Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
TRIPLE HÉLICE AL CUBO: PROPUESTA DE MODELO PARA DINAMIZAR LAS ACTIVIDADES DE VINCULACIÓN UNIVERSITARIAS Roberto Celaya Figueroa, Sc.D1 Mtro. Fernando Rojas Rodríguez2
Resumen: El modelo de la triple hélice fue introducido en su momento como una estrategia que permitía incorporar las diferentes fortalezas de diferentes actores para impulsar proyectos donde todas las partes salieran ganando, en este trabajo se propone dinamizar este modelo llevándolo a su máximo potencial en sus vertientes universidad-empresa-gobierno, incluyendo en el primer actor a los académicos, administrativos y alumnos de las universidades, en el segundo actor pensando en los procesos de insumos, procedimientos, productos, y para el tercer actor incorporando los tres niveles de gobierno (local, estatal y federal). Palabras clave: triple hélice, investigación, desarrollo, innovación
1
Doctor en Relaciones Internacionales, Consultor Certificado, Premio Nacional a la Investigación, Director de Consultoría Independiente, Escritor y Conferencista, www.rocefi.com.mx 2 Administrador de Empresas. Cursando último semestre de maestría en Entornos virtuales de aprendizaje, especialista entorno virtuales de aprendizaje, decente universitario. Escritor y conferencista.
http://redpol.azc.uam.mx
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
Abstract: The model of the triple helix was introduced at the time as a strategy to allow incorporating the different strengths of different actors to promote projects where all parties gainers, this paper proposes energize this model leading to his full potential in their sheds college business-government-including the first actor to academic, administrative and university students in the second actor thinking processes inputs, processes, products, and for the third actor incorporating the three levels of government (local, state and federal).
Key words: three helix, research, development, innovation
Código de clasificación (JEL Classification System):
I25
Education
and
Economic Development; I23 Higher Education • Research Institutions; M14 Corporate Culture • Diversity • Social Responsibility
Introducción La capacidad de identificar fortalezas y debilidades tanto en uno como en los demás, faculta para establecer relaciones dinámicas donde los actores colaboren entre sí en esquemas que permitan aprovechar aquello que es necesario compensar lo que les falta. Esta manera de ver las cosas, que quedó en su momento explicitada con la teoría de las ventajas comparativas propugnada por David Ricardo en 1817 y luego complementada con la teoría de las ventajas competitivas enunciada por Michael E. Porter en 1985, ha evolucionado de manera práctica hacia esquemas que buscan no solo facilitar su implementación 2
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
sino explotar el potencial de quienes participen en estos esquemas, para reforzar sus competencias en desarrollo de sus competencias de mejoramiento continuo.
Una manera de lograr lo anterior se ha presentado como el modelo de la triple hélice presentado por Etzkowitz en 1993 y luego mejorada por Etzkowitz y Leydesdorff en 1995, cuyo postulado orienta a la interrelación universidadindustria-gobierno orientada a la creación de valor en lo que se conoce como la sociedad del conocimiento.
El mismo esquema de desarrollo de la sociedad ha establecido presiones a estos tres actores no solo para que obtengan cada vez más y mejores resultados sino a que lo hagan de una manera cada vez más efectiva y eficiente, considerando el intercambio dinámico entre sus componentes y sus desarrollo ascendente en espiral, de acuerdo con el concepto dado por sus creadores.
En este sentido, este trabajo presenta una propuesta que busca no solo proponer una nueva dinámica de colaboración de estos tres actores, sino que sustentándose en el análisis de la vinculación en el modelo de la Triple Hélice, busca con la nueva propuesta llegar al máximo potencial de participación e incidencia de cada participante, en lo que se propone titular Triple Hélice al Cubo. Este máximo potencial de participación e incidencia de cada participante se refiere a que en el caso de la universidad integrar tanto a maestros, como a administrativos y alumnos, en el caso de la empresa integrar los procesos relacionados con insumos, procedimientos y resultados, y en el caso del gobierno integrar a los tres niveles del mismo, es decir, local, estatal y federal. http://redpol.azc.uam.mx
3
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
El modelo que representa las relaciones estructurales y eventuales entre los actores involucrados de la referencia da como resultado niveles de conocimiento con mejor estructura y aporte como consecuencia del mejoramiento continuo y fluido de sus competencias de reflexión y comunicación. Para ello, los objetivos que persigue el presente trabajo pueden agruparse en: En primer lugar, presentar una contextualización del marco de referencia en el que se desenvuelven los tres actores participantes del modelo de la Triple Hélice, universidad-empresa-gobierno, haciendo énfasis en los retos que individualmente y en conjunto enfrentan. En segundo lugar, contextualizar la participación de los tres actores en el modelo de la Triple Hélice al Cubo en el contexto de la vinculación proponiendo un modelo donde cada actor representa tres aspectos que deben considerarse: universidad: maestros, administrativos y alumnos; empresa: insumos, procesos y resultados; y gobierno: local, estatal y federal. En tercer lugar, para sustentar la propuesta dinamizadora del modelo de la Triple Hélice en el de la Triple Hélice al Cubo, se analizan los resultados de los proyectos aprobados en la convocatoria de investigación básica 2012 para identificar el potencial de aplicación del modelo propuesto en cuanto a integrar en el mismo en el caso de la universidad integrar tanto a maestros, como a administrativos y alumnos, en el caso de la empresa a los procesos relacionados con insumos, procedimientos y resultados, y en el caso del gobierno a los tres niveles del mismo, es decir, local, estatal y federal. 4
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Desarrollo del Tema Toda acción implica un sentido, una intención inicial; en el caso de la educación, sobre todo de la educación media superior y superior, ese sentido, esa intención, está dado por el objetivo de la misma. Dependiendo de a quien se le pregunte, dicho objetivo tendrá diferentes formas de expresarse, habrá aquellas definiciones que señalen un sentido utilitarista del proceso formativo donde el egresado deberá cumplir ciertos requisitos exigibles por el mercado, otras fórmulas pondrán la felicidad humana como destino final supeditando todo el proceso a esto.
Independientemente de los diferentes objetivos que la educación superior pueda plantearse, todos estaremos de acuerdo y es la definición que este artículo propone, que el fin último de la educación es el de la libertad. Libertad económica, intelectual, cultural, política e incluso espiritual; ya que solo en la plena libertad podemos pensar en un pleno desarrollo
y crecimiento personal, profesional,
organizacional y social, que haga a las personas verdaderamente competentes.
Hasta hace poco los procesos formativos tenían su referente en modelos rígidos donde el maestro llevada la parte dinámica del mismo y el énfasis se tenía en la enseñanza, más que en el aprendizaje. Los cambios dados a partir de la década de los años 80 pusieron presión sobre dichos procesos. Ernesto Guerra García (2001) resume esas presiones al señalar las tendencias del mercado laboral cuando señala que de acuerdo con las tendencias, según la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior de México (ANUIES, 2010: 19-33), algunas de las posibles características del empleo y del http://redpol.azc.uam.mx
5
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
trabajo serán las siguientes (1) Contracción del empleo en el sector público y crecimiento relativo en el sector privado, (2) Disminución de las oportunidades de empleo en las grandes empresas, (3) Aumento de oportunidades en el empleo no estructurado y de la economía informal, (4) Ritmo creciente de cambio en la estructura de puestos y la exigencia de una mayor cualificación en casi cualquier ocupación, (5) Pérdida de estabilidad y seguridad en el trabajo, (6) Creciente informalización en las relaciones entre empleador y empleado, (7) Tendencia a la racionalización y disminución de los puestos que requieren bajos niveles de educación, (8) Demanda creciente de conocimientos de informática, idiomas extranjeros y capacidad para el manejo de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, y (9) Aumento en las funciones laborales que exigen altos niveles de conocimiento en diversas esferas.
De la misma forma la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (2000), refiriéndose a la pertinencia social de la educación señala que “en el ámbito de los planes y programas de estudio, la pertinencia social se evidencia a través de la coherencia que existe entre los objetivos y los perfiles terminales establecidos en los mismos con las necesidades prevalecientes en el ámbito de influencia de la institución educativa, con el mercado de trabajo o con proyectos de desarrollo local, regional o nacional”.
Una manera de responder a estas presiones del mercado laboral así como cumplimentar la necesaria pertinencia social de la educación ha sido implantar lo que se ha conocido como modelos formativos basados en competencia. Dichos 6
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
modelos hacen inferencia a conocimientos o habilidades, también
como lo
presenta de una manera holística la Universidad de San Jorge (2014) en España circunscriben su quehacer al saber (conocimientos), querer hacer (voluntad y motivación), poder hacer (aptitudes), saber hacer (habilidades y destrezas), saber estar (actitudes e intereses) y saber ser (valores y personalidad).
La manera idónea de concatenar las ideas precedentes ha sido en lo que se conoce como el modelo de vinculación universidad-empresa-gobierno de la Triple Hélice cuyos antecedentes lo representan trabajos como el de Lowe (1982) titulado The Triple Helix—NIH, industry, and the academic world o el de Sábato (1975) titulado El pensamiento latinoamericano en la problemática ciencia– tecnología–desarrollo-dependencia.
El modelo de la Triple Hélice fue propuesto por Etzkowitz y Leydesdorff en trabajos como “The Triple Helix –University-Industry-Government Relations: A Laboratory for Knosledge Based Economic Development (1995) y The Dynamics of Innovación: From National System and ´Mode-2´ to a Triple Helix of UniversityIndustry-Government Relations (2000) y es presentado como un sistema de tres componentes (universidad, empresa y gobierno), que son inestables pues tienen intercambios dinámicos y se van desarrollando en espiral pudiendo agregar valor al proceso general de desarrollo en una dinámica de colaboración donde cada actor hace énfasis en sus ventajas competitivas y comparativas.
El desarrollo conceptual (triple hélice) originado por Etkowitz y Leydesforff en 1996, parte de una analogía del esquema de la Doble Hélice, usada en biología http://redpol.azc.uam.mx
7
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
molecular, de condición inestable (la triple hélice debido a su desempeño dentro de intercambios dinámicos entre sus integrantes (gobierno, empresa y universidad), que origina resultados que producen innovación que producen cambios significativos
con el propósito de lograr desarrollo económico. Son
innegables las raíces de crecimiento de los tres componentes relacionados para producir riqueza, lograr y mantener una competitividad y asegurar relaciones de mutuo beneficio (gana gana) para obtener resultados a partir de la investigación y las acciones en los mercados donde se desempeñan.
En la sociedad del conocimiento las universidades, son clave fundamental para que el gobierno y las empresas pueda involucrarse con eficiencia proceso de globalización; que requiere
en el
como punto de partida formación
profesional continuada, investigación científica y desarrollo, que originen procesos de
innovación
consistentes
que
permitan
reciclar
y
desarrollar
nuevos
conocimientos y enfrentar los de retos de innovación que el mundo moderno exige.
En los desarrollos conceptuales documentales
se pueden analizar los
resultados de diferentes investigaciones relacionadas con la vinculación entre la universidad, gobierno y empresa, que incluyen ilustrativos los estudios de casos, como un proceso dinámico adaptativo
que se está convirtiendo en un nuevo
paradigma entre los compontes de la Triple Hélice; tal como se ha planteado a partir del análisis y aplicación del modelo propuesto por Henry Etzkowitz.
8
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
REDPOL No. 9
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
La vinculación mencionada se refiere al contenido conceptual
incluido
tabla No. 1, que contiene esquemas de difusión y extensión, que son parte de los conceptos y vocabulario de los especialistas, que enfatiza la relación existente entre la universidad con las organizaciones (industriales y de servicios empresas) del sector productivo de un país, de capital privado o mixto; que ha originado algunos cambios recientes en el ámbito social y político, orientadas al mejoramiento y la renovación continua de los esquemas tradicionales originales, como se muestra a continuación:
Taba No. 1. Aportes Conceptuales recientes sobre la Alianza Universidad-Empresa-Gobierno No. 1.
Año 1994
Autor
Desarrollo Conceptual
Faulkener y
La cooperación entre las universidades y las
Senker
empresas privadas y estatales,
se basan en
las relaciones interpersonales y la interacción entre las personas involucradas. 2.
1997
Gibons
Las formas conceptuales
del conocimiento
cambian continuamente desde la disciplina tradicional, lo que
contribuye visualizar el
papel de las universidades, que ha venido evolucionando de lo ideal de lo ideas a lo aplicable. 3.
2002
Henry Etzkowizt
La Triple Hélice, expande el papel del
http://redpol.azc.uam.mx
9
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
conocimiento en la sociedad (pública y privada) y de la universidad en la economía nacional y global. La universidad se está transformando incluye la expansión de su misión para incluirse en el desarrollo económico, social, de formación, reproducción cultural, de
investigación y la
formación estructurada en competencias de las personas. 4.
2002
Doris
El papel incremental del
Schartinger
conocimientos
y
la
intercambio de cooperación
en
investigación entre la organización pública, la empresa privada y la universidad, recibe atención creciente en el análisis y aplicación del cambio tecnológico. 5.
2004
Chrys
El papel y desempeño de las universidades ha
Guanasekara
evolucionado significativamente a lo largo de los últimos veinte años se ha vuelto más trascendental a partir del surgimiento de la economía basada en el conocimiento.
6.
2006
Pamela Mueller
El papel del espíritu empresarial y las relaciones universidad industria son vehículos
10
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
asegurar una adecuado flujo de conocimiento y estimular el crecimiento económico. 7.
2008
Rudi Bekkers
Existe variedad de canales a través de los cuales,
el conocimiento y la tecnología se
transfieren
entre
las
universidades,
la
industria. 8.
9.
2009
2009
Carlos Sánchez
La vinculación entre la Universidad y la
Mejía
industria en México
Fanny Almario
La vinculación entre Estado- Empresa y Universidad constituye en un primer paso para motivar a las empresas a que se articulen con la academia y ayuden al desarrollo de la ciencia y la tecnología,
10. 2010
Li Chang
El modelo de triple hélice como medio para vincular efectivamente la universidad y al empresa
Fuente: Adaptado en su totalidad de: CHANG Castillo, Helene Giselle, El Modelo de la Triple Hélice como un Medio para la Vinculación Universidad Empresa, [en línea] 2010, [fecha de consulta: 17 Junio 2013], disponible en: http://estatico.uned.ac.cr/rna/articulos/12.pdf
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2010) se refiere a esta dinámica de participación como un Sistema Nacional de Innovación señalando que ese “Sistema Nacional de Innovación incluye la tríada formada por gobierno, universidades y empresas. La realidad de un sistema de innovación es http://redpol.azc.uam.mx
11
REDPOL No. 9
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
mucho más compleja que esta representación triangular y los canales de interrelación entre los diferentes agentes tienen también un rol protagónico”. En este Sistema la red de actores gubernamentales posee el papel relacionado con el financiamiento y el establecimiento de las reglas del juego, en la que los actores de mercado (empresas e industrias) se comprometen con el financiamiento, la investigación y la innovación, y las instituciones de educación superior y los centros de investigación se enfocan hacia la formación de Talento Humano, la generación del conocimiento y la difusión de dicho conocimiento.
Dado que, como señala Universia (2014) “El modelo de triple hélice toma como referencia la espiral de la innovación (frente al modelo lineal tradicional) que establece relaciones recíprocas entre la universidad, la empresa y el gobierno... …que antes trabajaban de manera independiente, tienden a trabajar en conjunto”, la aplicación de este modelo se ha llevado a nivel medio superior y superior a través de la vinculación. En cuanto al nivel medio superior, según la Secretaría de Educación Pública de México (2011), la vinculación con los sectores productivos permite entre otras cosas “realización de las prácticas profesionales en el ámbito formal del trabajo, revisión y actualización de los programas educativos: “pertinencia de la oferta educativa, y fortalecimiento de la competitividad del aparato productivo, formando recursos humanos de excelencia”, lo cual deviene en una “inserción laboral, empleabilidad de los egresados y abatimiento del desempleo juvenil”.
12
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
A pesar de estas intenciones, tal como señaló el Dr. Rodolfo Tuirán (2013), Sub-Secretario de Educación Media Superior en el Encuentro con Expertos: Vinculación Efectiva de la Educación Media Superior y el Empleo, “6 de cada 10 jóvenes se insertan en actividades que no guardan correspondencia con su formación, e incluso la inserción llega a ser tan precaria que realizan funciones que no requieren estudios de bachillerato”. De la misma forma Universia (2012) señala, remitiéndose a un estudio de la secretaría de Educación Pública de México, que “apenas 14 de cada 100 empresas en México tiene algún tipo de vinculación directa con instituciones de educación superior, contra 45 y 50 por ciento, respectivamente, en Brasil y Estados Unidos”, esto como referente del problema para detonar la innovación en los sectores productivo y social.
Un estudio realizado por Enrique Cabrero, Sergio Cárdenas, David Arellano y Edgar Ramirez (2011) explica los principales factores que inhiben las actividades de colaboración entre la universidad y la industria en México asignando un 50.18% al desinterés de las empresas seguido por un 35.29% relacionado con el calendario escolar y tres factores que juntos dan el 86.9% y que se refiere a desconocimiento de ofertas sean de investigación, consultoría o servicios tecnológicos (los porcentajes están referenciados al universo de universidades que dicen presentan esa situación, la suma no da 100% por ello).
El mismo trabajo, en cuanto a proyectos de investigación, señala como principales factores que inhiben la vinculación de los actores en esta modalidad al desconocimiento de proyectos que pueden realizarse (35.28%), seguido de falta
http://redpol.azc.uam.mx
13
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
de recursos (24.70%), desinterés por parte de las empresas (24.36%) y falta de investigadores en las instituciones de educación superior (21.64%), entre otros. Ambas conclusiones son coincidentes con el diagnostico sobre los factores que obstaculizan la vinculación a nivel medio superior según la Secretaría de Educación Pública de México (2011).
Patricia Acuña (1993) citando a Machado y Kessman (1991), Rojas (1991) y Waissbluth (1991) señala que la vinculación se da de varias formas: “transferencia de tecnología; cursos; servicios; asesorías; convenios de colaboración mutua; financiamiento de investigaciones y desarrollo tecnológicos; intercambio de personal; orientación de carreras profesionales; generación de posgrados, adaptados a las necesidades empresariales; participación conjunta en seminarios, congresos y demás eventos institucionales; programas de educación continua; programas
de
fortalecimiento
académico;
incentivos
a
la
investigación;
consultorías; asociación en nuevas empresas; centros coadministrados entre la universidad y la industria; incubadoras de empresas; sistemas de educación que facilitan la estancia de estudiantes en la industria; programas de investigación cooperativos; parques tecnológicos; financiamiento corporativo con base en premios, becas y cátedras para profesores; programas cooperativos de educación; acceso corporativo a la infraestructura universitaria; participación mutua en cuerpos directivos; centros de investigación cooperativos y tecnológicos entre otras”.
14
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
En su artículo relaciones Universidad Empresa Estado (Almadio, 2008), citando a Dieter afirma dentro de este contexto, que “para lograr el estatus de una sociedad de conocimientos, no basta comprar y consumir conocimientos, también es preciso producirlos. La innovación, producción y aplicación de nuevos conocimientos y el uso y la difusión de información son decisivos para el éxito o el fracaso para proseguir en una economía globalizada”.
En una indicación posterior, citando a (Etzkowitz y Leydersdorff, 1997) comenta que “para dar cuenta de las transformaciones institucionales mayores que se vinculan a la emergencia de la economía globalizada y basada en el conocimiento, se ha propuesto la noción diferente de la relación Universidad Empresa Estado; con tres aristas (la triple hélice)”.
En ese sentido, la interpretación evolutiva del modelo de triple hélice supone que, para los ámbitos locales y regionales
determinados (Caso de
Colombia), las universidades, el gobierno y las empresas están aprendiendo a fomentar el crecimiento económico a través de la transferencia de conocimiento y tecnología mediante el desarrollo eficiente de adecuadas relaciones orientadas a obtener conocimientos que pueden llamarse “reciclados” que hacen iterativo el proceso.
La forma idónea de reciclar conocimientos en este contexto es a través de proceso estructurados de formación continua que propicien mejoramiento y crecimientos (personal y laboral), en este aspecto la Empresa y el Estado define n y sustentan sus a necesidades y coordinan
con la universidad su desarrollo http://redpol.azc.uam.mx
15
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
sustentados en la necesidades del mercado y el crecimiento económico local, regional o nacional.
En consecuencia, la necesidad de participar activamente en procesos de innovación tecnológica que beneficien los tres componentes a los cuales se hace referencia y mejorar el beneficio social (dentro de la óptica de la RSE) a partir de los resultados de los procesos de investigación y desarrollo (I+D), ha permitido a las universidades que lo han intentado, establecer
estrategias de gestión para
incrementar mejorar y mantener su relación de mutuo beneficio con el estado y las empresas (sector productivo y de servicios).
Como ejemplo puede mencionase el caso de la Universidad Nacional de Colombia que obtuvo tres distinciones que reconocen la calidad y el compromiso de la institución con el avance de la ciencia y el desarrollo de la tecnología en el país, la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia, ACAC, entregó tres Premios Nacionales al Mérito Científico 2007 en las categorías Vida y Obra, Grupos de Investigación de Excelencia y Divulgación de la Ciencia.
El modelo Triple Hélice al Cubo incluido en esta
propuesta, implica
incorporar otras sub-variables que tienen que ver con las variables tradicionales de universidad-empresa-gobierno.
En el caso de la universidad, tradicionalmente la participación en proyectos de vinculación (llámense de aplicación o generación del conocimiento) está dada de manera natural para los académicos, seguido de ello se incorporan en muchos 16
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
de estos proyectos al alumnado como parte de su formación, hay una faceta de la universidad no explotada que contiene formación y experiencia y que puede dinamizar esta variable, esta sub-variable es el componente administrativo.
La incorporación del componente administrativo en los proyectos de vinculación implica, no el soporte de la gestión administrativa, sino la incorporación de actores de igual a igual que enriquezcan el proyecto con su formación y su experiencia. Sabedores que estos actores tienen definida sus actividades en las universidades habrá que crear los momentos, espacios y circunstancias para que, sin descuidar sus obligaciones primarias, puedan colaborar en estos proyectos. Algunas experiencias que se han tenido es que colaboran como asesores, de una manera estratégica, con un tiempo mucho limitado y enriqueciendo el proyecto y su propio quehacer universitario.
En el caso de la empresa, entendiendo en el sentido más amplio está acepción (industria, comercio, asociación civil, agrupación social, entre otros), generalmente la manera en que se abordan en los procesos de vinculación es a través de la departamentalización de las entidades (departamento de ventas, de compras, de producción, de eventos, de gestión, por mencionar algunos.), siendo la propuesta del modelo Triple Hélice al Cubo el ver a la empresa, sea la que fuere, más bien como procesos siendo tres los propuestos: insumos, procedimientos y resultados. Cada procesos tiene personal, departamentos, objetivos, estándares y demás que colaboran para el logro del objetivo final, verlos como procesos permite darle a las actividades de la organización sentido
http://redpol.azc.uam.mx
17
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
de transversalidad y complementariedad, de ahí que se requiera el incorporar en los proyectos de vinculación a la empresa con estos tres procesos claramente establecidos en cuanto a los qué, cómo, dónde, por qué, para qué, cuándo y quién.
Por último, la parte relativa al gobierno parte del supuesto que todo proyecto de vinculación implica una relevancia para los tres niveles de gobierno, ya que de una forma u otra incide en sus objetivos, que hace necesario que se incorporen estos. Luego entonces el modelo Triple Hélice al Cubo señala que en todos los proyectos deben incorporarse gobierno a nivel local, estatal y federal. La manera en que participarán puede ser diversa, desde la básica que implica el financiamiento del proyecto, pasando para la de gestión, apoyo, guía, encauzamiento, por citar algunos.
El beneficio que se ha notado de esta incorporación tiene que ver con la facilidad para resolver los problemas que la misma naturaleza de los proyectos pueda tener ya que en ocasiones dichos proyectos tiene que ver con alguna de las instancias de los diferentes niveles de gobierno, lo cual es fácilmente abordable cuando los tres están integrados (o al menos considerados) en los proyectos. La gráfica No. 1 presenta un esquema aproximado de la composición de la Triple Hélice al Cubo.
18
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Gráfica No. 1. Esquema del Modelo de la Triple Hélice al Cubo
Fuente: Diseño propio
El modelo Triple Hélice al Cubo implica una dinámica más compleja de participación de los actores tradicionalmente aunados a este esquema, lo cual se refiere a integrar que en el caso de la universidad tanto a maestros, como a administrativos y alumnos, en el caso de la empresa los procesos relacionados con insumos, procedimientos y resultados, y en el caso del gobierno a los tres niveles del mismo, es decir, local, estatal y federal. Dada la idea inicial que sobre el mismo se ha planteado, y para perfilar su sustento de Mayo a Diciembre de 2013 se realizó una investigación documental, separada del análisis del marco de referencia para sustentar la propuesta. Dicha investigación giró en torno al análisis de los proyectos aprobados en la convocatoria de investigación básica http://redpol.azc.uam.mx
19
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
2012, fueron en total 627, para determinar la incorporación de los tres troles elementos del Modelo de la Triple Hélice al Cubo mencionados en el presente trabajo así como el potencial de los mismos proyectos en incorporar dichos elementos. Para esto se definió
una muestra para el análisis relacionado
utilizando la fórmula para poblaciones finitas:
n
=
Z2 *
P
*
Q
*
N
/
e2 (N-1)
+
Z2 *
P
*
Q
Donde: n = Número de elementos de la muestra. N = Número de elementos del universo. P/Q = Probabilidades con las que se presenta el fenómeno. Z2 = Valor crítico correspondiente al nivel de confianza elegido. E = Margen de error o de imprecisión permitido.
Sustituyendo. n = .902 * .50 * .50 * 627 / .102 (627-1) + .902 * .5* .5 = 20
La manera de escoger los 20 proyectos fue aleatoria dividiendo 628/20=31, luego de la lista oficial de proyectos se escogió un proyecto cada 31 (desde el primero sin escoger ese) para solicitar información sobre el mismo. Los proyectos elegidos fueron los número 181301, 178232, 180759, 179241, 177093, 182755,
20
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
183706, 181975, 180873, 179872, 179178, 175925, 181104, 177920, 183161, 179294, 182685, 178860, 178851, 181049.
La solicitud se hizo vía transparencia a través del portal de Infomex al Consejo Nacional de ciencia y Tecnología, solicitud a la que se le asignó el folio 1111200003114. El análisis de los proyectos realizado, consistió en ver por una parte si en ellos se incorporaban los tres triples elementos que se incluyen en la propuesta de Triple Hélice al Cubo, y por otra en identificar de los proyectos aquellos en los cuales, por su propia naturaleza pudieran incluirse tres triples elementos que se incluyen en la propuesta de Triple Hélice al Cubo Los resultados de ambos análisis arrojaron lo siguiente:
Para el análisis de los proyectos que consistió en ver por una parte si en ellos se incorporaban, es decir, que ya los presentaran, los tres triples elementos que se incluyen en la propuesta de Triple Hélice al Cubo, ver gráfica No. 2: Gráfica No. 2. Incorporación de los Tres Triples Elementos 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%
http://redpol.azc.uam.mx
21
REDPOL No. 9
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
Fuente: propia
Respecto del punto relativo a la universidad, de los proyectos revisados, el 100% contaba con participación académica, el 10% incorporaba participación administrativa y un 90% contenía participación del alumno. Respecto del punto relativo a la empresa, el 50% incorporaba el componente relativo a los insumos, el 25% el relativo a los procedimientos y el 100% el relativo a los productos; por último, respecto del punto gubernamental, el 10% incorporaba al gobierno local, el 25% al gobierno estatal y el 100% al gobierno federal. Para el análisis de los proyectos aquellos en los cuales, por su propia naturaleza pudieran incluirse, es decir que aunque no los presentaran pudieran incorporarse, los tres triples elementos que se incluyen en la propuesta de la Triple Hélice al Cubo, ver gráfica No. 3.
Gráfica No. 3. Potencial de Incorporación de los Tres Triples Elementos 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%
22
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Fuente: Propia
Respecto del punto relativo a la universidad, de los proyectos revisados, el 100% podían contar con participación académica, el 85% podían incorporar participación administrativa y el 100% podía incorporar participación del alumno. Respecto del punto relativo a la empresa, el 100% podía incorporar el componente relativo a los insumos, el 100% el relativo a los procedimientos y el 100% el relativo a los productos; por último, respecto del punto gubernamental, el 50% podía incorporar al gobierno local, el 75% al gobierno estatal y el 100% al gobierno federal.
Como puede verse, del criterio de análisis utilizado donde se valoró la naturaleza del proyecto y la posibilidad de incluir los tres triples elementos que se incluyen en la propuesta de Triple Hélice al Cubo tenemos que el potencial no aprovechado de los mismos anda en el rango entre 10 y hasta 75 puntos dependiendo de la variable, esto indica que hay una amplia gama de oportunidad para dinamizar el modelo de la Triple Hélice incorporando los elementos relativos a la propuesta que aquí se maneja, potenciando su aplicación e incrementando los impactos de la misma.
Concusiones La conclusión general del presente trabajo gira en torno a la viabilidad de aplicar en los proyectos el modelo de la Triple Hélice al Cubo como factor dinamizador de los modelos de vinculación universitaria.
http://redpol.azc.uam.mx
23
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
Las conclusiones específicas que pueden desprenderse de la presente propuesta pueden agruparse en las siguientes:
1. La complejidad de la sociedad incluyendo todas sus facetas genera una presión adicional en los actores participantes de los procesos tenientes a solucionar sus problemas que antes no se había visto. 2. La vinculación, como propuesta de abordaje de los problemas sociales, presenta en sí misma una serie de problemas estratégicos, tácticos y operativos que dificultan alcanzar de manera satisfactoria los resultados e impactos deseados. 3. El modelo de la triple hélice se sustenta en la premisa donde los diferentes actores aportan las ventajas comparativas que cada uno posee a fin de abordar las problemáticas que se le presentan desde un punto de vista multidisciplinario 4. El modelo de la triple hélice puede dinamizarse, lo cual en la presente propuesta se llama Triple Hélice al Cubo, incorporando otras condiciones en las variables ya conocidas de universidad-empresa-gobierno. 5. La variable universidad en el modelo propuesto de la Triple Hélice al Cubo implica trabajar con los elementos relativos a académicos, administrativos y alumnos. 6. La variable empresa en el modelo propuesto de la Triple Hélice al Cubo implica abordar las entidades donde se realicen los proyectos de vinculación
24
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
desde la perspectiva de procesos, considerando para esto tres procesos claves: insumos, procedimientos y productos. 7. La variable gobierno en el modelo propuesto de la Triple Hélice al Cubo implica incorporar en los proyectos de vinculación los tres niveles de gobierno: local, estatal y federal (Nacional). 8. Es indispensable incluir el talento
humano
vinculado en los procesos de
construcción social y de país. Las organizaciones mencionadas (triple hélice), con la utilización de los elementos fundamentales para obtener innovación: Investigación básica y aplicada, la capacitación, conocimiento y mercado, en permanente correlación. 9. Es necesario que el Estado asuma el liderazgo en la organización de los procesos relacionados, a partir de políticas públicas nacionales, regionales y locales
que orienten la acción cuando resulte necesario satisfacer las
necesidades sociales, la Responsabilidad Social Empresarial RSE y el desarrollo sostenible. Como como motor de esta dinámica socio económica, es responsable por ofrecer incentivos a las universidades y a los empresarios para que sus procesos; los productos y servicios beneficien la productividad del País a través de: empleo, desarrollo tecnológico y el aumento de la capacidad productiva instalada, hacia el desarrollo económico. 10. Los proyectos analizados para sustentar la presente propuesta presentan un potencial no aprovechado que anda en el rango entre 10 y hasta 75 puntos dependiendo de la variable, esto indica que hay una amplia gama de oportunidad para dinamizar el modelo de la Triple Hélice incorporando los
http://redpol.azc.uam.mx
25
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
elementos relativos a la propuesta que aquí se maneja, potenciando su aplicación e incrementando los impactos de la misma. 11. Tradicionalmente, la Universidad realiza acciones integradas con la empresa y el estado, con impacto limitado es el caso de Colombia, principalmente en ámbitos relacionados con la academia (formación y capacitación), sin que implique la generación de espacios de confluencia real entre los actores que incluyan iniciativas
que impliquen procesos investigativos serios
y de
generación y reciclaje del conocimiento. 12. Los actores del desarrollo económico de un país (Universidad, Empresa y Estado) necesitan interactuar de forma articulada en proyectos conjuntos con el fin de promover innovación para los sectores económicos de cada región, aprovechamiento de sinergias y de aplicación de experiencias exitosas de países. 13. El reto, es de consolidar los comités Universidad-Empresa-Estado de en cualquier país con el apoyo del gobierno para desarrollar y fortalecer las políticas públicas de en ciencia, innovación y tecnología, que involucre al del sector empresarial hacia la academia y obtenga el compromiso social de las universidades para apoyar proyectos de investigación convenientemente articulados. 14. Las relaciones universidad empresa estado son cada vez más frecuente a través de actividades de beneficio social, es una actividad en proceso de consolidación, con debilidades de organización, comunicación, grupos de poder (stakeholders) y estrategia. 26
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
REDPOL No. 9
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
15.
La Universidad tiende a buscar con mayor frecuencia
organizaciones privadas (fabriles) y de servicio y sin ánimo especialmente las públicas
con la de lucro
de la cuales se espera un desempeño
protagónico, en busca de la vinculación entre l conocimiento innovador de la Universidad y las empresas.
Bibliografía ARIAS, J. Aristizábal, C., Transferencia de conocimiento orientada a la innovación social en la relación ciencia-tecnología y sociedad, [en línea] 2011, [fecha de consulta:
14
Mayo
2013],
disponible
en:
http://www.sci.unal.edu.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S165762762011000200008&lng=es&nrm=iso
BORRERO Cabal, S.J. (2002). Simposio permanente sobre la Universidad. Bogotá: ICFES / Pontificia Universidad Javeriana
CHANG Castillo, Helene Giselle, El Modelo de la Triple Hélice como un Medio para la Vinculación Universidad Empresa, [en línea] 2010, [fecha de consulta: 17 Junio 2013], disponible en: http://estatico.uned.ac.cr/rna/articulos/12.pdf
ETZKOWITZ, H., A. Webster, C. Gebhardt & B. Terra (2000). The Future of the University and the University of the Future: Evolution of Ivory Tower to Entrepreneurial Paradigm. Research Policy, 29 (2), pp. 313-330.
http://redpol.azc.uam.mx
27
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
ETZKOWITZ, H., La triple hélice: universidad, industria y gobierno Implicaciones para las políticas y la evaluación. Instituto de Ciencias Políticas. Estocolmo, [en línea]
2002,
[fecha
de
consulta:
20
Mayo
2013],
disponible
en:
http://www.sivu.edu.mx/portal/noticias/2009/VinculacionLatriplehelice.pdf
GONZALEZ, T. (2012) El modelo de Triple Hélice de relaciones universidad, industria y gobierno: un análisis crítico. Arbor, Vol.
185, No 738 (2009)
doi:10.3989/arbor.2009.738n1049.
GOROSTIAGA, X. (1999). “En busca del eslabón perdido entre educación y desarrollo”. Conferencia presentada en el III Encontro de estudios prospectivos. Los escenarios de América Latina e do Caribe no Horizonte de 2020. Río de Janeiro: UNESCO-Governo do Estado do Rio de Janeiro, Red Latinoamericana de Estudios Prospectivos.
GRUPO CINNCO (Conocimiento, Innovación y Competitividad). Plan estratégico 2008-2019. Alianza Universidad-Empresa-Estado. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana.
GUERRERO, A. Compilador. (2009). UNIVERSIDAD - EMPRESA - ESTADO Cátedra LOS
MAUS. Universidad Industrial de Santander UIS. Facultad de
Ciencias Humanas Escuela de economía Grupo de Investigación sobre Desarrollo Regional y Ordenamiento Territorial
28
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
MALAVER,
Vargas
(2008).
Enfoque
conceptual
y
REDPOL No. 9
metodológico
Alianza
Universidad-Empresa-Estado Bogotá-Región.
MORRIS, Norma. (2000). Vial bodies: conflicting interests in the move to new institutional relationships in biological medicines research and regulation. . Research policy 29. Consultado en www.elsevier.nl/locate/econbase.
NADLER, D. A. & Tushman, M. L. (1997) The Power of Organization Architecture. Oxford: Oxford University Press.
Proyectos Aprobados Convocatoria de Investigación Científica Básica 2012,
[en
línea] 2012, [fecha de consulta: 14 Septiembre 2013], disponible en: http://www.conacyt.gob.mx/FondosyApoyos/Sectoriales/InvestigacionBasicaAplica da/SEP/Basica/Documents/Resultados_de_la_Convocatoria_de_Ciencia_Basica_ 2012.pdf
LOWE, C. U. (1982). The Triple Helix—NIH, industry, and the academic world. The Yale, Journal of Biology and Medicine, 55(3-4), 239-246.
RAMIREZ, J (2009). Una iniciativa de articulación regional. Papel elaborado para la Cátedra Low Maus, Universidad Industrial de Santander. ISBN 978-958-850409-4.
RAMIREZ, M. García, M. (2010) La Alianza Universidad Empresa Estado: Una Estrategia Para Promover Innovación. Revista EAN No. 68 Enero-Junio 2010 Bogotá, Pp. 112-133. http://redpol.azc.uam.mx
29
Dr. Roberto Celaya Figueroa y Mtro. Fernando Rojas Rodríguez
REDPOL No. 9
REUNIÓN
EUROLATINOAMERICANA
DESARROLLO
DE
LAS
DE
RELACIONES
ORGANIZACIONES
PARA
UNIVERSIDAD-EMPRESA
EL EN
IBEROAMÉRICA (1995: Buenos Aires). Encuentro de Buenos Aires: tercera reunión Euro Llatinoamericana de organizaciones para el desarrollo de las relaciones universidad-empresa en Iberoamérica. Madrid: Fundación UniversidadEmpresa, 1996. 243 p. REVISTA
ROBLEDO Velázquez(2009). Las relaciones Universidad-Empresa-Estado. Una reflexión sobre la experiencia antioqueña. Paper elaborado para la Cátedra Low Maus, Universidad Industrial de Santander. ISBN 978-958-8504-09-4.
SÁBATO, J., 1975. El pensamiento latinoamericano en la problemática ciencia– tecnología–desarrollo-dependencia. Paidós, Buenos Aires.
UNESCO (1999). Declaration on Science and the Use of Scientific Knowledge. Version adopted by the World Conference on Science for the Twenty-First Century: A New Commitment, assembled in Budapest (Hungary), July 1.
ZUBIETA, Judith y Jiménez, Jaime. (2003). Acercamientos entre academia e industria: el futuro de la vinculación. En Santos, María Josefa (Coord.). (2003). Perspectivas y desafíos de la educación, la ciencia y la tecnología. México: UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales
30
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teor铆as de la Administraci贸n y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
http://redpol.azc.uam.mx
31
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
EL DESENCUENTRO DE LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA: UNA CRÍTICA AL MÉTODO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Cuahutli Alberto Cruz Belmont1
Resumen La búsqueda excesiva de eficiencia y operatividad, de a poco ha venido a invadir casi toda práctica en la Administración Pública, esto como resultado de los estudios de evaluación a planes, políticas y programas públicos; casi todos, al final ofreciendo una serie de recomendaciones limitadas al ámbito de su objeto de estudio, aportando sí pero la misma noción incremental dejando casi intacta la forma en que se genera el conocimiento con el que se trata éste. Ya que, en general no se percibe un problema dentro del ámbito teórico-metodológico de las políticas públicas, el debate sobre esto parece estar ya resuelto, y más bien la deficiencia se delimita al ámbito práctico, un fracaso administrativo; que muestra una falta de eficiencia en su administración por parte del conjunto institucional y fallas en sus procesos, como aparentes responsables del fracaso práctico.
1
Maestrante del Programa Integrado de Maestría y Doctorado en Ciencias Económicas (PIMDCE).
http://redpol.azc.uam.mx
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
REDPOL No. 9
Y es precisamente, el propósito de este artículo el contribuir en la construcción del proceso de reflexividad crítica del método de las políticas públicas. Palabras clave: método, teoría, práctica, Ciencias de la Administración, Políticas Públicas.
1. Una aproximación al desencuentro Muy frecuentemente encontramos que un buen número de esfuerzos por parte del gobierno son enfocados en el desarrollo y puesta en práctica de políticas públicas que promuevan y provean condiciones apropiadas para un desarrollo adecuado de la población; que si bien las más de la veces no logran asegurar estas condiciones ni sustancial ni consistentemente, cada vez aparecen “nuevas formas” de dar solución a viejos problemas pero utilizando los mismos procedimientos, una amplia cartera de políticas y programas se van sumando para formar parte de la gran ficción que representa, por un lado, la cada vez más nutrida cartera de políticas y programas junto con los aumentos en el presupuesto destinado a ellas, y los tímidos y decepcionantes resultados en cuanto a proveer a la población de mejores condiciones. Lo que se relata en las líneas de arriba hace que surjan varios cuestionamientos relativos a la práctica política pues como podemos observar es visible una distancia sustantiva entre los discursos, intensiones y propuestas de los hacedores de política y el impacto o los efectos generados por éstas. Lo que nos habla de un fracaso práctico en la Administración Pública. Un caso que 2
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
describe muy claramente el problema al que nos estamos enfrentado es el de la política social aplicada los últimos 15 años en México, pues el ProgresaOportunidades que se sitúa dentro del modelo Individualista-Compensatorio, orienta sus esfuerzos financieros y materiales en la inversión en capital humano con la intensión de habilitar a “todos” los miembros de la sociedad para que puedan competir en condiciones de igualdad en el mercado y, asegurar sus medios de subsistencia, fortaleciendo la educación, salud y alimentación; pero haciendo uso de subsidios “focalizados”, lo cual supone la selección de grupos a través de padrones o censos, representando esto
el filtro de entrada a los
subsidios directos al consumidor a los individuos beneficiarios. El modelo antes descripto, que en general ha sido el mismo en los últimos 15 años pero con presupuestos cada vez mayores, -pues para el año de 1998 se destinaron seis mil quinientos de millones de pesos2, que para 2007 representaron treinta y nueve mil quinientos de millones de pesos1-, y resultados nada optimistas, -pues para 2007 el 45.7% de la población se encontraba en situación de pobreza patrimonial, lo que significa que aún si dedicaran todo el ingreso del hogar no sería posible acceder a la canasta alimentaria, ni realizar gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación-,
como podemos ver no ha dado resultados
favorables, aún con la continuidad que se le ha dado (Belmont, 2013a). ¿Tendrá qué ver con la intensión de habilitar a todos los miembros de la sociedad por medio de subsidios focalizados? La pregunta abre la discusión, sin que sea este plan de acción lo que dé respuesta a la complicación que se
2
A pesos de 2007.
http://redpol.azc.uam.mx
3
REDPOL No. 9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
presenta en este ámbito, sino que se expresa como un ejemplo claro del síntoma que encontramos en la mayoría de las políticas implementadas por los titulares de la Administración Pública en México. Se destinan recursos, se diseñan programas y políticas, se implementan acciones pero los resultados como ya vimos, no son los que se podrían esperar. ¿Qué es lo que está fallando: la definición del problema, el diseño, la implementación? Sería imposible llegar a saberlo aún si revisáramos una por una cada política y cada programa, ya que cada uno(a) nos arrojaría un problema diferente en una etapa diferente del quehacer político, además ya que hay tantos programas como problemas sociales, sería interminable el estudio. Pero sí hay posibilidad de estudiarlas como unidad a través del análisis de la naturaleza del corpus del conocimiento de las políticas públicas y más precisamente, por medio de un análisis crítico del método de éstas. De tal manera, la interrogante que surge en torno a esto es: ¿El enfoque de las políticas públicas es el adecuado para dar solución a los problemas sociales? La respuesta parecería un tanto obvia, si es que nos remitimos a las condiciones en las cuales la mayoría de la población en México se encuentra, sin embargo no es posible hacer generalizaciones a priori sin estudiar de cerca los cómos y los porqués del fracaso práctico las políticas públicas. El hablar del enfoque de las políticas públicas (de aquí en adelante, PP) nos refiere ineludiblemente al proceso de racionalización del gobierno, es imposible pensar en ello sin que en automático nos venga a la mente la marcada orientación de lograr que el gobierno tenga un papel erudito ante problemas públicos presentes en la sociedad, siendo las políticas públicas una receta ya común desde 4
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
hace ya varios años, entendiendo a éstas como aquellos “cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad” (Canto, 2002:64). De tal forma podemos decir que el enfoque de PP, siguiendo a Parsons (2007: 117) parafraseando a Heclo: “está centrado en el análisis de problemas […] No obstante, aunque el reconocimiento y la definición de un ‘problema’, la búsqueda de información, el esquema de agendas y las alternativas son etapas ‘tempranas’ del proceso de las políticas públicas (qua modelo o mapa), estas actividades/etapas no constituyen secuencias lógicas que culminan con la decisión y la implementación. En este sentido, la formulación de políticas públicas puede verse como cierta forma de acertijo colectivo por parte de la sociedad; implica tanto tomar decisiones como tener conocimiento.”
De tal manera, al hablar del “método” de las políticas públicas como un “conjunto de prescripciones falibles (perfectibles) para el planteamiento de observaciones y experimentos, para la interpretación de sus resultados, y para el planteo mismo de los problemas (Bunge, 1973: 34); es referirnos sin duda alguna a la forma en que se construye el conocimiento en la Ciencia de la Administración, que “Inspirada en un proyecto de tipo tayloriano (en referencia a la organización científica del trabajo propuesta por Taylor a sus discípulos, entre ellos el francés Fayol), intentaba, con pretensión normativa y de manera hipotético-deductiva, mejorar la gestión pública a través de estructuras formales de autoridad y de la
http://redpol.azc.uam.mx
5
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
REDPOL No. 9
organización especializada de las tareas. La sustancia, el contenido mismo de lo que suministraba la autoridad pública, apenas se consideraba un problema. Buenos métodos y asunto resuelto (Meny y Thoenig, 1992:8). Una referencia clara de lo que acabamos de mencionar es lo que Aguilar (Aguilar, 2003: 20) expone sobre que “Las políticas se han vuelto también un lugar densamente
administrativo.
La
complejidad,
escala,
variabilidad
e
interdependencia de los asuntos públicos requiere cada vez más información confiable,
conocimiento
especializado,
cálculos
precisos
de
costos
y
consecuencias para decisiones que se adoptan casi siempre en condiciones de riesgo y bajo escasez.” Aquí la idea básica de un aparato gubernamental erudito y en condiciones de escasez supone una primacía absoluta del valor “eficiencia”, en las PP, que como menciona Kliksberg (1983: 180) dicha visión trajo serios males la tarea científica pues: “En primer lugar, la primacía concedida al valor ‘eficiencia’ llevaba a una actitud opuesta a la necesaria para el esfuerzo científico. En lugar de adoptar una actitud ‘teorética’ de compresión de la realidad en sus niveles más profundos, los autores clásicos se ubicaron en una actitud pragmática, de búsqueda de los datos que permitieran una acción con resultados inmediatos, por más elementales que fueran. De hecho la posibilidad de una aprehensión en sustancia de la realidad fue dejada de lado. […] como no se trataba sólo de una eficiencia sino de una eficiencia a corto plazo, tendieron a ocuparse de los resultados inmediatos, de las mejoras que rindieran efectos instantáneos, despreocupándose de su efecto en el proceso general y de las características de éste. Este practicismo pasó de simple valor-objetivo, a convertirse en una metodología, y en toda una filosofía de la administración.” 6
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Ya desde temprano vamos viendo cómo se va esbozando el desencuentro entre la teoría y la práctica generado por el conjunto de prescripciones con que se están realizando los planteos básicos, así como la interpretación e incluso el mismo planteamiento del problema, en las PP. Sin embargo, es necesario primero realizar una aproximación a la construcción de su objeto de estudio pues es ahí donde se insertan los argumentos seminales que determinan cualquier reflexión en cualquier ciencia. 2. La construcción del objeto en las Políticas Públicas La construcción del objeto de estudio en cualquier disciplina le da cierta dirección, y más aún, indica las veredas que pueden o no tomar las cuestiones que se desarrollan dentro de las investigaciones. Este es aparentemente un tema algo olvidado y hasta cierto punto, ya internalizado por la comunidad inserta en el ámbito de la academia; y parecería que es un asunto definitivo, del cual se parte sin hacer reflexión alguna sobre los escenarios que podría generar a nivel teórico y práctico; esta situación no es menor, pues la determinación del objeto de estudio sirve de cerco en el proceso de investigación, dando incluso tintes y matices específicos en la construcción del corpus lógico de las disciplinas. De ahí la importancia en considerar cómo es que se construye el objeto de estudio en las PP. Lo primero que se habría de revisar es el contexto en el que las PP se insertan como un elemento organizador y aportador de eficiencia económica. Contexto que se caracteriza por la creciente tendencia trasformadora por parte de los gobiernos latinoamericanos, resultado de déficits fiscales que
http://redpol.azc.uam.mx
7
REDPOL No. 9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
comenzaban a encender los focos ámbar en la Administración Pública (de aquí en adelante, AP); así en un situación no sólo de desequilibrio fiscal, se sumaba la pérdida de legitimidad creciente, y cambios sustanciales no se hicieron esperar, un ejemplo claro de esto es lo que sucedió en México para la década de los ochenta pues: “Ante la imperante necesidad de resolver una profunda crisis económica y la certeza por parte de grupos políticos de que olas tendencias en materia de política económica representaban una opción viable, México adoptó una primera generación de reformas durante la década de los ochenta. Cabe destacar: 1) las políticas de ajuste; 2) el fortalecimiento de la disciplina fiscal; 3) apertura externa de los mercados; 4) la privatización de un gran número de industrias previamente en manos del gobierno, y 5) la desregulación” (Uvalle en Alberro, 2010:92).
Las reformas que se aplicaron para ese entonces, delinearon los límites de intervención del gobierno dando un mayor margen de acción al sector privado de la sociedad. Siendo lo anterior, una situación determinante en la configuración de los límites del par público-privado; además, de dar pie a la aparición de nuevos enfoques dentro de las llamadas Ciencias de la Administración, que es donde se comienza a explicitar el problema o problemas relativos al ejercicio de gobernar. Y que es precisamente el momento en el cual se verifica el punto de inflexión donde se pueden distinguir dos planteamientos del problema distintos relativos al análisis de la acción gubernamental, los cuales se diferencian primero por las especificidades con las que conciben al gobierno, pues en el primer planteamiento se describe a un gobierno el cual si se dota de las capacidades y recursos,
8
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
necesarios y suficientes, logrará tener una buena capacidad de dirección; distinto es el planteamiento segundo, pues en éste se concibe a un gobierno falto de las capacidades directivas necesarias para organizar y controlar a la sociedad en sus diferentes esferas. La segunda diferencia que se encuentra se plantea en torno a la sociedad, donde en el primer enfoque se caracteriza por la tendencia al conflicto, desorden e inseguridad; a diferencia del segundo, que concibe a la sociedad preparada y dispuesta a participar, y emprender la marcha de acciones que suplan el papel y la actividad gubernamental. Hablamos de la Gobernabilidad y la Gobernanza (Belmont, 2013b: 3-6). Las situaciones arriba escritas, describen de forma clara el proceso en el cual se basa la construcción lógica del análisis de la AP en las Ciencias de la Administración. Estos contextos que se desarrollaron en los niveles teórico y práctico, promueven a las PP como aquel elemento práctico que vendría a resolver aquellos conflictos que se habían acumulado ya por la definición del objeto en la AP: lo público. Así, las PP aparecieron “en el medio latinoamericano en los años 80 y 90 como propuestas disciplinarias y profesionales para superar la vulnerabilidad financiera o la crisis fiscal en que habían caído los Estados desarrolladores y/o para reestablecer la naturaleza pública que las políticas de los gobiernos autoritarios había tergiversado o pervertido y/o para mejorar los servicios públicos que eran considerados insatisfactorios en calidad, cobertura y costoeficiencia” (Aguilar, 2007: 9).
http://redpol.azc.uam.mx
9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
REDPOL No. 9
Ya la descripción de las situaciones que expone el planteamiento y contexto en el cual se insertan las PP, nos da un panorama de lo que significa no sólo su integración sino el surgimiento de las Ciencias de la Administración, pues todo ello representa un agregado que ha tenido significante influencia dentro del tema. Pues, como dice Barreda (2011: 153): “(la teoría de los sistemas) y la ‘revolución’ racionalista (teorías de la elección racional-TER) apuntan a definir a la política como un resultado de acciones individuales fundadas en cálculos racionales orientadas por fines específicos o por reglas institucionales, estrechando la investigación
politológica
al
análisis
de
representaciones
subjetivas
y
ordenamiento de preferencias mediante modelos que dejan constantes variables contextuales o la descripción de reglas, rutinas y procedimientos institucionales.” Ya éste era, y es, el panorama en el cual los elementos políticos en el análisis se iban desvaneciendo ante una oleada de supuestos racionales y eficientistas que vendrían a dar un tratamiento distinto a las variables que en este método se perciben como relevantes para su estudio. Sin embargo, el tema aquí no es solamente la forma en que estos elementos han venido a configurar los límites del par público-privado, sino habría que revisar que dentro de lo público, también había cambiado ya la lógica con que se le daría tratamiento a éste. Lo anterior se puede representar con la ya persistente intensión de crear marcos específicos en los cuales las relaciones entre sociedad y lo político3 quedan al margen del análisis. “De hecho, el carácter subjetivo de los hechos
3
Que siguiendo a Mouffe (2007:16) en su definición es “la dimensión de antagonismo constitutiva de las sociedades humanas”.
10
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
sociales y su irreductibilidad a los métodos rigurosos de la ciencia conforma una constante en la historia de las ideas que la crítica del positivismo mecanicista sólo reafirma” (Bourdieu, et. al., 1975: 19). Tal situación se comprueba en el ya persistente resultado en el ámbito práctico: el fracaso. La historia de la AP ha sido testigo de la consigna cada vez más rigurosa que se “siente de la necesidad de hacer más racional, más eficaz, más adecuada a las exigencias colectivas la acción administrativa; por todas partes se reconoce la necesidad los cuadros administrativos, con vistas a una mayor y más calificada profesionalidad de los funcionarios públicos […]” (Mosher y Cimmino, 1961: 49). Todo lo expuesto representa de forma general cómo es que el objeto en las PP, y más aún, en la AP; se ha venido trasfigurando tomando cada vez tintes más racionales que le darían un mejor tratamiento a
los problemas públicos. Sin
embargo, acá es importante profundizar en los ideas que han influido en dichos cambios para conocer cómo es que se han venido dando este proceso, no sólo para conocer de cerca los rasgos fundamentales que influyeron sino para poder desnaturalizar la lógica que acompaña el conjunto de prescripciones que acompañan la creación de conocimiento dentro de las PP. 3. El paradigma único: un cerco epistemológico artificial en las políticas públicas Al referirnos a la lógica que acompaña el método de las PP, naturalmente estamos hablando de los argumentos primarios que sostienen la idea de racionalidad y eficiencia en la actividad genérica del aparato gubernamental.
http://redpol.azc.uam.mx
11
REDPOL No. 9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
Kenneth J. Arrow quien esboza en su artículo Methodological Individualism and Social Knowledge, los rasgos fundamentales de la metodología individualista donde reconoce que: “El punto de partida del paradigma individualista es el simple hecho de que toda interacción social tiene lugar después de toda interacción entre individuos. El individuo en la economía o en la sociedad es como el átomo en la Química; en cualquier caso puede finalmente ser descrito exhaustivamente en términos de los individuos involucrados. Por supuesto, los individuos no actúan separadamente” (1994: 3).
Lo cual se traduce en una máxima de las ciencias sociales, pues no sólo forma parte del carácter axiomático el cual, primero viene a darle a la economía el carácter de ciencia, para después infiltrarse en todos los campos del conocimiento de las ciencias sociales; también forma parte de los rasgos fundamentales dentro de la lógica en el análisis de la matriz epistémica positivista, y por añadidura al de la AP y el de las PP, también. Lo anterior no sólo sobresimplifica el análisis al tomar como unidad representativa al individuo, también reduce cualquier tipo de interacción social a la decisión individual, ya que después de todo dentro de esta visión la suma de los fenómenos microsociales se traducen o pueden traducirse en el agregado, dejando fuera la dimensión meso y macro, trasladando su análisis a explicaciones sobre acciones individuales. Un ejemplo claro sobre tal situación es lo que Marcur Olson (1985: 32-55) expone en La lógica de la acción colectiva, donde las decisiones racionales de los individuos representan el motor de la cuestión social, todas ellas en la búsqueda 12
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
del resultado óptimo en el sentido de Pareto; lo cual en todos los casos representa un análisis costo-beneficio donde las acciones individuales en el afán de obtener un mayor beneficio en tanto a bienes colectivos, sirven como variables que explican la acción colectiva, así todo se reduce a como Arrow (1994: 4) lo menciona a un conjunto de estrategias de las cuales los individuos eligen la que según sus cálculos los acerquen a esa situación de maximización de aquel beneficio individual, siendo lo anterior resultado de un equilibrio social. El papel y lo que define ahora al individuo, en su carácter y contexto de individuo racional tiene implicaciones importantes de las cuales tenemos que hacer énfasis a dos de ellas: 1) la racionalidad con que se percibe al individuo en la búsqueda de un mayor beneficio personal, lo describe así también, como aquel individuo capaz de afrontar las decisiones de la mejor manera posible en pos de su bien propio, y por añadidura en un momento ulterior de un bien colectivo, aquella unidad representativa dentro del análisis que forma parte, por lógica, de aquella sociedad civil que se percibe ya como capaz, organizada e interesada en dar solución a los problemas sociales que el gobierno no tiene capacidad de hacer frente debido a las limitantes ya reconocidas dentro de las Ciencias de la Administración, y más preciso en el enfoque de la gobernanza; 2) la otra situación proviene ya de una etapa final del proceso de elección racional, el momento en el cual el total de los individuos han elegido dentro de aquel conjunto de estrategias la que mejor, según sus cálculos se adecúe al proceso maximizador y una vez que se haya llegado al equilibrio, dicho momento expone de forma clara la poca necesidad de algún agente exógeno pues las acciones individuales llevarán a un http://redpol.azc.uam.mx
13
REDPOL No. 9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
equilibrio colectivo sin necesidad de la intervención de, por ejemplo, el gobierno, es así que se justifica la forma en que se configuran los límites de lo público y lo privado, acotando cada vez más la capacidad de maniobra del primero. Derivaciones importantes surgen del hecho que se presenta en las líneas primeras de este apartado, que sin lugar a dudas determinan y ha determinado cómo es que se concibe y establece el objeto en las PP. “La ilusión de que las operaciones ‘axiológicamente neutras’ son también ‘epistemológicamente neutras’ limita la crítica del trabajo sociológico, el suyo o el de otros, al examen, casi siempre fácil y estéril, de sus supuestos ideológicos y al de sus valores” (Bourdieu, et. al., 1975: 61). Acá la importancia de explicitar lo que representa la adopción de preceptos axiológicos trasladados toscamente a diferentes áreas de la ciencia social, recae en el hecho de cómo es que estos determinan cuestiones de la vida social. Es decir, estos no sólo como hemos visto crean un cerco artificial entre lo que se puede o no conocer en determinadas disciplinas sino que además van parcelando la ciencia, en este caso social, en espacios cada vez más reducidos y más importante, cada vez más desarticulados unos entre otro, cada una tratando su “tema” o problemática dejando de lado cualquier cuestión fuera de su ámbito, que dé inicio generan una esterilidad en las ciencias sociales y terminan en malas determinaciones en la cuestión práctica. Un ejemplo claro de tal situación es lo que sucede la determinación de la política económica4 y la política social5. En la “consolidación”6 de la economía 4
“ejercicio institucional de dirección y control de la economía en su conjunto, realizado por el sector público a nombre de la sociedad a la que pertenece y representa, y para beneficio de toda ella” (Noriega, 2009: 1).
14
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
como ciencia se determina que “El objeto de estudio es cerrado debido a que no admite causas no económicas para fenómenos económicos; es decir, en la medida que no se admite la intervención de elementos analíticos propios de objetos de estudio de otros campos para sustentar explicaciones de fenómenos económicos” (Noriega, 2001: 14). Que sumado a esto en el epicentro de la teoría económica, la teoría de los precios en su formato dominante el de la Teoría de los precios relativos, o mejor conocida como teoría neoclásica del equilibrio general; ofrece consideraciones como que “los servicios de los factores no se diferencian de la generalidad de los bienes en cuanto a la determinación de sus precios” (Klimovsky, 2000: 84); “la distribución del ingreso, es decir el reparto de las dotaciones iniciales, que es una dato para la teoría económica ya que depende de factores políticos” (ibídem, 87); “las diferencias en las capacidades individuales, que podrían ser neutralizadas a través de medidas especiales como, por ejemplo, un sistema de compensaciones” (ibídem, 93). Difícil es ya ver la importancia de estos preceptos económicos en la realidad administrativa, derivada en una realidad social, pues lo que nubla aquí es esa pretensión de no tomar en cuenta explicaciones fuera del ámbito administrativo dejando la carga de “falla” a cuestiones operacionales, y no ya del problema en sí: el objeto de las PP.
5
“conjunto de programas mediante los cuales el gobierno ofrece servicios de salud, créditos para vivienda, servicios de guardería y varios tipos de pensiones a trabajadores de cualquier nivel de ingresos, tipo de empleo o condición laboral. Estos programas adoptan la forma de seguridad social cuando tienen que ver con los trabajadores en el sector formal, en cuyo caso también incluyen regulaciones de despido y liquidación; adoptan la forma de protección social cuando tienen que ver con los trabajadores del sector informal” Levy (2010: 20-21). 6 Entre comillas está porque es un tema no resuelto, si en verdad la economía es una ciencia o no.
http://redpol.azc.uam.mx
15
REDPOL No. 9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
Lo que se intenta mostrar aquí es lo que significa para la política económica y para la política social, pues para la primera sus “objetivos básicos y permanentes son la estabilidad del sistema general de pagos y del sistema de precios, y el crecimiento sostenido del producto” (Noriega, 2009: 1); dejando en el ámbito de maniobra a la política social aquellos desequilibrios que pueda generar el devenir de la sociedad de mercado, a través de un sistema de compensaciones, lo que visiblemente en cualquiera de los casos, representa como fin último preservar la estabilidad en los planes de compra y venta de los agentes económicos. Así lo anterior no tiene otra interpretación que la economía no se encarga de problemas como la distribución del ingreso, la pobreza o la marginación; y la forma más adecuada es tratar ese tipo de problemas por medio de transferencias. No es raro que Cohen y Franco (2005: 14), conciban a la política económica y social, dentro del planteo tradicional, como desarticuladas la una de la otra una con propósitos enfocados al crecimiento económico y la otra, a crear mayor equidad; es algo recurrente que en la práctica, como en la teoría, éstas se perciban como dos cuestiones desarticuladas la una de la otra teniendo tanto objetivos como formas de darles tratamiento diametralmente opuestas. De a poco el estudio en las ciencias sociales se ha ido alejando de problemáticas en sí mismas críticas pues como dice Barreda (2006: 3): “Durante los ’60 y los ’70, se generó un estilo intelectual en América Latina que se preocupaba menos por la demostración cuantitativa, por ‘el’ método, por la objetividad y la neutralidad, por los debates sobre la interdisciplinariedad que por el efectivo trabajo interdisciplinario, abordando problemáticas que en sí mismas eran 16
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
críticas: desarrollo y dependencia, imperialismo y modelos de desarrollo alternativo, que eran abordados desde una visión disciplinaria que era a la vez económica,
política,
sociológica,
antropológica,
histórica,
además
de
fundamentada en un compromiso para la transformación social. Es decir, conocimiento y política como instancias articuladas y o excluyentes.”
Resultando en el hecho que menciona Habermas (1980: 364): “La conciencia tecnocrática hace desaparecer el interés práctico detrás del interés por la expansión de nuestro poder de control técnico.” 4. A manera de continuación: hacía un proceso de reflexividad crítica Teniendo ahora ya los elementos analíticos suficientes es momento de aterrizar lo práctico en un caso familiar para el lector, explicitando el fracaso para que esto verifique la emergencia existente en las PP; para así al final justificar argumentando la importancia de sentar las bases de un proceso de reflexividad crítica en las políticas públicas. El ejercicio analítico que nos proponemos hacer, consiste revisar la correspondencia entre el monto de recursos monetarios destinados y los resultados para el Progresa-Oportunidades que se sitúa en el modelo IndividulistaCompensatorio7, esto con la intensión de exponer cómo es que la política social, se desempeña en términos de presupuesto y objetivos generales.
7
El modelo Individualista-Compensatorio hace uso del instrumento de subsidios focalizados, el cual se basa en la premisa de que si se provee de satisfactores a toda la sociedad, se constituirá una situación de inequidad ya que se estaría beneficiando por igual tanto a los que sí requieren como a los que lo requieren. En tal sentido, se requiere la selección de grupos por medio de padrones o censos, siendo este el punto de acceso para los subsidios pero en este modelo ya no
http://redpol.azc.uam.mx
17
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
REDPOL No. 9
Tabla 1. Presupuesto y Resultados de la Política Social. ProgresaOportunidades 1998-2007 Política Social/ Resultados *Progresaoportunidades (PO) TVA **Pobreza Alimentaria (PA) PA/PT **Pobreza Capacidades (PC) PC/PT **Pobreza Patrimonial (PP) PP/PT Población Total (PT) *Gasto Total (GT) PO/GT
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
6.5
11.5
14.2
17.4
22.3
27
28.9
33.2
36.1
39.5
76.9% 23.5% 22.5% 28.2% 21.1% 7.0% 14.9% 8.7%
9.4%
31.7 33.4% 39.8 41.9% 60.7 64.0% 94.9 57.8 11.2%
27.9
23.7
21.9
20.1
19.0
17.9
19.0
14.7
16.7
29.0% 24.3% 22.2% 20.1% 18.8% 17.5% 18.4% 14.0% 15.6% 35.2
31.2
29.1
27.1
26.2
25.4
25.7
22.1
24.8
36.6% 32.0% 29.5% 27.2% 26.0% 24.9% 24.9% 21.0% 23.2% 56.5
52.7
51.5
50.4
49.5
48.6
48.9
45.5
48.8
58.7% 54.1% 52.2% 50.5% 49.1% 47.6% 47.4% 43.3% 45.7% 96.2
97.5
98.6
99.8
100.9 102.1 103.3 105.0 106.8
70.9 88.6 96.8 103.2 117.8 126.8 137.8 159.7 168.9 16.2% 16.0% 18.0% 21.6% 22.9% 22.8% 24.1% 22.6% 23.4%
Fuente: Elaboración propia con datos de Levy 2010; Evolución de la pobreza por la dimensión del ingreso, Coneval 2010; Censo de Población y Vivienda. 1995, 2000, 2005 y 2010; SHCP. Dirección General Adjunta de Estadística de la Hacienda Pública. Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública * miles de millones de pesos 2007 ** millones de personas
Como podemos observar el presupuesto destinado a los programas (Progresa-Oportunidades), que tienen como objetivo principal el combate a la pobreza, ha venido incrementando considerablemente su monto pues de representar en 1998 6.5 miles de millones para el 2007 el presupuesto para este fue de 39.5 miles de millones, cifras que porcentualmente representan un 11.2 y 23.4 del gasto total, respectivamente. Así pues, podemos observar una tendencia creciente en los montos destinados para estos fines en este periodo que han duplicado su cuantía en términos del gasto gubernamental, sin embargo, los resultados parecen ser un tanto desalentadores, pues podemos observar que el
son generalizados sino que son directos al consumidor, directamente a los individuos beneficiarios. (Canto, 2000: 99-100)
18
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
16.7 % del total de la población en México para 2007 padece de pobreza alimentaria, es decir, que no puede cubrir no pueden cubrir sus necesidades alimentarias básicas aún si ocuparan todo su ingreso en ello; el 24.8 % de la población total se sitúa en pobreza de capacidades, lo que significa que este sector de la población no puede adquirir la canasta alimentaria, efectuar gastos “necesarios” de salud y educación, aunque ocupe todo su ingreso para estos rubros y; finalmente, el 45.7% de la población se encuentra en pobreza de patrimonio, lo que significa todo lo anterior y no poder adquirir vestido, transporte y vivienda, aunque destine todo su ingreso para ello. Parece una contradicción muy grande que a pesar que se han duplicado los montos casi la mitad de la población se encuentre en tal situación (véase Tabla 1). A luz de los hechos parece un tanto complicado y hasta fuera de contexto, e inclusive un error metodológico, el hecho de analizar el problema de un área del conocimiento a través de otra, sin embargo, lo anterior se justifica con dos argumentos básicos: 1) si se toma como evidencia la gran presencia del método positivista ya, cada vez más en las ciencias sociales y, siendo la economía la que tiene mayor presencia de éste en sus postulados; podemos hacer la metáfora analítica. La razón de esto se encuentra en la estrecha relación que existe entre los postulados en economía, y su aplicación, tanto en la Ciencias de la Administración, como en las PP e incluso en la Ciencia Política. 2) Además, tal hecho responde a la intensión y, más bien, necesidad de traspasar los límites tradicionales existentes entre las disciplinas que componen las ciencias sociales,
http://redpol.azc.uam.mx
19
REDPOL No. 9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
con finalidad también de diluir el cerco epistemológico que se genera en las ciencias por la pretensión de estudiar a un objeto “cerrado”. El tema de la construcción del conocimiento en cualquier área del saber, nunca y en ninguno de los casos representa un tema fácil, la dificultad inmediata surge de las características intrínsecas del proceso de construcción del conocimiento. Es claro, y un tanto obvio que el conocimiento al ser producto de la relación lógica que se establece entre las cosas en la mente humana, tendrá “cierta” carga ideológica. El conocimiento económico, evidentemente no escapa de este tipo de influencia que termina por formalizarse, en distintas formas de construir el conocimiento; situación que la mayoría de veces se deja un poco de lado pues, es al parecer más provechoso trabajar bajo el supuesto que el estado actual del conocimiento está validado y no hay motivo para dar pie al debate sobre alguna mejor determinación a este nivel; es así que se realiza investigación con bases metodológicas que no son cuestionadas a la luz de su estado actual y la relación con su validez temporal. La ciencia económica como ciencia positiva tiene como objetivo último, como bien lo menciona Friedman (1953: 7): “el desarrollo de una ‘teoría’ o ‘hipótesis’ que produzca predicciones válidas y significativas sobre un fenómeno no observado. Tal teoría es, en general, una mezcla de dos elementos. En parte, es un ‘lenguaje’ diseñado para promover ‘métodos de razonamiento sistemáticos y organizados’. En parte, es un cuerpo de
20
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
hipótesis sustantivas diseñadas para abstraer problemas esenciales de la compleja realidad.”
Profundizando un poco más, y refiriéndonos a la parte del método en la economía positiva, hemos de recordar lo que el profesor Benetti (1997: 10) acerca de lo normativo, pues éste: “caracteriza el método que se utiliza para elaborar lo esencial de la teoría positiva dominante y le otorga gran parte de su fortaleza, hasta tal punto que el espacio disponible para una teoría alternativa es cada día más reducido. Aunque una teoría alternativa parezca indispensable una vez se advierten los límites del método normativo y, con ellos, las limitaciones de la teoría ortodoxa actual.”
Lo anterior, confirma dos situaciones. Primero, la existencia de un paradigma único en la ciencia económica, la matriz epistémica positivista; que no sólo tiene la fuerza teórica para serlo, sino que el método en el cual se funda lo esencial del conocimiento económico deja poco a poco fuera la posibilidad de una teoría alternativa. Y segundo, la posibilidad de crítica en la teoría ortodoxa actual se encuentra en los límites del método normativo. Tal vez, la pregunta obvia que surge en este momento va en relación a los objetivos que el análisis normativo persigue, a lo que se debe decir que éstos “no se limitan a la contrastación empírica del conjunto de postulados, que ni siquiera tienen por qué ser uno de los objetivos. La nueva meta es recomendar, a una o más de las personas u organizaciones representadas en el análisis, una elección o un curso de acción que pueda esperarse que satisfaga sus objetivos mejor que, o
http://redpol.azc.uam.mx
21
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
REDPOL No. 9
al menos también como, las acciones alternativas de que dispone” (Koopmans, 1980: 146). Leyendo el párrafo anterior, podemos hacer dos distinciones en este tipo de análisis. La primera, se refiere a un conjunto de postulados que habría que verificar empíricamente; mientras en la segunda, se habla del objetivo de recomendar. La importancia en de estas dos distinciones en lo que se reconoce como análisis normativo, se explica a través de los roles y el significado de los postulados en la teoría y; en la implicación que tiene la meta de recomendar a nivel teórico y práctico. De tal forma, haremos una serie de consideraciones acerca de los postulados y su verificación empírica, comenzando por exponer los tres diferentes roles que desempeñan: “a) son frecuentemente una forma económica de describir o presentar una teoría; b) algunas veces facilitan una verificación indirecta de la hipótesis y sus implicaciones; y c) como hemos visto, son un conveniente significado de especificidad de las condiciones bajo las cuales la teoría espera que sean válidas” (Friedman, 1953: 23). Al internarnos en el cuerpo lógico de los postulados, encontramos que éstos funcionan a través de dos criterios: los términos y sus interpretaciones. Los cuales van determinando la lógica en que se relacionan y la posible descripción que conecta a los términos con los fenómenos que se intenta interpretar; sin embargo, el criterio segundo, de la interpretación se puede eliminar sin que los postulados 22
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
sufran algún tipo de alteración, siempre y cuando éstos posean un contenido lógico que los respalde (Koopmans, 1980: 144-145). La posibilidad de prescindir de la interpretación, en la determinación de los postulados, dejando sólo como relevante su contenido lógico, le da en parte, un carácter simplificador, buscando que sólo la lógica y los arreglos matemáticos tengan injerencia en la determinación de las implicaciones que podría tener según su marco lógico en el fenómenos; empero, la simplificación de éstos para su mejor manejo podría tener un resultado no positivo en la construcción de la ciencia, pues al dejar de lado las posibles interpretaciones de los postulados en el fenómeno nos encontramos con una serie de supuestos enteramente lógicos y veraces, pero en la relación lógica de los términos que el investigador hace dentro de su mente, apartándose así el análisis de lo que podría representar el fenómeno en un sentido práctico. Posiblemente haya un número muy grande de opiniones que salgan a la defensa de esta situación, pues el argumento sobre la distancia de la teoría y la vida “real”, es muy claro ya que, para muchos investigadores, y en muchas investigaciones, ésta nunca ha de ser tan precisa como para expresar todos los elementos del fenómeno a explicar, debido a que su composición es meramente una abstracción de la realidad acompañada por supuestos simplificadores, articulados entre sí que sirvan para expresar de forma general, y claro, particular, la vida real.
http://redpol.azc.uam.mx
23
REDPOL No. 9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
De aquí que la generalización en los postulados para llegar a dar explicación a los fenómenos cobre relevancia tal, que como dice Robbins (1994:67): “La verdad de las deducciones que se hagan de esta estructura depende, como siempre, de su consistencia lógica. Su aplicabilidad a la interpretación de una situación particular depende de que en ella existan los elementos postulados. […] En la aplicación de los principios económicos debe tenerse tanto cuidado al investigar la naturaleza de nuestro material, como se tiene en la aplicabilidad de los principios generales de las ciencias naturales.”
El problema no se encuentra ya aquí, pues se tiene conciencia sobre el carácter abstracto de la teoría; el problema se encuentra en la aplicación de los resultados de ésta como norma, y más aun partiendo de modelos que se van desprendiendo de la rigurosidad metodológica que al principio le dio a la teoría ortodoxa la fortaleza que la hizo llegar a ocupar el lugar de, dominante. En tal contexto los resultados que se obtienen a partir de marcos cada vez más flexibles, representa un problema de una dimensión enorme. La explicación a esto se hará posible en tanto consideremos lo que el profesor Benneti (1997: 17), menciona sobre donde se sitúa la crítica esencial a la teoría positiva dominante, la norma. De tal forma que: “La validez del método normativo se mide por el valor de la norma, es decir, tomando como referencia la afirmación de que el EGC8 es la descripción adecuada de la manera en que el sistema de precios, por sí sólo, asegura el éxito del 8
Equilibrio general competitivo.
24
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
mercado. De allí se deduce que el fracaso del mercado se identifica totalmente con (o se define por) el fracaso del sistema de precios para desempeñar el papel que le asigna el EGC.”
Lo anterior, nos refiere al desprendimiento o separación de la rigurosidad en los modelos económicos, pues en la actualidad es usual la determinación del Equilibrio General Competitivo con hipótesis más débiles o la utilización del modelo con incertidumbre; o la eliminación de condiciones que le dan equivalencia al equilibrio competitivo y la eficiencia en sentido de Pareto: el primer y segundo teorema de la economía del bienestar. Por ejemplo, la eliminación del supuesto que los agentes son precio-aceptantes, brinda la posibilidad del análisis de mercado de competencia imperfecta; la no existencia de mercados completos, que significa el reconocimiento por parte de todos los agentes sobre las características intrínsecas de las mercancías, siendo la presencia de información asimétrica lo que elimina tal condición, permitiendo analizar externalidades, bienes públicos o costos de transacción; la eliminación de la existencia de un dispositivo central que permite que los individuos obtengan las asignaciones deseadas sin ningún costo, descartando la actividad que permite la asignación de equilibrio (Benetti, 1997: 5). Las líneas arriba expuestas, representan no sólo una tendencia bien marcada ya, en el estado actual de la teoría económica si no, también forman parte de un problema que se detecta en la creación del fundamento de la política económica, ya que la validez del método normativo y el EGC exhiben en conjunto una fuerte contradicción pues al ser los teoremas del bienestar, junto con la eficiencia los que le dan estatuto de norma a los resultados a partir del EGC, y a http://redpol.azc.uam.mx
25
REDPOL No. 9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
su vez el equilibrio general como equivalencia de la eficiencia en sentido de Pareto se utiliza en un sentido normativo. Las determinaciones que se presentaron, además de formar parte de la fuente esencial de crítica hacia la teoría económica ortodoxa, dan un panorama nada feliz en la determinación de las bases para la creación del fundamento en los criterios de política económica pues, primero, el hecho que el estado actual de la macroeconomía tienda a eliminar supuestos básicos para los teoremas del bienestar y que se construyen bajo hipótesis débiles, supone como consecuencia primero falta de elementos para dar validez a la norma y; después, la no verificación de la existencia de un mecanismo que asigne recursos eficientemente en el mercado. Lo anterior, no deja duda sobre la relevancia del metodología en cualquier ciencia, los elementos que se han expuesto en las líneas de arriba dan cuenta de lo importante que es abrir la posibilidad del debate, y no asumir que el estado actual de cada ciencia está resuelto; es sin duda imperativo que exista cada vez mayor interés por cuestionar la vigencia y pertinencia de la forma en que se están concibiendo y relacionando los fenómenos con su correlato, la teoría. Ya no únicamente revisando la validez o no de los postulados a partir de los cuales se fundan los análisis en las ciencias sociales, sino poner en duda la conveniencia y congruencia de la dirección en que se apunta el foco cognoscitivo del devenir científico, pues la determinación del objeto de estudio viene a ser otro tema ya olvidado y naturalizado dentro del quehacer científico. Es así que la tarea inicial de cualquier investigación, no debería de ser un proceso lineal que termine con la exposición de las conclusiones; más bien, es 26
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
absolutamente necesario generar conocimiento que genere más conocimiento, es decir un proceso reflexividad crítica que provoque la continuación del quehacer científico, y no la conclusión de éste. En suma, de todo lo anterior puede decir que la discusión sobre el estado actual de las Ciencias Políticas, las Ciencias de la Administración y; sus correlatos prácticos, la Administración Pública y las Políticas Públicas, no debe de ser esquivado con la intensión de simplificar la labor científica pues se corre el riesgo malas interpretaciones de los fenómenos por una no adecuada lente analítica. Y es aquí precisamente, donde se podría explicar su fracaso práctico. Así pues, la relevancia de cada intento no deberá de dejar una huella que se vaya desvaneciendo con el tiempo sino, tiene la responsabilidad de abrir la discusión sobre las cuestiones expuestas para así ocupar el rol seminal en el abordaje de temáticas de este tipo. Así, todo lo anterior nos da la pauta para determinar tres cosas: 1) el método de las PP basado en la racionalidad y la eficiencia no es el adecuado para resolver problemas sociales, pues no sólo hemos visto que en la práctica tiene resultados terribles sino que la excesiva búsqueda de racionalidad y eficiencia está desarticulando a la teoría de la práctica, siendo para la teoría ya imposible ordenar de una forma comprensible la realidad; 2) es un error metodológico el adoptar marcos analíticos provenientes de otras disciplinas y naturalizarlos, pues en lugar de servir para ordenar la realidad y comprenderla, la desarticula y la plaga de incomprensiones derivadas de dicho error y; 3) más aún, el adoptar marcos analíticos que presentan serios problemas de consistencia lógica interna, podría http://redpol.azc.uam.mx
27
REDPOL No. 9
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
llevarnos no sólo a una posible mala interpretación o análisis, sino también a malas decisiones que podrían afectar el bienestar de las personas de manera irreversible. Fuentes Aguilar, Luis (2007), “El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la gobernanza”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 39, Caracas. ----------------- (2003), “La hechura de las políticas públicas”, Porrua, México. Alberro, Irina (2010), “Impacto de la Economía Política en la Administración Pública: Liberalismo Económico Y Democracia”, en Méndez, José L. (Coord.), Políticas Públicas, Los grandes problemas de México; v. 13, El Colegio de México, D.F.
Arrow, Kenneth J. (1994), “Methodological Individualism and Social Knowledge”, The American Economic Review, Volume 84, Issue 2, Papers and Proceedings on the Hundred and Six Annual Meeting of the American Economic Association, May. Barreda, Amelia (2011), Teoría política y práctica de la gestión pública: desencuentros y bifurcaciones. Apuntes desde la Ciencia Política, Crítica Contemporánea. Revista de Teoría Política, Nº1 Nov, Uruguay: Montevideo. ------------------ (2006), Ponencia ha sido elaborada en base al trabajo “¿Ciencia de la política o ciencia de lo político? Apuntes para la recuperación de una perspectiva crítica” presentado en las 1ª Jornadas de Ciencia Política de la USAL – Octubre de 2006, Buenos Aires y en base al trabajo “Teoría y Ciencia Política” presentado al 8º Congreso de Ciencia Política de la ACCP (Asociación Chilena de Ciencia Política) Noviembre de 2006, Santiago de Chile. Belmont, Alberto (2013a), El Estado y la Política Social en México: El papel de la Política Social en el Estado mexicano, Trabajo terminal, México, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. 28
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
REDPOL No. 9
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
------------------- (2013b), “La nomenclatura de la Administración Pública”, ponencia presentada en el X Seminario Internacional de Políticas Públicas de Nueva Generación, Octubre, México D.F., UAM-Xochimilco. Benetti, Carlo (1997), "El método normativo de la teoría económica positiva", Cuadernos de Economía, v. XVI, n. 26, Bogotá, páginas 7-19. Bordieu, P., J.C. Chanberendon y J.C. Passeron (1975), “El Oficio de Sociólogo”, México, D.F.: Siglo XXI tratado Latinoamericano de Sociología. Bunge, Mario (1973), “La ciencia: su método y su filosofía”, Ediciones Siglo Veinte, Buenos Aires. Canto Chac, Manuel (2002), “Introducción a la Ciencia de Políticas Públicas” en Políticas Públicas y Participación Ciudadana en el Municipio, Canto, M. y O. Castro (Coordinadores), MCD, México. ------------------ (2000), Conceptos de desarrollo social
en
Desarrollo social.
Modelos, tendencia y marco normativo, Comisión de desarrollo social. Cámara de Diputados/LVII Legislatura. Congreso de la Unión, México. Cohen E. y R. Franco, (2005). “El escenario social latinoamericano actual” en Cohen, E. y R. Franco, La gestión social, Siglo XXI Eds., México. Coneval (2010), Evolución de la pobreza por la dimensión del ingreso, México. Friedman, Milton (1966), “Essays In Positive Economics”, Chicago: University of Chicago. Habermas, J. (1980),” La Ciencia y La Técnica como Ideología en Estudios sobre Sociología de la Ciencia”. Madrid: Alianza. INEGI, Censo de Población y Vivienda, varios años, México.
http://redpol.azc.uam.mx
29
Lic. Cuahutli Alberto Cruz Belmont
REDPOL No. 9
Kliksberg, Bernardo (1983), “El Pensamiento Organizativo: del Taylorismo a la Teoría de la Organización”, Editorial PAIDOS, Buenos Aires, Argentina. Klimovsky, Edith Alicia (2000), “Modelos básicos de las teorías de los precios”, Cuaderno de economía, v. XIX, n. 32, Bogotá. Koopmans, Tjalling C. (1980), “Tres ensayos sobre el estado de la ciencia económica y los conceptos de optimalidad y su utilización”, Barcelona: Bosch. Levy, Santiago (2008), “Buenas intenciones, malos resultados, Política Social, Informalidad y Crecimiento Económico en México.” Océano, Noviembre. Meny, Ives; Thoenig, Jean-Claude (1992) Las políticas públicas. Ariel Ciencia Política. España. Mosher, Frederic y Cimmino, Salvatore (1961), “Ciencia de la Administración”, Ediciones Rialp, S.A., Madrid. Mouffe, Chantal(2007), “En torno a los político”, FCE, Buenos Aires, Argentina, Noriega, (2001), “Macroeconomía para el desarrollo. Teoría de la Inexistencia del mercado de trabajo, McGraw-Hill Interamericana Editores, México. ----------------- (2009), “Los fundamentos analíticos de la política económica”, en Ensayos de Política Económica en México, Martínez, Trinidad y Rodríguez, Francisco, UAM-EON Editores, México. Olson, Marcur (1985), “Auge y decadencia de las naciones”, Ariel, Barcelona. Parsons, Wayne (2007), “Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas”, FLACSO-México. Robbins Lionel (1980), “Ensayo sobre la Naturaleza y Significación de la Ciencia Económica”, Ed. FCE, México.
30
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
SHCP. Dirección General Adjunta de Estadística de la Hacienda Pública. Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública.
http://redpol.azc.uam.mx
31
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
CONTROL INTERNO: DEL CONTROL DE GESTIÓN A LA POLÍTICA PÚBLICA Felipe Gómez Rodríguez1
Resumen.
Se busca analizar la adaptabilidad del Modelo Norteamericano de Control Interno como un Modelo Integral de Control de Gestión y su adopción como política pública en la Administración Pública Federal mexicana mediante la emisión, por parte de la Secretaría de la Función Pública, de un instrumento normativo en materia de control interno. El análisis se efectúa a la luz de los estudios organizacionales y de la gobernanza. El presente documento se integra de tres apartados. En el primero se abordan algunas conceptualizaciones del control de gestión, así como las visiones propias del Modelo Integral de Control de Gestión de Dahlgaard-Park. El segundo apartado retoma las convergencias y divergencias del modelo de control de gestión referido con el Modelo Norteamericano de Control Interno, a partir de los estudios organizacionales. El tercer apartado, analiza el modelo norteamericano como política pública desde la gobernanza. Finalmente, se presentan algunas conclusiones. 1
Estudiante de Doctorado en Estudios Organizacionales, UAM Iztapalapa.
http://redpol.azc.uam.mx
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
Palabras clave: control de gestión, control interno, gobernanza, política pública.
Introducción. La manera de entender el control interno ha evolucionado drásticamente en México en los últimos quince años, pasando de un preámbulo en cualquier auditoría, permisor del establecimiento de naturaleza, extensión y oportunidad de los procedimientos a implementar, a una política pública de propósito coadyuvante en el combate a la corrupción y el incremento de la eficacia y eficiencia de las dependencias y entidades integrativas de la Administración Pública Federal. El cambio ha tenido como eje la adopción del Modelo Norteamericano de Control Interno.
Un modelo es una abstracción de la realidad, un esfuerzo por hacer inteligible las situaciones por las que se transita. Para entender la forma en cómo fue construido el Modelo Norteamericano de Control Interno y las consecuencias de su acogimiento en el ámbito mexicano, de cara a un entorno con profundas transformaciones políticas, económicas y sociales, se practica un análisis a partir de los estudios organizacionales y de la gobernanza, a partir de la asimilación de dicho modelo como un Modelo Integral de Control de Gestión y como política pública.
De
esta
manera
se
busca
analizar
la
adaptabilidad
del
Modelo
Norteamericano de Control Interno como un Modelo Integral de Control de Gestión y su adopción como política pública en la Administración Pública Federal
2
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
mexicana mediante la emisión por parte de la Secretaría de la Función Pública de un instrumento normativo en materia de control interno.
Para lograrlo, en primer lugar se aborda la conceptualización y las visiones propias del control de gestión, para enseguida profundizar en el análisis del control interno, tanto desde el modelo norteamericano como el de gestión, a fin de detectar convergencias y divergencias al amparo de los estudios organizacionales. Finalmente, se retoma el control interno, en esta ocasión como política pública, con el objeto de asimilar el documento regulatorio emitido por la Secretaría de la Función Pública de cara a la gobernanza.
Control de gestión: conceptualizaciones y visiones. David Otley plantea la pregunta siguiente: ¿cómo podemos motivar a la gente a actuar en el mejor interés de la organización, a pesar de que el contexto haya cambiado significativamente? El denominado “mejor interés de la organización” puede ser asimilado como la óptima consecución de objetivos, el uso adecuado de los recursos disponibles, el cumplimiento de tareas específicas, o la obtención de una estabilidad inter-organizacional. Ante ello, el control de gestión se ha abocado a dar una respuesta.
De acuerdo con Geert Hofstede, las palabras gestión y control, por separado, no cuentan con definiciones aceptadas universalmente, mientras que el término control de gestión encuentra su génesis en una conceptualización formulada en 1965 por Robert Anthony, la cual ha venido desarrollándose a la postre por diversos autores. David Otley, Jane Broadbent y Anthony Berry, así como Su Mi http://redpol.azc.uam.mx
3
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
Dahlgaard-Park señalan que el control de gestión parte del pensamiento gerencial y del paradigma funcionalista y mecánico de teorías administrativas y de organización, por lo que se le vincula, conforme a
Henri Bouquin e Yvon
Pesqueux, tanto a la contabilidad de gestión de control en general y presupuestaria en particular, como a la administración. Según Bouquin y Pesqueux, Anthony describe el control de gestión en tres niveles; el primero de ellos es el de planificación estratégica, en el cual se le define como el proceso que consiste en decidir los objetivos de la organización, los cambios en esos objetivos, los recursos a utilizar para alcanzarlos y las políticas que deben gobernar la adquisición, el uso y el desmantelamiento de esos recursos; el segundo hace alusión al control de gestión como tal, referido como el proceso por el que los dirigentes obtienen la seguridad de que los recursos son obtenidos y utilizados de manera eficaz y eficiente dentro de la realización de los objetivos de la organización; finalmente, el tercero, lo equipara al control operacional, es decir, a un proceso que consiste en obtener la garantía que las tareas específicas son efectuadas de manera eficaz y eficiente.
A partir del concepto de Anthony, se hace hincapié en la enunciación de: 1) los objetivos –en particular lo concerniente a su delimitación, sus cambios y las formas para alcanzarlos–, los cuales son cruciales para el control de gestión de acuerdo a Hofstede, y a Michel Lebas y Jane Weigenstein, especialmente en lo que respecta a si los objetivos son o no ambiguos; 2) los recursos, su adquisición y aplicación adecuada, así como la forma de asegurar su manejo idóneo, percepción que se deriva directamente del marco contable a partir del cual se ha 4
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
desarrollado el control de gestión, haciendo a éste particularmente restrictivo; y 3) el uso eficaz y eficiente de los recursos para la óptima consecución de objetivos y la garantía de que tal uso suceda con las características referidas, aspecto cercano a la forma en como Lebas y Weigenstein entienden el control de gestión.
Otros autores, al referirse al control de gestión, aluden a las dinámicas de trabajo al interior de las organizaciones. Es el caso, por ejemplo de Robert Simon –retomado por Dalhgaard-Park–, quien lo asimila como las rutinas formales, informales y procedimientos que utilizan la información para mantener o alterar los patrones de actividad de la organización. Otra forma de entenderlo en esta vertiente es la propuesta por Jacob Birnberg y Coral Snodgrass, al concebirlo como un mecanismo diseñado para limitar el espacio de decisión de los individuos dentro de una organización, con el fin de influir en su comportamiento, al coordinar las decisiones que se toman para aumentar la probabilidad de alcanzar los objetivos de la organización, a través del control del flujo de información, el establecimiento de criterios de evaluación y el diseño de recompensas y castigos. Pensar las dinámicas de trabajo a partir del comportamiento puede ser tan trascendental que autores como Michel Fiol y Guillermo Ramírez Martínez refieren una forma de entender el control de gestión a partir de dos partes complementarias: una de control por los resultados, centrada en lo obtenido en el corto plazo, con una actuación a posteriori y asimilada como un factor de desmotivación; y otra de control por los comportamientos socializados, orientada a los resultados de largo plazo, apriorista, hallada factor de motivación.
http://redpol.azc.uam.mx
5
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
J.D. Dermer y R.G. Lucas, por su parte, plantean el control de gestión en términos de luchas de poder y de búsqueda de equilibrios. Ellos señalan que los sistemas de control mantienen las relaciones entre los grupos de una organización de forma estable, al ser una suma de soluciones a las contradicciones organizativas derivadas de las diferencias entre las actividades de los grupos de interés y las percepciones. Las formas de captar el control de gestión referidas –lograr la consecución de objetivos, uso adecuado de los recursos, administración de las dinámicas de trabajo y búsqueda de equilibrios–, son acercamientos teóricos, esfuerzos que diversos autores han llevado a cabo en pos de concebir el control de gestión, debiéndose entender que, más que buscar un aserto único, se está ante la presencia de diversas teorías, con diferentes paradigmas asimilados, como son, de acuerdo con Dahlgaard-Park la planificación, el establecimiento de normas de funcionamiento, la coordinación, la información y comunicación, la evaluación, y la influencia en las personas. En un afán de abstraer la realidad para comprenderla, Dahlgaard-Park, retomando a diversos autores, ha clasificado las teorías de la gestión en seis métodos, que en conjunto son susceptibles de ser entendidos como un Modelo Integral de Control de Gestión, los cuales se describen a continuación.
1. Visión Burocrática y Mecánica del Control. Esta óptica usa principalmente mecanismos formales en las organizaciones en términos de objetivos, normas, procedimientos, políticas, jerarquía de autoridad, sistemas de recompensas, estandarización y otros mecanismos burocráticos, para 6
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
normalizar e influir en el comportamiento, evaluar el desempeño y controlar las desviaciones indeseables al estándar. La formalización de las actividades hace factible la estandarización –con lo que aumenta la previsibilidad–. 2. Visión Cibernética del Control. Desde una perspectiva cibernética, todos los procesos de control son apreciados a partir de una configuración de procesamiento de la información. La idea central de la visión cibernética es la capacidad de auto-regulación de un sistema desde la retroalimentación por ciclos, con los objetivos establecidos de antemano, los resultados comparados con los objetivos y las discrepancias señaladas a los responsables de las acciones correctivas. Aquí la detección de errores y corrección de las acciones tendrá lugar como un proceso dinámico en función de los ciclos de retroalimentación. Hofstede (1978) señala tres bases del modelo cibernético: 1) existe una norma relativa a la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los objetivos organizacionales; 2) los logros pueden medirse –una relación directa y estática entre la entrada y la salida; en otros términos, en la consecución de objetivos, a cada entrada corresponde una salida única, determinada por el sistema–; y 3) cuando la norma y el resultado se contrastan, la información consiguiente funciona como realimentación para corregir errores. Estos tres supuestos del modelo cibernético se justifican para la actividad cotidiana, siendo indispensable, sin embargo, no soslayar la realidad social. http://redpol.azc.uam.mx
7
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
3. Visión de Agencia del Control. Las relaciones de agencia son definidas como relaciones donde una parte (un principal) delega a otra parte (un agente) un servicio para llevar a cabo la compensación. Por lo tanto, las dos relaciones principales de gestión en un contexto organizacional –alta dirección-accionistas,
y
alta
dirección-subordinados–
se
consideran
relaciones de agencia. Aquí las organizaciones son consideradas como una serie de relaciones contractuales entre los directores (propietarios o gerentes) y agentes (empleados). Los costos de agencia son los costos asociados con el comportamiento de los agentes de vigilancia y el cumplimiento de los contratos. 4. Visión de Recursos Humanos del Control. Cuando las organizaciones son vistas como coaliciones de toma de decisiones efectuadas de manera individual, toman relevancia la variabilidad cognitiva de los individuos y las limitaciones cognoscentes propias de la manera de motivar a la gente, de la conducción interpersonal, de la forma de aprender, de las expectativas, y de los procesos emocionales. 5. Visión de la Contingencia del Control. Una premisa central de la posición de la contingencia del control es que no hay un mejor enfoque universal, aplicable a todas las organizaciones y en todas las circunstancias, y esta premisa supone, además, que cualquier forma organizacional no es igualmente eficaz. Eficacia y eficiencia de la organización se ven afectados por numerosos factores de contingencia, como el tamaño, la escala, el ciclo de vida organizacional, la tecnología, la incertidumbre, la dependencia de 8
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
los recursos, el estilo de liderazgo, la cultura organizacional y la estructura organizativa. Por lo tanto, la dirección debe estar preocupada por averiguar los mejores ajustes tanto para las relaciones internas como para las circunstancias ambientales. Las organizaciones son vistas aquí como sistemas abiertos, que deben adaptarse a las circunstancias tanto internas como externas. 6. Visión Cultural del Control. La premisa principal de este enfoque es que todas las ideas sobre las organizaciones y las cuestiones conexas se construyen socialmente a través de los procesos de creación de sentido de los miembros de la organización. Este punto de vista asume que existen culturas organizacionales, similares a las culturas nacionales, que se componen de muchos intangibles y componentes irracionales. Las culturas organizacionales se integran de valores, normas, tradiciones, modelos mentales, percepciones, artefactos y creencias, y dan una energía social que obliga a la gente a actuar. Por lo tanto, el punto de vista cultural, rechaza la idea de que los objetivos formulados racionalmente, las reglas, los documentos y los procesos, sean los principales motores para todas las actividades de la organización. Los teóricos que defienden esta óptica sostienen que la influencia de los aspectos culturales en la práctica de contabilidad y de control es significativa. Por lo tanto, prestan atención a cómo las acciones individuales y sociales vienen a definir y redefinir a los sistemas de control, y a cómo se utilizan los conceptos de racionalidad y eficiencia para legitimar los http://redpol.azc.uam.mx
9
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
intereses políticos individuales de los miembros y para fortalecer la posición de poder de éstos. Lo heterogéneo de las posturas de los diversos autores que han abordado el control de gestión retomados por Dahlgaard-Park, permite el acceso a una conceptualización basta y compleja, la cual da cabida a paradigmas comprendidos en varias teorías administrativas, organizacionales y gerenciales. Aprovechando este auge de accesibilidad conceptual, a continuación se analizará el término control interno a partir del Modelo Norteamericano, con la finalidad de verificar su adaptabilidad como Modelo Integral de Control de Gestión construido a partir de los seis métodos o visiones descritas renglones arriba.
El control interno como control de gestión: convergencias y divergencias. Como ocurrió con el control de gestión, en sus inicios, el control interno tenía una concepción meramente contable. Juan Ramón Santillana González (1999) refiere que su uso se reducía a cumplir con las denominadas normas de auditoría, particularmente las normas de ejecución del trabajo, las cuales solicitaban la ejecución de un estudio y evaluación de los sistemas de control interno, con la finalidad de determinar el grado de confianza a depositar en la auditoría a ser practicada, para establecer la naturaleza, extensión y oportunidad de los procedimientos de auditoría a desarrollar.
Definir el control interno se subsumía a las Normas y Procedimientos de Auditoría emitidos por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, como lo refieren Víctor Manuel Mendívil Escalante y Santillana González (2000). El control 10
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
REDPOL No. 9
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
interno entonces, de acuerdo con Abraham Perdomo Moreno y Santillana González (2002) comprendía todos los métodos y procedimientos que, de manera coordinada, eran adoptados por una entidad para: 1) salvaguardar los activos; 2) verificar la razonabilidad y confiabilidad de la información financiera, operacional y administrativa y; 3) promover la eficiencia operativa y la adhesión a las políticas administrativas. La alta dependencia a lo referido en las Normas y Procedimientos de Auditoría tuvo como consecuencia que, ante los cambios conceptuales del control interno a nivel internacional, la forma de entender el control interno sufriera modificaciones, particularmente a partir de las adecuaciones en 2001 del Boletín 3050 Estudio y Evaluación del Control Interno, emitido por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP), ante la adopción en México del Modelo Norteamericano de Control Interno.
El Modelo Norteamericano de Control Interno se publicó en 1992, tras cinco años de discusiones, a través de un informe de la Comisión Treadway –Comisión Nacional para el estudio de Informes Financieros Fraudulentos, conformada por American
Accounting
Association,
American
Institute
of
Certified
Public
Accountants, Financial Executive Institute, Institute of Internal Auditors, e Institute of Management Accountants para definir un nuevo marco conceptual del control interno–, denominado Informe COSO, siglas en inglés de la Committe of Sponsoring Organizations –Comité de Organizaciones Patrocinadoras, en alusión a las instituciones participantes en la Comisión Treadway–, a través del cual se da a conocer un modelo de control interno, denominado Modelo Norteamericano de Control Interno o Modelo de Control Interno COSO. Al amparo de este modelo, el http://redpol.azc.uam.mx
11
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
control interno es definido como “un proceso efectuado por el consejo de administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de objetivos dentro de las siguientes categorías: eficiencia y eficacia de las operaciones; fiabilidad de la información financiera; y cumplimiento de las leyes y normas aplicables.” (Coopers y Lybrand, 1997: 16), integrado por cinco componentes relacionados entre sí, los cuales se enlistan a continuación:
1. Entorno de control. Este componente marca las pautas de comportamiento de una organización, y tiene una influencia directa en el nivel de concientización del personal respecto al control. Constituye la base de todos los demás elementos de control interno, al aportar disciplina y estructura. Entre los factores que constituyen el entorno de control están la honradez, los valores éticos y la capacidad del personal; la filosofía de la dirección y su forma de actuar; la manera en que la dirección distribuye la autoridad y las responsabilidades y organiza y desarrolla profesionalmente a sus empleados, así como la atención y orientación que proporciona la alta dirección. 2. Evaluación de los riesgos. Toda entidad debe hacer frente a una serie de riesgos tanto de origen interno como externo que deben evaluarse. Una condición previa a la evaluación de riesgos es el establecimiento de objetivos operativos coherentes entre sí. La evaluación del riesgo consiste en la identificación y análisis de los factores que podrían afectar la consecución de objetivos y, en base a dicho análisis, determinar la forma en 12
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
que los riesgos deben ser administrados. Debido a que las condiciones económicas, normativas y operacionales se modifican continuamente, se necesitan mecanismos para identificar y hacer frente a los riesgos asociados al cambio. 3. Actividades de control. Consisten en las políticas y los procedimientos que tienden a asegurar el cumplimiento de las directrices de la dirección. También permiten garantizar que se tomen las medidas necesarias para afrontar los riesgos que ponen en peligro la consecución de los objetivos de la entidad. Las actividades de control se llevan a cabo en cualquier parte de la organización, en todos sus niveles y en todas sus funciones, comprendiendo actividades tan diferentes como pueden ser aprobaciones y autorizaciones, verificaciones, conciliaciones, el análisis de los resultados y de las operaciones, la salvaguarda de activos y la segregación de funciones. 4. Información y comunicación. Es necesario identificar, recoger y comunicar la información de un modo y en un plazo tal que permita a cada integrante de una organización asumir sus responsabilidades. Los sistemas de información generan informes que posibilitan la dirección y el control. Dichos informes contemplan no sólo los datos generados internamente, sino también información sobre incidencias, actividades y condiciones externas, necesaria para la toma de decisiones. Por otra parte, se debe establecer una comunicación eficaz, lo que implica una circulación multidireccional de la información. La dirección debe transmitir un mensaje http://redpol.azc.uam.mx
13
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
claro a todo el personal sobre la importancia de las responsabilidades de cada uno en materia de control. Los empleados deben comprender el papel que deben desempeñar dentro del sistema de control interno, así como la relación existente entre las actividades propias y las de los demás. El personal deberá disponer de un sistema para comunicar información importante a los niveles superiores. Asimismo, es necesario comunicarse eficazmente con terceros –clientes, proveedores, organismos de control y accionistas–. 5. Supervisión. Es necesario realizar una supervisión de los sistemas de control interno, evaluando la calidad de su rendimiento. Dicho seguimiento tomará la forma de actividades de supervisión continuada, de evaluaciones periódicas o una combinación de ambas. La supervisión continuada se inscribe en el marco de las actividades corrientes y comprende unos controles regulares efectuados por la dirección, así como determinadas tareas que realiza el personal en el cumplimiento de sus funciones. El alcance y la frecuencia de las evaluaciones puntuales se determinarán principalmente en función de una evaluación de riesgos y de la eficacia de los procedimientos de supervisión continuada. Las deficiencias en el sistema de control interno, en su caso, deberán ser dadas a conocer a la dirección y los asuntos de importancia serán comunicados a la alta dirección. La forma de entender el control interno consignada en el Modelo de Control Interno COSO es así más abierta, en comparación con la antigua forma de 14
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
asimilar el control interno, al abarcar a todas las personas que integran a una organización, más que a métodos y procedimientos vinculados a aspecto presupuestales, contables y financieros –en armonía con lo propuesto por Victor Z. Brink y Herbert Witt–, y al buscarse la consecución de objetivos más generales mediante la administración de riesgos; pero contradictoriamente también es restrictiva, al estar dirigida particularmente a empresas. El aspecto de apertura conceptual permite la comparación de los modelos norteamericano de control interno e integral de control de gestión, particularmente en lo concerniente a los elementos del primero y los métodos (visiones) del segundo.
Así, es posible compara el entorno de control con las visiones cultural y de recursos humanos, toda vez que éstas encuentran su esencia en las personas, siendo relevantes, como lo señala William G. Ouchi, los aspectos de comportamiento y socialización de los individuos al interior de la organización, así como el elemento axiológico como directriz de la conducta humana hacia el logro de objetivos, referido por Birnberg y Snodgrass. No obstante, al hacerlo, es viable detectar también dos divergencias. La primera de ellas se refiere a la forma en como el poder se distribuye al interior de una organización; así, mientras en el entorno de control se alude a la forma en que la dirección reparte la autoridad bajo esquemas de relaciones de supra-subordinación, la visión cultural refiere la distribución del poder entre integrantes, es decir, la manera en que múltiples grupos de interés comparten el poder, en función de sus prioridades y motivaciones, llevando a la práctica acciones políticas que permitan su interacción, como lo indican Dermer y Lucas. http://redpol.azc.uam.mx
15
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
La segunda discrepancia encontrada se afianza en la diferenciación de la cultura corporativa con la cultura organizacional: para el entorno de control es factible la generación de una filosofía proveniente de la dirección, pauta de actuación que permite influir en los demás integrantes de una organización en pos de los objetivos, en tanto que la visión cultural alude a la cultura organizacional, la cual, de acuerdo con Guillermo Ramírez Martínez, Germán Vargas Larios y Ayuzabet de la Rosa Alburquerque, va mucho más allá del mero cumplimiento de los objetivos organizacionales; se trata de un sistema que sirve a las personas para interpretar la situación sobre ellas mismas y percibir el ambiente, un sistema compuesto de significados que no han sido trastocados, ya sea porque esta circunstancia sería entendida como manipulación –como revelan Fiol y Ramírez Martínez– ya porque no es posible hacerlo ante, por ejemplo, el alto número de personas que integran la organización, o bien porque no es factible indicar qué cambios se han suscitado ante que estímulos, y en qué medida.
Un segundo acercamiento de los modelos analizados puede darse entre la evaluación de riesgos con la visión de contingencia, al tener como elemento comunicante el reconocimiento del medioambiente y sus efectos al interior de la organización. Esta forma de entender a la organización da pauta a la asimilación de ésta como sistema abierto, expuesto a la imprevisibilidad, la complejidad y la incertidumbre, lo que impide las certezas en las operaciones y conductas hacia el interior, propias de las teorías administrativas clásicas, y obliga, como indica Otley, a una apertura dirigida al desarrollo y fortalecimiento de cadenas de valor y alianzas estratégicas. Ahora bien, no obstante este acercamiento al entorno, la 16
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
evaluación de riesgos como elemento de control interno plantea aún dos limitantes de cara a la ambigüedad: 1) plantear la existencia de objetivos claramente definidos, cuando éstos en la vida real, pueden ser poco claros e, inclusive, contradictorios, y 2) estimar que todos los riesgos pueden ser identificados, analizados, evaluados y administrados, obviando la imprevisibilidad.
Al contrastar las actividades de control con la visión burocrática y mecánica, por otro lado, es posible verificar la convergencia en el aprecio a los mecanismos formales, la preponderancia de actividades repetitivas –con periodicidad diaria, semanal, mensual, anual–, y el aseguramiento del cumplimiento de objetivos mediante el control de las desviaciones. Empero, al retomarse lo planteado por Ives Meny y Jean-Claude Thoenig y por Ouchi, se pone en evidencia la nula atención prestada a la ambigüedad, una propiedad presente de manera perenne en la realidad de muchas organizaciones contemporáneas. La ambigüedad, según Otley, debe retomarse en la cotidianidad, pues es indispensable en la correcta definición de estrategias, metas y objetivos, lo que permite formular los cuestionamientos siguientes: ¿Quién define los objetivos y las estrategias? ¿Cómo se alcanza el establecimiento de objetivos y estrategias, por imposición o por consenso? ¿Quién y cómo determina la consecución de objetivos? ¿Es posible realmente alcanzar objetivos, o es una utopía? ¿Las estrategias y los objetivos se conciben como absolutos o como susceptibles de adecuación? ¿Todas las actividades organizacionales deben perseguir la consecución de objetivos? ¿Quién y cómo atiende imprevistos? ¿Pueden alcanzarse los objetivos sin seguir los mecanismos formales establecidos o éstos deben cumplirse aun cuando los http://redpol.azc.uam.mx
17
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
objetivos no se cumplan? ¿Pueden los mecanismos formales impedir el logro de objetivos? ¿Quién y cómo controla a los altos niveles directivos –pregunta se a su vez se hace Samuel Alberto Mantilla Blanco–? Incluir la ambigüedad en la forma en cómo se entiende la organización permitirá responder algunas de las preguntas trazadas, aunque la mayoría quedarán sin respuesta, siendo pertinente su planteamiento para conocer el alcance real de las actividades de control y de la visión burocrática y mecánica.
Por otra parte, la información y comunicación como elemento de control interno, empatada con la visión cibernética como método del control de gestión, tienen como eje rector común la información, aunque también contemplan la realimentación como mecanismo de supervivencia y la toma de decisiones a partir de los errores detectados.
Hay, sin embargo, dos aspectos que las sesgan. El primero de ellos se plantea a partir de Bouquin y Pesqueux y contempla la limitante de que nunca se estará lo suficientemente informado, imposibilitando la racional toma de decisiones. Sobre la limitante referida, cabe aclarar que las razones de la insuficiencia en la información contemplan el ocultamiento de información, la interpretación de los datos y cifras, la presentación de información de manera extemporánea, el exceso de información a ser analizada, la destrucción e inexistencia informativa, entre otras. El segundo aspecto alude a la eficacia de la comunicación en función de su multi-direccionalidad, en tanto se efectúe mediante los canales implementados, lo que habla, conforme a Luis Montaño Hirose, de una
18
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
REDPOL No. 9
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
comunicación programada más que de un libre flujo de la información, mermando la eficacia buscada.
Finalmente en este comparativo, el quinto elemento de control interno, la supervisión, puede ser identificada con dos métodos de control de gestión: la visión burocrática y mecánica y la visión de agencia. Al hacerlo, resalta como coincidencia
las
relaciones
de
supra-subordinación
al
interior
de
las
organizaciones, con la subsecuente evaluación del desempeño o rendimiento de los subalternos, la detección y corrección de acciones de desviaciones en detrimento de los estándares, objetivos y metas, así como la vigilancia garante del óptimo funcionamiento organizacional. Desde esta óptica, es posible identificar una limitante: la existencia de un poder oculto, cuyo ejercicio es reconocido en la manera vertical clásica –donde sólo los niveles más altos cuentan con la capacidad de guiar, mientras los niveles más bajos suspenden sus juicios individuales, aceptando la tutela de los superiores–, uniracional, enfocado en el cumplimiento. La limitante expuesta conlleva dos riesgos: 1) en organizaciones burocratizadas –donde la acción de supervisión pueda efectuarse en forma de un poder oculto–, de acuerdo con Rosa María Magaña Álvarez y Germán Vargas Larios, siempre está el peligro latente de sobrepasar la cantidad de control pertinente, lo que origina un funcionamiento más pesado y complejo; y 2) en organizaciones en las que se reconoce la multi-racionalidad, el poder se comparte, por lo que ir más allá de la asimetría esperada puede entenderse como una forma de exacerbación del poder por parte de alguno de los grupos de control
http://redpol.azc.uam.mx
19
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
conformantes de la organización, lo que conllevaría perturbaciones en los equilibrios y consensos alcanzados.
Las afinidades descritas entre los elementos de control interno y los métodos (visiones) del control de gestión, resultan de la simple contrastación de los componentes que integran sus respectivas conceptualizaciones. Las divergencias y limitaciones detectadas, por su parte, no son fortuitas: si bien resultan del análisis conceptual, es necesario reconocer que éstas se articulan a la luz de los denominados estudios organizacionales, “que anteponen lo local a lo universal, lo particular a lo general, lo relativo a lo absoluto, el caos al orden, la ambigüedad a la claridad, la multirracionalidad a la unirracionalidad, la acción al determinismo, la confrontación al consenso, lo subjetivo a lo objetivo, lo cualitativo a lo cuantitativo, la comprensión a la explicación, la duda a la afirmación y la interpretación diversa a la aseveración” (De la Rosa y Contreras, en Ramírez Martínez, et. al., 2011). Así, las aproximaciones y discrepancias entre el control interno, y el control de gestión y los estudios organizacionales, pueden resumirse como se muestra en la tabla siguiente:
Tabla 1. Aproximaciones y discrepancias entre el control interno, el control de gestión y los estudios organizacionales ELEMENTOS DE CONTROL INTERNO
MÉTODOS DE CONTROL DE GESTIÓN
Ambiente ético y cultura de control
Visión de recursos humanos Visión cultural del control Visión de contingencia del control Visión burocrática y mecánica del control Visión cibernética del control
Administración de riesgos Actividades de control Información y comunicación
20
LIMITANTES DESDE LOS ESTUDIOS ORGANIZACIONALES Cultura organizacional y cultura corporativa Incertidumbre Ambigüedad Racionalidad Limitada y
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9 Lenguaje
Supervisión
Visión burocrática y mecánica del control Visión de agencia del control
Poder
Fuente: elaboración propia.
La tabla anterior permite apreciar que solamente uno de los métodos (visiones) –la visión burocrática y mecánica– se identifica con más de un elemento de control interno –las actividades de control y la supervisión–, circunstancia que sumada a las limitaciones detectadas puede llevar a entender al Modelo de Control Interno COSO como un esquema altamente influenciado por la corriente burocrática, no obstante su apertura al medioambiente mediante la detección, análisis y evaluación de riesgos.
Al considerar la influencia que el aspecto burocrático ha tenido en las dependencias y entidades gubernamentales, y siguiendo la evolución del Modelo de Control Interno COSO en México, particularmente en lo que respecta a la Administración Pública Federal, a continuación se analiza su adopción mediante un instrumento normativo particular y sus implicaciones en términos de política pública.
El control interno como política pública: el papel de la gobernanza. Una vez que el IMCP adoptó en 2001 el Modelo Norteamericano de Control Interno, mediante la adecuación y emisión del Boletín 3050, tocó el turno a la Administración Pública Federal. Así, en el marco del Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012, particularmente en lo concerniente a la simplificación administrativa y mejora regulatoria, ante la http://redpol.azc.uam.mx
21
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
necesidad de combatir la discrecionalidad, la arbitrariedad y la corrupción, y lograr mayor agilidad,
certidumbre
y menores costos de operación
para
las
dependencias y entidades gubernamentales y los particulares, la Secretaría de la Función Pública (SFP) emitió en 2010 el documento normativo Acuerdo por el que se Emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se Expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, cuya última reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de fecha 27 de julio de 2012, actualmente vigente, y en el que se asienta el Modelo Estándar de Control Interno integrado en base al Modelo de Control Interno COSO.
La emisión del instrumento normativo por medio del cual se adopta el Modelo de Control Interno COSO y sus cinco elementos constitutivos, puede ser entendida en términos de política pública, es decir, conforme a German Vargas Larios, así como Meny y Thoenig, y Luis Fernando Aguilar Villanueva, como una acción coercitiva efectuada por una instancia gubernamental competente para atender una situación que se considera problemática; o bien como “un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, y por medios y acciones, que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática.” (Roth, en Roth Deubel, 2010: 21), con lo que es posible enlazar las actividades realizadas tanto por los actores políticos como por los sociales.
22
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Ahora bien, ¿cuáles son los problemas a los que se les intenta dar solución a través de la emisión del instrumento normativo? Un problema público es un hecho cultural derivado de una estructura cognoscitiva y moral, que de acuerdo a lo planteado en el documento normativo, pueden resumirse a dos, la corrupción y la ineficacia e ineficiencia, mismos que han adquirido visibilidad y han tenido que ser asumidos al considerárseles, como plantea Éric Monier, insoportables e inmorales.
Corrupción, conforme a María Elena Álvarez de Vicencio, hace alusión a alterar o trastocar la forma de alguna cosa, echar a perder, depravar o dañar, y puede aplicarse a cosas materiales, costumbres, acciones, algún conjunto social, la familia, la nación, el Estado y, en general, todo lo que trastoca su esencia. Como fenómeno social en el servicio público, se refiere a la transformación de la función pública en fuente de enriquecimiento privado ilícito, mediante modalidades tales como el soborno, la extorsión, el fraude, la malversación, la especulación con fondos públicos y el uso de información privilegiada. Para Aguilar Villanueva y Joan Prats i Català, como consecuencia de diversas transformaciones políticas, económicas y sociales, los gobierno democráticos en general y los Estados latinoamericanos en particular, han tenido que generar en el marco de la nueva gestión pública, diversas prestaciones gubernamentales, entre las que se encuentra el combate a la corrupción, prestación que trata de atenderse mediante la generación del Acuerdo en materia de control interno, reglamentando una pequeña parte del problema aunque sin atacar verdaderamente el fondo.
Aguilar Villanueva indica sobre la eficacia y la eficiencia, que la cuestión hoy se centra precisamente en la eficacia y eficiencia del gobernante legítimo, http://redpol.azc.uam.mx
23
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
considerando que no toda actividad gubernamental, por provenir del gobierno, es efectivamente gubernativa y productora de resultados sociales de valor. La eficacia y eficiencia continúan siendo lo fundamental en las organizaciones en general y en las instancias de gobierno en particular. Con la eficacia y la eficiencia se busca el mejor interés de la organización y del Estado, vinculado al logro de objetivos, al adecuado uso de recursos, al óptimo cumplimiento de tareas específicas, y a la obtención de una estabilidad inter-organizacional. Es, finalmente, aquello que se busca medir en las evaluaciones del desempeño y del rendimiento. Cualquier desviación, incumplimiento, o tergiversación que dañe a la organización o al Estado se repudia, debiéndose, en el enfoque clásico, efectuar las detecciones y correcciones necesarias.
Para resolver los problemas públicos corrupción e ineficacia e ineficiencia, es necesaria la adopción de una política pública. La ejecución de una política pública se integra por un conjunto de actividades individuales u organizativas, que transforman las conductas en un contexto prescriptivo establecido por una autoridad competente –contexto planteado por Meny y Thoenig–, o bien, en un entorno de negociación entre la base y la cúspide de la organización –entorno reconocido por Richard F. Elmore–; es decir, la acción de implementación puede derivar de un acto de autoridad entendido desde una visión administrativa, o bien de un consenso susceptible de vislumbrar desde un enfoque político. Actualmente, aun cuando es demasiado pronto para percibir cambios en la conducta de los funcionarios y servidores públicos vinculada con el combate a la corrupción y el aumento de la eficacia y eficiencia gubernamental, sería posible verificar: 1) que el 24
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
instrumento normativo haya sido adoptado por la totalidad de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, al menos en lo tocante a las designaciones, informes, reportes, evaluaciones y constituciones a las que alude el documento reglamentario; y 2) identificar las instancias y personas que participaron en la integración del Acuerdo independientes a la SFP y que permitan garantizar su adopción ante la legitimidad de las instancias actuantes y los consensos logrados. Al día de hoy, sin embargo no es posible verificar estos aspectos, al no contarse con información publicada, razón por la cual no es posible señalar el grado de cumplimiento en la implementación en tanto acto de autoridad (administrativo), ni los acuerdos alcanzados por parte de las instancias participantes (político).
La política pública en materia de control interno se emitió hace tres años, lo que hace posible preguntar ¿se logró el combate a la corrupción y la eficiencia y eficacia gubernamental?, o bien ¿se está al menos en camino de alcanzar tales propósitos? Para poder responder, el instrumento normativo cuenta con dos mecanismos de evaluación. El primero de ellos, propio de la administración de riesgos, alude a la generación de una matriz de administración de riesgos, de un mapa de riesgos institucional, y de un programa de trabajo para la administración de riesgos, a partir de la medición cuantitativa y ex ante de la probabilidad de ocurrencia y del grado de impacto de los riesgos y la deficiencia o suficiencia de los controles internos adoptados. El segundo, inserto en el sistema de control interno, aduce a la aplicación de una encuesta, a partir de la cual se integra un programa de trabajo de control interno, contestada en términos cuantitativos y de http://redpol.azc.uam.mx
25
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
manera ex post desde la percepción de los mandos medios y superiores en cuanto a la consolidación de controles internos específicos. Ambos mecanismos son presentados ante instancias directivas para su valoración respectiva, siendo sus resultados clasificados como información confidencial, sin ser objeto de divulgación pública, tal y como ocurre con la documentación de las prácticas de control interno.
Los mecanismos de evaluación descritos en el Acuerdo, denotan errores e insuficiencias como las siguientes: 1) la medición es efectuada exclusivamente en términos cuantitativos, aun de aspectos subjetivos como el ambiente de control; 2) la participación es exclusiva de personal de mando, con lo que se menosprecian las aportaciones que pudiera efectuar el personal operativo; 3) se presenta la información únicamente a instancias directivas, lo que impide, de acuerdo a Germán Vargas Larios, Raúl E. Molina Salazar y Carolina Carbajal de Nova, Michel Lebas, Meny y Thoeng, y Magaña Álvarez y Vargas Larios, la realimentación y, por ende, la optimización del desempeño y la toma de decisiones, la reformulación del problema inicial y el aprendizaje; y 4) la información se clasifica como confidencial, lo que imposibilita la participación ciudadana y de otras instancias y personas que no estén contempladas en el marco regulatorio en materia de control interno.
La forma en que ha sido retomado el Modelo de Control Interno COSO en términos de política pública, como se ha visto hasta ahora, corresponde a una perspectiva aún muy burocrática. Tanto la gestación, como la implementación y la
26
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
evaluación del Acuerdo reposan en una óptica clásica del ejercicio de la acción gubernamental, lo que origina las preguntas siguientes:
1. En cuanto a los problemas identificados, y se acuerdo con Vargas Larios, ¿se responde efectivamente a una demanda y a una amplia participación de la sociedad, o se trata sólo de una imposición u ocurrencia gubernamental? 2. Por lo que concierne a la ejecución de la política pública, ¿el documento normativo emanó de consensos logrados a partir de la colaboración de organismos internacionales, de instancias gubernamentales y de la sociedad, o se constriñe a un acto de autoridad? 3. Respecto a la evaluación, y conforme a lo referido por Monier ¿se trata de valoraciones endoformativas capaces de modificar conductas, mejorar la acción y transformar su propio objeto, efectuadas por diversas instancias en búsqueda de multi-racionalidades, o consisten en meras apreciaciones recapitulativas que permiten la generación de una opinión uni-racionalidad proveniente de una cúpula directiva? Estos cuestionamientos invitan a entender la emisión, ejecución y evaluación de la política pública desde una nueva visión que deje atrás la postura burocrática: la gobernanza.
La gobernanza, es un concepto que aparece formalmente en 1993, en el libro Modern Governance: New Government-Society Interactions, coordinado por Jan Kooiman, el cual alude a un “gobierno relacional o en redes de interacción
http://redpol.azc.uam.mx
27
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
público-privado-civil a lo largo del eje local/global.” (Prats i Catalá, 2005: 65); “la relación equilibrada entre gobernantes y gobernados (…) un proceso de dirección de la sociedad que no es equivalente a la sola acción directiva del gobierno sino del conjunto social” (Vargas, et. al., 2010); un “conjunto de las actividades que se llevan a cabo a fin de dirigir a la sociedad, que implica la acción del gobierno pero no se reduce sólo a ella sino que incluye además la acción de actores económicos y sociales” (Aguilar Villanueva, 2010: 28); “un concepto postgubernamental más que antigubernamental de gobernar y quiere significar un nuevo proceso directivo, en tanto la definición y efectuación de los objetivos sociales es resultado de un nuevo tipo de relación entre gobierno y sociedad, que no es dominado por gobierno” (Aguilar Villanueva, 2010: 30).
Entendida como redes de política, para Roth Deubel, la gobernanza permite apreciar a las políticas públicas –desde un enfoque integracionista– como un cambio de naturaleza de las relaciones entre Estado y sociedad, concebidas ahora como puentes entre la jerarquía administrativa, los actores sociales y el mercado, considerando que la información ya no se encuentra en manos del Estado, sino diseminada. Las relaciones, sin embargo, no tienen por qué ser tersas, siendo indispensable la negociación entre participantes. Para alcanzar acuerdos, debe recurrirse a un enfoque interpretativista en el análisis de políticas públicas, el cual hace exequible comprender la importancia de los aspectos retóricos o argumentativos y, por ende, de la comunicación, lo que los troca en fundamentos primordiales en cada política pública.
28
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Considerar el punto de vista de la ciudadanía enriquecerá las medidas adoptadas para combatir la corrupción y lograr la eficacia y eficiencia –las cuales parecen legítimas demandas sociales–, y el lugar que ocupa la emisión de un instrumento reglamentario en materia de control interno en dicha labor. También hará accesible la discusión acerca de la mejor forma de entender el control interno y lo que se espera de él, lo que no descarta la construcción de un modelo mexicano que responda a las expectativas y necesidades propias del país, más que la adecuación de uno extranjero ya concebido. Los participantes van más allá de los integrantes directivos: deben abarcarse tanto al personal operativo intraorganizacional como a instancias sociales, tales como universidades, organismos profesionales, firmas de auditores y consultores, y la sociedad en general. Finalmente, resulta apremiante diversificar las instancias evaluadoras, mediante la democratización de una labor que más que la sanción, debe buscar la realimentación en beneficio de la propia organización, pero también del Estado y de la sociedad en general.
Conclusiones. Es innegable que la forma de comprender el control interno ha cambiado en la última década y media en México; sin embargo, su percepción continúa siendo aún muy burocrática, tanto en su acepción administrativa como en la política. Tanto los estudios organizacionales como la gobernanza permiten detectar ciertas limitantes en su adopción y adaptación como Modelo Integral de Control de Gestión y como política pública, respectivamente, como se señala a continuación:
http://redpol.azc.uam.mx
29
REDPOL No. 9
1.
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
El poder no se encuentra en manos de unos cuantos, regularmente
identificados en las cúpulas directivas de las organizaciones: se distribuye entre grupos de interés, razón por la cual es insoslayable la búsqueda de consensos que permitan mantener ciertos equilibrios. 2. La cultura organizacional no debe ser manipulada: se compone de aquellos significados compartidos que afectan la consecución de objetivos, donde las influencias no tienen cabida y las consecuencias a obtener no se pueden prever fácilmente. Los resultados, por ende, pueden ser insuficientes y contradictorios a lo que se estimados. 3. La realidad es ambigua, por lo que, estrategias, objetivos y riesgos no son siempre claros, concisos, identificables, cuantificables, unidireccionales. Si bien la administración de riesgos permite el reconocimiento del entorno, y la forma en cómo éste afecta a la organización y es afectado por la misma, su estudio y evaluación debe abarcar lo cualitativo, lo multiracional y la incertidumbre. 4. Se cuenta con una racionalidad limitada, por lo que estar completamente informado es utópico. La información no siempre es accesible, ni viable, ni oportuna, ni se interpreta correctamente. Así, sólo se buscan soluciones aceptables, no óptimas. 5. Es necesario tener presente la responsabilidad de las personas frente a la comunicación de la información. No se trata de comunicar por comunicar, ni de ocultar mediante la clasificación de la información, aún menos de usar solo los
30
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
canales adecuados. La información debe fluir, yendo más allá de vías predeterminadas. 6. Si bien algunos problemas sociales son visibles, como la corrupción y la ineficacia e ineficiencia gubernamentales, es necesaria la participación de la ciudadanía y el Estado en conjunto para redefinirlos y plantearlos como problemas en búsqueda de solución, acordar los medios para atenderlos, la forma de evaluarlos y los resultados que se estimarían satisfactorios. Esta circunstancia se logrará con la gobernanza. 7. Una vez lograda una política pública más democrática, para su implementación y evaluación se requerirá del personal operativo de las organizaciones en las instancias de la Administración Pública Federal, en un afán de lograr una gobernanza desde el interior de los entes públicos. 8. Los resultados obtenidos de las evaluaciones practicadas deben ser objeto de realimentación más que de mecanismos que busquen la sanción. El reconocimiento de las limitantes descritas impele a la necesidad de reevaluar la asimilación del Modelo de Control Interno COSO en el ámbito mexicano e invita, en su caso, a diseñar uno particular que busque solucionar o al menos reconocer las restricciones detectadas a la luz tanto de los estudios organizacionales como de la gobernanza.
http://redpol.azc.uam.mx
31
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
Fuentes bibliográficas. Aguilar Villanueva, Luis Fernando (2010), Gobernanza: el Nuevo Proceso de Gobernar, Fundación Friedrich Naumann para la Libertad, México. Álvarez de Vicencio, María Elena (2005), La Ética en la Función Pública: una Propuesta para Abatir la Corrupción Institucional en México, SFP, México. Brink, Victor Z. y Herbert Witt (1994), Auditoría Interna Moderna: Evaluación de Operaciones y Controles, Ecafsa, México. Elmore, Richard F. (1996), “Modelos Organizacionales para el Análisis de la Implementación de Programas Sociales”, en Aguilar Villanueva, Luis Fernando, La Implementación de las Políticas, Miguel Ángel Porrúa, México. Mantilla Blanco, Samuel Alberto (2009), Auditoría del Control Interno, Ecoe Ediciones, Bogotá. Mendívil Escalante, Víctor Manuel (1999), Elementos de Auditoría, Ecafsa, México. Meny, Ives y Jean-Claude Thoenig (1992), Las Políticas Públicas, Ariel, Barcelona. Monier, Éric (1995), Evaluación de los Poderes Públicos, Ministerio de Economía y Hacienda-Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. Perdomo Moreno, Abraham (2000), Fundamentos de Control Interno, Thomson, México.
32
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Prats i Catalá, Joan (2005), “La Construcción Social de la Gobernanza”, en Vidal Beltrán, José María y Joan Prats i Catalá (Coord.), Dialogo Gobernanza: EuroIberoamericano sobre el Buen Gobierno, Colex, Madrid. Roth Deubel, André-Noël (2010), “Las Políticas Públicas y sus Principales Enfoques Analíticos”, en Roth Deubel, André-Noël (Ed.), Enfoques para el Análisis de Políticas Públicas, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. Santillana González, Juan Ramón (1999), Auditoría I, Ecafsa, México. Santillana González, Juan Ramón (2000), Auditoría II, Ecafsa, México. Santillana González, Juan Ramón (2002), Establecimiento de Sistemas de Control Interno: Función de Contraloría, Ecafsa-Thomson Learning, México. Vargas Larios, Germán (2012), “Fundamentos para la Evaluación del Desarrollo Rural en México: ¿Qué, Cómo y Para Qué Evaluar?”, en Rangel Faz, Gabriela y Menéndez Gámiz, Carlos R. (Coord.), Ópticas Diversas de la Evaluación del Desempeño en México, Cámara de Diputados, México. Vargas Larios, Germán, Raúl E. Molina Salazar y Carolina Carbajal de Nova (2010), “La Evaluación de la Política Social: Alcances y Limitaciones”, en Martinelli, José María, Crisis Capitalista Mundial y Políticas Públicas, UAM, México.
Publicaciones periódicas. Birnberg, Jacob G. y Coral Snodgrass (1988), “Culture and Control: a Field Study”, en Accounting Organizations and Society, Vol. 13, No. 5. http://redpol.azc.uam.mx
33
REDPOL No. 9
Mtro. Felipe Gómez Rodríguez
Bouquin, Henri e Yvon Pesqueux (1999), “Vingt Ans de Contrôle de Gestion ou le Passage d’une Technique à une Discipline”, en Comptabilité-Contrôle-Audit, Tomo 5. Dahlgaard-Park, Su Mi (2008), “Reviewing the European Excellence Model from a Management Control View”, en The TQM Journal, Vol. 20, No. 2. Dermer, J.D. y R.G. Lucas (1986), “The Illusion of Managerial Control”, en Accounting, Organizations and Society, Vol. 11, No. 6. Fiol, Michel y Guillermo Ramírez Martínez (1985), “Control de Gestión: ¿Qué Estilo se Debe Adoptar en las Organizaciones Públicas?”, en Gestión y Política Pública, Vol. IV, No. 2, segundo semestre. Hofstede, Geert (1978), “The Poverty of Management Control Philosophy”, en Academy of Management Review, julio, 3. Hofstede, Geert (1981), “Management Control of Public and Not-For-Profit Activities”, en Accounting, Organizations and Society, Vol. 6, No. 3. Lebas,
Michel
(1995),
“Performance
Measurement
and
Performance
Management”, en Elsevier Science. Lebas, Michel y Jane Weigenstein (1986), “Management Control: the Roles of Rules, Markets and Culture”, en Journal of Management Studies, 23:3. Magaña Álvarez, Rosa María y Germán Vargas Larios (2001), “Eficiencia, Calidad y Valor en el Desempeño de la Función Pública”, en Reflexiones, No. 5. Montaño Hirose, Luis (2001), “La Razón, el Afecto y la Palabra: Reflexiones en Torno al Sujeto en la Organización”, en Iztapalapa, No. 50. 34
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Otley, David (2003), “Management Control and Performance Management: Whence and Whiter?”, en The British Accounting Review, 35. Otley, David, Jane Broadbent y Anthony Berry (1995), “Research in Management Control: an Overview of its Development”, en British Journal of Management, Vol. 6, special issue. Ouchi, William G. (1979), “A Conceptual Framework for the Design of Organizational Control Mecanisms”, en Management Science, Vol. 25, No. 9. Ramírez Martínez, Guillermo, Germán Vargas Larios y Ayuzabet de la Rosa Alburquerque (2011), “Estudios Organizacionales y Administración. Contrastes y Complementariedades: Caminando Hacia el Eslabón Perdido”, en Revista Electrónica Forum Doctoral, No. 3, edición especial enero-abril.
Otras fuentes.
Coopers y Lybrand (1997), Informe COSO, Madrid. IMCP (2003), Normas y Procedimientos de Auditoría, México. México, SFP (2012), Acuerdo por el que se Emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se Expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Inter
http://redpol.azc.uam.mx
35
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
FLEXIBILIDAD LABORAL: FALLAS INSTITUCIONALES EN LA REORGANIZACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO. Jorge Feregrino Feregrino1 Rogel Fernando Retes Mantilla2 Gisela Janeth Espinosa Martínez3 Resumen Los estados en vías en desarrollo, al implementar las reformas laborales con base en las propuestas de los organismos internacionales, no toman en cuenta las principales características del mercado laboral. En este sentido, flexibilizar el salario para eliminar la rigideces en el mercado laboral ha debilitado los derechos del trabajador. El Estado al aplicar esta política rompe con las características institucionales en el mercado de trabajo y desarticula su capacidad para mediar el conflicto de poder entre el empresario y los trabajadores. Es necesario, revisar los aspectos institucionales para comprender las distorsiones provocadas por las reformas laborales en el funcionamiento del mercado laboral Introducción
1
Profesor de Tiempo Completo. Tecnológico de Estudios Superiores de Coacalco, TESCo. Área de especialización: Entorno y estrategias empresariales 2 Profesor de Tiempo Completo. Tecnológico de Estudios Superiores de Coacalco, TESCo. 3 Profesor de Tiempo Completo. Tecnológico de Estudios Superiores de Coacalco, TESCo.
http://redpol.azc.uam.mx
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
REDPOL No. 9
La flexibilidad laboral desde el punto de vista la organización empresarial, es un proceso natural ante las contingencias presentes en la reorganización de las actividades productivas a nivel global. Los cambios en la acumulación de las ganancias empresariales, han sido resueltos mediante la relocalización de sus actividades y la flexibilidad organizacional para absorber los problemas que enfrentan a nivel global. Desde el punto de vista de los organismos internacionales, la OCDE y el Banco Mundial, la flexibilidad resuelve las fricciones presentes en el mercado laboral. Bajo esta perspectiva teórica, el Estado puso en práctica las reformas en el mercado laboral para promover y agilizar este proceso.
En este sentido, el Estado pretende resolver el problema del desempleo al promover la rotación perfecta de los trabajadores entre diversos espacios de trabajo, tras eliminar las rigideces del mercado laboral.
El Estado al proponer una política de
flexibilidad e intervenir en el mercado laboral genera distorsiones desde el punto de vista institucional. Estas distorsiones promueven la generación de espacios de trabajo precarios, se acentúan las deficiencias en la distribución del ingreso y se agudiza el conflicto distributivo entre empresarios y trabajadores. La promoción por parte del Estado, de la desaparición de los factores institucionales que norman el mercado de trabajo, es un problema al aplicar las recetas enviadas por los organismos internacionales. En este sentido, los objetivos, de trabajadores y de empleados, sobre el mercado de trabajo no pueden ser regulados por Estado, inclusive ha promovido estos cambios mediante reformas laborales, y crea un desequilibrio de poder con implicaciones serias en términos de la distribución del ingreso y precariedad laboral que limitan la eficiencia de las organizaciones. El trabajo se divide en las siguientes secciones: en la primera, parte se presenta la transición de los esquemas de organización del trabajo desde la crisis del 2
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
REDPOL No. 9
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
fordismo hasta la actualidad; en la segunda, las propuestas de los organismos internacionales la justificación de la política de flexibilidad y los cambios de carácter institucional en el mercado de trabajo laboral mexicano promovidos por el Estado.
1. La flexibilidad laboral en la transición del esquema de producción Fordista. La transformación de los esquemas clásicos sobre la organización del trabajo, inicia con el estancamiento del esquema de producción Fordista. En este esquema durante los cincuentas los países desarrollados comenzaron a experimentar caídas importantes en sus tasas de ganancias (Aglietta, 2000; Boyer, 2000). Este fenómeno se aprecia en la reducción de la parte proporcional del ingreso correspondiente al 1% de la población con mayor riqueza en EUA4(Ver Gráfica 1). Gráfica 1 Proporción del Ingreso del 1% de la población con mayor riqueza en EUA.
21
19 17 15 13
11 9 7
2009
2005
2001
1997
1993
1989
1985
1981
1977
1973
1969
1965
1961
1957
1953
1949
1945
1941
1937
1933
1929
1925
1921
1917
5
Proporción del ingreso
4
Los datos sobre la participación del ingreso a nivel mundial se obtuvieron de la (World Income Data Base). (Piketty, 2014)
http://redpol.azc.uam.mx
3
REDPOL No. 9
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
Fuente: Elaboración propia con datos presentados en Piketty (2014).
La evidencia muestra que durante el período entre 1937 a 1981 la fuerte presencia del Estado, limito la concentración de riqueza del 1% de la población a niveles del 9%; los datos coinciden con los problemas del esquema fordista. De igual forma la parte proporcional de las ganancias corporativas representaba el 44% a finales de los años cincuenta y se redujo hasta el 8% a principios de los setentas (Vidal, 2013:460; Kliman, 2012:75). También la evidencia muestra que la capacidad utilizada se redujo debido a la sobreproducción constante generada en el modelo fordista. Las tasas de capacidad utilizada a nivel global fluctuaron entre 87% y 82%, durante los setentas y ochentas y durante la década del dos mil se redujeron a 77%. En respuesta a esta tendencia a global, las corporaciones planearon una acelerada restructuración de la división del trabajo y la diversificación de la estructura corporativa (Piore & Sabel, 1984); impactando en una disminución de los salarios y en un detrimento de las condiciones de vida del trabajador y de sus familias. El nuevo régimen de acumulación, utilizado por las corporaciones, fue diseñado en torno a una demanda del mercado focalizada, la internacionalización de las cadenas de bienes intermedios y la flexibilidad de los procesos de trabajo (Vidal 2013). El régimen fordista como hemos visto giraba en torno a las ganancias creadas a partir del consumo en masa y una organización del trabajo con base en la división del trabajo en la línea de producción. Además, el marco institucional se caracterizaba por arreglos contractuales entre los sindicatos y patrones, con una fuerte presencia por parte del Estado. La transición al régimen de producción Posfordista en las organizaciones se caracterizó por una estructura de producción flexible, y en el caso del mercado del trabajo, en una especialización flexible (Smith, 1989; Piore & Sabel, 1984). La caracterización de 4
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
esta transición plantea los primeros elementos para la discusión sobre la flexibilidad en torno a la organización del trabajo. En términos generales durante los años ochentas, se estableció una discusión sobre el marco teórico para explicar la transición de los modelos Fordista y NeoTaylorista hacia la flexibilización de los procesos de producción. El nuevo paradigma Post-Fordista en una perspectiva general tiene las siguientes características: la producción está determinada por la demanda, una diversificación y desintegración vertical, y la diversificación productiva. 1.1 Las características del modelo organizativo actual El modelo de competencia a nivel global, se caracteriza por una presencia importante de empresas especializadas en servicios financieros, en contraste con la industria de la manufactura que fue concentrándose y perdió presencia en la parte proporcional de las ganancias generadas en la economía. A nivel global los datos muestran que el intercambio de divisas en un solo día paso de 18 millones en 1977 a 5.3 billones de dólares en 2013, de igual manera el 92% de los contratos en derivados se realizaron con instrumentos financieros y 8% con mercancías (Foster & Magdoff, 2009). De hecho, la presencia del sector financiero tiene un impacto importante en la relación contractual entre la empresa y los trabajadores. La creciente internacionalización de la producción, la sincronía entre los mercados financieros y el crecimiento del rendimiento de las acciones, creó las condiciones para que las presiones del sector financiero tuvieran efectos sobre las relaciones laborales. El nuevo régimen estableció un vínculo entre el mercado financiero y el mercado laboral mediante dos vías: 1) la financiarización del consumo de los trabajadores (Lapavitsas, 2011); y 2) la presión de los accionistas para proteger su margen de rentabilidad al establecer el salario como una variable de ajuste ante cualquier reducción en el margen de rentabilidad de las empresas (Jacoby 2005, Feregrino 2013).
http://redpol.azc.uam.mx
5
REDPOL No. 9
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
En este contexto, se establecieron los principales cambios en el nuevo marco de la organización del trabajo, entre los cuales podemos considerar varias etapas: en la primera etapa de transición en las relaciones de trabajo, se pasó de las negociaciones colectivas a las negociaciones individuales y los beneficios se condicionaron a tareas específicas. En la segunda etapa, se genero un cambio estructural en la jerarquía y la toma de decisiones (Kalev & Kelly, 2006). Es decir, se dio una transición de la relación interna en el mercado de trabajo a externalizar las relaciones contractuales. En contraste con la estructura burocrática fordista, se presentó un cambio de poder en la relación entre el empleador y el empleado, y las negociones de largo plazo en un entorno institucional desaparecieron (Capelli, 1999). Las corporaciones en esta transición fueron nombradas: organizaciones de trabajo de alto rendimiento (Appelbaum & Batt, 1994), organizaciones de trabajo transformadas (Ostermann, 2000), sistemas de producción flexibles (Macduffie, 1995) y prácticas de recursos humanos progresivas (Delaney & Huselid, 1996). 1.2 El mercado de trabajo Post-Fordista desde la visión organizacional Los administradores desde un punto de vista pragmático promovieron la restructuración de la organización del trabajo flexible, con el objetivo de crear un esquema administrativo y organizacional sin una jerarquía evidente, mediante la descentralización de las decisiones de contratación y operatividad. De esta forma, se les otorgó una autonomía orgánica a los equipos de trabajo para organizarse de forma eficiente, elevar su respuesta al entorno y enriquecer los programas de trabajo (Osterman, 2000; Kelly, 2003). Los autores que analizaron esta estrategia se refieren a ella de diferentes formas: empresas flexibles (Fombrun, et al., 1984), modelo de producción post-fordista (Pfeffer & Barón,
6
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
1988), modelos centro periferia (Atkinson, 1985) organización post industrial (Clegg, 1991) y relaciones de empleo con base en el mercado (Cappelli, 1999).
Desde el punto de vista de las organizaciones, la flexibilidad organizacional del trabajo, fue respuesta natural al entorno de competencia empresarial a nivel global. Los autores que proponen la utilización de esta estrategia señalan 3 beneficios para la empresa: 1) reducción de costos, 2), flexibilidad en los procesos de la empresa, 3) incremento en la competitividad. También la flexibilidad tiene efectos positivos en el trabajador, ya que, reduce el desempleo al elevar la rotación del trabajo y las oportunidades de trabajo (Siebert, 1999; Katz & Krueger, 1999). La flexibilidad se ha analizado desde diferentes ópticas, en la teorías de la organización y la administración caracterizan la flexibilidad mediante distintas formas: 1) funcional y numérica (Atkinson, 1985) interna contra externa (Capelli, 1999)
dinámica y estática (Deyo, 1997) y las
relaciones de empleo focalizadas a la organización (Tsui et al., 1995).
Las teorías de la organización y la administración también se ha discutido desde una perspectiva crítica en relación a la flexibilidad en las relaciones de trabajo. La contratación contingente de un trabajador afecta la relación de trabajo en el presente y también tiene consecuencias en el largo plazo. Por ejemplo, la utilización del trabajo temporal
tiene efectos importantes en la identidad del
trabajador, se le impone un ambiente que desafía su entidad idiosincrática y se enfrenta a la adquisición de habilidades nuevas en el corto plazo; estas últimas pueden someterlo a situaciones de stress elevadas. El individuo debe aprender a ser flexible, someterse a evaluaciones y al monitoreo realizado por una agencia
http://redpol.azc.uam.mx
7
REDPOL No. 9
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
externa y reconocer las demandas especificas de la empresa en los aspectos laborales; estos elementos pueden transformar la vida diaria de un trabajador.
En cuanto a los problemas de información Matusik y Hill (1998) plantean que la utilización de trabajo flexible permite introducir conocimiento público y al mismo tiempo tener un efecto importante en la creación de empleo. En otros casos, empresas con un elevado grado de innovación tecnológica, podrían sufrir robos de conocimiento tecnológico cuando sus trabajadores rotan hacia las empresas competidoras. En este sentido la falta de lealtad y compromiso con la empresa, podría erosionar el poder de mercado en relación a las habilidades específicas adquiridas por la creación de innovaciones tecnológicas con alto valor agregado.
En el caso de la organización del trabajo flexible centro-periferia, se deterioran las relaciones sociales entre los trabajadores que son relegados a realizar tareas periféricas y los trabajadores que realizan las tareas centrales. De hecho, la evidencia muestra que en este tipo de organizaciones los empleadores asignan tareas extras, que reducen el rendimiento laboral
(Pearce 1993). La
utilización de la subcontratación en este contexto conlleva un elevado grado de responsabilidad en la supervisión del trabajo. La demanda por trabajo especializado requiere una agencia externa que oriente y capacite a los trabajadores en un corto periodo de tiempo.
8
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
REDPOL No. 9
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
2. La
reorganización
laboral
propuesta
de
los
organismos
internacionales, desde la visión económica del mercado laboral.
En el caso de los análisis económicos sobre del impacto de la flexibilidad en las relaciones del mercado de trabajo, plantean que los principales problemas provienen de la rigidez en los salarios. La flexibilidad del trabajo al eliminar las rigidices en al salario permiten que el mecanismo de mercado funcione correctamente, se logre una asignación eficiente de los recursos y se consiga llegar al pleno empleo de los factores. En este sentido los enfoques económicos sostienen que las fricciones o imperfecciones en el mercado laboral son generadas por algunos factores institucionales, como el seguro de desempleo y el salario mínimo. (OECD, 1994; Nickell, 1997; IMF, 2003). Así mismo, las rigideces en el mercado laboral están asociadas al poder del sindicato, a los contratos de trabajo de largo plazo y a los salarios institucionales. (Hall and Ludwig, 2008). El desempleo en los enfoques convencionales sólo es un problema administrativo de asignación de recursos, y se resuelve al eliminar las rigidices institucionales en los mercados de trabajo. En este sentido, los postulados político-sociales contenidos sobre una sociedad democrática basada en la armonía, donde la libre competencia entre iguales genera bienestar para todos, deja de lado los factores políticos y sociales que determinan el desempeño del mercado laboral. Estas medidas
deberían reducir los costos de
contratación y de rotación de trabajadores de las empresas, púes la flexibilidad laboral elevaría la velocidad de ajuste de la plantilla de trabajadores ante cambios en el ritmo de la actividad productiva.
La reforma estructural en el mercado laboral se ha propuesto, desde mediados de los 90’s con las recomendaciones de los organismos internacionales la OCDE (1994) y el Banco Mundial (1997). De hecho, se considera una solución http://redpol.azc.uam.mx
9
REDPOL No. 9
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
al estancamiento económico actual, ante la crisis hipotecaria de 2007 y los problemas de la deuda en Europa. Esta propuesta presentada por el Staff del FMI Bartkbu, et al. (2012) y en otros trabajos relevantes respecto a las reformas como los de Fiori et al. (2012)
y Berger et al. (2007), plantean un esquema de
subcontratación para mejorar el mecanismo de ajuste de precios sin alterar la dinámica del mercado de trabajo.
Estos elementos contrastan con el punto de vista organizacional, hemos señalado en la primera parte que la flexibilidad laboral es parte del proceso de globalización de la economía en general, y de los procesos de producción en particular. La complejidad de estas transformaciones no permite distinguir los cambios en la estructura del mercado de trabajo de las modificaciones institucionales en el poder de negociación de los agentes en dicho mercado. En este sentido, las recomendaciones de los organismos multilaterales, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Mundial (BM), para que se introdujeran las reformas en el marco institucional laboral tendientes a flexibilizar los mercados de trabajo, se adelantaron a las controversias teóricas sobre la relación entre el desempleo y la inflación, la rigidez en los salarios, el conflicto distributivo y la política monetaria de metas de inflación. Desde mediados de la década de los 90’s, la OCDE y el Banco Mundial reformularon su concepción sobre la política monetaria para alcanzar la tasa natural de desempleo, esto es, la tasa de desempleo que no genera inflación. En este sentido, presentamos una síntesis de la posición de la OECD (1994) y el Banco Mundial (1997) donde proponen eliminar: 10
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
i) los pagos de despido, ii) la negociación de contratos de trabajo colectivos, iii) los contratos laborales ley, iv) las cláusulas de exclusión, v) el reparto obligatorio de utilidades, vi) las restricciones a contratos temporales de plazo, vii) la desaparición de las cláusulas de capacitación viii) la eliminación de las promociones por antigüedad Las propuestas plantean eliminar cualquier mecanismo de protección de los trabajadores para amortiguar los efectos en la reducción del nivel de empleo. Ante esta situación es necesaria la presencia institucional para limitar conflicto entre los agentes en el mercado de trabajo. 2.1 El mercado de trabajo desde el punto de vista institucional Las instituciones, entendidas como acuerdos, convenios y contratos formales o reglas no formalizadas, de acuerdo a Veblen (1898), desempeñan un papel importante en el mercado de trabajo, porque regulan el ingreso y la permanencia en el trabajo. De la misma forma, los hábitos, costumbres, factores culturales, y sociológicos influyen en las transacciones del mercado laboral. Los factores institucionales formales e informales, según Veblen (1898), desarrollan las acciones colectivas controladas que permiten la liberación y expansión de la elección individual. En este contexto, los objetivos de los trabajadores son: obtener un empleo cuyo pago les permita cumplir con su nivel de consumo, condiciones óptimas en términos operativos, duración, seguridad y un costo de
http://redpol.azc.uam.mx
11
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
REDPOL No. 9
desempleo bajo. Por su parte, los empresarios tienen diversos objetivos, oportunidades de inversión, disminución de costos, expansión del mercado e incremento de las ganancias.
En la teoría económica convencional, el mercado de trabajo está organizado en torno a las fuerzas libres del mercado laboral, esto es, la oferta y demanda de trabajo, determinan el salario real. Desde una perspectiva institucional el salario del trabajo es el resultado de la negociación de un contrato de trabajo entre empresarios y trabajadores. En dicho mercado se presenta una dicotomía, la determinación del salario y el nivel de trabajo se realizan en espacios independientes; las decisiones que toman los agentes en el mercado laboral no se dan en un espacio homogéneo (Kerr, 1950). En este sentido, el mercado laboral es un espacio mulitidimensional, porque está constituido por instituciones, influido por el poder de mercado, la planeación y organización de la producción, la movilidad de trabajadores y el desarrollo de conocimientos científicos y tecnológicos. Por un lado, el salario está expresando en términos nominales dada la relación entre los agentes económicos al establecer el contrato. Por el otro, el trabajo es heterogéneo porque los trabajadores tienen características heterogéneas y están determinadas por factores económicos, políticos y sociales. De lo anterior se desprende que en el mercado laboral los agentes tienen objetivos asimétricos y para cumplirlos ejercerán cada uno su poder de mercado. Ello se reflejará en la distribución del ingreso, pues cada uno querrá asegurar la proporción del ingreso, que considere le corresponde.
12
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
De acuerdo con esta perspectiva, los empleadores buscarán establecer y mantener su poder de mercado para asegurar su jerarquía y poder socioeconómico; limitando el poder de los trabajadores en las negociaciones salariales. Esto genera un conflicto distributivo, que el empleador buscará resolver a su favor (Hibbs 1977) a través de la negociación del salario y su demanda de trabajo. Dicho conflicto se manifiesta de varias formas, algunas de ellas son desempleo, inflación, disputas industriales y cambios en la distribución funcional del ingreso entre ganancias y salarios (Korpi 2002). La magnitud del conflicto se mide por el grado de control que ejercen los agentes; siendo el empleador dominante en la relación jerárquica. Esto significa que la estructura del mercado de trabajo es asimétrica, pues existe desigualdad entre el poder de empleadores y trabajadores. El conflicto distributivo que se deriva de esta asimetría determina la dinámica y estructura del mercado de trabajo. 2.2 La libre asociación entre individuos en el mercado de trabajo. En un mercado laboral donde se ha limitado el carácter institucional de la negociación salarial para controlar el
conflicto distributivo, es necesaria la asociación política en
cámaras industriales y sindicatos, para tener un poder de negociación mayor y, de esta forma, elevar poder de mercado. Ello explica que el trabajador realice acciones colectivas con el propósito de elevar su poder de negociación en la determinación del salario (Korpi 2002). En el caso de los trabajadores que no están organizados, su poder de negociación sobre el salario y las condiciones laborales dependerá únicamente de las alternativas de trabajo, como lo que hoy se vive con la flexibilidad laboral. Los empleadores asumen que los sindicatos tienen como objetivo controlar las fuerzas del mercado y determinar el movimiento de los salarios, señalan que dichas fuerzas actúan en favor de los trabajadores. El sindicato puede exacerbar el conflicto distributivo si eleva arbitrariamente el salario de mercado y el costo del trabajo por
http://redpol.azc.uam.mx
13
REDPOL No. 9
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
aumentos en las prestaciones económico-sociales. Las imperfecciones del mercado de trabajo, también se agudizan si el sindicato restringe la entrada de nuevos trabajadores a la empresa o rama industrial.
Simons (1944), plantea que los grupos en conflicto buscan soluciones para resolver este problema de forma heterogénea, el empleador asume una actitud individualista compulsiva, mientras que el trabajador buscará la participación del Estado mediante los sindicatos. En este punto, los empleadores plantearán que la presencia del Estado sea sustituida por un control privado de trabajo. Al respecto, Simons sostiene que el apoyo estatal a los sindicatos debe desaparecer, porque destruye la libertad del mercado. Esta interpretación, resulta incongruente, ños sindicatos son resultado del ejercicio del derecho básico de asociación que tienen los individuos, como lo es la asociación de los empresarios en cámaras industriales o comerciales, o la asociación de los grupos sociales bajo la figura que elijan para ello. Al respecto, Commons (1934) señala que el marco institucional debe ser objeto de estudio de la economía, por ello se requiere establecer espacios institucionales bajo normas congruentes con el derecho de asociación del individuo. Además, desde el punto de vista de la teoría económica clásica la intervención del Estado mediante los sindicatos, es necesaria para evitar estas fallas de mercado. Los controles institucionales de precios, y en el caso específico del salario, son necesarios, debido a que las libres fuerzas del mercado no aseguran la mejor asignación y retribución de los factores productivos. De acuerdo con esta visión, tanto los controles e intervención del Estado no sustituyen a las libres fuerzas del mercado laboral, por el
14
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
contrario, permiten coordinar las negociaciones entre empresarios y trabajadores y, por tanto, mediar la reorganización del mercado laboral y eliminar las fallas del mercado.
2.3 La Flexibilidad laboral promotora de las fallas institucionales
del mercado
labora en México En México, la flexibilidad laboral, como se ha mencionado es una práctica recurrente, operaba a nivel general en las empresas, inclusive, antes de la aprobación y promoción de las reformas laborales del año 2013 en el congreso. El INEGI tiene registro de esta práctica laboral desde 2005 a 2009 mediante el número de obreros subcontratados en el sector de la manufactura. Al realizar el análisis general de la flexibilidad, los resultados muestran una reducción en la generación de nuevos contratos directos, las contrataciones individuales eventuales o temporales sin prestaciones sociales y económicas; en otras palabras, significa la eliminación de los contratos colectivos, con la consecuente flexibilidad laboral. Con la flexibilidad laboral el mercado trabajo en el sector obrero se puede dividir en dos segmentos los contratados y los subcontratados. Como se observa en la Gráfica 2 su comportamiento es opuesto
y
muestra el grado de substitución entre estos dos
segmentos. La tasa de crecimiento promedio de los obreros contratados ha sido negativa en 5%, durante el período de estudio y una caída del 8.6% en 2008, Por su parte, el trabajo subcontratado en la manufactura tuvo una tasa de crecimiento del 29% para el año 2006 y una tasa promedio del 11.6% en el periodo.
http://redpol.azc.uam.mx
15
REDPOL No. 9
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
Gráfica 2 Flexibilidad laboral. Obreros Contratados y Subcontratados1/. 68000.00
25000.00
66000.00 20000.00
64000.00 62000.00
15000.00 60000.00 58000.00 10000.00 56000.00 54000.00
5000.00
52000.00 50000.00
0.00
2005/01
2005/11
2006/09
Contratados
2007/07
2008/05
2009/03
Subcontratados
1/ s Obreros Subcontratados (eje izquierdo), Número de empleados, Cifras mensuales,
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI, EIM
En síntesis la flexibilidad laboral ya mostraba evidencia de una tendencia a la precariedad laboral y el desempleo, práctica recurrente documentada desde el 2005, teniendo en consideración que a finales de los 90’s los organismos internacionales,
16
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
REDPOL No. 9
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
exigieron a los Estados promover la flexibilidad
laboral vulnerando los derechos del
trabajador y mermando el carácter institucional del mercado laboral. Reflexiones finales El Estado al aplicar las reformas laborales, recomendadas por los organismos internacionales, toma en cuenta exclusivamente la rigidez de los salarios. Al tratar de eliminar esta rigidez, desarticula el carácter institucional de los mercados laborales, al permitir los desbalances entre las fuerzas del mercado y por ende una reducción del bienestar del trabajador y de la sociedad en su conjunto. El estado al implementar las reformas laborales ha limitado
su capacidad de
intervención como un agente institucional para mediar los conflictos de poder entre las organizaciones y los trabajadores. Por su parte la teoría de la organización plantea que ha sido una evolución natural de las empresas ante las contingencias del mundo globalizado, sin tomar en cuenta el bienestar del trabajador en el largo
plazo. En este sentido,
posicionamiento teórico del Estado y las organizaciones respecto a la flexibilidad laboral es heterogéneo y esto genera distorsiones en el mercado laboral. En un contexto global caracterizado por la aguda competencia entre las empresas, y la presencia recurrente de turbulencias financieras, las empresas se adaptan a este entorno a través de la reducción de los costos laborales. De hecho la flexibilidad laboral es una de las características principales de la
estructura económica actual y de las
formas de organización a nivel global. En la actualidad en el mercado laborar flexible carece de una estructura o espacio donde los trabajadores establezcan una relación laboral; esto es inherente al proceso de negociación para fijar el salario entre el trabajador y el empleador de forma directa. En la mayoría de los casos, las empresas que
http://redpol.azc.uam.mx
17
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
REDPOL No. 9
subcontratan trabajo no contemplan políticas de fomento de la productividad, y los programas de capacitación o especialización son mínimos. La aplicación de una política de corto plazo para elevar el empleo a través de la subcontratación de trabajo permite controlar a las organizaciones controlar contingencias presentes en los mercados globales, pero genera distorsiones en el mercado de trabajo El énfasis en la política para flexibilizar el mercado de trabajo es un velo que cubre la existencia del conflicto distributivo entre empleadores y trabajadores. Promover una política de empleo de corto plazo y precario sin elevar el crecimiento económico, incluso con políticas para contenerlo, tiene un costo económico elevadísimo en términos de la distribución del ingreso. Referencias bibliográficas
Aglietta, M., (2000). A Theory of Capitalist Regulation: The US Experience.. London: Verso Classics. Appelbaum, E. & Batt, R., (1994). The New American Workplace: Transforming Work Systems in the United States. Ithac, NY: Cornell University Press. Atkinson, J., (1985). "Flexibility, Uncertainty and Manpower Management", IMS Report No 89,. Brighton: Institute of Manpower Studies. Banco Mundial, (1997), Informe sobre el desarrollo mundial, Banco Internacional de reconstrucción y fomento, Washington D.C.
18
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Bartbku, B., Rahma, J., and Valdes Rodrigo., (2012). “Fostering growth in Europe now”, en IFM Data discussion note, SDN/17/02, June 18, Berger, H., and Danninger Stephan., (2006) “The employment effects of labor and product markets deregulation and their implication for structural reform”, CESIFO Working Paper, núm, 1709, Category 4: Labour markets, May, pp 1-33.
Bhaskar, V., Maning, A., &Ted, T., (2002). “Oligopsony and Monopsonist Competition in Labor Markets”, Journal of Economic Perspectives. Vol. 16(2). Blanchflower, G., Oswald, J., & Peter, S., (1996). “Salarios, beneficios y repartición de la renta”, The Quarterly Journal of Economics Boal, W., & Ransom, M., (1997). “Monopsony in the labor market”, Journal of Economic Literature, Vol. 35(1). Boyer, R., (2000). "Is a finance-led growth regime a viable alternative to Fordism? A preliminary analysis". Economy and Society, 29(1), pp. 111-45. Brofenbrenner, M, (1956) “Potential monopoly in labor markets”, Industrial and labor relations review. Vol. 9(4). Cappelli, P., (1999). The New Deal at Work. Massacusetts: Harvard Business School Press. Clegg, S., (1991). Modern Organizations, Organization Studies in the Post-Modern World. London: SAGE.
http://redpol.azc.uam.mx
19
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
REDPOL No. 9
Commons, R., (1934). Institutional Economics. Madison: University of Wisconsin Press. Delaney, J. & Huselid, M., (1996). "The impact of human resource management practices on perceptions of organizational performance. Academy of Management Journal, Volumen 39, pp. 949-969. Deyo, F., (1997). "Labor and post-Fordist industrial restructuring in East and Southeast Asia". Work and Occupations, Volumen 24, pp. 97-118. Feregrino, J., (2013). "La política de metas de inflación y la flexibilidad laboral: del control de la inflación al desempleo en México". En el libro de la Nueva Macroeconomía Global. Distribución del ingreso, empleo y crecimiento. Mátey, G., y López., T. Fiori, G., Nicoletti, G., Scarpetta, S., y Schiantarelli, F,. (2012). “Employments effects on product and labor markets reforms: are the synergies?”, en The Economic Journal, Vol. 122, núm, 556, February, pp. 79-104.
Fombrun, D., Tichy, D. & Devanna, M., (1984). Strategic Human Resource Management. New York: Wiley. Foster, J., & Magdoff, F., (2009). "The Great Financial Crisis: Causes and Consequences". New York: NY: Monthly Review Press. IMF, (2003). World Economic Outlook. Washington, DC: International Monetary Fund. 20
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Hall, J., and Ludwig, U., (2008), “Neoclassical versus Keynesian approaches to Eastern German unemployment: a rejoinder to Merkl and Snower”, en Journal of Post Keynesian Economics, M.E. Sharpe, Inc., vol. 31, núm. 1, September pp. 167-185.
Hibbs, D., (1977). “Political Parties and Macroeconomic Policy” The American Political Science Review, Vol. 71( 4) pp. 1467-1487. Jacoby, S., (2005). The Embedded Corporation: Corporate Governance and Employment Relations in Japan and the United States. Princeton: University Press. Kalev, E. & Kelly, A., (2006). "Managing flexible work arrangements in US organizations: formalized discretion or ‘a right to ask"’. Socio-Economic Review, Volumen 4, pp. 379-416. Katz, L. & Krueger, B., (1999). “The High-Pressure U.S. Labor Market of the 1990s.”. Princeton: University Industrial Relations Section Working Paper #416. Kerr, C., (1950). “Labor Markets: Their Character and Consequences”, The American Economic Review, Vol. 40 (2), Papers and Proceedings. Kliman, A., (2012). The Failure of Capitalist Production: Underlying Causes of the Great Recession.. 1st ed. London: Pluto Press.
http://redpol.azc.uam.mx
21
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
REDPOL No. 9
Korpi, W., (2002). “The Great Trough in Unemployment: a Long-term View of Unemployment, Inflation, Strikes, and the Profit/Wage Ratio” Politics & Society, Vol. 30( 3). Lapavitsas, C., (2011). "Theorizing financialization.. Work, Employment and Society", 25(4), pp. 611-626. MacDuffie, J., (1995). "Human resource bundles and manufacturing performance: organizational logic and flexible production systems in the world auto industry". Industrial and Labor Relations Review, Volumen 48, pp. 197-221. Matusik, S., & Hill, C. (1998). "The Utilization of Contingent Work, Knowledge Creation, and Competitive Advantage", Academy of Management Review, Vol. 23(4), pp.680-697. Nickell, S., (1997). "Unemployment and Labour Market Rigidities: Europe versus North America". Journal of Economic Perspectives, Volumen 11, pp. 55-74. OECD, (1994). Jobs Study. Paris: OECD. Osterman, P., (2000). "Work Reorganization In An Era of Restructuring: Trends In Diffusion and Effects on Employee Welfare". Industrial and Labor Relations Review, Volumen 53, pp. 179-196. Pearce, J., (1993). "Toward an organizational behavior of contract laborers: their psychological involvement and effects on employee co-workers". Academy of Management Journal, Vol. 36, 1082-1096.
22
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Pfeffer, J. & Baron, J., (1988). "Taking the Workers Back Out: Recent Trends in the Structuring of Employment". Research in Organizational Behavior, Volumen 10, pp. 257-303. Piketty, T., (2014). Capital in the Twenty-First Century. Cambridge Massachusetts : The Belknap Press Harvard University Press
Piore, M. & Sabel, C., (1984). The Second Industrial Divide: Possibilities for Prosperity.. New York: NY: Basic Books. Siebert, S., (1999). The Effect of Labour Regulation on Recruitment, Josef RowtreeFoundation, York. New York: Josef Rowtree Foundation. Simons, H., (1944). "Some Reflections on Syndicalism", Journal of Political Economy, LII. Smith, C., (1989). "Flexible specialization, automation and mass production.. Work, Employment and Society", 3(2), p. 203–220. Tsui, A., Pearce, J., Porter, L. & Hite, J., (1995). "Choice of employee-organization relatioship: influence of external organizational factors". Research in Personnel and Human Resources Management, Volumen 13, pp. 117-151. Veblen, T., (1898) “The Beginnings of Ownership”, The American Journal of Sociology, Vol. 4(3).
http://redpol.azc.uam.mx
23
Dr. Jorge Feregrino Feregrino, Dr. Rogel Fernando Retes Mantilla y Mtra. Gisela Janeth Espinosa Martínez
REDPOL No. 9
Vidal, M., (2013). "Postfordism as a dysfunctional accumulation regime: a comparative analysis of the USA, the UK and Germany". Work, Employment & Society, 27(3), pp. 451-471. Wasmer, E., & Philippe, W., (2004). “The Macroeconomics of Labor and Credit Market Imperfections”, American Economic Review, No. 94(4).
24
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
A CIEN AÑOS DEL INICIO DE LA REFORMA AGRARIA EN MÉXICO Violeta R. Núñez Rodríguez
1
Introducción El próximo año se cumplen 100 años del inicio formal del proceso agrario nacional con el Decreto del 6 de enero de 1915, promulgado por el entonces presidente de la República, Venustiano Carranza. A partir de esta efeméride, el objetivo de este escrito es analizar brevemente, en perspectiva histórica este proceso, a fin de entender el mapa del actual territorio agrario mexicano. Y sobre todo, responder el cuestionamiento de si después de haberse declarado el fin del proceso agrario, con las reformas al artículo 27 constitucional de 1992 y sus leyes, permanece la Revolución (en términos agrarios). En la Decreto de 1915, se estipuló un artículo (el 4º), que tiempo después, permitiría cambiar radicalmente el panorama agrario nacional: Este artículo decía : Los pueblos que necesitándolos, carezcan de ejidos, o que no pudieran lograr su restitución por falta de títulos, por imposibilidad de identificarlos o porque legalmente hubieren sido enajenado, podrán obtener que se les dote del terreno suficiente para reconstituirlos conforme a las necesidades de su población expropiándose por cuenta del Gobierno nacional el terreno indispensable para ese efecto, del que se encuentre inmediatamente colindante con los pueblos interesados. (Carranza, 1915: 55) 1
Profesora-Investigadora Departamento de Economía UAM-Azcapotzalco. Doctora en Desarrollo Rutal.
http://redpol.azc.uam.mx
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
REDPOL No. 9
1. En 1910, el 1% de la población tenía en posesión el 97% del territorio Hace más de 100 años en México, inició un proceso revolucionario. Una de las principales causas de este hecho, era la enorme desigualdad económica y social que se había ido gestando a lo largo de los años que duró el periodo de Porfirio Díaz. Un periodo conocido como el porfiriato, que se extendió por casi 30 años. Esta desigualdad se expresa muy claramente en la tenencia de la tierra, una tenencia que marcaba una alta concentración de la tierra (ver gráfica). Al respecto, indica Rodolfo Stavenhagen, “en 1910, último año de la dictadura porfirista, el 1% de la población poseía el 97% del territorio nacional, en tanto que el 96% de la población poseía solamente 2% de la tierra” (Stavenhagen, 1982: 13).
Régimen de propiedad 1910 120 Porcentaje
100 80 60 40 20 0
1
2
Población
1
99
Territorio
97
3
Fuente: INEGI, 1994.
Aunado a esto una parte importante de la población se encontraba “enganchada” al sistema de haciendas como peones acasillados. De acuerdo con 2
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Frank Tannenbaum, el 91% de la población rural, la inmensa mayoría, vivía en el sistema de peonazgo (ver cuadro). En este sistema, por lo general, la población vivía “atada” a la hacienda de por vida. Una forma de estar en esta condición era por las deudas que se iban generando al interior de las haciendas, deudas que eran heredadas de generación en generación. Así, los descendiente (quienes todavía no habían nacido), ya eran deudores. Pocos podían salir de ellas. Al respecto, no olvidemos la novela Rebelión de los colgados. Quienes se rebelaban o intentaban huir del yugo de los hacendados, eran colgados y ahorcados (Traven, 2004).
Población rural bajo el sistema de Hacienda Total
10,501,722
Población rural libre
479,074
En servidumbre (peonada)
9,591,752
Semi-rural
430,896
Fuente: Tannenbaum, 1951.
Frente a esto, decía Luis Cabrera en 1912: El peonismo, o sea la esclavitud de hecho…, en que se encuentra el peón jornalero, sobre todo el enganchado o deportado del Sureste del país, y que subsiste debido a los privilegios económicos, políticas y judiciales de que goza el hacendado. El peonismo debe desterrarse por medio de leyes que aseguren la libertad del jornalero en la prestación de sus servicios, a la vez que por medio de las leyes agrarias que deben tender a liberar a los pueblos de la condición de
http://redpol.azc.uam.mx
3
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
REDPOL No. 9
prisioneros en que se encuentran, encerrado y ahogado dentro de las grandes haciendas. (Cabrera, 1912: 17)
Frente a este escenario, inició un proceso revolucionario, que transformaría profundamente la estructura agraria, negando lo planteado por John Womack, al inicio de su obra Zapata y la Revolución Mexicana: “éste es un libro acerca de unos campesinos que no querían cambiar y que, por eso mismo, hicieron una revolución” (Womack,
2004:
XI).
Sin
embargo,
después del proceso
revolucionario, como decía, nada volvería a ser igual.
2. Revolución: lucha, que devino en lucha de clases Los peones acasillados iniciaron un proceso de lucha, que devino en lucha de clases (en el sentido de E. P. Thompson, quien indica que la clase se constituye en la lucha - Thompson, 1979-), que transformaría el régimen de tenencia de la tierra. Un régimen que mantenía, el 97% de la superficie total cultivable en manos de 835 familias (INEGI, 1994). En 1911 en
la comunidad de Ayoxuxtla, ubicada en el municipio de
Huehuetlán el Chico en el estado de Puebla, se promulgó y firmó el Plan de Ayala2. En éste, el Ejército Insurgente, encabezado por Emiliano Zapata, indicaba lo siguiente: declaramos solemnemente ante la faz del mundo civilizado que nos juzga y ante la Nación a que pertenecemos y amamos, los propósitos que hemos formulado para acabar con la tiranía que nos oprime y redimir a la Patria de las dictaduras que se nos imponen las cuales quedan determinadas en el siguiente Plan: 2
No se nombro como Plan de Ayoxuxtla, a fin de proteger a esta comunidad de Puebla.
4
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
… hacemos constar: que los terrenos, montes y aguas que hayan usurpado los hacendados, científicos o caciques a la sombra de la justicia venal, entrarán en posesión de esos bienes inmuebles desde luego, los pueblos o ciudadanos que tengan sus títulos, correspondientes a esas propiedades, de las cuales han sido despojados por mala fe de nuestros opresores, manteniendo a todo trance, con las armas en las manos, la mencionada posesión, y los usurpadores que se consideren con derechos a ellos, lo deducirán ante los tribunales especiales que se establezcan al triunfo de la Revolución. En virtud de que la inmensa mayoría de los pueblos y ciudadanos mexicanos no son mas dueños que del terreno que pisan sin poder mejorar en nada su condición social ni poder dedicarse a la industria o a la agricultura, por estar monopolizadas en unas cuantas manos, las tierras, montes y aguas; por esta causa, se expropiarán previa indemnización, de la tercera parte de esos monopolios, a los poderosos propietarios de ellos a fin de que los pueblos y ciudadanos de México obtengan ejidos, colonias, fundos legales para pueblos o campos de sembradura o de labor y se mejore en todo y para todo la falta de prosperidad y bienestar de los mexicanos. (Ejército Insurgente, 1911)
Así, este llamado de este grupo insurgente, plasmado en el Plan, pretendía transformar el régimen de tenencia de la tierra. Durante los años del proceso revolucionario, la lucha quedó plasmada en la disminución de la población, una población que implicó una tasa de decrecimiento importante. Al respecto, se calcula que murieron cerca de 1.5 millones de personas en el lapso de la Revolución. Pese a la gran presión social, durante el gobierno de Venustiano Carranza, sólo se repartieron 167,936 hectáreas, cifra que representaba el 0.1% de la superficie total del país. Esto implicaba que el 97% del territorio aún estaba concentrado en unas cuantas familias.
http://redpol.azc.uam.mx
5
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
REDPOL No. 9
Por esto, la lucha de clases, no terminó con el proceso revolucionario, se mantuvo como un proceso permanente para recuperar u obtener tierra. Sobre todo frente al desinterés de avanzar en la transformación de la estructura agraria. Después del triunfo carrancista, todos los presidentes (hasta antes de Lázaro Cárdenas), avanzaron muy poco en la reforma agraria (ver gráfica). Intentaron concluir el proceso agrario, es decir, de manera permanente pretendieron cancelar el acceso de los campesinos a la tierra, y en su discurso concebían al reparto agrario como un mecanismo para transitara hacia la propiedad privada (no hacia la propiedad social).
Reforma agraria 1917-1940 20,000,000
Superficie, 18,786,131
18,000,000 16,000,000
Hectáreas
14,000,000 12,000,000 10,000,000 8,000,000 6,000,000 4,000,000 2,000,000 0 Carranza De la Huerta Obregón Calles Portes Gil Or z Rubiio A. Rodríguez Cárdenas (1917-1920) (1920) (1920-1924) (1924-1928) (1928-1930) (1930-1932) (1932-1934) (1934-1940)
Fuente: INEGI, 2009.
En general, todos con una posición clasista y racista, intentaron concluir el reparto agrario. Al respecto en México a través de los informes presidenciales podemos leer como Álvaro Obregón, de manera contundente señalaba que: “se 6
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
han establecido restricciones para la ampliación de ejidos que con frecuencia solicitan los pueblos, quienes para obtenerla deberán justificar que las tierras de que disfrutan no son suficientes para su desarrollo colectivo; que cuentan con elementos par que sean de ampliación, y que, mediante contrato, se obliguen a pagar en 10 años el valor de las propias tierras” (Secretaría de la Reforma Agraria –SRA– y Secretaría de la Presidencia –SP–, 1976: 71). Así, se ponía en duda la necesidad de los campesinos. Pero además, se condicionaba la tierra, a un pago por parte de los demandantes. Por su parte, Pascual Ortiz Rubio, veía necesario convertir al ejido en pequeña propiedad (SRA y SP, 1976: 89). Aunado a esto, famosas se hicieron las “banderas blancas”, colocadas en cada estado de la República, señalando que ya no había más tierra que repartir. Emilio Portes Gil, señalaba: “como resultado de los esfuerzos anteriores, la labor agraria del estado de Morelos ha quedado terminada… El ingeniero Figueroa tramitó ya, ante la Comisión Local Agraria del Distrito Federal, todo los asuntos agrarios que estaban pendientes, y en este mismo mes podrá hacer una declaratoria semejante al que se hizo para Morelos… también en el estado de Tlaxcala quedaron resueltos todos los asuntos tramitado por los pueblos” (SRA y SP, 1976: 83). En el mismo tenor, durante el penúltimo mandato antes de Lázaro Cárdenas, se indico que “la Comisión Nacional Agraria declaró terminada la distribución ejidal en los estados de Tlaxcala, Aguascalientes y Zacatecas, y ha fijado un plazo en los estados de San Luis Potosí y Coahuila” (SRA y SP, 1976: 93). Nuevamente se declaraba a Tlaxcala como un estado en donde el proceso agrario había concluido. http://redpol.azc.uam.mx
7
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
REDPOL No. 9
3. Cárdenas Al tomar protesta como presidente, Lázaro Cárdenas (1934-1940) expresó que el sistema de propiedad de la tierra no se había cambiado. Este hecho, decía, frena a una de las principales riquezas de la nación, la agricultura (SRA y SP, 1976). Es decir, Cárdenas al concebir al ejido como el sustento alimenticio de la población mexicana, veía necesario poner especial atención a la política agraria.
Pero
además, los datos evidenciaban que el avance de tierras distribuidas había sido raquítico. De acuerdo con INEGI (ver cuadro), después de siete mandatos presidenciales posrevolucionarios, se había distribuido sólo el 3.9% de la superficie del país. Hectáreas distribuidas por periodo presidencial 1917-1940 % de la superficie del país Carranza (1917-1920)
0.1%
De la Huerta (1920)
0.0%
Obregón (1920-1924)
0.6%
Calles (1924-1928)
1.5%
Portes Gil (1928-1930)
0.9%
Ortiz Rubio (1930-1932)
0.5%
A. Rodríguez (1932-1934)
0.4%
Cárdenas (1934-1940)
9.6%
Fuente: INEGI, 2009.
8
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Esto hacia posible que la propiedad de la tierra, aún siguiera altamente concentrada (ver gráfica). Al respecto, según el Censo Agrícola de 1930, 15 millones de hectáreas correspondían propiedad social, y 123 millones a propiedad privada.
Régimen de propiedad 1930 Ejidal 11%
Privada 89%
Fuente: Dirección General de Estadística, 1930.
En este contexto, el entonces presidente realiza un cambio de rumbo agrario, entre ellos, reabrir el proceso agrario en aquellos estados en donde supuestamente el problema de tierras estaba superado.
A decir, de Antonio
García de León, Cárdenas “decidió realizar su primera gira de trabajo por Chipas. Lo que más llamó la atención de Cárdenas fue la sobrevivencia poderosa de la servidumbre agraria, la explotación feroz a que eran sometidos los jornaleros agrícolas y la represión imperante” (García de León, 1985). Al parecer, esto sería decisivo para el rumbo agrario que seguiría durante su administración. http://redpol.azc.uam.mx
9
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
REDPOL No. 9
En este tenor, en 1935, en su Primer Informe de Gobierno presidencial, el jefe del Departamento Agrario, señaló lo siguiente: Debe buscarse… el procedimiento para dotar a los peones acasillados en el lugar que radican, ya que forman parte de la población rural de la República, y así, considerar lo que es la realidad: que la masa rural está en pueblos, rancherías, congregaciones, etc.; que también está agrupada en poblados enclavados en los latifundios y que, también, lo está, en forma de peones acasillados, cuya calidad de trabajadores tuvo su origen precisamente, en el acaparamiento de la tierra que vino a crear el peonaje de la República. Toda esta población rural necesita emanciparse, necesita tierras, necesita sumarse a la civilización, y para ello, es indispensable resolver integralmente el problema rural como una justificación de nuestra revolución social. (SRA y SP, 1976: 107)
Frente a este escenario, una de las acciones fue modificar la legislación agraria, lo que permitió dotar de derechos a los peones acasillados, quienes increíblemente, pese a que constituían la inmensa mayoría de la población rural, habían quedado excluidos del proceso de reparto de tierras. Es durante este sexenio, cuando por vez primea se realiza el más importante reparto de tierras a los campesinos (ver gráfica). Entregando tierra fértil, prospera y de calidad. Del total de hectáreas de riego, entregadas a lo largo de toda la historia agraria (1915-1992), el 50% se lleva a cabo durante el cardenismo (INEGI, 1999).
10
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
REDPOL No. 9
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
Beneficiados con dotación de erras por periodo presidencial (miles de personas) 800 700 600 500 400 300 200 100 8
2 -9 19 89
2
-8 19 83
-8
0
4
8
6
19 77
-7 19 71
-7 19 65
-6 19 59
2
-5 19 53
-5
6
19 47
-4 19 41
19 35
-4
0
0
Fuente: INEGI, 1999.
Asimismo, sustentado en una idea de trabajo colectivo, dota a diversos ejidos con tierras colectivas, en zonas agrícolas muy importantes, entre ellos, en La Laguna, Valle de Yaqui, Tierra Caliente en Michoacán y la zona henequenera en Yucatán. Después del cardenismo, los datos muestran que durante el sexenio de Díaz Ordaz se entregó la mayor cantidad de tierra a lo largo de toda la historia, 24 millones de hectáreas (frente a los 18 millones entregadas durante el mandato de Cárdenas). Sin embargo, más de 16 millones de hectáreas correspondían a tierra de agostadero y casi dos millones a monte, lo que implicó que más del 73% de la tierra entregada no era de la mejor calidad. Esto revivía el cuento de “Nos han dado la tierra” de Juan Rulfo:
http://redpol.azc.uam.mx
11
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
REDPOL No. 9
Así nos han dado esta tierra. Y en este comal acalorado quieren que sembremos semillas de algo, para ver si algo retoña y se levanta. Pero nada se levantará de aquí. Ni zopilotes. (Rulfo, 2005)
Es durante este sexenio diazordacista, cuando se entrega el 30% de toda tierra de agostadero, entregada a lo largo de toda la historia agraria del país. En contra parte, sólo se entregó el 3.7% del total nacional de la tierra de riego dotada a lo largo de los diferentes mandatos presidenciales.
4. Contrarreforma agraria Decíamos que desde que inició el proceso agrario, los diferentes presidentes, responsables de la política agraria nacional, intentaron poner fin al reparto legal de tierras. Sin embargo, fue hasta el mandato presidencial de Salinas de Gortari (cuando se consolida la entrada de la fase neoliberal del capital), quien cancela y “pone fin” al proceso agrario nacional. No está demás decir que cuando ocurre este hecho, se habían repartido más de 103 millones de hectáreas, que abarcaban el 52.9% de la superficie del país, lo que había implicado una transformación profunda del escenario agrario de 1910 (ver cuadro). Ahora, más de la mitad del país se encontraba en propiedad de ejidos y comunidades agrarias.
12
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Tierras distribuidas por periodos presidenciales
Superficie
% de la superficie del país
Carranza (1917-1920)
167,936
0.1%
De la Huerta (1920)
33,696
0.0%
Obregón (1920-1924)
1,100,117
0.6%
Calles (1924-1928)
2,972,876
1.5%
Portes Gil (1928-1930)
1,707,750
0.9%
Ortiz Rubio (1930-1932)
944,538
0.5%
A. Rodríguez (1932-1934)
790,694
0.4%
Cárdenas (1934-1940)
18,786,131
9.6%
Ávila Camacho (1940-1946)
7,287,697
3.7%
Alemán Valdéz (1946-1952)
4,633,321
2.4%
Ruíz Cortines (1952-1958)
6,056,773
3.1%
López Mateos (1958-1964)
8,870,430
4.5%
Díaz Ordaz (1964-1970)
24,738,199
12.6%
Echeverría Álvarez (1970-1976)
12,773,888
6.5%
López Portillo (1976-1982)
6,397,595
3.3%
De la Madrid (1982-1988)
5,626,227
2.9%
Salinas de Gortari (1988-1992)
551,869
0.3%
Total
103,439,737
52.9%
Fuente: INEGI, 2009.
http://redpol.azc.uam.mx
13
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
REDPOL No. 9
De la noche a la mañana, reformado el histórico artículo 27, se suprimió lo siguiente: Los núcleos de población que carezcan de tierras y aguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad agrícola en explotación. (Cámara de Diputados, 1991)
Aunado a esto, que ya representaba una profunda contrarreforma agraria, Salinas decía que el campo debía ser capitalizado (debían llegar las inversiones), para lo cual era necesario dar certeza jurídica al régimen de tenencia de la tierra. Por esto se estableció todo un régimen legal, que posibilitaba la compra-venta de las tierras ejidales. Es decir, la privatización de la propiedad social, y con ello la apertura de un mercado de tierra.
5. Zapatismo Pese a la cancelación del reparto agrario, de la declaración de que no hay más tierra que repartir (otro de los argumentos para realizar la reforma al artículo 27 constitucional), y de que el problema de la tierra ya era un asunto del pasado, en 1994, en el mismo minuto en que entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el levantamiento armado de los pueblos indígenas del sureste mexicano, cuestionarían profundamente la contrarreforma. De un momento a otro, regresábamos al discurso y escenario que había dado pauta al inicio de la Revolución Mexicana en 1910: una alta concentración de 14
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
la tierra y la existencia de peones acasillados (viviendo casi como esclavos), en una de las entidades del país, a finales del siglo XX. Los pueblos indígenas, evocando a Emiliano Zapata, al nombrarse Ejército Zapatista de Liberación Nacional, planteando como una de sus primeras demandas, el tema de la tierra, evidenciaban que el problema agrario era todavía un asunto pendiente en la nación mexicana. De manera expresa indicaban que todavía había miles de campesinos sin tierra, que estaban esperando recibir justicia agraria, una justicia que durante décadas (casi un siglo) nunca llegó. Por esto, en enero de 1994, decidieron recuperar miles de hectáreas (ver cuadro), las cuales a decir de ellos, les habían pertenecido en otro momento de la historia, pero se las habían arrebatado.
Predios “invadidos” Año
Región
Número de predios
Superficie hectáreas
1994
En municipios zapatistas*
572
55,287
1995
Zona fuera de conflicto
208
22,394
1994
Zona de control zapatista**
741
59,862
1995
Fuera de la zona de conflicto
756
67,010
*30 municipios involucrados en el conflicto armado. **Altamirano, Las Margaritas, Ocosingo Fuente: Gobierno del estado de Chiapas, Secretaría de Desarrollo Agrario (2005, enero), Diagnóstico de la situación agraria de Chiapas, en Rojo (1997).
http://redpol.azc.uam.mx
15
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
REDPOL No. 9
Este hecho dio pauta a que de facto se llevara a cabo una reforma agraria, pese a que se había declarado que no había más tierra que repartir. Con este escenario, de lucha campesina e indígena, el gobierno del estado y el federal, tuvieron que realizar una reforma agraria de jure, creando 750 nuevos núcleos agrarios, a quienes les entregó casi 400 mil hectáreas. Si observamos el comportamiento de los otros estados de la República (ver gráfica),
observamos
que
el
levantamiento
orilló
a
las
autoridades
gubernamentales a realizar una reforma agraria (no suficiente), en una era de contrarreforma agraria.
Nucleos agrarios creados despues de contrarrforma agraria 785
Chiapas
685 585 485 385 285 185 85 -15 Fuente: INEGI, 1991-2007
Fuente: Citada en Núñez, Gómez y Concheiro, 2013.
16
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
6. A manera de conclusión: lo actual En el último Censo Ejidal, corroboramos algo que ya veníamos observando en algunos de los mundos agrarios que bañan el territorio de la nación mexicana. Pese a la contrarreforma agraria, que establecía todos los mecanismos legales para la compra y venta de la tierra, y para el pleno demonio de ellas, durante los últimos diez años, se habían vendido sólo 3 millones de hectáreas. Esto mostraba que la idea de celebrar de manera masiva actos de privatización del régimen de tenencia de la tierra, no era una realidad. Adicional a esto, supimos que de 103 millones de hectáreas, registradas en el penúltimo censo, pasamos a casi 106 millones de hectáreas (INEGI, 2008). Es decir, después de la cancelación al reparto agrario, en lugar de decrecer la propiedad social, esta aumentó. Sin embargo, el problema actual en el campo no radica en la tenencia de la tierra, sino en otras formas legales de apropiación, que fueron avanzando “de manera silenciosa”. Al respecto, hay que decir que la reforma al artículo 27 constitucional de 1992, conllevó el establecimiento de tres leyes reglamentarias: la Agraria, la de Aguas Nacionales y la Minera. Esta última ley, la Ley Minera, en su artículo 6 estableció que la minería era declarada como una actividad de “utilidad pública” (Cámara de Diputados, 1992), lo que daba preferencia sobre cualquier otra actividad. Asimismo, la Ley estipuló en su artículo 10 que la actividad se realizaría otorgando concesiones a los particulares, tanto nacionales como extranjeros, en
http://redpol.azc.uam.mx
17
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
REDPOL No. 9
aquellos terrenos en donde se encontraran minerales. Con dicha concesión se posibilita hacer exploración, extracción y beneficio en los terrenos en donde haya minerales (dejando de lado a cualquier otra actividad). Así, bastaba con declarar que había minerales, para que se otorgara un título de concesión, que no está demás, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley Minera, podría ser por 50 años (con posibilidad a ampliarlo por otros 50 años). Es decir, la concesión, podrá ser por un siglo. Esta legislación, ha hecho posible que hoy tengamos una parte importante del territorio de la nación concesionada, que si bien no cambió el régimen de tenencia de la tierra, en los hechos las comunidades y pueblos son despojados de sus tierras, a fin de llevar a cabo esta actividad, que más que ser de utilidad pública, es de utilidad privada. De acuerdo con el Primer Informe de Gobierno de la actual administración federal, 30 millones de hectáreas de la nación (Peña Nieto, 2013), se encuentran concesionadas. No obstante, la Secretaría de Gobernación, alerta de que durante los últimos años se han otorgado 96 millones de hectáreas (Segob, 2014), lo cual implicaría que cerca del 50% del territorio esté en manos de empresas mineras. Así, el avance sobre la propiedad social no se realizó a partir del cambio de régimen de tenencia de la tierra, sino mediante el otorgamiento de títulos de concesión que en los hechos implica un despojo a los pueblos campesinos. Aunado a esto, próximamente comenzaremos a ver una intensificación de las concesiones, con las “servidumbres mineras” y con las “servidumbres petroleras”, 18
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
que forman parte del proceso de reforma energética (Cámara de Senadores, 2014), que no deja otra salida, más que “abandonar” los territorios agrarios, si se encuentra petróleo, gas o mineral. Frente a esto, la gran pregunta sigue siendo: ¿hasta cuándo los campesinos seguirán pagando tributo?
Fuentes bibliográficas Cabrera, Luis (1912), Discurso pronunciado por Luis Cabrera, México, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana. Cámara de Diputados (1991), “Artículo 27”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Congreso de la Unión. Cámara de Diputados (1992), Ley Minera, México, Congreso de la Unión. Cámara de Senadores (2014), Ley de Hidrocarburos, México, Congreso de la Unión. Carranza, Venustiano (1915), Decreto del 6 de enero de 1915, México, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana. Carranza, Venustiano (1915), Decreto del 6 de enero de 1915, México, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana. Dirección General de Estadística (1930), Primer censo agrícola ganadero de 1930, México, DGE. Ejército Insurgente (1911), Plan de Ayala, Ayoxuxtla, Puebla. http://redpol.azc.uam.mx
19
REDPOL No. 9
Dra. Violeta R. Núñez Rodríguez
INEGI (1994), Estadísticas Históricas de México, Tomo I, México, INEGI. INEGI (1999), Estadísticas Históricas de México, Tomo I, México, INEGI. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2008), Censo Ejidal 2007, México, INEGI. Núñez, Violeta; Adriana Gómez y Luciano Concheiro (2013), “La tierra en Chiapas en el marco de los 20 años de la rebelión zapatista”, en Argumentos. Estudios Críticos de la Sociedad, Núm. 73, México, UAM-Xochimilco. Peña Nieto, Enrique (2013), Primer Informe de Gobierno, México, Presidencia de la República. Rojo Orta, Joel (1997), La situación agraria en el estado de Chiapas, Tesis en Sociología, México, Universidad Nacional Autónoma de México. Rulfo Juan (2005). “Nos han dado la tierra”, en El llano en llamas, México, Editorial RM. Secretaría de la Reforma Agraria y Secretaría de la Presidencia (1976), México a través de los informes presidenciales. Política agraria, México, SRA-SP. Segob (2014), Estudio de la minería en México, México, Secretaría de Gobernación. Stavenhagen, Rodolfo et. al. (1982), Neolatifundismo y explotación. De Emiliano Zapata a Anderson Clayton & Co., México, Editorial Nuestro Tiempo.
20
Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Teorías de la Administración y Estudios Organizacionales
REDPOL No. 9
Tannenbaum, Frank (1952), “La revolución agraria mexicana”, en Problemas Agrícolas e Industriales de México, PAIM. Thompson, Edward (1979). Tradición, revuelta y conciencia de clase. Estudios sobre la crisis de la sociedad pre industrial, Barcelona, España, Crítica. Traven, B (2004), La rebelión de los colgados, México, Selector. Womack, John (2004), Zapata y la Revolución Mexicana, México, Siglo XXI.
http://redpol.azc.uam.mx
21