Compêndio AESabesp

celebrando a história do saneamento

Com o olhar voltado para o futuro, mas sempre celebrando a trajetória de sucesso em mais de três décadas, a Associação dos Engenheiros da Sabesp lançará nesta edição do Encontro Técnico o Compêndio AESabesp - 30º Encontro Técnico e Fenasan.“Uma das grandes contribuições do AESabesp aos seus associados são seus eventos técnicos. Por meio deles, é possível compartilhar conhecimento e novas experiências através de uma programação variada e rica em assuntos que estão na pauta diária destes profissionais, empresas e autoridades do setor de saneamento. Assim, nada mais adequado do que a criação de uma publicação responsável por registrar esta parte da história da AESabesp e que é renovada ano a ano, por meio de novas discussões e experiências”, explica Nélson César Menetti, coordenador do Conselho e Fundo Editorial da entidade e do Polo dos Aposentados.

Menetti ressalta que, com o Compêndio, uma parte importante da memória da Associação, representada em seus eventos, poderá ser preservada. Ao mesmo tempo, a publicação ajudará a narrar a evolução dos estudos e avanços na área de saneamento no país. O Compêndio tem patrocínio das empresas:

Acqualimp JNS Engenharia Vitalux Vita Engenharia Miya Water Allsan Engenharia Ercon Engenharia Construtora Augusto Velloso Acqua Vitae Georg Fischer TVG Comercial Planalto Group Sadam Sistemas de Cloração

Nélson César Menetti Coordenador do Conselho e Fundo Editorial da entidade e do Polo dos Aposentados

Sancionado pelo presidente da República, Jair Bolsonaro, o novo Marco Legal do Saneamento Básico vem sendo tema de debates sobre como irá desempenhar o seu papel no âmbito da prestação de serviços e o alcance de seus objetivos até o ano de 2033, garantindo o abastecimento de água e saneamento básico para população.

Para contribuir com a discussão, a Revista Saneas convidou especialistas para refletir sobre os impactos e perspectivas da nova lei no setor de saneamento no Brasil.

Foram entrevistados o presidente da Associação Brasileira das Empresas Estaduais de Saneamento (Aesbe), Marcus Vinícius Fernandes Neves, o advogado do Porto Advogados, Pedro Paulo Porto Filho, a diretora-presidente da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), Christianne Dias, e o deputado federal Samuel Moreira. Leia a seguir a reportagem especial.

Marcus Vinícius Fernandes Neves

Presidente da Associação Brasileira das Empresas Estaduais de Saneamento (Aesbe)

Por Murillo

Campos

Revista Saneas: Recém-aprovado, o novo Marco Legal do Saneamento determina uma série de transformações no setor, como o estímulo à participação da iniciativa privada. Qual avaliação você faz das mudanças e dos efeitos para o saneamento?

Marcus Vinícius Fernandes Neves: O texto do novo Marco Legal do Saneamento é fruto do que foi possível ser discutido e aprovado no Congresso Nacional. Ele ainda contém equívocos que podem prejudicar o abastecimento de água e o tratamento de esgoto, especialmente nos pequenos municípios, o que pode gerar riscos de agravamento das desigualdades e da desestruturação do setor, bem como a insegurança jurídica que ainda pode criar.

Dentre os pontos negativos, destacamos a relativização da titularidade municipal/distrital e o fim dos contratos de programa – instrumentos autorizados constitucionalmente e que permitem que municípios transfiram a outro ente federativo a execução de determinados serviços. Para piorar, um dos vetos ao projeto negociado e aprovado em plenário – o Artigo 16 – pretende derrubar a regra de transição para os modelos em operação.

Revista Saneas: Um dos trechos da nova legislação impede o poder concedente de estender por mais 30 anos contratos com empresas estatais, sendo necessária a abertura de licitação, seja entre empresas públicas ou privadas. No que isto pode interferir nas atividades atuais das companhias estaduais?

Marcus Vinícius Fernandes Neves: Originalmente, o normativo autoriza a renovação dos contratos de programa em vigor por até 30 anos, bem como possibilita a regularização das situações, de fato, em curso em alguns munícipios. Essa equalização é vital para a conclusão dos projetos de infraestrutura em andamento e a amortização gradual dos investimentos.

Não obstante a continuidade das atividades, a retirada do art. 16 desbarata décadas de estruturação erguidas para o setor, acarretando uma enorme insegurança jurídica, com a estagnação imediata de ações e projetos em andamento que buscam a universalização do saneamento e a atração de novos investimentos, a exemplo de várias parcerias público-privadas. Tudo isso em função de um único propósito, a incursão integral do setor privado na prestação do serviço essencial de abastecimento de água e tratamento de esgoto.

Revista Saneas: Como ficam os investimentos já feitos pelas companhias estaduais em seus atuais contratos, casos sejam substituídas nos municípios?

Marcus Vinícius Fernandes Neves: A Aesbe aguarda o desfecho envolvendo o início de vigência do novo Marco Legal para se posicionar. Desde o início, a Aesbe defende que, quando se reduz o prazo para realizar avanços, isso significa a necessidade de dispor de um retorno financeiro equivalente. Sem a previsão de um fundo específico para o saneamento, os investimentos seriam então custeados por aumentos tarifários. Por isso, o fim da renovação dos contratos de programa fragiliza o pilar do projeto que, por sua vez, facilita a entrada da iniciativa privada no setor de saneamento.

Revista Saneas: Na sua visão, esse ponto da lei aumenta o risco de judicialização no setor?

Marcus Vinícius Fernandes Neves: Sem dúvida. A forma como a titularidade é abordada na lei pode gerar um enorme risco de judicialização. Diversas entidades da área do saneamento, como a Aesbe, parlamentares e representantes de vários setores da sociedade – incluindo pesquisadores e universidades – têm contribuído para o aperfeiçoamento da legislação que rege o setor de saneamento básico, reconhecendo a necessidade de se criar um ambiente que garanta a universalização do acesso aos serviços para todos os brasileiros.

Do mesmo modo, todos acreditamos que a aprovação do texto atual, mesmo com a derrubada dos vetos, pode no futuro inviabilizar a executoriedade do marco regulatório a ser reformado e ocasionar graves prejuízos para a normalidade da prestação e expansão dos serviços de saneamento básico.

Revista Saneas: Você acredita ser possível o alcance das metas de universalização do saneamento até 2033, conforme estipulado no novo Marco Legal?

Marcus Vinícius Fernandes Neves: Como já foi dito, sem possibilidades para ampliar a infraestrutura para concluir a universalização até o ano de 2033, o resultado poderá ser a população ainda mais onerada.

Revista Saneas: Quais os desafios e qual deve ser o caminho para que o Brasil avance, de fato, na universalização do saneamento?

Marcus Vinícius Fernandes Neves: A Aesbe e outras entidades defendem um ambiente legal adequado à realidade do País, onde empresas públicas e iniciativa privada possam atuar juntas para levar água e esgoto tratados a todos os brasileiros. Mas desde que isso não fira os preceitos constitucionais, como a titularidade municipal, e os pilares sociais rumo à universalização, por exemplo, o subsídio cruzado e os contratos de programa.

Pedro Paulo Porto Filho

Advogado do Porto Advogados

Revista Saneas: Com a aprovação do Marco Legal do Saneamento, todos os contratos de programa vigentes, firmados entre empresas estaduais e municípios, passarão por aditamento?

Pedro Paulo Porto Filho: O aditamento de prazo aos contratos de programa é um dos grandes temas do Marco Legal do Saneamento. Em 24 de junho, o projeto de lei foi aprovado pelo Congresso Nacional trazendo a possibilidade de prorrogação por mais 30 anos dos contratos de programa. Porém, no dia 15 de julho, o presidente da República, ao sancionar a lei, vetou essa possibilidade. Lembrando que o Congresso ainda vai apreciar os vetos do presidente.

Mas, da forma que a lei foi sancionada, os contratos de programa vigentes podem permanecer em vigor até o término de seu prazo contratual. Com a impossibilidade de prorrogação de tais contratos, a prestação dos serviços públicos de saneamento dependerá obrigatoriamente da celebração de contrato de concessão ou de Parceria Público-Privada (PPP) mediante prévia licitação.

A mensagem de veto do presidente da Re-

pública sobre este tema sustenta que a prorrogação por mais de 30 anos dos atuais contratos de programa desestimularia a parceria entre o Estado e a iniciativa privada, esvaziando o setor de investimentos.

O novo Marco do Saneamento veio com a missão de estimular a livre concorrência, a competitividade, a eficiência e a sustentabilidade econômica na prestação dos serviços. As expectativas são grandes, além do necessário saneamento básico, ausente para 100 milhões de pessoas, há ainda o déficit fiscal substancialmente agravado pela pandemia da covid-19.

A necessidade de investimento neste setor é colossal, com muito espaço para as empresas públicas, de economia mista, empresas privadas e consórcios entre elas. É um novo mercado, com uma nova formatação jurídica no qual todos, a começar pela população, se beneficiarão.

Revista Saneas: Estas revisões serão necessárias para incluir novas metas de atendimento? Existem a população urbana e a rural, as metas de atendimento serão alcançar a cobertura de 99% no fornecimento de água tratada e 90% de

coleta de esgoto até o fim de 2033 para a população total do município?

Pedro Paulo Porto Filho: Os contratos de programa em vigor terão até 31 de março de 2022 para viabilizar a inclusão das metas de universalização que vão garantir o atendimento de 99% da população com água potável e de 90% da população com coleta e tratamento de esgoto até 31 de dezembro de 2033. A lei não faz distinção entre população urbana e rural. Além disso, os contratos deverão definir metas quantitativas de não intermitência no abastecimento, diminuição de perdas e de melhoria nos processos de tratamento.

As metas de atendimento devem ser cumpridas rigorosamente. A lei determina que o cumprimento das metas deverá ser verificado periodicamente. As empresas que não atenderem às metas e cronogramas estabelecidos em contrato poderão sofrer penalidades da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), como ficar impedidas de distribuir lucros e dividendos. Outro exemplo de penalidade, ainda mais extrema, é a caducidade da concessão e PPP.

Portanto, é fundamental a elaboração de um plano de negócios exequível, que viabilize a execução do cronograma pela concessionária durante todo o período de prestação dos serviços.

Revista Saneas: A carteira de contratos de programa vigentes, ou as prestações de serviços de saneamento, que poderão ser formalizadas até o prazo de 31/03/22, passarão a ser contratos de concessão?

Pedro Paulo Porto Filho: Somente existirão contratos de concessão e de Parceria Público-Privada (PPP) mediante prévia licitação. Os contratos de programas regulares vigentes permanecerão em vigor até o prazo estabelecido em contrato.

Mas é importante destacar o que a lei definiu: “Os contratos em vigor, incluídos aditivos e renovações, autorizados nos termos desta Lei, bem como aqueles provenientes de licitação para prestação ou concessão dos serviços públicos de saneamento básico, estarão condicionados à comprovação da capacidade econômico-financeira da contratada, por recursos próprios ou por contratação de dívida, com vistas a viabilizar a universalização dos serviços na área licitada até 31 de dezembro de 2033.”

Revista Saneas: O poder concedente dos serviços de saneamento é o município. Entretanto, em diversos pontos, o Marco Legal aprovado no Senado tira a necessidade da anuência do titular dos serviços após um prazo de 180 dias. Podemos acreditar que isso poderá gerar muitos questionamentos jurídicos?

Pedro Paulo Porto Filho: O prazo apontado é bastante razoável para que, em caso de alienação de controle acionário, os entes públicos que formalizaram o contrato de programa dos serviços manifestem sua decisão sobre proposta da empresa pública ou sociedade de economia mista antes de sua alienação – hipótese em que os contratos de programas vigentes passarão a ser contratos de concessão. Além do prazo razoável, as disposições da lei são claras, o que afasta questionamentos jurídicos em demasia.

Revista Saneas: Os municípios que decidirão por não transformar os contratos de programa firmados com a empresa estadual de saneamento em contratos de concessão e, assim, realizar licitação para nova prestação dos serviços poderão considerar que os investimentos efetuados já tenham sido amortizados? Neste caso, caberia a empresa estadual provar a não amortização numa longa discussão judicial?

Pedro Paulo Porto Filho: O que a lei determina é a existência dos contratos de programa até o prazo estabelecido, inicialmente sem a possibilidade de prorrogação. Para a formalização de contratos de concessão e PPP é indispensável prévia licitação. Não há, portanto, a possibilidade de contratos de programa serem transformados em contratos de concessão, com exceção às hipóteses de aquisição de controle acionário de empresa pública, com contrato de programa vigente.

“A transferência de serviços de um prestador para outro será condicionada, em qualquer hipótese, à indenização dos investimentos vinculados a bens reversíveis ainda não amortizados ou depreciados, nos termos da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, facultado ao titular atribuir ao prestador que assumirá o serviço a responsabilidade por seu pagamento.” [§5º, art. 42].

Não há razão para o rompimento dessas diretrizes. Cada parte deve, nos termos do contrato e da lei, cumprir com suas obrigações. Se comprovadamente os investimentos não foram amortizados, cabe, portanto, ao município o reconhecimento de tal cenário. Porém, se não houver consenso entre as partes na esfera administrativa, caberá àquele que se sentir lesado se socorrer dos meios de solução de conflitos previstos contratualmente.

Por Murillo

Campos

Christianne Dias

Diretora-presidente da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA).

Revista Saneas: De modo geral, como você avalia o novo Marco Legal do Saneamento e quais serão os principais desafios da ANA, agora responsável pela regulação do setor?

Christianne Dias: O novo marco deve ser implementado de forma gradual e progressiva, como assinala a própria lei, especialmente o que diz respeito às normas de referência da ANA.

A lei determina procedimentos a serem observados pela agência quando da edição dessas normas de referência e eu quero destacar três deles: o primeiro a necessidade de realização de consultas e audiências públicas, de forma a garantir a transparência e a publicidade dos atos; o segundo refere-se à realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR) das medidas propostas; e o terceiro determina à ANA ouvir as entidades regulatórias do setor, além de avaliar e realizar estudos técnicos para o desenvolvimento das melhores práticas regulatórias.

Isso nos dá a orientação de que devemos considerar as boas experiências que já existem e a partir delas construir essa uniformização regulatória a ser observada pelas agências reguladoras infranacionais e cumpridas pelos prestadores de

serviço de abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem urbana, sejam eles operadores públicos ou privados. Tudo isso já nos coloca em um grande desafio que tem que ser administrado junto com o processo de estruturação da agência.

Esta etapa de formação da equipe e organização interna da ANA é necessária uma vez que a entidade passará a exercer uma competência para a qual não dispomos de expertise acumulada. Nós criamos, em fevereiro de 2019, um Grupo de Trabalho na ANA para podermos ir nos preparando internamente para o trabalho. Neste ano, tivemos a redistribuição de servidores da ANA que estavam alocados em outras áreas e que tinham interesse em trabalhar com o tema para compor o GT Saneamento. Concluímos também o processo de seleção de 41 servidores federais de outros órgãos e entidades que deverão ser alocados na ANA, conforme entendimentos mantidos com o Ministério da Economia.

O novo marco também nos permitiu incorporar na nossa estrutura cargos em comissão para estruturar a equipe técnica. Os dois últimos processos já estão em andamento e espero que sejam concluí-

dos com a máxima brevidade possível. Além destas medidas, demandamos a realização de concurso de público para a agência para suprimento de cargos autorizados na lei de criação da ANA que estão vagos.

Revista Saneas: Quais medidas já estão sendo desenvolvidas para a entidade conseguir coordenar a regulação do segmento?

Christianne Dias: Além das que já citei sobre a estrutura da ANA, destaco que o nosso Grupo de Trabalho do Saneamento já vem realizando atividade de mapeamento das normas já editadas pelas agências infranacionais a fim de buscar as melhores experiências.

Também estamos participando das discussões sobre os decretos de regulamentação do novo marco. Já foi editado o decreto que criou o Comitê Interministerial de Saneamento Básico (CISB) e está em andamento o decreto de apoio técnico e financeiro da União e também o decreto que disporá sobre a metodologia para a avaliação da capacidade econômico-financeira dos prestadores de serviços, prevista no art. 10-B da Lei nº 11.445, de 2007, cuja minuta encontra-se em consulta pública, conforme Portaria do Ministério do Desenvolvimento Regional. Todos esses atos também contribuem para dar os contornos para a atuação da ANA.

Revista Saneas: Como a agência pretende criar as normas de referência do saneamento? Há alguma previsão de quando serão publicadas?

Christianne Dias: A primeira medida que estamos tratando refere-se ao planejamento das normas a serem editadas. O primeiro aspecto que consideramos são os prazos dados pelo novo marco. Assim, por exemplo, temos uma frente de trabalho já definida como prioritária, por força lei, que é a que se refere à padronização dos contratos. Temos conversado com os demais atores do setor para prospectar o que cada um deles entende como temas prioritários e a partir dessa consulta estamos finalizando uma proposta de Agenda Regulatória, que submeteremos à consulta pública.

Como agência reguladora temos que cumprir os ritos e processos definidos pela Lei nº 13.848, de 2018, que determina que tenhamos uma agenda com o conjunto de temas prioritários a serem regulamentados durante sua vigência. Para os temas relativos à regulação e gestão de recursos hídricos, nossa competência originária, a Agenda Regulatória refere-se ao período 2020 e 2021.

Revista Saneas: Como fiscalizar os municípios para que cumpram estas normas?

Christianne Dias: As normas da ANA serão de referência, como o nome já diz. Ou seja, seu cumprimento será feito por adesão. Como incentivo para esse cumprimento, aqueles que observarem estas normas terão acesso aos recursos públicos federais e aos recursos geridos ou operados por órgãos e entidades da União. Essa verificação entendemos que deve ser feita quando da solicitação de apoio a projetos por parte dos municípios ou operados do setor.

À ANA caberá manter atualizada e disponível em seu sítio eletrônico a relação das entidades reguladoras que atenderem às normas de referência. Quero ressaltar a motivação para a escolha desse caminho, primeiro por ser a titularidade dos serviços de competência municipal, ou seja, não estamos tratando de um serviço regulado pela União, e segundo que a busca da segurança jurídica e da previsibilidade para os investimentos do setor demandam normas regulatórias estáveis e até certo ponto uniformes ou harmonizadas no País, apesar da nossa enorme diversidade regional. E nesse aspecto o novo marco é claro ao determinar que a agência, ao instituir as normas, permita a adoção de métodos, técnicas e processos adequados às peculiaridades locais e regionais.

Revista Saneas: Você acredita que essa unificação na regulação possa, de fato, destravar o setor e contribuir para o desenvolvimento do saneamento no País?

Christianne Dias: Não tenho dúvida dessa contribuição que a implementação do novo marco e a atuação da ANA darão ao País. Desde o início da discussão no Governo Federal, que se iniciou em 2016, na Casa Civil da Presidência da República, o diagnóstico apontava a multiplicidade de normas, conceitos e metodologias utilizadas por cada um dos entes reguladores do setor.

Essa diversidade tem acarretado elevados custos aos operadores e investidores, dificultando a atração de novos investimentos. A uniformização regulatória do setor e a adoção das melhores práticas vão contribuir para a melhoria do ambiente de negócios e reduzir custos de transação que oneram a população.

Revista Saneas: Quais são as perspectivas a longo prazo? O que a sociedade pode esperar?

Christianne Dias: Nosso trabalho é pela universalização, qualidade nos serviços, metas contratualizadas, mais investimentos e maior qualidade de vida para toda a população. Para isso, buscaremos regras claras e previsíveis, transparência e segurança jurídica.

Revista Saneas: Como será a relação com as agências subnacionais (municipais, intermunicipais, distrital e estaduais) que já regulam o setor?

Christianne Dias: Estamos em permanente contato com as agências infranacionais, já estamos realizando videoconferências e temos trocado experiências e informações. Nossa expectativa é que esse processo continue para que possamos cooperar e transformar o setor alcançando a tão almejada universalização dos serviços.

Por Murillo

Campos

Samuel Moreira

Deputado Federal

Revista Saneas: Qual a sua avaliação sobre a implantação do novo Marco Legal do Saneamento?

Samuel Moreira: É um momento importante para o setor, porque aumentaram as expectativas de universalização do saneamento, de tarifas mais transparentes, de melhoria da qualidade do serviço e de mais segurança política.

Revista Saneas: Com a nova lei, a regulação do setor fica sob responsabilidade da ANA, que passa a se chamar Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico. Quais são os desafios deste novo processo?

Samuel Moreira: O desafio será ter a prerrogativa de estabelecer as normas de referência, centralizar a padronização de normas, procurando diminuir a judicialização, com mais mediação e resolvendo os problemas dos agentes do setor sem ferir a autonomia das agências existentes.

Revista Saneas: Ao longo dos últimos anos, o que deu certo e o que precisa avançar para termos agências reguladoras mais eficazes?

Samuel Moreira:As agências são bons modelos e precisam ser cada vez mais independentes, evitar influências político-partidárias, atuar como organismos de Estado e não de governo. É preciso que exerçam a autonomia de forma plena e eficaz e buscar agora um olhar nacional, respeitando a autonomia das agências e considerando as diferenças regionais.

Revista Saneas: Quais projeções você faz para o setor a partir da nova legislação? Será possível alcançar a universalização dos serviços até 2033?

Samuel Moreira:Acho que é possível e necessário. E para atingirmos estes objetivos, as agências irão exercer um papel de profunda importância. Elas precisarão enfrentar as diferenças regionais e serem rigorosas no cumprimento da lei do marco regulatório e dos seus objetivos.