Az do skutku

*

AĹź do skutku

2009

Jak skutecznie interweniować w sprawach funduszy europejskich?

Anna Mazgal

Warszawa, 2009

Broszura powstała w ramach finansowania ze środków Programu „Wspieranie Organizacji Pozarządowych 2009 – ścieżka „EURO-NGO+ działania rzecznicze” Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności.

Warszawa, grudzień 2009 Redakcja i korekta: Dorota Matejczyk

Wydawca: Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych ul. Szpitalna 5 lok 5 00-031 Warszawa tel: (22) 828 91 28 wew. 135 i 154

fax: (22) 828 91 29

www.ofop.eu ofop@ofop.engo.pl

2

Wprowadzenie

Jakoś tak się stało, że hasło „fundusze europejskie” kojarzy się przede wszystkim z nieprzystępnością i biurokratycznymi komplikacjami. Czasem zdarza się też, że podróżując po Polsce widzimy wielkie tablice informujące, że znajdująca się nieopodal oczyszczalnia albo droga, którą właśnie jedziemy, zostały zbudowane dzięki tym funduszom.

Za tymi hasłami i obrazkami kryje się jednak cały system wprowadzający przekazane Polsce przez Unię środki do finansowego krwioobiegu. Ważnym elementem tego systemu są komitety monitorujące, składające się z przedstawicieli administracji rządowej, samorządowej i partnerów społeczno-gospodarczych (w tym organizacji pozarządowych), które mają za zadanie nadzorować procedury i ich wykorzystanie w praktyce — czyli system wdrażania funduszy.

Takich ciał jest oczywiście coraz więcej. Właściwie powstają one wszędzie tam, gdzie uznaje się prawo obywateli do bieżącego uczestnictwa w demokracji. Szczególną cechą komitetów monitorujących jest jednak to, że zasiadają w nich przedstawiciele reprezentujący beneficjentów, co oznacza, że decydujący o podziale pieniędzy nie nadzorują się sami, ale udział w tym procesie mają również ci, których dotyczy on najbardziej. Jest to konieczne i potrzebne, a jednak czasem zadania, przed którymi stają członkowie komitetów, są niezwykle trudne.

Osoby, które reprezentują w komitetach szeroko rozumianą stronę społeczną, występują w podwójnej roli. Z jednej strony — jako członkowie KM — zapewniają społeczny nadzór nad wydatkowaniem funduszy, z drugiej zaś — niejednokrotnie są beneficjentami programu operacyjnego, który nadzorują (w przypadku gdy ich organizacja lub instytucja realizuje projekt z danego PO). Pomimo tego potencjalnego konfliktu interesów ich udział w tym procesie stanowi tak naprawdę jedyną formę kontroli społecznej nad wdrażaniem funduszy. Procesu tego nie kontroluje bowiem np. taka reprezentacja obywateli, jaką jest sejm.

Przyglądając się zadaniom reprezentujących organizacje członków komitetów monitorujących, widzimy wyraźnie, że zabiegają oni o interesy zorganizowanych obywateli. Aby dobrze wypełniać swoje zadania, muszą oni wznieść się ponad jednostkowy interes tych, których reprezentują. Nie mogą traktować członkostwa w Komitecie jako okazji do załatwienia konkretnej sprawy. Są bowiem przedstawicielami nas wszystkich w sprawach związanych z wdrażaniem funduszy.

Broszura, którą oddajemy w ręce czytelnika, może przydać się wszystkim, którzy interesują się różnymi aspektami reprezentacji obywateli w systemie wdrażania funduszy.

Po pierwsze, przedstawia ona przykłady zaangażowania w trudne, a jednocześnie reprezentatywne w jakimś stopniu problemy, które przyniosły pozytywną zmianę w systemie. Może zatem okazać się przydatna członkom Komitetów, którzy poszukują modeli radzenia sobie w podobnych sytuacjach.

Po drugie, jest to opis niektórych działań prowadzonych przez Program Europejski Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych, ukazujący naszą filozofię prowadzenia interwencji — opartą na bezstronności, rzetelności i kierowaniu się zasadą 3

nadrzędności interesu wspólnego nad partykularnym interesem pojedynczych organizacji.

Interweniując służymy pomocą i radą, ale nie uzależniamy nikogo od naszej pomocy czy wsparcia, pomagamy natomiast zdobywać doświadczenie i samodzielność. Materiał ten może okazać się zatem przydatny tym, którzy — regionalnie czy branżowo — wspierają organizacje w staraniach o lepszy dostęp do funduszy i związanych z nimi procedur .

4

Przykład I Badanie opinii projektodawców mazowieckich na temat jakości obsługi w Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych

skąd czerpać wiedzę o jakości wdrażania funduszy i zmieniać postawy wokół ich wdrażania

Prowadzący interwencję: Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych Federacja Organizacji Służebnych Mazowia

Za tło tego przykładu interwencji może posłużyć zasada dobrze znana w marketingu:

Dział reklamacji to darmowy zasób wiedzy na temat tego, co klienci naprawdę myślą o naszym produkcie.

Jak doszło do połączenia tej biznesowej zasady z wdrażaniem funduszy, opowiemy w tej części broszury.

W maju 2009 r. stało się jasne, że pozarządowi beneficjenci Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz Regionalnego Programu Operacyjnego dla Mazowsza nie są zadowoleni z obsługi, jaką serwuje im MJWPU. Jednak docierające do nas sygnały były nieusystematyzowane. Trudno było na ich podstawie rozstrzygnąć jeden z najistotniejszych dylematów każdej interwencji, który warunkuje jej dalsze prowadzenie:

Czy problem, jaki mamy rozwiązać, ma charakter jednostkowy czy systemowy?

W czerwcu, po międzyorganizacyjnej naradzie ustaliliśmy zatem wspólnie, że podejdziemy do sprawy w systematyczny sposób, ponieważ: to pomoże odsiać problemy jednostkowe od systemowych, poszerzymy bazę podmiotów zgłaszających problemy o inne środowiska, nie tylko pozarządowe, przygotujemy solidne opracowanie, którego wniosków popartych dowodami MJWPU nie będzie mogła łatwo odrzucić. Łatwo powiedzieć. Aby zebrać dowody na to, że niezadowolenie beneficjentów ma źródło w niskiej jakości obsługi, trzeba wybrać taką metodę badania tematu, która pozwoli na zebranie rzetelnych danych, a jednocześnie nie będzie bardzo pracochłonna i kosztowna.

Szukaliśmy też metody, która nie będzie wymagała zatrudnienia specjalistycznej firmy badawczej.

5

Wybór metody badawczej Uważamy, że przeprowadzenie prostego, dobrze skonstruowanego badania leży w zasięgu każdej organizacji. Trzeba tylko pamiętać o kilku podstawowych zasadach. Po pierwsze:

Im bliższy kontakt pytanego z pytającym, tym lepszy zwrot odpowiedzi i ich jakość. Niestety, tym wyższe koszty przeprowadzenia badania i czas jego trwania.

Oznacza to, że jeśli nie mamy odpowiednio wysokiego budżetu, grupy ludzi, którzy będą odpytywać naszych respondentów i czasu wystarczającego na opracowanie wyników, musimy zdecydować się na metodę tańszą. Będzie ona jednak także mniej skuteczna.

Oto porównanie różnych metod, które mogłyby być odpowiednie do naszych potrzeb: Metoda

ankieta mailowa

Ankieta telefoniczna

grupa fokusowa

wywiady indywidualne

Koszt

Skuteczność / zwrot

niski: np. 1 osoba odpowiedzialna za rozsyłanie, przyjmowanie i opracowanie wyników

niska/średnia: brak kontroli nad stopniem wypełnienia i zrozumienia pytań; średni zwrot: 10-15 proc.

niski/średni: 1 osoba może nie wystarczyć, dodatkowe koszty połączeń telefonicznych

średnia: pytający może dopasować porę przeprowadzenia badania do respondenta, wyjaśnić pytania; średni zwrot: nawet do 50 proc. (trudniej odmówić rozmówcy)

średni/wysoki: twierdzenia respondentów weryfikują się średni/wysoki: zależny od ilości grup i osób w dyskusji, moderator rozwija w grupie, konieczność zatrudnienia najciekawsze wątki; zwrot: moderatora, dodatkowy koszt opracowania pow. 50 proc. (większość osób wyników lubi porozmawiać z tymi, którzy mają podobne problemy) wysoki i bardzo wysoki: przy dużej ilości respondentów potrzeba wielu odpowiednio przygotowanych ankieterów, konieczność opracowania wyników, duża ilość danych do opracowania

wysoka i bardzo wysoka: respondenci są bardziej otwarci w bezpośredniej rozmowie, pytający może zadawać dodatkowe pytania weryfikujące; zwrot do 80%

I jeszcze jedno:

Im bardziej palący i irytujący jest problem, o który pytamy, tym chętniej respondenci udzielają odpowiedzi.

6

W wyborze narzędzia kierowaliśmy się oceną zasobów, jakie mogliśmy wspólnie skierować do tego zadania, czasu oraz poczucia, że nastał najwyższy czas, aby pozwolić ludziom mówić. Zdecydowaliśmy się zatem na ankietę mailową, zakładając, że w przypadku niewielkiego odzewu będziemy mailować, przypominać i tłumaczyć, dlaczego warto wypełnić i odesłać dokument.

Kilka najważniejszych rzeczy, które należy wziąć pod uwagę tworząc ankietę (ale i inne narzędzia):

Lista sprawdzająca narzędzie 1. Identyfikacja grupy jeśli źle dobierzemy respondentów, całość wyników będzie można łatwo podważyć my zdecydowaliśmy się na skorzystanie z listy beneficjentów, którzy figurują na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, uwzględniającej wszystkich projektodawców 2. Wybór narzędzia badawczego czy zapewni wystarczającą jakość odpowiedzi? czy mamy wystarczające zasoby finansowe i ludzkie? czy potrafimy sami dobrze je przygotować? nasza decyzja była wypadkową powyższych pytań

patrz: aneks nr 1: ankieta

3. Właściwe opracowanie narzędzia co nas najbardziej interesuje? jak podzielić ankietę, aby respondent się nie pogubił? pytania zamknięte czy otwarte? uznaliśmy, że chcemy pytać o kwestie związane z merytoryką projektu, z budżetem zastosowaliśmy kombinację pytań otwartych i zamkniętych

Myli się ten, kto uważa, że samo zebranie informacji, opracowanie ich i przekazanie komu trzeba, załatwi sprawę. Gdyby tak łatwo można było zmienić postawę decydentów, wystarczyłyby te informacje, które mieliśmy do tej pory.

Gdy pracujemy nad zmianą postawy, korzystajmy z każdej możliwości nagłośnienia ważnych dla nas kwestii.

Tak, by adresaci naszych postulatów mieli poczucie, że są ostatnimi, którzy mają inne zdanie niż my.

7

Planowanie działań nakierowanych na zmianę postaw Decydenci zwykle wiedzą o błędach, jakie popełniane są przez podległe im jednostki.

Wiedzą, bo dostają sygnały od niezadowolonych petentów, a także z pewnością pracownicy raportują o trudnościach, w opisywanym tu przypadku — w kontaktach z beneficjentami (których nazywają też projektodawcami). Zatem do nas należy uświadomienie im skali problemu, jego najważniejszych systemowych elementów oraz pokazanie, że jesteśmy w stanie zainteresować tym skutecznie inne środowiska.

Argumenty merytoryczne służą pokazaniu problemu. Kampania informacyjna służy wytworzeniu presji wokół konieczności jego rozwiązania.

Tworząc plan działań należy pamiętać o adresatach każdego z jego elementów.

Komunikaty, informacje i opisy tworzy się bowiem tak, by odpowiadały wiedzy, zainteresowaniom i możliwościom adresatów. Nasz plan wyglądał tak:

Plan działania

Adresaci

ustalenie celów projektodawcy — różni ankiety przedstawiciele Urzędu Marszałkowskiego w tym MJWPU

opracowanie wyników

przedstawiciele Ministerstwa Rozwoju Reg.

stworzenie komunikatów

zewnętrzny moderator

spotkanie

członkowie komitetów monitorujących

rozesłanie informacji po spotkaniu – opis rezultatów, rekomendacji i procesu

dziennikarze

Osią całego przedsięwzięcia stało się spotkanie, podczas którego prezentowane były wyniki ankiety, a projektodawcy reprezentujący wszystkie sektory mogli przedstawić osobiście najważniejsze kwestie przedstawicielom MJWPU, w obecności przedstawicieli Ministerstwa. Podobnie bowiem jak w przypadku badań, bezpośrednie kontakty dają lepsze efekty. Zrezygnowaliśmy z obecności dziennikarzy na samym spotkaniu ze względu na to, że mogłoby to wytworzyć atmosferę bardziej sprzyjającą konfrontacji niż dyskusji.

8

Rezultaty i wnioski Na ankietę, którą rozesłaliśmy do 536 projektodawców — wszystkich jacy realizują projekty — odpowiedziało ogółem ponad 260 respondentów. Z tego 160 nadesłało ankiety kompletnie wypełnione, co daje 30 proc. zwrotu (zadowalająco, jak na to narzędzie).

Respondenci chętnie odpowiadali na pytania otwarte, co potwierdza trafność przytoczonej na początku zasady marketingowej.

Projektodawcy są kopalnią wiedzy na temat jakości wdrażania funduszy.

Trzeba przyznać, że krytyka w ankietach bywała miażdżąca: „Porażająco długotrwały proces związany z oceną projektów, nawet powyżej 6 miesięcy, co jest niedopuszczalne!” „Uwagi przekazywane przez naszą opiekunkę często się wykluczają.” Przy takiej temperaturze niektórych wypowiedzi łatwo jest doprowadzić do tego, że spotkanie robocze zamienia się w regularną bitwę na argumenty. Dlatego tak ważne jest, aby przewidzieć zaangażowanie moderatora, który będzie dbał o to, by temperatura dyskusji nie odciągała gości od meritum.

Aby spotkanie robocze miało właśnie taki charakter, należy jasno komunikować wszystkim jego cel, przygotować plan i pilnować, żeby narzekanie było jedynie wstępem do dyskusji o tym, jak poprawić niezadowalający stan rzeczy.

Tak naprawdę planowanie działań nie zakończyło się na rozesłaniu informacji po spotkaniu.

Wypracowaliśmy w jego trakcie wspólne rekomendacje, których wdrożenie chcemy monitorować. Propozycje niektórych, tak jak utworzenie zespołów konsultacyjnych o charakterze eksperckim, które usytuowane zostałyby przy Departamencie Strategii i Rozwoju Urzędu Marszałkowskiego, przygotowaliśmy jeszcze przed spotkaniem. Łatwiej jest zebranym dyskutować nad propozycjami, których uzasadnienie można wcześniej przygotować. W przeciwnym razie część służąca wypracowaniu rekomendacji może zamienić się w festiwal pomysłów, których wdrożenie może nastręczyć wiele trudności.

Przygotowując plan spotkania trzeba mieć w głowie możliwe scenariusze kolejnych wydarzeń, aby uczestnicy nabrali przekonania, że ktoś przypilnuje przekuwania pomysłów i rekomendacji w rzeczywistość.

Dlatego też przygotowujemy kolejne spotkanie, podczas którego powołane zostaną zespoły konsultacyjne. Co istotne, za agendę odpowiadają nie tylko organizacje, ale i Urząd Marszałkowski, co jest jednym z efektów pierwszego spotkania. Nie zapomnimy również o sprawdzeniu, czy projektodawcy odnotowali pozytywną zmianę w relacjach z Mazowiecką Jednostką Wdrażania Programów Unijnych. Równocześnie myślimy o scenariuszu dalszych działań, aby zmiana nie dotyczyła jedynie najbliższych miesięcy, ale przyczyniła się do trwałej zmiany postaw.

Najlepszy plan działania nie będzie skutecznie wdrożony, jeśli nie będzie zgodny z ogólną strategią realizacji ważnych dla nas celów.

9

Przykład II Działania zmierzające do uznania FIO za możliwy wkład własny w projektach realizowanych ze środków POKL

jak bronić się przed problemami wynikającymi z niejasnych sformułowań w dokumentach

Prowadzący interwencję: Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych Zgłaszający problem: Biuro Obsługi Ruchu Inicjatyw Społecznych

Biorąc się do opisania tego jakże powszechnego na styku administracja — obywatele problemu, kiedy to czytający dokument nie wie, czy sam jest niedouczony, czy to autorowi coś się pomyliło, przyszło nam do głowy powiedzenie Alberta Einsteina:

Nie rozwiążemy problemu za pomocą myślenia, którym go stworzyliśmy.

Oznacza to również, że są takie sformułowania, których znaczenie jest co najmniej względne. Niestety, zwycięża zwykle rozumienie problemu wygłaszane przez przemawiającego z pozycji siły. Co to ma wspólnego z organizacjami, komitetami monitorującymi, partnerstwem i pracą nad zmianą postaw? Postaramy się to pokazać w tej części broszury.

Przede wszystkim — jeśli widzimy dokument (np. wytyczne konkursowe, umowę dotacji, aneks do umowy dotacji) i nie rozumiemy niektórych zapisów, nie przechodźmy nad tym do porządku dziennego. Zwłaszcza jeśli chcemy startować w takim konkursie albo jesteśmy stroną umowy. Jeżeli bowiem dany zapis można zrozumieć na kilka sposobów (w tym na niekorzystny dla nas), to godząc się na niego godzimy się też na te niejasne konsekwencje.

Pierwsza zasada dotycząca niezrozumiałych dokumentów jest zatem dosyć oczywista:

Jeśli nie rozumiesz, to nie podpisuj.

Oczywiście utopią byłoby traktować to sformułowanie jako ostateczne. Nie namawiamy nikogo do rezygnacji z korzyści, jakie przynosi realizacja projektu ze środków z dotacji.

Nie podpisuj — oznacza tu trzy podstawowe rzeczy: zatrzymaj się, zastanów, negocjuj.

Tak właśnie zrobiliśmy, gdy trafiły do nas wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO Kapitał Ludzki. Znaleźliśmy tam kilka zapisów, których interpretacja mogła być w zasadzie dowolna, w tym poważnie ograniczająca organizacjom możliwości zasilania projektów realizowanych z POKL środkami pochodzącymi ze środków publicznych, w tym PO FIO. Tak, skróty i akronimy są codziennością wszystkich mających kontakt z funduszami unijnymi. Dlatego ci, którzy je znają, mogą pominąć następną stronę.

10

Informacje o skrótach, bez których dalej może być trudno

więcej na www.kapitalludzki.gov.pl Program Operacyjny Kapitał Ludzki PO KL jest jednym z sześciu programów operacyjnych realizujących postanowienia Narodowej Strategii Spójności (zwanej również Narodowymi Strategicznymi Ramami Odniesienia). PO KL ma na celu umożliwienie pełnego wykorzystania potencjału zasobów ludzkich poprzez wzrost zatrudnienia i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw i ich pracowników, poprawę stanu zdrowia osób pracujących, podniesienie poziomu wykształcenia społeczeństwa, zmniejszenie obszarów wykluczenia społecznego oraz wsparcie dla budowy struktur administracyjnych państwa.

PO KL będzie służył przyspieszeniu rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, wzrostowi zatrudnienia oraz zwiększeniu spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej z krajami Unii Europejskiej. Środki finansowe na jego realizację pochodzą głównie z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Całość kwoty, jaką przewidziano na realizację PO Kapitał Ludzki, wynosi prawie 11,5 mld euro, w tym 9,7 mld euro (85%) to wszystkie środki Europejskiego Funduszu Społecznego w Polsce, na lata 2007–2013, a pozostałą część (15%) stanowić będą środki krajowe.

więcej na www.pozytek.gov.pl w zakładce FIO Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich PO FIO jest instrumentem finansowym wspierającym proces budowy społeczeństwa obywatelskiego. Ustanowiony został uchwałą Rady Ministrów w listopadzie 2008, na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz postanowienia sektorowej Strategii Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2009-2015. Jest komplementarny do Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. PO FIO składa się z następujących priorytetów: Priorytet I. Aktywni, świadomi obywatele, aktywne wspólnoty lokalne.

Priorytet II. Sprawne organizacje pozarządowe w dobrym państwie.

Priorytet III. Integracja i aktywizacja społeczna. Zabezpieczenie społeczne.

Priorytet IV. Rozwój przedsiębiorczości społecznej.

Ponadto realizowany będzie Priorytet V. Pomoc techniczna, którego celem jest zapewnienie właściwego zarządzania, wdrażania oraz promocji PO FIO.

Już z tego krótkiego wyjaśnienia wynika, że oba programy, ustanowione w odniesieniu do podobnych dokumentów, łączy nie tylko temat. Są one komplementarne. Wydawało nam się zatem zgodne z zasadą dobrego gospodarowania, że w przypadku projektu o tematyce pasującej do obu programów (z których każdy wymaga wkładu własnego) taki projekt może być finansowany „na zakładkę”, częściowo z jednego, a częściowo z drugiego PO. 11

Gdy dostaliśmy do konsultacji wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO Kapitał Ludzki, zaczęliśmy się jednak zastanawiać, czy tak samo uważa jednostka wdrażająca PO KL. Pkt. 4 wytycznych:

Niekwalifikowalne w ramach projektu są wydatki poniesione ze środków publicznych w ramach wkładu własnego przekraczające 15% poniesionych i zatwierdzonych wydatków kwalifikowalnych sfinansowanych ze środków publicznych.

można bowiem rozumieć tylko w jeden sposób: wydatki opłacone środki z PO FIO, środków publicznych, nie są kosztem kwalifikowalnym. Czyli w praktyce nie mogą stanowić części projektu finansowanej z PO KL. Ponieważ kłóci się to z zasadą komplementarności tych programów, wiedzieliśmy, że nie możemy przejść nad tym zapisem do porządku dziennego.

Konsultacje jako narzędzie dialogu z obywatelami Tak się szczęśliwie złożyło, że dokument udostępniono nam w ramach konsultacji zewnętrznych. Jest to taki etap prac nad dokumentami (m.in. rządowymi, ale też np. aktami prawa miejscowego), w którym projektodawca aktu prawnego czy, jak w tym przypadku, wytycznych zasięga opinii zainteresowanych stron. Opinia ta, na tym etapie, dotyczyć może w zasadzie jedynie zawartości dokumentu. Bywa, że na dyskusję o celach i priorytetach jest już za późno.

Kilka podstawowych informacji o konsultacjach

w konsultacjach może wziąć udział każdy obywatel; mogą robić to również organizacje reprezentujące określone środowiska; konsultacje rozpoczynają się zwykle wraz z obowiązkowym wywieszeniem konsultowanego dokumentu w elektronicznym Biuletynie Informacji Publicznej projektodawcy; konsultacje powinny trwać na tyle długo, by dać stronom czas na zapoznanie się z dokumentem, przygotowanie stanowiska i zatwierdzenie go. W praktyce okres przyjmowania uwag nie bywa dłuższy niż 30 dni. Zdarzają się też sytuacje, w których strony proszone są o uwagi „w najszybszym możliwym terminie”; konsultacje to nie negocjacje — oznacza to, że projektodawca ma obowiązek zapoznać się ze zgłoszonymi uwagami, powinien ustosunkować się do nich, ale nie musi ich brać pod uwagę; konsultacje to bardziej narzędzie poznawania opinii niż obietnica zmiany przyjętego kursu. Jednak bez nich stanowienie prawa z poszanowaniem wolności objętych nimi obywateli nie byłoby w ogóle możliwe.

12

Biorąc powyższe pod uwagę, widać, że mieć stanowisko w konsultacjach to jedno.

Sukces postulatu w procesie konsultacji zależy tyleż od jego merytorycznej wartości, co od determinacji rzecznika.

Innymi słowy, często zwycięża ten postulat, który „przeżyje” proces dyskusji. Zatem nasze przygotowania do wyprostowania sytuacji objęły zarówno identyfikację materiałów i tez sprzyjających naszej interpretacji zapisu, jak i wybór metod, jakimi osiągniemy cel.

Okazało się też, że problem wcale nie jest wydumany — trafiła do nas organizacja, która na własnym przykładzie miała okazję przećwiczyć, jakie problemy generuje taki zapis. Ale po kolei.

Identyfikacja i opracowanie problemu Podobnie jak w przypadku problemów zgłaszanych przez organizacje, tak i w przypadku dokumentów problemy dzielą się na jednostkowe i systemowe. Typologia jest istotna o tyle, że inaczej będziemy się zajmować problemem jednostkowym, a inaczej systemowym.

Problem jednostkowy

Problem systemowy

szukamy wyjątkowych okoliczności, które uzasadniają uznanie naszych postulatów za zasadne.

zwracamy uwagę na przewidywane patologie, które mogą stać się powszechne na skutek stosowania wadliwych przepisów czy zasad.

Zwykle zdarza się tak, że im wyższej rangi dokument, tym większe zagrożenie, że problem okaże się systemowy. Zdecydowanie takie niebezpieczeństwo występuje w przypadku ustaw, które definiują dany system i zasady jego funkcjonowania. Na drugim końcu spektrum znajdują się dokumenty typu zasady, wytyczne i regulaminy, które konstruowane są w oparciu o akty prawne wyższego rzędu. W nich błędy często wynikają z interpretacji lub nadmiernego uszczegółowienia, a nawet zawężenia dokumentów, które stanowią ich podstawę.

Nasz problem, ponieważ dotyczy wytycznych do całego PO KL, może mieć różne reperkusje. Z jednej strony, przy mnogości interpretacji może się okazać, że ta niekorzystna będzie rzadko występować. Ale z praktyki wiemy, że tam, gdzie w grę wchodzi dyscyplina finansów publicznych (a tutaj właśnie o zasady wydatkowania środków publicznych chodzi), częściej przyjmowane są interpretacje ograniczające swobodę dysponowania nimi.

Uznaliśmy zatem, że opracowując problem skoncentrujemy się na dokumentach, które kształtują oba programy. Przez to wykażemy, że rygorystyczna interpretacja nie ma uzasadnienia, co powinno znaleźć jasne odzwierciedlenie w stosownym zapisie wytycznych.

13

Źródła służące opracowaniu problemu

Należy bardzo dokładnie przeczytać dokument, o który chodzi. Można wziąć pod uwagę:

źródła prawa

oficjalne interpretacje

PROBLEM badania, dane statystyczne

info od dotkniętych problemem ekspertyzy: zewnętrzne opracowania własne

Wybór źródeł, z jakich chcieliśmy skorzystać, podyktowany był zarówno specyfiką problemu, jak i adresatem, którym było odpowiedzialne za wytyczne Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.

Wybór metody Po pierwsze, konsultacje narzucają pewien rygor związany z czasem odpowiedzi i jej formą — pisemną, rzecz jasna. Mimo że nie ma ustalonego formularza odpowiedzi, warto poświęcić chwilkę na taką edycję tekstu, która ułatwi jego czytanie. Grupujemy postulaty problemowo albo zgodnie z kolejnością występowania ich w tekście. Można też ująć je w formie tabeli.

Po drugie, potrzebę naszego udziału w konsultacjach udowodniło zgłoszenie, jakie dostaliśmy od warszawskiego Stowarzyszenia BORIS, które wystąpiło do Departamentu Zarządzania EFS z wnioskiem o rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych w kwestii wykorzystania środków z EFS jako wkładu własnego (i zamiennie) w projektach realizowanych ze środków publicznych.

patrz: aneks nr 2: tabela uwag

W dokumentach regulujących wdrażanie EFS nie znaleźliśmy rozwiązania ww. kwestii, nie znaleźliśmy też zakazu tzw. montażu finansowego. W rozmowie telefonicznej z Departamentem Prawnym MRR uzyskaliśmy interpretację niekorzystną, jednak na pytanie, z jakich przepisów wynika niemożność zastosowania środków EFS jako wkładu do innych projektów, nie uzyskaliśmy satysfakcjonującej odpowiedzi. Jedyny przepis, jaki przywołał nasz rozmówca, to zasada podwójnego finansowania, w myśl której np. osoba opłacana w ramach projektu EFS nie może wykonywać czynności na rzecz innego projektu, gdyż byłoby to podwójne finansowanie.

Nie zgadzamy się z tą interpretacją. Zasada podwójnego finansowania wg nas polega na opłacaniu jednego kosztu z dwóch różnych źródeł.

14

Czas na zastosowanie przywołanej na początku maksymy Einsteina. Można by oczywiście podążać tropem wytyczonym przez administrację: udać, że wszyscy rozumiemy pojęcia „montaż finansowy” i „podwójne finansowanie” tak samo, i liczyć, że nasze rozumienie zostanie zaakceptowane (albo przejdzie niezauważone). Jednak w ten sposób niczego ostatecznie nie rozwiążemy — zawsze będziemy się zastanawiać, czy aby tym razem nam się uda.

Dlatego też Stowarzyszenie odważnie ruszyło po interpretację. Warto zauważyć, że zastosowano tu dosyć — a niekiedy bardzo — skuteczną technikę podsuwania możliwej interpretacji — z uwzględnieniem rozróżnienia między dywersyfikacją finansowania różnych rzeczy w obrębie większej całości, a (sprzecznym z prawem) pokrywaniem tych samych kosztów dwa razy z różnych źródeł.

Jeżeli mamy solidny punkt podparcia, jest szansa, że urzędnik się na nim oprze.

Niestety, tym razem nie poszło tak łatwo. Departament podtrzymał interpretację telefoniczną. W jednym piśmie zamieszczono jednak opinie, które pozostają ze sobą w luźnym logicznym związku: co my z tego rozumiemy?

co napisano w piśmie?

Zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL niedozwolone jest podwójne finansowanie wydatku, tzn. refundowanie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy ze środków publicznych — wspólnotowych lub krajowych.

Zgadzamy się. To jest właśnie podwójne finansowanie, którego nie akceptujemy, nie polecamy i o które nie zamierzamy walczyć.

Naszym zdaniem to nie jest podwójne finansowanie, ponieważ nigdy nie byłaby to cała pensja pokrywana jednocześnie dwa razy z tych samych środków. Jest to montaż finansowy polegający na dzieleniu pewnych wydatków proporcjonalnie i finansowaniu ich z różnych źródeł.

… dokumentem księgowym potwierdzającym poniesienie ww. wydatków jest lista płac. W sytuacji, gdy pensja miałaby być również wkładem własnym w projekcie realizowanym przez FIO, ten sam dokument finansowy dokumentowałby wydatki w innym projekcie.

Po takiej odpowiedzi, kiedy żaden z uczestników procesu nie ma już poczucia, że cokolwiek rozumie, wsparliśmy BORIS naszym pismem. Zawierało ono tabelę w prosty sposób, na przykładzie projektu X, ilustrującą montaż finansowy.

15

Wartość projektu: Finansowanie z PO FIO: Finansowanie z PO KL: Wkład własny do PO FIO Wkład własny do PO KL

Montaż finansowy według OFOP

„Wkład własny” oznacza, że tak określona część kosztów projektu jest finansowana z innego źródła niż grantodawca, do którego jest złożony wniosek o dofinansowanie. Nie ma znaczenia, jak zostały te środki zapewnione.

400 000 zł 300 000 zł 100 000 zł 100 000 zł (źródło PO KL) 300 000 zł (źródło PO FIO)

„Wkład własny” nie oznacza również, że w budżecie projektu są pozycje finansowane dwukrotnie (np. pensja pracownika). Oznacza jedynie, że np. pensja pracownika w wysokości 2 000 zł jest pokrywana w 50% z jednego źródła (np. PO KL), a w 50% z drugiego (np. PO FIO); albo że jest pokrywana w 20% z jednego źródła, a w 80% — z drugiego; albo że jest pokrywana w 100% z jednego źródła, a inne koszty z budżetu współfinansowane z drugiego źródła. Koszt pokrywany od innego grantodawcy (z innego źródła) jest wkładem własnym.

Rezultaty i wnioski Jeśli mielibyśmy wskazać najważniejszy argument za tym, że warto się bić o sformułowania w dokumentach, a nawet o przecinki, jest taki:

Źle sformułowane dokumenty szkodzą przede wszystkim beneficjentom.

To organizacje, firmy i inni beneficjenci ponoszą skutki, a nierzadko i koszty, tego, że w dokumentach źle zapisano nawet najsłuszniejszą ideę. Dlatego przykładu tej interwencji nie traktujemy wyłącznie jako „walki o lepszy system”, ale i o dobro tych, którzy widzą problem i zdecydują się przeciwdziałać.

Jak się okazuje, sensownie udokumentowana interpretacja daje decydentom do myślenia – do czasu zakończenia prac nad broszurą nie doczekaliśmy się odpowiedzi na nasze pismo.

Ponaglane, Ministerstwo odpowiada, że zajmuje się sprawą i niebawem nadeśle odpowiedź. Kiedy tylko ją otrzymamy, jej treść i opis dalszych działań prowadzących do finału tej sprawy zamieścimy na naszej stronie internetowej: www.ofop.eu .

16

Przykład III Utworzenie Zespołu ds. wdrażania Działania 5.4 Priorytetu V PO KL

jak wpływać na jakość zmiany systemowej Jest takie chińskie powiedzenie:

Jeśli będziesz podążać drogą, na której stoisz, dojdziesz tam, dokąd ona prowadzi.

Co oznacza mniej więcej tyle, że jeśli zauważamy, iż zbaczamy z kursu, nie łudźmy się — samo się nie naprawi.

To jest wersja dla pesymistów.

Optymista powie, że jeśli wrócimy na właściwy szlak, to nawet jeżeli będziemy powoli ale konsekwentnie stawiać małe kroczki — kiedyś w końcu się uda.

I o tym jest trzecia i ostatnia część broszury.

W poprzedniej części wyjaśniliśmy, czym jest PO KL i że podzielony jest na priorytety, których jest ogółem 10. Realizowane są one na poziomie centralnym (priorytety I–V) i regionalnym (VI-IX). Priorytet X, Pomoc techniczna, dotyczy obsługi wdrażania programu.

Organizacje najbardziej zainteresowane są priorytetem V o nazwie Dobre Rządzenie.

więcej na www.kapitalludzki.gov.pl

Priorytet V PO KL Dobre Rządzenie Odnosi się do wzmacniania mechanizmów konsultacyjnych i współpracy z partnerami społecznymi i organizacjami pozarządowymi w zakresie stanowienia i realizacji polityk publicznych i regulacji prawnych oraz do realizacji zadań publicznych, w tym również do działań związanych ze społecznym nadzorem nad instytucjami publicznymi. Jednocześnie konieczne jest równoległe wspieranie potencjału organizacji trzeciego sektora tak, aby w sposób efektywny i profesjonalny uczestniczyły w różnych formach współpracy z sektorem publicznym.

Priorytet podzielony jest na działania. Organizacje są w szczególności zainteresowane zad. 5.4: Działanie 5.4 - Rozwój potencjału trzeciego sektora Poddziałanie 5.4.1 — Wsparcie systemowe dla trzeciego sektora Poddziałanie 5.4.2 — Rozwój dialogu obywatelskiego

Trzeba jeszcze dodać, że w ramach komitetów monitorujących funkcjonują różne grupy robocze. Są to zgromadzenia złożone z członków komitetów i innych osób, które mają wspierać prace komitetu w danym obszarze. Mówimy o tym dlatego, że w obrębie komitetu monitorującego PO KL powstała Grupa robocza ds. dobrego rządzenia, której członkiem jest przedstawiciel OFOP. 17

Jednocześnie do nas, jako do organizacji wspierającej pozarządowych członków komitetów monitorujących, zaczęły trafiać sygnały o powtarzających się problemach z wdrażaniem działania 5.4. Dotyczyły one wydatkowania środków w ramach konkursów. Wśród organizacji narastało poczucie, że konkursy w obszarach: federalizacja, poradnictwo obywatelskie oraz działania strażnicze, zostały źle zaplanowane i w związku z tym środki nie są wydawane jak należy.

Co można zrobić w sytuacji, w której w istniejących strukturach, w których są umocowani przedstawiciele różnych sektorów, nie osiąga się właściwych efektów?

Przykład pracy nad jakością zmiany

Wszystko zależy — jak i w poprzednich przypadkach — od skali problemu. Nadal aktualne są pytania o to, czy mamy do czynienia z problemem jednorazowym, czy systemowym.

Dlatego też przejdziemy od razu do opcji, w której problem jest nie tylko systemowy ale i wynika z następujących okoliczności: współpraca międzysektorowa w obrębie danej struktury nadal jest w fazie początkowej, kiedy wzajemnie się siebie uczymy; ponieważ pochodzimy z różnych środowisk, inaczej patrzymy na różne sprawy, a nawet mówimy trochę innym językiem; szwankuje komunikacja i mamy poczucie, że druga strona nas lekceważy, ignoruje a może nawet ukrywa przed nami informacje, w związku z tym: nie dochodzi do synergii a pomysły forsowane są przez silniejszego, nie zaś w drodze konsensusu; mamy poczucie, że nie koncentrujemy się na wspólnych celach i coraz trudniej nam rozmawiać.

W sytuacji, w której na problemy merytoryczne nakładają się trudności w porozumieniu, warto przemyśleć większą specjalizację w obrębie grupy.

Czyli, używając terminologii militarnej, należy przegrupować wojsko. Organizacje z zaniepokojeniem obserwujące proces postanowiły przeciwdziałać dalszym błędom. Do naszego przegrupowania doszło w wyniku spotkania organizacji z przedstawicielami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, które służyć miało wylaniu żalów, oczyszczeniu atmosfery i poprawie komunikacji. To ostanie wydawało się niezbędne, aby w ogóle zacząć rozmawiać o wspólnych celach i wynikających z nich strategiach.

Od początku było jasne, że jedna „sesja terapeutyczna” nie załatwi wszystkiego.

Jednocześnie, aby skupić się na problemach w grupie, której one dotyczą, ustalono, że powstanie zespół roboczy ds. działania 5.4, który opracuje strategię wdrażania tegoż.

Przy tworzeniu takich zespołów nie możemy zapominać o bardzo istotnej kwestii.

18

W oczach opinii publicznej niejednokrotnie ważniejsze od zadań zespołu jest pytanie, czym kierowaliśmy się w doborze jego członków.

Tak to już jest, że jeśli mówimy o sprawach publicznych, społeczeństwo chce wiedzieć, kto i w czyim imieniu się wypowiada. I nie jest słuszne przekonanie, że najlepiej, kiedy nikt nic nie mówi.

Nie ma jednej dobrej odpowiedzi na pytanie, dlaczego zespół ma taki a nie inny skład. Ale nie można dopuścić do sytuacji, w której nie mamy żadnej odpowiedzi.

Jakie zatem mamy możliwości? Najprostszy i najbardziej wyrazisty podział zasadza się na decyzji: czy chcemy mieć w zespole przedstawicieli reprezentatywnych dla pewnych środowisk, czy też ekspertów?

Różnice między zespołem eksperckim a reprezentatywnym

Zespół ekspercki

Zespół reprezentatywny

powołany jest aby doradzać i dostarczać wiedzy eksperci mówią w swoim imieniu (a gdy kogoś reprezentują, to nie jest to kluczowe) o wyborze eksperta decydują jego kompetencje i dorobek zespół może wybrać różne metody procedowania, w tym takie, gdzie najważniejsze jest znalezienie najlepszego rozwiązania

powołany jest aby prezentować stanowiska tych, których reprezentują członkowie zespołu członkowie mówią w imieniu reprezentowanych (a jeśli są ekspertami, ważniejsze jest zdanie tych, którzy ich delegowali) o wyborze delegata decydują zasady reprezentatywności i ew. parytety zespół pracuje w sposób demokratyczny (konsensus, a jeśli to się nie uda — większościowe podejmowanie decyzji)

Oczywiście oprócz tych dwóch modeli istnieją modele pośrednie. Zespół ekspercki może procedować demokratycznie, uznając zasadę większości przy podejmowaniu decyzji. Może uznać też, że w przypadku rozbieżności możliwe jest utworzenie raportu mniejszości precyzującego kwestie, które przegłosowana grupa przedstawia w sposób inny od obranego większościowo.

Zespół reprezentatywny może zdecydować, że dopuszcza do głosu ekspertów, a jego członkowie w razie potrzeby próbują nakłonić tych, których reprezentują, do zmiany zdania pod wpływem argumentów innych członków grupy.

19

aneks nr 3: regulamin zespołu

Nasz zespół ostatecznie stał się zespołem eksperckim, ze względu na wagę i skomplikowanie tematu. Niektórzy eksperci są jednocześnie reprezentantami swoich środowisk. Stronę pozarządową reprezentuje trzech członków komitetu monitorującego PO KL oraz reprezentanci Wspólnoty Roboczej Związków Organizacji Socjalnych, Federacji Organizacji Pozarządowych Centrum Szpitalna, dwoje reprezentantów OFOP oraz reprezentant Instytutu Spraw Publicznych.

Proces grupowy powinien umożliwiać wszystkim swobodne wypowiadanie poglądów. Nie tylko dlatego, że tak jest przyzwoicie i demokratycznie. Także dlatego, że ograniczanie tej swobody może być groźne w skutkach.

Dotyczy to zwłaszcza grup eksperckich, od których oczekuje się rozwiązań o wysokiej jakości merytorycznej. Kiedy członkowie grupy cenzurują swoje wypowiedzi, bo uważają, że inni wiedzą lepiej od nich, albo czują, że nie wypada zgłaszać wątpliwości, gdy grupa jest na drodze do osiągnięcia konsensusu, mówimy o syndromie myślenia grupowego.

Najsłynniejszy przykład syndromu myślenia grupowego o mało nie stał się przyczyną konfliktu nuklearnego! W 1961 r., zaledwie trzy miesiące po objęciu fotela prezydenckiego przez Johna F. Kennedy’ego, zdecydowano o przeprowadzeniu inwazji kubańskich emigrantów na południową Kubę przy wsparciu ze strony USA. Celem operacji było obalenie rządu Fidela Castro. Operacja, zwana Inwazją w Zatoce Świń, zakończyła się fiaskiem i spowodowała konflikt między USA i ZSRR. Działania grupy doradców prezydenta Kennedy’ego były przedmiotem zainteresowania badaczy procesów grupowych, którzy wyróżnili kilka czynników powodujących, że świetnie merytorycznie przygotowani ludzie narażeni są na podjęcie mogącej mieć tragiczne skutki decyzji: Decyzja, którą podejmie grupa, może mieć daleko idące skutki Trafność decyzji lub jej błędność zaważy na prestiżu każdego z członków grupy Członkowie grupy posiadają wysokie kwalifikacje Grupa jest położona wysoko w hierarchii społecznej i nie ma nikogo, kto mógłby nadzorować jej prace Grupa ma dostęp do szczególnych informacji Grupa pracuje pod presją czasu i oczekiwań

Jeśli zatem zauważamy, że grupa ma tendencję do lekceważenia niepomyślnych informacji, w tym tych dochodzących z zewnątrz (spoza zespołu) i filtruje je, a na „niepokornych” członków regularnie wywierany jest nacisk, by powstrzymali się z krytyką — czas szczerze porozmawiać.

O ile nie zajmujemy się problemami opatrzonymi klauzulą tajności, najlepszym sposobem nadzoru nad pracami grupy jest rozliczalność wobec opinii publicznej lub grup reprezentowanych przez członków zespołu.

20

Rezultaty i wnioski Nasz Zespół, mimo że młody, ma już za sobą istotne wyzwania. Od utworzenia wiosną 2009 r. spotkał się pięć razy: Zaplanowaliśmy konkursy do roku 2013: ile ma ich być, kiedy, na jakie działania oraz w jakim stopniu mają być skorelowane z projektami systemowymi Zaplanowaliśmy, ile pieniędzy na nie przeznaczyć (tzw. alokację finansową) Opracowaliśmy plan konkursów oraz ich kryteria na 2010 rok Najbliższe posiedzenia Zespołu będą dotyczyć m.in. redakcji dokumentacji konkursowej. Nie wszystkie zapisy zgłoszone przez przedstawicieli organizacji zostały uwzględnione w Planie działania na 2010 r.

Decyzja o utworzeniu mniejszej grupy przy już funkcjonującej strukturze okazała się trafiona. Jest jeszcze dużo do zrobienia, ale wiele napięć mamy już za sobą. Możemy skoncentrować się więc na meritum. Organizacje wnoszą doświadczenie i perspektywę praktyków; przedstawiciele administracji wnoszą wiedzę o procedurach i tworzeniu dokumentacji w powiązaniu z innymi dokumentami strategicznymi. Przedstawiciele komitetu monitorującego są naszym łącznikiem z tą strukturą.

Zmiana systemowa będzie lepsza, jeśli w jej przeprowadzeniu wezmą udział organizacje pozarządowe.

21