Coadyuvancia del PAC contra consulta en Sala IV sobre el plan fiscal de PRN, PIN y FA by Aarón Sequeira

S. D12,90er 1 211, 1,1 5:78:50 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

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L. 29 OCT. 2018 .1 Señores Magistrados Sala Constitucional Corte Suprema de Justicia Expediente: 18-016546-07-CO

RECI E:si r) I.32.

Asunto: Sobre consulta facultativa presentada dentro del Proyecto de Ley Expediente #20.580 "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas".

Señores Magistrados, Los abajo firmantes, actuando en nuestra condición de Diputados a la Asamblea Legislativa para el período constitucional 2018-2022, respetuosamente nos apersonamos ante este honorable Tribunal Constitucional, a fin de presentar formal coadyuvancia pasiva en contra de la Consulta Facultativa de constitucionalidad gestionada el pasado 19 de octubre del 2018, con respecto del Proyecto de Ley N° 20,580, denominado "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas", y cuyo expediente de trámite parlamentario fue remitido a la Sala Constitucional el 25 de octubre del ario en curso. Las siguientes son las supuestas violaciones constitucionales alegadas en el memorial que dio origen al expediente judicial N' 18-016546-07-CO: 1. "Violación a los artículos 18, 21, 33, 42, 45, 74 de la Constitución Política, por violación al principio constitucional de Justicia Tributaria por los impuestos a los dos primeros deciles de la sociedad costarricense. 2. Violación al derecho fundamental a la educación consagrado en los artículos 78 de la Constitución Política, 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 1 y 2 del Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pacto de San Salvador), 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y, artículo 28 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre.

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3. Violación a los artículos 78 y 85 de la Constitución Política y los artículos 2.1 y 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 4. Violación a los artículos 51 y 55 de la Constitución Política y a la Convención Americana de Derechos Humanos, Convención de Derechos del Niño y el principio de control de convencionalidad. 5. Violación al principio de conexidad por la inclusión en el Transitorio VI de Amnistías Tributarias sobre Tributos Administrados por Entes Descentralizados. 6. Violación de los artículos 21, 33, 45, 50, 51, 56, 73 y 74 de la Constitución Política y al principio de convencionalidad, por desprotección financiera de servicios prestacionales esenciales para las personas de escasos recursos. 7. Violación al artículo 73 de la Constitución Política, por violación a la Autonomía de la Caja Costarricense del Seguro Social. 8. Violación al artículo 62 de la Constitución Política y del Convenio número 98 sobre el derecho de sindicalización y de negociación colectiva de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)." A continuación se rememora lo argumentado por los legisladores de oposición al proyecto consultado, apartado por apartado, de modo que respectiva y sucesivamente queden expuestos también, tanto los motivos de hecho como los fundamentos de derecho de los suscritos, en función de desvirtuar la existencia de las supuestas violaciones constitucionales alegadas por aquellos:

1. Supuesta violación a los artículos 18, 21, 33, 42, 45, 74 Constitucionales, por violación al principio constitucional de Justicia Tributaria por los impuestos a los dos primeros deciles de la sociedad costarricense. Luego de transcribir parcialmente el Informe económico del Departamento de Servicios Técnicos, informe número AL-DEST-IEC-141-2018, en lo que se refiere al impuesto general sobre las ventas vigente, los Diputados consultantes establecen que en el artículo 11 referente a las Tarifas Reducidas de Impuesto sobre el Valor Agregado, en el tanto establece un impuesto del 1% a los artículos de la canasta básica, implica un aumento en la carga tributaria de los costarricenses que se encuentran en estado de pobreza. Lo anterior, en virtud que no se hace ninguna distinción de deciles o, sin que se adapte la norma para que el impuesto sea progresivo; por lo que se trata a todos los deciles de la misma forma, aspecto que señalan, vulnera el principio de igualdad, de justicia tributaria y de capacidad contributiva. Indican que se debe valorar la incidencia de la reforma en la reparación de las diferencias de renta y riquezas sociales, para evitar aumentar la pobreza y la

desigualdad, por lo que el tratamiento establecido quebranta el principio constitucional de justicia de donde se deriva el principio constitucional de justicia tributaria y, sus principios fundamentales en el sistema fiscal costarricense de equidad, eficiencia, progresividad y no retroactividad. Establecen los consultantes que se quebranta el principio de justicia tributaria, que señalan se encuentra contenido en los artículos 18 y 33 constitucionales, en el tanto los mismos establecen el principio de sostenimiento de las cargas públicas, por cuanto la norma es confiscatoria y, no respeta los principio de equidad, progresividad y capacidad económica, ya que no hay justificación para que el Gobierno pretenda obtener recursos de quién no tiene ni para la alimentación básica. En igual sentido, indican que se quebrantan los principios de equidad y capacidad contributiva, al imponer cargas excesivas a quienes ya no pueden contribuir, dado que la norma establece los elementos de la obligación tributaria de manera arbitraria e irrazonable, en cuanto es un impuesto a la comida de la clase pobre, lo cual es un uso desmedido o excesivo del poder fiscal del Estado. Finalmente, indican que el proyecto violenta el principio de progresividad al no aplicarse principios de equidad vertical y horizontal, al no considerarse la carga tributaria sobre la clase más pobre. Para afirmar lo anterior, citan el informe del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, en el que se indica que la regresividad se reduce cuando se exonera la canasta básica, por lo que concluyen que el artículo 11, inciso 3, subincisos a, b, c y d, del proyecto de ley quebrantan los artículos 18 y 33 de nuestra Carta Magna.

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Análisis de los argumentos planteados

Tomando en consideración los argumentos esbozados por parte de los consultantes y, de previo a analizar las presuntas violaciones constitucionales por ellos alegadas, resulta necesario ahondar en la naturaleza del impuesto sobre el valor agregado y las diferencias que el mismo presenta en relación con el impuesto sobre las ventas, ya que si bien es cierto, ambos al ser impuestos indirectos, recaen sobre el consumo, técnicamente existen diferencias sustanciales entre ambos que deben ser clarificadas. El Impuesto sobre las Ventas, es un impuesto, que grava con un porcentaje la compra de bienes o servicios, que es cancelado por el comprador del bien o servicio y, que recae sobre la totalidad del monto pagado, es decir, no se aplica a cada producto, sino al precio final de la compra en la venta minorista. El IVA, por su parte, desde su introducción en Francia en el ario 1954, ha sido adoptado por la mayoría de los sistemas tributarios del mundo, al punto que

Estados Unidos de América es la única nación desarrollada que no lo aplica y mantiene un impuesto sobre las ventas puro. El IVA, a diferencia del Impuesto sobre las ventas, posee la capacidad de generar ingresos significativos y estables al gravar el consumo total, y su base amplia que abarca tanto las ventas de bienes y servicios, como la ventas mayoristas y minoristas, permite asegurar, siempre y cuando se mantengan sus bases esenciales, la neutralidad para el productor, lo cual significa que el impuesto no se cobra en cascada y que el consumidor final solo pagará por el valor agregado en el eslabón de la cadena que le corresponda. En el IVA además, si bien existen diversas maneras de calcular la obligación tributaria a pagar, conceptualmente esta surge de la diferencia entre el monto cobrado en la venta de un bien o servicio (débito tributario) y el abonado en las compras asociadas a la producción de dicho bien o servicio (crédito tributario). A manera de ejemplo, con un IVA del 13%, sobre un producto que el fabricante vende en 0100.00, el distribuidor lo compra en 0110.00 + 13%, que corresponde a un precio de impuesto de 01.43 y un precio pagado de 0111.43. Este distribuidor lo vende en 0150.00 más el 13% del IVA que corresponde a 01.95. Cuando el distribuidor hace su declaración de IVA, establece que cobró 01.95 de IVA, pero que había pagado ya al fabricante un impuesto de 01.43, por lo que únicamente traslada a tributación la diferencia, sea 00.52. En el IVA, adicionalmente, el impuesto se paga en el país en que son consumidos los bienes y servicios, lo cual se conoce como el principio de destino o consumo final. Consiguientemente, las importaciones son gravadas al ingresar al país, mientras que las exportaciones se mantienen exoneradas. En el IVA a diferencia de otros impuestos al consumo (como por ejemplo, los impuestos selectivos al consumo), el cálculo del impuesto es multifásico ya que el monto se determina en cada paso de la cadena de transacciones hasta la venta final del bien o servicio en cuestión. Este aspecto del diseño del impuesto favorece su fiscalización al contraponer los intereses de los contribuyentes en las sucesivas transacciones, en la medida en que el incentivo de vendedores a solicitar los comprobantes o facturas para poder descontar en su declaración los impuestos pagados. Teniendo claro lo anterior, se procederá a analizar las supuestas violaciones alegadas por los consultantes, las cuales por referirse al mismo punto se analizarán en el siguiente apartado:

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Sobre la presunta violación a los principios de justicia tributaria, equidad y capacidad contributiva

Como se indicó, los consultantes establecen que la creación de una tarifa diferenciada del 1% para el grupo de bienes y servicios que se contemplen dentro de la denominada canasta básica, lesiona el principio de justicia tributaria, equidad y capacidad contributiva. Tal y como lo ha manifestado este honorable Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia, el ejercicio de la potestad tributaria, entendida como la facultad o la posibilidad jurídica del Estado de exigir contribuciones con respecto a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, está sujeta a una serie de principios de carácter sustancial que determinan su conformidad o disconformidad con el bloque de constitucionalidad. Así las cosas, se ha establecido que la potestad tributaria debe respetar los principios de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas, generalidad, reserva de ley, no confiscatoriedad, capacidad contributiva y razonabilidad o proporcionalidad, los que se desprenden de la interpretación armónica de los artículos 18, 33, 40, 45, 46 y 121, inciso 13), de la Constitución Política. Los consultantes establecen que hoy en día existe una canasta básica exonerada y que se estaría gravando con el 1%, creando así una carga impositiva imposible de cumplir para las familias de menores ingresos. Como se indicó, el Impuesto sobre el Valor Agregado, es un impuesto indirecto, que grava por igual a toda la población, siendo que recae sobre la adquisición de bienes y servicios, es decir, la capacidad económica de la población determinará la cantidad y tipo de bienes y servicios que se consumen. Doctrinariamente, los impuestos se clasifican en progresivos y regresivos, haciendo referencia a que una imposición tributaria es progresiva cuando se grava en función de la capacidad económica del contribuyente, es decir, a mayor ingreso mayor pago de impuestos. Cuando el análisis se realiza desde el punto de vista de los ingresos de los hogares, por su naturaleza, los impuestos directos como el impuesto sobre la renta son progresivos y los impuestos al consumo son regresivos. La regresividad atribuida al IVA, se debe a que no discrimina por la capacidad de pago de los contribuyentes. Esto resulta evidente si tomamos el ingreso de los individuos como el indicador de bienestar al hacer un análisis del impacto distributivo del IVA, en donde en general se permite verificar la regresividad del impuesto, ya que los deciles más bajos dedican un porcentaje mayor de su ingreso al pago de este impuesto que los deciles superiores, no obstante, el aporte

de los deciles mayores en el impuesto es mayor, ya que su consumo también es mayor. Ahora bien, tomando en cuenta que los impuestos y la gestión del Estado no son parámetros aislados, o dicho de otra manera, el impacto que se tenga en la población depende de todo el conjunto de medidas de política fiscal y económica que se implementen por parte del Estado, es que el impacto distributivo debe medirse sobre el conjunto de la política fiscal y no únicamente sobre los impuestos y mucho menos sobre uno sólo de ellos, por más significativo que éste sea. Esto es así debido a que el impacto relativamente regresivo de un impuesti puede ser neutralizado e incluso revertido a través de la focalización del gasto en bienes, servicios y transferencias en los segmentos de menor ingreso de la población. En este mismo sentido, es que en el mundo, se han implementado desde el nacimiento del IVA en 1954, diversas formas para tratar de armonizar el sistema y procurar una protección a los hogares de menores ingresos, lo cual en sus inicios generó la definición de listas de bienes y servicios exonerados, rip obstante, este sistema demostró que existe una relación entre la exclusión de bienes y servicios de la base imponible del IVA y la evasión del impuesto, lo cual se refleja en la productividad tanto del IVA como del Impuesto sobre la renta. Esto último, por cuanto el IVA en atención a su estructura que grava únicamente el valor agregado generado en cada etapa y el sistema de acreditación de los impuestos pagados antes explicado, permite a la Administración conocer todas las compras y ventas realizadas en cada cadena productiva (trazabilidad) y, establecer una base para el impuesto sobre la renta. Dicho de otra forma, el IVA es un impuesto que se autocontrola y controla el Impuesto sobre la Renta. Para poner en manifiesto esta afirmación, basta con analizar el estudio más reciente sobre brechas tributarias, que realizó el Fondo Monetario Internacional, y que en el caso del Impuesto sobre la Renta, demuestra cómo el sector agrícola, es uno de los sectores en los que mayor diferencia existen entre el potencial recaudatorio (línea azul) y el impuesto pagado (línea roja).

Oó

Gráfico 30. Brechas de la base imponible del IRS por sectores en 2012

5% 4%

D,E

iii O

• Base imponible potencial del IRS A Agricultura, silvicultura, pesca B Minería C Industrias manufactureras D Electricidad, gas E Agua y cloacas F Construcción

III

III 1_ M,N O P,Q R,S,T

Base imponible declarada del IRS

O Administración pública Transporte Restaurantes y hoteles P Educación Comunicaciones Q Salud Servicios financieros R Servicios recreativos S Otros servicios personales Servicios de vivienda Servicios empresariales T Actividades de los hogares

N Servicios administrativos, de apoyo G Comercio Fuente: Cálculos del personal técnico.

El estudio puede ser consultado en la siguiente dirección: https:/ / www.hacienda. go . cr does/ 5b22dabb60f2O_Analisis°/020de/020brechas°/0 20tributarias%20en°/020e1%20impuesto°/020generaP/020sobre/0201as%2Oventas°/0 20-C/020eP/020impuesto°/020J/0201J/020renta°/020de%201as%20sociedades.pdf De igual forma, el sistema de exoneración por lista de bienes y servicios, al ser generalizado, es decir al ser disfrutado por el 100% de los consumidores, termina beneficiando más a los hogares de mayores ingresos, en el tanto su consumo es mayor, lo cual genera una mayor regresividad del sistema en general, y al no contar con esos recursos, no hay posibilidad de distribuirlos, por lo que el Estado no puede repartir lo que no tiene. Teniendo en cuenta lo anterior, interesa destacar, el principio constitucional de la capacidad económica, que es el fundamento del deber de contribuir en las cargas públicas según lo señalado en el artículo 18 de la Constitución Política, respecto del cual este Tribunal Constitucional ha delimitado su contenido en el siguiente sentido: "...Como se ha dicho, el principio de igualdad en materia tributaria implica que todos deben contribuir a los gastos del Estado en proporción a su capacidad económica, de manera tal que en condiciones idénticas deben imponerse los mismos gravámenes, lo cual no priva al legislador de crear categorías especiales, a condición de que

no sean arbitrarias y se apoyen en una base razonable. ... La generalidad es una condición esencial del tributo; no es admisible que se grave a una parte de los sujetos y se exima a otra. El artículo 18 de la Constitución establece que los costarricenses deben contribuir a los gastos públicos, y el artículo 33 constitucional consagra el principio de igualdad, de manera que no podrá hacerse discriminación contra la dignidad humana». (Sentencia No. 5749-1993 de las 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993) (el destacado es propio)

En igual sentido, a través de las sentencias 00336-91 y 01209-91, se indicó: "La igualdad es sólo lesionada si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable y la existencia de esa justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida..." (u).

Partiendo de lo anterior, la opción planteada de gravar un grupo de bienes y servicios, a tarifas menores, dentro de la cual se incluye la tarifa del 1% para la canasta básica, no es nueva en el mundo, en el tanto, este tipo de mecanismos permiten no crear mecanismos de evasión mayores, como los que se crean con las exoneraciones tasa cero, sea la exoneración del producto final y sus insumos, permite asegurar la neutralidad para los productores y mantener la trazabilidad que se convierte en un instrumento de lucha contra la evasión y el fraude fiscal. A manera de ejemplo, se puede consultar la legislación española, en donde se tiene una tarifa general del IVA del 21%, una tarifa reducida del 10% que aplica para productos alimenticios no básicos, productos de salud, transporte de pasajeros, entre otros y una tarifa super reducida del 4% que aplica para alimentos básicos como pan, leche, harina huevos, legumbres, frutas y hortalizas. En Francia por su parte, se tiene una tarifa general del 20%, una tarifa espec:al del 10% y una tarifa reducida del 5,5% para la mayoría de productDs alimenticios. En Argentina se cuenta con una tarifa general del 21% y una tar-_fa reducida del 10.5% para medicamentos y alimentos. De lo anterior se denota, que lo propuesto no es una invención, sino una propuesta sustentada en una base técnica y que tiene aplicación en otros países, en donde como se puede observar, las tarifas resultan sustancialmente mayDres a las aplicadas en nuestro país. En el caso concreto, lo que se propone en el artículo 11, inciso 3, subincisos a y b del artículo 1 del proyecto 20.580 que es reforma integral al Impuesto Gmeral sobre las Ventas, es gravar con una tarifa del 1% a: a. Las ventas, así como las importaciones o internaciones, de los bienes agropecuarios incluidos en la canasta básica, incluyendo las transacciones de semovientes vivos, maquinaria, equipo, materias primas, servicios e ir sumos

necesarios, en toda la cadena de producción, y hasta su puesta a disposición del consumidor final. b. Las ventas, así como las importaciones o internaciones, de los artículos definidos en la canasta básica, incluyendo la maquinaria, equipo, los servicios e insumos necesarios para su producción, y hasta su puesta a disposición del consumidor final. Para todos los efectos, la canasta básica será establecida mediante decreto ejecutivo emitido por el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), y será revisada y actualizada cada vez que se publiquen los resultados de una nueva Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares. Esta canasta se definirá con base en el consumo efectivo de bienes y servicios de primera necesidad de los hogares que se encuentren en los dos primeros deciles de ingresos, de acuerdo a los estudios efectuados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC).

Adicionalmente, en el artículo transitorio número IV del proyecto de ley consultado, se establece que el Ministerio de Hacienda presupuestará el monto necesario para compensar el efecto en la pobreza del impuesto al valor agregado, el cual se destinará a programas de atención de pobreza, punto sobre el cual, la Ministra ya ha indicado que a partir del presupuesto para el ejercicio económico 2020, se aumentaran las transferencias para el Régimen No Ccntributivo, programa que permite la atención de población en pobreza extrema y que por sus condiciones, su situación es estructural, lo cual pone en manifiesto qu existe un compromiso de compensar a la población que se quiere proteger, es decir, la que se encuentran en el 20% de la población con menores ingresos. Lo anterior cobra especial importancia, porque tal y como se señaló anteriormente el impacto distributivo debe medirse sobre el conjunto de la política fiscal, por lo que el estudio elaborado por el Ministerio de Hacienda, denominado ¿Quién Paga la Reforma?, debe de ser analizado en este punto. El estudio indicado y que puede ser consultado en la siguiente dirección https:1 www. cadapersonacuenta. go . cr / wpelectrónica: content/ uploads/ 2018/ 10 / OuP/0C3°/0A9n-paga-la-reforma-fiscal-en-CostaRica.pdf, concluye entre otras cosas que la reforma tributaria generará una disminución en la desigualdad económica, medida por el coeficiente de Gini. Recordemos que el coeficiente Gini es una medida que permite medir la desigualdad, y se mide entre O y 1, donde O significa que hay igualdad plena y 1 implica desigualdad plena, así las cosas, mientras más cerca se esté del valor 1, más desigualdad existe. Para calcular el impacto de la reforma fiscal en la desigualdad, el M:nisterio de Hacienda utilizó la base de datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEC del 2017 y para los efectos de analizar el impacto de la refprma fiscal sobre la distribución de la riqueza, se comparó el coeficiente de Gini sobre los ingresos sin aplicar los impuestos con el coeficiente calculado considerando el

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impacto de los impuestos con la nueva estructura fiscal una vez aprobada la reforma. Así las cosas, para el 2017 y con la situación actual, el coeficiente de Gini es de 0,514, si se mantienen todas las variables de ingreso estables y se considera el impacto de los impuestos con la nueva estructura tributaria una vez aprobada la reforma el coeficiente de Gini pasaría a ser de 0,497. El resultado se explica porque el mayor peso del aporte de la reforma recae sobre los hogares más ricos, con lo que la reforma llevará a un país más equitativo y con finanzas públicas menos comprometidas. Según se muestra: Composición de la recaudación con la reforma fiscal según tipo de impuesto.

Fuente: Ministerio de Hacienda 2018.

En conclusión, se demuestra que los hogares de menores ingresos aportarán menos y los de mayores ingresos y las empresas aportarán la mayor parte del total por recaudar. Se señala que los nuevos tributos generarían una disminucIón en la desigualdad. Además, es importante destacar que con toda la reforma el 20% de hogares más pobres, pagarán un monto adicional que rondará los 2600 y 3000 colones más al mes producto, pero de ese mismo 20% se reciben entre 35 y 43 mil colones al mes en promedio por transferencias del Estado (IMAS, becas, subsidios y pensiones del Régimen No Contributivo), por lo que garantizar la sostenibilidad de estos recursos es crítico para mantener los niveles de equidad y calidad de vida de la población, especialmente de la más necesitada. Todo lo anterior demuestra, con datos que son fehacientes, que las afirmaciones realizadas por los consultantes referentes a que el gravar la canasta básica tributaria con una tarifa del 1% es violatorio a los principios de justicia tributazia,

equidad y capacidad contributiva, no son reales y que caso contrario, el no cambiar el rumbo de la economía, generará un impacto mayor para este grupo poblacional. Adicionalmente, y sobre las manifestaciones realizadas en torno al estudio realizado por la Universidad de Costa Rica, es importante acotar que los consultantes hacen referencia en primera instancia a la primera versión del estudio, mismo que no solo fue corregido en forma posterior, sino que en fecha 11 de octubre, el mismo Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de las UCR, presentó el estudio denominado" Situación Fiscal" "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas", "Nuevo estudio con base en texto sustitutivo aprobado en primer debate en la Asamblea Legislativa" y que concluye que a pesar de la regresividad de los impuestos indirectos, en su conjunto la reforma fiscal propuesta es progresiva. Dicho estudio puede ser consultado en: htt p : / /www.iice.ucr.ac.cr/ conferencia_prensa/ Presentaci%C3%B3n°/020°/0C3°/cBA ltimos°/020resultados°/020IICE.pdf En consecuencia, solicitamos que este punto sea rechazado y se declare por parte de este Tribunal Constitucional, que el gravar la canasta básica con impuesto sobre el valor agregado del 1% no es violatorio de principio constitucional alguno.

2. Supuesta violación al derecho fundamental a la educación consagrado en los artículos 78 de la Constitución Política y 26 de Convención Americana de Derechos Humanos, 1 y 2 del Protocolo Adicional a la Convención en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales, 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 28 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre. Establecen los recurrentes de forma errónea que el artículo 29 contenido en e: Título IV, denominado Responsabilidad Fiscal de la República, pretende modif_car el artículo 78 constitucional, al incorporar dentro del 8% del PIB el gasto públicc destinado a la educación la educación técnica y primera infancia. Indican además que la norma quebranta el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y el artículo 28 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre, que consagran el principio de desarrolle progresivo de los derechos prestacionales, en el tanto a su criterio, el legislador ordinario no tiene la potestad de contravenir los compromisos constitucionales y convencionales ya adquiridos, menos tratándose del derecho humano a la educación.

En el caso concreto del Instituto Nacional de Aprendizaje, los consultantes citan el voto número 6416-2012, del cual como se expondrá más adelante, hacen una lectura parcial. Indican además que incluir la primera infancia dentro de este 8% genera una disminución del presupuesto destinado a la educación, ya que las acciones que el Ministerio de Educación realiza en el marco de la Política para la Primera Infancia, corresponden a esfuerzos complementarios para atender las necesidades de la niñez en sus primeros años, lo cual a su criterio, trasciende el ámbito educativo y, que el artículo 15 de la ley 9220, excluye estos servicios del cálculo del 8% de cita.

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Sobre la presunta violación al derecho a la educación.

En primera instancia, se debe aclarar, que el artículo 29 del Título :V denominado Responsabilidad Fiscal de la República, no es una reforma constitucional, y en ninguna forma contraviene el artículo 78 Constitucional, caso contrario, la norma viene a regular a nivel legal, lo establecido en el párrafo segundo de dicho artículo, en armonía con lo establecido en los artículos 67 y 77 constitucionales, en el tanto, dichas normas establecen que la educación v:iblica debe ser organizada como un proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos, así como la obligación del Estado de velar por la preparación técnica y cultural de los trabajadores. El texto del artículo cuestionado indica: "ARTÍCULO 29- De conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Constitución Política, se contabilizarán dentro del ocho por ciento del Producto Interno Bruto destinado a la educación estatal, los recursos presupuestados para primera infancia, preescolar, educación primaria, secundaria, educación profesional y educación técnica incluido el Instituto Nacional de Aprendizaje. El Ministerio de Educación Pública deberá destinar un porcentaje de este rubro al financiamiento de infraestructura educativa y equipamiento."

Para todos es claro y no puede ser un hecho controvertido el que la Educación es un derecho humano fundamental y no solo está protegido por nuestra Carta Magna, sino que también está indisolublemente ligado a la Declaración Universal de Derechos Humanos y a muchos otros instrumentos de Derechos Humanos. El derecho a la educación es uno de los principios rectores que respalda además la Agenda mundial Educación 2030, así como el Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 y que tienen el propósito el "Garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos".

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Se debe recordar que el 25 de enero del 2017 en la Declaración de Buenos Aires, los países de América Latina y el Caribe plasmaron acuerdos sobre las prioridades educativas de cara al 2030. Entre otros puntos, el documento regional indica que la educación debe contribuir a la eliminación de la pobreza, la reducción de las inequidades y el cuidado del medioambiente a través de una educación de calidad inclusiva y el aprendizaje a lo largo de la vida. Dentro de los objetivos plasmados además se encuentran: • Velar por que todas las niñas y todos los niños terminen los ciclos de la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados escolares pertinentes y eficaces. • Velar por que todas las niñas y todos los niños tengan acceso a servicios de atención y desarrollo en la primera infancia y a una enseñanza preescolar de calidad, a fin de que estén preparados para la enseñanza primaria. (el destacado es propio) • Asegurar el acceso en condiciones de igualdad para todos los hombres y las mujeres a una formación técnica, profesional y superior. (el destacado es propio) • Aumentar sustancialmente el número de jóvenes y adultos que tienen las competencias necesarias, en particular técnicas y profesionales, para acceder al empleo, el trabajo decente y el emprendimiento. Bajo este concepto, el propio Ministerio de Educación Pública ha desarrollado la Política de Primera Infancia, dentro de la cual se define la primera infancia como la etapa comprendida entre la concepción y los ocho arios de edad. Esta etapa es considerada una de las más importantes y significativas en la vida del individuo, es el periodo donde se realizan la mayor cantidad de conexiones cerebrales y se establecen las bases madurativas y neurológicas del desarrollo. Las experiencias que se les proporcionen a los niños y las niñas en estos primeros años son fundamentales para el desarrollo cognitivo, emocional y social, es un periodo propicio para potenciar las capacidades, descubrir las posibilidades de su mente y su cuerpo, construir su identidad y adquirir las habilidades que les permitan convivir con otros. Esta política puede ser consultada en la siguiente dirección: http: / /www.ddc.mep.go.cr/sites/all/files/ddc mep go cr/ archivos /politica para la primera infancia 2015-2020.pdf La atención a la primera infancia encuentra su fundamento en la Constitución Política, la Ley Fundamental de Educación y el Código de la Niñez y Adolescencia mediante la Ley N° 7739, estableciendo la Educación Preescolar como primer nivel del Sistema Educativo Costarricense, consolidando la universalización de la misma, instaurándose como un derecho y adoptando políticas de Estado que beneficien a la niñez costarricense, sin importar aspectos de etnia, cultura, género, idioma, religión, ideología o nacionalidad.

Partiendo de lo anterior, y en lo que respecta a la primera infancia, se debe de rescatar la importancia que la educación tiene en estas etapas, que es cuando se crean los "cimientos" para el conocimiento y las habilidades que se adquirirán en etapas posteriores, debido a la capacidad de adaptación y aprendizaje que tiene el cerebro de los niños a esa edad, por lo que debe ser una de las primeras prioridades de los programas nacionales para el desarrollo, así como un importante elemento para romper los ciclos de pobreza. Se debe incluso señalar abiertamente que, los argumentos ofrecidos por los consultantes en este punto, se contraponen con los expresados en el primer apartado, ya que de lo establecido en los artículos 67,77 y 78 Constitucionales, el Estado debe garantizar la educación como un proceso integral que abarque todas las etapas de formación y, al limitarse el concepto de la forma en la que se hace por parte de los consultantes, excluyendo la educación en primera infancia y la educación técnica, lo que se provoca es una mayor desigualdad, en el tanto los hogares de mayores ingresos tienen la posibilidad de educar a sus hijos desde tempranas edades, en contraposición de los hogares de menores ingresos, con lo que se hace imposible romper el ciclo de pobreza en esta población, cuando se ha demostrado que la educación es el mecanismo para romper la misma. Adicionalmente tesis doctorales de la Universidad de Costa Rica, revelan hallazgos importantes como que las personas a cargo la niñez menor de 3 arios, generalmente cuentan con menor formación profesional y hasta menor salario, por lo que aceptar la argumentación de los consultantes, va en contra del principio de de desarrollo progresivo de los derechos prestacionales, en el tanto en el que exista una norma que establezca que la educación en primera instancia es educación, implica más bien un mayor ámbito de cobertura del derecho y la protección de un grupo poblacional que pese a los grandes esfuerzos que se realizan sigue viéndose vulnerado en sus derechos. Ciertamente, el principio de progresividad de los derechos humanos impulsa la protección de éstos hacia adelante por parte del Estado, en procura de su desarrollo, especialmente los derechos económicos, sociales y culturales, cuyo reconocimiento se hace por medio de instrumentos internacionales y la legislación nacional, con el fin de garantizar no solo estabilidad a los alcances logrados, sino de ampliar su ámbito de cobertura. Desde la perspectiva humanística, se considera que todas las personas, tanto adultas como menores de edad, aspiran al desarrollo y la autorrealización, pero que para lograrlo deben tener atendidas una serie de necesidades, que constituyen también la base de sus derechos como seres humanos. En particular, los niños y niñas en la primera infancia, requieren del apoyo y acompañamiento de los adultos para resolver sus necesidades básicas y afectivas y avanzar hacia su autonomía e independencia, ya que para ellos y ellas, en sus primeras etapas de vida, y por sus condiciones de dependencia, se les hace difícil determinar por

sí mismos cuáles de estas necesidades son de vital cumplimiento, para garantizar su desarrollo integral. El desarrollo humano integral de la primera infancia, como factor integrador de muchos procesos que facilitan el avance a través de la vida, y por ende es un derecho fundamental. El objetivo final de la Doctrina de Protección Integral, y específicamente el principio del interés superior del niño, integran los elementos principales del enfoque humanístico y del desarrollo integral, al estipular que: "Este principio regulador (el interés superior) de la normativa de los derechos del niño se funda en la dignidad misma del ser humano, en las características propias de los niños(as), y en la necesidad de propiciar el desarrollo de éstos, con pleno aprovechamiento de sus potencialidades así como en la naturaleza y alcances de la Convención de los Derechos del Niño" (Opinión Consultiva OC-17/2002, Corte Interamericana de Derechos Humanos).

Interpretaciones como las realizadas por parte de los consultantes, resultan más bien en contrarias al principio constitucional que proclaman proteger, y aceptarlas implica un retroceso en la protección de los derechos de los niños y niñas. Ahora bien, en relación a la educación técnica, la primera aclaración que debe realizarse, es que el texto del artículo no limita la misma a la prestada por el Instituto Nacional de Aprendizaje, siendo que la mención que se hace es inclusiva de la misma, pero no limitada a ésta, siendo que lo que se pretende garantizar es toda aquella educación prestada por el Estado que se encuentre orientada a entregar a los estudiantes la capacidad y los conocimientos necesarios para desempeñarse en una especialidad de apoyo al nivel profesional, o bien desempeñarse por cuenta propia. Según el índice de Pobreza Multidimensional publicado por el Gobierno de Costa Rica en octubre del 2015, en el 63% de los hogares pobres del país ninguna de las personas mayores de 25 arios de edad han concluido la educación secundaria, siendo este el segundo factor que más incide en la pobreza multidimensional, solo detrás de las carencias en el seguro de salud. Mejorar las condiciones educativas de este grupo de población es difícil, pero necesario si queremos aumentar las probabilidades de salir de la pobreza y el papel de la educación técnica y del INA concretamente en la consecución de este objetivo es primordial. La Formación Técnica es fundamental, no sólo por ser una opción vocacional para muchos jóvenes y adultos, sino porque constituye una base relevante para apoyar la competitividad del país. Su objetivo es formar personas preparadas para el mundo del trabajo por medio de aprendizajes teóricos, prácticos y sociales que les permitan desarrollarse y ser adecuadamente productivos en los distintos sectores de la actividad económica.

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Una de las principales vías para lograr la equidad salarial en nuestro país es poder brindar una educación técnica de calidad que se ajuste a la demanda laboral del país, lo cual se traduce en que una formación técnica de calidad y al alcance de todos, permite que la sociedad transite hacia la igualdad salarial, el desarrollo de personas cualificadas para el trabajo y que Costa Rica se acerque al ideal de desarrollo social y productivo. En países desarrollados, en donde estas discusiones ya se han superado, a los niños se les educa desde la primera infancia y se les van evaluando sus aptitudes para que llegado el momento, se les dirija según las mismas a la educación universitaria, parauniversitaria o técnica. La educación técnica no es bajo ninguna circunstancia educación de segunda categoría. A las personas se les debe permitir escoger según su vocación, y no se les debe limitar en consecuencia, el aporte del Estado para su fortalecimiento. Tal y como lo establece el artículo 77 de nuestra Carta Magna, la educación debe de verse como un sistema integrado, que permita el desarrollo de la sociedad, sin crear categorías, sobre todo cuando el aporte del Estado es tan alto como el del país. En este sentido y a manera de demostrar la necesidad de ampliar las garantías a todos las fases del proceso de formación, es importante hacer del conocimiento de este honorable tribunal, la forma en que se distribuye el gasto de los hogares en educación privada:

350.000,00 300.000,00 250.000,00 200.000,00 150.000,00 100.000,00

5.05.Ensetianza Técnica

5.02.Enseiianza forma Universitará y Parauniverstaria 5.131.Ensefianza pra-nar la y secunda- a

50.000,00 0.00

Lo anterior demuestra que el 50% de la población con menores ingresos, tiene un acceso muy limitado a la educación privada, lo cual pone en evidencia la necesidad de que el Estado invierta en este rubro, cumpliendo el principio

constitucional de proveer una educación integral para toda la población, que se desprende de la aplicación de los artículos 77 y 50 constitucionales. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), fue muy clara en cuanto a la necesidad que se tiene de tener como país una visión integral de la educación e incluir en los rubros destinados a este fin, toda la inversión que realiza el Estado, lo cual más allá de un fin contable, lo que permite es generar políticas sectoriales integrales, que conviertan a la educación en el vehículo para el desarrollo del país, ver: httpsil www.oecd.org/ eco / surveys/ Costa-Rica-2018-Estudios-Economicos-dela-OCDE.pdf "Los resultados del informe de las pruebas PISA revelan que una tercera parte de los estudiantes carecen de competencias básicas y estos resultados están influenciados considerablemente por los antecedentes socioeconómicos. Las tasas de repetición y deserción escolar son altas. Es necesario canalizar recursos, o incluso reasignarlos, a la educación secundaria y a la educación y atención infantil. Se debe brindar un apoyo más focalizado y específico a los estudiantes en riesgo desde el principio del proceso educativo. Además, es necesario que los recursos se centren a en brindar capacitación inicial y en el puesto de trabajo a los docentes, así como materiales educativos, que actualmente son escasos. Promover la educación y formación profesional dual de buena calidad en la educación secundaria ofrecería a los jóvenes habilidades importantes y un vínculo estrecho con el mercado laboral. Es justo mencionar que ya se están implementando algunas acciones para mejorar las áreas señaladas anteriormente, pero estas deben fortalecerse aún más para consolidarlas. En general, el gobierno debería hacer la transición del enfoque actual basado en los recursos y el financiamiento hacia uno en basado en el logro de resultados, así como establecer una meta clara y verificable basada en el desempeño para medir el éxito de sus políticas educativas.

Mientras Costa Rica ahora gasta más en educación como proporción del PIB que el promedio de países de la OCDE, y absorbe cerca de un quinto del gasto público total, los niveles de escolarización continúan bajos, incluso para las generaciones más jóvenes: sólo la mitad de los jóvenes de 25 a 34 años de edad han completado la educación secundaria versus el 80% en los países de la OCDE; muchos estudiantes repiten grados en III Ciclo (sétimo, octavo y noveno) y terminan abandonando los estudios. Al final de la educación básica, 30% de los estudiantes costarricenses han salido del colegio y otro tercio de los que permanecen en las aulas carecen de las competencias básicas. (...) el acceso a una buena educación de calidad no solo promueve el crecimiento y el bienestar en el largo plazo, sino que asegura que todos los ciudadanos tengan posibilidades de desarrollar todo su potencial. Para incrementar la efectividad del gasto público en educación, costa Rica necesita re focalizar su mirada hacia los resultados, lo que implica establecer evaluaciones y monitorear los mecanismos para medirlos, corrigiendo las debilidades".

TI a

La misma OCDE, en el Análisis acerca de las Políticas Nacionales para la Educación, concluyó: "Dado el requisito constitucional de que el gasto de gobierno en educación llegue al 8% del PIB, es necesario establecer los presupuestos sectoriales dentro de este total en relación a los resultados para los cuales los diferentes sectores educativos se deben considerar como responsables. En el contexto de la creciente desigualdad en general y de un sistema fiscal con un impacto mínimamente redistributivo, es necesario redistribuir sustancialmente los gastos en favor de la educación obligatoria y de la atención y educación de los primeros años ya que esto contribuirá a una equidad de forma más efectiva. [...] El MEP se beneficiará enormemente fortaleciendo su capacidad para establecer metas estratégicas y para establecer planificación a más largo plazo involucrando a todos los actores clave, incluyendo docentes, padres de familia, empleadores y actores locales. Esto significa establecer claras derivaciones sectoriales, tomar posesión de los presupuestos y rendición de cuentas para entrega dentro del ministerio." (http: / www.oecd.org/education school/ La-Educacion-enCosta-Rica-Resumen-Ejecutivo.pdf) Lo anterior, pone en manifiesto que, no solo en el artículo 29 cuestionado, sino en la integralidad del expediente 20.580, generará un beneficio mayor para el sector educación. Bajo esta misma lógica, hay que considerar, que las afirmaciones que realizan los consultantes referentes al debilitamiento de la educación, por cuanto se podría generar una disminución de los recursos que se transfieren vía presupuesto a las Universidades, no encuentra sustento técnico, en el tanto, aun incluyendo el presupuesto del INA dentro del 8% establecido en el artículo 78 constitucional, tomando como partida el presupuesto 2019, el monto invertido en el sector sería del 7.6% del Producto Interno Bruto, según se muestra: Presupuesto 2019 en MEP E INA (millones de colones y % del PIB)

Entidad

Ministerio de Educación Instituto Nacional de Aprendizaje

Total

Monto

% PIB

2.658.412,00

7,2%

145.402,82

0,4%

2.803.814,8 2

7,6%

Fuente: Proyecto de Presupuesto Nacional y Presupuesto INA 2019

0.1

En virtud de lo anterior, es claro que la norma propuesta no contraviene el derecho a la educación, siendo que caso contrario, reafirma y hace más integral la aplicación de este derecho y así debe ser declarado. 3. Supuesta violación al derecho fundamental a la educación consagrado en los artículos 78 de la Constitución Política y 26 de Convención Americana de Derechos Humanos, 1 y 2 del Protocolo Adicional a la Convención, 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 28 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre. Manifiestan los consultantes que la derogatoria de los artículos 3 y 3 bis de la ley número 6450, es violatoria de los artículos 78 y 85 de la Constitución, en el tanto a su criterio se incumple el principio de destinar recursos propios a las universidades públicas. Citan nuevamente el principio de progresividad en la protección de los derechos, el cual apoyan en el texto de diversos instrumentos internacionales. • Sobre la presunta violación al derecho a la educación El Presupuesto de la República tiene una rigidez presupuestaria, debido a que hay una serie de disposiciones constitucionales y/o legales que crean un destino específico de los dineros, lo cual en tesis de principio no generan problemas, cuando dichos recursos provienen de ingresos frescos. Desde finales de la década de los noventa se ha señalado en reiteradas ocasiones el problema de la inflexibilidad del gasto del Gobierno en general y, en particular, la existencia de mandatos legales para destinar recursos a usos específicos como una de las principales causas de ese problema. En efecto, desde la década de los setenta han proliferado este tipo de obligaciones. En algunas de esas leyes se crean impuestos u otro tipo de ingresos para financiar el gasto, pero en su mayoría, no se indica la fuente de financiamiento o se indica una fuente de ingreso ya existente. Este es uno de los principales problemas que las finanzas públicas enfrenta hoy en día, ya que en su mayoría estos destinos específicos no provienen de fuentes de ingresos establecidas para esos efectos, sino que se toman de los dos impuestos base que son el impuesto general sobre la renta y el impuesto general sobre las ventas, lo cual provoca que los escasos recursos con se cuentan, no puedan ser utilizados de otra manera, por lo que ese mandato hace que el presupuesto se vuelva rígido para la distribución de recursos. La propuesta planteada por el Poder Ejecutivo dentro del proyecto de ley 20.580, es desligar estos recursos del crecimiento de los impuestos, pero garantizando que no se aplicará una reducción a los montos ya percibidos, siendo que además, y a futuro su crecimiento se establecerá con base en los criterios objetivos de

0.1. S

asignación presupuestaria que se contienen en el artículo 23 del proyecto, a saber: "La Dirección General de Presupuesto Nacional realizará la asignación presupuestaria de las transferencias atendiendo los siguientes criterios: a) Las prioridades de Gobierno, según el Plan Nacional de Desarrollo. b) Los compromisos establecidos en la programación plurianual. c) El fin social de la institución beneficiada en la prestación de servicios públicos de beneficio colectivo como Juntas de Educación, Asociaciones de Desarrollo y Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunal. d) El cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales. e) La ejecución presupuestaria de los tres períodos anteriores al año de formulación del presupuesto. j) Los recursos acumulados de vigencias anteriores en la caja única del Estado. g) La disponibilidad de recursos financieros. h) Las variaciones en el índice de precios al consumidor. i) El efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los derechos humanos. j) Otros criterios que utilice la Dirección General Presupuesto Nacional en el ejercicio de las competencias constitucionales. "(el destacado es propio) En igual sentido, el artículo 24 regula: "La Dirección General de Presupuesto Nacional realizará la asignación presupuestaria de las transferencias utilizando los criterios del artículo anterior. Dicha asignación no podrá ser inferior al presupuesto vigente, en el momento de aprobación de esta ley". (El destacado es propio)

De lo anterior se denota, que las derogatorias de los destinos específicos contempladas en el proyecto de ley 20.580, no están dejando descubiertas a las instituciones, ya que el proyecto procura el proteger los recursos que estas reciben, siendo que lo único que se busca es desligar su crecimiento al crecimiento del impuesto sobre la renta y ajustar el mismo a parámetros obj?,tivos de asignación, sin que en ningún supuesto se pueda reducir el aporte estatal a lo que se presupuestó en el ario 2018 o 2019, dependiendo de cuando sea la entrada en vigencia de la norma. Es importante señalar en este punto, que si bien es cierto, la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ha variado en el tiempo en relación a los denominados destinos específicos, las más recientes resoluciones emitidas

establecen que legislador presupuestario no se encuentra vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos "atados" constitucionalmente y aquellos que se destinan a los programas sociales. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional también ha sido conteste en establecer que la presupuestación y giro de estos destinos específicos se encuentra limitado por la disponibilidad de recursos, por lo que incluso en una interpretación amplia del artículo 18 constitucional, no puede excluirse a las propias instituciones públicas de su deber de contribución con los gastos públicos, siendo que aquellas que son contribuyentes en los diferentes impuestos deben cancelar los mismos oportunamente y, los que son receptores de estos recursos ejecutar los mismos con austeridad, transparencia y en acatamiento a las competencias y funciones que le han sido asignadas, sin que puedan abstraerse de la realidad de las finanzas públicas. En este sentido la Resolución N° 03691-2013, de las once horas con treinta minutos del quince de marzo del dos mil trece, estableció: "Dicho lo anterior, y bajo una mejor ponderación, la postura del Tribunal es que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos "atados" constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho. Nótese que tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena efectividad. Esta tesis se ha mantenido inalterable, puesto que aún en el voto 2011-015760 se declaró sin lugar, porque se consideró que los fondos del impuesto de ventas destinados al IFAM para financiar los gobiernos locales, no eran fondos "atados" constitucionalmente, ni tampoco tenían un destino social. (El destacado es propio)

En consecuencia, la norma consultada no roza ni quebranta ningún principio ni derecho constitucional, por las razones y fundamentos técnicos, de hecho y de derecho esbozados y así solicitamos sea declarado, en el tanto como se ha indicado lo que se hace es establecer en adelante reglas objetivas de crecimiento de los recursos que serán asignados presupuestariarnente.

4. Supuesta violación a los artículos 78 y 85 de la Constitución Política y los artículos 2.1 y 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Indican los consultantes que la derogatoria del inciso a) del artículo 34 de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, quebranta lo dispuesto en los artículos 51 y 55 Constitucionales al entender que la inversión social que se realiza a través del PANI y se incurre en un retroceso injustificado en detrimento de los niños y niñas. Establecen que la derogatoria de los recursos que por ley corresponden al PANI, violenta el principio de control de convencionalidad y no respeta ni garantiza una adecuada protección de los derechos humanos. Señalan de igual forma que lo dispuesto en el artículo 24 del mismo título del proyecto de ley, lo que garantiza es que no se asignen montos menores, pero que podría el Ejecutivo asignar el mismo monto nominal sin ajuste alguno en el futuro y presentan una serie de ejemplos que como ellos mismos manifiestan, son hipotéticos.

• Sobre las presuntas violaciones alegadas: Tal y como se estableció en el apartado anterior, las derogatorias de los diversos destinos específicos contempladas en el proyecto, lo que implica es que a futuro el crecimiento de los recursos que transfiere el Ministerio de Hacienda vía presupuestaria al PANI, se realizará aplicando una serie de parámetros objetivos dentro de los que se contemplan por ejemplo, el fin social de la institución y el efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los derechos humanos, por lo que las interpretaciones dadas a la norma por parte de los consultantes, son alejadas de lo que establece la norma que se consulta. Y es que tal y como se citó en la resolución de este tribunal, número 036912013, la presupuestación y giro de los recursos, no puede ir más allá de los ingresos que se generan. Hay que recordar que la diferencia entre los ingresos que se recaudan a través de los tributos y lo que se gasta, se paga con endeudamiento. El Ministerio de Hacienda ha tenido que pagar intereses desproporcionados para poder captar recursos y enfrentar sus compromisos. Si el país no paga las deudas, cae su calificación como buen pagador, lo que produciría consecuencias muy negativas en cuanto a credibilidad y seguridad jurídica; alejaría la inversión, el turismo como fuente de ingresos, con efectos devastadores para el empleo. Tampoco hay que dejar de tomar en cuenta que los recursos que no pague oportunamente el Estado, crearán un efecto negativo en

quienes han invertido en su compra (fondos de pensiones, bancos, etc.), y que todo esto lo que significa, es que no se tendrán los recursos para cubrir las obligaciones, un derecho humano sin recursos para su protección, pasa de ser un derecho a una expectativa de derecho. Las medidas de contención del gasto que se contemplan en el proyecto 20.580, tienen como propósito el garantizar el Estado Social que hemos forjado, mantener el contrato social del que los costarricenses nos sentimos orgullosos, y proteger los derechos de todos los que habitamos este país. Se reitera, como se expresó en el apartado anterior, que las derogatorias contenidas no generan una desprotección de los derechos, el proyecto contiene las medidas que permitirán a las instituciones seguir obteniendo los recursos necesarios para su funcionamiento, siendo que incluso en el caso del Patronato Nacional de la Infancia, aún en el caso hipotético que plantean los consultantes, de que no se aumente la transferencia presupuestaria, y se mantenga la asignada en el presupuesto 2018, el PANI no tendría ninguna afectación, en el tanto los montos que se le han presupuestado, exceden la capacidad de ejecución que el organismo posee. A efectos de demostrar lo anterior, es importante que el promedio de ejecución presupuestaria del Patronato Nacional de la Infancia ronda el 82,7%. Patronato Nacional de la Infancia Montos Presupuestados y Ejecutados 2015-2017 millones de colones Presupuesto

Ejecución

disponible

% ejecución 82,7%

Promedio 2017

64.951,0

55.553,0

9.398,0

85,5%

2016

61.104,0

49.229,0

11.875,0

80,6%

2015

48.756,0

40.006,0

8.750,0

82,1%

Fuente: Elaboración Propia con base en el Sistema de Presupuestos Públicos de la CGR

La política fiscal que se promueve en el proyecto 20.580, tiene por objetivo situar nuevamente las finanzas públicas en una senda de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, como elemento imprescindible para conseguir un crecimiento duradero y fomentar la creación de empleo, manteniendo el sistema de protección social y prestando especial atención a la corrección de las

t.)

desigualdades. El deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos es una necesidad tan evidente para el mantenimiento del Estado que realmente lo que genera discusión no es su constitucionalización sino las condiciones en las que de acuerdo con la Constitución debe cumplirse dicho deber, pero además el mismo no puede desligarse del hecho de que la capacidad de gasto de los poderes públicos de los recursos ingresados, debe darse de la mano con una ejecución del gasto que debe hacerse de acuerdo con criterios de eficiencia y economía. Y es que el gasto público, entendido como el desembolso económico que realiza un Estado para satisfacer las necesidades públicas, es uno de los dos pilares de la actividad financiera del Estado, sea la actividad dirigida a obtener ingresos suficientes para poder sufragar el gasto que precisa la colectividad, por lo que no puede ver este desligado de los ingresos que efectivamente tiene el Estado y de la responsabilidad que tienen las instituciones de hacer un uso eficiente de ellos. En virtud de todo lo anterior, es que se solicita a este Tribunal declarar como corresponde que no existen las violaciones alegadas por los consultantes en este punto. 5. Supuesta violación al principio de conexidad por la inclusión en el Transitorio VI de Amnistías Tributarias sobre Tributos Administrados por Entes Descentralizados. Establecen los consultantes, que en el texto base, se incluyó una amnistía tributaria relacionada con el IVA y, que en el texto del 21 de agosto, se amplió la misma a cualquier tributo administrado por la Dirección General de Tributación, la Dirección General de Aduanas, el Instituto de Desarrollo Rural, el IFAM y el IMAS, lo cual a su criterio quebranta el principio de conexidad. • Sobre la violación alegada. De previo a entrar a analizar la presunta violación al principio de conexidad, se debe anotar que las amnistías tributarias, son medidas recaudatorias que se aplican de forma temporal y excepcional y que, por lo general, resultan en un mecanismo de llevar recursos frescos a las arcas estatales, que en otras circunstancias no se recibirán. Ahora bien, en derecho parlamentario, la conexidad es la relación de coherencia que existe entre el contenido y los propósitos del proyecto de ley originalmente tramitado y la enmienda planteada por los diputados. Tal y como lo expuso el ex Magistrado Ernesto Jinesta en su artículo titulado "Conexidad y Amnistía Tributaria", "La propia denominación del proyecto y su exposición de motivos ponen de manifiesto sus fines, permitiendo, sobre todo la segunda, desentrañar la auténtica voluntas legislatoris y el genuino espíritu de la ley. En esa exposición de motivos están consagrados, entre otros fines del proyecto original, obtener

O.4

ingresos suficientes para atender la demanda de servicios sociales, optimizar los recursos disponibles y recaudar ingresos frescos que permitan reducir el déficit fiscal a corto plazo", como se indicó, la Amnistía Tributaria es un mecanismo que permite recuperar recursos adeudados al fisco, los cuales bajo las circunstancias normales no sería ingresados o pasarían muchos arios para ingresar. La lectura que realizan los consultantes, sobre todo cuando se refieren al INDER, IFAM y IMAS, obvia que dichas instituciones son también administración tributaria y que en el tanto, las mismas tengan recursos suficientes para cumplir con sus competencias, la presión que se le genera al Gobierno Central para transferirles recursos será menor, lo cual es claro, será favorable para la meta principal del proyecto que es lograr la estabilidad fiscal. De igual forma, en relación a la denominada "Conexidad", la doctrina nacional, precisamente el autor Alex Solís Fallas, en su libro "Principios Rectores del Debido Procedimiento Legislativo", es contundente al establecer que : "b) ¿Cómo controlar el principio de conexidad? A pesar de lo dicho en el párrafo anterior, es lo cierto que ni en la Constitución ni en el Reglamento legislativo existen normas que brinden algún criterio para determinar o juzgar cuándo se ha quebrantado el principio de conexidad. Solo sabemos que son inválidas las enmiendas que alteren "sustancialmente el contenido y alcance" del proyecto de ley, solo porque así lo ha establecido la jurisprudencia de la Sala Constitucional.207 Entonces, ¿cómo determinar cuándo se está en presencia de un vicio sustancial? De nuevo, la Sala nos da alguna luz al establecer que para tales efectos, se deberá realizar "un ejercicio puntual de confrontación textual, y más que eso, de confrontación conceptual, a la luz de los parámetros que la Sala ha establecido a través de su jurisprudencia en materia de procedimiento legislativo" 2" Siguiendo esta doctrina, quizás es posible definir como criterios orientadores los siguientes: i) Criterio material Una primera aproximación para determinar la congruencia entre el proyecto base y las enmiendas propuestas es el material. Este criterio permite determinar, a partir de la confrontación de los textos, si la enmienda versa sobre la misma materia, Si es así, la enmienda propuesta sería válida, caso contrario sería improcedente por violación del principio de conexidad. Como ha señalado la Sala "la garantía que proporciona el principio de conexidad para la protección tanto del derecho de iniciativa, como del derecho de materia sobre la que versa el proyecto formulado originalmente, 209 por lo que "no puede aprovecharse la enmienda para excluir de raíz la materia a la que se refiere el proyecto, 210 originalmente presentado a la corriente legislativa. ji) Criterio teleológico

Otra forma de análisis para determinar la conexidad de las enmiendas con el proyecto original, es el teleológico. La comparación en este caso, más bien, estaría determinada por los fines del proyecto y la enmienda propuesta. En consonancia, la Sala ha determinado contrato al debido procedimiento legislativo, si mediante mociones se introducen en el proyecto de ley "conceptos nuevos, no contemplados en los límites y metas del proyecto original",2" o que se agreguen materias diferentes al "objeto y sentido" del proyecto de ley Para hacer esta evaluación, no solo se debe analizar los propósitos deducibles del articulado original. También resulta de gran utilidad práctica, el análisis de la exposición de motivos que se exigen en todo proyecto de ley presentado a la corriente legislativa Esa confrontación permite determinar o identificar "el hilo conductor" entre la "idea o concepción original" del proyecto y el fin de las mociones de fondo propuesta por los diputados en ejercicio del derecho de enmienda. Si no existe identidad de propósitos o fines la moción propuesta quebrantaría el principio de conexidad." Como se denota a partir de la simple lectura de los extractos de supra cita, uno de los mecanismos para controlar la conexidad, y evitar el abuso del derecho de enmienda, es la teleología de las normas. Es decir, que las inclusiones que tenga una determinada iniciativa, persigan fines acordes a los que motivaron la presentación de un proyecto de ley determinado. En el caso bajo estudio, resulta hasta obvio que la finalidad principal, sin confundir con los medios que permitan alcanzarlo, es el mejoramiento de las finanzas públicas y la búsqueda de la estabilidad fiscal, lo cual se logra desde diversas vías, como lo son la generación de nuevos ingresos y medidas de contención del crecimiento del gasto público, tal como se desprende la exposición de motivos:

"El modelo de Estado costarricense está fundamentado en la búsqueda del mayor bienestar de los habitantes y la más adecuada distribución de la riqueza, elementos concertados en una serie de derechos y garantías sociales expresadas en la Constitución Política. Estos principios fundamentales se han traducido en un Estado democrático proveedor de servicios sociales, económicos y ambientales, que en cumplimiento del mandato de equidad, se reconocen universalmente y de manera gratuita a la población. La prestación de estos servicios es financiada, en su mayoría, mediante el cobro de impuestos, pero en los últimos arios estos ingresos han sido insuficientes para cubrir los compromisos adquiridos con la ciudadanía. Este aumento en la exigencia de servicios y bienes públicos, aunado a la insuficiencia de los ingresos corrientes, ha provocado el endeudamiento del país con el objetivo de poder cumplir con las expectativas sociales. Además, las obligaciones establecidas por mandatos de índole constitucional o legal que no cuentan con una fuente de financiamiento han contribuido también a ensanchar el déficit.

Ahora bien, ajustar el tamaño y la provisión de servicios a los ingresos que efectivamente recibe el Estado, de una manera abrupta y desordenada, resultaría impensable, pues conllevaría a la eliminación de una parte importante de aquellos y a un drástico decrecimiento de la economía local. Esto no obsta para señalar que, para la superación de la crisis fiscal que el país enfrenta, no basta con modernizar nuestra estructura tributaria, sino también establecer reglas para la elaboración del presupuesto nacional, a fin de determinar parámetros de sostenibilidad, definiendo los límites de endeudamiento del Estado.

Ingresos para asegurar la continuidad del Estado Social costarricense A través de la historia, Costa Rica se ha dado a conocer como un país de alto desarrollo humano, que bajo el modelo de un Estado social provee a la población diferentes servicios tales como educación gratuita en todos los niveles, seguridad y un sistema de salud universal. Como se observa en el gráfico 4, países con niveles de desarrollo humano muy alto tienen un gasto público que supera el 20% del PIB, mientras que países con niveles medios tienen un gasto inferior al 17%. Costa Rica presenta un desarrollo humano semejante a Brasil y Uruguay; sin embargo la proporción de gasto se mantiene muy por debajo del de ambas naciones. Ello evidencia la necesidad de buscar recursos frescos que contribuyan a seguir financiando el pacto social del Estado costarricense con la ciudadanía. No garantizar estos recursos puede amenazar los logros alcanzados en las últimas décadas en áreas sensibles para nuestro desarrollo actual y comprometer el de las futuras generaciones. Basta comparar la carga tributaria de Costa Rica con otras regiones, para corroborar que esta se mantiene por debajo del promedio de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) y de América Latina y el Caribe. La insuficiencia de ingresos tributarios para financiar el gasto social, ha hecho que el país tenga que recurrir al endeudamiento como mecanismo para cubrir el faltante entre ingresos y gastos. En el 2015 la relación entre la deuda del Gobierno central con respecto al PIB llegó al 45%, cifra que aumentó más de 20 puntos del PIB en menos de una década (20082016) y que continuará creciendo a ese ritmo, si no se concretan las reformas hacendarias pertinentes, en lo referente a los Impuestos al Valor Agregado y Renta. Asimismo, la escasez de recursos amenaza el avance social que ha consolidado el país a lo largo de la historia, pues entre mayor sea el déficit, hay un aumento en el monto destinado al servicio de la deuda, lo que resta recursos para financiar las funciones del Estado costarricense. El pago dE intereses de la deuda pública, en relación a la producción, casi duplica lc, inversión en gasto de capital de los últimos años." (el destacado es propio)

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Resulta corolario, que lo apuntado por los consultantes, no es más que una confusión entre fines y medios, pues invocan como fines las modificaciones legales que, de forma expresa, se señalaron en la exposición de motivos en el momento de presentar el proyecto para trámite ante el Poder Legislativo. Las cuales, desde luego, no necesariamente tienen que coincidir con el producto final, pues en el íter procedimental para llegar a esto, perfectamente pueden ser suprimidas las planteadas, o incluso incorporar nuevas, siempre y cuando guarden relación con los fines para los cuales fue concebida la iniciativa de ley, como sucede en este caso. En consecuencia, solicitamos sea declarado que este punto que la Amnistía Tributaria, no quebranta el principio de conexidad. 6. Supuesta violación de los artículos 21, 33, 45, 50, 51, 56, 73, y 74 de la Constitución Política por desprotección financiera de servicios prestacionales esenciales para las personas de escasos recursos. Se reitera en este punto por parte de los consultantes las derogatorias a los destinos específicos contenidos en la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Siendo que la argumentación es similar a la expresada en los apartes 4 y 5, se reiteran todos los argumentos expresados en los mismos en cuanto a que las derogatorias no generan una desprotección a las instituciones que se benefician de estas transferencias, en el tanto el proyecto contempla las medidas para resguardar dichos recursos, y se solicita se declare en consecuencia, que las derogatorias establecidas en el proyecto 20.580 se contemplan dentro de las posibilidades que constitucionalmente posee el legislador ordinario y que en consecuencia no quebrantan principio constitucional alguno.

7. Supuesta violación al artículo 73 de la Constitución Política, por violación a la Autonomía de la Caja Costarricense del Seguro Social. El título cuarto del proyecto de ley consultado establece las reglas de gestión de las finanzas públicas en relación con los ingresos que el Estado recaude efectivamente y los niveles de endeudamiento, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal. Es importante dimensionar, que las disposiciones relativas a la regla fiscal, se contemplan en el proyecto como una salvaguarda a las finanzas públicas en el caso extremo que se llegue a una situación tan crítica como la que se plantea en el expediente. Lo que se propone, es limitar el crecimiento del gasto corriente, según la relación deuda del Gobierno central - Producto Interno Bruto. La regla

está diseñada para que en la medida que la deuda aumenta en relación con el PIB, la restricción de crecimiento del gasto corriente sea mayor. Se ha diseñado esta medida procurando respetar los siguientes principios: a) Sostenibilidad fiscal en el mediano plazo pues es una regla de gasto, que a su vez tiene como objetivo estabilizar e ir reduciendo paulatinamente el saldo de la deuda pública, b) Gradualidad en la implementación para evitar recortes abruptos en el gasto corriente que en la práctica serían difícilmente aplicables, c) Credibilidad de la propuesta pues se requiere de la disciplina fiscal de todos los actores que administran fondos públicos para que la regla fiscal sea exitosa, d) Prioridad del crecimiento económico y la inversión pública, pues regula el crecimiento del gasto corriente y únicamente incluye inversión (gasto de capital) en el escenario más gravoso de deuda, de lo contrario no se limita el crecimiento del gasto de capital y, e) Integralidad de la propuesta pues el control del déficit, únicamente por la vía del gasto resulta insuficiente, se requiere la aprobación de todos los proyectos del fortalecimiento hacendario que están pendientes en la Asamblea Legislativa para que la deuda pueda reducirse con mayor rapidez. La regla fiscal en el instrumento adecuado para ajustar el crecimiento del gasto corriente -salarios, bienes, servicios, transferencias, pago de prestaciones a funcionarios- al PIB -valor de todo lo producido por la nación en un ario-. Según la citada regla si el PIB anual crece, el gasto puede crecer y a la inversa. Nada justifica el crecimiento separado del PIB en instituciones, por lo que la regla fiscal en este sentido no contraviene la autonomía de la Caja Costarricense del Seguro Social, en el tanto lo que se crean son parámetros de referencia para el crecimiento presupuestario, el cual siempre lo es sobre el gasto corriente, con lo que el crecimiento por gasto de capital (con excepción del último escenario) no afecta a una institución que por su naturaleza propia genera inversión y no gasto corriente. Así las cosas, no se observan las violaciones constitucionales alegadas por lo que se solicita se declare que la regla fiscal no es inconstitucional en este punto.

8. Supuesta violación al artículo 62 de la Constitución Política y del Convenio número 98 sobre el derecho de sindicalización y de negociación colectiva de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Las argumentaciones presentadas por los consultantes en este aparte, carecen de todo fundamento constitucional y legal. Las normas contenidas en el Título III, respetan en todo momento, y así se establece los derechos adquiridos de los trabajadores y respetan los mecanismos de negociación colectiva. La lectura que se hace es parcial, y obvia la necesidad que existe de generar los mecanismos que permitan al país, frenar el crecimiento exponencial que tienen los disparadores del gasto y crear reglas generales para el empleo público. Nótese que los consultantes no concretan en qué consisten las violaciones alegadas, siendo que únicamente transcriben algunas de las normas contenidas en el proyecto obviando, además la existencia de las siguientes normas transitorias : TRANSITORIO XXVEl salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten. Las remuneraciones de los funcionarios que a la entrada en vigencia de la presente ley, superen los límites a las remuneraciones establecidos en los artículos 41, 42, 43 y 44, contenidos en el nuevo Capítulo V de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N.°2166 del 09 de octubre de 1957 y sus reformas, no podrán ajustarse por ningún concepto, incluido el costo de vida, mientras superen dicho límite.

TRANSITORIO XVIIDe la aplicación del artículo 39, Auxilio de Cesantía, se exceptúan aquellos funcionarios cubiertos por convenciones colectivas que otorgan derecho a más de 8 años de cesantía, los cuales podrán seguir disfrutando de ese derecho, mientras se encuentren vigentes las actuales convenciones que así lo contemplen, pero en ningún caso la indemnización podrá ser mayor a los 12 años. En los casos en que se haya otorgado un derecho de cesantía superior a los 8 años por instrumentos jurídicos diferentes a convenciones colectivas, y que se encuentren vigentes, la cantidad de años a indemnizar no podrá superar los 12 años en el caso de aquellas personas que ya hubiesen adquirido ese derecho; para todos los demás casos, quedará sin efecto cualquier indemnización superior a los 8 años. Como puede apreciarse, la normativa transcrita, por demás aplicable en la especie cada vez que corresponda, en todo caso respetará principios constitucionales de rigor tales como seguridad jurídica e intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas. Esto desvirtúa el alegato abstracto de la contraparte, porque al cabo no se demuestra un mínimo roce de legalidad constitucional, menos regresividad de derechos fundamentales temáticos. Por

ende, solicitamos en este sentido se declare que las violaciones alegadas no existen. PETITORIA En virtud de lo anteriormente razonado por los abajo firmantes, solicitamos a la Sala Constitucional que disponga desechar todos los argumentos expresados por los legisladores de oposición consultantes, en razón de resultar falaces así come faltos de sustento científico y técnico-jurídico, de modo que ulteriormente se dictamine el rechazo ad portas de la consulta facultativa de constitucionakdad por ellos presentada y que dio origen al expediente judicial N° 18-016546-07-CO.

NOTIFICACIONES

Como lugar o medio de notificaciones formales, se indica el despacho oficial del suscrito diputado Jefe de Fracción del Partido Acción Ciudadana, señor Víctor Manuel Morales Mora, oficina ubicada en el Edificio Sión de la Asamblea Legislativa, primer piso; o el siguiente número de fax: 2243-2180 (favor rotular a nombre del suscrito diputado) y al correo electrónico: victor moralesm/asamble a. go . cr..

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