresa; ello significa que 6 trabajadores de un total de 55 tienen fuero de delegados, lo que equivale al 11% del total de trabajadores. Si la misma empresa cuenta con un sindicato -de empresa- que los agrupa a todos, el número de fueros corresponde a solo 3 directores.

trabajador, y el traspaso del fuero entre trabajadores a fin de lograr inamovilidad de varios trabajadores a la vez. En cuanto al primero de dichos aspectos, es preciso recordar que en la discusión de las reformas laborales de año 2001, una de las normas propuestas por el gobierno de la época, se refería a evitar la práctica abusiva de las denominadas “listas negras” dentro de la empresa, las cuales calificaban a trabajadores como “de riesgo” por su participación o intención de formar una organización sindical. Sobre estos antecedentes, se procedía al despido del trabajador aunque ya hubiere iniciado los trámites de constitución de la organización. Para poner fin a esta práctica, se determinó modificar el Código del Trabajo en orden a establecer que todos los trabajadores que acuden a la formación de un sindicato, gozan de fuero laboral a partir de 10 días antes de la celebración de la respectiva asamblea de constitución. Con ello, se evitaba que los trabajadores que organizaban una asamblea con este propósito, no fueran despedidos por ello. Sin embargo, a poco andar, el sistema derivó en que un trabajador avisado de despido por cualquier causa, lograra celebrar una asamblea que posteriormente autorizaba un inspector del trabajo o ministro de fe, gatillando automáticamente la generación de un fuero retroactivo que obligaba al empleador a reincorporar al trabajador. Ahora bien, como formalmente queda un sindicato constituido con un número determinado de miembros, dichos miembros quedan inhabilitados a participar de otra organización sindical, lo cual al transformarse esto en una práctica si no masiva, bastante extendida en algunos sectores, orada severamente la constitución y afiliación de sindicatos de empresa que realmente se forman para establecer una interlocución estable y permanente con la empresa. Igual figura es posible encontrar en lo relativo a sindicatos interempresa. Es interesante en este sentido revisarlos aspectos principales de un fallo de 201012 en el que se señala lo siguiente: “Octavo: Que en cuanto a los aspectos de fondo se alega un abuso, por parte de los actores, de su derecho a sindicalizarse, por cuanto se les acusa de haber creado el sindicato interempresa con el único objeto de crear un fuero retroactivo para enervar la decisión de sus empleadoras de poner término a los contratos de trabajo…. Undécimo: Que conforme a lo relacionado y con el mérito de la prueba rendida se ha logrado establecer que, más allá de la apariencia de validez de los fueros que formalmente ostentan los denunciantes, éstos no responden a una finalidad legítima amparada por el derecho, toda vez que existen antecedentes suficientes para estimar que la constitución del sindicato al que acceden ha tenido como única finalidad el proveerse de una inamovilidad para evitar el despido y no la asociación para promover y defender los intereses colectivos comunes a un grupo interempresarial.

2º Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago.

Esta conclusión se apoya en los siguientes antecedentes: a) El breve lapso entre el despido de los denunciantes y la creación del sindicato, conforme a las fechas no discutidas señaladas en el motivo primero. b) La innegable situación de conocimiento de los trabajadores denunciantes de su situación de despedidos a la fecha de la constitución del sindicato interempresa, cuestión que se desprende de la sola lectura de la demanda, y la nula referencia a esta circunstancia, ni para reprocharla a la empleadora ni para referir sus motivaciones de creación de la nueva organización sindical. c) La pertenencia de los denunciantes a sindicatos de empresa preexistentes a la organización nueva (según reconoce el absolvente González y se constata de los descuentos de cuotas sindicales que constan en las liquidaciones de remuneración respectivas), careciendo además de motivos de la formación del interempresa, lo que permite plantear la duda respecto de la necesidad del mismo y los fines que se persiguen con su creación.”

Este fallo refleja meridianamente los defectos normativos que existen en la regulación de la protección de la actividad del dirigente sindical, lo cual tiene efectos directos en la erosión de la actividad sindical estable y permanente dentro de la empresa. Un segundo aspecto, relativo a las modernizaciones normativas que se hacen necesarias en materia de fuero sindical, dice relación con el traspaso de fueros de un dirigente a otro en forma rotativa, ampliando de esta forma, en una clara elusión de la ley, la cantidad de trabajadores beneficiados por la inamovilidad en sus puestos de trabajo. En efecto, por una parte, el Código del Trabajo determina que la cantidad de directores de un sindicato lo determinan los trabajadores autónomamente a través de los estatutos del mismo, siendo los rangos límites de tres, cinco o hasta nueve directores, dependiendo de la cantidad de afiliados, respectivamente. De estos directores, gozan de fuero el presidente, el secretario y el tesorero de la organización. Por otra parte, se establece que el fuero se pierde por varias razones, entre las que se encuentran la censura de la asamblea o el término de la empresa, pero no se pierde por renuncia a la calidad de director, caso en el cual el fuero se conserva por espacio de 6 meses más. Esto ha permitido la práctica extendida de designar muchos directores, de los cuales los que gozan de fuero, al cabo de un tiempo, van renunciando en favor de otros que, a su vez, adquieren el fuero como tales, pero sin que el renunciado pierda su inamovilidad laboral. De esta forma se acumulan tantos trabajadores sujetos a fuero, como directores renunciados existan, adicionalmente a éstos, mediante la cesión del beneficio. Más allá de las consecuencias que para el empleador tiene la poca disponibilidad de manejo de la planta de personal de su empresa por efectos de esta práctica, asunto que escapa a los objetivos de este trabajo, estamos frente a una grave deficiencia normativa que desnaturaliza la calidad de la función dirigencial en el sindicato y, con ello, las funciones de interlocución tan necesaria a efectos de modernizar las relaciones que se dan al interior del mundo del trabajo.

Legislación Comparada. En España, los Sindicatos admiten similares clasificaciones que en nuestro país; pero a lo sindicatos de empresa e interempresa, así como a los eventuales y transitorios, se agrega una importante categoría, que es el sindicato de industria o industrial; éste, agrupa a trabajadores que prestan sus servicios en dos o más empresas de la misma rama Industrial, siendo pertinente aclarar que en cuanto a la denominación de "rama industrial", no se refiere únicamente a las actividades de la industria en un sentido restringido, sino que singulariza a aquellas empresas que se dedican a la misma rama, entendida ésta como la misma actividad general, la que no necesariamente requiere ser tipo mecánico-industrial, sino que adicionalmente a diversas actividades como la comercial, a la actividad manufacturera y a la del transporte, entre otras integrantes en un mismo tipo de industria. Este tipo de Sindicatos pueden pactar contratos colectivos y votar la declaración de huelga de trabajadores que correspondan a varias empresas, con las limitantes que se dediquen a la misma rama de actividades que los trabajadores que agrupa dicha organización, y que se encuentren en una misma entidad superior federativa, esto es que si se trata, por ejemplo, de un sindicato de la industria del transporte, agrupe a trabajadores que desempeñan las labores propias de un transportista o de actividades conexas. Por su parte, los Sindicatos Nacionales de Industria, son aquellos formados por trabajadores que prestan sus servicios en una o varias empresas de la misma rama Industrial, instaladas en dos o más entidades superiores federativas, de lo cual podemos deducir que este tipo de sindicato puede válidamente actuar en relación a la contratación colectiva y la huelga, respecto de una o varias empresas con la condición que se dediquen a la misma actividad, sin que sea obstáculo que las empresas se encuentren en dos o más entidades federativas. La tasa de afiliación sindical en España es una de las más bajas de la UE, llegando solamente al 15% en 2011, pero como ya hemos mencionado anteriormente ello se ve complementado con la cobertura que adquieren los instrumentos colectivos, que alcanzan a cerca del 90% delos trabajadores activos. En el caso de Alemania, es necesario hacer mención que la representación colectiva se compone de dos canales: por una parte se encuentran los sindicatos con su competencia para negociar convenios colectivos, y, por otra, los comités de empresa con sus derechos de participación en la empresa misma. En este sistema, el comité de empresa actúa para todos los trabajadores, incluidos los que no pertenecen a ningún sindicato. El sindicato, por el contrario y fundamentalmente, representa solo a sus afiliados. Los comités de empresa alemanes no solo disponen de derechos de información y consulta, sino que pueden iniciar y concluir los mencionados acuerdos de empresa, también en cuestiones fundamentales como el salario y la jornada de trabajo.

El medio para resolver un conflicto, en este caso, no es la huelga, sino que la intervención de un órgano de conciliación y arbitraje (Einigungsstelle), una suerte de mesa redonda, la cual resuelve el conflicto con una composición paritaria y un presidente neutral, . Esos son los derechos de cogestión en sentido estricto. La lógica de la Ley de Comités de Empresa, es la voluntad de poner en contacto a los representantes de los trabajadores en la empresa con el empresario, y viceversa, para que discutan con regularidad sobre los problemas actuales, intentando llegar a soluciones a través de procesos de dialogo permanente que dan estabilidad al conjunto de relaciones industriales. En cuanto a Estados Unidos, la tasa de sindicalización ha caído persistentemente desde la década de los 70, desde un 35 por ciento de la población ocupada, a cerca del 13%. El sindicalismo moderno en este país, nació, se desarrolló y se hizo poderoso en la actividad industrial, pero, como sabemos, uno delos paradigmas globales ha sido que durante los últimos 30 años este sector ha sido desmantelado y los empleos se han exportado a países con mano de obra barata y regulaciones laborales más flexibles. Esto ocurre en el caso de las operaciones manuales y también con plantas productivas de alta tecnología, desde el sector automotor al de producción de aparatos y componentes electrónicos. En el sector servicios, esta migración de puestos de trabajo se ha verificado a India y otros países con mejores ventajas comparativas laborales. Esto ha implicado que la presencia de un importante actor social se ha hecho progresivamente más débil, porque la tasa de afiliación actual se sitúa en el 12%, en tanto que la cobertura de trabajadores con instrumentos colectivos, solamente llega al 13%. Son embargo ello es explicable atendido el hecho de que el principal nivel de la negociación colectiva es la empresa. Con todo el alto nivel de diálogo social, parece ser una constante común en los países de mejor desarrollo económico.( Carlos Díaz Lotero Presidente Subdirectiva CUT Colombia.” Sindicalismo y Competitividad, 2010). Caso particularmente relevante sobre esta última afirmación lo constituye el caso de Finlandia, que presenta una tasa de afiliación de 53% y una cobertura de instrumentos colectivos que alcanza al 90% de los trabajadores. Al igual que la constante marcada por los países miembros de la OCDE, Nueva Zelanda tiene una reglamentación sindical basada en la aplicación general de los principio establecidos en el Convenio 87 de la OIT, regulando la Ley de Relaciones Laborales solamente aspectos como la obligación de los sindicatos que llevar un registro anual de sus miembros; cuándo algunos tipos de sociedad que llamaríamos de carácter civil tiene derecho a inscribirse como sindicato; cómo puede inscribirse una sociedad ; y las circunstancias en las cuales puede invalidarse la inscripción de un sindicato. Nuevamente, en este caso la tasa de sindicalización (se empina por sobre el 20%) no es tan relevante como la cobertura de sus instrumentos colectivos, la que alcanza al 30%.

Como conclusión de lo señalado en los párrafos anteriores, podemos señalar lo siguiente: 

   

Las tasas de sindicalización deben ser observadas desde una perspectiva de la funcionalidad de la organización con respecto al empleo y a la protección de los derechos del trabajador en la negociación, y no necesariamente como fenómeno de asociatividad, en el que confluyen varios factores socio culturales que escapan a objetivos laborales; Las organizaciones sindicales en un mundo del trabajo globalizado, son los interlocutores naturales para la toma de decisiones que otorguen flexibilidad necesaria a la empresa, pero con resguardo de los derechos y de las perspectivas de mejoramiento del trabajador. Para ello se requiere organizaciones sólidas, representativas, permanentes y estables; Nuestra legislación adolece de varios escollos normativos a este fin, entre los que se identifican el valor relativo de los ocasionales grupos negociadores, el rol del sindicato interempresa y la desnaturalización del fuero sindical; A fin de avanzar en la modernización de las relaciones laborales, es preciso avanzar en la ampliación y fortalecimiento del sindicato de empresa, así como de las organizaciones sectoriales federativas y de confederaciones.

Capítulo 4. Negociación Colectiva. Dificultades Normativas. El Camino del Diálogo. La negociación colectiva se define legalmente en nuestro sistema como el procedimiento por el cual uno o más empleadores se relacionan con una o más organizaciones sindicales o con trabajadores que se unan para tal efecto, o con unos y otros, con el objeto de establecer condiciones comunes de trabajo y remuneraciones. Esta definición se ajusta a los términos en que la Constitución Política aborda la negociación colectiva, como una garantía constitucional, lo cual que guarda alguna -aunque no completa- simetría con lo dispuesto en el Convenio 97 de la OIT sobre la materia13. Sin embargo, debemos señalar que existen varias ineficiencias normativas a nivel legal que no permiten transformar a la negociación colectiva en el instrumento privilegiado de diálogo que sea funcional, tanto a la empresa para desarrollar sus actividades en un marco mayor de flexibilidad, como a los trabajadores para participar en los beneficios de ello. Dichos defectos regulatorios son relevantes desde una perspectiva de fondo: modernizar las relaciones colectivas de trabajo, implica contar con acuerdos colectivos estables a los que arriben entidades verdaderamente representativas. Implica observar la negociación en el mundo del trabajo como un factor real de estabilidad social. “En muchos países, en cambio, los gobiernos han apoyado las negociaciones derogando las disposiciones legislativas que las dificultaban, facilitando los procedimientos de negociación mediante la creación de sistemas de conciliación y arbitraje, reconociendo legalmente el derecho a negociar colectivamente, dictando normas para los convenios colectivos, registrándolos oficialmente, extendiendo su aplicación y colaborando en su cumplimiento.”(Walker Linares, El Ámbito de la Negociación Colectiva, 1982) De esta forma, el presente trabajo pone de relieve cuatro aspectos que entraban severamente cualquier afán modernizador en las relaciones colectivas: la cobertura de los instrumentos colectivos, la negociación actual como factor de conflicto y no de acuerdo, la falta de instancias mediadoras y la carencia total de desarrollo de espacios para la negociación sectorial. Como telón de fondo de este análisis y aún entendiendo que se trata de un fenómeno multicausal, debemos señalar que los trabajadores cubiertos por instrumentos colectivos, según ENCLA 08, no supera el 10,7% de los ocupados, en tanto que las empresas en donde se negocia colectivamente alcanza solamente a un estimado de 9.3% del total de ellas. “Mientras el 60% de los asalariados de los países que integran la OCDE están cubiertos por algún instrumento de negociación colectiva, en Chile, sólo el 5,4% está bajo ese régimen”. (Obregón, Pablo. 2011) 13

“Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo.”

a.- Cobertura y Trabajadores Excluidos de la Negociación. El Código del Trabajo establece en que aquellos trabajadores contratados para la realización de una obra o faena determinada o para labores de temporada, no tienen derecho a negociar colectivamente en la empresa, debiendo restarse de los instrumentos que ahí se propongan y acuerden. Esta norma tiene como fundamento -ciertamente lineal- que dichos trabajadores no generan una relación de permanencia con la empresa porque la naturaleza de sus servicios es netamente temporal, en circunstancias que los acuerdos colectivos deben tener una progresión en el tiempo por a lo menos dos años, tras los cuales probablemente se renuevan. Dicho en otros términos, la ley asume que se trata de trabajadores “de paso” y que dada esa característica, no es prudente que influyan en acuerdos de largo aliento. Esta lógica adolece de graves inconsistencias, en razón de que la negociación colectiva tanto en la legislación nacional como en los instrumentos internacionales, apunta a establecer condiciones de empleo y remuneraciones, independientemente de la duración de los contratos; es decir, puede perfectamente haber tratos colectivos con mayor o menor vigencia en el tiempo. Prueba de ello es el ejemplo exitoso de negociación -de hecho- que se produce en las faenas de instalaciones industriales entre el SINAMI14 y los empleadores de la minería, por la cual se negocia previamente las condiciones de empleo, remuneraciones, terminación de contrato y provisión de puestos de trabajo, etapa por etapa del montaje e instalación de faenas mineras, en contratos que por definición son temporales.15 Es decir mediante una buena capacidad negociadora se puede perfectamente soslayar el hecho de que las cláusulas acordadas sean aplicables a uno u otro contrato de trabajo de diferente naturaleza temporal. En este orden de ideas, es preciso señalar que conforme a las cifras del Seguro de Cesantía el 33,6% de los contratos de trabajo son informados como de plazo fijo, o bien celebrados para una obra o faena determinada lo que excluye a más de un millón de trabajadores de esta posibilidad. No parece razonable hablar de que nuestro ordenamiento tiene vocación de diálogo social, cuando una sola definición legal excluye a un número tan significativo de trabajadores de la negociación colectiva. Ello, en sí mismo, es un germen de inestabilidad, como lo demuestran las negociaciones de facto que naturalmente se proponen en la agricultura o la construcción, y que en muchos casos terminan en hecho de violencia al no contar con un marco jurídico adecuado para canalizar la expresión de intereses contrapuestos entre trabajadores y empleadores. Otro factor determinante en la muy baja la tasa de trabajadores cubiertos instrumentos colectivos, es que éstos se concentran en un 93%, en empresas que cuentan con sindicatos, lo 14

Sindicato Nacional de Montaje Industrial Se trata de una experiencia excepcional no replicada en otros sectores y que descansa sobre la base de la buena organización de la entidad sindical. 15

que unido a la baja tasa de sindicalización existente, deja a un número demasiado significativo de trabajadores sujetos solamente al marco de la negociación individual. “Esta modesta porción de empresas con negociación colectiva es recurrente hace décadas, y a ello contribuyen condiciones establecidas en la propia legislación vigente, que restringe el acceso de los trabajadores a la negociación colectiva y limita severamente la negociación a nivel supra empresarial. Este contexto institucional contrario a la negociación colectiva va acompañado de fenómenos tales como la rotación laboral, los tipos predominantes de contratación, fragmentación empresarial en distintas razones sociales, etc., todos ellos con efecto directo sobre las posibilidades reales de negociar de muchos trabajadores. El diagnóstico es contundente: en 9 de cada 10 empresas las condiciones de trabajo y remuneraciones se pactan individualmente, mediante contratos de adhesión, lo que da cuenta del impacto que tiene sobre los trabajadores la baja cobertura de la negociación colectiva.”(DT, 2008)

b.- Excesiva reglamentación del procedimiento; acento en el conflicto y no en el acuerdo. Se encuentra ampliamente aceptado en el ámbito de la gestión de recursos humanos, que la estructura y normas que regulan la negociación colectiva en la empresa, no colaboran a la búsqueda de acuerdos, sino que más bien se encaminan a regular el conflicto. En efecto, las múltiples instituciones normativas del libro IV del Código del Trabajo, se orientan a clarificar las consecuencias de los errores e incumplimientos de ambas partes, los cuales tienen severos efectos en la posición negociadora de quien incurre en faltas; mas no hay prácticamente norma alguna que promueva con convicción la búsqueda del acuerdo y la conciliación de las partes. El inicio de una negociación, pasa inevitablemente por la representación que las partes se hacen sobre sus fortalezas y debilidades para afrontar una huelga; los empleadores con la expectativa de contratar reemplazantes y el cálculo sobre la falta de remuneración de los trabajadores en dicha etapa y, los trabajadores, con la búsqueda de financiamiento para mantener la unidad del movimiento ante las posibilidades de descuelgue de compañeros que no pueden sostener económicamente su paralización. El cuadro completo de incentivos y resguardos en la negociación colectiva se encuentra a una distancia abismante de los objetivos de la misma, cual es crear condiciones de diálogo y progreso mutuo en la empresa.

A modo de ejemplo, se pueden ilustrar en el siguiente cuadro, algunas normas sobre la materia y sus consecuencias perjudiciales para el logro de un acuerdo:

NORMA

EFECTOS

Derecho a la información. El sindicato o grupo de trabajadores tiene derecho a contar dentro de los tres meses anteriores a la negociación, con la información de balances, financiera, y costos globales de mano de obra de la empresa.

El perjuicio de una norma en estos términos, consiste que no se regula ni se propone la posibilidad de vincular la información de la empresa con la propuesta inicial de los trabajadores, y la respuesta del empleador, entendiendo conceptualmente que la información cumple ese rol; esta falencia implica que la propuesta inicial contiene beneficios que en nada se relacionan con la realidad de la empresa; dicha presentación pasa a ser un elemento meramente formal, desperdiciándose así un momento importante de la negociación. Interesante es explorar la posibilidad de que esta presentación y la respuesta deba legalmente situarse en ciertos márgenes referenciales que arroje el ejercicio operacional de la empresa. Para ello es necesario indudablemente tecnificar la negociación, con la concurrencia de más y mejores profesionales del área de la economía laboral.

Respuesta del empleador. Ésta, debe contener respuesta a todos y cada una de las cláusulas propuestas por los trabajadores. Si se omite alguna, se da por aceptada de pleno derecho.

Esta norma lo que hace es sancionar al empleador por falta de respuesta, pero su construcción es deficiente puesto que pone el acento en un aspecto formal y no material de la respuesta. De hecho la respuesta “tipo” en la mayor parte de los procesos consiste en transcribir el texto de los trabajadores (que tampoco propone algo técnicamente relacionado con la realidad de la empresa), acompañado de la repuesta negativa a cada cláusula. Es decir han transcurrido cerca de 20 días del proceso y nada se ha avanzado aún.

Reuniones de Negociación. La norma contenida en el artículo 333, señala que a partir de la respuesta del empleador las partes se reunirán sin sujeción a formalidad alguna.

Esta norma está mal construida, dado que es necesario exigir un número mínimo de reuniones para la validez del proceso, el levantamiento de actas, escrituración de los acuerdos parciales, fijación de días y horas de reuniones y todos aquellos elementos formales que ayuden a lograr y

consolidar el acuerdo. Normalmente, hoy, las reuniones son pocas y se circunscriben a confeccionar la propuesta que, en definitiva, se votará al decidir si o no al inicio de la huelga.

Buenos Oficios. La solicitud de buenos oficios, a la Dirección del Trabajo, cuando las partes no han podido llegar total o parcialmente a acuerdos, solamente se puede gatillar en un lapso de 48 horas una vez votada la huelga, y sólo por espacio de cinco días prorrogables por otros cinco.

Esta norma carece de toda lógica, puesto que es evidente que hay más posibilidades de acompañar exitosamente un proceso de negociación antes de que las partes se radicalicen con la definición del paro, y con los plazos legales corriendo en sentido contrario al acuerdo. Lo que hace esta norma es reflejar meridianamente la poca vocación de acuerdo que inspira en general esta regulación.

Información a la Asamblea. El Código del Trabajo faculta al empleador para informar a los trabajadores de su última oferta antes de la votación de la huelga.

La construcción de esta norma permite que dicha notificación normalmente no llegue a cada trabajador y sea informada parcialmente por la directiva a la asamblea. Ello, especialmente, cuando existe el ánimo preconcebido de la directiva sindical para iniciar el paro. Por su parte cualquier intento de forzar la información a los trabajadores, es potencialmente objeto de denuncia por prácticas antisindicales. Adicionalmente, es preciso señalar que la última oferta del empleador no da cuenta del proceso de conversaciones y negociaciones con la directiva, (en caso de haberlo), por lo que si una oferta anterior del empleador es superior a la última (construida ésta ya sin acuerdo y casi exclusivamente como habilitante para contratar reemplazos), los trabajadores de la asamblea no tienen cómo enterarse de la misma, siendo ilegal promover información sobre ello.

c.- Falta de Instancias Mediadoras. Uno de los pilares en que se basa una adecuada densidad de diálogo social, es la existencia de instancias mediadoras que posibiliten tanto el acuerdo entre las partes como la profundización de la voluntad de diálogo como mecanismo de resolución de conflictos antes de la vía judicial.

En nuestro ordenamiento este rol lo asume tímidamente una sección de la Dirección del Trabajo, que es más bien la orientación de un programa de asistencia a la negociación, que un cuerpo formal de mediación. Sus roles se enfocan principalmente a la respuesta administrativa que se da ante el requerimiento de una de las partes de la negociación colectiva después de la votación de huelga; esta actuación, breve y con pocas herramientas, se da en un marco en el que las posiciones ya se encuentran definidas y con una asamblea de trabajadores que ha votado por ir a paro, con lo cual la mediación adquiere la fisonomía más bien de un recurso de últimae ratio que un proceso de acompañamiento al acuerdo. Por otra parte, se encuentra largamente en desuso la institucionalidad del cuerpo arbitral,16 el cual requiere para su actuación del acuerdo de ambas partes, e implica el desembolso de importantes cantidades dado que sus servicios son rentados. La tasa de utilización de este mecanismo no alcanza anualmente a los 2 o 3 casos. Sería altamente irresponsable ampararse en el aforismo de que la necesidad hace al órgano para graficar que si se amplía la cobertura de la negociación se deben ampliar en el tiempo las instancias mediadoras; por el contrario, la implementación de una fuerte expansión de la negociación colectiva, implica contar previamente con una robusta capacidad de mediación, dado que la correlación acuerdo/conflicto como resultados previsibles de la negociación, debe ir madurando con el tiempo en las partes del proceso y, en esa maduración progresiva, se hace imprescindible contar con un respaldo que catalice las demandas y proponga rutas alternativas al conflicto en el mundo del trabajo. Es un aprendizaje lento que requiere una alta y sincera vocación del estado por la implementación de políticas públicas que avancen en más y mejores acuerdos colectivos; el fortalecimiento de la capacidad mediadora pasa necesariamente por la creación de una agencia especializada con la concurrencia de profesionales de la economía y el derecho, así como también de la organización industrial y de los recursos humanos. No se puede avanzar sobre la base de la existencia solamente de un ente fiscalizador.

d.- Escaso Desarrollo de la Negociación Sectorial. Materias susceptibles de negociaciones supra empresa. En nuestro ordenamiento jurídico, el resguardo al ámbito de la negociación colectiva radicada en la empresa tiene origen constitucional y se encuentra en el mismo rango que la defensa del derecho de propiedad. Ello otorga un rasgo de rigidez que imposibilita cualquier camino que tenga como destino la negociación en otro ámbito, en tanto no exista acuerdo de las partes. En realidad, implica aproximarse al diálogo social desde la desconfianza social, lo cual no provee un buen pronóstico final.

L a diferencia jurídica entre un árbitro y un mediador es que el primero se constituye como juez y falla imponiendo un contrato a las partes, en tanto que el segundo, propone bases para un acuerdo, pero no otorga propuestas concretas.

Esta constatación se ve agravada si observamos que su contrapartida, la negociación individual tampoco ofrece garantías suficientes al mejoramiento de las condiciones del trabajador ni a la flexibilidad requerida por el empleador, como se analizó en extenso a propósito de los dos primeros capítulos del presente trabajo. Una mirada modernizadora de la negociación colectiva, pasa a nuestro juicio, por la conjugación de dos herramientas que deben funcionar coordinadamente: la ampliación gradual de los espacios de negociación sectorial y la normativa que regule sus efectos en el campo productivo hasta que dicho diálogo se consolide como factor de estabilidad. En cuanto a la primera de estas herramientas, especialmente teniendo a la vista la legislación comparada que a continuación se expone, es posible aseverar que nuestro sistema requiere urgentemente depositar confianzas en los actores sectoriales para desarrollar en una primera etapa de diálogo, la determinación de dos puntos de relevancia, como lo es el salario mínimo sectorial y los mecanismos de repartición de utilidades. En cuanto al primero de estos aspectos, es necesario decir que ya nuestro sistema tiene y presenta la suficiente heterogeneidad como para que razonablemente cada sector pueda negociadamente establecer su salario mínimo socialmente aceptable, que proteja el ingreso al mercado de trabajo de los trabajadores menos capacitados sin obstaculizar a las empresas de menor tamaño; este salario sectorial, conforme a la experiencia mundial, otorga una dosis de realidad económica a cada sector y evita lo artificial que es sostener -año tras año- que el mínimo de protección es idéntico tanto en el sectores como el bancario, con altos retornos, que en empresas precarias en las que la norma general es la alta rotación y la remuneración adscrita al IMM. En cuanto al aspecto ligado a las utilidades de cada sector, es necesario reiterar que no solamente el sistema actual es la negación de la institución, como ya se analizó, sino que es en donde radica probablemente la llave maestra de una mejor asignación de la renta nacional a los salarios; es también la oportunidad de sincerar que existen y siempre existirán sectores que tienen mejores retornos que otros y que los trabajadores, a través de un proceso de negociación informada, darán cuenta a la sociedad entera que los resultados de dicha negociación deben necesariamente ser diferentes a los de otros trabajadores de ramas más precarias. A este respecto consideramos oportuno contrastar dos opiniones radicalmente diferentes sobre la capacidad redistributiva del factor laboral en el ingreso de las rentas del trabajo y salarios. Por una parte, Francisca Duseillant (CEP. Sindicatos y Negociación colectiva, 2008) afirma que “la estructura de negociación afecta la manera en la cual los trabajadores y sus empleadores interactúan. En general, cuando la negociación colectiva es a nivel de industria la brecha (salarial) es mayor que cuando las empresas negocian individualmente. Esto se ha verificado en varios países, como Malasia y Estados Unidos. Sin embargo, evidencia reciente sobre el Reino Unido no encuentra diferencias significativas. Véase Aidt y Tzannatos (2002) para una descripción más detallada de los estudios empíricos que investigan esta relación.”

Sin embargo en la opinión contraria a este postulado seguimos a Gonzalo Durán (2011) quien explora la relación entre la cobertura en negociación colectiva (COV) y los niveles de desigualdad en la distribución de ingresos (LnGINI). Como variables explicativas del logaritmo natural del coeficiente de Gini, se utilizan además, el grado de centralización (LEVEL) y la densidad sindical (UD). Se utiliza para estos efectos como método un paquete de 49 países donde existe negociación colectiva. Se han seleccionado los 34 países dela OECD más 15 países presentes en la base de datos de Jelle Visser en el AIAS. La moda para el año seleccionado es 2006. Se utiliza la técnica de regresión simple con especificaciones lineales y Log-lin. De ello, se obtiene como resultado que al aumentar la cobertura de la negociación colectiva en 10 puntos porcentuales produce una mejora en el coeficiente de Gini en un 4,8% (ceteris paribus). Por su parte, un aumento de 10 puntos porcentuales en la densidad sindical provoca una mejora del coeficiente de Gini en un 4,3%, en este caso el resultado es significativo al 5%. Adicionalmente, se confirma que un aumento en el grado de centralización de la negociación colectiva mejora la distribución de ingresos en 7,1%. Este resultado es significativo al 5%. Así, al comprobar cómo afecta el grado de centralización sobre la cobertura de la negociación colectiva, el resultado es el esperado: por cada grado de aumento en el nivel de centralización para la fijación colectiva de salarios (de acuerdo a la escala de Visser 2009), la cobertura de la negociación colectiva aumenta en un 52,7%.

Este soporte científico, constituye una rica evidencia que contribuye al diseño de una nueva institucionalidad laboral que navegue “contra la corriente”. Así, la distribución inducida desde la acción sindical, desde el punto exacto donde se genera la riqueza, es una herramienta clave para el desarrollo social y democrático del país. Pero en el trabajo de Duseillant, finalmente la autora aborda una suerte de reconocimiento de la validez de la constatación de Durán, aunque con un matiz valorativo interesante, al referir: “La negociación salarial descentralizada, a nivel de firma, ha sido comúnmente considerada como pro empleo, al evitar excesivas reivindicaciones salariales que conducirían a una disminución de la participación de mercado de las empresas sindicalizadas, con efectos perjudiciales para el empleo. Por otro lado, los sistemas de negociación muy centralizados o coordinados inducen a las partes a internalizar los efectos perjudiciales que la excesiva presión salarial tiene en la macroeconomía.”. Por otra parte, “la tendencia moderna de los países Occidentales lleva la que se denomina negociación articulada, vale decir, acuerdos marcos a nivel nacional, convenios sectoriales y convenios de empresa. Sin embargo, para que se dé esta situación se requiere de una gran evolución social con la existencia de organizaciones sindicales estables e importantes, de empresarios abiertos y modernos y de una economía estable.”(Walker Linares, op.cit.) El avance en los espacios de negociación centralizada o por sector sobre salario mínimo y repartición de utilidades, implica evidentemente y siendo realistas, optar por mantener en el nivel de empresa el pacto sobre las condiciones generales de empleo y remuneraciones, lo cual es inherente a su naturaleza, pero también implica ampliar en forma radical la cobertura de instrumentos colectivos a trabajadores que hoy día no acceden a tal instancia, a lo menos en los dos aspectos mencionados. También implica dar cuenta de las falencias y fortalezas de los interlocutores del mundo del trabajo; ciertas fortalezas institucionales encontramos en la organización federativa y confederativa que han nacido desde el modelo del sindicato de empresa, así como también en las asociaciones gremiales de empleadores, pero encontramos a la vez severas debilidades en la formación técnica sindical general y en la proliferación de sindicatos, especialmente interempresa, ausentes de los fines que les son propios. Todo lo anterior no hace sino reafirmar que estamos frente a una materia de alta política pública que probablemente pasa por el logro de acuerdos transversales no necesariamente sobre los detalles de la reforma, sino que sobre sus aspectos estructurales, es decir sobre la decisión de avanzar y dar pasos radicales en la materia. En cuanto a la segunda herramienta necesaria para una modernización de las relaciones colectivas, ella consiste en el acompañamiento que la negociación sectorial necesita en su aplicación a fin de ir resguardando los efectos que sobre el sistema productivo se puedan temer. Esta institucionalidad pasa por la creación, como dijimos, de una potente agencia de mediación con la concurrencia de sector empresarial, público y de trabajadores, pero, por sobre todo, que a

través de profesionales habilitados pueda incorporar elementos técnicos a la negociación a fin de objetivar propuestas y respuestas sobre salario mínimo sectorial y repartición de utilidades.

Legislación Comparada. En la casi totalidad de los países que hemos venido analizando en contrapunto, en el presente trabajo, encontramos las bases de una mirada modernizadora de relaciones de trabajo basada en la ampliación del diálogo social y de una mejor repartición de los beneficios del mundo del trabajo, a través de variadas instituciones que reflejan tanto la madurez adquirida a través de varias décadas de entrenamiento en acuerdos sociales como la solidez de las instituciones públicas que vigilan estos procesos colectivos. En el caso de Finlandia la negociación colectiva ha tardado en desarrollarse. Sólo a partir de 1946 ha desempeñado una función de grandes dimensiones. Además de los acuerdos sobre salarios se celebra toda una serie de acuerdos nacionales, habitualmente de duración indefinida y que se centran en asuntos no salariales. Estos pactos no salariales, en los que participan las principales organizaciones del mercado laboral, pueden trabajar sobre asuntos cubiertos por la legislación, anticiparse a la elaboración de la legislación o abordar asuntos que no están contemplados en ninguna normativa. En lo que respecta a la fijación de salarios, las negociaciones en el mercado de trabajo finlandés han estado dominadas, desde principios de los años 60, por convenios colectivos centralizados. Entre 1968 y 1992 los convenios colectivos estaban basados en general en una política de rentas centralizada. Las partes contratantes de los convenios eran las federaciones de los asalariados y de los empresarios. El gobierno solicitó que se adoptasen soluciones moderadas en materia de salarios y prometió reformas en la política laboral y social. Fue posible, como parte de una política global de rentas, aplicar incluso costosas reformas en materia de política social con el fin de desarrollar la sociedad del bienestar. En general, los convenios en materia de política de rentas se han firmado por dos años. Desde 1971, los acuerdos en materia de rentas han sido adoptados por la comisión paritaria para acuerdos salariales formada por organizaciones profesionales y el Gobierno. Fue un período de buenas relaciones entre los interlocutores sociales, pero la situación cambió con la recesión. Las diferentes partes tenían puntos de vista distintos sobre la manera de hacer frente a los problemas. Los empresarios pedían que se descentralizasen las negociaciones y que se estableciese una mayor flexibilidad en materia de salarios y de tiempo de trabajo. Todo ello condujo a un cambio a principios de los años 90 en el sistema establecido de negociación. El gobierno no participó en el proceso de negociación y se alcanzaron acuerdos descentralizados en el ámbito industrial. Evidentemente, los empresarios acogieron con satisfacción esta práctica y, aunque los sindicatos estaban ansiosos por seguir adelante con la política de rentas, no apoyaron plenamente la continuación de los acuerdos centralizados.

En Nueva Zelanda, por su parte, los convenios colectivos y los convenios laborales individuales también recogen los derechos y las obligaciones de empleadores, empleados y sus representantes y están amparados por la Ley de Relaciones Laborales. Aunque estos documentos son vinculantes para las partes implicadas, no constituyen “ley” de por sí. A diferencia de la Ley de Contratos Laborales, uno de los objetivos principales de la Ley de Relaciones Laborales es fomentar las negociaciones colectivas. De hecho, en la sección de la Ley de relaciones laborales se recoge que uno de los dos objetivos de la Ley de relaciones laborales es fomentar el cumplimiento de las convenciones 87 y 98 de la OIT. Las negociaciones colectivas pueden tener lugar a cualquier nivel del mercado laboral, ya sea a escala nacional, de industria, de empleadores múltiples, de empresa específica y de empresa. Por ley, un convenio colectivo puede vincular un mínimo de hasta dos trabajadores. La Ley de Relaciones Laborales promulgó por primera vez el deber legal de negociar de buena fe. Este deber es aplicable a sindicatos y a empleadores durante la negociación de un convenio colectivo. Una negociación colectiva comienza con la emisión de un comunicado por uno o más sindicatos o uno o más empleadores. Aunque el deber de negociar de buena fe implica el cumplimiento de ciertos requisitos mínimos (como la obligación de reunirse y considerar y responder a las propuestas hechas por cada parte), este deber no obliga a llegar a un acuerdo en ningún punto particular o a la firma de un convenio colectivo. No se contempla la participación de un árbitro en los casos en los que las partes no sean capaces de llegar a un convenio colectivo, aunque puede recurrirse a servicios de mediación. Los empleadores y los empleados tienen derecho a recurrir a sanciones económicas (huelgas y cierres patronales) para defender sus peticiones. Los acuerdos colectivos pueden incluir cualquier cuestión acordada por las partes, siempre que no sean ilícitas o vayan contra la Ley de Relaciones Laborales. Los convenios colectivos deben incluir ciertas disposiciones mínimas como: 

una cláusula de cobertura;



una cláusula que trate los derechos y las obligaciones de los trabajadores si se les despidiera o si parte de la sociedad del empleador se transfiriera o vendiera;



una explicación en lenguaje común de los servicios disponibles para resolver problemas laborales;



una cláusula de variación; y



una fecha de vencimiento.

Cuando un nuevo empleado empieza a trabajar en un lugar donde ya existe un convenio colectivo que abarca el tipo de trabajo que debe realizar el empleado, durante los primeros 30 días sus condiciones de trabajo serán automáticamente las descritas en el convenio colectivo. En cualquier momento dentro de los 30 días o posteriormente, el empleado tiene el derecho a afiliarse al sindicato que negoció el convenio colectivo, que le amparará. En el caso de que no exista convenio aplicable alguno en el lugar de trabajo o el empleado decidiera no afiliarse al

sindicato que negoció el acuerdo, las condiciones de trabajo se especificarán en un acuerdo laboral individual suscrito por el empleador y el empleado. Las huelgas y los cierres patronales que sucedan durante el período de validez de un convenio colectivo se consideran ilegales (excepto en determinadas circunstancias, como cuando la huelga o el cierre patronal ocurre por motivos de salud o seguridad o durante las últimas semanas de validez de un documento redactado en favor de una nueva negociación colectiva). Cuando los empleados que trabajan en un servicio esencial deciden declarar una huelga que afecta al interés público, debe informarse con un período establecido de antelación al empleador o al Presidente del Departamento de Trabajo. En virtud de la Ley de Relaciones Laborales, deben facilitarse servicios de arbitraje a las partes relacionadas con servicios mínimos antes de declarar la huelga para fomentar la solución de sus diferencias y evitar la actuación industrial. Los empleados que declaran una huelga legal no pueden ser despedidos ilegítimamente, ni discriminados por motivo de la huelga. En virtud de la Ley de Relaciones Laborales, es legal que un empleador solicite a sus empleados que realicen las tareas que corresponden a sus compañeros en huelga o afectados por un cierre patronal, siempre que los empleados a los que se solicite realizar el trabajo en cuestión: 

ya estuvieran contratados en el momento en que empezó la huelga o el cierre patronal;



no vayan a ser empleados principalmente para realizar el trabajo de un trabajador en huelga o afectado por un cierre patronal; y



acepten realizar el trabajo en cuestión.

La Ley de Relaciones Laborales hace especial hincapié en el arbitraje. Cuando aparece un problema de relaciones laborales, se anima a las partes a resolverlo mediante la negociación. Se considera un problema de relaciones laborales cualquier cuestión que provoque dificultades en la relación laboral, como un agravio personal, una disputa sobre la marcha de un acuerdo laboral o una reclamación de violación de un derecho legal. Si las partes no son capaces de resolver el problema, cualquiera de las dos puede solicitar la mediación de un árbitro del Departamento de Trabajo. Si la mediación resultara también infructuosa para la solución del problema, cualquier parte puede solicitar un fallo de la Autoridad de Relaciones Laborales, que tiene plenos poderes para conceder recursos y determinar la justicia de un problema particular. Si alguna de las partes estuviera insatisfecha con la decisión de la autoridad, puede solicitar su revisión por el Tribunal Laboral. En casos excepcionales, existe el derecho a apelar del Tribunal Laboral al Tribunal de Apelación. En las disputas entre los sindicatos y los empleadores en el contexto de una negociación colectiva o de convenios colectivos se procede del mismo modo y en las mismas instituciones mencionadas en el párrafo anterior.

En algunas disputas, en vez de la Autoridad de relaciones laborales, es el Tribunal Laboral el que tiene autoridad para dirimir la demanda. Esto incluye peticiones de suspensión para evitar una huelga o un cierre patronal en ciernes. En España, el aspecto central que caracteriza la negociación colectiva es su distribución por ámbitos de negociación. Tal y como está articulada la negociación colectiva en este país, los convenios colectivos pueden ser negociados entre los representantes de los trabajadores y los empresarios al nivel descentralizado de la empresa o a un nivel mayor de centralización como es el de sector, con diferentes ámbitos geográficos: local, provincial, regional o nacional. En el caso español, la negociación de los convenios colectivos se lleva a cabo, de forma predominante, al nivel del sector productivo, con un ámbito geográfico de aplicación provincial, lo cual implica un nivel intermedio de centralización. En este nivel se negocian las condiciones laborales de más del 50% de trabajadores afectos por la negociación colectiva. El siguiente nivel de negociación que agrupa a más trabajadores es el sector a escala nacional, que cubre en torno al 25% de los trabajadores, mientras que los convenios regionales de sector, tanto intra como intercomunitario (esto es, de aplicación en una o en varias Comunidades Autónomas) engloban a un porcentaje reducido de trabajadores, en torno al 8%. En este caso, cabe comentar, no obstante, el peso creciente que han mostrado los convenios intracomunitarios a lo largo de esta década. Finalmente, en el seno de la empresa se negocian únicamente las condiciones laborales de entre el 10% y el 15% de los trabajadores, mostrando además este porcentaje una tendencia decreciente en los últimos años. El caso de Alemania, al igual que en los párrafos destinados a la sindicalización, debe ser observado con la salvedad de que la representación de los trabajadores corre a través de dos canales diferentes, pero complementarios: el sindicato y el comité de empresa. La Ley de negociación colectiva determina que son partes contratantes exclusivas de un convenio colectivo los sindicatos y los empresarios o asociaciones de empleadores. Dichas partes quedan ligadas al convenio durante todo el período de vigencia, lo que significa que una empresa no podrá abandonar un convenio aunque cause baja en una asociación empresarial. El convenio colectivo prevalece frente a cualquier otro acuerdo empresarial o individual. Sin embargo, las partes pueden limitar esta primacía en algunos ámbitos acordando cláusulas de excepción. La validez de los convenios colectivos en Alemania, puede extenderse también a los empresarios no vinculados a los mismos mediante la obligatoriedad de la extensión de los convenios. Con la comisión de convenios colectivos, el Ministerio de Trabajo puede acordar la extensión de un convenio a todo un sector cuando los empresarios que lo han firmado tengan contratados como mínimo al 50% de los trabajadores afectados por el mismo y se considere que la vinculación general responde a los intereses públicos.

Tipos de convenios colectivos. El convenio colectivo por zonas o federaciones lo acuerda un sindicato con una federación de empresarios. Puede aplicarse a un sector o a parte del mismo y ser válido en una región o en todo el país. Es vinculante por una parte para los miembros de las federaciones empresariales y por otra para los afiliados al sindicato firmante. Aunque se trata de una práctica inusual, un empleador ligado a un convenio colectivo por zonas puede emplear a trabajadores no afiliados al sindicato bajo condiciones laborales divergentes a las del convenio. También existe en Alemania el contrato colectivo empresarial o de fábrica, acordado por los sindicatos con empresas individuales que no pertenecen a ninguna federación. Los convenios colectivos salariales determinan la remuneración básica en forma de tablas salariales y pueden referirse también a la remuneración de aprendices en formación profesional. La vigencia de estos convenios es por lo general de uno o dos años. Los convenios marco salariales determinan los diferentes grupos salariales, sus características y normativa sobre remuneración por productividad. La cantidad de grupos difiere mucho en cada sector y sindicato. Los convenios colectivos tipo definen diversos aspectos de las condiciones laborales: período de prueba, plazos de despido, duración y distribución de la jornada laboral, reglamentación sobre labores realizadas a través de turnos nocturnos, vacaciones, reducción de jornada, etc. La vigencia de esta variedad de convenios se extiende por lo general durante varios años. Además de éstos, existen muchos otros convenios colectivos que regulan temas especiales como la protección frente a la racionalización, el trabajo temporal, el trabajo con ordenadores, la prejubilación, etc. A finales de 2008, el registro de convenios colectivos del Ministerio de Trabajo albergaba 70.600 convenios colectivos vigentes en toda Alemania. De los cerca de 44.000 originales (el resto son 145 convenios paralelos o de modificación), un 34% son convenios por zonas y un 66% contratos empresariales. La relación laboral del 63% de los trabajadores de los länder occidentales y del 54% de los orientales está regulada por convenios colectivos. Las rondas de negociación colectiva Cada año se firman convenios colectivos salariales para unos 20 millones de trabajadores. Los plazos de denuncia de los acuerdos se distribuyen durante todo el año y la mayoría se negocia en el primer semestre. Unas semanas o unos meses antes de finalizar la vigencia de los convenios colectivos comienza la discusión en los sindicatos y las empresas sobre las posibles reivindicaciones sindicales. Los sindicatos suelen elaborar propuestas basadas en acuerdos anteriores, en la

situación económica actual o prevista y en la evolución de los costes de vida. Tradicionalmente los sindicatos se basan en tres elementos: equiparación con la tasa prevista de inflación, participación en el potencial de crecimiento económico de un sector, así como un componente de redistribución. Mediación. En muchos distritos existen acuerdos de mediación colectiva que determinan el procedimiento de mediación para evitar la conflictividad laboral. Según estos acuerdos una de las partes contratantes puede solicitar la mediación cuando las negociaciones hayan fracasado. Las comisiones de mediación y arbitraje están compuestas paritariamente por miembros de ambas partes negociadoras más uno o dos presidentes imparciales. El caso de no llegarse a un acuerdo o de no aceptarse la propuesta del presidente, se considera fracasada la mediación. Durante el período de mediación está prohibida la huelga. Finalmente, en el caso de Estados Unidos, podemos señalar que las federaciones nacionales del trabajo no suelen participar directamente en negociaciones colectivas, sino que prestan servicios y apoyo a sus organizaciones afiliadas y llevan a cabo actividades políticas. La mayor parte de las negociaciones colectivas se llevan a cabo por sindicatos nacionales o locales. La sindicalización y negociación colectiva para la mayor parte de los trabajadores del sector privado de los Estados Unidos se rige por la Ley Nacional de Relaciones del Trabajo promulgada en 1935. La Junta Nacional de Relaciones del Trabajo (NLRB, por sus siglas en inglés), agencia independiente que no forma parte del Departamento de Trabajo, está encargada de administrar y hacer cumplir la ley. La sindicalización y negociación colectiva en las industrias de transporte por vía aérea y ferroviaria es regida por la Ley Sobre el Trabajo en los Ferrocarriles (RLA, por sus siglas en inglés), que administra y hace cumplir la Junta Nacional de Mediación. Si bien el gobierno regula determinadas condiciones de empleo, como salarios mínimos, seguridad y salud en el trabajo, pensiones y prácticas de contratación, el método principal para establecer las condiciones generales de trabajo de los trabajadores sindicalizados es la negociación colectiva. Las negociaciones suelen ser descentralizadas y tener por objeto una sola fábrica, empresa o región, si bien en algunos casos pueden abarcar grandes sectores de toda una industria. Por regla general, os miembros del sindicato o sus representantes tienen la última palabra en cuanto a la ratificación de convenios colectivos negociados, ya que en la mayor parte de las constituciones (estatutos) sindicales se exige que los miembros voten su aprobación antes de que puedan firmarse los convenios. De los párrafos expuestos en el presente capítulo, se puede concluir que nuestro sistema de relaciones colectivas se encuentra en un estadio de desarrollo bastante precario, tanto en su cobertura como en su representatividad y la reglamentación por la que se rige, constituye un obstáculo real al desarrollo de mejores y más amplias condiciones de negociación.

Asimismo, esta carencia es perjudicial tanto para los trabajadores que no acceden a una mejor repartición de los beneficios del sector productivo, como también para los empleadores que no acceden a mejores rangos de flexibilidad en la aplicación de las leyes y de las cláusulas contractuales. Por lo anterior, debemos forzosamente concluir que un buen proceso de avance hacia la modernización de las relaciones colectivas en materia de acuerdos amplios y estables, pasa por las siguientes consideraciones: a.- Ampliación de la cobertura de la negociación colectiva, permitiendo acceder a ella a trabajadores por obra o faena determinada, con los resguardos propios de la naturaleza temporal de su actividad; b.- Rediseño de las regulaciones sobre la negociación colectiva en la empresa, permitiendo re direccionar la actual normativa enfocada en el conflicto, hacia una normativa con vocación de acuerdo; c.- Apertura de la negociación colectiva sectorial en materia de salario mínimo sectorial y participación en las utilidades del sector respectivo, con resguardos técnicos hacia las empresas de menor tamaño; y, d.- Fortalecimiento de los sistemas de formación sindical y de mediación, en el marco de una política pública robusta que implique la creación de una agencia al efecto con la concurrencia de equipos profesionales multidisciplinarios.

Conclusiones Generales. En los capítulos anteriores, se han expuesto una serie de deficiencias normativas que tanto en el ámbito individual como colectivo impiden que nuestro sistema de relaciones de trabajo sea o constituya un factor de estabilidad social efectivo y eficiente. Al mismo tiempo hemos observado y fundamentado algunas directrices por donde pudieren enfocarse los caminos que nos lleven a otro estadio de modernización del mundo del trabajo, las cuales se resumen en las siguientes conclusiones: En materia de Jornada de Trabajo. 1.Mantención de la jornada semanal clásica que se acuerda individual o colectivamente por las partes. Con todo, parece necesario incorporar la posibilidad de que en el contrato de trabajo las partes consideren alternativas de distribución de horarios que puedan ser avisados con una anticipación razonable dentro de la semana anterior a su aplicación (no 30 días) a fin de dar cuenta de imprevistos de cualquier orden que la empresa deba enfrentar. 2.Abrir la posibilidad adicional de mensualizar la jornada mediante acuerdos individuales o colectivos y sobre la base de promedios semanales que no superen las 45 horas por semana. Es decir, se pueden establecer jornadas que en algunas semanas se sobrepase el límite máximo legal y otras en las que los servicios se prestan en menos horas que dicho límite. Ello permite dar cuenta de las necesidades de pequeñas y medianas empresas de mediana complejidad. 3.Abrir una tercera posibilidad de que las empresas puedan negociar colectivamente sistemas de distribución anual de la jornada, sin previa autorización administrativa. Dichos acuerdos, se estructuran sobre la base de bancos de horas y promedios anuales de jornada semanal no superior a 45 horas, pudiendo dar cuenta de la continuidad de labores y de la estacionalidad de sus actividades. En materia de Remuneraciones. 4.- Constatar que si nuestro sistema remuneracional se basa en la existencia de un salario mínimo general, dicho salario entendido como emolumento fijo a través del denominado sueldo base al que se accede cumpliendo una jornada laboral, debe ser un derecho universal, independientemente de la productividad del trabajador, la cual se bonifica mediante el pacto de otros elementos. 5.- Asimismo, es necesario ampliar las materias de negociación colectiva en la empresa a materias salariales tanto a los montos finales como a las condiciones sobre las que ellas se calculan, entendiendo que estas últimas son un elemento accesorio ineludible de una negociación basada en la transparencia.

6.- Es necesario modificar el sistema de participación del trabajador en las utilidades de la empresa, estableciendo una correlación lógica entre éxito colectivo y del negocio, y los beneficios asociados a ello que obtienen los trabajadores. En especial, se deben diseñar mecanismos que permitan negociación sectorial de utilidades en reemplazo de las negociaciones por empresa, mediante la reglamentación que asegure una adecuada representatividad de los actores y la estabilidad de sus acuerdos. En materia de Sindicalización. 7.-Las organizaciones sindicales en un mundo del trabajo globalizado, son los interlocutores naturales para la toma de decisiones que otorguen flexibilidad necesaria a la empresa, pero con resguardo de los derechos y de las perspectivas de mejoramiento del trabajador. 8.-Nuestra legislación adolece de varios escollos normativos a este fin, entre los que se identifican el valor relativo de los ocasionales grupos negociadores, el rol del sindicato interempresa y la desnaturalización del fuero sindical; 9.-A fin de avanzar en la modernización de las relaciones laborales, es preciso avanzar en la ampliación y fortalecimiento del sindicato de empresa, así como de las organizaciones sectoriales federativas y de confederaciones. En materia de Negociación Colectiva. 10.- Ampliación de la cobertura de la negociación colectiva, permitiendo acceder a ella a trabajadores por obra o faena determinada, con los resguardos propios de la naturaleza temporal de su actividad; 11.- Rediseño de las regulaciones sobre la negociación colectiva en la empresa, permitiendo re direccionar la actual normativa enfocada en el conflicto, hacia una normativa con vocación de acuerdo; 12.- Apertura de la negociación colectiva sectorial en materia de salario mínimo sectorial y participación en las utilidades del sector respectivo, con resguardos técnicos hacia las empresas de menor tamaño; y, 13.- Fortalecimiento de los sistemas de formación sindical y de mediación, en el marco de una política pública robusta que implique la creación de una agencia al efecto con la concurrencia de equipos profesionales multidisciplinarios.

FDR. Julio 2012.

BIBLIOGRAFÍA 1.- Política Social de Finlandia. Dirección General de Estudios. Parlamento Europeo. 1996 2.- OIT. Perfil Nacional Laboral. Nueva Zelanda. 3.- www.rtve.es 4.- www.bde.es 5.-Fundación Sol. Propuesta Modificación Sistema de Gratificaciones en Chile. 2009. 6.- www.empleo.gbo.es. 7.- www.escuelasindical.org (Historia Sindical) 8.- www.politicaspublicas.uc.cl 9.-Dirección del Trabajo. Encla 2008 10.- www.1mayo.ccoo.es 11.- www.desarrolloyparticipacion.cl 12.-Sindicatos y Negociación Colectiva. Francisca Duseillant. CEP 2008. 13.-Confederación Alemana de Sindicatos. Luis Ledesma. La Jornada Laboral en Alemania. 14.-Los Riesgos de la Reforma Laboral. Harald Beyer. 1999. 15.-Gonzalo Durán (2011)negociación Colectiva y Distribución del Ingreso.

Anexo Cuadro Resumen Legislación Comparada. PAÍS

Estados Unidos

Finlandia

JORNADA

REMUNERACIÓN

SINDICALIZACIÓN

NEGOCIACIÓN COLECTIVA

En los Estados Unidos las horas de trabajo están fijadas por las normas patronales, por acuerdo individual entre patronos y empleados, o por convenio colectivo entre patronos y sindicatos. Un empleado amparado por las disposiciones de la FLSA sobre horas adicionales suele tener derecho a una remuneración no inferior al tiempo y medio (1,5) de su salario regular por todas las horas trabajadas en exceso de 40 horas a la semana. La tarea de velar por el cumplimiento de las disposiciones federales respecto al salario mínimo recae sobre la WHD, o sobre los empleados a través del ejercicio de una demanda privada.

En los Estados Unidos los salarios mínimos se fijan por hora y a través de leyes estatales y federales. Los estados pueden establecer a su discreción salarios mínimos más altos que los previstos por la FLSA para los empleados a los que se aplica la ley. Los salarios mínimos establecidos por la FLSA no pueden reducirse por convenio derivado de negociación colectiva o acuerdo individual. El salario mínimo se ajusta a intervalos irregulares por legislación, previa consulta con las partes interesadas en el proceso legislativo. La tarea de velar por el cumplimiento de las disposiciones federales respecto al salario mínimo recae sobre la WHD, o sobre los empleados a través del ejercicio de una demanda privada.

La tasa de sindicalización en Estados Unidos Asciende al 11.9% sobre una fuerza laboral de 153 millones de personas. La organización colectiva ha implicado que, a juicio de la OIT, la fuerza de trabajo de este país, presente los mejores estándares de educación, alto grado de productividad, flexibilidad y movilidad.

Si bien el gobierno regula determinadas condiciones de empleo, como salarios mínimos, seguridad y salud en el trabajo, pensiones y prácticas de contratación, el método principal para establecer las condiciones generales de trabajo de los trabajadores sindicalizados es la negociación colectiva. Las negociaciones suelen ser descentralizadas y tener por objeto una sola fábrica, empresa o región, si bien en algunos casos pueden abarcar grandes sectores de toda una industria. Por regla general, los miembros del sindicato o sus representantes tienen la última palabra en cuanto a la ratificación de convenios colectivos negociados, ya que en la mayor parte de las constituciones sindicales se exige que los miembros voten su aprobación antes de que puedan firmarse los convenios.

En los Estados Unidos las vacaciones y los días feriados se establecen por las normas patronales, por negociación individual entre patronos y empleados o por negociación colectiva entre patronos y sindicatos. De conformidad con la ley, el tiempo de trabajo en Finlandia no

El mercado de trabajo registró el período más prolongado de crecimiento ininterrumpido del empleo en los 68 años que se han mantenido estadísticas laborales mensuales. Entre agosto de 2003 y diciembre de 2007, los Estados Unidos tuvieron 52 meses consecutivos de crecimiento del empleo, hasta alcanzar un total de más de 8 millones de empleos. El ingreso disponible real per cápita ha aumentado 12,7 por ciento desde enero de 2001.

La función de la legislación laboral en materia de

Desde la década de los años 60 la afiliación sindical ha aumentado

En Finlandia, y en general en los países nórdicos, la legislación

PAÍS

JORNADA

REMUNERACIÓN

SINDICALIZACIÓN

NEGOCIACIÓN COLECTIVA

puede ser superior a ocho horas al día y cuarenta horas por semana. No obstante, estas cifras constituyen sólo un punto de referencia ya que, mediante convenio colectivo, se pueden acordar normativas específicas para los diferentes sectores, de conformidad con la Ley de flexibilidad de 1989. Además, los empleados están obligados a tomarse un período de descanso ininterrumpido de al menos 30 horas y, para aquellos que trabajan más de 7 horas, una pausa diaria de al menos una hora durante la cual pueden abandonar el lugar de trabajo. De acuerdo con las reformas de 1981, el permiso anual mínimo es de cinco semanas al año para todos los empleados con más de un año de antigüedad. Cuando un empleado accede a un puesto de trabajo tiene derecho a cuatro semanas. Algunos convenios colectivos prevén seis semanas.

remuneración laboral es de segundo orden ya que el sistema de negociación colectiva regula la fijación de los salarios, incluidos los salarios mínimos. Finlandia no dispone de un sistema global de salario mínimo reglamentario propiamente dicho. No obstante, las tarifas fijadas en los principales convenios colectivos se aplican generalmente dentro de los sectores correspondientes y constituyen niveles mínimos efectivos para los miembros de los sindicatos firmantes y para los no miembros. Estas escalas sectoriales pueden variar considerablemente y con frecuencia incluyen suplementos por antigüedad y cualificaciones adicionales

rápidamente. En 1994, aproximadamente el 90% de los trabajadores finlandeses pertenecían a un sindicato (en esta cifra se incluyen también jubilados, estudiantes y los miembros que no cotizan). Se trataba de uno de los niveles más elevados de la UE junto con Dinamarca y Suecia. La sindicación en Francia, Italia y Alemania ascendía, respectivamente, a 11%, 66% y 42%. Hoy día, a pesar de las bajas generalizadas en las tasas de participación, en Finlandia se mantiene en alrededor del 67%. Los sindicatos más importantes se ubican en los que representan a trabajadores del metal, personal municipal, empleados estatales y trabajadores de la construcción, agrupados en la SAK (Organización Central de Sindicatos Finlandeses). Existen dos grupos sindicales de empleados organizados más por profesiones que por sectores industriales. La STTK (Confederación Finlandesa de Empleados Asalariados) está formada por 28 sindicatos miembros y tiene aproximadamente 600.000 miembros. La

laboral se ha ido desarrollando a través de la cooperación entre los agentes del mercado de trabajo y el gobierno. El Parlamento apenas ha participado en la actividad cotidiana del mercado de trabajo, pero la legislación se ha ido elaborando sobre la base de propuestas conjuntas emanadas del sector empresarial y del de los asalariados. Tras la Segunda Guerra Mundial, los convenios colectivos desempeñaron un importante papel a la hora de regular la mayoría de los aspectos de los asuntos laborales, incluidos las condiciones individuales de empleo. En teoría, estos convenios son jurídicamente vinculantes sólo para los firmantes y los empleados afiliados a la federación sindical que los haya negociado. No obstante, un empresario ha de respetar los términos y las condiciones de un convenio incluso para los empleados que no pertenecen a la federación que lo ha negociado, Hoy, casi el 95% de la mano de obra está cubierta por convenios colectivos en la fijación de salarios mínimos.

PAÍS

JORNADA

REMUNERACIÓN

SINDICALIZACIÓN

NEGOCIACIÓN COLECTIVA

AKAVA (Confederación de Sindicatos de Profesionales de la Enseñanza de Finlandia) está formada por 32 sindicatos y cuenta con 320.000 miembros, fundamentalmente con formación universitaria.

Nueva Zelanda

La extensión y distribución de la jornada ordinaria y extraordinaria se deben acordar entre cada trabajador y su respectivo empleador. La semana laboral más común es de 40 horas, aunque las partes pueden acordar un número mayor o menor de horas de trabajo a la semana. En muchas profesiones no se pagan las horas extraordinarias, aunque en una serie de sectores de trabajo de baja cualificación, los convenios colectivos y los contratos laborales individuales sí que especifican que deben pagarse. Siempre que un empleado deba trabajar en uno de los 11 días festivos anuales, por ley tiene el derecho a disfrutar de un día libre remunerado en una fecha posterior.

El salario mínimo está regulado en Nueva Zelandia por el Decreto del Salario Mínimo (una normativa amparada por la Ley del Salario Mínimo de 1983). En la actualidad, el salario mínimo es diferente para los trabajadores de entre 16 y 20 años y los que tienen o son mayores de 20 años. Los trabajadores de 20 o más años de edad tienen derecho a percibir un salario mínimo bruto de 302 dólares a la semana, 7,55 dólares a la hora o 60,40 dólares al día, según sea la periodicidad del cobro. Los trabajadores con edades comprendidas entre 16 y 20 años tienen derecho a percibir 182 dólares a la semana, 4,55 dólares a la hora o 36,40 dólares al día. (2011).

En comparación con la situación internacional, la reglamentación de los sindicatos de Nueva Zelandia no es excesiva. La Ley de Sindicatos de 1908 determina la base legal de los sindicatos. Asimismo, en varias disposiciones de la Ley de Relaciones Laborales se recoge el sencillo proceso para la inscripción y la actividad de los sindicatos, que incluyen secciones relativas a la obligación de los sindicatos que llevar un registro anual de sus miembros; cuándo una sociedad tiene derecho a inscribirse como sindicato; cómo puede inscribirse una sociedad; y las circunstancias en las cuales puede invalidarse la inscripción de un sindicato. Quizás la característica más notable de estas disposiciones sea que para poder inscribirse como sindicato, una sociedad debe ser independiente y estar constituida y funcionar

Las negociaciones colectivas pueden tener lugar a cualquier nivel del mercado laboral, ya sea a escala nacional, de industria, de empleadores múltiples, de empresa específica y de empresa. Por ley, un convenio colectivo puede vincular un mínimo de hasta dos trabajadores. La Ley de Relaciones Laborales promulgó por primera vez el deber legal de negociar de buena fe. Este deber es aplicable a sindicatos y a empleadores durante la negociación de un convenio colectivo. Una negociación colectiva comienza con la emisión de un comunicado por uno o más sindicatos o uno o más empleadores. Aunque el deber de negociar de buena fe implica el cumplimiento de ciertos requisitos mínimos (como la obligación de reunirse y considerar y responder a las propuestas hechas por cada parte), este deber

PAÍS

Alemania

JORNADA

La jornada normalmente se anualiza sea que las empresas se encuentren o no sujetas a convenios sectoriales. en empresas en que rigen convenios colectivos el promedio anual de horas de trabajo es, aproximadamente 1.656 horas (52 semanas menos 6 semanas de vacaciones en aquellos convenios que establecen 36 horas semanales), el máximo permitido por la nueva ley es de

REMUNERACIÓN

Los salarios más altos en Alemania se encuentran en el sector industrial (farmacéutico, bancario, aeronáutico, automovilístico, médico, entre otros), cuyos trabajadores perciben un salario que fluctúa entre los 40,000 y 45,000 euros anuales. En segundo lugar, los sectores ligados a los medios de comunicación, construcción, turismo y tecnologías de la información ofrecen

SINDICALIZACIÓN

NEGOCIACIÓN COLECTIVA

desligada de cualquier empleador. Los sindicatos pueden representar los intereses colectivos de sus miembros y sus intereses individuales. El número mínimo de miembros necesario para formar un sindicato es de 15. La tasa de sindicalización bordea el 20.8%

no obliga a llegar a un acuerdo en ningún punto particular o a la firma de un convenio colectivo. No se contempla la participación de un árbitro en los casos en los que las partes no sean capaces de llegar a un convenio colectivo, aunque puede recurrirse a servicios de mediación. Los empleadores y los empleados tienen derecho a recurrir a sanciones económicas (huelgas y cierres patronales) para defender sus peticiones. Los acuerdos colectivos pueden incluir cualquier cuestión acordada por las partes, siempre que no sean ilícitas o vayan contra la Ley de Relaciones Laborales.

La tasa general de afiliación sindical en Alemania, asciende al 19.1%.

Los ámbitos de aplicación y de competencia de los dos instrumentos centrales de regularización político-social, la ley y el convenio colectivo, no siempre están perfectamente delimitados. En muchos casos, las estipulaciones del convenio han sentado las bases de normativas legales generales. En la actualidad se observa la siguiente distribución:

Sin embargo, la participación de los trabajadores en las decisiones del mundo del trabajo, se da también a través de los Comités de Empresa, los cuales en varios sectores implican la participación del trabajador en las decisiones industriales y comerciales de la empresa.

.-los ámbitos seguridad

de la social

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2.304 horas anuales (52 semanas menos 4 de vacaciones por 48 horas semanales).

sueldos un poco más bajos de los que hemos mencionado líneas arriba, pues bordean los 35,000 euros anuales. Los salarios referidos se incrementan según la experiencia del trabajador. El salario mínimo en Alemania, no existe, pero el promedio de los salarios más bajos en este país es de aproximadamente 1150 euros al mes. La media anual equivale a 41,691 euros, a esto se le debe descontar un 25% por pago de impuestos. En Alemania es muy importante la calificación basada en la experiencia del trabajador. Según datos de la consultora Pay-Scale, el salario promedio en Alemania, para tres trabajadores con experiencia máxima de un año es de 36,554 euros anuales, mientras que para aquellos con experiencia entre 4 y 9 años alcanza los 49,490 euros anuales. Es importante mencionar que los salarios en Alemania varían también según el tamaño de la empresa u organización donde se desempeñe el trabajador. Es decir, las grandes compañías

SINDICALIZACIÓN

NEGOCIACIÓN COLECTIVA (enfermedad, jubilación, incapacidad laboral, desempleo)se regulan generalmente mediante leyes; .- los estándares básicos de las relaciones laborales y las condiciones de trabajo se fijan mayoritariamente por ley (plazos de despido, horario laboral, vacaciones, seguridad e higiene), pero en casi todas las áreas de estas normativas existen normas establecidas mediante convenios que suelen mejorar las condiciones mínimas .-las condiciones laborales y salariales más inmediatas las regula exclusivamente la negociación colectiva. Los sindicatos y la patronal ejercen también la función configuradora y de desarrollo del Estado social e influyen en la elaboración de leyes y en su implementación. También tienen funciones definidas en el ámbito de la formación profesional, lo que deriva en un denso entramado de contactos, conversaciones y colaboración formal e informal entre los agentes sociales en numerosos campos políticos, con

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SINDICALIZACIÓN

ofrecen mejores salarios que las pequeñas. Un trabajador de una empresa de más de 1000 trabajadores puede percibir un salario anual equivalente a 42,000 euros anuales, mientras que un trabajador de una empresa de 10 trabajadores puede percibir solo 35,000 euros anuales.

España

La duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo será de cuarenta horas (40) semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. Mediante convenio colectivo, o, en su defecto, por acuerdo entre la empresa y los representantes de los trabajadores, se podrá establecer la distribución irregular

Finalmente, los salarios también dependen de la zona geográfica de Alemania. Por ejemplos, los mejores salarios están en las regiones de Baja Sajonia, Hesse, Bremen, Hamburgo, Baden-Wurtemberg y Babiera. Los peores salarios se encuentran en las regiones de Länder-Berlin, Brandeburgo, MecklemburgoPomerania Occidental, Sajonia, Sajonia-Anhalt y Turingia. En España, el salario mínimo interprofesional (SMI) fija la cuantía retributiva mínima que percibirá el trabajador referida a la jornada legal de trabajo, sin distinción de sexo u edad de los trabajadores, sean fijos, eventuales o temporeros. El valor que toma el

NEGOCIACIÓN COLECTIVA repercusión, al menos indirecta, en la negociación colectiva. “Destacó hoy la capacidad de Alemania para crear empleo gracias al diálogo social, a pesar de la crisis económica y financiera mundial; subrayó los esfuerzos que hicieron las empresas para no despedir a trabajadores, así como la capacidad de patronal y empleados para hacer concesiones. "Ambas partes estuvieron dispuestas a asumir ciertas pérdidas, como una reducción de ingresos, el descenso de los salarios, el aumento del horario laboral",(Merkel, 100a Conferencia Internacional del Trabajo).

La tasa de sindicalización asciende en España al 14.3% de la fuerza laboral. Esta tasa promedio se compone en forma variada desde un 27% de afiliación en el sector metalúrgico minero, hasta un 2.9% en el sector agroalimentario, bordeando la mayor parte de los sectores, el

En España, las materias de negociación colectiva son amplias; es el caso de suspensiones colectivas de los contratos de trabajo, despidos colectivos o modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo. Esta extensión del campo de la negociación colectiva concierne

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de la jornada a lo largo del año. Dicha distribución deberá respetar en todo caso los períodos mínimos de descanso diario y semanal previstos en esta Ley. Entre el final de una jornada y el comienzo de la siguiente mediarán, como mínimo, doce horas. Los trabajadores menores de dieciocho años no podrán realizar más de ocho horas diarias de trabajo efectivo, incluyendo, en su caso, el tiempo dedicado a la formación y, si trabajasen para varios empleadores, las horas realizadas con cada uno de ellos. El trabajador tendrá derecho a adaptar la duración y distribución de la jornada de trabajo para hacer efectivo su derecho a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral en los términos que se establezcan en la negociación colectiva o en el acuerdo a que llegue con el empresario respetando, en su caso, lo previsto en aquélla.

SMI se fija cada año por el Gobierno, mediante la publicación de un Real Decreto (hoy 641E). Y para la determinación del mismo se tienen en cuenta factores como el IPC, la productividad media nacional alcanzada o el incremento de la participación del trabajo en la renta nacional. La cuantía se fija en salario/día y salario/mes y en el caso de empleados de hogar se fija también en salario/hora. El modelo salarial que se ha desarrollado en España a lo largo de los últimos años en el ámbito de la negociación colectiva se encuentra claramente delimitado por los distintos ANCs (Acuerdos Interconfederales de Negociación Colectiva), suscritos por los agentes sociales entre 2002 y 20084. La negociación salarial entre los agentes sociales se ha caracterizado por una marcada moderación salarial, en la que se toma como referencia principal la previsión de inflación del Gobierno del año, que desde el año 2002 se ha mantenido un crecimiento constante del 2%, siguiendo el

SINDICALIZACIÓN 10% de afiliación. El perfil del trabajador sindicado responde al del trabajador industrial, varón, con contrato indefinido, con una antigüedad elevada y ocupado en tareas de baja-media cualificación. Esto es en líneas generales, puesto que también encontramos algunas ramas del sector servicios con niveles de afiliación importantes como son administración pública, servicios financieros, comercio hostelería y turismo, sanidad y comunicaciones. Dicho perfil y al correlativa mutación de dichas características en el sistema productivo, pueden ser una de las causas de la progresiva baja en las tasas de afiliación. Actualmente, en España hay dos sindicatos de clase que representan el 75,8% de la afiliación sindical y el resto se reparte entre sindicatos de funcionarios (CSIF), sindicatos nacionalistas (Galicia y País Vasco), algún sindicato de clase menor (CGT) y otros de corte corporativo (Sepla, Médicos, Controladores Aéreos, etc.). Las razones que empujan a las personas a afiliarse en CCOO y en

NEGOCIACIÓN COLECTIVA exclusivamente a la negociación colectiva desarrollada en el ámbito de la empresa. Las funciones que, a juicio del Profesor Saludas Trigo (2009) cumple la negociación en sus diferentes niveles, son las siguientes: Igualatoria Si el contrato de trabajo es fuente de desigualdad, el convenio colectivo sirve para llevar a cabo una homogenización de las condiciones de trabajo, estableciendo unos mínimos que son los mismos para todos los trabajadores de la empresa, en función de su calidad profesional. La norma estatal también tiene esa finalidad igualatoria, pero lo cierto es que cada vez más esta última va limitándose a diseñar un marco de orden público laboral dejando en la sustancial el equilibrio de poderes de la negociación colectiva. Flexibilizadora Es el fruto de un cambio de orientación en la política jurídico-laboral en el sentido de potenciar la negociación colectiva como un elemento de flexibilidad, de adaptación de las condiciones legalmente

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REMUNERACIÓN objetivo del BCE en términos de inflación. Asimismo, también se pueden establecer crecimientos salariales superiores a la previsión de la inflación, siempre que no se sobrepase el incremento anual de la productividad por trabajador, a lo que se añade igualmente, la posibilidad de revisar el incremento salarial fijado, a través de la incorporación de cláusulas de garantía o salvaguarda salarial en los convenios colectivos.

SINDICALIZACIÓN no otros son expuestas continuación.

las a

NEGOCIACIÓN COLECTIVA fijadas a las exigencias de competitividad y flexibilidad de las organizaciones empresariales. Democratizadora Cuando el trabajo se regula a través de la legislación que emana de los poderes públicos o cuando lo regula unilateralmente el empresario, los trabajadores no participan en la toma de decisiones. Mediante la negociación colectiva se produce una intervención por el trabajador por cuenta ajean a través de sus representantes, que defienden sus intereses en la determinación de las condiciones de trabajo. De mercado En este sentido la negociación colectiva constituye un instrumento de autorregulación y de normalización del mercado de trabajo. Se considera la negociación colectiva como un instrumento idóneo para la gestión consensuada para el mercado de trabajo o como un mecanismo de regulación de la economía de mercado y de la política económica. En

este

sentido

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SINDICALIZACIÓN

NEGOCIACIÓN COLECTIVA negociación colectiva sirve no sólo de mecanismo de mejora de las condiciones mínimas establecidas por el sistema legal, sino también como instrumento de la modernización de la organización del trabajo en la empresa para adaptarla a las condiciones de competencia. No se trata ya sólo de favorecer la creación de empleo, sino también de mejorar la competitividad de la empresa. En esta dirección la negociación colectiva y sus instrumentos jurídicos fundamentales, es decir el convenio colectivo y los acuerdos de la empresa tratan de conciliar ambas funciones pero bajo el predominio de la función económica dirigida a adaptar la regulación jurídica de la relaciones laborales a las exigencias de flexibilidad necesaria para la competitividad de las empresas. De autogobierno, de ordenación de las relaciones laborales Puede ser también un instrumento de autogobierno en los sistemas de relaciones laborales, una red de reglas por medio de las cuales los interlocutores sociales,

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NEGOCIACIÓN COLECTIVA establecen los términos de sus mutuas relaciones. Pacificadora La negociación colectiva ha reducido en los países desarrollados las consecuencias más dramáticas de la lucha de clases, a unas modalidades que han permitido aprovechar todas las potencialidades de la organización del proceso de trabajo y que han supuesto una mejora sistemática de las condiciones de trabajo debida a los trabajadores. La negociación colectiva proporciona una solución pacífica al conflicto. Pero no hace desaparecer el conflicto lo hace menos frecuente, reduce su trascendencia y facilita su resolución.

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 14. La madre de todas las batallas: asegurar el acceso a una educación de calidad integral

¿Política de primera infancia y educación inicial: integralidad o sectorialidad? Paula Bedregal1

Profesora Auxiliar de Salud Pública de la Pontificia Universidad Católica de Chile

¿Qué es la infancia temprana o primera infancia? La infancia temprana se suele definir como el período de la vida que va entre el nacimiento y los 8 años aproximadamente, momento en que los niños/as ya se encuentran en el sistema de educación formal escolar o en ambiente escolar (IIN, 2007). Esta definición de infancia temprana se basa en la oferta y uso de servicios por este grupo de población, más que en criterios de desarrollo humano. Esta distinción es importante, pues para el caso chileno, utilizando esa definición, nos encontramos con que este período comprendería entre el período de recién nacido (que llamaré momento 1) y los 4 años de edad; momento en que un número creciente de niños/as ingresa a establecimientos escolares para realizar su pre-kínder y kínder. Este grupo de niños/as en escolarización inicial, podríamos decir que se encuentra en un período de transición desde la infancia temprana a la niñez, siendo un aspecto central de su quehacer, la adaptación a las demandas del sistema escolar. Si miramos la infancia temprana desde una perspectiva del desarrollo, probablemente podríamos concluir que más que un período, es un conjunto de períodos con etapas imprecisas, en que, los diversos ámbitos del desarrollo (social, cognoscitivo, motriz, emocional) se despliegan de manera progresiva pero no lineal, en que cada período previo asienta al otro. Es así como, desde una perspectiva de desarrollo, pero de implicancias para la política pública, no es posible hablar del momento 1 como el inicio de la infancia sino más bien hablar del momento 0, que se inicia en el período periconcepcional y termina con el nacimiento. Esto por que las evidencias científicas actuales han mostrado que determina fuertemente las trayectorias futuras de desarrollo de ese niño/a en particular, pero también de la futura generación, como lo explicaremos más adelante. En la actualidad se reconoce que durante los primeros años de vida ocurre un rápido crecimiento y desarrollo en todo los dominios, los que proveen de las bases para el desarrollo y aprendizaje futuro (Shonkoff & Phillips 2000). Los niños que viven en condiciones de deprivación o de alto riesgo biopsicosocial pueden afectar la maduración del sistema nervioso central, lo que puede llevar a cambios sustantivos de la estructura y funcionamiento cerebral que se demuestran en diferencias en el desempeño en el ámbito cognitivo como no cognitivo muy especialmente entre los 3 y 6 años de vida (Heckman, 2006). Estudios longitudinales han mostrado como niños en 2

condiciones de desventaja social tienen peor desempeño en la adolescencia y en la adultez tanto en el ámbito académico, conductual y laboral. (Heckman & Masterov, 2007). Como explicaremos más adelante, el desbalance entre exposiciones a situaciones de riesgo y protectoras del desarrollo se asocia a peor salud, en particular a mayor frecuencia de enfermedades crónicas del adulto (cardiovasculares, mentales y metabólicas entre otras) (Shonkoff, 2009). Desde el punto de vista económico se sostiene a partir de múltiples estudios, que las intervenciones tempranas en desarrollo son de las pocas que son a su vez eficientes y equitativas, ya que reducen desigualdades y a su vez incrementaran la productividad de la sociedad (Heckman 2006; Cunha et al. 2010). Por el contrario, intervenciones más tardías tienen que dar cuenta de los déficits existentes causados por las desventajas tempranas, lo que hace más difíciles las intervenciones, de mayor costo y menos efectivas. Es claro que las habilidades adquiridas en etapas tempranas del desarrollo permite la adquisición de otras en etapas posteriores, por lo que la inversión en intervenciones en etapas tempranas sumadas con intervenciones posteriores de calidad, permite potenciación del efecto de las primeras y por lo tanto se tornan más productiva (efecto de complementariedad y potenciación) (Cunha, 2005). De este modo, no cabe duda que la inversión en intervenciones para la promoción del desarrollo desde etapas son relevantes y de prioridad para la política pública. Dicho esto, un primer punto de discusión a resolver para estructurar adecuadamente la política, se relaciona con la comprensión de la infancia temprana, cuando se inicia y cuando termina. Este punto es crítico como un elemento básico para estimar poblaciones sobre las que diseñar políticas específicas y programas. Desde una concepción de desarrollo y con un enfoque transgeneracional y de eficiencia poblacional, este período se inicia en la etapa periconcepcional, y por lo tanto son tres las poblaciones sobre las que hay que articular oferta de políticas y programas públicos: a. Los niños/as desde la etapa intrauterina. b. La población en edad fértil como potenciales padres y madres. c. La familia. ¿Política sectorial o política intersectorial? El objetivo de una política de infancia temprana no puede ser otra que la supervivencia, el crecimiento y el desarrollo de los niños. Estos tres procesos, sabemos que son interdependientes

entre sí, y que se logran por un conjunto de influencias bioecológicas (Brofenbrenner, 1979), en que el adulto es clave para su logro. Es básico para el diseño de la política entender cuales son los elementos que influyen o inciden en el desempeño o desarrollo de los niños/as pequeños en el hoy, y como estos influyen en el mañana, de manera de estructurar el contenido político, con miras a, como señalan Engle y cols (2007) y Grantham-McGregor et al (2007), el que los programas con enfoque en desarrollo infantil temprano reduzcan los efectos de la pobreza y reduzcan las desigualdades económicas en el mundo. Si analizamos en profundidad cuales son los aspectos que determinan el desarrollo biopsicosocial futuro de los niños/as nos encontramos (tabla1) que, al margen de la carga genética que cada individuo tenga, es el medio ambiente físico-psicológico y cultural, el que determinará sus trayectorias. Es decir, sobre el plan de maduración genética que determina ciertas etapas o logros a alcanzar comunes para la especie se imprimen ciertas peculiaridades (como lo son marcadores genéticos de enfermedades), a los que se le suma el “plan medioambiental” que afecta por una parte la carga genética (expresión o no de ésta) y por otra parte determina las oportunidades de aprendizaje y bienestar. (Tabla 1) Los avances en el estudio del desarrollo y de las enfermedades desde una perspectiva biológica, nos está entregando información clave que muestra que no hay una determinación a priori dada por la genética sino que, en la mayoría de los aspectos es el medioambiente el que modifica la expresión genética mediante los llamados procesos epigenéticos. Lo interesante es que estas modificaciones epigenéticas son heredables y se modifican dinámicamente a lo largo de la vida. Las modificaciones epigenéticas del ADN, se producen por al menos por tres mecanismos moleculares: metilación del ADN, modificaciones en las histonas del ADN y por ARNs pequeños no codificados; que significa esto, que en la estructura primaria del ADN se producen modificaciones que no cambian la secuencia de sus bases (código genético) pero que sí determinan que estas se expresen (Bedregal et al, 2011). Hasta la fecha sabemos que las mutaciones epigenéticas son 100 veces más frecuentes que las mutaciones genéticas y que existen períodos y tejidos especialmente sensibles a estas mutaciones, que aquellos de rápida división celular y remodelación. Un período crítico es el 4

momento de la concepción, y por supuesto todo el período embrionario y fetal, es decir la vida intrauterina. Otros períodos sensibles estarán determinados para cada órgano, por sus características particulares, toda vez que el desarrollo y las modificaciones se mantienen a lo largo de toda la vida (Drake & Lincoln, 2009). En el caso del sistema nervioso central, órgano fundamental en el aprendizaje, y que es uno de los sistemas reguladores del organismo humano, son críticas las modificaciones epigenéticas. Estas determinarán la expresión de enfermedades latentes (por ejemplo: esquizofrenia, trastornos vinculares, fallas en funciones psicológicas específicas como funciones ejecutivas). Al nacer, el sistema nervioso central no ha terminado su desarrollo estructural. Es así como se sabe que no es hasta la juventud (20 o más años) que se termina de asentar el desarrollo de la corteza prefrontal. Esta parte del cerebro es importante en el control de impulsos y en la autorregulación. Por lo tanto las condiciones medioambientales físicos y psicosociales influyen de manera importante en este sistema, y por lo tanto en la conducta humana, durante toda la vida, pero con velocidades de cambio mayores en las primeras etapas del desarrollo (momento 0 hasta la juventud)(OCDE, 2009). Todos estos antecedentes colocan en relieve la importancia de los contextos de interacción física y biopsicosocial. La política en este marco es una intervención medioambiental que permitirá o no permitirá la expresión de las fortalezas y/o debilidades de cada persona, y que por lo tanto serán la base de las desigualdades sociales. Dicho esto, una política de infancia no puede ser pensada desde un sector. Esta aproximación, con el nivel de conocimiento actual, es inadecuada. Esto no excluye una mirada sectorial, pero ésta no puede sino comprender sus resultados en virtud de la concreción de un conjunto de políticas armónicamente diseñadas para interactuar y potenciarse entre sí. De hecho, la política medioambiental influye por ejemplo en la exposición a tóxicos desde el período prenatal y ésta puede determinar daños que impidan un desempeño adecuado en el ámbito escolar de un conjunto importante de niños/as, con las consecuencias futuras que esto implica. En esta línea es posible identificar sectores que por su naturaleza y tradición intervienen directamente sobre los niños/as pequeños/as y sus familias. Tradicionalmente este ha sido el sector salud y educación, pero la evidencia también apunta a trabajo, justicia y últimamente medio ambiente. Sin embargo, los otros sectores de política también influyen pero indirectamente 5

en los logros de la política de infancia como por ejemplo la política fiscal, la política de transporte entre otras. En la actualidad, tomando el modelo de salud que habla de políticas saludables2, se ha generando un movimiento que, amparado en a Convención Internacional de los Derechos del Niño/a (CIDN), busca el que toda política ponga en consideración la situación de los niños/as. Esta distinción es importante, pues en el diseño de una política general de infancia, intersectorial, parece deseable que sólo algunos sectores se involucren directamente, dada su naturaleza; pero los otros deben tener a la infancia temprana en consideración. Esto último por un tema ético (aquellos que no opinan) y por un tema económico (son el futuro de la sostenibilidad de un país: más sanos, mejor desarrollados con el despliegue de las potenciales de cada uno, mejor!). Por lo tanto, en el diseño global de la política de infancia temprana o primera infancia, el énfasis sistémico y ecológico, y de derechos y responsabilidades es clave; esto implica que las políticas sectoriales se transforman en un conjunto de intervenciones que posibilitan objetivos que las sobrepasan, que deben ser miradas en una perspectiva temporal. Por ejemplo, si nos situamos en una línea de tiempo entendiendo la infancia temprana desde el momento 0, la formación de los niños/as, adolescentes y jóvenes en salud reproductiva y en corresponsabilidad familiar, es un pilar básico para lograr un desarrollo normal. En Chile nos encontramos algunas cifras preocupantes, en madres de niños entre 30 y 48 meses que se atienden en el sector público de salud, sólo el 33% fue un embarazo planificado por ambos padres (Bedregal, Hernández et al, 2012). Un ejemplo sobre este punto es que hay evidencia contundente que señala que un hombre fumador daña la calidad de la producción de sus espermatozoides (los que demoran en producirse entre 65 y 72 horas en los humanos), esto implica si no hay responsabilidad peri-concepcional, hay riesgo de daño en la descendencia la que se asocia a bajo peso al nacer (que a su vez se correlaciona con problemas de salud como: la obesidad y cáncer, pero también de desempeño psicosocial. 2

En salud, en la actualidad se trabaja en la elaboración de políticas, con el concepto de políticas saludables, en una línea de promoción de la salud, es claro que el impacto de todos los sectores influye en la carga de enfermedad de los países. Por lo tanto, más que una política global de salud (como es el caso de infancia), se trata de una política sectorial de salud pero con políticas saludables (el resto). Esto implica incorporar en la evaluación de éstas, el impacto en carga de enfermedad, también. En primera infancia, como el foco de la política es un grupo de población y no un resultado (como es el caso de salud), es posible plantear una política global de infancia con la concurrencia de múltiples sectores, y consideraciones de políticas amigas de la infancia temprana para el resto.

Otro punto relevante es el enfoque prioritario de la política: promoción o prevención. Si el enfoque de la política es de promoción del desarrollo, el momento 0 es fundamental, pues su énfasis está puesto en el despliegue de potencialidades, las que suelen ser diferentes, por lo tanto se abre un espacio para la diferencia, desde la promoción. Una política de infancia de carácter promocional del desarrollo humano también se sitúa en una perspectiva de derechos y responsabilidades. Toda vez que el favorecer el desarrollo es comprendido como un derecho universal, para todos y de todos. El énfasis se coloca en potenciar las fortalezas y reducir riesgos, respetando a la diversidad social y cultural. Un marco clave para la estructuración de la política bajo esta perspectiva es la Convención de los Derechos de los niños, y en este grupo en particular, la Observación General N°7 (2005) que especifica la realización de derechos y responsabilidades en la primera infancia. Si el enfoque es de prevención primaria (evitar riesgos) y secundaria (diagnosticar precozmente y tratar la condición de desarrollo), el énfasis estará en etapas posteriores de la vida del niño/a, el enfoque de derechos se reduce, y las estrategias serán menos de carácter universal y más particulares. Un énfasis de esta naturaleza, no reconoce el derecho al desarrollo y por lo tanto las responsabilidades del Estado y sociedad en su conjunto respecto de éste. En un contexto de política intersectorial de primera infancia, con un enfoque de derechos y responsabilidades, la educación inicial corresponde a un subconjunto que debe estar articulado con otras políticas para lograr el objetivo que propone. La educación inicial, en un contexto en que se enfatice la promoción del desarrollo y por tanto los derechos humanos, se entiende como un derecho universal. Si por el contrario se sitúa desde una perspectiva de mitigación de daños o sólo reducción de riesgos futuros, nos encontramos con que su universalidad pierde sentido, y posiblemente las estrategias de focalización serían las adecuadas3. Esta discusión es clave para armonizar políticas e identificar los objetivos de cada una y en su conjunto. En Chile, hubo un avance importante en esta materia con la creación del Subsistema de Protección Social, Chile Crece Contigo (inicio de instalación en 2007, y promulgación de la Ley en 2009). Esta política recoge el carácter sistémico, la intersectorialidad y en parte el momento 0 (se 3

Universalizar un derecho no implica no focalizar. La distinción está puesta en diferencias un enfoque basado en necesidades de otro basado en derechos, en que el derecho está por sobre la necesidad. La necesidad se transforma en un derecho en cuanto universales y obligatorias.(Flacso Argentina, 2009)

asume desde el período prenatal, pero no incorpora la corresponsabilidad familiar y la educación en salud sexual y reproductiva de los futuros padres). Si bien se basó en los derechos de los niños/as expresados en la Convención, la concreción de éstos en la implementación no se declara y explicita operativamente. Si bien, por un viabilidad de la implementación y por considerar el período prenatal, se situó el eje del sistema en el sector salud, los otros sectores que contribuyen de manera importante al logro de la política no tuvieron la misma fuerza, y se visualizaron como prestaciones de apoyo (esa es la situación de la educación inicial de acuerdo a la Ley). Esta pérdida de fuerza y no concretizar que el éxito de un sector posibilita el éxito de otro, y que los sectores se deben coordinar para su logro, ha hecho que la propuesta intersectorial inicial, en la práctica sea compleja de implementar. Dicho lo anterior, la discusión sobre el papel de cada sector en una política intersectorial de infancia temprana, es clave, tanto desde el punto de vista discursivo (rol que debería tener, como entra en la línea de tiempo, con que políticas específicas, con qué enfoque), como también en la institucionalidad que se le de al sistema y a cada sector. Obviamente, no es lo mismo pensar la institucionalidad (por ejemplo de educación inicial) en el contexto de una Política Global de Infancia, que como política sectorial, que es lo que como país hemos hecho principalmente. Un ejemplo claro, es como se piensa el presupuesto y como se evalúan los logros de uno u otro sector. En este sentido, la lógica obliga a pensar en un rediseño global, más allá del rediseño que se pudiera imaginar por ejemplo en la institucionalidad de educación inicial, mirado sólo desde el sector educación. Las evidencias internacionales, como señalamos apuntan a integrar, pero no presentan un análisis sobre la institucionalidad que mejor favorezca la integración. Es interesante notar por ejemplo como los investigadores se han situado en el análisis de los efectos a corto y largo plazo de intervenciones en infancia temprana, sin describir contextos políticos-estructurales que posibiliten aquello. La tabla 2 muestra los resultados a partir de estudios meta-analíticos, en que observamos que el tamaño del efecto es mayor si son programas/políticas mixto/as. (Tabla 2) Las Observaciones Generales número 7 de la Convención de los Derechos de los Niños como marco organizador de la política.

Para estructurar la política global de infancia me parece fundamental considerar como eje ordenador los principios generales de derechos y responsabilidades, relacionados con la primera infancia, expuestos en las observaciones generales número 7 (en adelante OG7) (2005) de Naciones Unidades y que nos recuerda que las respuestas sociales para este grupo de edad deben siempre considerar el interés superior del niño. Las OG7 establecen que la primera infancia el derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo sólo se pueden realizar de manera integral asegurando el derecho a la salud, nutrición adecuada, seguridad social, un nivel adecuado de vida, un entorno saludable, educación y el juego. Esto se logra respetando las responsabilidades de padres y ofreciendo acceso a servicios de calidad. Este principio está muy vinculado al conocimiento científico disponible, del cual algo ya hemos comentado. Otro principio básico aplicado a los niños pequeños, es el derecho a la no discriminación, que en los niños/as pequeños se puede manifestar como maltrato, abuso, negligencia, no favorecer acceso a servicios básicos, la segregación de grupos por condiciones de salud (por ejemplo infección con VIH), por su origen cultural o étnico, por su sexo, por su relación con su familia de origen (por ejemplo los niños/as adoptados por familia o en custodia). Adicionalmente, el buscar mecanismos que permitan la expresión de opiniones y sentimientos de los niños/as es fundamental como derecho, el que se fundamenta en el ejercicio de las capacidades del niño/as y que potencia además el aprendizaje de mecanismos de autorregulación emocional y cognitiva (sobre los que nos referiremos más adelante). El papel de los adultos es especialmente tratado para este grupo de edad, ya que son los garantes de la realización de estos derechos. La familia, en este contexto, cobra un papel fundamental, como posibilitador de éstos, bajo el principio de “evolución de las facultades de los niños”. Esto implica darle relevancia al conocimiento y adquisición de habilidades por parte de las familias para apoyar los procesos de desarrollo de sus hijos, como aspecto clave para la promoción del derecho al desarrollo. La OG7 reconoce la variabilidad en la estructura familiar, las funciones parentales y las estructuras para la crianza de los niños, pero también señala la importancia para el niño/a (basada en el conocimiento científico), de contar con relaciones estables, sensibles y cariñosas; y a su vez declara que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta

crianza y desarrollo del niño (“cuidadores en pie de igualdad”, lo que se puede traducir en corresponsabilidad). La OG7 reconoce a la primera infancia como el período en que las responsabilidades parentales (o de cuidadores/tutores) son más amplias e intensas con relación al bienestar del niño/a, por lo que la realización de la CIDN dependerá en gran medida del bienestar y los recursos con que cuenten para realizar la función de cuidado. En este punto la OG7 establece que es necesario proveer de servicios para las familias, los que van al menos desde el embarazo. La provisión de servicios, mirada desde la OG7 implica estrategias multisectoriales, basadas en derechos, con enfoque sistémico e integrado en la elaboración de políticas y cuerpos legales. Implica servicios culturalmente pertinentes, respetuosos del papel de la familia y que cuenten con su participación. Esto implica contar con personal técnico y profesional capacitado para comprender las peculiaridades de la primera infancia, sus derechos y responsabilidades, y del trabajo con familias. La garantía de acceso a servicios parte por la concreción de un derecho básico que es el registro de nacimiento, el derecho a beneficiarse de una seguridad social, el de acceso a salud y educación. Con relación a educación inicial, la OG7 enfatiza que este derecho comienza desde el nacimiento y está estrechamente ligado al derecho del niño pequeño al máximo desarrollo (art.2). La concreción de este derecho parte de las familias (en las que se debería promover el apoyo para ejercer este papel y su participación en el diseño de políticas y programas específicos). El tipo de programa específico dependerá de las evidencias científicas y de los contextos propios de cada país. Un elemento fundamental de la OG7 se relaciona con el derecho al descanso, al ocio y al juego. El comité es claro es explicitar la importancia del juego, de proveer de espacios adecuados para el juego libre y también como herramienta de aprendizaje. Finalmente la OG7 enfatiza la importancia de hacerse cargo y reconocer las causas de situaciones extremas en la primera infancia: abuso y negligencia, los niños sin familia, aquellos refugiados, los que presentan discapacidad, los expuestos a trabajo peligroso, el uso temprano de sustancias ilícitas incluso aquellas lícitas (desde el período perinatal), abuso y explotación sexual, venta, trata y secuestro de niños.

Este breve recorrido por la OG7 me permite enfatizar y fundamentar la importancia de una política global de infancia, junto con políticas sectoriales y aquellas otras amigas de la primera infancia, basadas en los derechos y las responsabilidades que la Convención promueve. Entre las políticas sectoriales claves para la política global, se encuentra la de educación inicial, sobre la que reflexionaremos desde el enfoque señalado, como subsector y como un derecho. La educación inicial en el contexto internacional La educación inicial es definida de diversas maneras en los países, aunque todas concuerdan que se trata de menores de 6-8 años. A modo de ejemplo, en Venezuela se comprende “como una etapa de atención integral al niño y la niña desde su gestación hasta cumplir los 6 años, o cuando ingresen al primer grado de Educación Básica, a través de la atención convencional y no convencional, con la participación de la familia y la comunidad”. (Ministerio de Educación y Deportes, coordinación nacional de cultura de Venezuela, 2007). En Argentina comprende desde los 45 días hasta los 5 años de edad, siendo el último año obligatorio. En Colombia comprende desde el nacimiento hasta los 6 años. En Estados Unidos se entiende por educación inicial desde los 0 hasta los 8 años de edad para la NAEYC (National Association for Education for Young Children); mientras que en reparticiones del Ministerio de Educación (U.S. Department of Education Institute of Education Sciences), se define como aquella que se inicia entre los 3 y 5 años y dura por 1-3 años. En Finlandia la

definición que sustenta sus políticas se refiere a la educación inicial como el proceso interactivo que se da en el hogar, centro de cuidado y prescolar, y cuyo propósito es el desarrollo de los niños entre 0 y 6 años; de modo que cuidado, educación y enseñanza, se integran en el concepto de educación inicial como una unidad funcional4. En Chile, se suele hablar de educación parvularia, concebida como aquella que se otorga desde 85 días (término del período permiso post-natal hasta el año 2011 en que cambia la Ley) hasta los 6 años de edad. Sin embargo con los cambios de la actual legislación laboral, es posible que se modifique su definición, y se sitúe desde los 6 meses de edad del niño hasta los 6 años.

National Curriculum Guidelines on earlychild education and care in Finland (original 2003). Disponible en: http://www.thl.fi/thl-client/pdfs/267671cb-0ec0-4039-b97b-7ac6ce6b9c10

Esto sería así, de no mediar modificaciones conceptuales más amplias como las que sustentan modelos como el finlandés, colombiano o venezolano, que basan su política en una perspectiva de derechos, y que conciben la educación como un continuo desde el período prenatal o el nacimiento hasta los 6 años o el ingreso a primero básico. Las tablas y figura 1 siguientes muestran los efectos a corto, mediano y largo plazo de la educación inicial. Sabemos que su efecto es mayor cuando se integra con otras prestaciones del área salud, nutrición y social. Son más efectivas cuando proveen de experiencias de aprendizaje directo para el niño y su familia, son programas de duración más larga (inicio temprano en la edad de los niños), son de alta calidad y de alta intensidad (Engle et al. 2007, pp. 229). Su efectividad en general, es mayor en grupos especialmente en desventaja. Sabemos también que el beneficio es claro a contar de los 24 meses de edad, y que en los más pequeños los beneficios (al compararlos con el cuidado en el hogar) son similares, siempre y cuando el cuidado en el hogar sea adecuado y estimulante. Mediante una revisión sistemática de la evidencia, Maulik & Darmstadt (2009) encontraron que entre los 0 y 3 años de vida las intervenciones más exitosas son aquellas que incorporan el juego, la lectura, la música y la estimulación táctil. Siendo el juego y la lectura compartida, las dos estrategias más eficaces y eficientes para países en desarrollo y en condiciones de desventaja social. Leroy, Gadsden & Guijarro (2011) en una revisión sistemática de estudios experimentales y cuasi-experimentales desarrollados en países de ingreso medio y bajo, encontraron 6 realizados en Latinoamérica en menores de 5 años que los que muestran que intervenciones tempranas basadas en el cuidado y educación, muestran efectos positivos al corro plazo en la salud de los niños/as entre 0 y 36 meses de edad (reducción de incidencia de diarrea e infecciones respiratorias agudas), sin embargo no se encontraron efectos concluyentes en el ámbito nutricional. En este mismo estudio, el impacto en desarrollo infantil temprano a corto plazo es consistente con los hallazgos en otras latitudes, sin embargo este efecto sólo se observa en el ámbito cognitivo y en lenguaje dependiendo del tiempo de permanencia en el programa (al menos un año); al ingreso a la escuela se observa un mejor rendimiento. (Tabla 3, Figura 2) Desde las neurociencias sabemos que el cerebro siempre privilegiará la seguridad y el equilibrio, por que esto le demanda un menor gasto energético. La seguridad para un cerebro en desarrollo viene dada por la satisfacción de necesidades básicas que son un derecho: alimentación y nutrición, abrigo, relaciones vinculares saludables y cariñosas que promuevan su cuidado, y un 12

medio ambiente tranquilo y que no ponga en riesgo su supervivencia. Estas condiciones permiten que el cerebro en desarrollo logre una estructura en cantidad (sinapsis por ejemplo) y calidad (tipo de circuitos, calidad sináptica etc.) adecuada para las tareas que van más allá de la supervivencia. Estas condiciones mínimas de no estar dadas, deterioran o hacen difícil el desempeño en programas de educación inicial, y complejizan más el desempeño futuro (escolar, por ejemplo) de no mediar cambios importantes en el medio ambiente. En principio, el cerebro en desarrollo de los niños/as pequeños tiene como motivación principal sobrevivir y protegerse, por lo que el aprendizaje y el gusto por aprender dependerán fuertemente de los refuerzos sociales positivos, los que deben ser tempranos y permanentes. La falta de refuerzos sociales determinará (como se sabe) el que con posterioridad, el aprendizaje estructurado (por ejemplo) no le sea interesante. De ahí se comprende por qué la lectura compartida (que se da en un espacio amoroso) y el juego sean tan relevantes como estrategias de estimulación del desarrollo. Los refuerzos están dados por ambientes agradables, con personas sensibles y nutricias para los niño/as, que interactúen positivamente y que reconozcan y refuercen las singularidades positivas (por que el estatus social es clave para sentirse seguro, valorado y querer aprender). Estos refuerzos mediados por los adultos son la base para adquirir capacidades autorregulatorias cognitivas y emocionales, las que son fundamentales para la adaptación al medio ambiente, el aprendizaje y desempeño escolar y laboral posterior (social en general). La educación inicial implica no sólo la implementación de un currículum formal en instituciones de educación (sean salas cunas, jardines) sino implica el desarrollar un conjunto de estrategias que promocionen el desarrollo y aprendizaje desde la etapa prenatal hasta los 6 años en el hogar y en otros contextos comunitarios. De este modo la educación inicial ya no es solo una política sectorial (educación) sino que es una estrategia situada en aquellos espacios propios y donde transcurre la vida de niños y familias. Entre las intervenciones más importantes reconocidas internacionalmente y que se han implementado en países en desarrollo fuera de los establecimientos de educación, se encuentran (Baker-Henningham & Lopez-Boo, 2010): a. Intervenciones que favorezcan la interacción madre/cuidador principal e hijo: hasta la fecha las pocas intervenciones evaluadas en esta línea han mostrado efectos en los niños en el tipo de apego a los 18 meses y mejor desempeño social. Estas 13

intervenciones se focalizan en trabajo con las díadas desde el nacimiento, y su duración es variable (por ejemplo visitas domiciliarias intensivas hasta los cinco-seis meses de vida). Los efectos en las madres fueron los más favorables encontrándose mejorías en la sensibilidad materna, la demostración de afecto hacia los niños y ser menos intrusivas. Menos claro es el efecto sobre la salud mental materna, la que tiende a mejorar. La interacción tiende a mejorar, mostrando mayor sincronía de la díada. No se han estudiado los efectos a mediano plazo en el desarrollo, ni en el desempeño escolar. Tampoco sus efectos en salud son claros.

b. Intervenciones de estimulación temprana del desarrollo que involucran visitas domiciliarias y grupos de padres. Estas intervenciones aunque diversas en el lugar de ejecución y tipo de profesional o para-profesional que participa o duración (semanas hasta dos años) comparten el que su interés es enseñar a cuidadores de niños (fundamentalmente madres) las actividades que son apropiadas de realizar de acuerdo a la edad de sus hijos, usando materiales de bajo costo y aquello disponible en el hogar. Entregarle sugerencias sobre crianza, salud, alimentación y actividades que favorezcan la interacción con el niño/a. Otro aspecto es proveer información sobre acceso a redes. Estas actividades muestran efectos a corto plazo en el desarrollo cognitivo de los niños y en las habilidades parentales. A largo plazo se mantienen algunos efectos (en desarrollo cognitivo hasta los 22 años).

c. Intervenciones que sólo promuevan el desarrollo en grupos de alta desventaja con desnutrición. Aunque este grupo no aplica necesariamente a nuestro país, dado que el problema nutricional chileno es la malnutrición por exceso, es interesante mencionar brevemente el efecto que tienen. De la investigación disponible se ha observado que la sola estimulación mejora el desarrollo cognitivo al corto plazo, en aquellos niños severamente desnutridos el efecto en el desarrollo motriz es claro, no así en aquellos moderadamente desnutridos. Las intervenciones de mayor duración logran efectos en el área conductual, mientras que éstas no mejoran por sí solas el crecimiento físico, por lo que es evidente que sin una buena nutrición este aspecto no se logra. Sólo parecen mantenerse los efectos en el área cognitiva, ya que el resto de los dominios

parece requerir de estímulos más constantes en el tiempo. Los efectos en estilos de crianza y salud mental materna son pequeños.

Como ya se dijera, la combinación de estrategias de estimulación del desarrollo y nutricionales son las que logran mayor impacto, y a largo plazo parecerían mantener algunos de sus efectos. La calidad y la intensidad (número) de las intervenciones permiten obtener logros (por ejemplo, mayor número de visitas mejores resultados). Del mismo modo, los resultados hasta la fecha apuntan a que la edad de inicio de estas estrategias de educación inicial debería ser lo más temprano posible. Su duración es un tema aun no resuelto, ya que al parecer lo que es mandatorio es adaptar las características de los programas a las edades de los niños y requerimientos familiares. Sin embargo, para lograr efectos permanentes al parecer un mínimo de duración de programas de esta naturaleza es de 6-7 meses, y lo deseable más de 1 año. En países en desarrollo el personal que se hace cargo de estos programas está especialmente entrenado para esto, y suelen ser paraprofesionales, supervisados por profesionales. Es interesante notar que el lugar desde donde se ofertan estos programas varía muchísimo según el país y lugar, pues lo que manda el tipo específico de provisión son las características culturales y de los sistemas de cuidado para la primera infancia.

Chile y educación inicial: avances y desafíos en las cifras En Chile, la educación inicial se suele hacer sinónimo de educación parvularia. La Constitución Política del Estado reconoce para nuestro país, cuatro niveles educacionales: prescolar (reconocido como tal desde 1999), básico, medio y superior. La Constitución reconoce el derecho a educación y establece la libertad de enseñanza como principio, lo que se refrenda en la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LEGE, 1990) y en la Ley General de Educación (LGE, 2009).

La definición de educación parvularia consagrada en la Ley General de Educación (2009) establece que es el primer nivel de educación que va desde el nacimiento hasta el ingreso a educación básica, sin constituirse en un nivel obligatorio. 15

La LGE enfatiza a la educación parvularia como un nivel cuyo propósito es (según art.18): “favorecer de manera sistemática, oportuna y pertinente el desarrollo integral y aprendizajes relevantes y significativos en los párvulos, de acuerdo a las bases curriculares que se determinen en conformidad a esta ley, apoyando a la familia en su rol insustituible de primera educadora. Además este último cuerpo legal, establece como obligación del Estado de promover la educación parvularia y financiar un sistema gratuito para el primer y segundo nivel de transición, sin que éstos constituyan requisitos para el ingreso a la educación básica.”

La provisión de educación en este nivel en Chile, desde el punto de vista de la definición tradicional establecida en las Bases Curriculares de la Educación Parvularia (2001), se entrega a partir de los llamados niveles de educación parvularia, los que son

a) Sala cuna: 

Sala cuna menor: que acoge a bebés de 85 días hasta 1 año.



Sala cuna mayor: que atiende a bebés de 1 a 2 años.

b) Niveles medios: que corresponde a: 

Nivel medio menor: el que atiende a párvulos de 2 a 3 años.



Nivel medio mayor: al que asisten párvulos de 3 a 4 años.

c) Transición: comprende los niveles que anteceden a la enseñanza general básica y que corresponden a: 

Primer nivel de transición o pre-kínder: al que asisten párvulos de 4 a 5 años



Segundo nivel de transición o kínder: donde asisten párvulos desde los 5 hasta 6 años

Un primer aspecto contradictorio entre la LGE y las Bases Curriculares es que la Ley señala como inicio el momento 1 (desde el nacimiento), lo que es contrario a las Bases Curriculares. Las Bases tampoco se encuentran en sintonía con los cambios actuales en la legislación laboral respecto a post-natal. Esto abre una oportunidad para discutir el inicio de la educación inicial, y en particular de la educación parvularia.

Esto no es un tema menor, pues implica identificar la provisión de servicios que desde el sector educacional se oferta para el grupo de 0 a 6 meses de edad, por ejemplo.

En las bases, no se conceptualiza lo que es la educación inicial, cuyo marco más amplio contiene la educación parvularia, y no la restringe. En este sentido, se abre una ventana de discusión respecto de como se entiende la educación parvularia en el contexto de una educación inicial más amplia, y como se organiza con relación a las Bases Curriculares, la Constitución y la LGE dados los cambios observados en el país (post-natal, Chile Crece Contigo por ejemplo) y en el conocimiento sobre el tema.

La LGE establece que los objetivos a lograr por la educación parvularia son (art.28): a) Valerse por sí mismos en el ámbito escolar y familiar, asumiendo conductas de autocuidado y de cuidado de los otros y del entorno. b) Apreciar sus capacidades y características personales. c) Desarrollar su capacidad motora y valorar el cuidado del propio cuerpo. d) Relacionarse con niños y adultos cercanos en forma armoniosa, estableciendo vínculos de confianza, afecto, colaboración y pertenencia. e) Desarrollar actitudes de respeto y aceptación de la diversidad social, étnica, cultural, religiosa y física. f) Comunicar vivencias, emociones, sentimientos, necesidades e ideas por medio del lenguaje verbal y corporal. g) Contar y usar los números para resolver problemas cotidianos simples. h) Reconocer que el lenguaje escrito ofrece oportunidades para comunicarse, informarse y recrearse. i) Explorar y conocer el medio natural y social, apreciando su riqueza y manteniendo una actitud de respeto y cuidado del entorno. j) Desarrollar su curiosidad, creatividad e interés por conocer. k) Desarrollar actitudes y hábitos que les faciliten seguir aprendiendo en los siguientes niveles educativos. l) Expresarse libre y creativamente a través de diferentes lenguajes artísticos. m) En el caso de establecimientos educacionales con alto porcentaje de alumnos indígenas se considerará, además, como objetivo general, que los alumnos y alumnas desarrollen los 17

aprendizajes que les permiten comprender y expresar mensajes simples en lengua indígena reconociendo su historia y conocimientos de origen.

Estos objetivos están bastante consensuados en el país y, en el detalle, están alineados con lo que se espera en desarrollo de los niños a los 6 años y conforme a las Bases Curriculares; sin embargo las mejores estrategias para su logro y para la verificación de éstos aun es tema pendiente en el país. Esto en parte, tiene que ver con la estructura del sector (institucionalidad).

La estructura actual establece las siguientes instituciones: 

El Ministerio de Educación es el encargado de proponer y evaluar políticas educacionales, estudiar y proponer normas generales del sector, velar por su aplicación, asignar los recursos necesarios y dar reconocimiento oficial a los establecimientos educacionales cuando corresponda. Sin embargo con la LGE se consagra el Consejo Nacional de Educación, quien es el responsable de aprobar las bases curriculares de cada nivel, propuestas por el Ministerio. Por otra parte la Ley establece la creación de la Agencia Nacional de Calidad de la educación como la encargada de diseñar e implementar un sistema nacional de evaluación de la educación y de los establecimientos, pero excluye en todo su articulado a la educación de párvulos. Las razones están dadas por que este rol en parte está presente en la Junta Nacional de Jardines Infantiles como se explica más adelante. Esto es una debilidad en la Ley, que requiere de un cambio.



Diversas instituciones públicas y privadas imparten educación antes del ingreso a educación básica. Proveen servicios desde el contexto público: los colegios municipales con educación pre-básica (4-6 años), la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI, creada en 1970, Ley 17.301), la Fundación Nacional de Atención al Menor (INTEGRA; creada en 1990). También existe un conjunto un conjunto de establecimientos privados que ofertan servicios: colegios privados (otorgan desde los 4-6 años, e incluso antes), colegios particulares subvencionados por el Estado (otorgan educación inicial entre los 4-6 años), y jardines y salas cunas privadas. La estructura de la provisión en Chile se basa mayoritariamente en establecimientos o sistemas formales (colegios, jardines y salas cunas), si bien desde el sector público existe provisión de las llamadas modalidades no convencionales. 18



JUNJI es una organización autónoma con personalidad jurídica de derecho público, financiada por el Estado, cuyo mandato es generar, promover, organizar y supervisar jardines infantiles públicos y privados que funcionan en todo el país. Su misión es “Ser un organismos de Estado, especializados, asesor y supervisor de la Educación Parvularia nacional, promoviendo y velando para que ésta sea integral, de excelencia y con equidad, como asimismo ejecutor de programas de atención directa e indirecta en beneficio de los párvulos y sus familias5”. Su gestión es de manera descentralizada. Por lo tanto esta institución es proveedora de servicios, además de fiscalizadora-evaluadora de la gestión de sus servicios y de otros. Esta doble labor en una institución que presta servicios a población principalmente vulnerable, no se entiende con la actual LGE. Pese a avances sustantivos en términos de calidad del servicio y cobertura, y sus esfuerzos por generar sistemas de mejoramiento continuo de la calidad, esta multiplicidad de roles la enmarcan como entidad compleja, poco alineada a los cambios que propone la LGE (separación de funciones y mejoras en la gestión). ¿Por qué una entidad pública proveedora de servicios educativos tiene que ser a su vez fiscalizadora y acreditadora de sus servicios y de otros públicos y privados? No parece tener una clara justificación. JUNJI otorga provisión de servicios en modalidades convencionales (jardín infantil y sala cuna), programas alternativos de atención (para niños desde los 2 hasta el ingreso escolar; jardín infantil familiar, jardín laboral, jardín estacional, jardín intercultural, programa de mejoramiento de la atención de infancia (en espacios comunitarios), programa de centros educativos culturales de infancia (CECI). Finalmente se realizan programas de apoyo a los padres fundamentalmente a través del programa conozca a su hijo (CASH) el que se presta en sectores rurales. El trabajo de provisión se realiza administrado directamente por JUNJI o indirectamente delegando a organizaciones no gubernamentales, corporaciones, municipalidades, entre otras.



INTEGRA es una fundación privada, sin fines de lucro, presidida habitualmente por la esposa o a quien delegue la Presidencia de la República. Tiene como misión proveer servicios a niños y niñas que viven en situación de pobreza de todo el país, a través de un programa educativo nacional y es financiada por el Estado, de las municipalidades y recibe

JUNJI (2011) Cuenta pública.

aportes de organismos internacionales, empresas y de la comunidad. Su objetivo es provisión de servicios, y cuenta con supervisión por parte de JUNJI. Otorga atención en modalidades convencionales, cuenta con presencia de sala cuna en cárceles (Arica, Iquique, Valparaíso, Santiago), en hospitales (Higueras de Talcahuano, Regional de Talca), veranadas pehuenche (zona Lonquimay, región Araucanía), y como modalidad complementaria o no convencional a jardín sobre ruedas.

La LGE (2009) establece los requisitos para la operación de los establecimientos con nivel parvulario, sin embargo, éstos no se condicen con los criterios de calidad que este nivel requiere, y la especificidad para cada tipo de provisión de servicios (que la Ley no parece reconocer). De estas debilidades legislativas queda claro que el mejoramiento y acreditación de la calidad de la educación parvularia en Chile, es un tema pendiente. Esto implica incorporar este nivel en la propuesta de Agencia de Calidad, y dejar establecido con mayor claridad los elementos básicos de calidad de operación reconociendo las diversas modalidades y lo que se espera de éstas. Este tema ya ha sido puesto en relevancia por diversos estudios (Tokman, 2010, Pacheco, Elacqua, Brunner et al, 2005).

Un punto no tratado por la LGE, ni por las Bases (2001), dice de la comprensión de la educación parvularia (inicial) en un marco de política global de infancia. Sencillamente no se explicita que, para los logros (objetivos incluso establecidos en la LGE) sólo será posible si hay una verdadera articulación de sectores con tareas específicas pero complementarias y que apunten a concreción de derechos. Otro punto central tiene que ver con el papel de la familia su importancia se delinea en los fundamentos, pero no se enfatiza como co-partícipe del cuidado, educación y aprendizaje, señalando el aporte específico en cada área curricular (como por ejemplo se señala explícitamente en las Bases Curriculares de la Educación Inicial en Finlandia). Desde un punto de vista más amplio de la educación inicial, en Chile, a partir del Subsistema de Protección Social, Chile Crece Contigo, la oferta de educación inicial existe y se amplia con la entrega de servicios de estimulación del desarrollo para diversos grupos, con finalidades diversas. Es así como desde el período prenatal, desde el sector salud, se ofrecen talleres preparatorios para la maternidad y paternidad, y con posterioridad talleres de crianza, uno de los cuales es “Nadie es Perfecto”; se ofertan también desde salud visitas domiciliarias de apoyo, y existen también otras modalidades de apoyo al desarrollo de carácter comunitario, a cargo en 20

casi el 70% de la oferta, de educadoras de párvulos. Esta oferta pública complementaria no se articula con la oferta del sector salud de manera clara, sin embargo, se observa que el tipo de profesionales que está operando en el contexto de Chile Crece Contigo, además de enfermeras, matronas y médicos, incluye fuertemente la presencia de educadores, psicólogos y asistentes sociales, los primeros con una formación orientada fundamentalmente al trabajo tradicional de la educación parvularia y no en estos otros ámbitos.

La comparación internacional sobre educación inicial: aporte y notas críticas Durante el primer semestre de 2012, la Unidad de Inteligencia de la revista “The Economist”, publicó un estudio comparativo sobre educación inicial en el mundo: Starting Well. Mediante la construcción de un índice, se evaluó el desempeño global en educación inicial que incluye los ámbitos de: contexto social, disponibilidad de servicios, acceso financiero y calidad. Este indicador, similar al índice de desarrollo humano, está construido con base a información disponible y da una idea general de la situación en el área de educación inicial. En Chile6 se estima que la población menor de 6 años corresponde al 8,4% del total (1.400.000 niños/as, 165.000 niños menos que en 1990). Las familias con niños/as menores de 3 años presentan 67% más pobreza que el nivel nacional y 64% más pobreza extrema que el nivel nacional, lo que habla de un fenómeno observado históricamente. Esta distribución de la pobreza en términos de grupos de edad, releva la importancia de rol de Estado y de la política pública hacia los niños/as y sus familias. Chile, entre 45 países de todas las regiones, se ubica en el lugar 20 (índice de 63,6%), por encima de EEUU, Japón, Australia. El país mejor situado fue Finlandia (índice de 91,8%) y el peor ubicado, India (índice de 21,2%). La situación Chilena entre estos países, parece auspiciosa; sin embargo en el detalle podemos sostener que tenemos falencias que hacen que el resultado esperado pueda no ser lo bueno que desearíamos, dados los esfuerzos y la trayectoria en educación parvularia que tiene el país. Esto implica una oportunidad para realizar las modificaciones o aportes necesarios para la política pública actual. Desglosando las dimensiones:

Información con base a CASEN 2011, presentación pública Ministerio de Desarrollo Social, 5 de agosto 2012

a. La primera dimensión de este índice mide disponibilidad de servicios prescolares para las familias. Este índice se basa exclusivamente en el derecho de contar con acceso a educación formal prescolar por lo menos un año previo al ingreso a educación básica. Este indicador incluye el derecho legal a educación prescolar por lo menos por 1 año, no necesariamente de carácter obligatorio, y como efectivamente se concreta este derecho. Se incluyen en este indicador: tasa de matricula en pre-básica (kínder), cobertura (% de niños entre 3-5 años en educación prescolar), presencia de legislación y estrategia de promoción del desarrollo infantil temprano con evaluaciones claras; y el derecho a educación prescolar.

Chile se ubica en el lugar 14 (puntaje 77,8% de 100%). Este buen desempeño nacional en parte se entiende por los elementos legislativos discutidos con anterioridad, lo que contrasta con muchos países.

La matrícula en educación prescolar ha aumentado de un 16% en 1990 a 37% en 2010. La cobertura de la educación parvularia para 2011 según la Encuesta Nacional de Caracterización Social era de 51,8 % (quintil más bajo de 50% y más alto de 62,5%)7. La asistencia a sala cuna se ha incrementado desde 0,8% (1990) a 10,1% (2011), siendo en 2009 de 7,8%. En jardín infantil el incremento ha sido mucho mayor, desde 9,9% en 1990 a 41,7% en 2001, siendo en 2009 de 30,6% (Figura 3).

(Figura 3) Por quintil de ingreso autónomo del hogar, la cobertura en jardín infantil sigue siendo mayor en el V respecto del I (52,4%: 39,9%); mientras que la cobertura en sala cuna es similar en todos los quintiles (11,1% en quintil I, y 10,1% en quintil V). El aumento en la cobertura está dado por el uso de este servicio en el grupo de 4 a 5 años (figura 9). En el quintil I de ingreso autónomo en el hogar ha aumentado la cobertura en el grupo de 4 a 5 años desde 29,4% en 1990 a 66,8% en 2009, y en el quintil V de 61,9% a 91,2%. En el grupo de 0 a 3 años del quintil I, se observa un incremento de 4,2% en 1990 a 16,1% en 7

Definido para CASEN como la razón entre el número total de niños y niñas que asisten a preescolar y la población del grupo de edad ajustada. El ajuste se efectúa sumando a la población del grupo de edad teórico. (menor de 6 años) a los mayores de 6 años que asisten a preescolar y restando a los menores de 6 años que asisten a básica o educación especial. Expresada como porcentaje.

2009, mientras que en el quintil V es de 12,5% a 33,8%. Esta información es relevante, pues pese a observar un incremento en todos los niveles socioeconómicos, existe una gran diferencia entre quintiles de ingreso, lo que habla de la mayor dificultad de penetrar la política en los grupos que, de acuerdo a la evidencia científica, se beneficiarían más de una educación de calidad. La expansión de la oferta de sala cuna no se condice con un incremento en la cobertura, lo que habla de problemas de acceso posiblemente de índole cultural, a dicho servicio. Esto se refleja en que las familias no ven el aporte de este servicio más allá del cuidado, como lo reflejan las cifras de CASEN 2011.

La figura 4 muestra como se han reducida las brechas entre el quintil superior de ingreso autónomo per cápita del hogar y el resto, pero persistiendo una gradiente de desigualdades. (Figura 4)

Para mejorar nuestros indicadores en primer lugar es importante armonizar la legislación respecto de la oferta vinculada con las necesidades parentales y familiares, y las evidencias científicas que muestran efectos favorables.

En este sentido, la política pública debería tender a universalizar, garantizar y hacer obligatorio el nivel prescolar formal (kínder y prekínder), dada la evidencia consistente sobre su impacto en el desempeño posterior. En el grupo de 2 a 3 años, también hay evidencia científica que sostiene su importancia; en esa línea es necesario ir avanzando en mejorar la cobertura de este grupo con carácter de universal y de derecho, priorizando el avance entre aquellos que se beneficiaran más dada su condición de vulnerabilidad8, y reduciendo brechas.

En los niños y niñas entre 1-2 años, el ingreso a educación inicial formal (parvularia) debería depender de las condiciones sociales de los padres, en particular la condición de empleo y la presencia de vulnerabilidad socioeconómicas que hagan que el ingreso a 8

La política pública actual en el ámbito social, se articula en torno al concepto de vulnerabilidad, sin embargo su operacionalización es divergente en cada sector (salud, educación, laboral etc). Un aspecto crítico de la política social articulada es contar con una definición común de vulnerabilidad, que se operacionalice a través de instrumentos concretos de valoración, que permitan la evaluación.

centros de educación inicial formal sea altamente beneficioso (como lo reportan los estudios longitudinales al respecto). En los niños/as menores de 1 año, el énfasis debe estar puesto en una educación inicial de carácter familiar y comunitaria, flexible y adecuada a las características y demandas familiares.

Por lo tanto, el eje de la oferta entre 0 y 23 meses debería estar centrada en las necesidades de la familia. Desde la evidencia sabemos que es fundamental la adquisición de conocimientos y habilidades para la crianza en el hogar, y para identificar las necesidades educativas posteriores. Esto puede ser apoyado con una oferta comunitaria de educación inicial (espacios de juego planificado, salas cunas adecuadas para familias trabajadoras, apoyos para la estimulación del desarrollo, talleres etc). Esta oferta de educación inicial tendría que ser identificada desde el nivel local, pero organizada en torno a objetivos claros para cada tipo de modalidad educativa. Esta articulación de la oferta, debe estar vinculada con objetivos y metas evaluables conforme al aporte concreto que despliega cada una. La existencia de modalidades de apoyo al desarrollo en el contexto de Chile Crece Contigo financiadas por el ministerio de desarrollo social, como las que existen vinculadas a los centros de salud, y las otras descritas, es un primer paso y permite orientar el trabajo en esta línea. Pero la oferta se visualiza de manera desorganizada, con poco trabajo intersectorial en particular del sector educación. Por lo tanto se requiere de articulación, mayor precisión en los objetivos y metas de cada modalidad de educación inicial, con mayor participación del sector educación, el que forma parte de esta red de servicios para los más pequeños. Esta oferta, puede hacerse extensible hasta los 2 años, en la medida que existan recursos y favoreciendo la participación de la comunidad y las familias en particular.

b. El otro indicador de este índice habla de la capacidad de pago por parte de las familias. El acceso financiero de las familias a servicios de esta naturaleza puede estar dado por pago total de bolsillo, o por subsidios a la demanda o a la oferta. La experiencia internacional muestra que en general suelen existir todos estos mecanismos simultáneamente. Dada la falta de obligatoriedad de “al menos un año de educación prescolar formal”, el énfasis será variable dependiendo de las políticas y prioridades de cada país con relación a la infancia. Si hay un énfasis importante, el subsidio a la oferta es mandatorio pues se 24

asegura la gratuidad de al menos un año, como es el caso de Irlanda. Se ha observado que ante mayor desigualdad en el ingreso (inequidad medido a través del coeficiente de Gini), menor es la probabilidad de acceso financiero de las familias. Sin embargo, podría ser beneficioso contar con un componente de subsidio a la demanda, especialmente en el grupo de los más pequeños (menores de 1 año), lo que podría vincularlo mejor a las necesidades de los padres.

Chile en este indicador obtiene un 62,1%, y se ubica en el lugar 17. El país que mejor está en este indicador es Noruega con 92,4%, y el peor de los 45 evaluados, China (19%). Esta dimensión está compuesta por el porcentaje del producto interno bruto (PIB) que se asigna a educación prescolar por niño/a en ese tramo de edad, costo promedio de un educación prescolar privada como porcentaje del PIB, presencia de subsidios gubernamentales por el lado de la demanda y por el lado de la oferta con criterios claros de adjudicación para poblaciones vulnerables.

¿Cuanto gasta Chile en la actualidad en educación prescolar? Las cifras no son del todo claras y actualizadas. Chile gasta un 4,2% del PIB para 2010 en educación, siendo 3,1% el asociado a educación prescolar, básica y media. Como porcentaje del gasto total, educación se lleva el 17,9% (13% para los tres primeros niveles del sistema educacional) el gasto en educación parvularia ronda los 0,5% del PIB (datos para 20089). El ingreso a la educación parvularia en Chile, no cuenta con barreras vinculadas con la selección de los niños/as. De acuerdo a la LGE existe por parte del Estado el acceso gratuito y financiamiento fiscal10 para el primer y segundo nivel de transición (prekínder y kínder; entre los 4-6 años), si bien no tiene carácter de obligatoriedad. Este servicio gratuito es ofertado por escuelas municipales, particulares subvencionadas sin financiamiento compartido, la JUNJI, INTEGRA, organizaciones de empresas, y ONG. Este es un ejemplo de subsidio a la oferta en el sistema.

Las estimaciones internacionales se basan en datos de 2004-2006, lo que dificulta la interpretación, especialmente por los cambios sucedidos en la política pública durante el período 2006-2010 (expansión sala cuna e incorporación de kínder al entorno escolar, y la instalación de Chile Crece Contigo). Estas estimaciones mostraban un gasto total en educación parvularia por estudiante (en US$ convertidos a PPP) bajo en comparación con países OECD (Education at a Glance:OECD Indicators). 10 La ley de subvenciones preferenciales de 2008 incorpora a primer nivel de transición, sumándose al segundo nivel reconocido en DFL N°2 de Subvenciones de 1998.

Para el ingreso a salas cunas de JUNJI se postula en períodos establecidos, pero se puede acceder en la medida que existan cupos disponibles. Solo pueden acceder niños y niñas entre 84 días y 1 año 11 meses que cuenten con ficha de protección social y se encuentren en situación de vulnerabilidad. En el caso de jardín los requisitos son similares salvo la edad (contar entre 2 y 4 años).

Los servicios que se entregan incluyen alimentación y

asistencia social, y son de carácter gratuito. INTEGRA también oferta servicios para los mismos tramos de edades y tiene como requisito de ingreso la situación de pobreza y/o vulnerabilidad. Los grupos priorizados por esta fundación son: los hijos e hijas de familias del programa Chile Solidario, niños que viven en hogares de menores o son derivados desde SENAME, hijos de madres del programa Mejorando Empleabilidad de SERNAM, hijos de trabajadoras de INTEGRA, hijos de madres que trabajan, estudian o buscan empleo, hijos de madres adolescentes y niños que durante el día no cuenta con un adulto que los cuide. El servicio otorgado por INTEGRA también es gratuito.

La oferta de prestaciones diferenciadas de educación inicial de acuerdo a las características de los niños y niñas ofertadas en el marco de Chile Crece Contigo y que se articulan y coordinan a través de la Red Comunal, incorporan: el acceso gratuito a sala cuna o modalidades equivalentes para población trabajadora, estudiando o buscando trabajo que pertenezcan al 60% más vulnerable de la población nacional; lo mismo sucede para el acceso a jardín infantil en modalidad extendida para similar población; el sistema oferta también acceso (no gratuito, pero preferente) a jardín infantil de jornada parcial o modalidades equivalentes para niños y niñas cuyos cuidadores no trabajan fuera del hogar.

Adicionalmente, para complementar la oferta existente, se dispone de

instrumentos de apoyo a la gestión local con fondos específicos, uno de lo cuales el FIADI (Fondo de Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil). Este fondo, al que se postula año a año, permite la generación de modalidades para atender a niños/as con o sin necesidades especiales, que han sido detectadas con rezago o retraso en el desarrollo; estas modalidades incluyen oferta de: servicio itinerante de estimulación, sala de estimulación comunal, programa de atención domiciliaria y ludotecas.

Esta oferta

contiene elementos de cuidado, estimulación y educación, por lo que debería articularse con los otros servicios. Una primera evaluación de la calidad de la atención ha mostrado 26

elementos favorables respecto de los efectos en los usuarios (niños/as y familias)11, pero también ha evidenciado gran heterogeneidad y problemas en los procesos, uno de éstos, la articulación local con el sector educación.

De este modo, es posible observar la presencia de una buena cantidad de oferta, disparmente distribuida en el país, la que es necesaria de organizar, articular mejor en torno a objetivos concordados para la política pública de primera infancia, como es Chile Crece Contigo.

c. Otra dimensión importante en este indicador es calidad. Según los expertos consultados para la construcción de este índice, son al menos tres los elementos importantes para definir calidad de la educación prescolar: 

calidad de los docentes y su entrenamiento;



contar con un currículum y estándares;



asegurar la participación de los padres.

De acuerdo a la evaluación realizada en los 45 países, Chile se ubica en la posición 29 con un 53%, mientras que el mejor país es Finlandia (93,5%) y el peor, India (22,5%). Los indicadores considerados para la evaluación son: la razón alumnos:profesor en las salas; ingresos anuales del profesor; contar con un bases curriculares nacionales que incluyen aspectos de cuidado, educación, necesidades cognitivas y no cognitivas, con mecanismos claros para su seguimiento, y con revisión rutinaria del currículum (actualización); nivel de entrenamiento de los educadores; guías claras para aspectos de seguridad y salud, con mecanismos de seguimiento y con educadores entrenados en aspectos de salud y seguridad; presencia de un sistema de recolección de datos sistemático en los servicios, con buena diseminación pública; contar con iniciativas que permiten a vinculación entre el prescolar y la educación básica (entrenamiento de profesores, currículo, cooperación estructurada); y participación de los padres en los servicios para promover y complementar la educación y el desarrollo de los niños/as.

Ministerio de Desarrollo Social (2012).Estudio para el mejoramiento continuo de la calidad de las modalidades de apoyo financiadas por el Fondo de Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil”. Informe Final Ejecutor: Bedregal P, Hernández V, Yeomans H, Bastías G et al. Departamento de Salud Pública UC.

Respecto al primer componente de este indicador (calidad de los docentes y su entrenamiento), en la actualidad Chile ha avanzado hacia la construcción de estándares orientadores para carreras de educación parvularia (MINEDUC, 2012). Estos estándares tienen como propósito establecer “aquello que las educadoras de párvulos deben saber y poder hacer par desempeñarse satisfactoriamente en los diversos roles y escenarios implicados en el ejercicio de su profesión”. Al mismo tiempo, establecen el nivel de profundidad que se espera hayan adquirido dichos conocimientos, habilidades y disposiciones profesionales durante su formación universitaria (pag 7).12 El documento, organizado en estándares pedagógicos y disciplinares, constituye un avance respecto a la formación en este campo. Un aspecto que no parece estar claro en el documento es la diferenciación de estándares considerando las edades de los niños/as. La pregunta evidente es si será necesario diferenciarlos por edades (tres grupos al menos), y hacerlos más atingentes a la práctica laboral en educación inicial (y no sólo parvularia).

Finalmente, el paso siguiente es la implementación. ¿Serán estos los elementos centrales para incorporar en la acreditación de los centros formadores? Aparentemente no. ¿Se utilizarán para la construcción de la prueba de evaluación de conocimientos de los egresados INICIA? Aparentemente sí. Obviamente, si se crea la Superintendencia de Educación Superior, estos estándares serán de gran utilidad.

Existe una deuda importante en Chile respecto de la calidad de los educadores iniciales en parte relacionada con la gran heterogeneidad de los centros formadores. A modo de ejemplo, a 2012 se ofertaba formación en educación de párvulos en 120 instituciones universitarias e institutos profesionales, siendo institutos 35. Las vacantes disponibles para el primer año eran de 5.545, con un incremento de la matrícula de 24,7% entre 2000 y 2010. De las 120 instituciones, hay 40 que no cuentan con acreditación por parte del Ministerio de Educación. La carrera se imparte en 2 instituciones de manera semipresencial, vespertina en 33 y en otra modalidad (executive) en dos, siendo en su mayoría diurna. Hay oferta en todas las regiones a excepción de la XI. La carrera tiene una duración de entre 8 y 12 semestres, siendo lo habitual 8. 12

Un aspecto llamativo de este documento, es que se habla siempre en femenino (Educadoras), lo que desde ya impone una mirada de género respecto del ejercicio de la profesión, restringiéndola al género femenino. Algo que es de suyo debatible.

Los ingresos anuales de los educadores de párvulos en promedio al cuarto año de titulación, bordean los $500 mil en particular si son egresados de universidades, aquellos que egresan de instituto profesionales ganan mensualmente montos similares a los técnicos.; los técnicos asistentes ganan en promedio menos de $400 mil al mes. Esto contrasta con el ingreso de educadores que egresan de pedagogía con alguna mención cuyos ingresos se sitúan sobre los $500 mil13.

Chile cuenta con bases curriculares de la educación parvularia, aprobadas en Decreto 289 del Ministerio de Educación (2001). Las bases curriculares han constituido un piso mínimo para la práctica en aula y la elaboración de mapas de progreso, con miras a generar sistemas de evaluación de los aprendizajes. Las bases curriculares son un referente, pero de acuerdo a la LGE se estimula la flexibilización curricular. Dado que ya llevamos 11 años desde su promulgación, es fundamental revisarlas para ajustarlas a los nuevos conocimientos que existen en materia educativa. En particular la importancia otorgada a la formación en habilidades no cognoscitivas, y las evidencias respecto del impacto a corto, y mediano plazo de currículos como son Tools of the Minds, Montesory entre otros. Este debate en torno a los elementos centrales, modos y prácticas curriculares es fundamental. El análisis y actualización de las Bases Curriculares no debería examinarse de manera separada al continuo de la educación en general, sino debería enfocarse desde una perspectiva de curso de vida y –siguiendo a National Research Council (2011)- en el logro de habilidades cognitivas (resolución de problemas no rutinarios, pensamiento crítico, sistemas de pensamiento diferentes); habilidades interpersonales (comunicación compleja, sociales, trabajo en equipo, sensibilidad cultural, capacidad de enfrentar la diversidad); y habilidades intrapersonales (auto-gestión, manejo del tiempo, desarrollo personal, auto-regulación, adaptabilidad, funcionamiento ejecutivo).

Esto nos sitúa en una discusión también fundamental, sobre habilidades para qué. En esta línea, al igual que el National Research Council de EEEE, Davies et al (2011) analizaron los motores de cambio que regirán las demandas laborales y sociales en los próximos 20 años, y cuáles son las habilidades requeridas. Los motores de cambio identificados son: el 13

Información disponible en www.mifuturo.cl. Ministerio de Educación de Chile.

incremento de la expectativa de vida; el incremento en el acceso hacia sistemas, máquinas y equipos inteligentes que llevan hacia la automatización de la vida cotidiana y del trabajo; masificación de medios computacionales lo que implicará la necesidad de saber interactuar con éstos;

el desarrollo de un nuevo lenguaje asociado a los medios

computacionales y a la globalización; el desarrollo de superestructuras de colaboración (desde lo micro hasta lo macro, gracias a las nuevas tecnologías y a los medios sociales de comunicación); la globalización de la economía. Para estos autores las habilidades para el desempeño social futuro serán: habilidad de encontrar sentido profunda a lo que se hace y expresa; inteligencia emocional; capacidad de innovar más allá de la regla; capacidad de desempeñarse en diferentes contextos culturales; habilidades para trasladar datos hacia conceptos y comprenderlos; utilizar critica y adecuadamente los medios de comunicación social; capacidad de comprender conceptos de múltiples disciplinas; habilidad para representar y desarrollar tareas y trabajar para su logro; habilidad para discriminar y filtrar información; habilidad para el trabajo colaborativo virtual. ¿Qué pensamos al respecto en Chile? ¿Cómo proyectamos la vida social y las habilidades requeridas para dentro de 10 años?

Otro punto central para la calidad es contar con mecanismos claros para el seguimiento de los aprendizajes y de revisión de logros de la educación parvularia. En Chile no existe un mecanismo único de evaluación ni un sistema integrado de evaluación de la educación prescolar de alcance nacional (público y privado). En el sector público (JUNJI e INTEGRA) cada institución cuenta con su propio sistema de evaluación de aprendizajes: JUNJI utiliza el IEPA e INTEGRA el PLAEP-R (2009). Los establecimientos particulares no cuentan con evaluaciones sistemáticas, salvo excepciones no documentadas. INTEGRA se encuentra realizando un estudio longitudinal de impacto y evaluación social a través del seguimiento de una muestra de 3 mil niños/as desde su ingreso a sala cuna (2009) hasta su egreso en 4° básico en 2016. JUNJI cuenta con un estudio sobe la efectividad de la sala cuna (midiendo el efecto a niños en sala cuna mayor), el que es parte de un estudio longitudinal similar al planteado por INTEGRA, con niños/as que ingresan al nivel sala cuna menor el 2007. El MINEDUC sentó durante este año (2012), las bases para realizar una evaluación sobre la educación parvularia.

En síntesis, desconocemos en profundidad los resultados en términos de aprendizajes y desarrollo, de la educación parvularia como un sistema integrado de proveedores de servicios. La actual implementación del SIMCE de segundo básico, proveerá de información más cercana sobre el desempeño de aquellos niños y niñas que hayan asistido a educación prescolar respecto de aquellos que no asistieron. La pregunta a debatir en este contexto, es si es necesario contar con un sistema de evaluación de todo este nivel educativo, de manera periódica, para toda la población (tipo SIMCE) o mediante muestras lo suficientemente potentes y representativas, y cuales son los instrumentos más apropiados para identificar los avances en esta materia e identificar brechas de desigualdades. Como señalara Bedregal, Gallegos, Ziliani, Stekel y Lagos (2009), parece pertinente contar con un conjunto de mediciones que permita identificar resultados, relacionarlos con modelos y requerimientos de práctica docente, vincularlos con los contexto más amplios, de manera de identificar ámbitos de mejora. Para esto, es necesario en primer lugar discutir y pilotar los instrumentos que permitan dar cuenta de mejor manera de los logros de los niños/as tanto en aprendizaje como desarrollo, para los diversos subniveles de la educación parvularia, que identique de qué manera contribuye la educación en favorecer trayectorias saludables de desarrollo. Para este último punto, un elemento central sobre el cual no ha habido avances documentados es sobre la validación de los mapas de progreso en la población correspondiente de todo el espectro social (Seguel, 2007). Este trabajo, fruto del consenso de expertos chilenos, quedó suspendido, y es un insumo fundamental para la revisión de los instrumentos de medición a utilizar. Lo que es claro, es que la identificación de logros, no puede estar descontextualizada de las variables sociodemográficas y familiares de los niños/as, como tampoco del ambiente de aprendizaje en aula. De este modo, los resultados e impacto de este nivel educativo, y de cada subnivel se vinculan con la calidad de estructuras y procesos.

En esa línea, JUNJI e INTEGRA cuentan con sistemas de aseguramiento de la calidad (en el caso de INTEGRA asociado a incentivos), a través de los cuales se revisa la ejecución y logro de objetivos, y permite establecer áreas de capacitación para las personas que trabajan en éstas. Entre los elementos de calidad se incorpora aspectos de bienestar del niño/a, perfilados en ambas instituciones, mientras que los aspectos de seguridad no están explicitados. 31

La vinculación entre el sistema de educación parvularia y básica se encuentra regulada por la resolución exenta n° 011636 (2004) que señala criterios técnicos para la articulación curricular entre los niveles. No se encuentra disponible una evaluación que dé cuenta del cumplimiento de estos criterios. Este punto es clave en términos de calidad (Peters, 2010); de la investigación se sabe que una transición inapropiada altera las trayectorias de aprendizaje en los niños. En Chile es posible identificar dos transiciones: por una parte desde las modalidades de atención a menores de 4 años hacia los establecimientos educacionales (escuelas), y desde el término la educación parvularia (kínder) hacia la educación básica. Estos puntos no están recogidos en la resolución, que en sus contenidos se encuentra obsoleta respecto de los cambios en la institucionalidad. Guías para ambas transiciones no se encuentran disponibles.

Finalmente el componente de participación de los padres, es un aspecto central en la evaluación de la calidad. La evaluación de este componente no existe como tal para Chile ni al interior de las organizaciones como JUNJI e INTEGRA. Ambas mencionan su importancia, y en particular en el caso de INTEGRA se delinean con claridad cinco ejes de trabajo: desarrollo de roles parentales, desarrollo de una comunidad educativa, articulación de redes comunitarias, formación continua y gestión integral de conocimientos. En el caso de JUNJI se menciona entre las áreas del modelo de gestión de calidad la participación y compromiso de la familia y la comunidad, pero no se cuenta con un documento integrado que analice los logros en esta área. Para ambas instituciones existe evaluación de la satisfacción de la familia, siendo en general bastante alta.

Puntualizando propuesta de política Los ámbitos de las propuestas de políticas públicas se sitúan en los ámbitos discutidos: a) Institucionalidad. b) Disponibilidad u oferta, y estructuración de ésta. c) Capacidad de pago y financiamiento. d) Calidad de la educación inicial.

Estos cuatro ámbitos se vinculan estrechamente unos a otros, por lo que se puntualizan algunas propuestas de política teniendo en consideración este hecho. Desde la perspectiva institucional es fundamental: la articulación de una política global de infancia y en paralelo, la generación de una organización (estructura funcional) acorde a ésta. AsÍ es necesario: 1) La articulación de la política de educación parvularia en torno a una política global de educación inicial y ésta en el Sistema de Protección a la Infancia Chile Crece Contigo. Los instrumentos básicos desde el punto de vista de la actual legislación se encuentran en modificaciones menores a la LGE (reconocer la educación inicial), modificación de Bases Curriculares en esa línea; y normas de funcionamiento vinculada con la Ley del Sistema Protección Social, que identifique normativamente un sistema de funcionamiento que de cuenta (y no quede al arbitrio) mediante un directorio.

2) Generación de una institucionalidad de primera infancia, como organización funcional (más que estamentaria), que implique un directorio de ministros con políticas, objetivos y metas conjuntas que de cuenta y fortalezca el Sistema de Protección Social, cuya presidencia sea movible.

3) Separación de funciones de la institucionalidad educación parvularia, sin esta separación es muy difícil avanzar en una articulación de un sistema y una política de primera infancia. Esto implica modificar la Ley y normativa que rige el funcionamiento de JUNJI, otorgándole sólo el rol de proveedor público de servicios (similar a Integra), y trasladando todo el rol fiscalizador y evaluador a la Agencia de Acreditación de la Calidad de la Educación. Integra debería mantenerse como una entidad privada sin fines de lucro, con apoyo del Estado, proveedora de servicios. Se incluyen como proveedores a aquellas entidades privadas con fines de lucro, en sistemas de redes o bien individuales, pero con criterios mínimos de entrada al sistema estrictos y supervisados. 4) La agencia de acreditación de la calidad de la educación tendría que ser la entidad responsable de velar por la calidad de la educación inicial (parvularia) y por identificar los criterios mínimos para el ingreso de proveedores al sistema educativo prescolar. Para esto

es fundamental incluir a este nivel entre sus áreas de influencia, con un departamento o unidad técnica especializada, y con un directorio que incorpore a personeros de las entidades, del mundo privado y expertos. Esta agencia podría contar con el apoyo de entidades internacionales para temas específicos. La agencia debería velar por el cumplimiento de estándares de calidad (visados por el Ministerio de Educación): en aspectos estructurales básicos (acreditación capacidades básicas de funcionamiento), fiscalización proveedores y adicionalmente la evaluación. Esto implica el diseño de un sistema de información implementado de manera gradual que de cuenta de manera transparente de requisitos y cumplimiento de éstos. El Ministerio de Educación debería mantener su papel de rectoría generando los lineamientos políticos, objetivos y metas en su área, estándares de operación para los establecimientos y para los educadores. Debería participar más activamente de la política integral de primera infancia.

5) El financiamiento público de la oferta disponible de modalidades de cuidado y de educación parvularia debería mantenerse siguiendo la lógica de la situación laboral familiar y su nivel de vulnerabilidad socioeconómica. De este modo (tabla 5), uno de los aspectos centrales a implementarse relaciona con la modificación o sustitución del artículo 203 del código del trabajo, en particular la identificación del mejor esquema de financiamiento que favorezca el empleo femenino y garantice la calidad de la oferta, yv la no discriminación por el número de mujeres en la empresa. Una propuesta interesante que surgió al interior de la Comisión Asesora Presidencial “Mujer, Trabajo y Maternidad” (2010) fue el considerar un financiamiento tripartito, que implica contribuciones del Estado, de las empresas y de aquellas familias con capacidad de pago. Comunidad Mujer promueve la creación de un fondo solidario con igual lógica, pero que además sea extensible a los niños en jardín infantil (2 y 4 años). Estas modificaciones requieren de una discusión y consenso, teniendo claro la disponibilidad de la oferta y las necesidades de familias y comunidades. 6) El monitoreo respecto de la inversión y gasto en primera infancia (de manera integrada) y por sector, debería estar mejor especificado y disponible. Esto implica un esfuerzo en particular para las instituciones prestadoras de servicios, de organizar, supervisar y

comunicar apropiadamente el gasto. Este aspecto, con la separación de funciones de JUNJI debería ser más fácil de conocer. 7) Desarrollo de la oferta pública y privada con o sin fines de lucro en modalidades atingentes a las necesidades de las familias con niños/as menores de 1 año; y con niños/as entre 1 y 2 años. Esto incluiría salas cunas, pero también modalidades de apoyo al desarrollo diversas, con criterios de calidad mínima para su ingreso al sistema de provisión. 8) Desarrollo de oferta pública y privada con o sin fines de lucro para el grupo de 2 a 4 años en jardines infantiles; con universalización gradual. 9) Desarrollo de oferta pública y privada con o sin fines de lucro para prekínder y kínder de carácter universal. 10) Revisión por parte del Ministerio de Educación, en conjunto con otras reparticiones del Estado, de los estándares mínimos de operación que permitan el ingreso a formar parte de la oferta tanto pública como privada. Adicionalmente generación de un sistema de implementación gradual de estándares (exigencia de creciente calidad) y de fiscalización del cumplimiento. Levantamiento del presupuesto necesario para su operación. El MINEDUC en su rol rector, en conjunto con la institucionalidad de primera infancia (directorio de ministros), debería velar por que la oferta pública y privada para los sectores más vulnerables se encuentre disponible a lo largo y ancho de todo el país, de manera de garantizar el acceso. 11) Generación sistema común de mejoramiento continuo de la calidad de la oferta de educación parvularia y otras modalidades, que implique estándares de calidad para cada tipo de oferta (estructura, procesos y resultados de las acciones). Esto implicará un esfuerzo en aunar criterios comunes entre las entidades rectoras (ministerios salud, educación, de desarrollo social, del trabajo), para también unificar criterios con entidades proveedoras de servicios. Esto con miras a que cada institución pueda a su vez generar sus propios esquemas de mejoramiento continuo de la calidad, pero que garantice un mínimo común. 35

12) Generación de un sistema de evaluación de los aprendizajes, vinculado con el punto 11, que permita dar cuenta de los logros generales del nivel de educación parvularia. Para esto se requiere de un trabajo coordinado de la institucionalidad que este a cargo de la calidad del sistema, de modo que elabore estándares, y revise mapas de progreso, los valide, identifique instrumentos de medición, estrategias de medición y progresión de la medición. Esto implica estar dispuestos a generar los mecanismos de apoyo para establecer mejoras del sistema en su conjunto. 13) Revisión de las Bases Curriculares de la Educación Parvularia, y generación por Ley de la obligatoriedad de su revisión al menos cada 10 años. Este aspecto es clave para actualizar conocimiento y adecuación al contexto. 14) Generación de normas, su implementación progresiva que faciliten las transiciones de los niños/as en el sistema: desde las modalidades en menores de 2 años hacia los jardines; desde los jardines hacia los colegios (prekínder) y de la educación parvularia hacia la educación básica. 15) Implementación, previa discusión de los estándares orientadores de la educación parvularia, y mantención de políticas de incentivos para atraer a buenos candidatos y retener a buenos profesionales. Esto implica generar un sistema de gestión de personas desde el nivel central (mineduc, minsal, mintra). Revisar la pertinencia de que la carrera de educación de párvulos sea dictada por entidades de carácter técnico. Generar estándares de acreditación de las carreras vinculadas con la educación inicial de dificultad creciente. Revisar en la práctica las habilidades para el trabajo en las diversas ofertas de servicios. Generar sistemas de capacitación continua con incentivos asociados, que vele por la calidad, en particular para aquellos profesionales y técnicos que trabajan en entidades financiadas por el Estado. Elaborar estándares orientadores de la educación para técnicos, y distinguir competencias entre ambos tipos de recursos humanos: profesionales (educadoras) y técnicos o auxiliares de párvulos. Este aspecto no está claramente diferenciado ni se identifican áreas de superposición práctica. Esto atenta contra los desarrollos profesionales de las educadoras de párvulos. ¿Qué rol debe desempeñar las profesionales universitarias y aquellas de nivel técnico? ¿Cuál es la diferencia? ¿En qué se 36

refleja las diferencias en el quehacer? ¿Cuáles son los trayectos de desarrollo laboral para ambos grupos?

16) Una mención especial con relación a toda la política de primera infancia, y en particular a la de educación inicial tiene que ver con el concepto de inclusión. Si inclusión significa derribar barreras para el acceso a servicios acordes a las necesidades de las personas, si inclusión educativa implica posibilitar el que todos los estudiantes puedan participar de lleno en la vida y el trabajo dentro de las comunidades educativas, esto implica, a decir de UNESCO, un enfoque de educación (y en lo macro, un enfoque de políticas) que va más allá de un conjunto de técnicas particulares. Implica generar espacios que posibiliten el desarrollo de cada niño/a independiente de las dificultades o discapacidades o diferencias que tenga. Implica generar experiencias de calidad, apropiadas a cada uno, pues es un derecho. En este sentido, desde la política de primera infancia es necesario acordar una definición común, que permita operacionalizar la política14. Desde una mirada de Sistema de Infancia, la inclusión no es sólo educativa sino social. Esto implica generar en cada área de la política (sectorial e intersectorial) los elementos que garanticen de manera estructurada, reglamentada (normada) y financiada que esto se posibilite o que se camine en esa dirección. Esto implica una planificación centrada en el niño/a sus familias y sus necesidades, y aquellas del colectivo (comunidad) a la que pertenece.

Por ejemplo para el CSIE la educación inclusiva es el aprendizaje de todos (niños y jóvenes de diversas capacidades) en conjunto en las diversas instituciones educativas con un área de soporte apropiada. Para UNESCO es “una aproximación al desarrollo a partir de la búsqueda de atender las necesidades de aprendizaje de todos los niños, jóvenes y adultos con especial énfasis en aquellos que son vulnerables a la marginalización y exclusión. Dyson distingue cuatro variedades de inclusión: como ubicación (contar con escuelas o establecimientos para que todos reciban educación por ejemplo); como derecho educativo para todos independiente del lugar (como permitir que los establecimientos o redes sirvan a todos); como participación (como garantizar que los alumnos participen); como inclusión social (acceso a conocimientos, técnicas y habilidades que les permitan transformar sus comunidades)

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Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 16. Vivienda social integrada a la ciudad

Políticas de vivienda y de suelo para la integración residencial Isabel Brain1

Socióloga, Estudiante de Master en Administración Pública (MPA) en la Universidad de Harvard

Hoy existen dos grandes desafíos en materia de vivienda social para los grupos vulnerables, emergentes y medios –esto, siguiendo la nomenclatura que hoy utiliza el MINVU para distinguir los grupos sociales--. El primero es cómo evitar/frenar la tendencia de la política de vivienda a generar homogeneidad social a gran escala dentro de las ciudades. El segundo, es cómo revertir las tendencias a la getización del stock de vivienda ya construido. En la práctica, lo anterior implica evitar que ocurran situaciones como en la comuna de La Pintana donde 8 de cada 10 viviendas son viviendas sociales, o en Alto Hospicio donde esta cifra sube a cerca del 100% del parque habitacional.

Algunas consideraciones generales Antes de describir algunas propuestas que permitan resolver los desafíos antes expuestos, es necesario tener en cuenta los siguientes elementos: -

Respecto a los objetivos de la política Cuatro grandes etapas desde los 90s hasta hoy i. Etapa 1: 1990-1996: Objetivo disminuir déficit de arrastre por medio de sistema de producción masiva de vivienda para evitar toma ilegal de terrenos en contexto del paso de dictadura a democracia. Sistema se configura principalmente en torno a en un subsidio básico general compuesto por Ahorro + Crédito + Subsidio (SAC). ii. Etapa 2: 1997-2001: Objetivo: disminuir déficit + mejorar calidad (reacción de la política post casas Copeva). Se aumenta el monto del subsidio y se establecen especificaciones que garanticen estándar mínimo. Se suma primer catastro de campamentos y creación de Chile-Barrio para dar solución a ese grupo. Problemas de deudores habitacionales, repactaciones, etc. iii. Etapa 3: 2002-2006: Objetivo: disminuir déficit + mejorar calidad. Debido al problema de la deuda de los créditos hipotecarios del segmento más pobre, se crea la vivienda dinámica sin deuda. El sistema se configura solo en Subsidio + Ahorro (el ahorro corresponde a cerca del 2% del valor de la vivienda) cuando se trata de los grupos más vulnerables. Se establecen las EGI2S, y se obliga a postulación grupal para los proyectos nuevos.

222

Las EGIS son las entidades de gestión inmobiliaria social, cuya finalidad es ser intermediaria entre los hogares postulantes, las constructoras y/o inmobiliarias, y el MINVU. Estas EGIS pueden ser las Municipalidades, Fundaciones u ONGs, Consultoras, o parte de las mismas inmobiliarias.

Comienza a abrirse el sistema de subsidios para compra de vivienda usada. iv. Etapa 4: 2007-presente: Objetivo: déficit + mejorar calidad + integración social. Se crean una serie de nuevos instrumentos para promover mayor integración social de la vivienda: subsidio a la localización, programa de proyectos de integración social, junto con programas orientados a mejorar condiciones de la vivienda social construida por medio de programa Quiero mi Barrio, programa de protección al patrimonio familiar (PPPF). Muchos de estos programas se mantuvieron ajustaron, modificaron, etc., en la actual administración, sin embargo los principios se sostienen. A partir del 2012 se comenzó a abrir el debate acerca de la pertinencia de una política de arriendo de vivienda social recomendado por la OCDE. -

Respecto al mercado habitacional en Chile En promedio 7 de cada 10 viviendas en Chile se construyeron entre 1991 y 2011 con algún tipo de subsidio de vivienda otorgado por el MINVU. Esto no solo da cuenta del peso que tiene el MINVU en la construcción de ciudades, sino también la influencia que ejerce en el mercado habitacional. Lo anterior se explica por el marcado acento viviendista del MINVU que se refleja en el presupuesto 2011, que de acuerdo a datos de la DIPRES, sólo un 15% del presupuesto del MINVU va a inversiones o programas urbanos.

Tabla A: Proporción que representa la vivienda con subsidio sobre el total de la vivienda construida en Chile entre 1990 y 2011

Año 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011* Promedio Total

Número de viviendas autorizadas 88.197 108.482 122.062 124.785 135.600 143.823 137.208 120.760 114.283 99.928 117.968 104.389 127.615 151.787 147.734 163.236 150.710 150.911 140.619 96.036 145.432 128.170 2.691.565

Número de subsidios de vivienda 74.301 85.741 90.348 91.872 93.948 94.734 97.602 86.605 91.027 92.058 85.696 87.068 101.979 95.547 82.775 98.059 99.152 126.055 88.167 55.316 65.002 89.669 1.883.052

% viviendas construidas sin subsidios 15,8 21,0 26,0 26,4 30,7 34,1 28,9 28,3 20,3 7,9 27,4 16,6 20,1 37,1 44,0 39,9 34,2 16,5 37,3 42,4 55,3 29,0

* El número de subsidios considerados corresponde a los subsidios regulares sin considerar aquellos asignados a la reconstrucción Fuente: Elaboración propia en base a series de datos históricas INE; Observatorio Habitacional y Urbano, MINVU

Respecto a la oferta de vivienda social 1. Reglas del juego de la política y sus incentivos: necesaria revisión. Si bien la política opera bajo la consigna de subsidio a la demanda, cuya eficiencia en la producción de vivienda social y/o económica3 es lo que hace destacar a Chile entre los

333

Toda vivienda de hasta UF2.000 que recibe algún tipo de subsidio se denomina vivienda económica. Dentro de este grupo se encuentra la vivienda social, la cual recibe una proporción de subsidio significativamente mayor por estar destinada a los grupos más vulnerables. Hasta hace pocos años correspondía a la vivienda de hasta UF400, sin embargo, hoy con los cambios en la política habitacional, eso podría eventualmente haber cambiado.

países de América Latina, en la práctica los riesgos por parte de los oferentes están muy bien controlados. Los incentivos hoy para un desarrollador de vivienda social son: i. Bajo riesgo (i): El valor del subsidio es igual (o casi igual) al valor de la vivienda, por lo tanto, el desarrollador no corre el riesgo de no pago por parte de los hogares más vulnerables. De esta manera, cuando el MINVU cada año declara el número de subsidios que serán otorgados, la estrategia pasa por capturar la mayor parte de dichos beneficiarios. ii. Bajo riesgo (ii): Los hogares más vulnerables tienen muy poca capacidad de ejercer sus preferencias, en parte por falta de información, en parte porque la oferta no varía significativamente (las constructoras e inmobiliarias se ajustan a los estándares mínimos que establece la normativa) y también porque las EGIS en muchos casos son parte de las inmobiliarias. La posibilidad de que un beneficiario del subsidio no utilice el voucher es muy baja, puesto que volver a postular conlleva un tiempo importante tanto de postulación como de espera para su asignación. iii. Posibilidad de rentar con el suelo: el decreto que norma la vivienda social, permite que hasta un 30% del subsidio se destine a la compra de suelo. Esto se traduce en un incentivo claro para adquirir suelo de bajo costo y generar el mayor margen posible. Se suma a lo anterior, la posibilidad que otorga el artículo 55 de la LGUC para construir vivienda social con densidades urbanas en suelo rural. Ahora bien, los precios del suelo han crecido sostenidamente a pesar de la ampliación de los límites urbanos, lo cual en muchos casos ha puesto presión a los márgenes que generan las empresas, generando incentivos para no mejorar la calidad de las viviendas.

El resultado ha sido la generación de una oferta de muy bajo valor urbano, la cual ha mostrado enfrentar procesos de deterioro físico y social muy rápidos. Lo anterior se explica porque los incentivos están puestos para (i) generar vivienda en zonas alejadas de servicios y equipamiento tal que sea posible obtener mayores rentas del suelo, y (ii) para generar grandes proyectos que permiten generar economías de escala en la construcción. Así lo indica la imagen a continuación en la cual se observa cómo a pesar de la disponibilidad de suelo, el conjunto San Alfonso se construyó con densidades propias de los departamentos de vivienda social desarrollados en sectores de la ciudad con menor disponibilidad de suelo.

Imagen A: Población San Alfonso terminada el año 2002 en la Comuna de Colina, R.M.

Fuente: Elemental, 2010 Un punto importante que es necesario considerar, es el hecho que el desarrollo de vivienda social en grandes números, va determinando los precios del suelo en sus alrededores y por consiguiente la posibilidad de que se desarrollen otro tipo de proyectos o inversiones en el territorio que no sean viviendas sociales. A modo de ejemplo, la tabla B indica en forma clara cómo comunas que han sido grandes receptoras de vivienda social como es el caso de Alto Hospicio en la región de la Tarapacá, posee un muy bajo número de ZCS4 y los valores de estas no varían significativamente lo que es indicativo de una homogeneidad bastante alta en el tipo de usos y grupos sociales que en ellas habitan.

Las ZCS corresponden a las zonas de características similares que el SII establece dentro de cada comuna para efectuar sus tasaciones. Las ZCS se construyen en base a información de las transacciones de sitios registradas en el conservador de bienes raíces. Dichos valores permiten al SII contar con una referencia al momento de efectuar las tasaciones.

Tabla B: Diferencias en los precios de suelo y grado de heterogeneidad de usos entre comunas con alto y bajo número de viviendas sociales. Nº $ Mín. ZCS

Media

Des. Est.

Máx.-Min. (UF)

Des.Es t.(UF)

7.678

5.128

0,5

0,24

361

96.340 34.928

27.801

4,5

1,30

6.178

3.313

0,4

0,16

22.369

14.060 10.779 133.22 268.442 5

60.412

11,5

2,83

4.242

0,5

0,20

92.324

19,3

4,32

Región

COMUNA

Tarapacá

ALTO HOSPICIO IQUIQUE

425

11.304

LA PINTANA PROVIDENCIA

$ Máx.

PADRE LAS 4 709 11.361 5.287 Araucanía CASAS TEMUCO 18 850 412.252 63.269 Fuente: Elaboración propia en base a datos SII, 2010.

En definitiva, es a través de un cambio en política de vivienda social –y sus reglas del juego— que se debiera apuntar a quebrar la tendencia a la producción de homogeneidad social en el espacio, lo cual pasa por ajustar tanto los incentivos que se generan a la industria como los estándares que se definen desde la política de vivienda. 2. Efectos urbanos no deseados de la focalización de la vivienda. Dada las reglas del juego descritas acerca de la forma en que la industria de la construcción e inmobiliaria organiza su oferta –siguiendo las reglas establecidas desde la política de vivienda—, la focalización de la vivienda social o económica, arrastra un efecto territorial muy significativo: se aglomera en el mismo espacio a quienes son más vulnerables. Imagen B: Imagen aérea del sector Santo Tomás en la comuna de La Pintana donde el 100% del parque habitacional corresponde a vivienda social destinada al estrato más vulnerable

Fuente: Elemental, 2010.

La construcción masiva de vivienda social en determinadas comunas o zonas de la ciudad genera un círculo no virtuoso de deterioro social y urbano, acentuado por los efectos negativos que tiene en el presupuesto municipal. Bien es sabido que la vivienda social está exenta del pago de contribuciones y en contrapartida, quienes habitan dichas viviendas son aquellos que más demandan y/o dependen de los servicios que presta el municipio; carga que el FCM no logra compensar. Tal como lo indica la tabla C, el nivel de dependencia de estas comunas respecto al FCM es mucho mayor, en un escenario en que sus habitantes demandan en mayor proporción de los servicios municipales. Tabla C: Ingresos comunales en tres regiones del país

Región

Tarapacá RM

Dependencia FCM Presupuesto municipal sobre ingresos por habitante ($) propios

NOMBRE COMUNA

Nº hab. (2011)

ALTO HOSPICIO

93.843

64%

85.744

IQUIQUE

185.962

212.180

LA PINTANA

202.569

66%

91.620

PROVIDENCIA

126.643

585.710

Fuente: Elaboración propia en base a datos SINIM, 2012

Dado lo anterior, se entiende que para ningún municipio es un `buen negocio` recibir vivienda social. Ahora bien, un municipio para evitar la llegada de vivienda social recurre a los planos reguladores donde es posible establecer un tamaño mínimo de lote en el plan regulador (PR) más grande que el que requiere –y puede pagar— la vivienda social (100m2 las casas, y 70m2 los departamentos), restricciones a la densidad, etc., que hacen inviable cualquier proyecto que busque generar vivienda social5. Sin embargo en Chile existe una norma que permite construir con mayor densidad que la que establece el PR si se trata de un proyecto de vivienda social de más de una hectárea (60 viviendas sociales aprox.). El problema es que este es un recurso escasamente utilizado en comunas bien localizadas en parte por las dificultades que conlleva al desarrollador, y en parte por el desconocimiento de este mecanismo por parte de los funcionarios municipales.

Este mecanismo de protección contra la vivienda económica no solo ocurre en Chile, sino que es un mecanismo frecuentemente utilizado, por ejemplo, en las ciudades norteamericanas, principalmente en los suburbios.

En definitiva, la clave está en lograr desacoplar la provisión de subsidios a los más vulnerables con el territorio en el cual puede hacerse efectivo su uso. Se debe hacer esfuerzos por garantizar –por la vía de fondos públicos directos o incentivos— la provisión de vivienda mixta que reúna hogares vulnerables y no-vulnerables.

3. Negocio inmobiliario e integración social sí son compatibles Si bien solo se han construido en Chile 9 proyectos bajo los principios del programa de integración social (PIS) el cual entrega un incentivo a los hogares de ingresos medios para que estén dispuestos a adquirir una vivienda en un conjunto que tiene viviendas sociales. Han mostrado que es perfectamente posible generar un desarrollo de vivienda que agrupe viviendas de distintos valores –destinadas a hogares de distinto nivel de ingresos— sin que ello juegue en contra del negocio inmobiliario. El bajo número de proyectos desarrollados con esta lógica no se debe necesariamente a una falta de interés de los desarrolladores, sino más bien al hecho que se trató de un programa piloto sin que las reglas del juego ni los montos de los subsidios asignados a este tipo de desarrollo estuvieran tan claros. Esto quiere decir, por ejemplo que un desarrollador de este tipo de proyectos no se ‘acogía’ a un programa específico con sus propias reglas del juego, sino que debía trabajar con los distintos decretos y programas –y sus respectivas condiciones— que regulan la vivienda destinada para los distintos estratos sociales. Por lo tanto, no se exige ningún requerimiento especial para el desarrollo de este tipo de proyectos en cuanto a materias urbanas, de diseño, de administración de este tipo de conjuntos integrados. La única condición existente era que aquellos proyectos que incluyeran vivienda del FSVI o FSVII (15% mínimo) no podrían ofrecer a los postulantes de viviendas DS40 optar al subsidio de integración (UF100 adicionales) por comprar en un conjunto integrado. Este programa aún juega un rol muy débil, y la clave en el futuro sería lograr que este no fuera la excepción sino más bien la regla dentro de la política habitacional. Por qué: i. Tiene beneficios para los hogares integrados en términos de sus probabilidades de movilidad social ascendente, o en su defecto permite frenar la tendencia a la getización que hoy enfrentan muchos de los conjuntos antes construidos. ii. Promueve un desarrollo urbano más armónico evitando segregación social, sin afectar plusvalías de las viviendas. Si bien los casos chilenos son muy recientes, hay múltiples estudios en Estados Unidos que muestran que los proyectos de vivienda mixta (mix income housing) no generan un

efecto negativo en las plusvalías de las viviendas ubicadas en los alrededores de estos conjuntos6. Fortalecer esta política supone que se introduzcan cambios en la operatoria del programa, requerimientos mínimos exigidos para el desarrollo de este tipo de proyectos, normativa que lo regula y por supuesto, mayor relevancia presupuestaria (Ver propuesta más adelante). Lo anterior implicaría entrar en un proceso de sofisticación de la oferta de vivienda; se debieran introducir aspectos de diseño y de organización de la demanda que los proyectos tradicionales de vivienda social no consideran, pero que son los que finalmente, determinan el atractivo de estos proyectos para los hogares de más ingresos y la sustentabilidad de la convivencia entre sus residentes.

4. La política no puede ser la misma para todas las ciudades. Los problemas en las ciudades son muy distintos en función de su tamaño. Una ciudad pequeña, intermedia y metropolitana enfrentan dinámicas urbanas y de los mercados de suelo muy distintas. Por ejemplo, la segregación residencial es un tema relevante en las grandes ciudades no en las ciudades más pequeñas. Los instrumentos de política aplicados en forma pareja en todo el territorio distorsionan el mercado de suelo y de vivienda cuando este no se ajusta a la realidad de la ciudad. Por ejemplo: ciudades más pequeñas ajustan sus precios y sus estándares a las ciudades metropolitanas, generando alza en los costos de suelo y construcción en forma artificial, tal como ocurrió con el subsidio a la localización. La aplicación del subsidio a la localización en estos sectores es un excelente ejemplo de esta situación puesto que su aplicación hizo que se elevaran los precios del suelo automáticamente. Cabe recordar que este subsidio en teoría aplicaba ‘solo’ para aquellas

Dos estudios importantes respect a este punto son: (a) Nombre estudio: “Effects of mixed-income, multifamily rental housing developments on single-family housing values” Investigadores: Henry O. Pollakoswki, David Ritchay, Zoe Weinrobe; Institución: Housing Affordability Initiative del Center for Real State de Massachusetts Institute of Technology (MIT); Año: 2005. Vínculo: web.mit.edu/CRE/research/hai/40b.html; y (b) Nombre estudio: “Mixed income housing in the suburbs: Lessons from Massachusetts” ; Investigadores: Aaron Gornstein y Ann Verrilli; Institución: Fannie Mae Foundation; Año: 2006; Vinculo: www.chapa.org/pdf/MixedIncomeReport.pdf

ciudades de más de 5.000 habitantes, y de acuerdo a datos del Censo 2002, ya en ese año no había ninguna ciudad en Chile con un número menor a esa cantidad de habitantes.

Respecto a la demanda de vivienda social 1. El territorio juega un rol ACTIVO en la calidad de vida y en las oportunidades que los hogares enfrentan. La política de vivienda tradicionalmente ha entendido el ‘suelo’ como un elemento neutro, desconociendo el hecho que una determinada localización – dependiendo de sus características— puede conllevar beneficios o perjuicios para los hogares más vulnerables. Una mala localización no solo puede frenar las posibilidades progreso personal y familiar, sino que puede jugar activamente en su contra. A mayor tamaño de la ciudad menos neutra es la localización. Al respecto la evidencia muestra que hogares de la misma condición social (Quintil I) que viven en vivienda social del mismo tipo –y construida el mismo año—, muestran tendencias de movilidad social muy distintas dependiendo del nivel de segregación en sus entornos. Aquella vivienda social ubicada en entorno de homogeneidad social a gran escala versus la vivienda social poco segregada, esto es, con niveles de diversidad social alta en el entorno determina las trayectorias de movilidad social de los hogares que las habitan. Los hogares que residen en una vivienda social ubicada en un entorno social diversos, con el paso del tiempo enfrentan procesos de movilidad social ascendente, debido a: (i) mayor cercanía a fuentes y redes laborales, y (ii) a mejores servicios municipales. Lo anterior, se explica principalmente por la presencia de grupos sociales distintos en el entorno del conjunto de vivienda social7. Por esta razón a nivel de lineamientos de localización de la vivienda social en el territorio urbano, se debiera hacer explícito que la ciudad no es un territorio ni neutro ni muerto cuando se trata de los hogares más vulnerables. Para ello sería importante formular una política de acceso a suelo urbano para los hogares más vulnerables que considere no sólo (i) cercanía a equipamientos y servicios; sino también (ii) cercanía a otros grupos sociales no-vulnerables.

Ver Sabatini, F., Salcedo, R., Wormald, G., 2005-2008 “Barrios en crisis y barrios exitosos producidos por la política de vivienda social”. PBCT Anillos de Investigación en Ciencias Sociales, financiado por CONICYT.

2. Demanda de los hogares es por localización. Las tendencias de localización de diversos grupos vulnerables da cuenta que la localización juega un rol relevante. Los hogares de campamentos, allegados, inmigrantes muestran – todos— tendencias de localización más cercanas a los centros y sub-centros urbanos, en comunas con mejor equipamiento y mayor diversidad social que los hogares que hoy habitan en una vivienda social. Mientras mayor es la vulnerabilidad más determinante es la geografía de oportunidad en la cual los hogares están insertos. A modo de ejemplo, es ilustrativo comparar las tendencias a la localización de los inmigrantes peruanos, versus las personas de origen mapuche. Los primeros de acuerdo a los datos del Censo 2002 se localizan en su mayoría en el centro de Santiago y el las comunas del nor-oriente. Las razones son sus redes de contacto y de trabajo. En cambio los hogares mapuches, que por ser pueblos originarios tienen prioridad para la obtención del subsidio habitacional muestran las típicas tendencias de localización: segregados en la periferia de la ciudad en el sector sur-oriente principalmente, no obstante originalmente residían en localizaciones similares a los peruanos (Ver imagen C) Imagen C: Localización de los mapuches y de los peruanos según Censo 2002

Fuente: Censo, 2002

3. El efecto barrio El efecto barrio corresponde a la transferencia de atributos del barrio a las personas por medio de diversos mecanismo ‘contagio’, ‘efecto pares’ (influencia de los amigos y personas de la misma edad en las conductas) y ‘modelo de rol’ que es la forma en que las personas mayores inciden en el comportamiento de adolescentes y niños que los observan8. Es precisamente en los hogares más vulnerables donde el entorno juega un rol más relevante, en la medida que no solo afecta la conducta sino también en las posibilidades de movilidad social ascendente el hecho de estar rodeados de hogares de condición social distinta a la de ellos. En el caso de los proyectos desarrollados integrando vivienda social con viviendas destinadas a estratos más altos lo anterior se aprecia en forma bastante clara, puesto que son los propios residentes quienes afirman la presencia de beneficios por el hecho de vivir con personas de condición social más alta tal como se observa en el gráfico siguiente9. Los habitantes de dos conjuntos integrados en la ciudad de Santiago, San Alberto Casas Viejas (Puente Alto) y de Juvencio Valle (San Bernardo) perciben diversos beneficios de habitar cercanos a grupos sociales más altos. Gráfico A: El beneficio de convivir con personas de clase social más alta es (% respondió Sí) Conjunto Juvencio Valle Sn. Bernardo Conjunto San Alberto Pte. Alto 50 55 57 58

Permite realizar intercambio de… Mis hijos pueden aprender… Los barrios se ponen más seguros

66 65

Se puede conocer a personas con… Los barrios se ponen más bonitos Mi vivienda se valoriza Dan ganas de surgir

48 42

73 74 79

Hay más vida de barrio

80 78

Fuente: ProUrbana, Centro de Políticas Públicas, 2012

Sampson, R. (2008) “Moving to inequality: Neighborhood Effects and Experimental Meet Social Structure” by University of Chicago. AJS Volume 114 Number 1: 189-231. 9 Datos provenientes de un estudio (2012) que busca (i) medir el efecto de los proyectos integrados en la convivencia entre los hogares y (ii) en un análisis de la estrategia inmobiliaria de este tipo de conjuntos, desarrollado por ProUrbana del Centro de Políticas Públicas UC financiado por el Lincoln Institute of Land Policy.

4. La demanda por vivienda no es tan distinta a otros mercados cuando el barrio es verdaderamente diverso. El hecho que en un mismo barrio existan viviendas de otro valor –y que por lo tanto apuntan a distintos segmentos de la población— se observa por parte de los ‘consumidores’ como un dato. Las personas al visitar un conjunto eligen aquella vivienda que mejor se ajusta a sus capacidades de pago/endeudamiento. Y, muchas veces, optan por viviendas de un rango superior de precios cuando se enfrentan directamente a la oferta (dispuestos a mayor nivel de endeudamiento). La presencia de personas de otros ingresos no condiciona la elección de la vivienda en los estratos medios. Salvo que esa vivienda sea mayoritaria dentro del conjunto o del barrio. No se rechaza la vivienda social per se, sino que el estereotipo de la vivienda social tipo block, que se asocia a problemas sociales profundos como delincuencia, micro y narco tráfico, entre otros. Al preguntarle a los actuales habitantes de dos conjuntos integrados en la ciudad de Santiago, San Alberto Casas Viejas (Puente Alto) y de Juvencio Valle (San Bernardo) la mayoría sabía o se dio cuenta al momento de comprar su vivienda, que su conjunto era integrado socialmente, lo que sugiere que no existe una reticencia respecto a la heterogeneidad social residencial. Gráfico A: Decisión de compra en proyectos de viviendas integradas en la Región Metropolitana Cuando llegó a su vivienda, ¿sabía Ud., que se trataba de un conjunto integrado socialmente? (%)

15 17

46 Sí, me di cuenta solo (a)

27 Conjunto San Alberto Pte. Alto

Sí, me lo advirtieron al momento de adquirir la vivienda

Conjunto Juvencio Valle Sn. Bernardo

Fuente: ProUrbana, Centro de Políticas Públicas, 2012 Además, en ambos conjuntos hay un alto porcentaje de encuestados a los que no les importa mayormente la mezcla social en el conjunto. Esto refleja actitudes al menos

indiferentes hacia la integración residencial, lo que puede significar una oportunidad para otras iniciativas que busquen realizar proyectos similares. Gráfico B: Decisión de compra en compra en proyectos de viviendas integradas en la Región Metropolitana Que fuera un proyecto que mezclaba distintoo tipo de hogares...(%)

7 24

Le pareció malo

No le importó mayormente

Le pareció bueno

Conjunto San Alberto Pte. Alto

Conjunto Juvencio Valle Sn. Bernardo

Fuente: ProUrbana, Centro de Políticas Públicas, 2012

Por último cabe señalar que los grupos más altos también perciben bastantes beneficios de vivir con personas de grupos sociales más bajos. Cabe destacar que estas opiniones provienen de residentes que actualmente habitan estos conjuntos y por tanto se enfrentan cotidianamente a la convivencia entre personas de ingresos diversos. Entre los beneficios percibidos cuales destacan los que se ilustran en el gráfico siguiente. Gráfico C: El beneficio de convivir con personas de clase social más baja es (% resp. Sí) Conjunto Juvencio Valle Sn. Bernardo

Conjunto San Alberto Pte. Alto

Permite realizar intercambio de trabajo conveniente para ambos Hay más vida de barrio

47 66 53 70 62

Hay más gente y negocios en las calles Se aprenden otros valores importantes para la vida Se aprenden a vivir con gente distinta a uno

71 50 79 71 88

Fuente: ProUrbana, Centro de Políticas Públicas, 2012

Es el tipo de vivienda y de barrio lo que condiciona la compra. Vale considerar que: i. En una misma familia hay personas de condición social distinta. Ejemplo: Una pareja joven de profesionales donde ambos trabajan, con hijos pequeños puede tener un ingreso muy superior al que tiene la madre de uno de ellos no profesional y que se encuentra divorciada o viuda. Estos integrantes de una misma familia elegirían viviendas distintas dentro de un mismo barrio. ii. Si las personas se conocen previamente, aún cuando no tengan ingresos similares pueden estar dispuestos a vivir con personas de condición social distinta. Ejemplo: una misma empresa reúne persona de distinta condición social. iii. Clase media que enfrentan alto nivel de gastos, valora incentivos y apoyos que le permitan acceder a su vivienda con menor endeudamiento. IMPORTANTE: No es posible cargar ‘individualmente’ con los costos de la integración. Esto quiere decir que, no obstante la integración social es un tema valorado socialmente –

transversal a todos los grupos sociales10— y que además tiene claros beneficios funcionales para los más vulnerables, los beneficios para los grupos más altos de vivir con personas de condición social más baja no son tan relevantes (no así los beneficios sociales o bien simbólicos). Es un hecho que los hogares mas vulnerables tienen menos recursos para mantener sus casas y sus barrios y que atraen servicios de menor calidad. Por lo tanto, es importante que el 'costo' de vivir integrado se distribuya territorialmente, a nivel municipal, y que a nivel de proyectos la vivienda para grupos más vulnerables no sea mayoría.

Ideas -propuestas Algunas propuestas que se desprenden de los antecedentes anteriores son: 1. Establecer tanto un mínimo como un máximo de viviendas por comuna, de manera de garantizar un equilibrio en integración residencial de los hogares y su sustentabilidad en el tiempo, esto es: mayor base tributaria por contribuciones que permiten a los gobiernos locales prestar servicios de mayor calidad a los hogares vulnerables de la comuna. Se debieran considerar dos escalas de integración: i. A Escala Comunal: toda comuna debiera tener una proporción relativamente similar a la distribución de quintiles de la población regional. Esto se podría lograr por dos vías: 1. Obligación + compensación que puede ser: a. (como en el caso francés) en que se exige que cada municipio tenga al menos un 20% de vivienda social. El no cumplimiento conlleva el pago de multas. b. Zonificación especial para construcción de vivienda mixta. c. Compensación la llegada vivienda social debiera estar asociada a una compensación al municipio por gastos de administración de áreas verdes y retiro de basura. 2. Incentivos a los desarrolladores para que construyan proyectos de vivienda MIXTA + compensación. Algunas alternativas son: a. Aceptar mayor densidad que la que define el plano regulador en las comunas que tienen menor número de

1010

Ver como referencia, estudio del MINVU “Disposición a la integración residencial en tres ciudades de Chile”, desarrollado por ProUrbana del Centro de Políticas Públicas UC, 2009.

vivienda destinada a los grupos vulnerables (Ver propuesta centro de políticas públicas UC) b. Otorgar subsidio a la localización SOLO a aquellos proyectos de vivienda MIXTA ubicados en comunas con precio de suelo: medio, medio-alto y alto. c. Compensación la llegada vivienda social debiera estar asociada a una compensación al municipio por gastos de administración de áreas verdes y retiro de basura.

ii. A Escala de Proyectos: todo nuevo proyecto habitacional que acoja vivienda social debiera ser –idealmente— un proyecto de vivienda mixta o para familias de ingresos diversos (Mix Income Housing). No más conjuntos destinados a un solo tipo de subsidio. Importancia de dar impulso a los Proyectos de vivienda MIXTA o Integrada que permita: d. Quebrar la tendencia a la construcción de vivienda homogénea en la medida que todo nuevo desarrollo sea desde un comienzo heterogéneo. e. Generar barrios más sustentables en el tiempo y comunas con mayor capacidad de dar respuesta a las necesidades de los más pobres. Qué significa o implica dar impulso a estos proyectos: entregar recursos a hogares no-vulnerables para que habiten en conjuntos con personas que si son vulnerables, puesto que eso tiene beneficios para estos últimos. Vale decir, apostar a una inversión con efecto boomerang, supone aceptar cierto nivel de desfocalización a nivel de individuo, focalizando más bien en el territorio, lo cual de todos modos generará retornos en el bienestar de los hogares más vulnerables. Para esto sería necesario: A nivel de la demanda: mejorar incentivos a los grupos medios para vivir con personas de ingresos más bajos, eso significa: 1. Mantener subsidio adicional por adquirir vivienda en conjunto integrado. 2. Aportar fondos específicos de inversión en equipamiento y estándar del barrio para el caso de los proyectos de vivienda MIXTA que los vuelvan más atractivos. 3. Limitar el número de viviendas para grupos vulnerables a 20% que permite que la convivencia entre grupos sea sustentable en el tiempo (las modificaciones que propone el MINVU a este

programa es que considere un 30%). En caso que se exija un número superior debiera ir acompañado de subsidio adicional que permita no sacrificar calidad del conjunto. A nivel de la oferta: 1. Establecer criterios claros y específicos de diseño urbano, de equipamiento y de las viviendas que permitan hacer más sustentable este tipo de proyectos. (Ver experiencia internacional recogida por el Urban Land Institute, ULI, en Estados Unidos www.uli.org “Mixed Inocme Housing Myth and Facts) 2. Facilitar el desarrollo de este tipo de proyectos por medio de la creación de un programa especial de vivienda MIXTA, distinto de lo que ocurre hoy que se suman distintos subsidios cada uno con sus propios requisitos. 3. Definir/establecer prioridad en la asignación de subsidios para quienes adquieren viviendas en estos conjuntos. 4. Organización de la demanda privilegiando postulantes que se conozcan previamente por redes familiares, educacionales y/o laborales.

IMPORTANTE: REVISAR EXPERIENCIA PROYECTO INTEGRADO SAN ALBERTO CASAS VIEJAS DESARROLLADO POR INMOBILIARA EL BOSQUE DEL GRUPO CONSORCIO.

2. Segmentar oferta pública de vivienda POR ETAPAS de ciclo de vulnerabilidad o de desarrollo familiar: Considerando que (i) para los hogares vulnerables la localización juega un rol preponderante en sus posibilidades de alcanzar mayor estabilidad laboral y/o económica, es más importante en términos de la geografía de oportunidad y que (ii) la disponibilidad de suelo en las comunas con más diversidad de fuentes laborales, servicios y grupos sociales es escaso, y también que (iii) en la ‘cultura’ chilena está instalada la idea de la vivienda ‘definitiva’ que se entrega en propiedad a los hogares más vulnerables, se debiera generar una política que considere dos etapas en la trayectoria de los hogares. La primera de mayor vulnerabilidad donde la oferta de vivienda es SOLO de arriendo y una segunda etapa que es cuando los hogares son capaces de demostrar cierto nivel de estabilidad de sus ingresos y posibilidad de acceder a un crédito (blando) donde se abre la posibilidad de postular a una vivienda en propiedad. Por lo tanto:

iii. Etapa 1: Arriendo subsidiado (hogares vulnerables) iv. Etapa 2: Vivienda en propiedad con sistema Subsidio + Ahorro + Crédito (hogares emergentes) 3. Promover movilidad residencial de aquellos que hoy habitan la vivienda social, de manera que liberen unidades de vivienda básica que sea recuperada, arreglada y pueda ser entregada a nuevos postulantes en arriendo, hasta que cumplan con condiciones para obtener un subsidio de vivienda definitiva. 4. Es necesario agilizar el proceso de re-postulación en caso que el beneficiario no encuentre alternativa que se ajuste a sus necesidades o preferencias de esta manera, el riesgo del desarrollador, o interés por generar un oferta atractiva se elevarían. 5. Integración residencial: es importante complejizar lo que hasta ahora se persigue con integración residencial. No solo importa la cercanía a servicios básicos, sino también la cercanía a otros grupos sociales. Para ello el precio del suelo es mejor proxy de calidad y densidad de oportunidades. Se debiera establecer una alianza entre MINVU – SII – Conservadores de Bienes Raíces para mantener un sistema de monitoreo y segmentación de las ciudades según precios de suelo.

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 1. Tres reformas de fondo para revitalizar el sistema político chileno

Propuesta para la reforma al sistema de partidos chileno Juan Pablo Luna1

Cientista político, académico de la Universidad Católica de Chile.

Introducción Este documento pretende contribuir a la elaboración de una propuesta de reforma al sistema de partidos de Chile. De cara a este objetivo, presenta en primer lugar un diagnóstico respecto al funcionamiento actual de los partidos políticos en el país. Dicho diagnóstico, elaborado en base a trabajos previos, analiza la relación entre los partidos y la ciudadanía, así como el funcionamiento interno y en el congreso de los principales partidos chilenos. En segundo lugar, en contrapunto con el diagnóstico, se establece una serie de objetivos para una reforma al sistema. Los objetivos también se articulan tomando al “modelo de gobierno de partido responsable” como referente normativo respecto a la representación vía partidos políticos en una sociedad moderna. En tercer lugar, se analiza la experiencia comparada a nivel regional e internacional, y se proponen los elementos de la propuesta de reforma. Dichos elementos son tres: un sistema de financiamiento basal a los partidos políticos, un fondo para la inscripción de nuevos partidos, y un sistema público de financiamiento a las campañas electorales. La propuesta también identifica una serie de reformas adicionales que sería necesario implementar para potenciar los efectos buscados de la reforma. Finalmente, también se identifican, a modo de corolario, otra serie de reformas institucionales que deberían acometerse a mediano plazo. Diagnóstico: La situación actual de los partidos políticos chilenos.2 Esta sección ofrece un diagnóstico respecto a la situación actual de los partidos políticos en Chile. En primer lugar, se analizará el funcionamiento del sistema de partidos en términos institucionales. En segundo lugar, se analizarán las características de los vínculos entre partidos y votantes. En tercer lugar, se dará cuenta del funcionamiento interno de los partidos políticos. Finalmente, se analizará en qué medida las características del sistema de partidos actual influyen a nivel del funcionamiento institucional del congreso, las municipalidades y la presidencia.

Esta sección sintetiza y se basa en trabajos previos del autor y co-autores (véase especialmente: Luna 2007; Díaz et al 2006; Giannini et al 2011; Luna y Mardones 2010, Luna y Rosenblatt 2011; Luna y Altman 2011; Luna forthcoming). En particular, en varios pasajes se reproduce el argumento, también de síntesis, presentado en Luna y Rosenblatt 2011. En general, es en ese grupo de trabajos donde se presenta evidencia más sistemática y detallada respecto a las distintas problemáticas que se elaboran aquí. También debe buscarse allí una narrativa causal mejor justificada que la presentada en este texto, en función del espacio disponible y del objetivo final de este trabajo, centrado en la formulación de una propuesta de reforma para el sistema de partidos. 2

El sistema de partidos chileno: Estable pero des-enraizado.3 En el contexto latinoamericano Chile ha sobresalido históricamente al contar con un sistema de partidos altamente institucionalizado (Mainwaring y Scully, 1995; Siavelis, 2000; Torcal y Mainwaring, 2003).También es considerado históricamente como el más parecido de la región a sus contrapartes de la Europa occidental en cuanto a sus patrones de estructuración programática y de clivajes sociales (Coppedge, 2001; Dix, 1989). Sin embargo, nueva evidencia sugiere que los partidos políticos chilenos han perdido enraizamiento en la sociedad civil. En particular, Chile presenta una configuración paradojal en términos del concepto de institucionalización del sistema de partidos (Mainwaring y Scully 1995) siendo un sistema simultáneamente muy estable, pero crecientemente desconectado de la sociedad civil. Como se observa en la Tabla 1, el sistema de partidos chileno se ubica entre los más estables de la región a mediados de los años 2000, con un promedio de volatilidad electoral de aproximadamente 8%. Este indicador, que recoge el porcentaje agregado de votos que los partidos trasvasan entre una elección y otra, contrasta claramente con una media regional de 27% y particularmente con otros casos andinos con niveles de inestabilidad electoral (y por tanto de los apoyos electorales de los distintos partidos) de 28% en Ecuador, 39% en Colombia, 41% en Bolivia y Venezuela, y 48% en Perú.4 En este sentido, el resto de los países andinos presenta niveles de trasvase de los apoyos electorales (en muchos casos causados por la desaparición de partidos tradicionales y su reemplazo por nuevos referentes usualmente efímeros) sorprendentemente altos, incluso en una perspectiva cros-regional. En base al concepto de institucionalización partidaria, sería dable esperar un mayor enraizamiento social del sistema de partidos chileno que el que presentan sus pares de la región –sustancialmente más volátiles. Ello se debe a que, habitualmente, menor volatilidad supone mayor institucionalización y, mayor institucionalización está asociada a mayor enraizamiento de los partidos en la sociedad. Si bien no existe consenso respecto a cómo caracterizar adecuadamente los grados de enraizamiento social de un sistema de partidos, distintos indicadores existentes sobre el caso chileno ponen en duda la presencia de un sistema con altos niveles de legitimidad, enraizamiento y capacidad de canalizar la representación y participación ciudadana. A modo de ejemplo, los niveles de simpatía con los partidos políticos que se observan en Chile (aproximadamente 11% de la población declara simpatizar con un partido político), de acuerdo a la encuesta LAPOP 2010 (Gráfico 1), son incluso significativamente más bajos que los observados en Perú y Ecuador, dos casos que han sufrido profundas crisis partidarias en tiempos recientes. Mientras tanto, en Bolivia, Colombia y especialmente Venezuela, una fracción significativamente mayor de la ciudadanía declara simpatizar con un partido político. Elocuentemente, ninguno de los partidos políticos chilenos supera, en nivel de simpatía, el margen de error de la

Esta sección reproduce casi íntegramente el texto presentado en Luna y Rosenblatt (2011, pp. 5-11). 4Por una discusión detallada de este indicador y su aplicación en Chile véase Luna y Altman (2011).

encuesta LAPOP 2010, obteniendo en todos los casos menos del 5% de las preferencias. Tabla 1: Volatilidad electoral comparada5 País Volatilidad Electoral Chile 6 Honduras 7 El Salvador 11 Mexico 10 Nicaragua 17 Uruguay 16 Brazil 20 Paraguay 24 Costa Rica 24 Panama 28 República Dominicana 20 Argentina 26 Ecuador 28 Colombia 39 Bolivia 41 Venezuela 41 Guatemala 36 Peru 48 Promedio 26,8 Fuente: Jones (2005)

Por su parte, al analizar la evolución temporal de este indicador encontramos una tendencia preocupante. Entre 2006 y 2010 el porcentaje de simpatizantes partidarios ha caído en Chile un 15%. Ningún otro país de la región registra tendencia similar. Como se observa en el Gráfico 2, las adhesiones a partidos individuales son extremadamente minoritarias en el país.

El índice calculado por Jones se basa en el promedio de volatilidad electoral registrado en las últimas dos elecciones. 5

Gráfico 1. Niveles de simpatía partidaria

Fuente: LAPOP 2010

Gráfico 2. Niveles de simpatía con partidos chilenos.

Fuente: LAPOP 2010 Los datos de la Auditoría de la Democracia (2010), así como los resultados de la Encuesta CEP, registran tendencias similares. Aunque los niveles de simpatía partidaria obtenidos son más altos (en tanto la pregunta utilizada ofrece una lista de partidos al

encuestado, preguntando con cuál de dichos partidos se identifica), según el último registro de la encuesta de la Auditoría para la Democracia (correspondiente a los meses de Septiembre y Octubre de 2010) cerca de un 57% de los encuestados manifiesta no identificarse ni simpatizar con ninguno de los diez referentes partidarios específicamente listados en la tarjeta. Por su parte, de acuerdo a los resultados de la Auditoría de la Democracia, al preguntar a los encuestados sobre las tres principales virtudes de los partidos políticos chilenos la gran mayoría de los entrevistados señaló que los mismos “no tienen ninguna virtud”. Al observar estos datos, y en función de la lógica coalicional inducida por el sistema electoral binominal, podría argumentarse que en el caso de Chile las unidades relevantes no son los partidos sino las coaliciones o pactos electorales y en particular, la Concertación (centro-izquierda) y la Alianza por Chile (centro-derecha). Si dicho fuese el caso, el dato acerca de la identificación partidaria penalizaría excesivamente al sistema de partidos chileno. No obstante, al analizar la evolución temporal (19912010) de la identificación de la ciudadanía chilena con ambas coaliciones, a partir de los resultados de la Encuesta CEP, observamos también una importante caída. En Noviembre-Diciembre de 2010, un 16% de los encuestados declaraba identificarse con la Concertación por la Democracia, al tiempo que un porcentaje idéntico se identificaba con la Alianza. Mientras tanto, el Pacto Juntos Podemos recibía una adhesión del 5%. Un contundente 58% declaró no identificarse con ninguna de estas coaliciones. Esta estimación puntual, así como la evolución temporal de las respuestas obtenidas en mediciones subsiguientes, son muy similares a los obtenidos, con idéntica pregunta, en la encuesta de la Auditoría de la Democracia (2010). Allí, un 53% de los encuestados declaró no identificarse con ninguna coalición, siendo que un 46% de los entrevistados optó por la misma alternativa en la primera encuesta de la Auditoría de la Democracia en Mayo de 2009. Al contrastar estos resultados con los obtenidos al comienzo de la transición, a partir de la Encuesta CEP, encontramos que el porcentaje de “no identificados” aumentó casi un doscientos por ciento entre 1991 (aproximadamente 20% de no identificados) y 2010 (aproximadamente un 53-58% de no identificados). Parte de esta tendencia se explica por la caída en la identificación con la Concertación. Mientras tanto, la identificación con la Alianza por Chile se mantiene relativamente estable en el tiempo (denotando la incapacidad de este conglomerado para capitalizar el descontento con los gobiernos encabezados por la Concertación). Finalmente, la serie de tiempo disponible en la Encuesta CEP y en las mediciones de la Auditoría de la Democracia también permite observar una caída sistemática en los niveles de alineamiento ideológico de la ciudadanía chilena. De acuerdo a los datos recogidos en la última edición de la Auditoría de la Democracia (Septiembre-Octubre de 2010), un 41% de los entrevistados no se identifica (o siente proximidad) ni con la derecha, ni con el centro, ni con la izquierda. Adicionalmente, un 8% de los encuestados se declara “independiente” o no responde. En tanto, los identificados con posicionamientos sustantivos no llegan en ninguno de los casos al 20% de las menciones. Nuevamente en términos comparados, Chile presenta el menor nivel registrado en toda la región en cuanto a activismo partidario. Solo un 3% de

encuestados declara haber trabajado para algún candidato o partido en la última elección, contra una media regional de aproximadamente 10%.6 Mientras tanto, de acuerdo a los resultados de la Auditoría de la Democracia (2010) que se reportan en el Gráfico 3, la ciudadanía parece preferir fuertemente liderazgos que actúen en el Congreso de forma independiente a sus partidos. Esto genera, posiblemente, mayores incentivos para la aparición y crecimiento de “díscolos”, al tiempo que denota un profundo descrédito social de los partidos. La información que presentamos en el Gráfico 4 refuerza esta interpretación, en tanto sugiere que parte del descontento social con los partidos es consistente con visiones que los colocan como alejados del interés de “todos los chilenos” y a favor de su defensa corporativa.

Gráfico 3. En general, ¿Ud. cree que los diputados y senadores de un mismo partido deben votar en el Congreso de acuerdo a los que prefiere el partido o deben votar de acuerdo a lo que prefiere cada uno de ellos?

Fuente: Auditoría de la Democracia, 2010

6El

indicador no discrimina entre trabajo voluntario o pago.

Gráfico 4. Vamos a hablar ahora sobre los diputados y senadores del Congreso y a quién ellos representan. Me gustaría que me dijera...

Fuente: Auditoría de la Democracia, 2010

Si bien no es objeto de este trabajo elaborar sistemáticamente los distintos mecanismos a través de los cuales las dinámicas que describimos para el sistema de partidos podrían desafiar la calidad de la democracia en el país, cerramos esta exploración comparativa señalando algunos correlatos ya visibles de la crisis del sistema de partidos chileno. Dos dimensiones donde la problemática del sistema parece reflejarse de forma clara son: la participación electoral y la legitimidad/centralidad de la política. Desde hace algún tiempo se registra en el caso chileno una fuerte caída en la participación electoral durante el período post-transicional (Luna y Altman 2011). Esta caída en la participación electoral se encuentra, por lo demás, altamente estratificada según edad, con las cohortes más jóvenes, siendo aquellas que menos declaran haber votado en la última elección (un 20% de quienes tienen menos de 35 años, comparado con aproximadamente un 80% en las cohortes superiores). Finalmente, el Gráfico 5 analiza el nivel de interés en la política de la ciudadanía chilena. Nuevamente, la situación comparada de Chile parece problemática, dando cuenta de la progresiva consolidación de una democracia de “baja intensidad”.

Gráfico 5. Niveles de interés en la política en términos comparativos

Fuente: LAPOP 2010 Antes de concluir esta sección, resulta particularmente importante introducir un último matiz. Según sugieren los datos de la Auditoría de la Democracia, la ciudadanía chilena no subestima el rol que los partidos políticos, en abstracto, juegan para el fortalecimiento de la democracia. Un 41% de los entrevistados en dicha encuesta señala que los partidos políticos son “indispensables para la democracia”. Mientras tanto, sólo un 14% se encuentra de acuerdo o muy de acuerdo con la siguiente afirmación: “en Chile los partidos políticos funcionan bien”. En definitiva, el descontento y la desvinculación de los ciudadanos chilenos con los partidos no proviene de una visión (“teórica”) sobre los partidos como institución política sino que, más bien, se sustenta en visiones críticas sobre cómo funcionan los partidos políticos actuales en el contexto de la sociedad chilena. En síntesis, aunque los análisis disponibles sobre el caso chileno lo consideran como un ejemplo virtuoso de institucionalización partidaria a nivel regional, Chile presenta actualmente un síndrome que ha sido común en la región: un profundo alejamiento entre la sociedad y los partidos y una creciente devaluación de los procesos electorales y de las instituciones representativas. A su vez, si bien podría pensarse que lo observado en el caso chileno se inscribe en un contexto generalizado de desprestigio y desencanto con la política, dicha hipótesis no tiene sustento en la evidencia que se presenta a nivel comparado. Los niveles de desenraizamiento e ilegitimidad observados en Chile son mayores que los observados en otros casos de la región, y han venido creciendo más rápidamente que en otros países. Desde esta perspectiva la configuración observada en Chile se parece mucho más al escenario observado en Venezuela, Colombia, y Bolivia en la etapa previa al colapso de los sistemas de partido tradicionales en dichos países, que al de un caso “virtuoso” en términos de sus niveles de estabilidad e institucionalización. Aquellos tres casos también fueron considerados en su momento, como casos ejemplares respecto a sus niveles históricos de institucionalización (Colombia y Venezuela: Mainwaring y Scully 1995) o alternativamente, como casos que estaban desarrollando un positivo proceso de

institucionalización (Bolivia: A silent revolution). Los tres sistemas de partido terminaron “colapsando” muy poco tiempo después. Vínculos entre partidos y sociedad: ¿Cómo compiten electoralmente los partidos políticos chilenos? En esta sección se argumenta que la estabilidad electoral no se explica por la fortaleza de los partidos, sino más bien, por la fortaleza de candidaturas individuales que compiten de forma descentralizada aunque bajo un paraguas partidario común. Antes de identificar los distintos elementos que caracterizan a la configuración actual de la competencia partidaria, conviene nuevamente observar al sistema en perspectiva comparada. En este caso, presentamos evidencia proveniente de la Encuesta de Expertos sobre estrategias de vinculación partido-votante aplicada en 88 países bajo el liderazgo de Herbert Kitschelt (2008). Esta encuesta, aplicada a expertos nacionales, expertos internacionales con foco en un país determinado, y hasta tres periodistas políticos de cada país, provee información sobre los distintos tipos de vínculo que los partidos implementan con sus votantes. El Recuadro 1 presenta las cuatro preguntas que utilizaremos aquí para estimar hasta qué punto, y según los expertos consultados en cada caso (la muestra por caso tiene como mínimo 10 respuestas válidas), los partidos políticos estructuran vínculos basados en el liderazgo (E1), posiciones programáticas (E2), clientelismo (E3), e identificación partidaria (E4). La información recogida para cada partido fue luego sintetizada en un promedio nacional. En tanto se cuenta con 88 casos de todas las regiones del mundo, se decidió utilizar este universo de casos como parámetro comparativo para juzgar la posición relativa de los países de la región. Con el objetivo de facilitar la comparación en base a dicho parámetro, la posición relativa de cada caso fue calibrada en función de una escala que discurre entre un mínimo de 0 y un máximo de 1.7 Mientras los valores cercanos a 1 son indicativos de una alta presencia de un tipo de vínculo en el sistema, valores cercanos a 0 indican una baja incidencia de dicho tipo de vínculo en el caso analizado. En función de esta operacionalización, el Gráfico 6 presenta los resultados observados en diecinueve países de la región. Los países están ordenados respecto a la incidencia relativa de vínculos programáticos en cada caso.

Siguiendo a Ragin (2008), se utilizó el método directo para el calibrado de fuzzy-sets, estableciendo como umbrales para la transformación el percentil 25, 75 y 90. En los cuatro casos, las versiones calibradas de cada variable presentan una correlación significativa y de alta magnitud (.8 como mínimo) con su versión original. Véase Luna (forthcoming) por una documentación y discusión más amplia respecto a la transformación realizada.

Recuadro 1. Preguntas utilizadas para estimar la presencia de vínculos alternativos en base a la Encuesta de Expertos liderada por Herbert Kitschelt (2008). E1 – ¿En qué medida los partidos buscan movilizar apoyo electoral destacando la personalidad carismática* de un líder del partido?

[Partido A]

Muy poco/Nada 1

Moderadament e 2

Bastante 3

No sabe X

E1_01

[Partido B]

E1_02

[Partido C]

E1_03

[Partido D]

E1_04

[Partido E]

E1_05

Fuertemente

E2 – Por favor indique en que medida el partido busca movilizar apoyo electoral enfatizando el atractivo de la posición del partido en asuntos de políticas públicas No lo hace

Lo hace a pequeña escala

[Partido A]

Lo hace a escala moderada 3

[Partido B]

[Partido C]

[Partido D]

[Partido E]

Lo hace a gran escala

No sabe

E2_01

E2_02

E2_03

E2_04

E2_05

E3 – Por favor indique la medida en la cual el partido busca movilizar apoyo electoral enfatizando la capacidad del partido de entregar beneficios materiales a sus partidarios electorales. No lo hace

Lo hace a pequeña escala

[Partido A]

Lo hace a escala moderada 3

[Partido B]

[Partido C]

[Partido D]

[Partido E]

Lo hace a gran escala

No sabe

E3_01

E3_02

E3_03

E3_04

E3_05

E4 – Por favor indique la medida en la cual los partidos apelan a lealtad partidaria de los votantes enfatizando la “identificación partidaria” y la trayectoria de largo plazo del partido. Los partidos pueden invocar sus orígenes históricos o los logros de líderes históricos. Ellos pueden resaltar símbolos y rituales del partido para vigorizar la identificación partidaria. No lo hace

Lo hace a pequeña escala

[Partido A]

Lo hace a escala moderada 3

[Partido B]

[Partido C]

[Partido D]

[Partido E]

Lo hace a gran escala 4

No sabe X

E4_01

E4_02

E4_03

E4_04

E4_05

E5 – Por favor indique en que medida los partidos buscan movilizar apoyo electoral enfatizando sus capacidades generales para gobernar para originar o mantener estabilidad política, económica y social.

No lo hace

Lo hace a pequeña escala

[Partido A]

Lo hace a escala moderada 3

[Partido B]

[Partido C]

[Partido D]

[Partido E]

Lo hace a gran escala 4

No sabe X

E5_01

E5_02

E5_03

E5_04

E5_05

Gráfico 6. Composición Predominante de Vínculos Partido-Votante en los Países Latinoamericanos

Fuente: Luna (forthcoming) en base a Encuesta de Expertos (Kitschelt 2008). Como puede observarse, Chile presenta una configuración en la que los vínculos programáticos son muy escasos, particularmente en contraposición con otros países con sistemas de partido igualmente institucionalizados y rankings comparables en términos de la calidad del proceso democrático y de policy-making como Costa Rica y Uruguay. En este sentido, podría afirmarse que los partidos políticos en Chile han optado por estructurar su competencia en términos de clivajes políticos retrospectivos, asociados a las profundas divisiones políticas y sociales generadas en torno al golpe militar de 1973 y su posterior desenlace hasta 1990. Este clivaje, central para la elite política tradicional, y ciertamente representativo no sólo de visiones políticas sino también de profundo contenido programático (por ejemplo, respecto a preferencias sustantivas en términos de la participación del Estado en la economía), fue debilitándose por al menos dos razones, las que además son complementarias. Por un lado, la “democracia de los consensos” contribuyó a moderar las posturas programáticas de uno y otro sector, dando lugar a un consenso tácito. Dicho consenso contribuyó a diluir el peso de las preferencias y perfiles programáticos en la movilización electoral de votantes.

“La cultura del consenso es tan fuerte que cada reforma necesita ser negociada detrás de puertas cerradas. Y una vez que tú llegas a un consenso, luego los legisladores levantan sus manos y votan. Esto hace que el conflicto entre los partidos con distintas posiciones sobre un tema no puedan discutirlos públicamente, generando una ilusión de consenso que deslegitima al sistema. Además, el empate legislativo que genera el binominal, la extrema concentración del poder en favor del ejecutivo prevista en la Constitución, y la necesidad de mayorías calificadas para virtualmente cada una de las reformas que queremos impulsar hacen que el ejecutivo ni siquiera envíe legislación para la cual sabe que no existe posibilidad de consenso. Esto genera un bloqueo, hiere las iniciativas del gobierno y contribuye aún más a deslegitimar a la política y a los políticos” (Carolina Tohá, candidata a diputada por el PPD, entrevista personal 2001). “Me refiero a la brutal mercantilización de la política que estamos viendo y que genera una relación cada vez más distorsionada entre el dinero, los negocios y la creciente influencia de los medios en la vida política. Esos fenómenos están muy relacionados en Chile. La estructura de los medios implica que ellos no pueden subsistir sin el apoyo de los empresarios, quienes a su vez, tienen una relación con la derecha. Entonces, la derecha tiene el control hegemónico de la prensa escrita y audiovisual. En ese marco, uno puede poner a un payaso sonriente en las pantallas y contar con grandes probabilidades de que sea electo en base a una propaganda continua. Además, la mercantilización de la política generó un espiral ascendente en los costos de las campañas. Las elecciones actuales no son acerca de ideologías o programas. Están enfocadas en cuestiones de corto plazo, en regalar cosas. Es muy paternalista y para nosotros es imposible competir con esto, porque la derecha tiene más capacidad de acceder a bienes para repartir, por su relación con los empresarios. Y tienes a los alcaldes ofreciendo proyectos a sus referentes locales, quienes se olvidan de su rol en tanto políticos, atenuando las orientaciones ideológicas del partido. Tienes como una simbiosis. Y lo mismo sucede a nivel del Congreso. Incluso en La Moneda colaboran con eso, pasando proyectos también. Yo no entiendo qué está pasando con nuestra gente, se sienten bien tratando con la derecha, particularmente a través de los medios. Si salen en los medios, está bien, porque para ser competitivo tú tienes que salir en los medios. Y dentro de la Concertación eso está generando cosas terribles. Por ejemplo, tuvimos hace unos días una reunión confidencial con unas pocas personas. Al día siguiente, una cobertura completa de la reunión aparece en los medios, incluso con detalles acerca de cómo nos habíamos sentado en la mesa. ¿Qué pasó? Como nosotros no controlamos los medios, nuestra propia gente tiene que intercambiar información por apariciones en los medios. Y eso es sumamente destructivo”(Ignacio Balbontín, ex diputado dc, entrevista personal, 2003).

Por otro lado, el natural y progresivo reemplazo generacional volvió menos relevante, en términos absolutos, al grupo de votantes para el que los alineamientos del pasado continua siendo central al momento de vincularse con uno u otro actor partidario. Como resultado de ambos procesos, el sistema de partidos en su conjunto perdió capacidad de representar posturas programáticas relevantes para la ciudadanía, al tiempo que los vínculos identitarios entre partidos y votantes también se diluyeron. Es por esta última razón que Chile también presenta, de modo consistente con la información previamente discutida, muy bajos niveles de identificación partidaria. En este sentido, el peso de los liderazgos resulta central en la movilización de votantes. En términos comparados, Chile es junto a Guatemala, Perú y Ecuador uno de los cinco casos en que aquel tipo de vínculo resulta más relevante. Finalmente el caso también destaca por sus bajo puntaje agregado. Esto podría interpretarse como síntoma de un sistema que posee una reducida capacidad de establecer vínculos (de cualquier tipo) con la ciudadanía.

¿Cómo es posible entonces observar al mismo tiempo altos niveles de estabilidad electoral y desarraigo social? El “efecto cerrojo” que imprime el sistema electoral binominal es evidentemente el principal sospechoso. En esta interpretación, el sistema electoral, mediante la restricción de la competencia a dos bloques principales, y mediante la centralización de poder (vía capacidad de nominación) en las cúpulas partidarias, ha permitido la estabilidad, aislando al sistema de partidos de una sociedad progresivamente frustrada con su accionar tradicional. En síntesis, el binominal podría eventualmente continuar garantizando niveles razonables de estabilidad electoral, pero lo hará, con un costo cada vez más alto en términos de legitimidad y enraizamiento social de los partidos políticos. Por su parte, a medida que la crisis de legtimidad del sistema aumenté, será más probable un escenario de desborde institucional del mismo. Este tipo de dinámica fue la que pautó el colapso de sistemas de partidos que eran en el pasado tan estables como el chileno (por ejemplo, los sistemas de partidos forjados bajo el “frente nacional” en Colombia y el “pacto de punto fijo” en Venezuela), y que en un breve lapso, se mostraron incapaces de procesar la demanda por representación de crecientes sectores de la población. Sin descartar ni minimizar el peso del binominal en la explicación de los patrones actualmente observados en Chile, también es necesario explorar otros mecanismos que podrían explican la continuidad (baja volatilidad) en un contexto de creciente debilidad de los partidos políticos. Dichos mecanismos tienen relación con la forma en que los partidos se han adaptado para competir en un contexto en el que se han vuelto progresivamente menos legítimos y menos capaces, como instituciones, de movilizar las adhesiones electorales. La incapacidad de los partidos de vincularse con el electorado ha sido contrapesada, en términos funcionales, por crecientes niveles de personalización de la política y de las campañas electorales. Esto último resulta evidente a nivel de candidaturas presidenciales (Luna 2007). Desde principios de los años 2000, aquellos candidatos que logran posicionarse como “más despegados” de sus partidos y como más distantes respecto a los políticos “tradicionales”, tienen ventajas competitivas claras, en base a las cuales han logrado perfilar sus carreras políticas. Piénsese por ejemplo en los liderazgos de Joaquín Lavín, Michelle Bachelet, Sebastián Piñera, Laurence Goldborne, Marco Enríquez-Ominami, o Andrés Velasco. Más allá de sus vínculos con partidos o tendencias partidarias, todos ellos intentan capitalizar electoralmente su perfil de liderazgo independiente o fuertemente renovador. El mismo fenómeno ocurre a nivel de campañas parlamentarias (véase Díaz et al 2006; Giannini et al 2011). La observación de campañas electorales en distintos distritos de la Región Metropolitana sugiere que los candidatos tienden a “esconder” su afiliación partidaria (eliminando simbología o colores partidarios en su propaganda), dando prioridad a sus características individuales. Un claro ejemplo de esto último lo constituye el crecimiento exponencial de candidatos que hicieron su campaña enfatizando, en el caso de los médicos por ejemplo, su profesión. En general, las campañas se estructuran no en base a ideas o propuestas programáticas, sino más

bien, en términos de la trayectoria de “servicio” (territorial) que el candidato posee. Cuando se trata de candidatos nuevos, por su parte, se da prioridad a personajes de alta connotación pública (ex-funcionarios en cargos visibles a nivel nacional o regional, “portadores de apellido”, personajes mediáticos, o deportistas), en función de su capacidad de generar empatía con el votante a un relativo bajo costo económico. Si bien los patrones brevemente reseñados aquí denotan situaciones diferentes, todos tienen algo en común: se centran en las cualidades individuales del candidato. Esto último resulta consistente con la evidencia empírica. Menos de un 25% de los encuestados por el estudio LAPOP 2010 declara que en su comuna la “gente vota por partidos o coaliciones” (siendo más de un 75% quienes señalan que el factor determinante son las “cualidades individuales del candidato”). El peso de adhesiones personalistas es también clave en el ámbito municipal, y se verifica en un incremento constante de liderazgos políticamente “independientes” y no partidarios (véase Mardones 2006). Un factor adicional, pero crucial, al momento de entender las dinámicas electorales contemporáneas lo constituye la consolidación de fuertes ventajas de incumbencia. En este sentido, la observación de campañas electorales (Díaz et al 2006; Giannini et al 2011) también señala que los candidatos incumbentes y aquellos con un mayor gasto electoral son los que tienen mayor probabilidad de ser electos. Adicionalmente, los incumbentes son en gran medida los que mayor porcentaje de gasto tienen, por lo que ambas condiciones tienden a observarse en conjunto. A modo de ilustración, considérese los siguientes resultados de la investigación de campo realizada por Díaz et al (2006) y Giannini et al (2011). Sobre un total de dieciséis incumbentes observados que buscaron ser reelectos en las elecciones legislativas de 2004 y 2009, catorce resultaron reelectos. Los dos restantes se desviaron de las características típicas de un incumbente que busca la reelección: Eliana Caraball (2004) gastó menos que la media de los candidatos de su distrito y fue fuertemente desafiada por su compañero de pacto (Tucapel Jiménez), quien además, contaba con un alto nivel de arraigo popular en el distrito. Por otro lado, el ex-DC Carlos Olivares (2009), compitió por el PRI, saliéndose del pacto de la Concertación y perdiendo así la posibilidad de acumular votos con su compañero de pacto (esto último también redundó en la pérdida del doblaje concertacionista en el distrito 18). Por otro lado, de los catorce incumbentes reelectos, once presentan porcentajes de gasto electoral muy superiores a la media del distrito. Mientras tanto, los candidatos desafiantes, con alto nivel de gasto electoral, resultaron también muy exitosos, siendo esta una condición usualmente necesaria (aunque insuficiente) para resultar electo. La presencia de éstos y otros candidatos exitosos se explica en general por la apertura de un “cupo” en el distrito (en virtud de la decisión de un incumbente de su pacto que decide no ir por la re-elección) o se beneficia de uno de los poco probables doblajes.

En síntesis, los incumbentes son en general los candidatos más fuertes en sus distritos y usualmente poseen mayor capacidad de gasto electoral que sus desafiantes.8 Estos resultados son plenamente consistentes con los presentados por Agostini (2011) respecto al gasto electoral y su impacto en las carreras electorales de la elección de 2009. Por otro lado, cuando un incumbente decide no competir, es altamente probable que su cupo sea apropiado por un candidato de su pacto electoral, pero no necesariamente de su partido. La capacidad de transferir contingentes electorales propios, a los de su partido, es por tanto limitada. Lo que nuevamente ilustra la debilidad de los partidos como institución. Los incumbentes poseen una ventaja adicional: la posibilidad de realizar un trabajo sistemático y sostenido de servicio a la comunidad durante el período inter-electoral. Nuevamente según los datos de la Encuesta LAPOP (2010), cerca de un 18% de los entrevistados concuerda con la opción que privilegia los regalos y la realización de favores en campaña, mientras que un 82% se inclina por señalar que los candidatos exitosos son los que tienen una estructura de servicio a la comunidad permanentemente en funcionamiento. En otras palabras, fundamentalmente en el caso de los candidatos incumbentes, la realización y gestión de favores y soluciones para la comunidad durante el período inter-electoral parece ser una de las claves del éxito. Según puede observarse en las Figuras 1 y 2, el tipo de gestión que se realiza en terreno se centra en la solución de problemas particulares o a un muy bajo nivel de agregación de intereses. La relación personal entre los incumentes y la comunidad también redunda en una creciente debilidad institucional de los partidos: “Hoy día, una gran proporción de la política chilena reside en un grupo de personalidades que son capaces de construir un nexo especial con la comunidad. Aquí (en el distrito 18), Girardi es muy fuerte. Y yo lo conozco bien, es un buen parlamentario. Pero, ¿dónde está la clave? En estas comunas tú no tienes movimientos políticos organizados, tú sólo tienes personas individuales. Y eso es riesgoso. Muchas veces la persona es atraída por personalidades y no por los partidos o sus programas. Los políticos que antes venían a eventos y reuniones partidarias a hablar de temas nacionales no existen más. Ambos Girardi (la alcaldesa y el diputado) son fenómenos políticos bien impresionantes aquí, pero eso no significa que su partido, el ppd, sea fuerte. Si ellos se van, el ppd desaparece aquí. El voto no es del ppd, es de ellos. Y eso debilita la base partidaria, la red social, que ya no existen. Y por otro lado, la fragmentación y el aislamiento que esto genera, refuerza esta lógica política [...]. Con esta nueva cultura política de repartir cosas a la gente, los concejales están en un zapato chino. Si yo, como concejal, no entrego una torta para un bingo o consigo un remedio, estoy fuera. Es perverso. La gente ahora quiere que des cosas sin ningún tipo de contraparte, sin que ellos se organicen para contribuir a buscar una solución colectiva. Y mi partido está enfermo de paternalismo, yo no creo que haya una salida de esto. Lamentablemente, muchos sectores de la izquierda se sienten bien con este sistema y eso lleva a que la gente piense que nosotros somos la misma cosa que la derecha. Y tienen razón, hacemos lo mismo. Si no nos deshacemos de los mediáticos y del «cosismo», yo creo que no hay futuro para el PPD” (Jorge Villar, presidente de la Representación Distrital del ppd en el distrito 18, entrevista personal, 2003).

Figuras 1 y 2. Ejemplos de trabajo territorial.

8Asumiendo

que todos los candidatos intentarán maximizar la inversión de recursos con que cuentan en sus campañas electorales.

Fuente: Luna (2006).

El financiamiento de la actividad política cobra mucha relevancia en un contexto en el que el trabajo territorial, tanto en campaña como en el período inter-temporal, es tan central. No obstante, la legislación chilena no provee al SERVEL, la capacidad de regular y controlar adecuadamente estas actividades, ni siquiera durante el período de campaña electoral legalmente establecido. A modo de ejemplo, considérese los extractos de dos declaraciones de gasto electoral reproducidas en las Figuras 3 y 4. Ambas declaraciones corresponden a dos candidatos que compitieron en el mismo distrito y por el mismo pacto electoral. No obstante, como puede observarse al comparar ambas figuras, el extracto incluido en la Figura 4 presenta una itemización

del gasto de campaña mucho más sistemático que la declaración reproducida en la Figura 3. Esencialmente, no es posible en el caso de la primera declaración establecer en qué se realizó el gasto electoral, lo que obviamente inhibe el control. Sin embargo, ambas declaraciones están adecuadas a derecho.

Figuras 3 y 4. Extracto de declaraciones de gasto electoral, candidatos A y B en distrito 23, elección parlamentaria de 2009.

Fuente: Construcción propia en base a SERVEL. Por otro lado, si se analiza el gasto en campaña electoral reportado por los distintos partidos, es posible identificar asimetrías importantes entre los partidos pequeños (por ej. Partido Humanista, Partido Comunista) y los partidos más establecidos. Según datos disponibles para la campaña parlamentaria de 2005, los partidos pequeños gastaron aproximadamente seis veces menos que el Partido Radical, el partido que menos gasto entre aquellos con representación parlamentaria (en base a Proyecto Probidad 2009). Al mismo tiempo, también existen asimetrías importantes entre los partidos con representación parlamentaria. Según datos disponibles para la elección municipal de 2004, reportados en el Gráfico 7, la UDI es el partido que presenta mayores niveles de gasto electoral. Dicho gasto a su vez, no proviene de financiamiento público (el que se distribuye de modo relativamente equilibrado entre partidos. El financiamiento privado, con carácter de “anónimo” y “reservado” según los montos de la donación, es la fuente de dichas diferencias.

Gráfico 7. Gasto en campaña y origen del gasto según fuente de financiamietno de acuerdo al auto-reporte de cada partido (campaña parlamentaria de 2005)

Fuente: Construcción propia en base a Proyecto Probidad (2009) En síntesis, la estabilidad del sistema de partidos no sólo se explica por el efecto cerrojo que ejerce la fórmula electoral, sino también, por la consolidación de un proceso que combina una fuerte personalización de la política y una alta capacidad de los liderazgos actuales (progresivamente independientes) de renovar su apoyo electoral. Esto ocurre en un contexto general en el que la participación electoral ha declinado muy fuertemente, y en el marco de un desprestigio creciente de la institucionalidad partidaria. Desde este punto de vista, la estabilidad del sistema de partidos tiene como contrapartida la consolidación de procesos que resultan, desde el punto de vista de la calidad de la democracia, sumamente problemáticos. La profunda territorilización de la política, junto a su personalización, ha contribuido a reducir el peso de los partidos como instituciones portadoras de identidades y proyectos programáticos colectivos y legítimos ante la ciudadanía. En este contexto, no resulta llamativo observar un auge de la “anti-política”, de la mano de liderazgos díscolos, independientes, y movimientos sociales anti-establishment. La centralidad de las campañas de terreno, junto a las asimetrías existentes respecto a la capacidad de financiamiento autónomo de las campañas de cada partido resulta también preocupante, especialmente dadas las características de la ley de financiamiento de campañas y la debilidad que el SERVEL posee como institución reguladora. Funcionamiento interno de los partidos políticos. ¿Cuál es la relación entre el funcionamiento interno de los partidos y los fenómenos descritos en las dos secciones precedentes? Esta sección da cuenta, aunque esquemáticamente, de las principales dinámicas internas detectadas en los partidos

políticos actuales, a partir de 54 entrevistas con líderes partidarios de primera línea, realizadas durante 2010 y 2011.9 En opinión de sus propios líderes, los partidos, como institución política, se encuentran sumamente debilitados, siendo la UDI la única excepción parcial en este plano. Muy sintéticamente, encontramos que las organizaciones partidarias están esclerosadas y que han perdido poder vis-à-vis líderes individuales que muchas veces aportan recursos financieros de los que los partidos centralmente carecen. Esto condiciona en gran medida los procesos de selección de candidatos y el funcionamiento de las estructuras de gobierno interno, favoreciendo las opciones de individuos con “connotación pública” y recursos financieros propios por sobre la militancia partidaria. El financiamiento actual de los partidos proviene de lo que aportan los miembros del partido en cargos de elección popular, especialmente los parlamentarios. También en este sentido, encontramos que los partidos que no poseen representantes electos en un distrito, esencialmente desaparecen de la vida política local. Por su parte, la estructuración programática de los partidos, así como la “épica” gestada en la transición se han debilitado muy significativamente, según los líderes partidarios. La UDI también constituye una excepción parcial respecto a este patrón. En un marco de debilidad institucional y deterioro de bienes colectivos sustanciales para sostener la articulación de lógicas de acción corporativa, los líderes entrevistados describen a los partidos como coaliciones, relativamente laxas, de candidatos individuales. En este sentido, uno de los presidentes de partido entrevistados describió a su partido, uno de los mayoritarios en Chile, como a “una entelequia”. Aún cuando articulan críticas y manifiestan molestia y desagrado respecto a esta situación, las dirigencias partidarias declaran no poseer la capacidad de contrapesar estas tendencias. En este sentido, si bien la teoría de la ciencia política ha puesto mucho énfasis en la centralización de poder en las cúpulas partidarias (cf. Siavelis 2000), en función de su poder de nominación, es necesario delimitar el alcance de dicho argumento. Según los entrevistados, el poder de nominación se puede ejercer casi únicamente cuando existen cupos abiertos en un distrito. Y aun cuando los incumbentes desafíen en su actuar parlamentario o retórica pública a las cúpulas y directivas partidarias, dichas cúpulas tienden a preferir mantener el escaño (nominando al incumbente) a correr un alto riesgo de perderlo. Dicha pérdida puede ocurrir o bien en la renegociación de cupos al interior de un pacto, o en la propia elección, en tanto un incumbente saliente posee una muy limitada capacidad de traspasar su apoyo a un miembro de su mismo partido:

Esta sección presenta una síntesis de la investigación realizada en co-autoría con Fernando Rosenblatt, sobre el actual funcionamiento interno de los partidos. Dicha investigación, encargada por el Consorcio CEP-Cieplan en 2010 es inédita, en tanto se logró entrevistar a 54 líderes partidarios de primer nivel (presidentes de partido, senadores, diputados y miembros de las mesas directivas de los principales partidos políticos). Si bien en el Anexo 1 se incluyen una serie de extractos de entrevista particularmente relevantes para el argumento de este trabajo, una selección y discusión más extensa puede hallarse en el texto original (Luna y Rosenblatt 2011).

“Desafortunadamente, mis votos son mis votos. A lo más, pienso que alguno de mis votos quedarán en la Concertación si yo me voy. Es triste, pero es real. Si yo decido ir al Senado, no creo que mis votos sean transferibles hacia otro candidato del PS aunque yo tengo gente trabajando conmigo hace tiempo. Pero, si por ejemplo mi hijo se postula, independientemente de su calidad como candidato y político, tiene una ventaja importante solo por ser mi hijo y llevar mi apellido”. (Diputado Carlos Montes, 2003).

Esta lógica obviamente constriñe la capacidad de los liderazgos partidarios de disciplinar a líderes locales con fuerte ascendiente electoral, lo que en definitiva, contribuye a debilitar a los partidos políticos como instituciones. Adicionalmente, y como se apuntará anteriormente, los partidos también pasan a depender en términos financieros y organizacionales de dichos incumbentes para poder mantener cierta presencia organizacional en la localidad. En síntesis, con el paso del tiempo, el sistema institucional vigente en el país ha favorecido la irrupción y crecimiento de caudillismos electorales locales que, descentralizadamente, jaquean a los liderazgos partidarios nacionales. En este sentido, los propios líderes partidarios parecen reconocerse “atenazados” por una lógica que en el corto plazo les asegura continuidad electoral y un flujo de recursos económicos que les permite perdurar; pero que en el largo plazo contribuye significativamente a deteriorar y debilitar el funcionamiento institucional de sus colectividades políticas. Cerrando el círculo, y de modo consistente con la evidencia presentada arriba, la fortaleza electoral de los incumbentes resulta consistente con niveles bajos de volatilidad en términos agregados. Nuevamente, conviene recalcar que las lógicas que generan dicha estabilidad, no son virtuosas como se señala usualmente en la literatura comparada. Por el contrario, las lógicas observadas en Chile reducen la calidad de la representación política y de la democracia, al tiempo que podrían ambientar un desborde institucional del sistema en caso que los serios déficit de legitimidad que hoy enfrentan los partidos no logren ser contrarrestados a tiempo. En cuanto a la vida interna de los partidos, la militancia se encuentra crecientemente desplazada y retraída, en tanto posee una muy baja capacidad de elegir candidaturas y requerir accountability por parte de los líderes electos. Tampoco, a excepción de carreras locales (usualmente a Concejos Municipales), tiene capacidad de perfilar liderazgos que culminen con una nominación a cargos más relevantes. En general, quienes poseen visibilidad a nivel de opinión pública (personajes públicos usualmente sin militancia) o quienes trabajan bajo el alero de un dirigente nacional, tienen mayor capacidad de ser nominados; en muchas ocasiones a través de mecanismos que son vistos, por los propios líderes de los partidos, como fuertemente arbitrarios y pautados por la “amistad” con los “círculos de poder” de los partidos. Al tiempo que reconocen como virtudes del sistema su estabilidad y moderación, gran parte de los entrevistados plantea un fuerte descontento con el funcionamiento de sus propios partidos, denunciando frecuentemente la presencia de prácticas “irregulares”, “indeseables”, y en muchos casos “ilegales” en las organizaciones que ellos mismos lideran. Usualmente, la situación actual se contrapone con un “pasado dorado”, y un buen número de los líderes actuales sostiene que si pudiera optar nuevamente, preferiría no involucrarse en la vida política del país.

En definitiva, la evidencia empírica reseñada en Luna y Rosenblatt (2011) sugiere muy claramente que Chile cuenta hoy con dos elementos mutuamente necesarios (aunque, por el momento, insuficientes) para una crisis profunda del sistema de partidos: un alto nivel de desarraigo social y un fuerte descontento (hasta ahora soterrado) por parte del liderazgo político.10 La evidencia también sugiere que ambos elementos se encuentran vinculados y que el funcionamiento interno de las organizaciones partidarias, en respuesta a incentivos de corto plazo, constituye el nudo gordiano a desatar para fortalecer al sistema. Aún en ausencia de un escenario pleno de colapso partidario, perpetuar las lógicas actuales de gobierno corporativo de los partidos contribuirá en el mediano plazo a deteriorar la calidad de la democracia y la gobernabilidad en el país. Siendo este un diagnóstico relativamente generalizado y transversal, cabe preguntarse respecto a las actitudes de los líderes partidarios acerca de opciones de reforma, sea esta institucional (de marco normativo) u organizacional (respecto a cambios en el gobierno corporativo de los partidos que podrían implementarse aún en ausencia de cambio institucional). En este plano, mientras que líderes de distintos partidos coinciden respecto a algunas opciones, no parece existir un consenso cristalizado al interior de cada partido en torno a opciones de reforma y cambio organizacional. El “fatalismo” respecto al funcionamiento de los partidos políticos chilenos se combina entonces con una situación de “anomia” y dispersión respecto a los cursos de acción posibles a futuro, pautada en muchos casos por visiones inconsistentes y muy variadas respecto a cómo abordar la problemática actual. La dispersión que se observa al interior de cada partido constituye otro signo evidente de la debilidad institucional y el reducido carácter programático que los partidos tienen hoy en el país. Implicancias para el funcionamiento del Congreso, las Municipalidades y el Poder Ejecutivo. Las características actuales del sistema de partidos generar repercusiones muy relevantes en términos del funcionamiento institucional de la democracia chilena. Dichas implicancias operan, especialmente, en tres ámbitos: el Congreso, las Municipalidades, y el Poder Ejecutivo. En conjunto con la debilidad institucional del Congreso, la significativa debilidad de los partidos como portadores de proyectos programáticos colectivos, y su incapacidad de articular y representar amplios intereses sociales, ha reducido el impacto del Congreso en la función legislativa. En este sentido, de las tres funciones esenciales que desarrolla todo Congreso (representación territorial, fiscalización, y legislación), la función de representación territorial ha ganado preeminencia sobre la función legislativa, lo que se condice con la territorialización y personalización de los vínculos entre partidos y ciudadanos. En este contexto, los comités (bancadas) parlamentarios de cada partido, como la agrupación de los representantes del partido en el Congreso también parecen haber perdido centralidad, en cuanto a la coordinación de la agenda y actividad parlamentaria. La asignación presupuestaria mensual con que cuentan los comités ($ 10

En los casos de colapso, estos elementos se combinan en general con situaciones de crisis económica, masivos escándalos de corrupción, o ambos.

2.193.356 por comité) refleja su debilidad, especialmente al compararla con los montos asignados mensualmente a los legisladores, quienes cuentan con hasta $ 5.617.500 para contratación de personal de apoyo, hasta $ 2.775.600 para la contratación de asesorías externas, y hasta $ 5.602.600 para gastos operacionales. La debilidad de las bancadas partidarias es también especialmente visible en términos de los niveles de des-coordinación a nivel de partido que se observan al momento de las votaciones en sala. Según la evidencia presentada por Toro (2007), parte significativa de la indisciplina partidaria en el Congreso responde a negociaciones uno-a-uno entre legisladores individuales y representantes del Poder Ejecutivo. De acuerdo al mismo autor, el apoyo a las iniciativas del Poder Ejecutivo por parte de legisladores opositores se logra, en muchas instancias, a cambio de beneficios otorgados a favor del distrito o circunscripción que representan (Toro 2007). En este sentido, la actividad legislativa se encuentra condicionada por la actividad de representación territorial. Finalmente, la capacidad técnica de las bancadas para apoyar la actividad legislativa también es limitada, siendo parcialmente reemplazadas, de acuerdo a los propios legisladores, por el apoyo que la BCN brinda a los parlamentarios de todos los partidos. Mientras tanto, las asignaciones parlamentarias y los equipos propios de cada legislador parecen estar más orientados al desarrollo y coordinación del trabajo territorial que al trabajo legislativo. A nivel municipal, también se observa una fuerte personalización de la política, retroalimentada, también en este caso, por fuertes ventajas de incumbencia. Institucionalmente, la incapacidad de los Concejos Municipales de incidir en la formulación de políticas municipales también redunda en una fuerte personalización y atomización de la representación partidaria a nivel local. En este contexto, los Concejales del mismo partido usualmente compiten entre sí, y se auto-perciben como fuertemente desconectados respecto a las figuras nacionales y distritales del partido (Luna 2006). La debilidad de los vínculos partidarios introduce incentivos perversos. Los concejales, incluso aquellos de oposición, usualmente se ven forzados a “pactar” con el Alcalde con el propósito de obtener recursos o beneficios con los que mantener o incrementar su caudal electoral. Estos pactos usualmente suponen aquiescencia respecto a las decisiones del Alcalde (Luna 2006). Seguramente, este tipo de situación contribuye a constituir a las municipalidades como “el espacio más negro y más corrupto del Estado chileno”.11 Elocuentemente, según la evidencia que presentan Rehren y Guzmán (1998), los costos electorales de la corrupción municipal son relativamente menores y solo se hacen tangibles más allá de los dos escándalos públicos. Niveles controlados o “invisibles” de corrupción, generan en cambio retornos incrementales para los incumbentes, quienes poseen la capacidad de obtener recursos económicos para financiar sus campañas electorales.12 Dichos recursos también son utilizados frecuentemente para obtener la aquiescencia de los miembros del Concejo 11

Descripción realizada por un oficial de la División Municipalidades de la Contraloría General de la República. Entrevista realizada por Juan Pablo Luna en Mayo de 2003. Sobre las

características de la corrupción a nivel municipal véase Rehren (1998). 12

Los contratos para la gestión de residuos, así como la modificación de planos reguladores municipales constituyen áreas clave en este sentido. La contratación de empresas “de familiares” también se verifica en una fracción significativa de las denuncias por corrupción municipal (Rehren 1998).

Municipal, lo que termina por inhibir la función de fiscalización constitucionalmente otorgada a los Concejales. Finalmente, la configuración actual del sistema de partidos también tiene implicancias respecto a las características que ha ido adquiriendo el Poder Ejecutivo. Además de la creciente personalización de las campañas presidenciales, pueden verificarse dos tendencias relevantes. Por un lado, los equipos programáticos y técnicos de las candidaturas presidenciales (y de los presidentes electos), no poseen un claro anclaje en las estructuras partidarias que sostienen a la candidatura. Por el contrario, los candidatos presidenciales han optado, en las últimas campañas, por construir equipos programáticos propios y relativamente autónomos de los partidos. Mientras tanto, los Presidentes electos han optado progresivamente por la conformación de gabinetes de “independientes”. La influencia de figuras de Expansiva en el primer gabinete de la Presidente Michelle Bachelet, así como la nominación de Ministros independientes y sin trayectoria política previa en el caso del gobierno del Presidente Sebastián Piñera, refleja esta tendencia. Nuevamente, esta tendencia coincide con la debilidad programática de los partidos, al tiempo que tiende, inter-temporalmente, a incrementarla. Por otro lado, los gabinetes presidenciales, más que los partidos políticos, han devenido en el “semillero” privilegiado para futuras candidaturas del oficialismo. Y en términos generales, la capacidad de empatía de los Ministros con el ciudadano promedio, medida de acuerdo a la popularidad en las encuestas, ha devenido progresivamente en el mecanismo de selección de candidatos presidenciales. Nuevamente, la acción de los partidos a este respecto se ha vuelto cada vez más marginal. Escenarios Prospectivos: La naturaleza del dilema que hoy enfrenta Chile. Si bien tendemos a pensar a Chile como un caso excepcional a nivel regional, en función de la institucionalización de su sistema de partidos, cabe señalar que históricamente se trata de un país que ha vivido instancias de movilización populista significativas (considérese por ejemplo los períodos presidenciales de Arturo Allesandri Palma y Carlos Ibáñez del Campo). Por su parte, también cabe señalar que se trata de un caso en que el desplazamiento de partidos establecidos por nuevos referentes es relativamente común. Considérese en este sentido que los dos partidos con mayor representación parlamentaria en los últimos años (el PDCristiano y la UDI) constituyen partidos relativamente nuevos, los que presentaron en sus primeros años de vida, patrones de crecimiento electoral explosivos (especialmente el PDC). Tal vez, la fortaleza histórica del sistema radique en su capacidad de acomodar cambio y continuidad de manera virtuosa. El problema que hoy enfrenta el sistema de partidos es justamente su aparente incapacidad de producir una “apertura”, sin correr riesgo de des-institucionalizarse. En este sentido, de mantenerse la configuración actual del sistema, dos escenarios resultan posibles. Primero, es posible pensar en un escenario de desborde institucional. La probabilidad de este escenario aumentaría en contextos de crisis económica, lo que permitiría a los movimientos sociales anti-sistema ampliar su

convocatoria y desarrollar institucionalidad formal.

acciones

directas

que

terminen

jaqueando

Segundo, resulta mucho más probable un escenario de continuidad, en el que la democracia chilena se consolide como una de muy baja intensidad. En este escenario, es dable esperar que se asista a niveles de apatía y desconexión entre el sistema político y la ciudadanía, sin que necesariamente se asista a una crisis institucional abierta. No obstante, más allá de umbrales “razonables” de apatía y desconexión, los que pueden ya haberse cruzado, no se trata de un equilibrio estable, en tanto genera una estructura de oportunidad cada vez más favorable a la irrupción de outsiders y figuras anti-sistema. En este contexto, la calidad de la democracia y la gobernabilidad del país también se encuentra seriamente amenazadas. Un desenlace posible bajo este escenario, a todas luces compatible con el sistema de gobierno y el marco constitucional chileno es el siguiente: la elección de una figura presidencial independiente, y simultáneamente, de un congreso partidario. Lo primero es posible en tanto la elección presidencial se decide en base a un sistema electoral de primera mayoría con doble vuelta. Lo segundo también es posible, en virtud del anclaje que el sistema electoral binominal asegura a los partidos actuales y a sus incumbentes. De producirse este escenario, podría asistirse a una crisis de gobernabilidad en virtud del enfrentamiento de un presidente que es institucionalmente muy fuerte, pero que no posee conexión ni vínculos con el Poder Legislativo. De forma aparentemente paradójica, un escenario de reforma institucional masiva también incrementa el riesgo de des-institucionalización y colapso del sistema de partidos políticos actual. Si los escenarios delineados arriba para una hipótesis de continuidad tienen similitudes con los casos de Venezuela (en los 1990s) y Ecuador (a finales de los 1990s y principios de los 2000s), el escenario de colapso del sistema de partidos post-reforma institucional presenta semejanzas con lo ocurrido en Colombia, Perú y Bolivia a partir de las reformas constitucionales aprobadas en cada uno de esos países en 1991, 1993 y 1994. En este sentido, cabe reseñar las lecciones que deja el proceso de reformas institucionales observado en la región andina durante los años 1990s: “el proceso de regionalización política iniciado en Perú en 1988, la política de descentralización y el cambio del sistema electoral en Venezuela hecho efectivo en las elecciones de 1989; el proceso de descentralización iniciado en la primera mitad de los años ochenta e impulsado con la Constitución de 1991 en Colombia, Constitución que contuvo normas que buscaban abrir el sistema político y atenuar el peso de los partidos tradicionales; la ley de participación popular, y diversas reformas constitucionales y del sistema electoral de mediados de la década de los años noventa en Bolivia, que buscaron también ampliar un sistema percibido como cerrado; finalmente, diversas reformas que llevaron al progresivo reconocimiento de derechos para la población indígena y espacios para la participación de sus organizaciones en Ecuador, que culminan en la Constitución de 1998, así como diversas reformas electorales (1994, 1997, y la nueva Constitución de 1998), que buscaban también darle mayores opciones a los electores más allá de los partidos tradicionales” (pp. 32) […] El reformismo institucional ciertamente no resolvió los problemas que ofreció remediar, y tuvo muchas consecuencias no intencionales negativas; pero éstas también abrieron de manera efectiva el sistema político, y fortalecieron nuevos actores sociales y políticos previamente relegados” (Tanaka 2005, pp.54).

En definitiva, la experiencia de la región andina refleja en buena medida, las tensiones que hoy enfrenta el sistema de partidos y la democracia chilena. El dilema consiste en procesar cambios a nivel del sistema que aumenten progresivamente la calidad de la política partidaria y la representación (y así la legitimidad y el arraigo social de los actores políticos), sin des-institucionalizar rápidamente el sistema; pero, al mismo tiempo, permitiendo la incorporación de nuevos actores con vocación de representación de sectores sociales que se sienten alejados del sistema político y frustrados con las promesas incumplidas de la democracia chilena. La propuesta de reforma que se presenta a continuación tiene como objetivo intentar manejar esta tensión entre cambio y continuidad, asegurando, al mismo tiempo, la incorporación de innovaciones institucionales que permitan aumentar la calidad de la representación política en el país a corto plazo. La próxima sección identifica los objetivos buscados a través de la propuesta de reforma. Mientras tanto, la sección subsiguiente articula los distintos componentes institucionales que se propone incorporar a una nueva ley de partidos políticos. Al cerrar el trabajo se ofrece un breve comentario respecto a otras reformas posibles, y sus impactos esperados. Objetivos Buscados: El Modelo de Gobierno de Partido Responsable y el caso de Chile. La presencia de vínculos programáticos entre el electorado y los partidos políticos supone, en el marco de una democracia electoral, la provisión de canales efectivos para la representación política. El “modelo de gobierno de partido responsable” (MGPR) provee una aproximación teórica capaz de identificar las principales características del tipo de vínculo programático (Adams 2000; Kitschelt et al 2010). En la primera parte de esta sección, proveemos una síntesis de dicho modelo y de su funcionamiento en el marco de un régimen democrático.13 En base a esta descripción, se identifican luego una serie de objetivos a lograr mediante la propuesta de reforma a la ley de partidos. El Modelo de Gobierno de Partido Responsable. De acuerdo al MGPR, los votantes tienen preferencias cristalizadas respecto a políticas públicas (por ej., los votantes prefieren más o menos niveles de intervención estatal en la esfera económica). Al mismo tiempo, los partidos políticos compiten electoralmente ofreciendo distintas plataformas programáticas, también relativas a su visión respecto al tipo de política pública que resulta adecuada para la sociedad. Los partidos no solo compiten electoralmente en función de dichas plataformas, sino que cuando gobiernan, implementan políticas públicas consistentes con su plataforma electoral. Y en aquellos casos en que no lo hacen, y deciden traicionar su promesa de campaña, corren riesgo de ser castigados en la próxima ronda electoral. Si bien se trata de un modelo teórico, es posible derivar del MGPR una serie de implicancias útiles para nuestro análisis. Cuando la relación entre partidos y votantes 13

Para una discusión más amplia del concepto véase International-IDEA (2011).

se aproxima a un escenario de MGPR, los votantes de distintos partidos poseen preferencias programáticas discernibles y alineadas con sus preferencias de política pública, mientras que los partidos compiten y gobiernan intentando transformar las preferencias de sus votantes en decisiones de política pública. En este tipo de escenario, los partidos políticos pueden convertirse en agentes privilegiados para la concreción de la ciudadanía política en el contexto de una democracia electoral. Y al cumplir esta función de representación, los partidos podrían legitimarse y perdurar en el sistema. No obstante, como se argumento más arriba, también es posible lograr estabilidad y adhesión electoral mediante la estructuración de otros tipos de vínculo con la ciudadanía (carismáticos, personalistas, clientelares, basados en la identificación partidaria). Dichos vínculos, no obstante, no constituirían vehículos eficientes para el ejercicio de la ciudadanía política por vía electoral. Por el contrario redundan en efectos no deseables, varios de los cuales están presentes hoy en el caso de Chile. De acuerdo al análisis recientemente realizado por IDEA-Internacional (2011), la presencia de sistemas de partido que se aproximan al ideal del MGPR se asocia a una serie de resultados normativamente deseables. Por un lado, el estudio de IDEAInternacional (realizado en base a una amplia muestra de casos y con cobertura en todas las regiones del globo) señala que mayores niveles de MGPR se asocian a menores niveles de voto inválido, a mayores niveles de confianza en los partidos y en el congreso, y a la presencia de instituciones partidarias más arraigadas y estables en el largo plazo. Por su parte, el mismo estudio señala que los casos en que se observan mayores niveles de MGPR son también aquellos en que la calidad de las políticas públicas tiende a ser mejor, al menos en términos de los indicadores de efectividad, accountability, inclusividad, y capacidad regulatoria desarrollados por el Banco Mundial. También se reporta una correlación entre mayores niveles de MPGR y menores niveles de corrupción (IDEA-Internacional 2011). Más allá de su asociación con resultados normativamente valorados, en equilibrio, el MPGR posee también ventajas desde el punto de vista de los líderes partidarios. En este sentido, en el mediano y largo plazo, los partidos que estructuran vínculos programáticos con los votantes poseen también incentivos claros respecto a su mecánica de funcionamiento interno. Los partidos programáticos se caracterizan por sus niveles internos de coherencia ideológica y dichos niveles son altos, cuando la organización partidaria instrumenta mecanismos de formación y selección de liderazgos, así como incentivos de carrera al interior del partido que retroalimentan dicha coherencia. Por su parte, una vez que el partido presenta grados razonables de coherencia programática interna, resulta más factible “alinear” al partido en su actividad legislativa y de campaña electoral. Al mismo tiempo, si el partido desarrolla un perfil programático y lo sostiene en el tiempo y a través de las distintas arenas en las que opera, el partido desarrolla una “marca propia” que opera como “certificado de garantía” ante los votantes. En este sentido, los candidatos del partido no deben legitimarse individualmente ante la ciudadanía, sino que poseen una plataforma común, estructurada en torno a las preferencias programáticas que el partido intenta cristalizar en políticas públicas, que

facilita su trabajo de campaña y relacionamiento con distintos sectores de la ciudadanía. Por su parte, cuando el partido desarrolla una identidad y marca colectiva, el partido como institución se vuelve más central, restringiendo el peso y el poder de figuras individuales, con acceso a bienes o características individuales especialmente potentes al momento de movilizar votantes. En este sentido, los partidos programáticos desarrollan estructuras organizacionales más densas, más descentralizadas y relativamente más abiertas, que aquellos partidos cuya persistencia depende de liderazgos individuales o del flujo de recursos materiales. A este último respecto, los partidos programáticos se estructuran más en torno a bienes simbólicos (preferencias programáticas de sus líderes, militantes y adherentes; “marca” partidaria desarrollada a lo largo del tiempo) y menos en torno a bienes materiales. Esto redunda, en el mediano y largo plazo en una mayor capacidad de realizar campañas electorales exitosas pero menos costosas. Al contraponer las características del modelo de MPGR y el funcionamiento de los partidos bajo dicho modelo, con la descripción ofrecida más arriba respecto a las características actuales del sistema de partidos chileno, resulta evidente una fuerte disociación entre ambos. La próxima sección identifica una serie de objetivos que deben alcanzarse en el caso de Chile, para intentar aproximarse a una lógica más cercana al modelo de MPGR. Chile: objetivos para aproximarse a una más plena realización del ideal de MPGR. Esta sección elabora la serie de objetivos que inspira la propuesta de reforma a la ley de partidos que se presenta más abajo. Dichos objetivos pueden clasificarse en torno a tres ámbitos: a) el funcionamiento interno de los partidos, b) el comportamiento de los partidos en la arena legislativa, y c) la vinculación de los partidos con la sociedad civil y la ciudadanía. Obviamente, estos tres ámbitos se encuentran fuertemente vinculados, articulando en conjunto, el siguiente objetivo general: volver a constituir a los partidos como referentes programáticos en términos de su vida interna, su actividad proselitista, y su participación en el proceso de formulación de políticas públicas. La propuesta que se presenta más abajo busca lograr este objetivo general condicionando el financiamiento público a los partidos a la consecución de una serie de actividades relativas a cada uno de los tres ámbitos identificados aquí. Objetivos buscados respecto al funcionamiento interno de los partidos:  Lograr un funcionamiento orgánico permanente y descentralizado de las instituciones partidarias, intentando que dicho funcionamiento no dependa de la capacidad de financiamiento privado de cada partido, ni de mecenazgos individuales.  “Abrir” y transparentar el funcionamiento interno de los partidos, así como sus procesos de gobierno interno y de selección de candidaturas.

 Colocar la discusión programática como referente fundamental para la vida interna y las decisiones estratégicas del partido. Objetivos buscados respecto al desempeño legislativo de los partidos:  Generar incentivos que refuercen el trabajo de las bancadas partidarias como representación colectiva del partido en el Congreso, intentando incrementar la capacidad del partido de proponer proyectos de ley e intentando aumentar sus niveles de disciplina parlamentaria.  Limitar o compensar el carácter primordialmente personal y territorial que hoy posee la representación parlamentaria. Objetivos buscados respecto a la relación entre partidos y ciudadanía:  Aumentar los niveles de vinculación programática entre votantes y partidos, intentando por esta vía aumentar la legitimidad social del sistema de partidos.  Facilitar la incorporación de minorías a la política (minorías étnicas, mujeres, jóvenes, liderazgos regionales y locales).  Abrir el sistema, reduciendo los costos de entrada al sistema para partidos nuevos, sin necesariamente “condenar” a los partidos establecidos.  Nivelar la cancha entre partidos que hoy acceden muy diferencialmente a recursos donados por el mundo privado vía prohibición de donaciones de personas jurídicas.  Limitar y canalizar el gasto electoral a actividades centradas en la difusión de los compromisos programáticos de cada partido y de sus candidatos. La próxima sección presenta una serie de propuestas que podrían inspirar la redacción de una nueva ley de partidos políticos, buscando la consecución integral de estos diez objetivos.

Propuestas para una nueva Ley de Partidos Políticos En esta sección se propone impulsar la redacción de una nueva ley de partidos políticos, vinculando un esquema de financiamiento público a la actividad partidaria, a la reforma interna de los partidos. En este sentido, se entiende a los partidos políticos como un bien público fundamental de una democracia de calidad, subsidiando su funcionamiento y organización. No obstante, el subsidio es condicionado, y se otorga proporcionalmente a aquellos partidos cuyo funcionamiento y organización interna garanticen mínimamente la obtención de mayores niveles de representación programática, apertura hacia la sociedad (y especialmente hacia grupos minoritarios) y democracia y pluralismo interno. Se propone en este sentido un componente de

financiamiento permanente a los partidos, complementando y mejorando además, el actual subsidio electoral. También resulta preciso reducir los costos de entrada al sistema de partidos políticos nuevos, intentando inhibir por su parte, la irrupción de candidaturas independientes y personalistas. Se argumentará que este balance puede lograrse mediante la limitación del financiamiento público a partidos políticos legalmente constituidos y a las campañas electorales desarrolladas por candidatos con afiliación partidaria. Al mismo tiempo, se propone establecer un “seed fund” para formación de nuevos partidos y una serie de medidas transitorias, que contribuyan a “nivelar la cancha” durante las primeras etapas de implementación del nuevo sistema. Junto a esta propuesta, también se identifican y proponen una serie de elementos adicionales, los que resultan capitales para potenciar la consecución de los objetivos planteados arriba. La experiencia comparada y el caso de Chile. Antes de plantear los detalles del sistema que se propone, conviene brevemente revisar la experiencia comparada respecto al financiamiento de la política. Como se observa en la Tabla 2, los países latinoamericanos otorgan en general subsidios a la actividad política. No obstante, en la mayoría de los casos se trata de subsidios a la actividad electoral. También es posible observar que predominan los sistemas de financiamiento no condicionados, junto con aquellos en que el contralor estatal respecto al uso y rendición de los recursos es débil. El sistema chileno actual posee una configuración similar, otorgando sólo subsidios electorales y contando, como se argumentó más arriba, con débiles mecanismos de supervisión y coerción. En este contexto, los casos de México y de Colombia son los únicos en la región que presentan una legislación claramente más avanzada, otorgando subsidios al funcionamiento organizacional de los partidos y condicionando la entrega de dichos subsidios al logro de metas y criterios específicos. Esto es particularmente claro en el caso de la Ley 1475, aprobada en Colombia durante el 2011 (se incluye el articulado relevante en el Anexo Documental II), en la que también se establecen una serie de sanciones respecto al incumplimiento de las disposiciones correspondientes al financiamiento de la política y la rendición de gastos electorales y corporativos. La experiencia comparada también indica la debilidad de los think tanks y fundaciones partidarias en América Latina (Garcé 2009). En este sentido, son pocos los casos en que encontramos sistemas de partidos institucionalizados, ligados además, a la presencia de fundaciones partidarias. Si bien internacionalmente se reconoce al caso de Chile como una excepción positiva en términos regionales (Garcé 2009), cabe señalar que la atribución de dicha excepcionalidad radica en dos malos entendidos. Por un lado, el “premio a la estabilidad” reseñado al comienzo de este trabajo. Por otro, la comparativamente muy desarrollada capacidad técnica y de formulación de políticas públicas que poseen los partidos políticos chilenos. No obstante, este no es el resultado de un trabajo programático y de formación de cuadros al interior de los partidos, sino más bien, de los vasos comunicantes y la convergencia que existe en

Chile entre las élites técnicas y políticas. Finalmente, podría argumentarse que a excepción de Libertad y Desarrollo y la Fundación Jaime Guzmán, ambos vinculados a la UDI, los think tanks y fundaciones partidarias han cedido espacio a centros de pensamiento o bien relativamente transversales (por ejemplo, Expansiva o el propio Centro de Estudios Públicos) o asociados a liderazgos políticos particulares (Fundación Progresa, Chile 21, Fundación Futuro, etc.).14 Volviendo al plano comparativo, y siguiendo a Baier y Bakvis (2001) es posible clasificar a los think tanks en términos del grado de autonomía que estos poseen respecto a los partidos políticos. En este sentido, el caso de Canadá destaca por la amplia autonomía que los think tanks poseen respecto a los partidos políticos. Mientras tanto, los casos de Alemania y España destacan por la creación de fundaciones fuertemente asociadas, en términos formales, con los partidos políticos. Este es el modelo que creemos necesario impulsar en el caso de Chile, con el objetivo de fortalecer a los partidos políticos como organizaciones colectivas de carácter programático. Tal como señala Garce (2009), las fundaciones alemanas son especialmente potentes en términos de su actividad programática, de formación y provisión de cuadros de gobierno, y de cooperación internacional. También destacan por su temprano desarrollo (la Friedrich Ebert Stiftung, asociada al Partido Social Demócrata data de 1925, mientras que la Konrad Adenauer Stiftung asociada a la Democracia Cristiana y la Hanss-Seidel-Stiftung asociada a la Unión Social Cristiana fueron creadas respectivamente en 1964 y 1967). Las fundaciones españolas FAES (http://www.fundacionfaes.org/en/home ) e IDEAS (http://www.fundacionideas.es/), asociadas al Partido Popular y al PSOE respectivamente, constituyen también ejemplos paradigmáticos, aunque de más reciente creación. Si bien poseen perfiles y especializaciones diferentes, ambas fundaciones españolas han desarrollado líneas de trabajo sumamente relevantes para el funcionamiento de los partidos a los que apoyan. Tabla 2. Legislación comparada sobre financiamiento a la política en América Latina. País Argentina

Esquema de financiamiento El pago de subsidios se condiciona a la presentación de cuentas de campaña o de actividades que den cuenta del funcionamiento permanente del partido según sea la actividad subvencionada.

Sobre las características específicas de los think tanks chilenos actuales véase Cociña y Toro (2009).

País

Esquema de financiamiento

Bolivia

No existe subsidio a la actividad partidaria. Hasta 2005 existían subsidios, hasta tanto existieron subsidios con dinero destinado a los partidos para la elaboración y difusión de sus programas partidarios. Por lo general no existía un control estricto respecto a la asignación real de los recursos, y la entrega futura de partidos no estaba condicionada al uso y rendición adecuados de las partidas previas.

Brasil

Existe un subsidio público a los partidos. Los recursos deben ser aplicados a encuestas y formación (20% como mínimo) y también pueden ser destinados a costos de mantenimiento del partido (20% como máximo), propaganda política y campañas electorales. Las violaciones a la ley pueden implicar multas o eventualmente la retención de los subsidios futuros.

Chile

Subsidio a las campañas electorales, otorgado retrospectivamente en razón de los votos obtenidos. Condicionado a la rendición pública de los gastos de campaña realizados.

Colombia

Colombia es el único país de la región que incluye, como criterio para repartir subsidios electorales, la incorporación de cuotas para minorías electas (mujeres, jóvenes, e indígenas). Un 15% del fondo (5% por tipo de minoría) se reparte entre los partidos que tengan minorías entre sus candidatos electos, en proporción con la cantidad de representantes de cada minoría elegidas en total. La nueva ley de partidos políticos también incluye financiamiento público que debe ser destinado explícitamente a la creación y funcionamiento de think tanks partidarios. Sistemas similares se aplican en: Bosnia, Croacia, Etiopía, Francia, Haití, Italia, Kenya, Corea del Sur, Mali, Niger, Papua Nueva Guinea, Portugal, Rumania y Servia.

Costa Rica

Subsidio a las campañas electorales, aunque habilita su uso para financiamiento permanente de los partidos. Para recibir el subsidio hay que presentar los gastos ante el tribunal electoral.

Ecuador

Subsidio a las campañas electorales y al funcionamiento permanente de los partidos. Ambos tipos de subsidio no se encuentran condicionados.

El Salvador

Subsidio a las campañas electorales.

País

Esquema de financiamiento

Guatemala

Subsidio al funcionamiento permanente de los partidos, sin condicionamientos ni contralor.

Honduras

Subsidio a las campañas electorales.

Nicaragua

Subsidio a las campañas electorales.

México

Financiamiento específico para realización de actividades de formación, eleaboración de programas y difusión de los mismos, a cargo del Instituto Federal Electoral, quien lo administra y supervisa.

Paraguay

Subsidio a las campañas electorales y al funcionamiento permanente de los partidos. Ambos tipos de subsidio no se encuentran condicionados.

Uruguay

ubsidio a las campañas electorales y al funcionamiento permanente de los partidos. Ambos tipos de subsidio no se encuentran condicionados, a excepción de la introducción de topes al gasto electoral y la necesidad de registrar contablemente los gastos de campaña.

Venezuela

No existe subsidio a la actividad partidaria.

Fuente: Elaboración propia en base a http://www.idea.int/parties/finance/ El caso de FAES destaca, muy particularmente, por su impacto en la formulación de proyectos de ley que luego terminan siendo impulsados por la bancada del PP. También en términos de asesoría parlamentaria, FAES marca la línea del partido en términos reactivos, otorgando a sus legisladores una opinión técnica, en línea con los compromisos programáticos del PP, acerca de los proyectos de ley bajo consideración en el parlamento. En el caso de la Fundación IDEAS, el trabajo de asesoría programática se orienta a la identificación y discusión técnica de problemáticas que resultan de particular interés para el PSOE. En este sentido, el trabajo de la fundación es más independiente de la contingencia parlamentaria, pero también ofrece pautas de acción y apoya el accionar de los legisladores en cuanto a la discusión de proyectos de ley particulares. Ambas fundaciones españolas desarrollan también un fuerte trabajo de formación y preparación de cuadros partidarios, en el que socializan y preparan a las nuevas generaciones para la acción política. Los líderes actuales de cada partido apoyan y participan de este proceso. Al mismo tiempo, para obtener el aval del partido, cada candidato debe haber pasado por la escuela de formación de cuadros. Además de socializar a los nuevos integrantes en la doctrina e historia del partido, y de promover un debate colectivo entre los miembros del partido sobre los compromisos programáticos y la situación estratégica del partido, éstas escuelas de cuadros

preparan a los candidatos en otros ámbitos (por ejemplo: régimen constitucional y legal, herramientas para la gestión local, práctica parlamentaria, técnicas de marketing político y campaña electoral, etc.). Propuesta: Elementos a integrar en una nueva ley de partidos políticos. Esta sección elabora una serie de elementos que podrían ser incorporados a una nueva ley de partidos políticos. Dichos elementos se estructuran en torno a tres mecanismos de financiamiento condicionado: a) basal, b) de campaña electoral, y c) para nuevos partidos. En cada caso, se identifican los criterios base de asignación, así como las condiciones que los partidos deben cumplir para obtener el financiamiento. Por otra parte, cuando resulta apropiado, se identifican las actividades y proporciones relativas que pueden ser financiadas mediante cada uno de los tres mecanismos. Luego de presentar los tres mecanismos, se identifican una serie de elementos adicionales que podrían catalizar el logro de los objetivos planteados, de combinarse con los elementos centrales de la propuesta. Financiamiento basal para el funcionamiento permanente de los partidos. El financiamiento basal constituye el elemento central de cara a lograr una transformación en el funcionamiento interno de los partidos políticos chilenos, intentando además, dotar de mayor centralidad a los partidos en la arena legislativa y en la relación con sus votantes. Criterios mínimos de asignación: Todos los partidos oficialmente inscriptos reciben este fondo, de modo proporcional a su performance electoral en las elecciones a Diputados, Senadores y Concejales en la elección previa al período de asignación. La asignación es por cuatro años, pero debe ser rendida, auditada, y condicionada en forma anual. Podría incorporarse una cláusula transitoria, con el fin de nivelar la cancha entre partidos, en que todos los partidos reciban un monto equivalente durante uno o dos períodos de financiamiento.

Condiciones para recibir la asignación: Cada partido deberá publicitar (a través de su página web oficial) y actualizar anualmente:15 1. El número actualizado de sus afiliados. 2. Los estatutos partidarios. 3. Un organigrama detallado de la institucionalidad partidaria, incluyendo las competencias de todos los órganos oficiales del partido, así como los criterios de selección de sus miembros. 4. Monto de las cotizaciones ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, así como una cuenta actualizada de dichas cotizaciones. 5. Monto de las donaciones que reciban por parte de personas físicas, las que deben ser debidamente identificadas y listadas junto al monto de la donación. 6. Monto y rendición detallada del subsidio público permanente que reciban. 7. Balance anual. 8. Organizaciones de la sociedad civil o privadas y entidades con las que el partido tenga relaciones orgánicas. 9. Mecanismos de afiliación al partido públicos, transparentes y universales. 10. Al menos una sede en cada una de las regiones del país. 11. Un mínimo de 3 proyectos de ley presentados por la bancada partidaria al año. 12. El monto anual asignado al partido podrá reducirse en un 5% (acumulable), por cada irregularidad detectada en la rendición anual. 13. El monto quinquenal asignado al partido podrá reducirse en un 5% (acumulable), por cada irregularidad detectada en las rendiciones de gasto de campaña de sus candidatos. Actividades y proporciones relativas: 1. Hasta un máximo de 10% de los montos asignados anualmente al partido pueden ser utilizados para gastos de funcionamiento. 2. Un mínimo del 20% de los montos asignados anualmente al partido deben ser utilizados para financiar el funcionamiento de la bancada parlamentaria, incluyendo los gastos en que debe incurrirse para la asesoría parlamentaria. 3. Un mínimo del 15% de los montos asignados anualmente al partido deben ser utilizados para financiar el funcionamiento de una oficina de asesoría para el gobierno municipal. 4. Un mínimo del 45% debe asignarse al funcionamiento de una Fundación del partido. Dicha Fundación será la encargada de realizar el trabajo programático del partido, así como la formación de cuadros. La Fundación deberá contar con al menos tres de las siguientes secciones, las que deberán contar con un staff permanente y realizar

Los puntos 1-8 retoman, en gran parte, la propuesta de reforma realizada por el Consorcio CEP-CIEPLAN, redactada por Lucas Sierra y Francisco Javier Díaz.

al menos cinco actividades al año: Jóvenes, Género, Minorías étnicas, Asuntos regionales y locales. 5. Existirá un fondo adicional, del 10% del financiamiento anual, al que puede optarse para la realización de actividades conjuntas de las que participen al menos otras dos fundaciones partidarias.

Financiamiento de campañas electorales. El financiamiento de campañas electorales busca corregir los problemas del esquema de financiamiento actual, en pos de una mayor transparencia, y de una mayor centralidad de los partidos (vs. los candidatos) como receptores de fondos públicos y privados. También se colocan incentivos con el propósito de aumentar la incorporación de minorías a la política nacional. El mecanismo propuesto coloca incentivos individuales (a nivel de cada partido) y sistémicos para aumentar la participación de minorías en política. Los criterios y categorías de asignación pueden variar, en la medida en que las cuotas dejen de ser necesarias o relevantes (o en la medida en que se requiera incluir otras categorías). Criterios mínimos, modalidad de asignación, y condiciones para recibir la asignación: 1. El financiamiento debe otorgarse a los partidos, no a las candidaturas individualmente. También se excluyen de este financiamiento las candidaturas independientes. 2. El financiamiento se otorga luego de cada elección, en función del porcentaje de concejales, diputados y senadores electos por el partido, contra rendición ajustada a derecho de los gastos de cada campaña electoral. 3. Los siguientes rubros no se incluyen en los gastos de campaña a financiar: a. Publicidad móvil en vía pública (palomas y posters) b. Pintura c. “Regalos” y “Donaciones”, en sus múltiples variantes. 4. Toda publicidad y comunicación del candidato debe incluir el símbolo del partido que apoya la candidatura, el nombre del partido, y la página web del candidato. 5. La página web del candidato/a debe estar expresamente vinculada a la página web de su partido, y debe incluir, en el homepage, una síntesis (máximo 400 palabras) de la propuesta y compromisos programáticos del candidato/a para su comuna, distrito, o circunscripción. 6. Al finalizar la campaña, el partido debe auditar y enviar al SERVEL la declaración de gastos de sus candidatos/as, con el objetivo de solicitar el reembolso. Bonos por inclusión de minorías:

1. Al finalizar cada proceso electoral, se propone distribuir un bono por inclusión de minorías entre todos los partidos con candidatos que resulten electos en dicho proceso. Los criterios de reparto del bono podrían ser los siguientes: a. Considerando el total de recursos asignados para reembolso de gastos de campaña electoral como base 100, se calculará la proporción de candidatos que resulten electos por primera vez y que cumplan con alguna de las cuatro condiciones que se describen a continuación: mujeres, jóvenes (aquellos que tengan hasta un tope de cinco años más que la edad legal para postular al cargo en el que resulten electos), pertenecientes a minoría étnica, y locales (con domicilio registrado en la municipalidad, distrito, o circunscripción al menos 4 años antes de la fecha de la elección). b. Cada partido accederá a un bono estrictamente proporcional al porcentaje de candidatos de minoría que posea electos, dentro del total de aquellos que cumplen con las condiciones descritas en a. Por ejemplo, si de un total de 120 diputados, 40 cumplen con los criterios de minoría, y 10 de ellos fueron elegidos por el partido X, dicho partido obtendrá un bono del 7.5% del total (considerando todos los partidos) de recursos asignados para reembolso de gastos de campaña. Por el contrario, si el partido eligió solo 1 de los 40 diputados que cumplen con los criterios de minoría, obtendría un 0.75% del total de recursos asignados para reembolso de gastos de campaña. c. Los recursos generados mediante el bono se adicionarán al monto de financiamiento basal que recibe el partido, en términos anualizados y por la duración del período para el que fue elegido cada uno de los cargos de minoría. Financiamiento para la inscripción y puesta en marcha de nuevos partidos. El proceso de inscripción de nuevos partidos resulta costoso, particularmente en virtud de la necesidad de redactar los estatutos del partido, y en especial, de presentar 10.000 adhesiones, certificadas ante notario. El mecanismos de financiamiento para la inscripción de los nuevos partidos busca reducir los costos de entrada a nuevas fuerzas, proporcionando financiamiento para cubrir estos gastos. Criterios mínimos, modalidad de asignación, y condiciones para recibir la asignación: 1. Una vez que el partido se encuentre oficialmente inscrito, podrá presentar una rendición detallada de los gastos en que incurrió para procesar la inscripción. Dichos gastos serán reembolsados, junto con el pago de la primera cuota anual de financiamiento basal. 2. Previo a su participación electoral, los nuevos partidos accederán a un monto de financiamiento basal equivalente al que reciba el partido electoralmente más pequeño, entre aquellos que participaron en la elección previa.

Elementos Complementarios. Esta sección identifica una serie de elementos complementarios, que podrían ser propuestos en conjunto con la nueva propuesta de financiamiento público a los partidos políticos. Se trata de elementos institucionales que introducirían incentivos adicionales para el logro de los objetivos buscados. Estos elementos complementarios dicen relación al sistema de financiamiento privado a la política, al monitoreo y auditoría del financiamiento de la política, al rol del Congreso en el proceso de formulación de políticas públicas, y a los requisitos para la inscripción de nuevos partidos. Disposiciones adicionales sobre el financiamiento de campañas: 1. Debiera establecerse un nuevo sistema de financiamiento privado a las campañas y los partidos, centrado en dos criterios esenciales: toda donación debe ser pública, y toda donación, cuyo tope debe ser fijado oportunamente, solo podrá ser realizada por personas físicas. El primer criterio contribuye a transparentar la relación entre cada partido a intereses privados, de forma que el sistema actual de donaciones reservadas no permite. El segundo criterio es consistente con la posición normativa respecto a las características de la democracia, como un sistema en el que el voto de todo ciudadano tiene idealmente igual peso y valor. 2. Debiera reducirse los topes máximos de gasto electoral por campaña electoral, con el objetivo de contribuir a reducir la influencia del dinero en la política. También podría des-estimularse la publicidad en “terreno”. 3. Debiera regularse el gasto “distrital” en períodos no electorales, estableciendo mecanismos para su monitoreo permanente. Disposiciones adicionales sobre la regulación del financiamiento a la política: 4. Debiera establecerse un nuevo sistema de sanciones a la infracción de la ley de financiamiento de la política. Dichas sanciones, en el caso del financiamiento de campañas electorales, tendrían que incluir, como sanción máxima, la pérdida del cargo logrado mediante la elección en cuestión y la inhabilidad temporaria para ocupar cargos públicos. 5. Si bien el SERVEL fue modificado en 2011 (Ley xxxx) y si bien las modificaciones introducidas contribuyen a modernizar el servicio y su funcionamiento interno, es necesario dotar al SERVEL actual de mayor presupuesto y capacidad técnica para realizar un monitoreo y contralor efectivo de los mecanismos de financiamiento de la política. Eventualmente, podría también argumentarse que la Contraloría General de la República debiera asumir la auditoría de dicho financiamiento, especialmente en lo referente al financiamiento público. Disposiciones adicionales sobre el trabajo parlamentario:

6. Podría establecerse un mecanismo a través del cuál las bancadas partidarias en el Congreso puedan asignar “urgencia” a los proyecto de ley. Este es un mecanismo que busca tres objetivos: a) balancear, aunque marginalmente, el extremo presidencialismo hoy vigente en la Constitución chilena; b) otorgar incentivos para que los partidos actúen colectivamente, en la arena parlamentaria, en función de sus prioridades y compromisos programáticos; c) buscar, mediante a y b, una revalorización social del trabajo parlamentario en los ámbitos político y social, mediante la introducción de un mecanismo institucional que permite a los partidos asumir un rol más proactivo respecto a la formulación de políticas públicas. Disposiciones adicionales sobre la creación de nuevos partidos: 7. Podría modificarse el actual sistema de inscripción de nuevos partidos, el que resulta sumamente oneroso y complejo. Si bien deben establecerse una serie de criterios mínimos que garanticen la seriedad del proyecto partidario, podría en este sentido pensarse en una reducción de los costos de entrada de nuevas fuerzas políticas al sistema.

Corolario. Dada su configuración actual, sin mediar reformas institucionales que alteren sus lógicas de funcionamiento, el sistema de partidos chileno seguirá “congelado”, incrementando exponencialmente las chances de dos escenarios alternativos, pero no incompatibles como secuencia: una “muerte lenta” que termine consolidando una democracia de muy baja intensidad, o la irrupción de fuerzas o candidaturas antipartido. En tanto son los insiders quienes tienen la capacidad institucional de reformar el sistema, es muy probable que el mismo permanezca congelado. Alternativamente, de ceder ante la presión social, es posible se procese una secuencia de reformas parciales y desarticuladas. En este caso, el sistema de partidos chileno probablemente resulte víctima de “efectos no buscados”. También es posible transitar por un período de creciente des-institucionalización. Las reformas al sistema de inscripción y registro electoral, y la instauración de un sistema de primarias actualmente en trámite ejemplifican esta lógica. El sistema de inscripción automática y voto voluntario muy probablemente no genere incrementos significativos en la masa de votantes (y la legitimidad del sistema). Sin embargo, muy probablemente terminará estratificando socioeconómicamente el voto e introduciendo incentivos para el “acarreo” electoral. El sistema de elecciones primarias, predicado en base a un diagnóstico erróneo respecto al poder actual de las cúpulas partidarias, terminará fortaleciendo liderazgos independientes y anti-partido. A nivel local, muy probablemente favorecerá a los caudillos electorales que poseen aparatos territoriales bien estructurados, contribuyendo así a “ahogar” aún más “el tiraje de la chimenea” que se pretendía incrementar.

En este contexto, resulta recomendable acometer un programa de reformas coordinado, intentando pautar características deseables para un sistema de partidos renovado. Dicho programa debe proveer un piso de garantías a los actores actuales, pero al mismo tiempo, debe instituir, progresivamente, incentivos para una transformación de los partidos políticos actuales y el surgimiento de nuevas fuerzas que contribuyan a mejorar progresivamente la calidad de la representación política en el país. La propuesta de reforma al sistema de financiamiento de los partidos políticos elaborada en este documento pretende aportar, como primer paso, a esta lógica. Tres reformas adicionales, secuenciadas progresivamente, debieran también acometerse en el mediano plazo. En primer lugar, debería avanzarse hacia un proceso de descentralización (por ejemplo, la elección popular de los GORE y CORE) que permita una mayor representatividad a nivel regional, aumentando además la legitimidad y los incentivos que los partidos poseen de articularse y funcionar a ese nivel, debiendo coordinar además con alcaldes que actualmente funcionan con lógicas personalistas. En segundo lugar, debería instrumentarse una reforma del sistema electoral binominal, aumentando la proporcionalidad del sistema. Si bien el sistema electoral binominal asegura la estabilidad del sistema a nivel del Congreso, no inhibe su posible desborde social (e.g. outsider presidencial con congreso elegido vía binominal). En este sentido, tanto un sistema mixto (Altman 2006), como un sistema de representación proporcional articulado sobre la base de distritos territorialmente más amplios y diversos como el propuesto originalmente por la “Comisión Boeninger” (De la Fuente 2012) constituyen opciones válidas. Ir hacia un sistema mayoritario (winner take all), por su parte, contribuiría a incrementar aún más la extrema territorialización y personalización del sistema de representación que ya se observa en el país. Finalmente, debería progresivamente avanzarse hacia un sistema menos presidencialista, o llanamente parlamentarista. En principio, la eliminación de los quorums supra-mayoritarios para la reforma de las Leyes Constitucionales resulta fundamental para alinear los outputs de política pública con la conformación política del Congreso. Esto es necesario en tanto, desde la perspectiva de fortalecer la representación política y accountability, así como la legitimidad del congreso y del sistema político en general.

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ANEXO DOCUMENTAL 1 EXTRACTOS RELEVANTES DE ENTREVISTAS A LÍDERES PARTIDARIOS (2011), REALIZADAS POR FERNANDO ROSENBLATT.16 UN COMPENDIO MÁS EXHAUSTIVO PUEDE CONSULTARSE EN: Luna y Rosenblatt (2011).

16 R: …Es evidente que los partidos políticos han perdido paulatinamente su carácter de partidos fundamentalmente de carácter ideológico. Eso…tiene que ver con el hecho de que hoy día las opciones que definen las propuestas para lograr el desarrollo nacional, el desarrollo social, el desarrollo integral de un país no tienen esa connotación ideológicamente tan excluyente que sí tuvieron hace 40-50 años atrás. Entonces, eso obviamente que cambia la naturaleza de los partidos políticos y en alguna medida al no haber una confrontación entre ideologías muchas veces casi excluyente. Esto se manifiesta en la política con algo que no resulta siempre ideal para el funcionamiento de los partidos, cual es que de una forma u otra, aquel que obtiene más respaldo es aquel que aparece con mejores condiciones de hacer funcionar un sistema que en lo sustancial no cambia. P: ¿Hay demasiados consensos y eso nubla las diferencias entre los partidos? R: Indudablemente que sí pero por otra parte un país como el nuestro, que tuvo un golpe militar y que produjo una división muy fuerte en el país entre sectores que parecían irreconciliables, obviamente que en los consensos encuentra una forma de reconstituir la vida ciudadana y también la bases para un ordenamiento democrático. Entonces los consensos son parte importante de lo que un país tiene que intentar lograr. O sea, pensar que los consensos inhiben las mejores condiciones de desarrollo de un país me parece un error. Yo creo que Chile tiene hoy un consenso básico que ojalá pudiera ser debidamente medido, valorado por toda la ciudadanía y, simultáneamente, tener claridad para ver cuáles son las diferencias que existen respecto de sensibilidades distintas respecto de lo que puede ser una estrategia de desarrollo del país. En ese sentido, yo creo que hoy día lamentablemente priman muchas veces las variables de carácter económico en la generación de ciertos objetivos deseables como mayor estabilidad del país, condiciones atractivas para el inversionista nacional, para el inversionista extranjero, respeto al funcionamiento de una economía de mercado…hay un concepto del rol subsidiario que aparece siempre en conflicto con la idea de que ciertas áreas de desarrollo estratégico del país debieran ser controladas por el Estado. En fin, yo creo que ahí hay una discusión de fondo que inevitablemente no logra distinguir nítidamente el rol que juegan en este ámbito los distintos partidos políticos…hay áreas donde este consenso, entre comillas, tiene ventajas pero tiene también tremendas desventajas. Entonces, yo creo que los partidos políticos en eso han perdido fuerza, han perdido capacidad para modificar algunas condiciones del sistema vigente. Por otro lado, en Chile existe una norma 16

Estas entrevistas se realizaron en el marco de un proyecto encargado por el Consorcio CEPCIEPLAN, liderado por Lucas Sierra y Francisco Díaz. Agradezco a ambos la posibilidad de reproducir este extracto aquí.

constitucional que señala que los parlamentarios no pueden presentar proyectos de ley que afecten el presupuesto de la nación, a menos que cuenten con el patrocinio del Ejecutivo. Eso, que muchos ven como algo muy sano, y de hecho es muy sano en muchos aspectos, simultáneamente constituye una debilidad del trabajo parlamentario y en consecuencia del trabajo de los partidos políticos. DC

4 Yo creo francamente que los partidos han ido en absoluta declinación en Chile. En los años 90 los partidos políticos tenían una fuerte influencia y sobre todo participación en el debate de ideas, en la discusión programática, se elaboraban documentos, había revistas, influían la posición de los partidos en la agenda. Así es como nosotros sacamos tres acuerdos básicos de la transición chilena, que fue lo que nosotros denominamos la “democracia de los acuerdos”…Entonces los partidos tenían en esa época un rol súper importante en términos programáticos, influían, era un debate de ideas, había conceptos. Se debatían ideas, conceptos, qué tipo de democracia queremos…Yo diría que eso entró en franca declinación. Los partidos empezaron a perder ese rol de conductores de la opinión pública en materias ideológicas. Creo que se distanciaron de la ciudadanía en términos de caer más bien en debates “intrascendentes” desde el punto de vista de la opinión pública…Tengo la impresión que los partidos políticos en Chile están extraordinariamente atrasados en su proceso de institucionalización. Son partidos poco institucionalizados, con muy poca participación ciudadana. Las autoridades no se eligen a través de procedimientos, a pesar que hay elecciones directas de las autoridades…los partidos políticos no aparecen hoy día representando opiniones programáticas que generen debates. Hay carencias de propuestas, más bien esto se ha llevado al ámbito parlamentario, más que a posiciones de partidos, yo dirigía gobierno versus oposición, pero los partidos están en franca, franca declinación. No se han modernizado, no veo en los partidos escuelas formadoras de jóvenes, creo que realmente los partidos políticos están en una crisis muy grave. Yo creo mucho en los partidos pero siento que los partidos no han logrado tener la relevancia, importancia para ser influyentes en el curso de las acciones políticas. RN 15 R: Yo lo encuentro bien amateur todavía. Lo que pasa es que comparado con el resto de Latinoamérica quizás sea un poquito más ordenado y se sobrevive a la primera elección… Creo que tendrían que estar dotados de una estructura mucho más potente, deberían ser más transparentes desde el punto de vista de sus elecciones internas, padrones, todo el tema de la generación de las autoridades…El acarreo permanente, muchas veces te aparece un tipo votando en cuatro partes distintas. Si nosotros hubiéramos cuestionado las elecciones, no tenía mucho sentido. Pero hay un tema ahí electoral que no está bien organizado. Creo que los partidos juegan sí un rol importante en la política chilena, que son esenciales, sí, yo creo que hay que

potenciarlos, de todas maneras pero todavía tienen un grado de ser amateurs y no tan profesionales que yo creo que hay que dotarlos de mayor participación, que sean más abiertos. P: ¿Por qué crees que eso no se ha logrado? R: Lo primero que veo como necesario y urgente es el rol que juegan los dirigentes de los partidos. Creo que el rol de los dirigentes de los partidos es muy elitista…de no ceder espacios, de no abrir las puertas al resto, de no permitir que se incorporen nuevos personajes. Al final se transforman en máquinas de poder donde las tratan unos pocos mantenerlo lo más amarrado posible porque de ahí se generan los puestos de trabajo, el empleo, el gobierno mismo, influencias, etc. Yo no creo, como se ha dicho en otros lados, que los partidos políticos estén siendo utilizados para influenciar en intereses particulares…yo creo que [XXXX] se hace de un partido con el ánimo de llegar al poder, mantener sus propuestas, sus ideas, sus amigos, su gente y tener cuotas de poder. ¿Por qué eso se produce? Principalmente porque no hay un sistema participativo de generar nuevos liderazgos. No se ha hecho un esfuerzo de buscar gente nueva. No se ha hecho el esfuerzo de ir a las universidades. No se ha hecho un esfuerzo de formar jóvenes. Alianza 36 R: Yo creo que lo que funciona mejor en el PPD es su análisis y su capacidad de percibir los cambios de la sociedad, es un partido mucho menos rígido que los otros, en su estructura de pensamiento, en su relación social porque además es un partido más reciente y eso es lo que funciona mejor en el PPD. P: Y ¿qué cosas funcionan peor en el PPD? R: Lo que funciona peor es que de esta precariedad, que todos tienen, el PPD es el más precario de todos. Es un partido que no tiene ninguna propiedad…es un partido que existe sólo porque hay algunas personas que tienen el ánimo de que siga existiendo. Pero su solidez institucional y patrimonial es nula. PPD 38 Lo que funciona peor son sus juegos tendenciales que no tienen nada que ver con definiciones de carácter político y el enorme poder que en el fondo tienen las tendencias, que determinan mucho del curso del PS. Hay una estructura, un estatuto del PS que está obsoleto; instituciones internas que están obsoletas, como el Tribunal Supremo. Está obsoleta la manera en cómo se es militante en el PS. Yo soy de la idea que volvamos, aunque sea un poco conservador, a un sistema donde los militantes tengan, como en las sociedades anónimas, acciones A, acciones B y acciones C. Vale decir, los de A pueden elegir las más altas autoridades y los de C pueden elegir las autoridades comunales. Eso existía en el PS con bastante éxito. Hoy una persona que

va pasando por la calle firma una ficha y es socialista. No es socialista porque crea realmente que es posible una sociedad de carácter socialista. ¿Qué es lo que mejor funciona? Funciona su sentido de pertenencia. Hay todavía en el PS un sentido de pertenencia. El sentido de pertenecer al partido de Allende es mucho más poderoso que pertenecer a otro partido: por la mística, por lo que significa pertenecer a la UP, por los héroes, por los mártires, porque intentó una revolución en Chile; el sentido de pertenencia es lo que funciona mejor. Eso hace que los enormes defectos que hoy día tiene disminuyan un poco. Pero, disminuyen un poco en medio de una crisis general del sistema…El sistema político…está socavando la democracia. Mientras eso se ha perseguido, no sólo teóricamente sino en la práctica, y el mundo conservador de derecha mantenga una estructura constitucional e institucional marcada por el autoritarismo, lo que están promoviendo es…la destrucción del sistema democrático. Eso hace que en Chile puede producirse un fenómeno similar a lo que ocurrió en Venezuela, en vez de tener un milico de izquierda podemos tener un milico de derecha, nacido con un enorme prestigio y legitimidad social. PS 52 …la militancia partidaria es cada vez menor pero, una cosa más todavía, es menos activa. Antes la militancia era una militancia mucho más activa, mucho más presente…Hoy día, este concepto más individual que cala la sociedad en todas partes hace que la sociedad sea menos participativa. La gente hoy día está menos preocupada, estás más preocupada por sus temas, yo creo que hay menos vocación por comprometerse por la cosa pública y los partidos políticos sufren ese tema. Es culpa también de los partidos políticos que no han sido capaces de estructurarse y reformarse. Ahora hay un proceso revolucionario, todas estas redes sociales hacen que nuevamente el tema partidario sea mucho más débil. Las redes sociales empiezan a adquirir mucho más fuerza de formación de opinión, de compromiso. DC 56 R: Muy distante. Lamentablemente siento que los líderes partidarios hoy día en Chile descansan, nuevamente, mucho en el sistema electoral…que de alguna forma subsidia el rol de los partidos porque no los obliga a salir a ganarse el apoyo de la base y por tanto eso genera un incentivo a la mayor distancia. P: ¿Existen instancias de participación de base/militancia que funcionen regularmente, más allá de las elecciones nacionales o municipales? R: Muy baja, muy baja. Más bien se crean instancias de parlamentarios, del diputado, alcalde, concejal, que en su comuna lo hace por beneficio personal más que por una institucionalización del partido. RN

50 R: Deben ser 2 mil personas. P: ¿Con una distribución homogénea a lo largo del territorio chileno? R: No, para nada, hay mejores regiones que funciona mejor que en otras, es muy variado de región en región. P: ¿Y qué es lo explica que funcione mejor en una región que en otra? R: Ciertos activos de personas que hay y la presencia de algunos parlamentarios que son activos en el partido. O sea en algunos lugares nosotros tenemos parlamentarios que mueven mucho al partido, en otros lados tenemos parlamentarios que no mueven nada al partido, y en otros lados no tenemos parlamentarios. P: Me interesan especialmente los parlamentarios que no mueven al partido, ¿no son la estructura fundacional del PPD, o no tiene nada que ver con eso? R: No tiene nada que ver con eso. Tiene que ver con el estilo de trabajo que ellos tengan. Hay gente que es mucho más orientada al trabajo político, que se mete en los problemas políticos de la región. Hay gente que tiene una estructura de trabajo más clientelar. Es muy variado no hay una matriz única. PPD R: [¿Quiénes nominan?] No son los partidos… P: Pero entonces, ¿quiénes son los que nominan? R: Los nominados P: Pero esos “nominados”, ¿cómo llegaron a serlo? R: Es que ya llegaron. Al final no es el partido. Si tú me preguntas a mí…¿cuántos candidatos contribuye a elegir? Uno, dos. Uno por el cupo y algún otro porque puede poner condiciones institucionales que uno cumplió y el otro no cumplió. Pero siempre hay amenazas: “Si no soy candidato, me voy del partido”. Te lo doy firmado. P: Entonces, la hipótesis de que los partidos tienen mucho poder de nominación, ¿no corre? R: Son los nominados los que tienen más influencia que los nominadores. El margen de juego que tienen es… P: ¿Y qué capacidad tienen los partidos de mantener esa influencia, una vez que un eventual candidato logra ser nominado y es elegido? R: Casi ninguno. Pregúntale a [XXX] ¿cuántos diputados no llevó a la reelección? O a [YYY], o a [ZZZ], si hay alguno en estos años que no llevó a la reelección. O ¿cuántos no llevó a la reelección queriendo él ir a la reelección? Te vas a dar cuenta que son casos excepcionalísimos. Debe haber tres casos en toda la política chilena en 20 años. PPD

79 P: Una de las teorías más asentadas en la bibliografía sobre Chile, es que el poder de nominación de candidatos al congreso otorga mucha influencia a las dirigencias de los partidos chilenos. ¿Qué opina respecto a esta hipótesis? R: Sí, pero después se independizan así que es un poder bien relativo. Tienes un minuto de gloria, que es el de la nominación. P: ¿Después no hay forma de controlarlos, ni siquiera con la amenaza de no volver a nominarlos? R: No, nooooo. P: ¿Por qué? ¿Ya los necesitas tú a ellos? R: Claro, se arma una situación de equilibrio. PS 75 R: Respecto a eso te voy a decir que tengo la sensación y la impresión de que la línea de crecimiento político, desde una persona común y corriente a ser parlamentario destacado, lamentablemente hoy a diferencia de antes no pasa por el escalafón de ascenso interno de un partido. No pasa necesariamente por ahí, no estoy diciendo que no se pueda hacer por ahí. Pero, imagino yo que hace 15 años el ser presidente de la comuna, para después ser presidente del distrito del partido y después ser presidente de la región y después ser concejal y después ser alcalde y después ser elegido diputado y eventualmente senador era una línea que antiguamente era más relevante. Hoy día tengo la impresión que las cosas no van por ahí, los partidos más bien tienden a buscar candidatos…fuera de sus tiendas y no se privilegian los años de permanencia en el trabajo interno del partido a la hora de elegir un candidato. Un candidato externo al partido, que ha trabajado empresarialmente o deportivamente o que se ha hecho conocido, basta que firme la ficha… P: O sea que si alguien quiere ser candidato o líder político tiene que estar echado a la suerte de que alguien del partido vaya y lo busque. R: No, no, él puede perfectamente hacer acciones políticas para serlo, para incentivar eso. Pero, insisto, no necesariamente la vida interna del partido es la más productiva. P: ¿Cuáles son los mecanismos que existen hoy día en RN para hacer una carrera política? R: Yo creo que el más directo es una elección popular directa a través de una concejalía, esa es la forma de partir de mucha gente.

P: Y ¿cómo se llega a ser candidato a concejal? R: Siempre se forman comisiones electorales que deciden quiénes son los candidatos donde pesa mucho más la visión que la sociedad tenga o que la comuna tenga más que ningún otro aspecto. P: ¿Considera que el partido favorece la competencia entre los líderes actuales y personas con potencial de liderazgo e interés de participar pero sin cargos formales en el partido? R: No, no. P: ¿Por qué? R: El partido tiene como una suerte de proteccionismo a los liderazgos y es negativo. O sea, yo sé que si yo quiero ser parlamentario probablemente va a ser difícil que alguien quiera ir a disputarme mi comuna y no me gusta eso. Creo que uno siempre debería sentir que el cupo está disponible para otro candidato. La competencia interna ayuda y aquí lamentablemente hay un proteccionismo excesivo, en todos los candidatos, en todos los incumbentes. RN 78 R: Hoy el partido no juega a nada en ese tipo de cosas. No es un partido que esté con claridad sobre cómo mover liderazgo y generar espacios para que se proyecten. Las cosas van ocurriendo. Es lo que te decía, los comunales funcionan autárquicamente. Si tú eres un líder local potente, incontestable nadie te va a sacar de la candidatura a alcalde o a concejal. A diputado es más fácil que te saquen por el sistema. No hay partido planificando, organizando el despliegue de sus potenciales líderes para que compitan y luego poner al que tenga más respaldo…no es una mirada partidaria. El partido te puede joder para el armado de las listas. Pero si tú tuviste tu base, tu sustentación político-electoral desde la base, ese es un elemento que puede morigerar la decisión de la oligarquía. P: Una de las teorías más asentadas en la bibliografía sobre Chile, es que el poder de nominación de candidatos al congreso otorga mucha influencia a las dirigencias de los partidos chilenos. ¿Qué opinas respecto a esta hipótesis? R: Hoy es total, ese es el corazón del poder hoy de las cúpulas partidarias en la nominación a los candidatos parlamentarios. Tú puedes ser candidato independiente, ir por fuera y ganar la municipal y ser alcalde pero es difícil ir por fuera y ganar una senatorial, parlamentaria. P: ¿Y qué capacidad tienen los partidos de mantener esa influencia, una vez que un eventual candidato logra ser nominado y es elegido?

R: Es más relativo, siempre tiene la siguiente negociación pero ya es más difícil sacar un legislador. PS 97 P: ¿Cuáles son los mecanismos de financiamiento del partido? En este sentido, ¿qué estructura poseen para captar recursos? Y ¿existen mecanismos institucionalizados de reparto de los fondos? ¿Cómo se reparten los recursos? R: Muy débiles, muy débiles. No creo que la plata haga todo pero sí ayuda…Por eso creo que el financiamiento de los partidos es un elemento muy importante para el fortalecimiento de la actividad de los partidos políticos. P: En términos más precisos, pensando en la campaña, ¿cómo se decide distribuir los recursos entre los candidatos? ¿Quién determina a qué candidatos se apoyaba más fuertemente con recursos de partido? ¿De qué depende dicho apoyo? ¿O cada candidato corre por su cuenta? R: Cada candidato, por supuesto, tiene que preocuparse de su financiamiento. Existe un financiamiento a través de la ley que algo funciona. Pero a su vez el partido también logra un financiamiento a través de la ley y también a través de donaciones. Entonces se hace una distribución fundamentalmente en elementos de campaña: cartelería, papelería, ese tipo de cosas. Pero yo te diría que parte importante tiene que buscarlo el propio candidato. DC 94 R: El partido se financia de acuerdo a los aportes de algunas empresas, que cada vez son menos. La plantilla del partido debe costar 20-25 millones de pesos, para el funcionamiento habitual, los gastos corrientes como agua, luz, la sede central y algunas regionales, etc. [De los aportes que recibimos] falta una diferencia. Para nosotros fue clave el financiamiento de las municipales y de las parlamentarias… P: Después, ¿cada candidato se busca su plata? R: Cada candidato se busca su plata, el partido te da una base. Cuando llegué a ser [XXXX] pusimos el paquete básico de ayuda…tantos metros cuadrados de PVC, tantos metros cuadrados de papelería…plano para todos. Después hay una segunda categoría, que no se sabe mucho, y a los que están mejor evaluados se dice “démosle un poquito más de ayuda”. Así funcionó, y es bastante serio y bastante ordenado. [Después] se prostituyó un poquito el sistema. Se les dio a todos pero…[había] preferidos… P: ¿Qué porcentaje es lo que pone el partido y qué porcentaje es lo que pone cada candidato?

R: El aporte del partido debe ser de unos 10 millones de pesos en ayuda, de una campaña de 150 o de 100, y el resto es el aporte institucional por los votos y el resto tus ahorros o lo que sea. P: ¿Cuáles son los mecanismos que tienen para buscárselo, más allá del ahorro y la plata propia? R: ¿Cómo financió yo la campaña? No tengo grandes empresarios que me cuiden, amistades…son tipos que te aportan de 2 o de 3, pero no están buscando un objetivo, además porque saben que el diputado no puede influir. RN 112 …es un negocio redondo ser díscolo. Los diputados se dan cuenta que la categoría díscolo te permite figuración y por lo tanto te permite fama y te permite votos…si eres de oposición, sacándole la mugre al gobierno, que es más simple, si eres de gobierno lógicamente el díscolo rinde mucho más que el ordenado y el disciplinado. El disciplinado no hace noticia…Hay un tema de oportunismo, de darse cuenta que es un negocio. Desde el punto de vista del fondo, se produce muchas veces porque es una respuesta a cómo funcionan las coaliciones y a cómo funcionan los partidos, que no le dan espacio a que las personas hagan algo distinto o piensen y planteen algo distinto que remueva el piso. RN

26 R: …como toda virtud tiene su defecto, pero en lo que es virtuoso de la UDI, yo creo que es un partido bastante hegemónico, de una raíz profesional universitaria que le dio un sello, que le dio una marca a la UDI. Un partido que privilegia una cosa más unitaria…La antítesis no es democrático porque es un error. Porque no se puede construir un partido y que tenga una envergadura si es que tú no tienes los canales de participación. Pero es un partido con hegemonía, con sello, con formación profesional, con unidad interna. Es un partido donde no hay fracciones en conflicto. Durante mucho tiempo nos hacían bromas de que éramos el último partido leninista que quedaba en el mundo porque éramos todos iguales y todos pensábamos igual. Eso se ha ido relajando un poco pero es un partido con sello. Es un partido bastante doctrinario, bastante homogéneo y con una situación de tener un perfil muy marcado. Eso es lo virtuoso, lo que se genera también como defecto es que tiende a ser un partido más bien controlado por un grupo, generacionalmente, básicamente en sus fundadores. P: Hay una tensión generacional entonces.

R: Se ha ido desarrollando muy fuerte en lo generacional. Tenemos la bancada más joven del parlamento pero la conducción misma de la UDI ha estado marcada por una presencia generacional, todavía, de los fundadores bastante importante. P: ¿Hay una tensión generacional entre los coroneles fundadores y…? R: Claramente se nos ha producido, sí se nos ha producido, hemos tenido dos procesos electorales para elegir lista y ahí quizás…[se] ha ido marcando el tema generacional un poco más, eso es cierto. Ahora, hay una preocupación inmediata de poder generar una mayor integración hoy día y que no se nos marque un cuento generacional porque nadie lo quiere. P: Es interesante, porque generalmente los cortes generacionales, en una organización cualquiera…generalmente se dan porque la organización no es capaz de generar respuestas o mecanismos para nuevas generaciones y así se va osificando una organización. Sin embargo, en el caso de la UDI, al tener la bancada más joven, no se explicaría mucho por qué entonces, al mismo, surge el clivaje generacional. R: Sí, se nos da más en la conducción interna no en los espacios. P: Entonces podríamos decir que los jóvenes tienen la capacidad de llegar a ser diputados o hasta senadores sin embargo no tienen la capacidad… R: …[de estar] en la conducción interna del partido. Precisamente por esta idea de este partido que es más homogéneo, que busca mantener convicciones, que tuvo un líder muy fuerte como fue Jaime Guzmán, es un partido fundacional. Entonces, [quienes] participaron en esa etapa fundacional han tenido, naturalmente, un cierto peso de conducción que ha sido súper marcado. Esa es la verdad…Hoy día uno de los temas que nosotros conversamos internamente y que es parte del debate interno, esto no se ha dado en conflicto [pero] se ha dado en elecciones internas [aunque] no [ha sido] traumático…tenemos que [lograr] no sólo integrar la directiva y que [haya gente joven] sino que la conducción definitiva corresponda ya a una generación más joven. UDI 53 R: ¿Sabes lo que pasa? Es que tiene que ver con este mismo fenómeno del no financiamiento de los partidos políticos lamentablemente está muy entregado a los recursos monetarios para que [los partidos] estén presentes. Entonces, donde tienes un parlamentario, un alcalde, un concejal activos, moviéndose, hay mucha vida partidaria, donde no es así la verdad que son excepciones en que ese líder local mueve al partido, lo reúne. P: Entonces…el partido muere porque no tiene parlamentarios… R: Lamentablemente es así.

DC 54 Falta de carga doctrinal, o sea falta de educación política. Exceso de planes individuales, siempre presente en todos los partidos, no sólo acá. Aquí, dentro de todo, expresado de manera más educada porque en la izquierda es dramático, sacan las cuchillas al tiro. En tercer término, falta de dinero para el trabajo político. Lo que obliga a que haya un giro continuo contra la buena voluntad de un grupo chico, que termina agotándose. Entonces, de repente uno se siente inclinado a botar la esponja. RN 57 Nunca me había planteado eso, lo único que te puedo decir es que los militantes verdaderos de todos los partidos en Chile no son ni el 10% de los inscritos en cada partido. RN 59 Creo que es escasa…que es más bien paternalista y de hecho muchas veces también es clientelar. No creo que sea muy distinto que en el resto de los partidos. Esas personas son muy dependientes del diputado, del senador, son muy dependientes de los parlamentarios más que de los alcaldes, que a veces suelen ser los más paternalistas y los más clientelares de todos…suelen ser más dependientes de ese poder político que está en el parlamento. UDI

63 R: Yo creo que nuestro personaje más vinculador y frecuente es el caudillo. El caudillo es una persona de atención preferente a una base la cultiva, la cuida, la protege es un patrón de fundo, siempre es el pastor que guía a sus ovejas. Para ser así hay una condición previa: la independencia económica, o sea la política está dependiendo mucho de que haya personas que tengan la posibilidad de mantenerse por sí misma más allá de la política. P: ¿Cómo se conectan estos caudillos que son a nivel local con los distintos puntos hasta llegar a los líderes? R: Es que no hay tantos intermediarios porque además se repite. Por ejemplo, el senador [XXXX], cuando era diputado yo lo acompañé a dar una jornada donde él era diputado y pregunté cuál es la casa de [XXXX] y me respondieron “todas son de él”. Eso era en una comuna pequeña…un diputado que atiende una clientela enorme puede atender una región completa. No es que él sea un caudillo de una base, no, él a su vez está coordinado con una red de caudillos hacia abajo. Funciona en el sistema ese, de

clientelismo muy frecuente. Por sobre esa capa hay personas que tienen prestigio no por ser de dominio territorial sino porque tienen prestancia pública…Entonces, ¿quiénes pueden dirigir caudillos? personas que están por sobre la lógica del caudillo. P: ¿Estos caudillos basados bajo una lógica clientelar qué es lo que ofrecen? R: Es que por eso es tan fuerte el senado, ahora estamos en la oposición pero cuando estábamos en el gobierno era igual. Tú tienes que sacar las leyes como gobierno y el senador, para aprobar una ley, te propone: “oye, sí, pero yo tengo un problema que me falta un puente en tal lugar” entonces siempre ocurrirá que el gobierno ayudará a los parlamentarios para que puedan responder a las demandas de su comunidad porque frecuentemente llegan a acuerdos con él…El operador es un agente capaz de negociar cosas. Lo que provocó la crisis de [PARTIDO] fue que el operador [se quedó con el partido]…o sea se eliminó la capa que le daba sentido de bien común y quedó la pura estructura sin alma…Por ejemplo, en las juntas todo el tiempo hay negociación, pero hay dos momentos en la Junta en que hablan los pro hombres y ahí la gente va a escuchar hay un prestigio de la política de esa capa, pero cuando esa capa se debilitó muchísimo los partidos se quedaron solamente con la técnica en el desnudo uso clientelar y sin ninguna poesía. P: ¿Hoy en día cuál es la situación de [PARTIDO]? R: Hoy en día es un cambio muy fuerte, es un cambio de época, un cambio de una manera muy especial. Tienes que pensar que todo este sistema estaba enchufado, todos los hilos estaban enchufados a la moneda, el sistema de comunicaciones de la Concertación estaba enchufado a la moneda, el de decisiones políticas, el de producción de ideas. Entonces ahora, a nadie le pasó nada físicamente, pero la primera sensación de la Concertación al abandonar el poder era que los cables no estaban funcionando, se desconectó el punto central. Este punto central mantenía unido a un conjunto de caudillos con el que entramos al poder hace 20 años; desconectado el enfermo terminal de la estructura central se murió [PARTIDO]. Se murió políticamente porque ya no tenían a quien recurrir, ya no les entregaban nada. Había prestigiosos hombres que mantenían sus medallas de lucha contra la dictadura pero ya no estaban conectados a nada vivo, todo eso murió. Pero había estructuras de remplazo, gente con fuerte presencia de trabajo partidario, son una generación de refresco pero sin glamour. Concertación 72 El partido tiene el 100% de la determinación de las candidaturas pero cada día menos porque cada día más el partido elige gente que tiene posibilidades de ganar y la gente que tiene posibilidades de ganar es la gente que marca en las encuestas. Entonces, al final, ¿quién decide? La gente. ¡Y eso es maravilloso! Ahora, de nuevo, ahí está donde un partido toma una decisión seria, responsable de decir: “¿sabe qué más? Este puede ganar con mayores probabilidades pero no comparte todos los principios que nosotros

queremos resaltar y si no lo hace hay que tomar una decisión. Ahí está la gracia de ver qué es lo que hace el partido. RN 73 [Para ser nominado]…se te tiene que dar la coyuntura, tener capacidad de trabajo, tener las lucas porque levantar lucas para la campaña no es fácil. El partido me dio la candidatura a mí porque no tenían candidato para ese distrito…porque “llegó un pelotas que renuncia a su pega para trabajar con nosotros y que tiene de donde juntar las lucas y si pierde que se vaya a la cueva, problema de él”. En el fondo hay que generarse las oportunidades, buscar uno jugársela por ese lugar y ahí armar uno la manera de ganar. RN 77 R: El único método es trabajando con los líderes establecidos o habiendo conseguido dirigir una organización social importante, o sea tener una presencia pública reconocida o el trabajo interno con líderes. P: ¿Cuáles son los mecanismos que existen hoy día en la DC para hacer una carrera política? Hay una generación muy marcada por la dictadura, por la transición, entonces los que hoy en día los de 30-35 años son opacados por esa épica, entonces cómo se pasa a ser candidato teniendo a esa gente con una épica tan importante, ¿es así o no? R: No, es que los partidos se desintegran porque no quieren renovarse. Pregúntale a los [XXXXX]…si alguien quiere entrar en el [PARTIDO Y] se va a encontrar con un montón de barreras. Inscribirse en la DC era muy difícil, si eres calificado peor porque eres una amenaza entonces no te dejan entrar… P: Una de las teorías más asentadas en la bibliografía sobre Chile, es que el poder de nominación de candidatos al congreso otorga mucha influencia a las dirigencias de los partidos chilenos. ¿Qué opinas respecto a esta hipótesis? R: Si, es así, cuando ya estás en el puesto sacarlo es muy difícil…Los nuevos cupos, nosotros dejamos muchos campos sin sembrar, perdimos muchos municipios, tenemos que llegar a obtener esos municipios con nuevos dirigentes entonces ahí suben y llegarán más allá de lo que cualquiera de nosotros puede esperar, porque su historia depende de él no depende de otro. La decisión, que no sé si es una decisión tan consciente, de abrir la competencia en el interior de los partidos va a impactar en los parlamentarios. No todos van a sobrevivir a ese impacto. Pero las grandes reformas partidarias son como un proceso de pintura de secado rápido, o sea, por un momento se va a desestabilizar la base de poder interna pero luego se va a reconstituir con nuevos y esos nuevos volverán a establecer una solidificación de la base. DC

90 P: ¿Considera que el partido favorece la competencia entre los líderes actuales y personas con potencial de liderazgo e interés de participar pero sin cargos formales en el partido? R: No P: ¿Por qué? R: Porque no les conviene a los líderes actuales. P: Ok, esto es una condición propia de la política, nadie regala poder. Dejemos esto de lado, ¿no están dados los mecanismos para poder competir? R: No, no hay un mecanismo de resolución de conflictos así. De hecho, más bien lo que sabe el que quiere ir de candidato es que el incumbente tiene que haber dicho algo que facilite la salida del incumbente, que no vaya a la reelección, que quiera ser senador o que quiera cambiarse de distrito. Entonces ahí se da la posibilidad que haya un grupo de personas. P: [El partido], ¿no tiene nada que decir sobre eso, previo al pronunciamiento del incumbente? R: Debería completamente, porque debería evaluar la gestión y el potencial de reelección de los diputados…Ninguna comisión electoral va a hacer una encuesta para medir a [XXXXXX] contra otra persona…La lógica es que quien está mantiene, a menos que él quiera decir otra cosa distinta… Alianza

95 P: En términos más precisos, pensando en la campaña, ¿cómo se decide distribuir los recursos entre los candidatos? R: De forma totalmente arbitraria. El partido y la directiva del partido distribuyen los recursos en los candidatos que para ellos son privilegiados. P: ¿Hay algún criterio? R: Ninguno. P: Cada uno de ustedes está por la suya…

R: Exactamente, es absolutamente arbitraria de la directiva de turno. Podría considerar que la candidatura A es emblemática, la B es simbólica y por tanto a la A le da el 80% y a la otra el 20%. P: Pero, ¿no utilizan encuestas? R: Sí, pero no necesariamente la encuesta es lo que determine el financiamiento. No necesariamente, porque un candidato puede estar muy bien en la encuesta y probablemente no necesita recursos. Hay un grado importante de arbitrariedad. RN 96 El partido apoya con un 20, el 80 viene de lo que pueda conseguir uno. Además está la forma de apoyar que es si este gallo es bueno y le voy a dar. Y la otra es por afinidad. Se usan las dos. Si el gallo es bueno y además le cae bien a la directiva, va a tener más recursos que el gallo que es malo y además no le cae bien a la directiva, siempre están combinadas esas dos variables. RN 98 P: En términos más precisos ¿cómo se distribuyen los recursos entre los candidatos? R: Pésima P: ¿Quién determinó a qué candidatos se apoyaba más fuertemente con recursos de partido? R: Tres personas. De la manera más arbitraria y abusiva del mundo. P: ¿De qué depende dicho apoyo? R: De los amigos. PS 100 R: Básicamente hoy día el PPD funciona con las contribuciones de los parlamentarios. Nos sacan a todos lucas, a los 18 diputados y a los 4 senadores. Además, hay aportes de distintos militantes sobre todo aquellos que tienen mejor situación que ponen y eso es lo que hay. P: En términos más precisos, pensando en la campaña, ¿cómo se decide distribuir los recursos entre los candidatos? ¿Quién determina a qué candidatos se apoyaba más fuertemente con recursos de partido?

R: En las campañas hoy día hay un fondo de financiamiento estatal y eso es lo medular que tenemos… P: ¿Esa es una decisión estratégica o no? [el reparto de fondos] R: De los amigos del partido. P: ¿No hay una decisión estratégica…? R: Bueno, sí, es estratégica pero en función de los intereses personales del grupo…al final terminan apoyando a los huevones del grupo. PPD

129 R: Los límites son de mentira, hay opacidad en el financiamiento privado, los aportes son insuficientes. P: ¿Cómo cree que podrían solucionarse esos problemas? R: Más control, más control en terreno. La campaña necesita de una fiscalización en terreno permanente del SERVEL. P: ¿Qué opina del financiamiento público de los partidos? R: Es necesario, además los partidos debiesen tener un control externo, una superintendencia de partidos que audite los partidos económicamente y que cautele que los mecanismos básicos de rendición de cuentas existan a cambio de financiar su funcionamiento regular y, sobre todo, financiar centros de estudio. PS

ANEXO DOCUMENTAL 2 ARTÍCULOS 16-26 DE LA LEY 1475 APROBADA POR EL CONGRESO COLOMBIANO EN 2011

TÍTULO II. DE LA FINANCIACIÓN POLÍTICA. CAPÍTULO 1. DE LA FINANCIACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS. ARTÍCULO 16. FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS. Los partidos y movimientos políticos podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de su funcionamiento y de sus actividades: 1. Las cuotas de sus afiliados, de conformidad con sus estatutos. 2. Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, de sus afiliados y/o de particulares. 3. Los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas. 4. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento, los rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio y los que se obtengan de las actividades que puedan realizar en relación con sus fines específicos. 5. Los rendimientos financieros de inversiones temporales que realicen con sus recursos propios. 6. Las herencias o legados que reciban, y 7. La financiación estatal, en el caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. PARÁGRAFO. De conformidad con el artículo 125-4 del Estatuto Tributario, las donaciones a que se refiere el numeral 2 de esta disposición podrán ser deducidas hasta en un 30% de la renta líquida del donante, determinada antes de restar el valor de la donación, siempre que cumplan los requisitos y modalidades previstos en los artículos 125 y s.s. del mencionado Estatuto. ARTÍCULO 17. DE LA FINANCIACIÓN ESTATAL DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS. El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional de Financiación Política, de conformidad con las siguientes reglas de distribución de la correspondiente apropiación presupuestal: 1. El diez por ciento (10%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos con personería jurídica. 2. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido el 3% o más del total de votos

emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado de la República o de Cámara de Representantes. 3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de la República. 4. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Concejos Municipales. 5. El diez por ciento (10%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas Departamentales. 6. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas. 7. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas. PARÁGRAFO. Se denominarán jóvenes aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad sin perjuicio de los requisitos establecidos por la ley de juventud para aspirar a cargos en las corporaciones públicas. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Mientras se realiza la jornada electoral para corporaciones públicas de 2014, el quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido el dos (2%) por ciento o más del total de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado o de Cámara de Representantes. ARTÍCULO 18. DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS. Los recursos provenientes de la financiación estatal se destinarán a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos y, en particular, para las siguientes finalidades, de conformidad con sus planes, programas y proyectos: 1. Para el funcionamiento de sus estructuras regionales, locales y sectoriales. 2. Para la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político. 3. Para el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación. 4. Para dar apoyo y asistencia a sus bancadas. 5. Para cursos de formación y capacitación política y electoral. 6. Para la divulgación de sus programas y propuestas políticas. 7. Para el ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos. En todo caso, para las actividades de sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías étnicas en el proceso político, los partidos y movimientos destinarán en sus presupuestos anuales una suma no

inferior al quince por ciento (15%) de los aportes estatales que le correspondieren. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus presupuestos, y a ofrecer completa información pública sobre las decisiones adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral. ARTÍCULO 19. RENDICIÓN PÚBLICA DE CUENTAS. Dentro de los primeros cuatro (4) meses de cada año los partidos y movimientos políticos con personería jurídica presentarán ante el Consejo Nacional Electoral declaración de patrimonio, ingresos y gastos, utilizando para ello el formato que para tal efecto disponga esta entidad. CAPÍTULO II. DE LA FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES. ARTÍCULO 20. FUENTES DE FINANCIACIÓN. Los candidatos de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o corporaciones de elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de sus campañas electorales: 1. Los recursos propios de origen privado que los partidos y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen. 2. Los créditos o aportes que provengan del patrimonio de los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad. 3. Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares. 4. Los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas. 5. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento. 6. La financiación estatal, de acuerdo con las reglas previstas en esta ley. ARTÍCULO 21. DE LA FINANCIACIÓN ESTATAL PARA LAS CAMPAÑAS ELECTORALES. Los partidos y movimientos políticos y grupos de ciudadanos que inscriban candidatos, tendrán derecho a financiación estatal de las correspondientes campañas electorales, mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos, siempre que obtengan el siguiente porcentaje de votación: En las elecciones para corporaciones públicas tendrán derecho a financiación estatal, cuando la lista obtenga el cincuenta (50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación. En las elecciones para gobernadores y alcaldes, cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos depositados en la respectiva elección.

La financiación estatal de las campañas electorales incluirá los gastos realizados por los partidos y movimientos políticos y/o los candidatos. PARÁGRAFO. El valor de reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado anualmente por el Consejo Nacional Electoral teniendo en cuenta los costos reales de las campañas en cada circunscripción. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan. ARTÍCULO 22. DE LOS ANTICIPOS. Los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidatos, podrán solicitar en forma justificada al Consejo Nacional Electoral hasta un ochenta por ciento (80%) de anticipo de la financiación Estatal de las consultas o de las campañas electorales en las que participen. El Consejo Nacional Electoral autorizará el anticipo teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal, y calculará su cuantía a partir del valor de la financiación estatal recibida por el solicitante en la campaña anterior para el mismo cargo o corporación, en la respectiva circunscripción, actualizado con base en el índice de precios del consumidor. Si el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos no hubiere participado en la elección anterior, dicho anticipo se calculará teniendo en cuenta el menor valor de reposición pagado para el respectivo cargo o lista en la elección anterior. Los anticipos a que se refiere esta disposición podrán ser girados hasta por el monto garantizado, dentro de los cinco días siguientes a la inscripción del candidato o lista, previa aprobación y aceptación de la póliza o garantía correspondiente. El valor del anticipo se deducirá de la financiación que le correspondiere al partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos por concepto de reposición de gastos de la campaña. Si no se obtuviere derecho a financiación estatal, el beneficiario del anticipo deberá devolverlo en su totalidad dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará efectiva la correspondiente póliza o garantía, excepto en el caso de las campañas presidenciales en las que no habrá lugar a la devolución del monto recibido por concepto de anticipo, siempre que hubiere sido gastado de conformidad con la ley. En estos casos, el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, podrá financiar los gastos pendientes de pago mediante financiación privada dentro de los montos señalados para la correspondiente elección, previa autorización del Consejo Nacional Electoral. Si el valor del anticipo fuere superior al valor de la financiación que le correspondiere partido movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, este deberá pagar la diferencia dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará efectiva la respectiva póliza o garantía.

ARTÍCULO 23. LÍMITES A LA FINANCIACIÓN PRIVADA. Ningún partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor total. La financiación originada en recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la ley, no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta disposición pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total de gastos de la campaña. El valor de los créditos de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales. Con posterioridad a las campañas y previa autorización del Consejo Nacional Electoral, las obligaciones pendientes de pago se podrán cancelar con la condonación parcial de créditos o con recursos originados en fuentes de financiación privada y dentro de los límites individuales señalados en esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios reconocidos en la ley para este tipo de donaciones. ARTÍCULO 24. LÍMITES AL MONTO DE GASTOS. Los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos fijados reflejen el valor real de las campañas electorales. El monto máximo de gastos se fijará por cada candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular. En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El Consejo Nacional Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o listas. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda realizarán el estudio base para la actualización de los costos reales de las campañas. ARTÍCULO 25. ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS Y PRESENTACIÓN DE INFORMES. Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de

gastos sea superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de ciudadanos. Los recursos en dinero se recibirán y administrarán a través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en una entidad financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesarias para la descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a las transacciones bancarias. La Superintendencia Financiera establecerá un régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el manejo de dichas cuentas. El partido o movimiento político con personería jurídica podrá adoptar reglas especiales para la financiación y administración de las campañas, la designación de los gerentes de campaña, y demás aspectos que consideren necesarios para garantizar la transparencia, la moralidad y la igualdad. Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el Consejo Nacional Electoral para efectos de la vigilancia y control que le corresponde. El Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con los informes presentados. El procedimiento establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales. Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación. PARÁGRAFO 1o. Los informes que corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la reglamentación a que se refiere el artículo anterior. Dichos informes incluirán el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los recursos propios. PARÁGRAFO 2o. Los partidos políticos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, designarán un grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de

las diferentes jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la campaña, que las normas dispuestas en el presente artículo se cumplan. ARTÍCULO 26. PÉRDIDA DEL CARGO POR VIOLACIÓN DE LOS LÍMITES AL MONTO DE GASTOS. La violación de los límites al monto de gastos de las campañas electorales, se sancionará con la pérdida del cargo, así: 1. En el caso de candidatos elegidos a corporaciones públicas se seguirá el procedimiento de pérdida de investidura definido en la Constitución y la ley. 2. En el caso de alcaldes y gobernadores, la pérdida del cargo será decidida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el procedimiento para declarar la nulidad de la elección. En este caso el término de caducidad se contará a partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos. Una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral presentará ante la autoridad competente la correspondiente solicitud de pérdida del cargo.