BOECHAT & WAGNER advogados associados
Niterói, 17 de setembro de 2018. Para: Associação dos Docentes da UFF - ADUFF
Assunto: Eleições 2018. Condutas vedadas e permitidas. Agentes públicos. Instituições Federais de Ensino.
Diante de episódio ocorrido em 13/09 na UFF em Campos dos Goytacazes, relativo à fiscalização conduzida pela Justiça Eleitoral no interior do campus da Universidade, a Diretoria da ADUFF solicita informações sobre as condutas permitidas e proibidas ao Agente Público, em especial no âmbito de Instituições Federais de Ensino, quanto à campanha eleitoral. Com base nas previsões da Lei 9.504/1997 (estabelece normas para as eleições) e da Resolução 23.551/2018 (dispõe sobre propaganda eleitoral, utilização e geração de horário gratuito e condutas ilícitas em campanha eleitoral nas eleições), esta Assessoria Jurídica apresenta suas considerações e esclarecimentos. Vale destacar, também, as informações compiladas pela Advocacia-Geral da União em seu manual "Condutas Vedadas aos Agentes Públicos Federais em Eleições - 2018". 1.
Definição de Agente Público: a quem se aplica no âmbito da UFF?
Para alcançar maior clareza sobre o destinatário das regras e normas pertinentes ao conjunto de vedações e permissões de conduta em época eleitoral, é importante apresentar a definição de Agente Público nos 1 Rio de Janeiro – Brasília – Belo Horizonte – Cuiabá – Curitiba – Florianópolis – Goiânia – Pelotas – Porto Alegre – Santa Maria – São Paulo
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termos da legislação. Esse conceito nos indica, no caso, a quem se aplica o restante das observações no âmbito interno da UFF. Tal definição está prevista no §1º do art. 73 da Lei 9.504/97: Reputa-se agente público, para os efeitos deste artigo, quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta, indireta, ou fundacional. No que tange à Universidade, portanto, é fácil depreender que estão compreendidos nesta figura jurídica todos servidores públicos estatutários - técnico-administrativo ou docentes - além de ocupantes de cargos ou funções comissionadas, emprego público e eventuais contratados. In contrario sensu, o conceito não abrange os estudantes, independente do curso ou nível, a quem não se aplicam as regras tratadas adiante. Ressalva-se, contudo, prudência ao considerar alunos que também sejam estagiários. Para estes, durante a realização de estágios ou atividades correlatas, é possível a equiparação à condição do servidor durante seu expediente laboral. Esse esclarecimento conceitual é importante para que se possa avaliar, conforme o caso, eventual ocorrência de abusos quanto à observância das condutas, suas proibições e permissões. Também é útil para perceber que as vedações regularmente previstas quanto aos docentes e técnicos não se aplicam, necessariamente, aos estudantes da Instituição. 2.
Condutas vedadas aos servidores da UFF em período de campanha eleitoral
Os comentário seguintes são voltados para a situação dos servidores públicos (técnicos e docentes) que não sejam candidatos a cargo eletivo. Assim, não iremos tratar sobre inelegibilidades e prazos de desincompatibilização. Interessa, neste parecer, esclarecer o conjunto de condutas que são vedadas e as ações que continuam permitidas em época eleitoral. 2 Rio de Janeiro – Brasília – Belo Horizonte – Cuiabá – Curitiba – Florianópolis – Goiânia – Pelotas – Porto Alegre – Santa Maria – São Paulo
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Como já nos encontramos em período de campanha eleitoral, as condutas relacionadas à campanha antecipada também não serão objeto deste documento. Também não serão abordadas as proibições específicas aos servidores que podem praticar atos de gestão. Neste momento, conforme a solicitação apresentada, examinamos os limites à expressão de preferência política-eleitoral por parte dos servidores (técnicos e docentes) e/ou no espaço físico da Universidade. O princípio geral que orienta a conduta do agente público nesse período está previsto no caput do art. 73 da Lei 9.504/97, ao firmar que são vedadas "condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais". Essa diretriz serve tanto para o agente que atua como gestor, executor de despesa, quando para o servidor que não tem nenhum ingerência sobre a utilização de recursos ou espaços públicos. Inicialmente, vale referir que tanto o art. 37 da Lei 9.504/97 quanto o art. 14 da Resolução 23551/2018 estabelecem proibição à veiculação de propaganda eleitoral em bens que pertencem ao poder público, "inclusive pichação, inscrição a tinta e exposição de placas, estandartes, faixas, cavaletes, bonecos e assemelhados". Por conta disso, não é autorizada a fixação de cartazes, placas, ou material de campanha em paredes, murais, salas e dependências da Universidade. Ocorrendo tais fatos, o espaço é passível de fiscalização pela Justiça Eleitoral para inibição da conduta e eventual responsabilização. Note-se, contudo, que o inciso II do §2º do mesmo art. 37 da Lei, assim como disposição equivalente na Resolução do TSE para as Eleições de 2018, excepcionam da proibição o uso de "adesivo plástico em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais, desde que não exceda a 0,5 m2 (meio metro quadrado)". Assim, ainda que circule dentro do campus Universitário ou eventualmente fique, por tempo parcial, em estacionamento lá situado, é PERMITIDO o uso de adesivos em automóveis particulares. Por outro lado, veículos oficiais, de propriedade da UFF e do Poder Público não podem conter adesivo ou transportar material de campanha. Ao que importa neste momento, o art. 73 da Lei 9.504/97 e o art. 77 da Resolução TSE 23.551/2018 listam as condutas vedadas aos agentes públicos, proibindo-os, por exemplo, de: 3 Rio de Janeiro – Brasília – Belo Horizonte – Cuiabá – Curitiba – Florianópolis – Goiânia – Pelotas – Porto Alegre – Santa Maria – São Paulo
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I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária; II - usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram; III - ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado; Vejamos alguns exemplos mais práticos relacionados às hipóteses acima e aplicáveis à Universidade. Não é permitido: a) realização de comício em bem imóvel da UFF; b) utilização de veículo oficial para guarda ou transporte de material de campanha; c) cessão de repartição pública para atividade de campanha eleitoral, inclusive guarda e distribuição de material, como salas, auditórios, diretórios e centros acadêmicos localizados em imóvel da Universidade; d) utilização de bens da repartição, tais como celulares e computadores para fazer propaganda eleitoral; e) uso de transporte oficial para locomoção a evento eleitoral; f) uso de gráfica oficial; g) remessa de correspondência institucional com conotação de propaganda eleitoral; 4 Rio de Janeiro – Brasília – Belo Horizonte – Cuiabá – Curitiba – Florianópolis – Goiânia – Pelotas – Porto Alegre – Santa Maria – São Paulo
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h) determinar que servidor público, em horário de expediente normal, execute serviços para campanhas eleitorais; h) realização de atividade de campanha por servidor público durante horário de expediente normal. O descumprimento de tais regras, além de implicar a suspensão da conduta vedada, poderá resultar na aplicação de multa (a partir de R$ 5.320,00) e outras sanções administrativa ou disciplinares, inclusive por improbidade. Em resumo, e de modo geral, é vedada a realização de atos de campanha eleitoral seja com uso de bens imóveis, móveis, ou recursos humanos da Universidade Federal Fluminense, entidade federal da Administração Indireta. Isso significa que o servidor (técnico ou docente) não pode fazer campanha ou manifestar sua preferência político-eleitoral de modo algum? Não. Desde que esteja fora do seu horário de trabalho e não utilize de recursos da Instituição, incluindo imóveis, o servidor pode atuar em favor da sua candidatura de preferência, buscar votos, distribuir material, etc. Ou seja, o importante é que isso não ocorra durante o trabalho regular e nem faça uso de bens e recursos da Universidade. Fora das condutas vedadas pela Lei e Resolução, o cidadão, ainda que agente público, é livre para manifestar suas preferências e buscar o convencimento de outras pessoas. A liberdade de opinião e expressão, inclusive políticas, não encontra restrições outras, mas, pelo contrário, são asseguradas pela Lei ("independe da obtenção de licença municipal e de autorização da Justiça Eleitoral a veiculação de propaganda eleitoral pela distribuição de folhetos, adesivos, volantes e outros impressos", "a realização de qualquer ato de propaganda partidária ou eleitoral, em recinto aberto ou fechado, não depende de licença da polícia") e pela Constituição ("ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei", "é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato"). Tema sensível, contudo, diz respeito à utilização de adesivos individuais dentro do ambiente funcional e durante o horário de trabalho. Em que pese ser manifestação individual de preferência política-eleitoral, sem conter, necessariamente, a intenção de "pedir votos", cumpre ter cautela quando a realidade laboral envolve atendimento ao público de modo amplo. 5 Rio de Janeiro – Brasília – Belo Horizonte – Cuiabá – Curitiba – Florianópolis – Goiânia – Pelotas – Porto Alegre – Santa Maria – São Paulo
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Nesses casos, é possível que a Justiça Eleitoral interprete que a prestação de atendimento ao público por servidor visualmente identificado com candidaturas, partidos ou coligações concorrentes ao pleito representem uma "conduta tendente a afetar a igualdade de oportunidade entre candidatos", vedada, portanto. Assim, não é recomendável a utilização de adesivos durante o horário de trabalho na Universidade. Essa cautela, contudo, não tem o condão de impedir que, em espaços externos, fora de gabinetes, laboratórios, salas de aulas, etc, o professor manifeste sua identidade política, identificação partidária e preferência eleitoral visualmente. Consequentemente, desde que não utilizados como adorno durante o trabalho, e não sendo distribuídos no expediente, não existe vedação alguma para que o servidor público leve consigo, no bolso, mochila, pasta ou item de propriedade particular, material de campanha. O servidor não está proibido de portar, privadamente, adesivos, panfletos, material impresso ou itens de campanha de um modo geral. O que a lei e o regulamento proíbem é a distribuição desse material durante o trabalho. Seria notadamente abusivo ou mesmo absurdo exigir do docente ou técnico administrativo que tenha panfletos ou adesivos em seus pertences a retirada desse material para ingressar no campus universitário, por exemplo. Do mesmo modo, a hipótese de realizar revistas em mochilas e outros bens privados de servidores é de ser considerada desproporcional e abusiva. Finalmente, retomando o aspecto antes destacado quanto à definição de Agente Público para fins eleitorais, fica claro que esse conjunto de vedações de condutas não se aplica aos estudantes, ressalvados os estagiários na Instituição e durante as atividades de estágio. Assim, em que pese a cautela para técnicos e docentes, não há base legal ou regulamentar para impedir que o aluno transite pela Universidade utilizando adesivo ou mesmo transporte material de campanha em seus pertences privados. 3.
Poder de polícia da Justiça Eleitoral e abuso de autoridade
É a própria Justiça Eleitoral, com seus juízes e pessoal de apoio, quem possui a responsabilidade pela fiscalização das campanhas eleitorais, buscando inibir a ocorrência de condutas vedadas e realizar os procedimentos necessários para aplicação de sanções em caso de ilícito. Vale notar que a Justiça Eleitoral pode ser provocada, tanto pelo Ministério Público, quanto pelo cidadão em geral, através de representações formais ou notícias de 6 Rio de Janeiro – Brasília – Belo Horizonte – Cuiabá – Curitiba – Florianópolis – Goiânia – Pelotas – Porto Alegre – Santa Maria – São Paulo
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irregularidades eleitorais. É dever da Autoridade Pública, por sua vez, apurar os fatos e tomar as medidas cabíveis, conforme o caso. O artigo 41 da Lei 9.504/97, em seu parágrafo 1º, atribuiu aos juízes eleitorais ou aos designados pelos TREs o poder de polícia sobre a propaganda eleitoral. Por sua vez, conforme o §2º, esse poder não pode representar qualquer tipo de censura prévia, mas se restringe às providências necessárias para inibir práticas ilegais, como as condutas vedadas acima discutidas. Finalmente, o caput do mesmo artigo resguarda o direito ao regular exercício da propaganda eleitoral, que, se exercida nos termos da legislação, não poderá ser objeto de multa nem cerceada sob alegação do exercício do poder de polícia. Nesse contexto, eventuais medidas, por parte da Justiça Eleitoral, que extrapolem as atribuições de fiscalização e de inibição de condutas vedadas mostram-se abusivas, passíveis de correição. É importante, assim, ficar atendo às práticas concretas que venham a ser realizadas por Juízes e servidores do TRE, bem como pelo pessoal de apoio, para verificar se elas estão condizentes ou não com o poder de polícia eleitoral, ou se, ao contrário, estão interferindo em atividades lícitas do cidadão, configurando, assim, abuso de autoridade. Revistas indiscriminadas, restrição à circulação de pessoas, entre outras medidas, configuram, em determinados contextos, abuso de autoridade por parte da Justiça Eleitoral. Se, por um lado, bens móveis ou imóveis públicos não devem ser utilizados para guarda e transporte de material de campanha, por outro lado, bens particulares - como mochilas, pastas e veículos de propriedade privada - não podem ser violados indiscriminadamente, como em eventuais revistas que não estejam concretamente associadas a apuração de condutas vedadas. Como já dito, fora das condutas vedadas pela Lei e Resolução, o cidadão, ainda que agente público, é livre para manifestar suas preferências políticas. Por sua vez, não sendo caso de apuração de suspeita de ilícito eleitoral, o exercício do poder de polícia pode sim configurar abuso de autoridade. Nos termos do art. 3º Lei 4.898/65, que também se aplica às Autoridades da Justiça Eleitoral, constitui abuso, entre outros, qualquer atentado: - à liberdade de locomoção; - ao sigilo da correspondência; - à liberdade de consciência e de crença; 7 Rio de Janeiro – Brasília – Belo Horizonte – Cuiabá – Curitiba – Florianópolis – Goiânia – Pelotas – Porto Alegre – Santa Maria – São Paulo
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- à liberdade de associação; - aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício do voto; - ao direito de reunião; - à incolumidade física do indivíduo; Portanto, não ocorrendo condutas vedadas pela legislação eleitoral, ou não havendo indícios, razões e motivos para o exercício de poder de polícia na seara eleitoral, qualquer tentativa de restrição de direitos do cidadão, seja agente público ou não, configura abuso, nos termos da Lei. Em tais situações, o cidadão que sofrer abuso de autoridade pode apresentar uma Representação à Corregedoria Regional Eleitoral, expondo os fatos ocorridos e indicando as ilegalidades cometidas pela Autoridade Pública denunciada, sem prejuízo de outras medidas que possam ser tomadas na via administrativa ou judicial. 4.
Conclusões Em suma, a partir do exame das questões acima, é
possível depreender que: a) o conceito de Agente Público para fins eleitorais não compreende os estudantes universitários, ressalvados estagiários na Instituição durante as atividades de estágio, ou que também ocupem função pública; b) consequentemente, as condutas vedadas aos agentes públicos em período de campanha eleitoral não alcançam os estudantes, não havendo proibição para que transportem, em seus pertences, material de campanha, ou que utilizem adesivos e adereços; c) é proibido ao servidor público, no recinto de trabalho e durante expediente, realizar atos de campanha, inclusive distribuição de material impresso e similares, não sendo recomendada a utilização de adesivos individuais quando no trabalho houver atendimento ao público; d) porém, fora do horário de trabalho e não fazendo uso de bem móvel, imóvel ou recurso público, o 8 Rio de Janeiro – Brasília – Belo Horizonte – Cuiabá – Curitiba – Florianópolis – Goiânia – Pelotas – Porto Alegre – Santa Maria – São Paulo
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servidor pode realizar qualquer atividade lícita de campanha eleitoral; e) não há proibição à guarda e porte particular de material de campanha em item de propriedade privada do servidor, mostrando-se desproporcional e abusivo eventual impedimento ou revista de pastas e mochilas. f) compete aos Juízes Eleitorais ou designados pelo TRE o exercício do poder de polícia em seara eleitoral, restrito à apuração e inibição de condutas ilícitas, vedada a censura prévia; g) a propaganda eleitoral realizada nos termos da legislação não poderá ser objeto de multa nem cerceada sob alegação do exercício do poder de polícia; h) eventuais ações que extrapolem os limites do poder de política eleitoral - como restrição de atividades lícitas - configuram abuso de autoridade, passíveis de correição e reparação nas vias administrativa e judicial. Por esse momento, é o que temos a anotar.
Carlos Alberto Boechat Rangel OAB/RJ 64.900 Assessoria Jurídica da ADUFF
Júlio Canello OAB/RJ 167.453 Assessoria Jurídica da ADUFF
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