La Constitución política de Cádiz, 1812
Marco histórico SILVIO ZAVALA*
Como he planteado en estudios anteriores, las autoridades y clases superiores del virreinato, por efecto de la dependencia tradicional, obedecían a la facción dominante en el gobierno de España; pero la rápida sucesión de liberales y conservadores en ese poder y la inclinación política propia de los directores de la colonia, lesionada a veces por el progresismo metropolitano, contribuyeron a debilitar la dependencia. El liberalismo español acogió las quejas criollas con impremeditado ímpetu. En un interesante informe anónimo en la causa seguida al virrey Iturrigaray, se habla en estos términos: “ha mucho tiempo que Nueva España gime bajo el despotismo y la avaricia de sus virreyes, y puede decirse que ha sido saqueada y aun robada, si no derramando sangre, como hacen los franceses en España, a lo menos por todos aquellos medios venales que sugieren la inmoralidad y la injusticia”. El autor proponía el nombramiento de un virrey íntegro, y comentaba: como aquellos infelices están acostumbrados a obedecer a piratas, al ver que los manda un hombre de bien, ilustrado y de principios e ideas liberales, creerán haber recibido un presente de la Divinidad, se llenarán de reconocimiento hacia V. M., se esforzarán más en conservar aquellos dominios, en cualquier evento, a su rey o a su real estirpe, y se esmerarán en dar asilo, si las circunstancias lo exigieren, a los españoles desgraciados por ser fieles a la buena causa. * Historiador. Presidente del Consejo Asesor del Archivo General de la Nación, de México. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CÁDIZ, 1812
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Es decir, hay aquí un reconocimiento de los defectos de administración censurados por los criollos y un exagerado optimismo con respecto a la eficacia del gobierno liberal en las colonias. El documento no estaba destinado a la publicidad, ciertamente, pero iguales manifestaciones hay en los discursos pronunciados en las Cortes, en los periódicos liberales y en los preámbulos de los decretos encaminados a rectificar la antigua conducta metropolitana. El 21 de septiembre de 1812 el virrey Venegas recibió la Constitución de Cádiz. Los principios condenados celosamente en el virreinato desde los acontecimientos de 1808 eran consagrados por esta ley como elementos fundamentales del nuevo Estado español: la soberanía popular, las Cortes, el voto público. El 30 de septiembre de 1812 las autoridades y cuerpos civiles y eclesiásticos juraron la Constitución; se arrojaron al pueblo 2 000 pesos después de las ceremonias. De provincias llegaron documentos laudatorios. El extremoso ayuntamiento de Tlaxcala juzgó que la Constitución era la obra más grande que respetarían todos los hombres hasta los siglos más remotos. Clerecía, pueblo y repúblicas naturales celebraron la jura en Malinalco y en la Hacienda de Xalmolonga, propiedad del “benemérito patriota don Gabriel de Yermo”; el regocijo fue extraordinario. En Texcoco se explicó al pueblo que hacía mucho tiempo que las leyes españolas establecidas bajo los principios invariables y eternos de la Razón y de la Justicia, se hallaban oprimidas bajo el imperio de la tiranía y un suceso extraordinario dio ocasión a que americanos y españoles, reunidos en Cortes, recobrasen los derechos de la libertad, sancionando la Constitución, que habéis de jurar. Ya no sois una nación conquistada: sois ciudadanos libres.
El intendente de Nueva Galicia, José de la Cruz, comparó la obra de libertinaje de los insurgentes con “el libro santo de la Constitución política de la monarquía española”. Las plazas de armas mudaron sus nombres por el de plazas de la Constitución. La resistencia pasiva que opuso el medio colonial a las nuevas leyes pronto comenzó a manifestarse. El 5 de octubre de 1812 se hizo del conocimiento público la gracia de la libertad de imprenta. Encendidas las pasiones a causa de la guerra de independencia, no tardaron en aparecer publicaciones peligrosas: El Jugue16
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tillo, de Carlos María de Bustamante, y El Pensador Mexicano, de José Joaquín Fernández de Lizardi. El 4 de diciembre de 1812 el Real Acuerdo aconsejó al virrey que se suspendiera la libertad de imprenta, en virtud del inminente peligro en que estaba el reino y de la funesta variación que había producido en el espíritu público en el corto tiempo que llevaba de establecida. Venegas acordó la suspensión. Las elecciones españolas de 1813, de los miembros de las diputaciones provinciales y de los individuos de los ayuntamientos, fueron otro motivo de novedad. Debía designarse a un diputado por cada 70 000 personas de las incluidas en el artículo 29 de la Constitución, es decir, que por ambas líneas fueran originarios de los dominios españoles. La junta preparatoria de México aceptó el censo oficial del virrey conde de Revillagigedo de 1792, pero como en él se mezclaban los mestizos de origen español con las castas de origen africano, se pidió a la Contaduría General de Retasas el resumen relativo a estas últimas clases, para deducir su número de la cuenta general. Los resultados fueron:
Provincia de
Población
Castas
México Oaxaca Valladolid
1 134 034 411 336 273 681 397 924 618 812 120 000 145 057
48 864 16 764 58 593 43 423 11 979 6 095 28 885
Guanajuato Puebla Veracruz
Base para calcular el cuerpo electoral
1 085 170 394 459 215 088 354 501 606 833 113 905 116 172
Población total: 3 100 844; descontados 214 603 individuos de castas de origen africano, quedan líquidos por base 2 886 241. Corresponden a la Nueva España 41 diputados.
Los párrocos debían explicar a los habitantes el alcance de la reforma electoral: “la dignidad a que ella son elevados los vecinos de cada pueblo, como que en su voto y voluntad toma origen el alto carácter de los representantes de la nación soberana”. Las instrucciones de la Junta de México definieron que “por ciudadanos capaces de tener voto activo, se entienden los españoles LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CÁDIZ, 1812
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reputados hasta aquí por tales en la América, todos los indios puros y los mezclados con casta española que se dicen mestizos y castizos, ya sean casados, viudos o solteros, si están avecindados con casa, jacal u hogar, con oficio honesto y sin las nulidades que expresan los artículos 24 y 25 de la Constitución”; “por sirvientes domésticos que deben ser excluidos de voto, sólo se entenderán los empleados con salario en los oficios personales y de casa, como lacayos, cocheros, mozos de caballeriza, porteros, cocineros, ayudas de cámara, mozos de mandados y de plaza y otros semejantes”; “los jornaleros, arrieros, pastores, bueyeros y demás, aunque vivan dentro de las haciendas ranchos, no se reputarán por sirvientes domésticos para la privación de voto”. En los lugares donde se ignorara el número de vecinos, se computarían a razón de uno por cada cuatro habitantes. No puede hablarse de entusiasmo ni de comprensión del pueblo en esta primera prueba democrática. En el partido de México, debiendo nombrarse 50 electores, sólo se designaron 26; la insurrección impedía obtener resultados completos en la mayor parte del país. En Nueva Galicia la lista de los electos podía ser la de una asamblea religiosa: chantres, curas y bachilleres. Doctores, licenciados y algún marqués en las demás provincias. Para el pago de honorarios y viáticos se recurrió a un préstamo de dos millones de pesos; en enero de 1814 informaba el secretario de la comisión recaudadora que se habían reunido solamente 243 000 pesos. El virrey comunicó a la Regencia que no era posible habilitar a los diputados. En mayo de 1812 comenzaron las elecciones de diputados provinciales. La diputación de Yucatán, establecida en abril de 1813, estimó en su primera proclama que estaba reservado a la soberanía nacional el establecimiento de leyes que restituyesen a los hombres la dignidad de sus derechos y formasen por su propia mano las relaciones de su representación. En septiembre de 1813 fue instalada la diputación de Guadalajara; meses más tarde, en julio de 1814, la de México. Más animadas fueron las elecciones de ayuntamientos. El 29 de noviembre de 1812 se celebraron las de la ciudad de México, y el triunfo fue para personas afectas al partido criollo. El virrey Venegas pidió informes a los presidentes de las juntas parroquiales sobre los defectos que hubieran advertido en la elección: uno 18
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informó que desechaba a los que “por su aspecto” consideraba que no eran ciudadanos y que le extrañó la uniformidad de los votos; otro atestiguaba la presencia de un “número crecido de pelaje miserable”, pero como no conocía individualmente a los votantes, los admitió; alguno eliminó a un mozo de mandados; un teniente de cura rompió los papeles de los votantes porque vio que todas las cédulas estaban hechas con una misma letra; en cierta parroquia concurrieron “muchos jóvenes y entre ellos colegiales”. Los electores criollos pidieron el reconocimiento de sus cargos; los fiscales, aliados a otros elementos de la burocracia y del conservadurismo colonial, insistían en trámites dilatorios; la Audiencia atribuía caracteres de revolución a la alegría del pueblo provocada por el triunfo electoral: “muchos habrán pintado aquel alboroto como un desahogo inocente: mas la inocencia desapareció de aquí hace tiempo”. El virrey acordó suspender el nombramiento de los miembros del Cabildo hasta conocer el resultado de los expedientes, el 27 de diciembre de 1812. Calleja dispuso posteriormente la celebración del acto y a principios de abril de 1813 quedó designado el primer ayuntamiento constitucional de México. El tradicional Consejo de Indias había quedado incluido en el decreto general de supresión de consejos. El artículo 263 de la Constitución trasladó a los jueces territoriales el conocimiento en primera instancia de las causas criminales, medida que privaba a la Sala del Crimen de la Audiencia de México de la facultad de tramitar los procesos de insurrectos mexicanos; el virrey Venegas suspendió la aplicación de la reforma el 20 de noviembre de 1812. La nueva ley de administración de justicia, de fecha 9 de octubre de 1812, proscribió las diferencias entre oidores y alcaldes del crimen, limitó la jurisdicción de las audiencias a la segunda y tercera instancias, lo mismo en causas civiles que criminales y las privó de toda facultad en asuntos gubernativos y económicos, aplicando la nueva doctrina de división de poderes, que interrumpía las tradicionales funciones de los Reales Acuerdos. Se instituyeron jueces letrados de partido y alcaldes en lugar de los corregidores. La Audiencia de Nueva España juzgó que las nuevas autoridades eran insuficientes y que las garantías procesales no debían beneficiar a los reos de sedición: “los ingleses que, siendo amigos y bienhechores de la nación española, son LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CÁDIZ, 1812
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asimismo el ejemplo que en materia de gobierno liberal se consulta ansiosamente, suspenden con menores fundamentos la ley del habeas corpus”. El virrey Calleja comunicó al público mexicano la abolición del Santo Oficio el 8 de junio de 1813; los castigos no trascenderían ya a las familias de los reos. La propia autoridad virreinal se vio embarazada por las restricciones que el liberalismo español quiso implantar en las colonias; los fiscales sostuvieron que ya que el nombramiento acostumbrado se había expedido el 16 de septiembre de 1812, debía entenderse que el Congreso español autorizaba al virrey a continuar en el desempeño de sus altas funciones “por lo menos durante las críticas circunstancias actuales”. Reconocían que las nuevas disposiciones trataban de separar los cargos públicos de los militares, pero no en casos de peligro interior o exterior. Los problemas americanos de orden económico y social fueron abordados por los liberales españoles con un espíritu de reforma que, en muchos casos, coincidió con las primeras medidas gubernativas de los caudillos insurgentes. En octubre de 1810, apenas iniciada la rebelión de Hidalgo, el virrey Venegas publicó el decreto de la Regencia del 26 de mayo de 1810, que eximía del pago de tributos a los indios y ordenaba repartirles tierras a la mayor brevedad; la disposición no beneficiaba a las castas de mulatos y negros, pero el virrey la extendió en su favor, siempre que contribuyeran a sofocar la sublevación provocada por personas mal intencionadas de quienes había vehementes sospechas de que eran instrumentos de Bonaparte. En enero de 1811 las Cortes prohibieron que los indios fueran víctimas de las vejaciones que hasta ese momento habían sufrido. El 13 de marzo de 1811 ampliaron a los indios y castas de toda América la exención tributaria concedida a los de Nueva España, pero excluyeron a las castas del repartimiento de tierras. En abril del mismo año prohibieron el uso de la tortura y otras prácticas aflictivas; en enero de 1812 desterraron la pena de horca; en esa misma época habilitaron a los oriundos de África para ingresar en universidades, seminarios y comunidades religiosas. El 19 de noviembre de 1812 se abolieron las mitas y los servicios personales y se repitió que a los casados o solteros mayores de 25 años se les repartirían tierras inmediatas a los pueblos, que no fueran de 20
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dominio particular o de las comunidades; en el caso de que estas últimas fuesen muy cuantiosas, se daría hasta la mitad de ellas; las diputaciones provinciales señalarían la porción de terreno que correspondiera a cada individuo; los indios obtendrían becas en los colegios de ultramar. El 15 del mismo mes y año se avisó al virrey Calleja que la diputaciones provinciales debían repartir inmediatamente las tierras y emplear los fondos de las cajas de comunidad de los indios para habilitar las siembras; los interesados devolverían los anticipos en el plazo de dos años; si los pueblos carecían de tales fondos, se utilizarían los de lugares inmediatos: “al tiempo de hacer estos repartimientos, hagan entender a los indios que deben labrar y cultivar las tierras por sí mismos, sin poder venderlas ni empeñarlas, bajo de la calidad de que si no lo ejecutasen o dejasen pasar dos años sin sembrarlas, se repartirían a otros indios industriosos y aplicados”. El decreto se dio a conocer en México el 28 de abril de 1813. No implantaba una reforma agraria que privara de sus bienes a los poseedores actuales, sino una dotación de terrenos baldíos y en algunos casos de los terrenos de las comunidades. Otras disposiciones beneficiaron a los criollos, que eran los principales agentes del descontento: libre comercio del azogue y la abolición del monopolio (26 de enero de 1811); extinción de los derechos sobre tiendas de pulperías, modificación del impuesto del aguardiente y estudio de la reforma del de magueyes; libre buceo de la perla (16 de abril de 1811); representación de la población americana en las Cortes; libertad de siembra, industria y artes; opción de americanos españoles, indios y mestizos a los empleos eclesiásticos, políticos y militares (9 de febrero de 1811); admisión de los hijos de españoles honrados en colegios militares, sin exigir prueba de nobleza (17 de agosto de 1811); libre introducción y extracción de herramientas y máquinas (2 de abril de 1813); fomento de la agricultura y ganadería (8 de junio de 1813); derechos de propiedad literaria (10 de junio de 1813); abolición del estanco del tabaco (17 de marzo de 1814); reforma del comercio de Acapulco y Guaymas (septiembre de 1813 y marzo de 1814). En diferentes momentos de la guerra de independencia se advierte el vivo recuerdo de la conquista: el decreto de 7 de enero de 1812 prohibió el paseo del pendón real, “monumento del antiguo sistema de conquista y de colonias”, que LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CÁDIZ, 1812
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debía desaparecer ante la majestuosa idea de la perfecta igualdad, del recíproco amor y de la unión de intereses con la península. La ejecución de estas reformas era difícil por la resistencia de la burocracia y de los comerciantes beneficiados por el monopolio; además, representaba menos que lo que deseaban los insurgentes partidarios de la desaparición del gobierno metropolitano. La Audiencia expuso a las Cortes, el 18 de noviembre de 1813, la imposibilidad de implantar las reformas en el virreinato: “la gran carta del pueblo español, grata y respetabilísima para todos sus individuos, no ha podido ejecutarse en estos calamitosos momentos en Nueva España”. La libertad de imprenta trastornaba al Estado, lo mismo que las elecciones y las reformas del procedimiento criminal. Los oidores defendían la suavidad del régimen español y en actitud polémica consideraban injustificados los cargos a los criollos. Calleja decía el 22 de junio de 1814: Ni la Constitución, ese sabio y generoso fruto de los desvelos y de la ilustración de nuestro Congreso soberano, que hice poner en práctica desde el principio de mi mando, ha bastado a refrenar a los bandidos ni a disipar la ceguedad y mala fe de los que, viviendo con nosotros y tal vez a expensas del gobierno, son los enemigos más peligrosos […] si ya, ciudadanos, no gozáis del precioso derecho de poder imprimir libremente vuestras ideas, único artículo que la salud de la Patria me ha obligado a mantener suspenso, quejaos de los malos que supieron poner el Estado en combustión por medio de la imprenta libre.
Al restaurarse el absolutismo metropolitano, los documentos de España autorizaron la crítica del régimen liberal, y no se alabó más al sabio pero impracticable código. Calleja anunció el 14 de junio el regreso de Fernando VII a la metrópoli y ordenó tres días de regocijo. El 17 de agosto de 1814 dio a conocer el decreto del rey del 4 de mayo que, según explicaba, no tenía otra intención que “afianzar el bien y la felicidad de sus fieles vasallos, por medios que no están ni pueden estar en los principios democráticos que acaba S. M. de abolir”; prohibió severamente atacar los derechos del trono; nadie retendría papeles que conspiraran contra la legítima autoridad del soberano ni que propendieran al “liberalismo exaltado y fanático con que los enemigos del Estado encubren sus miras subversivas y revolucionarias”; mandó su22
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primir el lenguaje de la Constitución en todos los papeles públicos y privados. El Ministerio de Ultramar hizo saber a los habitantes de Nueva España, el 15 de septiembre de 1814, “que la pretendida Constitución política de la monarquía, promulgada en Cádiz por las llamadas Cortes Generales y Extraordinarias en 19 de marzo de 1812, fue obra de personas que de ninguna provincia de la monarquía tenían poderes para hacerla”; en esa ley, bajo de falsas apariencias de libertad, se minaban los cimientos de la monarquía, se abría la puerta a la irreligión y se suscitaban ideas cuya consecuencia necesaria era la guerra de los que por sus vicios o por su pereza nada tienen, contra los que gozan del fruto de su trabajo, del patrimonio de sus mayores o de los empleos debidos a sus servicios.
Seguía una condenación dogmática de las revoluciones populares “en todos los siglos”; se hablaba aún de una próxima convocatoria de Cortes en las que habría procuradores americanos. De esta suerte, los conservadores mexicanos aprendían a despreciar al poder metropolitano si adoptaba ideas liberales y a sobreponer, como Mina, aunque en sentido opuesto, el interés de partido al de la dependencia colonial. El 15 de diciembre de 1814 Calleja restableció las reales audiencias a su situación anterior al 1º de mayo de 1808, así como los juzgados especiales, los corregimientos y las subdelegaciones; disolvió los ayuntamientos constitucionales; pero dejó vigente la exención de tributos en favor de los indios. En 1816, siendo virrey Apodaca, insistió en prohibir las publicaciones que propagaran los principios constitucionales. El restablecimiento del Santo Oficio se llevó a cabo en enero de 1815. El tribunal exhortó a la denuncia de herejes y personas que hubieran seguido las inepcias de los modernos libertinos Voltaire, Rousseau y sus discípulos y secuaces. Años después de este violento cambio, el liberalismo triunfaba de nuevo en España. El rey juraba la Constitución denigrada en 1814 y restablecía en México la libertad de imprenta en junio de 1820. Ese mismo año se obedeció por segunda vez la carta española en las principales poblaciones del virreinato. En Campeche se le volvía a llamar “libro santo de nuestros libres derechos”. El ayuntamiento de México la consideraba ley emanada LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CÁDIZ, 1812
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de la nación, con la que ella asegura su independencia, integridad y libertad. Fernando hacía saber que “las Españas presentan hoy a la Europa un espectáculo admirable, debido solamente a su sistema constitucional que clasifica los deberes recíprocos entre la nación y el trono”; “el Estado, que se hallaba vacilante, se ha consolidado sobre las bases robustas de la libertad”; los curas, maestros de escuela y catedráticos de leyes y filosofía moral en universidades y seminarios enseñarían la Constitución a sus feligreses y discípulos. El Santo Oficio fue nuevamente suprimido en junio de 1820. La fuerza militar del virreinato había aumentado en estos años con la llegada de grandes núcleos de tropas expedicionarias. La insurrección sólo se mantenía en zonas aisladas y no se esperaba ningún triunfo definitivo. Éste se hallaba sin embargo más cerca que nunca: lo iba a provocar el mal calculado deseo de los absolutistas de Nueva España de emanciparse de la obediencia al gobierno liberal metropolitano.
Análisis jurídico MARÍA DEL REFUGIO GONZÁLEZ DOMÍNGUEZ*
Este trabajo se ocupa de los aspectos jurídicos de la Constitución Política de la Monarquía Española, mejor conocida como Constitución de Cádiz, por haber sido expedida en ese lugar el 19 de marzo de 1812. Así pues, presentaré un panorama más bien impresionista de las características del antiguo régimen y del significado que tiene la Constitución de Cádiz en el tránsito al Estado moderno, así como del contenido de este cuerpo jurídico, y culminaré destacando algunos de los aspectos que más influyeron en la evolución del constitucionalismo mexicano. * Doctora en derecho por la Universidad Complutense de Madrid, profesora de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México e investigadora titular del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 24
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El fin del antiguo régimen Aunque el primer descalabro dirigido contra el antiguo régimen, esto es, el representado por la monarquía absoluta, se presentó en Inglaterra en la segunda mitad del siglo XVII, corresponde a la Revolución francesa el mérito de ser el detonador para el desmantelamiento de ese régimen. En la misma línea ideológica está el movimiento revolucionario que hizo posible expandir la Constitución de Cádiz. Sólo que este movimiento se endereza precisamente contra los franceses que habían usurpado la soberanía española, al poner en cautiverio tanto a Carlos IV como al heredero del trono español, Fernando VII. El antiguo régimen se caracteriza no sólo por su encarnación en la monarquía absoluta, sino también porque la sociedad estaba dividida en estamentos, porque la tierra generalmente estaba amortizada y en poder de las corporaciones, por la existencia de fueros y privilegios y por carecer de un régimen de libertades. Cabe señalar que el carácter absoluto de la monarquía le viene dado porque a la cabeza estaba el rey y porque no había poder alguno que pudiera enfrentarse a sus designios. A lo largo de la baja Edad Media los estamentos estaban constituidos por la nobleza y la Iglesia y, al final del periodo, frente a ellos comienza a consolidarse el llamado tercer estado, constituido originalmente por labradores y artesanos. Al tercer estado se fueron incorporando todos aquellos que no vivían de sus rentas sino de su trabajo o del comercio. En la estructura del antiguo régimen la burguesía no tenía acceso al poder y estaba alejada de los centros de decisión; pero paulatinamente conseguiría tener acceso a ambas posiciones. Finalmente este grupo llegó a destruir las bases del antiguo régimen y a sentar las del Estado moderno. La burguesía requería nuevas reglas para realizar sus cada vez más numerosas transacciones comerciales; requería un nuevo concepto de propiedad en el que tuviera cabida la propiedad individual, frente a la de las corporaciones; requería también igualdad y seguridad jurídicas y, por último, le era necesario, para conseguir sus fines, un amplio régimen de libertades: de prensa, de industria, de circulación y también de cultos. Por todo esto luchó encarnizadamente, y sus logros llevaron a constituir un nuevo orden, inspirado en el principio de legalidad, entre otros. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CÁDIZ, 1812
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De acuerdo con este principio, las conquistas del hombre, individualmente considerado, debían plasmarse en cuerpos jurídicos que se denominaron códigos: políticos cuando se trataba de constituciones, y civiles, penales, mercantiles y de procedimientos cuando abarcaban una materia específica. En uno y otros debían señalarse claramente los derechos del hombre, individualmente considerado, y también los límites de la acción del gobernante. Las Constituciones debían contener los principios básicos en que se sustentaba el nuevo Estado, y serían los códigos en los que se fundamentarían dichos principios. A este Estado se le ha llamado liberal, por el régimen de libertades al que aspiraba; también ha recibido la denominación de estado de derecho, por hallarse sometidas las acciones de sus miembros a “la soberana de los tiempos modernos”, esto es, a la ley. En dicha época, frente a la acción absoluta e ilimitada del gobernante, se erigió el principio de la división de poderes, propuesto, tiempo atrás, por Montesquieu y Locke. A la cabeza del sistema que se proponía, habría de estar la Constitución. El artículo 16 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano establecía que: “Toda sociedad en la que no esté asegurada la garantía de los derechos, ni determinada la separación de poderes, no tiene Constitución”. Ésta era el instrumento para someter el poder al derecho. La Constitución transforma al poder arbitrario y discrecional en legítimo poder jurídico. A diferencia de lo que sucedía en el antiguo régimen, en el que la ley podía ser obedecida, pero no cumplida, el nuevo Estado requería la obediencia generalizada de la ley y su cabal cumplimiento por parte del gobernante, de la población y de los llamados operadores jurídicos, o sea funcionarios, legisladores, jueces y abogados. Al movimiento que llevó a la expedición de los cuerpos jurídicos denominados Constituciones en todo el ámbito en que se produjeron las revoluciones burguesas se le ha llamado constitucionalista, y en él la Constitución de la Monarquía Española tuvo un papel capital, tanto en uno como en otro lados del Atlántico. Además de formar parte de dicho movimiento, la Constitución de Cádiz fue la respuesta del pueblo español a la suplantación de 26
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su legítimo soberano por el que nombró Napoleón. Fue también producto del movimiento de insurrección contra el dominio francés y fue, por último, el final del antiguo régimen en España, porque al volver Fernando VII al trono de sus mayores ya no sería un monarca absoluto, aunque hubiera restaurado el absolutismo transitoriamente. En ausencia del soberano, el pueblo español reasumió la soberanía. A la convocatoria a Cortes concurrieron, como bien se sabe, los diputados americanos. Varios autores han analizado la importancia de su participación, los temas que discutieron, las innovaciones que pretendieron introducir en el texto constitucional y muchas otras cuestiones. No sucede lo mismo con la posible influencia de la Constitución de Cádiz en nuestro sistema jurídico. En los estudios de historia constitucional se ha puesto el acento en la influencia de la Constitución de Apatzingán, pero del texto gaditano es poco lo que se ha dicho. Algunos aspectos capitales de su influencia se señalan más adelante.
La Constitución de Cádiz en la Nueva España y en el México independiente Las investigaciones recientes demuestran que la promulgación de la Constitución de Cádiz en el virreinato de la Nueva España aceleró la desaparición de las estructuras políticas y sociales del antiguo régimen. La insurrección iniciada por Hidalgo asestó un golpe de muerte al régimen virreinal y favoreció, una vez promulgada la Constitución de Cádiz, que se abrieran espacios para quienes habrían de luchar por la transformación del orden político y jurídico del sistema virreinal. Juan Ortiz ha estudiado los cambios que impuso la Constitución, y señala entre los más importantes “el debilitamiento del poder virreinal y el fortalecimiento de los autogobiernos locales encabezados por los subdelegados comandantes, [y] la participación de la población civil en las decisiones políticas y en la defensa militar”. El régimen de igualdad entre españoles y americanos que preconizaba la Constitución disolvió las repúblicas de indios y la Inquisición y abolió los privilegios de la nobleza y de los grandes propietarios. Asimismo, se crearon nuevas estructuras y se suprimieron las que LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CÁDIZ, 1812
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habían permitido conducir el gobierno por cauces institucionales durante casi 300 años. Por su parte, Virginia Guedea ha señalado que el cambio más importante es el que se deriva de haberse asumido la división de poderes, porque replanteó las relaciones entre el virrey y la Audiencia; el primero perdió su influencia en la administración de justicia, en el nombramiento de jueces y en el establecimiento de contribuciones; la Audiencia, por su parte, ya no compartió el poder superior con el virrey ni realizó las funciones administrativas y consultivas que solían encomendársele. Asimismo, la legislación dictada por las Cortes de Cádiz estableció una nueva división judicial en el territorio del virreinato, en la cual quedaron asentadas tres audiencias —en las ciudades de México, Guadalajara y Saltillo— independientes de los gobiernos virreinal o provincial. Las audiencias quedaron reducidas meramente a la impartición de justicia. En la Nueva España, antes de 1821, la Constitución de Cádiz estuvo vigente sólo en lo que no favorecía los intereses de los criollos por conseguir la independencia. De esta manera se suprimió la libertad de prensa, especialmente mientras se iba sofocando la insurrección. A decir de Juan Ortiz, Calleja fue especialmente cuidadoso de no perder el control político del virreinato y trató de consensar los cambios que se derivaban de la Constitución con las autoridades y los sujetos fieles al régimen; además aprovechó la vigencia del texto constitucional para deshacerse de sus enemigos políticos. Al regresar Fernando VII al trono de sus mayores, en mayo de 1814, restableció el absolutismo y abrogó el texto constitucional de Cádiz. El levantamiento de Riego hizo que el monarca pusiera nuevamente en vigencia la Constitución, en marzo de 1820, lo que ocurrió poco después también en la Nueva España. La insurrección y la corta vigencia de la Constitución de Cádiz fueron factores capitales para que las estructuras coloniales no se repusieran del todo, y a poco Iturbide quedó al frente del virreinato con la encomienda de realizar una transición pacífica a la independencia, sin la Constitución de Cádiz, lo que quedó plasmado en el Plan de Iguala, promulgado el 24 de febrero de 1821, y en los Tratados de Córdoba, del 24 de agosto del mismo año.
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La Constitución de Cádiz y el constitucionalismo mexicano En las discusiones del Congreso Constituyente que elaboró la Constitución de Cádiz estuvieron presentes 21 diputados de la Nueva España, entre eclesiásticos, abogados y funcionarios. La presencia de los americanos sirvió para traer al tapete de discusión temas que no resultaban de interés en la metrópoli, como el de la igualdad de todos los grupos sociales o el de la esclavitud. Se ha afirmado que los americanos resultaron más liberales que los peninsulares, pero no se ha delimitado con precisión en qué asuntos. Por otra parte, en relación con los habitantes de Nueva España, hay suficientes evidencias de que la élite criolla tuvo que optar entre acudir a la convocatoria de las Cortes españolas o a la del Congreso de Chilpancingo. Por testimonios directos sabemos que el asunto se planteó como excluyente, y que para quienes acudieron al llamado de Morelos, el de Cádiz era “alterno”. Las diferencias entre uno y otro textos constitucionales no son el objetivo de este texto, pero debe señalarse, por lo menos para que se comprenda la importancia del gaditano, que dígase lo que se diga, el de Apatzingán es más arcaico si se plantea en términos de lo que fue posteriormente el constitucionalismo mexicano. En efecto, el texto de Apatzingán acepta algunos de los postulados en boga sobre la división de poderes, aunque en este terreno ordena constituir un Ejecutivo colegiado, o la soberanía nacional, a la que hace residir en el pueblo; otros temas son la igualdad ante la ley, la representación y otros. Pero al hablar de las instituciones vuelve la vista a lo que era todavía Nueva España. De esta manera, recoge las intendencias de hacienda y el Tribunal de Residencia, por ejemplo, y es muy parco al designar a cada uno de los órganos que habrían de constituir al gobierno. El texto gaditano va por otros rumbos. Se trata de una Constitución acorde con el signo de los tiempos: ve hacia el futuro. No se debe olvidar que los códigos, políticos y por materia, son hijos del pensamiento ilustrado y que este pensamiento quiere que se diseñen las sociedades planeando y previendo lo más posible, para que, en relación con los derechos que les consagra la carta magna, no le cupieran dudas al común de los gobernados. Es en este sentido en el que es más moderna la Constitución LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CÁDIZ, 1812
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de Cádiz. En principio reconoce la división de poderes y limita la acción del monarca, con lo que se inscribe claramente en la tendencia de las monarquías constitucionales o moderadas. Por otra parte, atribuye la facultad legislativa a las Cortes junto con el rey, aunque la ejecución de las leyes sólo corresponde a este último. Prevé la existencia de la diputación permanente de Cortes y sus reuniones de carácter extraordinario. En otro orden de ideas, admite la existencia de los derechos del hombre y aunque no contiene un capítulo especial para regularlos, en diversos rubros trata de la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad, a más de que deslinda los bienes del rey de los del reino. A diferencia del texto de Apatzingán, en el de Cádiz se hace residir la soberanía en la nación, lo que establece una diferencia drástica entre uno y otro cuerpos jurídicos. Consagra el sistema representativo y establece que son ciudadanos “los españoles que por ambas líneas traen su origen de los dominios españoles de ambos hemisferios, y están avecindados en cualquier pueblo de los mismos dominios”. Reconoce esta misma calidad a los hijos legítimos de los extranjeros que hubieran nacido en los dominios españoles y que no hubieran salido de ellos, siempre que tuvieran una industria útil; da opción para que los descendientes de las razas africanas obtengan dicha calidad por méritos y servicios a la patria. Establece un sistema censatario para acceder a los puestos de representación, el cual sería indirecto en tercer grado (juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia). Plantea la unidad de jurisdicción, pero deja subsistir los fueros militar y eclesiástico. Por otra parte, señala en forma prolija y ciudadosa todas y cada una de las instancias de gobierno, distinguiendo con claridad las facultades de cada una. También separa la administración de la justicia civil de la criminal, manteniendo en la primera la posibilidad de dirimir los conflictos con jueces árbitros, elegidos por las partes. En relación con la segunda, la criminal, contiene todas las garantías que, de acuerdo con los principios del derecho moderno, debían tener tanto “el arrestado” como “el tratado como reo”. En la más clara tradición ilustrada, contiene un título sobre la instrucción pública, otro sobre contribuciones y conserva al monarca su facultad para otorgar el placet a la legislación conciliar 30
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y pontificia. En relación con la instrucción, se privilegian las primeras letras, la instrucción religiosa y la cívica, aunque también se proclama la necesidad de fundar universidades y otros establecimientos de instrucción en los que se acceda al conocimiento “de todas las ciencias, literatura y bellas artes”. Sobre las contribuciones, propone un sistema de signo moderno tanto en su concepción (esto es, sin privilegios) como en su clasificación (diferenciando las directas de las indirectas, y las generales, provinciales y municipales). Las contribuciones debían utilizarse para que el Estado pudiera realizar sus fines; el manejo de las rentas públicas estaría a cargo de tesorerías y sería supervisado por una Contaduría Mayor de Cuentas. El placet regio era necesario para mantener la supremacía del poder temporal sobre el espiritual en el seno de una organización política y de gobierno en la que el Estado había asumido funciones que secularmente habían correspondido a la Iglesia católica. Por tratarse de una monarquía constitucional, una parte significativa del texto contiene todo lo relativo a la casa real, las facultades del monarca, la sucesión a la corona, la regencia, etcétera. Como puede apreciarse, a pesar de su clara inscripción en el liberalismo, en la Constitución de Cádiz son evidentes las raíces ilustradas, porque recoge propuestas que ya estaban en la discusión en forma cotidiana desde finales del siglo XVIII. En el mismo caso están la igualdad; el fomento a la agricultura, el comercio y la industria; el reconocimiento de la propiedad individual; la educación como vía para alcanzar el progreso; la reforma de la administración pública y de justicia. Otras son nuevas o, si se discutían, no habían encontrado acomodo dentro de la política del rey, único sujeto facultado para dictar normas. En este supuesto entran el concepto de soberanía nacional, la división de poderes, la reorganización de la hacienda y del ejército y la separación del patrimonio del rey del patrimonio del reino, como ya se dijo. El texto de Cádiz estuvo vigente, en forma más o menos amplia, en los reinos y provincias americanos. Fue la base del movimiento constitucionalista que se adoptó tras la emancipación de España. En el caso de México, aunque no siempre se diga, su influencia es mayor que la de la Constitución de Apatzingán. Tan es así que en las Constituciones que se promulgaron después de LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE CÁDIZ, 1812
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1821 no se vuelve a aludir a la soberanía del pueblo. Sólo el texto constitucional de 1857 amalgama pueblo y nación y acuña la expresión soberanía nacional, a la que hace residir “esencial y originariamente en el pueblo”. Sobre el resto de la Constitución de Cádiz y su influencia en el constitucionalismo mexicano, debe advertirse que ya no se abandonó el principio de división de poderes; que las constituciones centralistas siguieron el modelo censatario para acceder a puestos de elección; que tanto en 1822 como en 1865 se adoptó como forma de gobierno la monarquía moderada; que aunque todos los textos constitucionales posteriores a 1812 proclamaron la igualdad, establecieron mecanismos para matizar el principio general y para controlar la representación política de los ciudadanos; que se mantuvieron los principios generales para conformar la hacienda pública, incluido el de separación de los bienes del gobernante de los de la nación, que se ampliaron las facultades del Estado en materia de educación y que se mantuvo el placet para la circulación de la legislación conciliar y pontificia. Eso sí, de las constituciones no monárquicas salió todo lo relativo a la casa real, a la regencia y a la sucesión al trono. Ahora parece claro que sólo el estudio de todos los textos constitucionales dará la perspectiva real del significado y de los alcances de nuestro movimiento constitucionalista.
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