Informe cet.la: Renovaciones de licencias de espectro en América Latina

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

Recomendaciones de política regulatoria

El Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina (cet.la) es una iniciativa de ASIET, Asociación Interamericana de Empresas de Telecomunicaciones, que tiene por objetivo promover y apoyar la reflexión y el debate sobre las políticas públicas orientadas al desarrollo de las telecomunicaciones y la sociedad de la información en la región, contribuyendo con elementos de análisis técnicos y económicos, a su diseño, ejecución y evaluación. El centro de estudios no expresa opiniones o recomendaciones en nombre de ASIET.

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Telconomía es una firma de consultoría y análisis independiente de Monterrey, Nuevo León, México, especializada en políticas públicas y mercados de las telecomunicaciones y las TIC. Desde 2014 atiende a una base diversa de clientes en América Latina y Estados Unidos en proyectos relacionados al desarrollo de las tecnologías inalámbricas y asuntos del espectro radioeléctrico para telecomunicaciones móviles.

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El estudio “Renovación de licencias de espectro en América Latina” fue desarrollado como un proyecto conjunto de investigación entre el Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina (cet.la) y la firma de consultoría Telconomía. Los autores son responsables de su contenido. La propiedad, uso y distribución de dicho material está sujeto a los Términos Contractuales recogidos en el contrato suscrito por Telconomía y el Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina.

Autores: Jesús Romo de la Cruz (Director de Telconomía) y Luis Mauricio Torres Alcocer (Coordinador del cet.la). Nota: las contribuciones de Romo de la Cruz al estudio finalizaron el 7 de octubre de 2022.

Publicado en abril del 2023.

Contenido

Presentación

Resumen ejecutivo

Recomendaciones de política regulatoria

Introducción

Sección I. Contexto histórico: Liberalización de las telecomunicaciones y evolución de tecnologías móviles en América Latina

I.1 Liberalización de las telecomunicaciones

I.2 El rol del Estado regulador en las telecomunicaciones y evolución de tecnologías móviles

I.3 Expansión de los servicios móviles: regulación, administrac ión y asignación de espectro

Sección II. Administración de espectro: procesos de asignación

II.1 Asignación de licencias de uso de espectro para telecomunicaciones

Sección III. Anatomía regulatoria de los procesos de renovación de licencias de uso de espectro

III.1 Renovación de licencias de espectro

III.1.1 Transparencia para la planeación oportuna del proceso administrativo de renovación o transferencia de licencias

III.1.2 Método de renovación o reasignación de licencias

III.1.3 Riesgos y recomendaciones: transparencia, planeación y método de renovación

III.2 Modificaciones en términos y condiciones de las licencias renovadas

III.2.1 Costo de espectro y compromisos en procesos de renovación de licencias

III.2.2 Duración de las licencias renovadas

III.2.3 Riesgos y recomendaciones: modificaciones a términos y c ondiciones de licencias renovadas

III.3 Flexibilización de uso de espectro y neutralidad tecnológ ica

III.3.1 Oportunidades: flexibilización de uso de espectro y neut ralidad tecnológica

III.4 Mercado secundario de espectro y expansión de derechos de uso

IV. Aprendizajes y oportunidades de mejora en renovación de licencias de espectro

Sección

IV.1 BRASIL: Renovaciones 850 MHz, 900 MHz y 1.8 GHz

IV.2 COLOMBIA: renovaciones 1.9 GHz de 2021 – 2022

IV.3 ECUADOR: renovaciones 2008 y espectro adicional de 2015

IV.4 MÉXICO

IV.5 ESTADOS UNIDOS

IV.6 ALEMANIA: consultas públicas tempranas para renovaciones en 2025

IV.7 PANAMÁ: extensión de licencias móviles C&W y Telefónica

IV.8 PARAGUAY: renovaciones AWS y 800 MHz con compromisos socia les y subsidio de equipos

IV.9 REINO UNIDO

IV.10 JAPÓN

IV. 11 SURINAM

Conclusiones y recomendaciones

Anexos

Presentación

El Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina (cet.la) presenta “Renovación de licencias de espectro en América Latina: Recomendaciones de política regulatoria”, un reporte de investigación realizado en colaboración con la firma de consultoría Telconomía.

Este proyecto tiene como objetivo analizar aspectos estratégicos y alternativas regulatorias en materia de administración del espectro radioeléctrico, y en específico sobre los procesos de renovación de las licencias otorgadas por autoridades para el uso de espectro, insumo básico para la provisión de servicios de telecomunicaciones móviles.

El reporte ofrece una contextualización de la relevancia de estos procesos de renovación para los siguientes años, una identificación de los retos y riesgos regulatorios en torno a la certidumbre y planeación de la inversión de largo plazo para la conectividad de América Latina, y recomendaciones de política regulatoria para la incorporación de prácticas que otorguen certidumbre a la inversión, transparencia y claridad a los procesos de renovación.

Con este proyecto buscamos generar información y análisis relevante que ayude a tomadores de decisiones en materia de telecomunicaciones y autoridades públicas a desarrollar agendas y políticas mejor adaptadas para impulsar la conectividad y la transformación digital en los próximos años.

Resumen ejecutivo

A.En América Latina, el panorama de la administración del espectro radioeléctrico necesario para la provisión de servicios móviles exige la incorporación de prácticas que otorguen certidumbre a las inversiones y transparencia sobre el proceso de renovación de licencias de uso de este insumo del sector.

/ El espectro radioeléctrico es un recurso natural gestionado por el Estado y un insumo esencial para las telecomunicaciones. A partir del año 2000, la penetración y adopción de servicios móviles hizo evidente para los gobiernos la necesidad de ampliar la capacidad de las redes y atender una mayor demanda de frecuencias de espectro.

/ Un componente importante de la administración del espectro es la definición de a qué operador y bajo qué reglas se asignan o renuevan las licencias de uso de espectro. Los gobiernos nacionales deben estructurar sistemas de administración y regulación de espectro con mecanismos de asignación de bandas de frecuencia para redes móviles, así como definir las condiciones para la renovación de aquellas licencias otorgadas en décadas anteriores y que se encuentran próximas a perder vigencia.

/ En el pasado, la financiación de la expansión de las redes móviles en América Latina tras la liberalización del mercado fue posible gracias a los flujos de caja resultantes de la expansión y modernización de la telefonía fija y móvil en un mercado no saturado. Esto no necesariamente se repetirá en el contexto actual de las renovaciones ya que los flujos de caja para servicios móviles han llegado a una etapa de estancamiento o crecimiento marginal de los retornos a la inversión.

/ Actualmente, el sector se enfrenta a diversos retos para el avance de la conectividad en la región. Entre ellos los requerimientos de nuevas inversiones para redes de próxima generación, altos costos del espectro y operación de redes 2G y 3G, así como el deterioro de los ingresos y la sostenibilidad financiera de la industria.

/ Durante las primeras renovaciones a inicios del siglo, la falta de experiencia a nivel global para regular los procesos de renovación de licencias resultó en la aplicación de prácticas que podrían tener efectos negativos sobre la certidumbre regulatoria y la continuidad del servicio. Algunas administraciones nacionales, por ejemplo, exigieron altas contraprestaciones económicas para renovar licencias de espectro sin necesariamente considerar las implicaciones financieras de esta medida en un contexto distinto al de las primeras asignaciones de espectro.

/ Los términos y condiciones de las licencias renovadas definidas por las administraciones nacionales tienen una repercusión directa en el desarrollo de redes e inversión en infraestructura. Es importante que las autoridades incorporen mejores prácticas internacionales a los procesos de renovación de

B. C.

licencias de espectro para reducir los riesgos inherentes a este tipo de procesos, otorgar certidumbre a las inversiones, procurar la transparencia y claridad sobre el proceso para la planeación oportuna del uso y gestión de espectro.

Los procesos de renovación tienen fuentes de incertidumbre para la inversión y la planeación de gestión de espectro, relacionadas con la falta de transparencia y claridad sobre los esquemas regulatorios del proceso, así como con los términos y condiciones de las licencias renovadas.

/ La normatividad de cada país determina los procedimientos y requisitos generales para renovar o prorrogar los títulos de espectro. Sin embargo, es común encontrar aspectos de dichas normativas que no determinan procedimientos o requisitos de forma específica, clara, transparente u oportuna. El marco regulatorio que norma este proceso administrativo debería indicar las reglas, requerimientos y condiciones en las que ocurrirá el traspaso de derechos de una licencia a otra renovada.

/ Para los operadores de telecomunicaciones, la transición en un proceso de renovación de licencias de uso de espectro implica la necesidad de echar a andar un conjunto de acciones de planeación y gestión técnica para garantizar la continuidad del servicio y el cumplimiento con los requerimientos regulatorios del proceso.

/ La falta de transparencia, claridad y publicación oportuna de aspectos relevantes del esquema de renovación o reasignación de licencias genera un desajuste en los procesos de planeación y cumplimiento de trámites de las empresas interesadas, pero especialmente para el asignatario actual de la licencia. Las autoridades deben ofrecer certidumbre oportuna sobre el esquema de renovación seleccionado, la metodología de valoración del espectro, y las modificaciones y adiciones esperadas a las concesiones renovadas con el objetivo de reducir los espacios de incertidumbre para la toma de decisiones sobre el uso del espectro, las inversiones, el despliegue de infraestructura y los trámites necesarios para comenzar la gestión del espectro renovado.

En países que no cuentan con presunción de renovación automática de la licencia al asignatario actual, existe el riesgo de una posible pérdida de acceso total o parcial a derechos de uso de espectro con afectaciones directas en la continuidad de servicios al momento de vencimiento de las licencias.

/ La renovación de licencias para uso de espectro es el proceso administrativo mediante el cual las autoridades regulatorias gestionan la continuidad de servicios móviles en un tramo de espectro previamente asignado con una licencia que está por llegar a su fecha de vencimiento. Los procesos de renovación de títulos pueden ser inciertos para los operadores en el sentido de acceso a espectro para su aprovechamiento al vencimiento de las licencias asignadas. Para los licenciatarios la incertidumbre consiste en el tipo de procesos y requisitos que rigen la extensión o renovación de los permisos, así como la estructura institucional y jurídica que los ampara. Paralelamente se encuentra el tema de la continuidad para los usuarios que corren el riesgo de interrupción en los servicios derivados de malas gestiones de renovación o transferencia de espectro.

/ En jurisdicciones donde no existe una presunción de renovación automática, el acceso al espectro no necesariamente se encuentra garantizado una vez que

expira la licencia a renovar y es probable que se tenga que realizar un proceso de devolución, reasignación o transferencia de espectro. Esto abre espacios para la incertidumbre sobre la continuidad de servicios, las inversiones en redes, el acceso a derechos de uso de espectro, la capacidad para dar cumplimiento a los objetivos de conectividad de las autoridades locales, así como litigios y arbitrajes legales.

/ Esta incertidumbre puede frenar o retrasar esfuerzos de inversión y desarrollo de negocios necesarios para cumplir con la demanda de servicios móviles ya que, al no existir certeza sobre la continuidad de la licencia, las decisiones de inversión resultan cada vez menos atractivas si no existe claridad sobre el acceso futuro a espectro o si el horizonte de recuperación de dicha inversión no es suficiente para asegurar retornos esperados.

Un riesgo importante del proceso de renovación de espectro se encuentra en la modificación de términos, condiciones y duración de las licencias, así como el costo de espectro renovado y los compromisos de inversión en infraestructura de asignatarios.

/ La experiencia en América Latina muestra que los procesos de renovación de licencias abren ventanas de oportunidad para que autoridades y reguladores definan nuevos términos y condiciones en los títulos de espectro, agregando obligaciones y requisitos adicionales o superiores a las contraprestaciones económicas registrados durante las asignaciones originales.

/ Estas modificaciones pueden elevar el riesgo y costo de la titularidad del espectro. Las inversiones y decisiones operativas de los operadores se ven distorsionadas por la falta de certeza sobre las modificaciones a condiciones de asignación de licencias renovadas. Si existe falta de claridad en aspectos clave para definir una correcta planeación en el uso de espectro como un costo elevado del mismo, tarifas y costos asociados a la tributación, así como compromisos de cobertura, despliegue o condiciones de servicio exigidos por autoridades, es muy probable que se retrasen decisiones de negocio para incrementar la capacidad, cobertura y adopción de nuevas tecnologías.

Los altos costos de espectro en procesos de renovación de licencias podrían tener un impacto negativo en la certidumbre de la continuidad del servicio. Esto debido a que se reducen los incentivos a invertir en el costo de las licencias renovadas y se enfrenta el riesgo de que el asignatario actual u otros operadores no adquieran espectro para continuar operaciones.

/ El costo de espectro es el parámetro más relevante para el desarrollo de las operaciones e inversiones del sector de telecomunicaciones inalámbricas. El acceso, asequibilidad y condiciones de uso de espectro son el primer eslabón que define muchas decisiones en otros componentes de la cadena de valor de los operadores.

/ Desde el punto de vista comercial, el proceso de renovación debería considerar que el espectro renovado no genera ni presenta oportunidades para incrementar las fuentes de ingreso ya que el espectro renovado se utiliza para mantener usuarios en mercados que tienen posibilidades de crecimiento limitadas por las tasas de penetración altas que se observan actualmente.

F.

/ Los altos costos de espectro reducen los incentivos a invertir en la adquisición o renovación de licencias y generan el riesgo de que el asignatario actual u otros operadores interesados no adquieran espectro para continuar operaciones. Los precios altos generan una distorsión de los retornos esperados de la inversión para el despliegue de infraestructura, la disminución de los prospectos de rentabilidad necesarios para acceder a fuentes de financiamiento.

/ La consecuencia inmediata de valores elevados de espectro es el retraso del proceso de despliegue de redes y de adopción de nuevas tecnologías como 4G y 5G. Es posible que para hacer frente a este costo inicial de espectro se destinen recursos planeados originalmente para el despliegue de redes e infraestructura. Adicionalmente, esto repercute en el costo de los servicios para usuarios, merma la calidad de dichos servicios y se rezaga el cierre de brechas de conectividad.

Cuando los operadores de servicios móviles están sujetos a licencias con duración o vigencia corta (menor a 20 años) es posible que no cuenten con suficiente tiempo para desplegar infraestructura, madurar la inversión y generar flujos positivos de caja para el repago de financiamiento.

/ La duración o vigencia de los derechos para el uso de espectro es una característica clave de las licencias en un proceso de renovación. El despliegue de redes, así como los requerimientos de financiamiento para ofrecer nuevos servicios, necesita de un periodo largo de maduración, suficiente para comenzar a registrar retornos sobre la inversión realizada, que logren hacer frente a los pagos de financiamiento en los que se incurrió. Es recomendable que los reguladores analicen si condiciones a modificar en los títulos de espectro, como la vigencia de la licencia a renovar, ofrecen certidumbre jurídica y promueven un clima favorable para las inversiones necesarias en el despliegue de nuevas tecnologías móviles.

G.

Los próximos procesos de renovación abren la oportunidad de adoptar principios de neutralidad tecnológica en las licencias y eliminar restricciones de uso de frecuencias para ciertas tecnologías con el objetivo de promover un aprovechamiento más eficiente de las mismas.

/ Las condiciones de las licencias renovadas deben imponer la menor cantidad de restricciones posible para adaptar usos de espectro o tecnologías con mayor rentabilidad y eficiencia, así como capacidad para hacer frente a los incrementos de demanda y cambios en hábitos de consumo de usuarios. En la medida en que los derechos de uso de espectro se encuentren restringidos a ciertos servicios o tecnologías, existirá menor capacidad para adaptar la gestión del espectro hacia nuevas tecnologías y servicios para usuarios.

/ El objetivo de implementar una regulación de espectro más flexible es hacer más eficiente el uso del espectro y ofrecer alternativas de gestión para asignatarios que ayuden a reducir incertidumbre frente a cambios tecnológicos y de mercado en el contexto actual.

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H.

Introducir mercados secundarios de espectro permitiría, durante la vigencia de las licencias, transferir los derechos de uso a operadores con capacidad de darle un uso más eficiente y rentable. Esto reduce el riesgo tener espectro subutilizado, dinamiza los procesos de reorganización de espectro e incrementa la oferta de espectro para otros participantes.

/ Los operadores de servicios móviles necesitan contar con mecanismos de intercambio, comercialización, compartición, arrendamiento y/o transferencia de derechos de uso de espectro previamente licenciados en una asignación o renovación, es decir un mercado secundario para derechos de uso de espectro. Esto permitiría a asignatarios y otros operadores tener acceso a excedentes de espectro que podría estar siendo utilizado de manera más eficiente por otro operador.

/ Un mercado secundario permite esta transferencia sin necesidad de regresar al mercado primario, proceso en el cual es asignada o reasignada una licencia con sus respectivos derechos de uso a un nuevo operador. Este tipo de mercados también podría desincentivar devoluciones totales o parciales de espectro.

/ La introducción de estos mercados secundarios debe incluir controles para evitar fallas de mercado que propicien el uso indebido del espectro, así como afectaciones a la estructura del mercado de operadores móviles.

/ La experiencia internacional señala que los mercados secundarios funcionan con mayor claridad en un entorno regulatorio con renovaciones automáticas (o al menos donde los plazos de planeación de transición de espectro son considerables), vigencia de licencia extendida y con suficiente espectro disponible.

Recomendaciones de

política

regulatoria

1.

Incluir principios de transparencia, planificación oportuna y facilidad de cumplimiento en el diseño y normatividad de los procesos de renovación de licencias de espectro. La claridad, el entendimiento y la predictibilidad de las normas y procesos es clave para la planeación y certidumbre de largo plazo sobre la toma de decisiones estratégicas alrededor del uso de espectro.

/ Definir y transparentar el marco regulatorio que establece los términos de operación, requerimientos, las reglas y mecanismos de los procesos de renovación de licencias de espectro. Publicar claramente las especificaciones relacionadas con los trámites, plazos y normatividad para la renovación de licencias, así como abrir canales de comunicación efectivos con autoridades para ofrecer certidumbre a los operadores interesados. Estructurar hojas de ruta para la planeación de gestión de espectro, registros de licencias por vencer, trámites, plazos y rutas de acción para coordinar procesos de renovación.

/ Incorporar objetivos de maximización del bienestar social, reducir espacios de incertidumbre sobre la continuidad del servicio asociado a una licencia de espectro

por renovar, ofrecer certidumbre jurídica para la inversión en infraestructura y nuevas tecnologías.

/ Establecer ventanas razonables de tiempo para planear, diseñar e implementar oportunamente procesos de renovación de espectro en el marco de la planeación estratégica en materia de uso y gestión de espectro. En específico, los asignatarios vigentes de la licencia y otros posibles interesados en el proceso de renovación deben conocer en un periodo no menor a 5 años antes de la fecha de vencimiento de la licencia el esquema seleccionado por las autoridades para la transición de la licencia renovada. Los operadores con licencia buscan reconocer oportunamente si los reguladores se inclinan por un esquema de renovación automática o condicionada, total o parcial, y excepciones planteadas por el regulador. Si normativamente no existe un supuesto de renovación automática y sucesiva para el operador con licencia, entonces se debe plantear con claridad el esquema preferente que seguirá el proceso de una nueva asignación.

/Reducir obstáculos que dificulten el cumplimiento en tiempo y forma de trámites y procesos administrativos relacionados con la administración de espectro, renovación de licencias y planeación de gestión de espectro.

Adoptar y promover la figura normativa de “presunción de renovación automática” con el objetivo de incrementar la certidumbre jurídica y la confianza de inversionistas ante licencias próximas a perder vigencia.

/ Definir en la regulación vigente la “presunción de renovación” y promoverla como una alternativa superior a la reasignación o resubasta de frecuencias. Esta figura normativa presume que el titular actual de la licencia por vencer cumple con las condiciones necesarias para extender la vigencia de los derechos de uso de espectro con excepciones exclusivamente en circunstancias donde exista incumplimiento de términos y condiciones de uso de espectro. Esta presunción puede ser establecida como un proceso automático, tácito o a solicitud del interesado. Lo anterior sin necesidad de una reorganización o reasignación de espectro que podría imponer incertidumbre sobre la continuidad del servicio.

Evitar altos costos de espectro, esquemas de valoración de frecuencias y pagos por asignación y renovación de licencias que limiten la capacidad de inversión en conectividad.

/ Establecer criterios y metodologías de valoración de espectro y benchmarking razonables para la definición de precios iniciales de subasta, montos de compromisos de inversión y pagos recurrentes por uso de espectro.

/ Alinear los pagos relacionados con las licencias de espectro al valor económico del insumo, la capacidad financiera de operadores y las condiciones del mercado local. El valor de los pagos recurrentes debe estar en función de los costos administrativos de gestión de espectro en los que incurre la autoridad reguladora y el costo de oportunidad del espectro. Se recomienda que la valoración del espectro en renovación de licencias no tenga como objetivo la recaudación fiscal debido a que esto puede generar incentivos a elevar el precio del espectro y desincentivar su adquisición y uso.

/ Replantear los procedimientos y mecanismos de determinación de costos de las licencias al contexto particular de las renovaciones. Las metodologías de

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valoración de espectro en renovaciones no necesariamente deben ser iguales a las utilizadas durante los procesos de asignación en décadas anteriores. Los costos de espectro fijados en asignaciones anteriores no pueden ser extrapolados directamente hacia la definición del costo de renovación ya que la madurez del mercado de telecomunicaciones y la prospectiva de crecimiento de ingresos por servicios móviles no es comparable con las condiciones de las asignaciones de décadas anteriores.

/ Explorar la adopción de esquemas de intercambio de pagos de espectro por compromisos de inversión en infraestructura y conectividad. Descontar del valor total del espectro todas las obligaciones de cobertura e infraestructura para reducir en la medida de lo posible los sobrecostos y las distorsiones económicas de su valor.

4.

Elevar el periodo de vigencia de las licencias de espectro asignadas o renovadas a por lo menos 20 años de duración.

/ Tomar en cuenta, en la determinación de la duración de las licencias de espectro, el tiempo esperado de despliegue de redes y de maduración de la inversión necesaria para cumplir con el repago de financiamiento requerido para el desarrollo de infraestructura y operación de servicios móviles. Una vigencia de al menos 20 años para licencias de uso de espectro ofrece un tiempo razonable para reducir la incertidumbre para operadores y financiadores, así como periodos razonables para desplegar y operar redes.

5.

Introducir esquemas de flexibilidad de uso de espectro, neutralidad tecnológica y mecanismos de intercambio y transferencia de derechos de uso bajo un mercado secundario de espectro.

/ Eliminar o reducir las restricciones de uso de espectro para la adaptación de la gestión de espectro a la evolución tecnológica. Esto con el objetivo de que las bandas de frecuencia puedan ser utilizadas para cualquier tipo de tecnología.

/ Desarrollar y regular mecanismos de intercambio, comercialización, compartición, arrendamiento y/o transferencia de derechos de uso de espectro previamente licenciados en una asignación o renovación, es decir un mercado secundario para derechos de uso de espectro. Esto permitiría a asignatarios y otros operadores tener acceso a excedentes de espectro que podría estar siendo utilizado de manera más eficiente por otro operador.

Introducción

A.En América Latina, el panorama de la administración del espectro radioeléctrico necesario para la provisión de servicios móviles exige la incorporación de prácticas que otorguen certidumbre a las inversiones y transparencia sobre el proceso de renovación de licencias de uso de este insumo del sector.

La liberalización y apertura de las telecomunicaciones en América Latina condujo a la asignación de licencias de espectro por plazos definidos para el desarrollo de las telecomunicaciones inalámbricas. La adopción de los servicios móviles se desarrolló en la región desde finales de la década de 1990, lo que ha conducido a las administraciones nacionales a incrementar el espectro para este propósito y definir las condiciones para la renovación de licencias de uso del espectro radioeléctrico.

Esas primeras renovaciones ocurrieron generalmente en un contexto de servicios móviles basados en la transmisión de comunicaciones de voz y mensajes de texto. Las próximas renovaciones (ver Anexo 1) de espectro radioeléctrico para servicios móviles ocurrirán en un contexto distinto en el que la banda ancha es el servicio principal de las redes móviles.

El espectro radioeléctrico es un insumo esencial para las telecomunicaciones móviles, por lo que los términos de las licencias (nuevas y prorrogadas) que incluyan las administraciones nacionales tiene una repercusión directa en el desarrollo de esta clase de redes. Es importante que las administraciones nacionales incorporen mejores prácticas internacionales a los procesos de renovación de licencias de espectro dentro de este contexto.

Por otra parte, los requerimientos de tráfico y calidad del ecosistema digital generan demanda de servicios móviles de telecomunicaciones que debe ser satisfecha poniendo a disposición de los operadores suficiente espectro para su aprovechamiento y flexibilidad para adaptarse a los cambios tecnológicos y de servicio. Para ello, las autoridades reguladoras tienen oportunidad de incorporar mejoras regulatorias para reducir los precios del espectro tanto en nuevas

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asignaciones como en renovaciones, disminuir las restricciones de uso, con esquemas flexibles de derechos de uso y mercados secundarios que profundicen la eficiencia del sistema de administración de espectro.

Este panorama del futuro de la administración del espectro exige la incorporación de prácticas que otorguen certidumbre a las inversiones, transparencia y claridad sobre el proceso de renovación de licencias. Además, a este se suman otros retos para la industria de las telecomunicaciones, notablemente: nuevas inversiones para redes de próxima generación, altos costos del espectro y sus derechos de uso, deterioro de los ingresos de la industria, costos regulatorios y de obligaciones asociados a las licencias y el costo de operar redes legadas (2G, 3G), así como la identificación de suficiente espectro de banda media (1-6 GHz).

Es por esta razón que el Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina (cet.la), en colaboración con Telconomía, presenta este estudio derivado de un proyecto de investigación sobre los retos y riesgos regulatorios en materia de renovación de licencias de uso de espectro, así como las mejores prácticas internacionales en la renovación de licencias que podrían ser incorporadas a los procesos regulatorios y administrativos de países de América Latina.

El estudio se divide en cinco secciones. La primera sección se enfoca en ofrecer un contexto histórico sobre la evolución regulatoria del sector de telecomunicaciones en materia de gestión y asignación y renovación de espectro. En la segunda sección se encuentra una breve descripción de los componentes más relevantes de la administración de espectro y los procesos de asignación de licencias. La tercera parte del documento aborda los principales aspectos de los procesos de renovación de espectro, así como los riesgos asociados a dichos procesos para la certidumbre de las inversiones para uso del espectro y a la transparencia del proceso. La cuarta sección ofrece casos de estudio internacionales, análisis de mejores prácticas y mejoras regulatorias aplicables al contexto de América Latina. Por último, la sección final ofrece conclusiones y recomendaciones de política regulatoria para autoridades y reguladores de países de la región.

Sección I. Contexto histórico: liberalización de las telecomunicaciones y evolución de tecnologías móviles en América Latina

I.1

Liberalización de las telecomunicaciones

Las redes telefónicas surgieron en América Latina como emprendimientos privados que durante el siglo XX fueron reemplazados por empresas estatales que consideraban a las telecomunicaciones una actividad de “monopolio natural”. Este modelo se diseminó progresivamente a nivel internacional, pero hacia la década de 1980 se fueron adoptando políticas de apertura y liberalización de las telecomunicaciones.

Para la década de 1990 se impulsaron reformas a las telecomunicaciones en 150 países1 con diferentes metas: modernización de marcos jurídicos y/o institucionales; apertura progresiva de los mercados, y modernización de la industria. Existieron también coyunturas que motivaron estos cambios, notablemente las crisis económicas y financieras de la década de 1980, combinados déficit de inversión en redes, ineficiencias operativas y carencia de insumos tecnológicos2.

1. “Trends in Telecommunication Reform. Convergence and Regulation. Executive Summary”. UIT. 1999. https://www.itu.int/itudoc/itu-d/trends99/ a5trends.pdf

2. Peres, W., & Hilbert, M. (Eds.). (2010). “Information Societies in Latin America and the Caribbean: Development of Technologies and Technologies for Development”. Santiago: United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean.

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I.2

El rol del Estado regulador en las telecomunicaciones y evolución de tecnologías móviles

El ritmo y alcance de estas reformas varió entre los países de América Latina y el Caribe, pero en general el rol del Estado pasó a ser de regulador en lugar de ser proveedor único de red. En la actualidad, los mercados de telecomunicaciones generalmente cuentan con diversos operadores públicos, privados y con participación estatal. Un reporte de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)3 menciona que tras los procesos de apertura de los mercados de telecomunicaciones los operadores de red se orientaron a aumentar los servicios que técnicamente se podían proveer sobre las redes existentes (fijos especialmente), pero también buscaron nuevas redes y servicios como un diferenciador, incluyendo la telefonía móvil.

I.3

Expansión de los servicios móviles: regulación, administración y asignación de espectro

La penetración de las suscripciones de telefonía fija en América Latina aumentó a lo largo de la década de 1990, pero a partir del año 2000 se incrementó sustancialmente la adopción de servicios móviles. Existen estudios que atribuyen este crecimiento a que las empresas de red adoptaron estrategias para hacer los servicios más asequibles, como los planes de prepago, el subsidio a equipos móviles y la modalidad de cobro por llamadas “el que llama paga”, así como a que con el tiempo la telefonía móvil fue un servicio sustituto de la de tipo fijo4 .

De acuerdo con dos estudios distintos5, la financiación de las redes móviles en América Latina fue posible por dos factores. El primero consistió la apertura de los mercados permitió el acceso de las empresas de telecomunicaciones a capital foráneo y doméstico, mientras que el segundo factor fueron los flujos de caja resultantes de la expansión y modernización de la telefonía fija. Esto no necesariamente se repetirá en el contexto actual de las renovaciones ya que los flujos de caja para servicios móviles han llegado a una etapa de estancamiento o crecimiento marginal de los retornos a la inversión.

Con el crecimiento de la adopción de servicios móviles se hizo evidente la necesidad de ampliar la capacidad de las redes móviles, siendo una de sus implicaciones una mayor demanda de frecuencias y la consideración de cómo estructurar la renovación de las autorizaciones de uso del espectro. Para los gobiernos nacionales esto planteó la necesidad de definir sistemas de administración y regulación de espectro (ver Sección II) con mecanismos de asignación de bandas de frecuencia para redes móviles. En general, las primeras licencias de espectro de este tipo se asignaron mediante concurso, a empresas consideradas como “candidatas naturales”, o a petición de interesados, y generalmente se otorgaba en un mismo acto administrativo una licencia de servicio y una de espectro. Fue durante la década de 1990 que se probaron a nivel internacional otros mecanismos para la asignación de espectro, como las loterías y subastas6.

3. Issue Brief No. 12. Implications of the liberalization of telecommunications for the Caribbean. Diciembre 2002.

4. Menezes, C. “Development of the Information Society in Latin America and the Caribbean,” UNESCO report, 2000, pp. 1-7

5. Bagchi, Kallol; Solis, Adriano; and Gemoets, Leopoldo, “Telephone and Cell Phone Adoptions in Latin American and Caribbean Nations” (2003). AMCIS 2003 Proceedings. 151. https://aisel.aisnet.org/amcis2003/151

6. Peres, W., & Hilbert, M. (Eds.). (2010). “Information Societies in Latin America and the Caribbean: Development of Technologies and Technologies for Development”. Santiago: United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean. OCDE/BID (2016), Políticas de banda ancha para América Latina y el Caribe: un manual para la economía digital, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi. org/10.1787/9789264259027-es

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Dependiendo del país, las primeras asignaciones de espectro en América Latina y el Caribe consistieron fundamentalmente en la entrega de títulos de las bandas de 850 MHz y 900 MHz, 1.8 GHz y 1.9 GHz, fundamentalmente pensando en el despliegue de redes 2G (GSM en particular) y 3G posteriormente. Con la estandarización de nuevas “generaciones” de redes móviles se fueron armonizando bandas de espectro adicionales, como 700 MHz, 2.1 GHz, AWS (1.7/2.1 GHz) o 2.5 GHz.

El vencimiento de las licencias de uso de espectro asignadas a operadores de telecomunicaciones implicó la necesidad de contar con procesos de renovación o reasignación de licencias antes de la expiración de los permisos7. El Banco Mundial advertía en una nota del año 2005 que durante esa década8 expirarían varias licencias utilizadas para el desarrollo de redes GSM y 2G en general y que en la industria se observaban dinámicas que sugerían una transición hacia redes y servicios de datos móviles. En un reporte distinto de 2011, la consultora Coleago9 mencionó que las renovaciones de espectro para servicios móviles representaron una coyuntura relativamente nueva para las administraciones nacionales, lo que produjo enfoques y soluciones diferenciadas. La falta de experiencia a nivel global para regular los procesos de renovación de licencias resultó en la aplicación de prácticas que podrían tener efectos negativos sobre la certidumbre regulatoria

7. Existen casos como el de Estados Unidos donde las licencias otorgadas a operadores tienen una fuerte expectativa y presunción de renovaciones automáticas dado el cumplimiento de compromisos. Esto en la práctica ofrece certidumbre para las inversiones debido a la capacidad de renovaciones virtualmente indefinidas en el largo plazo. Ver, por ejemplo: Milgrom, Paul R. and Weyl, Eric Glen and Zhang, Anthony Lee, Redesigning Spectrum Licenses to Encourage Innovation and Investment (August 7, 2017). Regulation, Vol. 40, No. 3, 2017, Stanford University Graduate School of Business Research Paper No. 17-55.

8. Guermazi, B. y Neto, I. “Mobile License Renewal. What are the Issues? What is at Stake?”. Banco Mundial. Junio de 2005. https://library. pppknowledgelab.org/documents/2334/download

9. Coleago Consulting para el Banco Mundial. “Best practice spectrum renewal and pricing. A review of international best practice and the lessons for the Government of Bangladesh”. Junio de 2011 https://documents1.worldbank.org/curated/en/908691468210579972/ pdf/832430WP0P122200Box379886B00PUBLIC0.pdf

Figura 1 / América Latina: Evolución de telefonía fija, móvil e Internet fijo. Suscripciones por cada 100 habitantes.

Fuente: Banco Mundial

Telefonía fija Telefonía móvil Internet fijo

B.

y la continuidad del servicio. Algunas administraciones nacionales, por ejemplo, exigieron altas contraprestaciones económicas para renovar licencias de espectro sin necesariamente considerar las implicaciones financieras de esta medida en un contexto distinto al de las primeras asignaciones de espectro.

En general, las reformas recientes a los marcos jurídicos de telecomunicaciones han incluido procedimientos de renovación o prórroga automática de autorizaciones de espectro para servicios móviles. Existen otras alternativas para gestionar la renovación o reasignación, sin embargo, suelen ofrecer menor certidumbre jurídica a las operaciones de red móvil. Una de esas alternativas es realizar una nueva subasta de espectro, pero este método no es congruente con políticas que buscan ofrecer certidumbre jurídica a inversiones de largo plazo en redes de banda ancha móvil. De manera paralela, este método debería ser acompañado por esquemas de compensación de operadores por las inversiones realizadas en caso de no ser posible una renovación.

Además, el desalojo y devolución de espectro, así como el del proceso de reasignación inducen costos de transacción y cumplimiento que hacen ineficiente la gestión del espectro. Algunos países incluyen en su normativa mecanismos de renovación de licencias de espectro para servicios móviles, pero también existen países que cuentan con la figura de reversión10 de activos de infraestructura al Estado (ver Sección III.1.2), que representa un factor adicional de riesgo para inversiones futuras en infraestructura y espectro asociado ya que implica que los activos e infraestructura en que los operadores invierten deben ser entregados al Estado al finalizar la vigencia de las licencias. Esto genera ineficiencias, incertidumbre exacerbada, riesgo de pérdida de activos, así como arbitrajes o controversias judiciales.

Los procesos de renovación tienen fuentes de incertidumbre para la inversión y la planeación de gestión de espectro, relacionadas con la falta de transparencia y claridad sobre los esquemas regulatorios del proceso, así como con los términos y condiciones de las licencias renovadas.

Los procesos de renovación de espectro tienen algunas fuentes de incertidumbre asociada a condiciones que se fijan desde el ámbito gubernamental: falta de claridad en los esquemas regulatorios de renovación, valoración económica del espectro, alteración de términos y condiciones de la licencia, y la vigencia del nuevo permiso, por ejemplo. Los procesos de renovación de licencias son también ventanas que los reguladores utilizan para negociar nuevas obligaciones en los títulos de espectro, cuando en principio no deberían existir mayores obligaciones asociadas a un espectro previamente asignado, en uso y con virtualmente nula capacidad para generar ingresos adicionales con los cuales cubrir más obligaciones. Por último, en América Latina y el Caribe existe el doble reto de diseñar políticas que fomenten la disponibilidad de más espectro para servicios móviles mediante flexibilidad regulatoria que permita nuevas asignaciones, la adopción de un mercado secundario para acceder a espectro subutilizado y reorganización de especto para adaptar las redes a nuevas tecnologías, así como de establecer reglas que brinden certidumbre jurídica para la renovación de licencias.

10. Requerimiento de devolución del espectro y toda la infraestructura desplegada por el asignatario a la fecha de vencimiento de la licencia por renovar o reasignar.

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Sección II. Administración de espectro: procesos de asignación

Como consecuencia del avance de la telefonía móvil y la entrada de autoridades sectoriales para la industria liberalizada de telecomunicaciones, en el ámbito regulatorio surgió la necesidad de definir métodos para administrar, asignar y renovar el espectro radioeléctrico necesario para las redes de telefonía móvil.

El espectro radioeléctrico es un recurso finito y a nivel internacional continúan desarrollándose sistemas de comunicación que requieren del uso del espectro radioeléctrico, lo que enfatiza la necesidad de tener un régimen eficiente de gestión del espectro. Para las instituciones y agencias encargadas de regular el uso del espectro esto implica encontrar maneras de administrar un recurso escaso de manera racional y eficiente, justificándose esta labor en conseguir un bien de la sociedad, evitar interferencias entre sistemas y promover el aprovechamiento de las bandas de frecuencia11

Los gobiernos nacionales disponen de instituciones para administrar el uso del espectro radioeléctrico e instrumentos como los planes nacionales de atribución de frecuencias, observando lo establecido en el Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT12. Como parte de esta labor, las administraciones nacionales deben definir cómo asignar las autorizaciones para uso de bandas de frecuencias consideradas para uso bajo alguna clase de autorización, así como las condiciones técnicas de uso del espectro y las condiciones bajo las que se otorgan los permisos o licencias.

11. “Guidance on the regulatory framework for national spectrum management”. UIT (2021). https://www.itu.int/pub/R-REP-SM.2093-4-2021

Handbook on National Spectrum Management disponible en https://www.itu.int/pub/R-HDB-21

12. Tratado internacional que rige el uso del espectro radioeléctrico y recursos orbitales.

II.1 Asignación de licencias de uso de espectro para telecomunicaciones

Uno de los componentes más importantes de la administración del espectro es la definición de a qué operador y bajo qué reglas se asignan o renuevan las licencias de uso de espectro. Las licencias contienen información sobre las características de los derechos de uso de espectro para operadores de telecomunicaciones, como por ejemplo la banda de frecuencia asignada para su uso, costos y tarifas de la licencia, duración del permiso, alcance geográfico de la licencia y condiciones de concesión (requisitos de cobertura, inversión en infraestructura o parámetros técnicos de servicio).

A lo largo de la historia de liberalización del sector, en diversas jurisdicciones, se han utilizado distintos mecanismos de asignación de espectro. Las primeras licencias de espectro para telecomunicaciones móviles se otorgaron generalmente utilizando un método de asignación directa a empresas consideradas como “candidatas naturales”, o a petición de interesados, y generalmente se otorgaba en un mismo acto administrativo una licencia de servicio y una correspondiente a las licencias de espectro.

Las prácticas de las autoridades nacionales en los procesos de asignación y administración del espectro radioeléctrico deben ofrecer certidumbre jurídica, transparencia y condiciones simétricas de competencia en los procesos de asignación y los mecanismos para las renovaciones de licencias. Esto con el objetivo de que la gestión del espectro para telecomunicaciones sea eficiente, otorgue derechos de uso a los operadores que más valoran el espectro y aquellos que garanticen mejores condiciones de continuidad del servicio.

Además, las contraprestaciones económicas por el espectro para operadores deben ser valuadas tomando en consideración el contexto económico del sector y de los mercados locales para hacer asequible a consumidores el uso de los servicios de telecomunicaciones. Una gestión correcta del espectro impulsa el avance de redes de nueva generación, permite una planeación sostenible de las inversiones para la conectividad y avanza en el cierre de la brecha digital en la región.

Para alcanzar estos objetivos, durante la década de 1990, las autoridades regulatorias probaron a nivel internacional otros mecanismos de asignación de espectro, como las loterías, subastas y revisiones comparativas de competidores13. En la gestión del espectro se han integrado principios económicos para fomentar la eficiencia y la toma de decisiones y un ejemplo de ello es el empleo de mecanismos de mercado para asignar bloques de frecuencias para diferentes servicios, incluyendo a la radiodifusión y las telecomunicaciones.

Los mecanismos de mercado (subastas principalmente) representan una alternativa a métodos de asignación de espectro previos en función de decisiones administrativas o atención de peticiones de parte, dependiendo de la clase de servicio. Esos métodos previos surgieron en un contexto de menor complejidad

13. OCDE/BID (2016), Políticas de banda ancha para América Latina y el Caribe: un manual para la economía digital , OECD Publishing, Paris. http:// dx.doi.or[4]g/10.1787/9789264259027-es

Ganuza Fernández, J. J. y Viecens, M. F. (2014). “Las subastas del espectro radioeléctrico en España”. Economía industrial. Nº 393, 2014. (pg. 15-24).

en los tipos de usuario y sistemas que demandaban menor capacidad técnica de uso de bandas de frecuencia. En cambio, la introducción de las subastas como métodos de asignación de espectro ocurrió en un entorno con más clases de sistemas de comunicaciones y potenciales usuarios.

Las subastas, cuando tienen un buen diseño, son una alternativa que ofrece transparencia y criterios objetivos para asignar las frecuencias a los usuarios que más las valoran y que tienen mayores incentivos para utilizarlas. Las subastas, por ejemplo, son un mecanismo competitivo, donde los costos de las licencias para uso de espectro se pagan en efectivo y funcionan de acuerdo a la oferta y demanda por espectro. A estos efectos, la experiencia internacional reflejada en los últimos años, concluye que las subastas de Múltiples Rondas Simultáneas Ascendentes (SMRA) son un mecanismo efectivo para la asignación, porque evitan una plusvalía inexistente del precio del espectro, evitan crear una escasez artificial y asegura que todos los interesados se hagan con el recurso espectral que estrictamente necesitan. Otros modelos híbridos de asignación (que combinan subastas y otros aspectos de las propuestas de operadores) toman en cuenta revisiones comparativas de compromisos de despliegue o conectividad entre competidores,

14. OCDE/BID (2016), Políticas de banda ancha para América Latina y el Caribe: un manual para la economía digital , OECD Publishing, Paris. http:// dx.doi.org/10.1787/9789264259027-es

Ganuza Fernández, J. J. y Viecens, M. F. (2014). “Las subastas del espectro radioeléctrico en España”. Economía industrial. Nº 393, 2014. (pg. 15-24).

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y aspectos cualitativos sobre las ofertas de cada operador interesado. Incluso existe una tendencia creciente para que el costo de las licencias pueda pagarse de manera íntegra (o casi integra) con obligaciones de cobertura e inversión, como por ejemplo el caso de Brasil, o Nueva Zelanda, porque así se puede maximizar el bienestar socioeconómico de los ciudadanos.

Las licencias de uso de espectro se entregan generalmente a cambio de contraprestaciones económicas determinadas mediante algún mecanismo de asignación, pero existen otras condiciones que pueden incluirse en las licencias, como obligaciones de cobertura, compromisos o proyectos de inversión, velocidades mínimas, o subsidiar equipos tecnológicos para sectores de la población, por ejemplo. Es por eso razón que imperativamente, estas obligaciones de inversión deben formar parte del costo efectivo del espectro.

Los Estados Unidos (donde las licencias otorgadas a operadores tienen una fuerte expectativa y presunción de renovaciones automáticas) y Nueva Zelanda están entre las primeras administraciones que implementaron subastas para asignar espectro para redes celulares14, pero su uso se ha extendido a nivel internacional, incluyendo a países de América Latina. Con el paso de los años se han diversificado los diseños de las subastas de espectro para redes móviles y los términos y condiciones que los reguladores asocian a las autorizaciones de espectro. La asignación de bandas de frecuencia ha ocurrido en América Latina en un contexto de impulso a redes 3G y 4G, y en momentos que rondaron la expiración de los permisos otorgados entre las décadas 1990 y 2000. Las condiciones de las licencias y mecanismos de asignación tienden a variar entre los países de América Latina y el Caribe.

Estos mecanismos de asignación por concurso ofrecen claridad a operadores para reconocer las condiciones en las que se seleccionará a los asignatarios, se definirán los procesos para la renovación de licencias otorgadas y las alternativas abiertas para la inclusión de nuevos competidores al ecosistema de telecomunicaciones.

Las autoridades regulatorias gestionan procesos de asignación de licencias de uso comercial del espectro para operadores de telecomunicaciones específicos con diversos objetivos. Uno de ellos es el de procurar la mayor eficiencia y generar el mayor valor socioeconómico posible en el uso de espectro. Esto debido a que es un recurso limitado, de dominio público y estratégico para la conectividad y el desarrollo económico y social. Por otra parte, la definición de las reglas y mecanismos utilizados para la asignación de espectro ofrece transparencia sobre el proceso legal y administrativo para el otorgamiento de licencias y requerimientos de uso. Una correcta gestión del espectro con eficiencia y transparencia ofrece certidumbre jurídica para las inversiones necesarias para el despliegue de servicios de telecomunicaciones móviles y ayuda a garantizar a operadores el acceso al espectro con condiciones equitativas y competitivas.

Dentro de la administración del espectro, es necesario definir las reglas también para los procesos de renovación, que marcan el fin de la vigencia de una licencia asignada con anterioridad (ver Sección III). Los procesos de renovación han compartido en algunos casos similitudes con los procesos de asignación inicial de espectro durante el periodo de liberalización de las telecomunicaciones, por ejemplo, el hecho de que exista la posibilidad de reasignar, subastar parcial o totalmente un tramo del espectro y los procesos de valoración del mismo.

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Sin embargo, desde una perspectiva de riesgos, las renovaciones de licencias se enfrentan a retos y consideraciones particulares en un contexto de cambio tecnológico y madurez operativa de las telecomunicaciones.

Existen otros mecanismos de acceso al espectro que permiten agilizar la puesta en marcha de nuevos servicios, como los mercados secundarios. Esto se refiere a la cesión o transferencia de las autorizaciones otorgadas, que representa un mecanismo de asignación eficiente de espectro por parte de los operadores. En ese sentido la cesión o transferencia de las autorizaciones de uso del espectro, constituyen una alternativa legítima y acertada, desde el punto de vista de la política pública, a la eventual devolución de las licencias o permisos de uso del espectro por parte de operadores, lo que permite que, entre estos actores, se den operaciones de “mercado secundario” de espectro. Ello permite que el recurso sea asignado por las fuerzas del mercado a aquellos operadores que más lo valoren o que puedan darle al recurso un mejor uso.

A la par de este novedoso mecanismo, también hay otras formas de acceder al espectro que maximizan el bienestar social, al permitir el despliegue de más y mejores servicios, como, por ejemplo, el pooling o uso compartido de espectro. Este “reparto del espectro” permite acceso acordado para usar frecuencias que ya encuentran ocupadas por otros concesionarios, sin que implique que su titular ceda, arriende o se desprenda del permiso de uso del espectro. Otro mecanismo acertado que cabe dentro de esta línea, es la compartición de infraestructura incluido el espectro. Por ejemplo, los operadores pueden implementar esquemas Multi-Operator Core Networks (MOCN). Esto significa que dos o más operadores pueden usar una misma portadora de espectro con una única antena, lo que permite duplicar la oferta de servicios sobre una misma zona, ahorrar costos de infraestructura, y ayudar a la preservación del medio ambiente porque teóricamente se necesita de menos equipos encendidos y desplegados.

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A pesar de que las subastas u otros mecanismos de mercado para asignar bandas de frecuencia a operadores es un opción competitiva y eficiente, esto no necesariamente significa que es el mejor método de asignación de todos los casos. Ejemplos como los de Nueva Zelanda y Japón ofrecen una oportunidad para debatir sobre mecanismos alternativos de asignación de espectro y la adaptabilidad de los reguladores ante condiciones económicas complejas que pudieran afectar los objetivos de la puesta a disposición de espectro adicional.

Nueva Zelanda*

+ El proceso de asignación de tramos de la banda de 3.5 GHz para 5G, anunciada en 2019, se vio afectado por la aparición de la pandemia por COVID-19 en 2020. Ante la necesidad de poner a disposición de operadores más espectro para hacer frente a la demanda del mercado, en lugar de continuar con el plan original de poner a subasta las licencias de corta vigencia para uso de espectro, las autoridades adaptaron el proceso a las nuevas circunstancias.

/ Se modificó el plan de gestión de espectro en el corto plazo para atender las necesidades de política pública y balancear con los intereses de operadores.

/ Se decidió, consultando a los operadores, la oferta temprana de derechos de espectro a los que manifestaron estar interesados en participar en el plan original de subasta.

/ El método de asignación fue asignación directa y no un proceso de mercado competido.

/ Como resultado, se puso a disposición del público espectro adicional para 5G de manera ágil, oportuna y eficiente, ya que se evitó que dicho espectro permaneciera inutilizado.

El aprendizaje de Nueva Zelanda radica en la necesidad de diversificar las opciones de reguladores y operadores para agilizar el acceso a espectro en condiciones adversas. La restricción de asignación de espectro únicamente vía subastas puede imponer rigidez para la administración de espectro que podría retrasar el avance tecnológico y de servicios.

Japón**

+ En este país, las asignaciones de espectro se realizan utilizando un mecanismo de revisión de propuestas de despliegue de infraestructura, en un concurso comparativo y eligiendo el plan que mejor se adecúe a los objetivos de política pública de las autoridades. Recientemente, se ha propuesto introducir los mecanismos de mercado como las subastas como el método predefinido de asignación. Esto en anticipación a la creciente demanda por servicios de 5G.

Sin embargo, en el contexto japonés, existe un debate sobre la introducción de estos mecanismos de mercado. En específico, existe un riesgo de que la competencia en precios y valores de espectro empuje la cotización de las ofertas de subasta al alza, generando un encarecimiento del espectro y con ello un incremento de las tarifas por servicios móviles. Por otro lado, la continuidad de la política de asignación de espectro, sin la introducción de subastas, restringe la flexibilidad de operadores para adaptar las condiciones y compromisos de las licencias incluso en contextos de cambio tecnológico.

Este caso muestra un ejemplo de la manera en que las autoridades deben abordar con cautela la introducción de mecanismos de asignación nuevos en la normatividad sectorial. Sin un análisis exhaustivo del contexto económico local es posible generar efectos no deseados sobre el mercado de telecomunicaciones. Esto muestra también que existen contextos donde la adopción de tendencias regulatorias no puede ser automática.

*Fuente: New Zealand leads the way with direct approach to 5G spectrum access.

**Fuente: Japan’s mobile carriers split over radio frequency auctions.

Flexibilidad, adaptabilidad y diversidad de métodos de asignación de espectro

Sección III. Anatomía regulatoria de los procesos de renovación de licencias de uso de espectro

III.1

Renovación de licencias de espectro

La renovación de licencias para uso de espectro es el proceso administrativo mediante el cual las autoridades regulatorias gestionan la continuidad de servicios móviles en un tramo de espectro previamente asignado con una licencia que está por llegar a su fecha de vencimiento. Dado que los gobiernos ofrecen licencias con vigencia definida y no siempre con opción de renovación automática, los procesos de renovación son una vía institucional para gestionar la garantía de continuidad del servicio cuando el procedimiento es exitoso. Adicionalmente, la renovación de licencias de espectro constituye un pilar fundamental de la planeación de la gestión, aprovechamiento e inversión de operadores en todas sus áreas de negocio.

La necesidad de activar procesos de renovación surge de la duración específica de las licencias para uso de espectro. El derecho al acceso y uso de espectro por parte de los operadores de servicios móviles está restringido, en la mayoría de los casos, por un plazo fijo y en ocasiones sujeto a la evaluación de las autoridades para autorizar la renovación. La fecha de vencimiento de las licencias se encuentra en función del plazo de vigencia establecido durante el proceso de asignación inicial. Las licencias de espectro se emiten, generalmente, con una duración específica, pero que es heterogénea en la región. En Paraguay se entregan por periodos de 5 años, mientras que en Chile se otorgan por 30 años. Recientemente Brasil y Colombia reformaron sus marcos jurídicos para modificar a 20 años la duración de nuevos títulos de espectro o los que sean objeto de renovaciones. En general, en aquellos países con plazos significativamente menores de licencia, la certidumbre del proceso de renovación será menor debido a que durante el tiempo de vida

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

III.1 /2

de sus proyectos de inversión tendrán que someter a renovación sus derechos de uso de espectro de manera más frecuente. Además, los operadores podrían enfrentarse a restricciones de tiempo para el cumplimiento de los requisitos regulatorios y reconocimiento de las condiciones de renovación como la valoración del espectro. Es importante mencionar que, aunque la vigencia de las licencias es una variable relevante, las condiciones para el proceso de renovación son fundamentales para la certidumbre de las inversiones.

Generalmente en la normatividad de cada país se determinan los procedimientos y requisitos generales para renovar o prorrogar los títulos de espectro. Sin embargo, es común encontrar aspectos de dichas normativas que no determinan procedimientos o requisitos de forma específica, clara, transparente u oportuna. Adicionalmente, si bien los procedimientos pueden estar en la legislación o reglamentación, algunas condiciones de renovación ocurren como parte de una negociación entre regulador y operador. El proceso de renovación incluye aspectos como los procedimientos, plazos, trámites y procesos para la planeación de la renovación o la reasignación de espectro, así como las modificaciones en las características, condiciones y requerimientos regulatorios de las licencias renovadas.

El proceso de renovación incluye actividades de planeación y gestión a desarrollarse tanto antes de la fecha de expiración de la licencia como durante el periodo de transición entre licencias. El marco regulatorio que norma este proceso administrativo debería indicar las reglas, requerimientos y condiciones en las que ocurrirá el traspaso de derechos de una licencia a otra renovada.

Desde una perspectiva de riesgos, las renovaciones de licencias se enfrentan a retos y consideraciones particulares en un contexto de cambio tecnológico y madurez operativa de las telecomunicaciones. Es por ello necesario abordar los principales retos y riesgos derivados de los marcos y prácticas regulatorias actuales en materia de renovación de licencias de espectro.

Las particularidades de los procesos de renovación de licencias y los riesgos percibidos por operadores y usuarios en materia de continuidad del servicio, así como para la certidumbre en la planeación estratégica de uso de espectro en el sector, exigen que las autoridades y gobiernos hagan una revisión del diseño de aspectos regulatorios relevantes. Entidades internacionales han identificado mejores prácticas para promover certidumbre jurídica en la renovación de licencias de espectro, así como políticas auxiliares para fomentar el uso eficiente de las bandas de frecuencias para servicios móviles.

Método de renovación o reasignación de licencias

El método de renovación o reasignación de licencias se refiere a las reglas generales y procedimientos aplicables a la renovación de espectro respecto de la manera en que retendrán o transferirán los derechos de uso de una licencia a su fecha de vencimiento, e incluso el número de veces que puede renovar un operador asignatario. De acuerdo con la GSMA15 en América Latina existen diferentes métodos para procesar las renovaciones de licencias: renovaciones o prórrogas; reasignación administrativa; procesos de selección objetiva y soluciones híbridas. En general, la definición de este método indica:

15. Blue Note para GSMA “Renovación de licencias en América Latina”. Febrero de 2014. https://www.gsma.com/latinamerica/wp-content/ uploads/2014/02/renovacion-licencias-latam2014.pdf GSMA “Best Practice in Mobile Spectrum License”. Febrero de 2022.

a/ Si el actual asignatario tendrá continuidad de los derechos de uso de espectro en un esquema de renovación automática o condicionada de la licencia, o

b/ Si la totalidad o una parte del espectro será puesto a concurso, subasta y/o revisión comparativa para su reasignación a un operador distinto en un proceso de mercado abierto y competitivo, o

c/ Si la autoridad regulatoria utilizará un mecanismo de reasignación administrativa directa de los futuros derechos de uso a otro operador bajo criterios de decisión determinados por la misma autoridad.

De manera formal, y de cara a la fecha de vencimiento de la licencia, existen tres aproximaciones básicas para el método de renovación o reasignación de espectro16:

1/ Renovación automática o presunción de renovación: los asignatarios actuales tienen la posibilidad de renovar sus licencias, sujetas a la consideración de autoridades que sometan a evaluaciones de cumplimiento a los operadores licenciados como parte de la decisión de renovar automáticamente. Las redes móviles son infraestructura que tiene condiciones de permanecer instalada. En este sentido, es razonable y recomendable que se implemente lo que el Banco Mundial determina como “presunción de renovación”17 para las licencias junto con guías o lineamientos para procesos por los que se busquen alterar las condiciones de las licencias. La alternativa a las renovaciones automáticas es la reasignación que consiste en volver a licitar el espectro, pero ello no promueve condiciones de certeza jurídica para las inversiones en telecomunicaciones, sobre todo si la duración de los permisos es corta.

16. CEG para GSMA “Best practice in spectrum licence renewals. A toolkit for licensing authorities”. Diciembre de 2014. https://www.gsma.com/ spectrum/wp-content/uploads/2015/01/Best-Practice-in-Spectrum-Licence-Renewals.-Jan2015.pdf

2/ Subasta y/o concurso por revisión comparativa: tanto los asignatarios actuales como otros operadores interesados pueden participar en procesos de subasta o concurso para obtener la licencia a renovar. Aunque este método de renovación es abierto, competido y con foco en mecanismos de mercado, no necesariamente es la alternativa más eficiente para renovar licencias. El riesgo de discontinuidad de los derechos de uso genera incertidumbre para los asignatarios actuales.

3/ Reasignación administrativa: la autoridad decide reasignar los derechos de uso de espectro a otro operador distinto al asignatario actual en un proceso que puede ser abierto o cerrado.

Incluso en países para los que existe la figura de la renovación automática de espectro debe considerarse el grado de incertidumbre que se introduce con el concepto de la reversión de infraestructura al Estado en algunos países y que implica la devolución del espectro y toda la infraestructura desplegada por el asignatario. Esta figura es incongruente con las políticas que buscan crear certidumbre para los inversionistas, pues coloca al Estado en un papel de juez y beneficiario.

Experiencia en “resubastas” de espectro: India

En aquellos casos donde no existe una presunción de renovación y donde las autoridades deciden utilizar una reasignación de espectro mediante nuevas subastas o concursos, la eficiencia del proceso suele verse afectada.

Un ejemplo de que este mecanismo no es el más eficiente se puede encontrar al examinar la experiencia de India*. En ese país las licencias de 900 MHz fueron asignadas en 1994 y 1995 en función de zonas o ‘círculos’ regionales. A medida que la fecha de vencimiento de dichas licencias originales se acercaba, el Departamento de Telecomunicaciones de India realizó una “resubasta” de las mismas en febrero de 2014 y marzo de 2015. De esta experiencia llama la atención el caso particular de Reliance Communications (Rcom). Esta empresa solo retuvo licencias en dos de los siete círculos. Posteriormente, Rcom perdió suscriptores en manos de los otros dos operadores lo que sugiere que la inadecuada política pública afectó negativamente al mercado.

17. Guermazi, B. y Neto, I. “Mobile License Renewal. What are the Issues? What is at Stake?”. Banco Mundial. Junio de 2005. https://library. pppknowledgelab.org/documents/2334/download

*Fuente: Shamika Ravi y Darrell M. West, Centre for Technology Innovation and Brookings (2015), ‘Spectrum policy in India’.

III.1 /3 Riesgos y recomendaciones: transparencia, planeación y método de renovación

+ Riesgo de retrasos en la planeación y gestión de licencias renovadas o reasignadas

La falta de claridad y publicación oportuna del esquema de renovación o reasignación de licencias genera un desajuste en los procesos de planeación de las empresas interesadas, pero especialmente para el asignatario actual de la licencia. La GSMA sugiere tomar en cuenta cuatro elementos de riesgo relevantes para los procesos de renovación de espectro18:

• Falta de claridad, transparencia o limitaciones que ofrece el método de renovación seleccionado por las autoridades.

• Incertidumbre sobre los resultados que puede esperar el licenciatario sobre el proceso de renovación.

• Método elegido para realizar la valoración de las licencias de espectro.

• Sensibilidad ante modificaciones y adiciones de condiciones u obligaciones a las concesiones renovadas.

La transparencia y publicidad de las condiciones y requerimientos para comenzar el proceso de renovación o asignación permite a los operadores reducir el riesgo de incumplimiento y planeación en los siguientes aspectos:

• Cumplir con los trámites necesarios para la renovación.

• Generar información que permita evaluar las alternativas a la renovación automática.

• Hacer una valoración correcta del costo del espectro y pagos relacionados.

• Identificar y reconocer cambios y nuevos compromisos estipulados para las licencias renovadas.

• Reducir los espacios de incertidumbre para la toma de decisiones sobre el uso del espectro, las inversiones, el despliegue de infraestructura y los trámites necesarios para comenzar la gestión del espectro renovado.

+ Riesgo de pérdida total o parcial de acceso a derechos sobre el uso de espectro

Los procesos de renovación de títulos de espectro pueden ser inciertos para los operadores en el sentido de acceso a espectro para su aprovechamiento al vencimiento de las licencias asignadas. Paralelamente se encuentra el tema de la continuidad para los usuarios que corren el riesgo de interrupción en los servicios derivados de malas gestiones de renovación o transferencia de espectro. Para los licenciatarios la incertidumbre consiste en el tipo de procesos y requisitos que rigen la extensión o renovación de los permisos, así como la estructura institucional y jurídica que los ampara. La incertidumbre que se genera está asociada al impacto que las condiciones de uso y prórroga de permisos del espectro tiene en la planeación de las inversiones y en la continuidad de los servicios. Estos dos aspectos finales son relevantes para las administraciones nacionales, ya que tienen una relación con el grado de acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) y puede impactar en el cumplimiento de indicadores de conectividad y formación de habilidades digitales.

18. Blue Note para GSMA “Renovación de licencias en América Latina”. Febrero de 2014. https://www.gsma.com/latinamerica/wp-content/ uploads/2014/02/renovacion-licencias-latam2014.pdf

En países que no cuentan con presunción de renovación automática de la licencia al asignatario actual, existe el riesgo de una posible pérdida de acceso total o parcial a derechos de uso de espectro con afectaciones directas en la continuidad de servicios al momento de vencimiento de las licencia.

Existen, en general en los países de la región, procedimientos de renovación o prórroga de las autorizaciones de espectro para servicios móviles. En casos donde no existe una presunción de renovación automática de la licencia al asignatario actual, el acceso al espectro no necesariamente se encuentra garantizado una vez que expira la licencia a renovar y es probable que se tenga que realizar un proceso de devolución, reasignación y transferencia de espectro. Esto abre espacios para la incertidumbre sobre la continuidad de servicios, las inversiones en redes, el acceso a derechos de uso de espectro, la capacidad para dar cumplimiento a los objetivos de conectividad de las autoridades locales, así como litigios y arbitrajes legales. Esta incertidumbre puede frenar o retrasar esfuerzos de inversión y desarrollo de negocios necesarios para cumplir con la demanda de servicios móviles ya que, al no existir certeza sobre la continuidad de la licencia, las decisiones de inversión resultan cada vez menos atractivas si no existe claridad sobre el acceso futuro a espectro o si el horizonte de recuperación de dicha inversión no es suficiente para asegurar retornos esperados. A su vez, un riesgo alto de revocación de licencias disminuye los incentivos de los operadores por ganar presencia en el mercado vía reducción de tarifas para usuarios y la introducción de nuevos servicios que pueden ofrecer las redes de nueva generación, como redes privadas para Industria 4.0 y Ciudades Inteligentes con infraestructura de red 5G. Incluso, una gestión inadecuada del proceso de renovación puede derivar en la renuncia al derecho de renovar por parte del interesado. En la región esto ha ocurrido en México donde la empresa Telefónica renunció a todo su espectro debido al alto costo de renovación. En Colombia varios operadores han decidido no adquirir o renovar espectro que tenían asignado dados sus altos costos, como lo demuestra el hecho de que actualmente 10 MHz de espectro en la banda de 1900 se encuentran sin ser utilizados.

Devolución de espectro: Chile

El riesgo de pérdida total o parcial de acceso a espectro tiene implicaciones importantes en materia de tiempo y costos de cumplimiento de los procesos de devolución. Estos costos derivan de la necesidad de rediseñar las redes en caso de prescindir de cierta cantidad de espectro. El caso chileno ofrece un ejemplo de las complejidades que significa para los operadores, usuarios y, especialmente, para la continuidad del servicio.

En 2018, un fallo de la Corte Suprema ordenó a dos operadores locales a desprenderse de la cantidad de espectro que adquirieron durante el concurso de la banda de los 700Mhz unos años antes. En el contexto de la redistribución de espectro necesaria para solventar esta resolución, el cet.la* elaboró un estudio técnico de apoyo para la toma de decisiones de política pública relacionadas con la redistribución del espectro devuelto.

El reporte presentó análisis de los efectos del fallo sobre las redes de telecomunicaciones utilizando diversas pruebas de sensibilidad, estimación de costos y tiempos necesarios para la reestructuración de las redes, así como la inversión requerida en este esfuerzo. Todo esto bajo el supuesto de que los operadores deben seguir ofreciendo servicios a sus clientes proyectados. Adicionalmente, se presentan recomendaciones para la eficiencia del proceso de redistribución de espectro. Las conclusiones de dicho análisis son:

+ Impactos de corto plazo en el servicio: la devolución de espectro afecta a una parte de los usuarios atendidos por la reducción de disponibilidad de espectro. Los operadores necesitan invertir en procesos de reconfiguración y análisis de las redes para mantener la calidad de servicio.

+ Tiempos de ejecución: para mantener la calidad del servicio se estima un plazo de 2 años para implementar las medidas de mitigación y reestructuración de las redes.

+ Costos de largo plazo: de acuerdo con varios escenarios propuestos, el costo total de largo plazo se incrementa en entre 3.5% y 6.4% respecto del escenario base donde no existen costos por enajenación de espectro.

+ Metodología de reasignación: de un punto de vista económico y debido a las características del sector local y el espectro a redistribuirse, se concluye que el método más eficiente de reasignación es mediante una subasta coordinada simultáneas y de precios ascendentes. En el caso de un escenario mixto (donde una parte del espectro se asigna en un concurso de estilo revisión comparativa y el resto mediante una licitación por medio de una subasta) se recomienda realizar primero el concurso y en segundo lugar la licitación.

*Fuente: DICTUC para el cet.la. “Análisis técnico-económico de escenarios de ejecución del fallo de la Corte Suprema de Chile sobre espectro radioeléctrico”. Noviembre 2019.

Recomendaciones

En general, los procesos de renovación de licencias de espectro deben seguir tres principios relacionados con la certidumbre para la planeación de gestión de espectro19:

+ Transparencia. Los procesos, trámites, normas, especificaciones de las renovaciones de licencias, así como los canales de comunicación con autoridades deben ser abiertos, transparentes y accesibles para todos los interesados en este aspecto de la gestión del espectro. Una herramienta de política regulatoria que puede ser efectiva en este sentido es el uso de hojas de ruta de planeación de espectro y los permisos que están por vencer.

+ Planificación oportuna. La claridad oportuna sobre el proceso de renovación a seguir, así como sobre las características de las licencias renovadas es fundamental para diseñar e implementar correctamente planes estratégicos de largo plazo en materia de uso y gestión de espectro. Los trámites y procesos deben establecer ventanas razonables para tramitar la renovación.

+ Facilidad de cumplimiento. El sistema y los procesos para implementar la renovación o reasignación de espectro debe reducir los obstáculos de cumplimiento en la medida de lo posible. Sobre este tema es necesario también promover un enfoque colaborativo para determinar condiciones de extensión de las licencias.

Recomendación 1. Incluir principios de transparencia, planificación oportuna y facilidad de cumplimiento en el diseño y normatividad de los procesos de renovación de licencias de espectro. La claridad, el entendimiento y la predictibilidad de las normas y procesos es clave para la planeación y certidumbre de largo plazo sobre la toma de decisiones estratégicas alrededor del uso de espectro.

Es necesario que las administraciones y autoridades en América Latina incorporen algunas consideraciones y buenas prácticas internacionales de este aspecto particular de la administración de espectro en sus procesos de renovación de permisos con el objetivo de ofrecer mayor certidumbre para operadores y usuarios. La regulación debe incorporar aspectos básicos en los procesos de renovación de espectro:

+ Un marco regulatorio definido, claro y transparente que permita reconocer las reglas y mecanismos de manera predecible para los interesados en la renovación de licencias. El entendimiento oportuno de este marco regulatorio es fundamental para la planeación de largo plazo en el uso de espectro.

+ Los objetivos del diseño de estos procesos deben estar encaminados hacia la maximización del bienestar social, el aseguramiento de la continuidad del servicio, facilitar la toma de decisiones y la certidumbre jurídica para la inversión en infraestructura y nuevas tecnologías, evaluar los beneficios socioeconómicos

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

del uso de espectro en licencias y definir renovación/reasignación de espectro en función de ellos para ejecutar renovaciones oportunas y eficientes.

+ Un enfoque de eficiencia en la asignación de licencias, así como en la gestión de uso de espectro. El aprovechamiento del espectro debe generar los mayores beneficios sociales y económicos posibles. Es importante sustituir el enfoque recaudatorio del precio de renovación por un enfoque centrado en la maximización del bienestar social. Por tanto, deben prelar las opciones de inversiones como pago por las renovaciones, tomando en cuenta los derechos de uso que se desembolsan a lo largo de la duración de la licencia.

En adición a los aspectos destacados anteriormente, la GSMA identifica en un reporte seis mejores prácticas en materia de renovaciones y flexibilización regulatoria20:

• Procedimiento administrativo para renovación de espectro con procesos transparentes y reglas bien definidas

• Mercado secundario y flexibilización en el uso de bandas de frecuencia

• Vigencia adecuada de las licencias de espectro. Se recomienda la adoptación licencias o extensiones con duración de al menos 20 años.

• Requisitos y condiciones claras en los títulos de espectro

• Valoración razonable del espectro que ofrezca un balance entre beneficios inmediatos de recaudación y efectos positivos de la inversión en tecnologías móviles.

• Determinación de topes de espectro en caso de ser necesarios

Inicio de vigencia de licencia

Tiempo mínimo recomendado para definir esquema de renovación o reasignación de licencia, con reglas, condiciones y requerimientos claros 5 años

Fecha de vencimiento de licencia

CONTINUIDAD DE ASIGNATARIO

+ Renovación automática

+ Subasta

CAMBIO DE ASIGNATARIO

+ Subasta + Reasignación

Los asignatarios vigentes de la licencia, así como otros interesados en el proceso de renovación deben conocer en un periodo no menor a 5 años antes de la fecha de vencimiento de la licencia:

Esquema seleccionado para la transición de la licencia renovada. Los operadores, pero especialmente el actual concesionario de la licencia debe conocer con claridad cuál es el esquema seleccionado por las autoridades para dar inicio a la renovación o reasignación de licencia, así como establecer apertura al diálogo y negociación para discutir los términos con los que se ha seleccionado alguna de estas alternativas:

Figura 2 / Esquema de vencimiento de licencia.

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

• Renovación automática o presunción de renovación.

• Subasta y/o concurso por revisión comparativa.

• Reasignación administrativa.

La normatividad debe ofrecer certeza sobre el enfoque general y los supuestos básicos con el que las autoridades abordan el tema de renovación. En este sentido los operadores con licencia buscan reconocer oportunamente si los reguladores se inclinan por un esquema de renovación automática o condicionada, total o parcial, y excepciones planteadas por el regulador. Si normativamente no existe un supuesto de renovación automática y sucesiva para el operador con licencia, entonces se debe plantear con claridad el esquema preferente que seguirá el proceso de una nueva asignación.

Recomendación 2.

Adoptar y promover la figura normativa de “presunción de renovación automática” con el objetivo de incrementar la certidumbre jurídica y la confianza de inversionistas ante licencias próximas a perder vigencia.

El principio de “presunción de renovación” promueve la certidumbre jurídica y confianza de los inversionistas, y es una figura que puede ser determinada en la legislación vigente como una posición que presume que el titular cumple con las condiciones para extender su licencia de espectro, pero que las autoridades están facultadas para determinar lo contrario mediante procesos para los que existen reglas, procedimientos e instancias de apelación de las decisiones.

Esta presunción puede ser establecida como un proceso automático, tácito o a solicitud del interesado. Por ejemplo, en los Estados Unidos existe un sistema afín a esta estructura en el que se admite el trámite de renovación de licencias de espectro si se está en cumplimiento de las condiciones del título y otras obligaciones asociadas. Este esquema promueve la certidumbre jurídica y mantiene las facultades de los reguladores para ejercer sus labores de fiscalización.

Por ejemplo, la legislación francesa define causas de terminación basadas en seguridad nacional y/o defensa, buen uso del espectro, incapacidad técnica o financiera, e incumplimiento de los términos de la licencia. Por separado, en Australia existe el mecanismo de forward review21 que requiere que en la legislación se incluyan las condiciones en las que se exige que el regulador explique sus razones para no renovar una licencia de espectro determinada.

+ Requerimientos, trámites regulatorios y condiciones de licencia para dar inicio a un proceso de renovación automática. Es necesario que los términos de operación, requisitos, condiciones, procesos de renovación y modificaciones a la licencia vigente sean claros y transparentes en aquellos casos donde el esquema regulatorio permita las renovaciones automáticas o las extensiones de manera preferente para el asignatario vigente.

+ Justificación y análisis de impacto de la decisión de reasignación administrativa. La decisión de someter a concurso la licencia a renovar o reasignar administrativamente debe estar sustentada por un análisis costo-

21Guermazi, B. y Neto, I. “Mobile License Renewal. What are the Issues? What is at Stake?”. Banco Mundial. Junio de 2005. https://library. pppknowledgelab.org/documents/2334/download

beneficio que enmarque las razones por las cuales no se ha considerado una renovación automática. En este sentido se recomienda la presunción de renovación para asignatarios actuales, con excepciones exclusivamente en circunstancias donde exista incumplimiento de términos y condiciones de uso de espectro. Paralelamente, deben existir esquemas de compensación de operadores por las inversiones realizadas en caso de no recibir una renovación de espectro como los establecidos en la Ley Federal de Telecomunicaciones de México.

Cuando el proceso se incline por la reasignación administrativa de la licencia a otro operador interesado bajo un proceso competitivo o cerrado, las autoridades deben ser transparentes y explícitas sobre el proceso de toma de decisión. Debido a los altos costos de transacción y la incertidumbre operativa para dar continuidad en el servicio en caso de requerirse una transferencia de derechos de uso de espectro, es necesario contar con un análisis técnico de las razones detrás de la decisión de reasignar buscando en todo momento que los resultados de una reasignación administrativa sin procesos competitivos de subasta se acerquen a los resultados de eficiencia y transparencia de los mecanismos de mercado. Un proceso regulatorio adecuado exige una comprensión profunda de las implicaciones de no realizar una renovación automática. Adicionalmente, deben hacerse transparentes los criterios utilizados para la selección del operador al que se reasigna la licencia. El Banco Mundial ha recomendado22 que en el marco jurídico se incluya el requisito de justificar las causas de rechazo a renovaciones de espectro. Esta política

22. Guermazi, B. y Neto, I. “Mobile License Renewal. What are the Issues? What is at Stake?”. Banco Mundial. Junio de 2005. https://library. pppknowledgelab.org/documents/2334/download

III.2

brinda certidumbre jurídica al entorno de las telecomunicaciones móviles en dos sentidos, ya que las autoridades quedan entonces obligadas a justificar la negativa a extender permisos para redes móviles que se espera sigan funcionando por años (con gastos operativos y de capital asociados), además de que brinda legitimidad a las decisiones de negar extensiones a licencias de servicios legados que pueden ser reubicados o extinguidos para destinar más capacidad de espectro IMT. En suma, este requisito brinda protección contra negativas arbitrarias, fomenta la transparencia en esta clase de decisiones y presenta la posibilidad de establecer un recurso de apelación.

Adicionalmente, otros aspectos relevantes para las autoridades pueden ser atendidos con otros instrumentos regulatorios. Por ejemplo, la necesidad de reasignar espectro por un plan de reorganizar los usos del mismo puede ser atendida mediante la flexibilización de los derechos de uso de las licencias sin necesidad de recurrir a una nueva subasta o reasignación del espectro. También las preocupaciones en materia de competencia deberían ser analizados caso por caso, con un enfoque de eficiencia y seguridad en la continuidad del servicio y en paralelo con uso de mecanismos de intercambio y comercialización de espectro en mercados secundarios.

Modificaciones en términos y condiciones de las licencias renovadas

Además de la transparencia y claridad sobre aspectos generales de los procesos de renovación, existe un grado de incertidumbre asociado a esos procesos de renovación en cuanto a la valoración de la licencia que determine el gobierno, cambios a las condiciones de las autorizaciones, su duración, y la falta de claridad sobre términos, condiciones y requerimientos de participación en procesos de renovación, por ejemplo.

D.Un riesgo importante del proceso de renovación de espectro se encuentra en la modificación de términos, condiciones y duración de las licencias, así como el costo de espectro renovado y los compromisos de inversión en infraestructura de asignatarios.

La experiencia en América Latina muestra que los reguladores podrían utilizar estos procesos de renovaciones de títulos de espectro para modificar las condiciones y términos de las licencias, agregando obligaciones o requisitos23. En algunas ocasiones las renovaciones son usadas como espacios para incluir nuevas obligaciones que en algunos casos son adicionales a las contraprestaciones económicas por el uso del espectro, y elevan en conjunto el costo de la titularidad del espectro. Los procesos de renovación de espectro han sido tomados históricamente por algunas administraciones nacionales como oportunidades para modificar condiciones originales de los títulos o para exigir pagos de espectro adicionales o superiores a los registrados durante las asignaciones. Sin embargo, este uso de la renovación de espectro para incrementar la recaudación es nociva para el desarrollo del sector ya que distorsiona artificialmente el esquema de precios y valoración del espectro, reduciendo el atractivo financiero del activo sobrevalorado. Desde el punto de vista comercial, el proceso de renovación debería considerar que el espectro renovado no genera ni presenta oportunidades

23. Coleago Consulting para el Banco Mundial. “Best practice spectrum renewal and pricing. A review of international best practice and the lessons for the Government of Bangladesh”. Junio de 2011

III.2 /1

para incrementar las fuentes de ingreso ya que el espectro renovado se utiliza para mantener usuarios en mercados que tienen posibilidades de crecimiento limitadas por las tasas de penetración altas que se observan actualmente. En el aspecto técnico, el espectro asignado años atrás tienen canalizaciones con anchos de banda restringidos que no lo hacen apropiado para nuevas tecnologías.

Las modificaciones en los términos y condiciones que aplicarán a las licencias renovadas, al igual que otros aspectos relacionados con el proceso de devolución, desocupación y compensación son clave para reducir la incertidumbre en los procesos de reasignación. Las reglas y procedimientos sobre estos aspectos deben ser accesibles de manera oportuna, y ofrecer un periodo razonable (no menor a 20 años) para que operadores evalúen condiciones y alternativas, y preparen el seguimiento del proceso de manera que la incertidumbre sobre los tiempos administrativos del proceso de renovación sea gestionable.

Algunos aspectos específicos de las licencias renovadas que deben ser abordados y revisados a la luz de la experiencia internacional en la materia se analizan a continuación.

Costo de espectro y compromisos en procesos de renovación de licencias

Uno de los ajustes o modificaciones más relevantes en los procesos de asignación o renovación de licencias son los relacionados con costos directos e indirectos por uso de espectro. En la extensión de una licencia determinada se tienden a fijar contraprestaciones económicas desde el regulador, a manera de pagos iniciales y cánones o pagos recurrentes de derechos. Se aborda también otro tipo de costo directo de espectro: las condiciones como obligaciones de cobertura, inversión en infraestructura, estándares de servicio, condiciones técnicas de uso del espectro, o donaciones de equipo tecnológico. También se definen en estas instancias si existe un modelo de intercambio de pagos por espectro por cumplimiento de compromisos de política pública.

ASIGNACIÓN DE LICENCIAS

COSTOS ASOCIADOS DIRECTAMENTE A LICENCIAS

PAGO INICIAL (subasta, licitación)

TARIFAS DE ESPECTRO (tasas, cánones, derechos)

OBLIGACIONES (cobertura, inversión, servicio)

LIMPIEZA DEL ESPECTRO (compensaciones, despejes)

DESPLIEGUE Y OPERACIÓN DE LA RED

COSTOS Y TARIFAS

Contraprestaciones económicas a pagar por las licencias.

Los costos son definidos desde el gobierno o como parte de un proceso de negociación entre partes.

El primer componente de la estructura de pagos son las contraprestaciones económicas iniciales por las licencias que se deben pagar en su totalidad o en plazos. Tanto para asignaciones como para renovaciones, las autoridades regulatorias son las encargadas de definir las metodologías y mecanismos de fijación de esta contraprestación. Cuando el mecanismo elegido para seleccionar al próximo asignatario se realiza con base en subastas, entonces se establecen precios base por tramos de espectro que tienden a variar al desarrollarse las rondas de subasta u otros mecanismos de negociación. A estos efectos, una buena recomendación es realizar subastas de Múltiples Rondas Simultáneas Ascendentes (SMRA) a través de la licitación de bloques de espectro abstractos (sin posición determinada). La posición indeterminada permitiría que no existiesen problemas futuros con relación al espectro contiguo, pues se harían ofertas por bloques genéricos, y luego, se procedería a la asignación contigua.

En los procesos de renovación automática o reasignación administrativa se puede optar también por utilizar otras metodologías de valoración del espectro que, al igual que otros costos, deben ser transparentes y coherentes con las condiciones económicas del mercado local y aspectos de sostenibilidad financiera del sector para garantizar la inversión en infraestructura y mejoras de servicio. Lo anterior implica la necesidad de hacer revisiones importantes sobre la valoración del espectro renovado que considere la dificultad para generar ingresos adicionales derivados de ese espectro, las condiciones de penetración actuales y las nuevas tecnologías.

El segundo componente de la estructura de pagos de licencias corresponde a los pagos recurrentes asociados al uso y aprovechamiento del espectro que se manifiestan como cánones o pagos de derechos, dependiendo del país. Estas tarifas por uso de espectro son usualmente fijadas directamente desde el ámbito gubernamental, y en ocasiones a través de las autoridades legislativas o fiscales. Aunque en la mayoría de los países los cánones o derechos representan un porcentaje menor del costo total de espectro en contraste con el primer componente del costo, es decir el precio de reserva, existen también una minoría de países donde estos pagos recurrentes representan un alto porcentaje del costo total. En México, por ejemplo, los montos de pagos anuales por cánones o derechos de uso del espectro tienen un peso sustantivo en el valor total del

Figura 3 / Esquema de costo de espectro y estructura de pagos.

espectro.

Sobre este tema, la UIT señala que los esquemas de pago recurrente de derechos deben ser un instrumento para financiar los costos de gestión del espectro por parte de autoridades y reguladores, y a su vez no debe ser una herramienta de recaudación fiscal para los gobiernos. En este sentido, algo relevante es que estas tarifas no pueden equivaler al costo total del espectro, pues esto duplicaría su precio en el largo plazo, lo que atenta contra el esfuerzo inversor de los operadores, y en consecuencia va en detrimento de la maximización del bienestar social.

Existe una variedad de tipos de tarifas recurrentes: por uso, ocupación, gestión o administración del espectro; por tipo de servicio o licencia; los que se determinan como una proporción de los ingresos del asignatario; e incluso para asegurar protección contra interferencias y otras fallas técnicas del servicio. Otros modelos más complejos de determinación de tarifas recurrentes utilizan fórmulas considerando variables como tipos bandas de frecuencia, capacidad asignada, cantidad de estaciones o potencia de operación. Sin embargo, en algunos casos este último método no resulta ser muy eficiente, pues por lo general, mientras más altas sean estas variables, más costoso es el pago del derecho de uso, y eso castiga la expansión de las redes.

La racionalidad detrás de implementar pagos adicionales al costo inicial pagado por la licencia es que estos pagos recurrentes son una contraprestación para el Estado por concesionar el aprovechamiento económico privado de un recurso público, así como una compensación por los costos derivados de la administración del espectro. Una buena práctica es determinar los pagos recurrentes en función de la contraprestación del servicio de gestión y monitoreo por parte de las autoridades de espectro, y no con base en objetivos de recaudación, pues esto maximiza le bienestar socioeconómico del ciudadano26 .

El tercer componente relevante de la estructura de costos de espectro son los requerimientos abordados por las licencias renovadas en materia de compromisos de política pública por parte de operadores. Algunas autoridades reguladoras de los países determinan que dichas obligaciones son compromisos por realizarse durante la vigencia de la licencia asignada o renovada y pueden estar relacionadas con metas de cobertura, objetivos de inversión en infraestructura y despliegue de redes, condiciones técnicas de uso del espectro, donaciones y aportaciones a instituciones públicas u organizaciones sociales, así como mejoras o cumplimiento con estándares de calidad en servicio.

Estos compromisos acordados en la asignación o renovación de licencias de espectro implican un costo adicional para los operadores al incurrir en gastos de inversión y operación para lograr los objetivos de dichos requerimientos. Sin embargo, el costo total de la implementación de estos compromisos no siempre se publica como una estimación para conocimiento público y eso dificulta reconocer el peso relativo que tiene esto en los costos totales de espectro. Además, los costos asociados al cumplimiento de dichos compromisos pueden variar en el tiempo dependiendo de factores como los insumos, o el tiempo necesario para tramitar los permisos de instalación de infraestructura. Cabe señalar también que es frecuente encontrar una falta de coordinación entre las estrategias de valuación de espectro en sus primeros dos componentes (pago inicial y pagos recurrentes)

26. UIT. Guidelines for the review of spectrum pricing methodologies and the preparation of spectrum fee schedules. 2016. Disponible en: https://www. itu.int/en/ITU-D/Spectrum-Broadcasting/Documents/Publications/Guidelines_SpectrumFees_Final_E.pdf

y el costo adicional requerido por los compromisos. Se requiere enfatizar en el hecho de que los tres componentes suman a la carga financiera, fiscal y normativa que implica el concurso, asignación o renovación de licencias. Sin duda, el costo a valor presente del cumplimiento de objetivos señalados por reguladores debe ser incorporado a las metodologías alineadas con el objetivo de certidumbre sobre el costo agregado por uso de espectro.

Cualquier cambio en los requerimientos para la renovación de licencias debe ser oportunamente comunicado. Adicionalmente, se sugiere que exista diálogo en la definición de compromisos asociados a la licencia renovada, así como prácticas de intercambio de pagos de espectro por compromisos de política pública acordados con operadores.

Para el cobro de contraprestaciones económicas en renovaciones se requiere incorporar elementos de contexto en las prácticas en el análisis y definición del valor del espectro. Primero, el costo de espectro en la región es alto tanto para primeras asignaciones como para renovaciones, sin embargo, en este último caso es pertinente señalar algunas diferencias que hacen de las renovaciones en el contexto actual del sector un componente importante de la estrategia por la continuidad de servicio.

El mercado de telecomunicaciones móviles y los prospectos financieros de los operadores no son iguales que en procesos pasados de asignación o renovación. Durante la vigencia de las licencias otorgadas en el proceso de liberalización del sector y los primeros procesos de renovación, el crecimiento y expansión de los servicios móviles en la región permitieron solventar los costos en los que incurrieron los operadores para pagar las licencias de espectro. El ritmo de penetración y adopción de servicios móviles le permitió a la industria elevar sus ingresos y consolidar una base de usuarios. Con esta perspectiva financiera, las empresas de telecomunicaciones lograron pagar el financiamiento necesario por la adquisición de espectro.

Sin embargo, con esta expansión de las actividades comerciales de los operadores se logró alcanzar ciertos niveles de cobertura y uso que han llevado al sector a un punto donde el crecimiento en usuarios e ingresos se mantendrá estable o con crecimientos marginales. Esto es resultado de un proceso natural de maduración del sector, pero también tiene implicaciones sobre la sostenibilidad financiera de la industria el costo por cumplimiento de regulaciones, esfuerzos por mejorar la calidad y soportar incrementos en tráfico, así como el incremento en la competencia. En este sentido, los operadores de telecomunicaciones móviles toman cautela de las valoraciones de espectro frente a un proceso de renovación y la incertidumbre sobre los costos directos e indirectos de las licencias.

Los ingresos promedio por usuario (ARPU) por servicio móvil en América Latina han tendido a la baja en términos nominales y reales en la última década. En ese mismo periodo, los precios de licencias de espectro asignadas por licitación han alcanzado proporciones significativas si se les compara a los ingresos anuales por servicios móviles de los adjudicatarios (mayores al 5%).

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

Inicio de vigencia de licencia

Crecimiento telecomunicaciones móviles

Expansión inicial de la adopción de servicios móviles permitió solventar los costos de espectro durante las asignaciones originales

Fecha de vencimiento de licencia

CAMBIO DE ASIGNATARIO

La penetración y adopción de servicios móviles, así como la competencia sectorial ha disminuido el ritmo de crecimiento de las actividades comerciales y reducido los ingresos por usuario. Esto reduce potencial para costear acceso a espectro que no producirá el ritmo de expansión observado durante la vigencia de las licencias originales

Tiempo

En México, las licitaciones 20 y 21 de la COFETEL (2010) adjudicaron espectro de las bandas de 1.9 GHz y AWS mediante subastas de bloques regionales en las que el recurso se apreció en rondas ascendentes por un mal diseño de estas. Al calcular el precio de las licencias en estos procesos (precio de subasta más el valor presente neto de los derechos anuales de espectro) se observaron valores en los que el precio de la licencia representó aproximadamente el 30% de los ingresos por servicios móviles anuales (2010) reportados por el ganador del espectro. Posteriormente, la Licitación IFT-3 (bandas AWS y su extensión AWS-3) mostraron una relación entre precio de licencia e ingresos de servicio anuales de los ganadores más bajos, pero en la Licitación IFT-7 (banda 2.5 GHz con bloques FDD y TDD), la relación entre precio de licencia e ingresos móviles anuales por ganador se ensanchó. En esta última licitación, los precios del espectro (precio de subasta más valor presente neto de los derechos anuales) implicaban más del 30% de los ingresos anuales por servicios móviles de los ganadores (AT&T y Telefónica). Estos altos precios del espectro llevaron a que varios operadores devolvieran de forma parcial o total sus tenencias espectrales.

En Colombia, la Licitación 4G de 2013 asignó bloques de las bandas de AWS y 2.5 GHz en las que los precios del espectro rondaron el 5% de los ingresos de servicio móvil anuales reportados por los ganadores, pero esa relación aumentó para la licitación de 2019 (bandas 2.5 GHz y 700 MHz) para rondar el 10%, y solo considerando el monto a recaudar por el gobierno (parte del valor de la banda de 700 MHz consiste en una oferta de cobertura social27). Lo anterior provoco que hubiera una participación limitada en la subasta.

En Perú también se amplió la relación entre precio del espectro e ingresos de servicios móviles anuales entre ganadores de espectro en las licitaciones AWS (2013) y de 700 MHz (2016).

de 700 MHz presenta 2 componentes del precio, una en efectivo y otra en obligaciones de cobertura. Adicionalmente, se cobran intereses por los pagos diferidos y garantías.

27.

Figura 4 / Esquema de crecimiento de telecomunicaciones móviles.

Esta banda

III.2 /3

Estas diferencias se observaron a lo largo de diferentes grupos de bandas (sub1 GHz, 1-2 GHz y 2.5 GHz), pero independientemente de ello, los resultados de las subastas muestran que los operadores obtienen espectro que cada vez más implica una proporción mayor de lo que ingresan anualmente por servicio móvil. Estas observaciones fueron consistentes en una nueva comparativa que consideró todos los ingresos móviles anuales (ingresos de servicios móviles más equipos móviles).

En el marco de las renovaciones, los operadores incurren en una inversión en el pago de la licencia de espectro para mantener los niveles actuales de tráfico, uso e ingresos derivados de los servicios móviles, y no necesariamente los prospectos financieros de estas nuevas condiciones del mercado pueden ser solventados con la expectativa de expansión de los servicios comparable con el observado en años anteriores.

Riesgos y recomendaciones: modificaciones a términos y condiciones de licencias renovadas

+ Riesgo de modificaciones en términos y condiciones relacionados con nuevas licencias

Variaciones muy drásticas en las condiciones asociadas a las licencias renovadas implican incertidumbre para los asignatarios, por lo que se sugiere adoptar un enfoque de consulta y colaboración para balancear exigencias, objetivos de política pública y viabilidad de las redes móviles.

Las inversiones y decisiones operativas de los operadores se ven distorsionadas por la falta de certeza sobre las modificaciones a condiciones de asignación de licencias renovadas. Si existe falta de claridad en aspectos clave para definir una correcta planeación en el uso de espectro como un costo elevado del mismo, tarifas y costos asociados a la tributación, así como compromisos de cobertura, despliegue o condiciones de servicio exigidos por autoridades, es muy probable que se retrasen decisiones de negocio para incrementar la capacidad, cobertura y adopción de nuevas tecnologías.

E.Los altos costos de espectro en procesos de renovación de licencias podrían tener un impacto negativo en la certidumbre de la continuidad del servicio. Esto debido a que se reducen los incentivos a invertir en el costo de las licencias renovadas y se enfrenta el riesgo de que el asignatario actual u otros operadores no adquieran espectro para continuar operaciones.

+ Riesgo costos altos de espectro con impacto en la continuidad de servicios

El costo de espectro es el parámetro más relevante para el desarrollo de las operaciones e inversiones del sector de telecomunicaciones inalámbricas. El pago inicial por la licencia de uso de espectro, en la mayoría de los países, es el componente de mayor peso en el costo total de espectro. El acceso, asequibilidad y condiciones de uso de espectro son el primer eslabón que define muchas decisiones en otros componentes de la cadena de valor de los operadores.

En América Latina se han analizado los altos costos de espectro respecto de distintos benchmarks internacionales. Por ejemplo, GSMA indica que existen países que comparativamente a la región registran precios de espectro superiores a la media regional y que a su vez América Latina registra costos medios superiores en casi el doble respecto de otras regiones como Europa28. Los altos costos de espectro se asocian con distorsiones de los retornos esperados de la inversión para el despliegue de infraestructura. Esto disminuye los prospectos de rentabilidad necesarios para acceder a fuentes de financiamiento y se reduce la adopción de nuevas tecnologías, lo que de nuevo atenta con la maximización del bienestar social.

En las renovaciones, el riesgo de un elevado costo de espectro y la falta de transparencia en la manera en que se definirán los pagos asociados puede reducir la certeza sobre la continuidad de uso de licencias. Si los costos de acceso al insumo esencial para entregar servicios móviles exceden el valor financiero y económico para los operadores, se reducen los incentivos a invertir en el costo de las licencias renovadas y se enfrenta el riesgo de que el asignatario actual u otros operadores no adquieran espectro para continuar operaciones.

Es posible también que para hacer frente a este costo inicial se destinen recursos planeados originalmente para el despliegue de redes e infraestructura. Esto se debe principalmente a la manera en que se programan presupuestos anuales desde la gestión financiera de operadores: ante un presupuesto virtualmente fijo en el corto y mediano plazo, costos elevados de espectro requieren financiarse con reducciones en otras áreas como gastos de capital e inversión. La consecuencia inmediata es el retraso del proceso de despliegue de redes y de adopción de nuevas tecnologías como 4G y 5G.

Adicionalmente, esto repercute en el costo de los servicios para usuarios, merma la calidad de dichos servicios y se rezaga el cierre de brechas de conectividad29 Un estudio30 reconoció que las asignaciones que favorecen el desarrollo de telecomunicaciones móviles tienen efectos positivos en la economía y el bienestar de los ciudadanos mediante el aumento de la productividad, el cierre de la brecha

28. GSMA. Eficacia en la fijación de los precios del espectro en América Latina. 2018 29. Ídem.

30. Cramton, P., Kwerel, E., Rosston, G., & Skrzypacz, A. (2011). Using Spectrum Auctions to Enhance Competition in Wireless Services. The Journal of Law & Economics, 54(4), S167-S188. doi:10.1086/661939

digital y la creación de empleos, que luego producen beneficios a la economía pública y que compensan la necesidad de maximizar los ingresos subastas de espectro o mediante pagos recurrentes.

Este primer componente de los costos asociados a la renovación de licencias requiere de algunas consideraciones relevantes. Por ejemplo, la valoración del espectro en los procesos de renovación es importante porque es necesario reconocer que los altos costos de espectro en América Latina representan un riesgo para la continuidad de las operaciones y la toma de decisiones para la adquisición de nuevas o renovadas licencias de espectro.

El Banco Mundial también ha mencionado la importancia de los pagos de espectro y cómo pueden ser objeto de alteración en procesos de renovación, sea en pagos de acceso a la licencia (pagos iniciales o upfront) o pagos por el uso del espectro, como cánones y derechos31. Esto refuerza la necesidad de contar con métodos de valoración de las bandas de frecuencia transparentes, pero también congruentes con políticas de reducción de la brecha digital y con niveles de precios que permitan la inversión en redes. Por separado, un reporte de la consultora Coleago preparado para el Banco Mundial formuló algunos argumentos que soportan políticas que evitan altos cobros por espectro32: los altos precios pueden reducir la perspectiva del retorno de la inversión en infraestructura de red; limitar la capacidad de realizar gastos de capital; desincentivar la demanda de bloques en subasta o provocar renuncias de espectro; generar una percepción negativa a inversionistas incluso de otras industrias; y el sobrecosto del espectro puede ser transferido a los usuarios en la forma de precios más altos.

+ Riesgo de corta vigencia de las licencias renovadas

Conforme se han desarrollado las tecnologías móviles (de 3G hasta 5G) se ha resaltado la importancia de la duración de los permisos de espectro y los procesos para renovarlos, ya que esos dos factores están relacionados e inciden en la certidumbre jurídica de los agentes económicos.

F.Cuando los operadores de servicios móviles están sujetos a licencias con duración o vigencia corta (menor a 20 años) es posible que no cuenten con suficiente tiempo para desplegar infraestructura, madurar la inversión y generar flujos positivos de caja para el repago de financiamiento.

Entre más corta sea la vigencia de las autorizaciones de espectro, más procesos de renovación, con todos sus riesgos asociados, deberán ser considerados por los operadores en el ciclo de gestión de espectro de largo plazo.

El despliegue de redes, así como los requerimientos de financiamiento para ofrecer nuevos servicios, necesita de un periodo largo de maduración, suficiente para comenzar a registrar retornos sobre la inversión realizada, que logren hacer frente a los pagos de financiamiento en los que se incurrió. Adicionalmente, si la

31. Guermazi, B. y Neto, I. “Mobile License Renewal. What are the Issues? What is at Stake?”. Banco Mundial. Junio de 2005. https://library. pppknowledgelab.org/documents/2334/download

32. Coleago Consulting para el Banco Mundial. “Best practice spectrum renewal and pricing. A review of international best practice and the lessons for the Government of Bangladesh”. Junio de 2011 https://documents1.worldbank.org/curated/en/908691468210579972/ pdf/832430WP0P122200Box379886B00PUBLIC0.pdf

vigencia de la licencia es demasiado corta, los operadores y los financiadores de inversión percibirán:

a/ Riesgo de insuficiente tiempo para desplegar efectivamente redes e infraestructura, comenzar operaciones y registrar flujos positivos de caja para repagar financiamiento.

b/ Riesgo de falta de pagos parciales o totales del financiamiento por falta de madurez de la inversión hacia el final de la vigencia de la licencia.

c/ Riesgo por falta de renovación oportuna para cubrir el tiempo excedente necesario para hacer frente a los costos de despliegue y operación de servicios móviles.

Recomendaciones

La UIT recomienda que la aplicación de cánones y pagos recurrentes por el espectro se rija por principios de transparencia, objetividad, proporcionalidad, no discriminación, fácil comprensión y estabilidad jurídica33. Cualquier cambio en los aspectos relacionados con el costo de espectro en el marco de una renovación de licencias debe ser oportunamente comunicado. Por otro lado, la GSMA en 202234 resaltó la importancia de establecer una valoración razonable del espectro a ser renovado y evitar pagos excesivos de espectro que limiten la capacidad de inversión de los operadores de telecomunicaciones. En los procesos de renovación, como en las asignaciones iniciales de espectro, es fundamental que el pago por acceso a espectro esté alineado con el valor económico del insumo, y el costo de administración por parte de los reguladores.

Recomendación 3.

Evitar altos costos de espectro, esquemas de valoración de frecuencias y pagos por asignación y renovación de licencias que limiten la capacidad de inversión en conectividad.

Los procedimiento y mecanismos de determinación de costo de las licencias renovadas deben tomar en cuenta criterios, metodologías y condiciones de valoración adecuadas para las condiciones actuales del mercado y las particularidades de los procesos de renovación. Estas metodologías no necesariamente deben ser iguales a las utilizadas durante los procesos de asignación en décadas anteriores. Los costos de espectro fijados en asignaciones anteriores no pueden ser extrapolados directamente hacia la definición del costo de renovación.

En este sentido es importante analizar la introducción de metodologías de valoración de espectro y benchmarking. Es requerido que la definición de precio de espectro se encuentre sustentada por principios básicos de política pública y regulatoria, así como por metodologías de valoración adecuadas para el contexto de la renovación. Esto implica básicamente tres puntos:

33. UIT-R (2018). Informe UIT-R SM.2012-6 (06/2018). Aspectos económicos de la gestión del espectro.

1/ Las autoridades nacionales deben definir el valor de espectro en renovación de licencias de acuerdo con aspectos como el valor socioeconómico del espectro, el costo de oportunidad que implica el pago de esos derechos, la capacidad financiera de operadores para hacer frente al pago de la licencia, metodologías y benchmarks internacionalmente aceptadas para la comparación de costo de espectro con casos internacionales, así como las características de desarrollo económico, madurez del mercado de servicios móviles y la prospectiva de crecimiento de los ingresos por servicios. De igual manera, el costo de las licencias debe reflejar las necesidades de recursos del sector público para regular y administrar el espectro.

2/ Desvincular la valoración del espectro en los procesos de renovación de las tarifas fijadas durante los procesos de asignación y renovación de años anteriores. Adicionalmente, se recomienda no indexar parámetros de valuación de espectro a las fluctuaciones de la inflación local. Las valoraciones y fijación de precios de espectro deberían ser relativamente conservadoras respecto de los valores fijados en la primera asignación.

3/ Guiar la definición del costo de espectro utilizando herramientas económicas y técnicas coherentes con las necesidades de conectividad, y evitar que la definición de precios de licencias se encuentre en función de objetivos de recaudación. Las tarifas por uso de espectro deben encontrarse en función de los costos administrativos de gestión de espectro en los que incurre la autoridad reguladora y el costo de oportunidad del espectro.

Las autoridades regulatorias pueden explorar la posibilidad de adoptar esquemas que admitan el intercambio de estos pagos de espectro por inversiones en conectividad u otros compromisos de política pública. La idea central es que toda obligación pueda ser descontada del valor total del espectro para reducir en la medida de lo posible los sobrecostos y las distorsiones económicas de su valor. Se sugiere que exista diálogo en la definición de compromisos asociados a la licencia renovada, así como prácticas de intercambio de pagos de espectro por compromisos de política pública acordados con operadores o deducciones de esas inversiones del costo de espectro. Por otra parte, se recomienda evitar la exigencia de garantías de cumplimiento de obligaciones de inversión, a manera de seguro en caso de incumplimiento por parte del operador. Esto debido a que las garantías son un costo regulatorio adicional que gestiona un riesgo de baja probabilidad y con efectos muy moderados. Los incentivos de los operadores están alineados con su cumplimiento debido a las oportunidades que abre el despliegue de infraestructura, así como el condicionamiento de renovación y las posibles sanciones relacionadas con falta de cumplimiento de las obligaciones.

En América Latina hay administraciones nacionales que han impulsado políticas públicas y reformas para admitir mecanismos de intercambio de pagos económicos de espectro por compromisos o proyectos de inversión. Por ejemplo, en Perú se permite realizar “pagos en inversiones” para el canon de espectro, en Brasil la “licitación 5G” valoró el espectro en función de una serie de compromisos de inversión y permitió la conversión de beneficio fiscal en más compromisos35 y en Colombia parte del valor de la banda de 700 MHz subastada en 2019 corresponde a inversiones36

34. GSMA “Best Practice in Mobile Spectrum License”. Febrero de 2022. 35.“Análisis | Resultados de la “Licitación 5G” de Brasil”. Telconomía. https://telconomia.com/analisis-resultados-de-la-licitacion-5gde-brasil/ 36. “Colombia: resultados de la subasta de espectro 2019”. Telconomía. https://telconomia.com/colombia-resultados-de-la-subastade-espectro-2019/

Recomendación 4.

III.3

Tanto para renovaciones como en primeras asignaciones, es conveniente que las autoridades tomen en cuenta el tiempo esperado de despliegue de redes y de maduración de la inversión necesaria para cumplir con el repago de financiamiento requerido para el desarrollo de infraestructura y operación de servicios móviles. En este sentido, una vigencia de al menos 20 años para licencias de uso de espectro ofrece un tiempo razonable para reducir la incertidumbre para operadores y financiadores, así como periodos razonables para desplegar y operar redes. Adicionalmente, esta recomendación en conjunto con un mecanismo de renovación automática ofrece los mejores resultados de certeza para la inversión de largo plazo del sector de telecomunicaciones móviles.

Flexibilización de uso de espectro y neutralidad tecnológica

Los próximos casos de renovación de licencias de espectro en la región ofrecen la oportunidad de abrir un debate sobre propuestas que podrían ser significativas para dar continuidad a los servicios, hacer más eficiente el uso del espectro y permitir la evolución de las redes.

En este sentido, introducir flexibilidad a los marcos regulatorios del espectro, acompañadas de buenas prácticas en la planeación y gestión de renovaciones, podría complementariamente detonar certidumbre para las inversiones. En particular, es posible explorar modelos y mecanismos de intercambio y transferencia de derechos de uso bajo un mercado secundario de espectro, así como flexibilización de derechos de uso de espectro licenciado para promover un

Elevar el periodo de vigencia de las licencias de espectro asignadas o renovadas a por lo menos 20 años de duración.

III.3 /1

aprovechamiento más eficiente de las frecuencias, pero manteniendo siempre condiciones que otorguen certidumbre jurídica a los titulares de licencias de espectro para uso exclusivo.

Muchos países continúan administrando el uso de espectro mediante esquemas que perpetúan prácticas del modelo de “comando y control” donde la autoridad regulatoria controla la asignación y distribución de derechos de uso, así como las frecuencias, usos, servicios, tecnologías a utilizar y otras restricciones técnicas en cada una de ellas. Sin embargo, la falta de flexibilidad dificulta el reacomodo para el uso eficiente del espectro una vez que las licencias han sido asignadas o renovadas.

Las bandas de frecuencia se atribuyen a un servicio o grupo de servicios en particular para ordenar su uso y proteger contra interferencias perjudiciales, pero en algunos casos las administraciones pueden imponer regulaciones que limiten el uso de una banda de frecuencias a una tecnología en específico. Las restricciones que limitan la libre elección de tecnologías con las que se pueden dar los servicios a impiden el uso eficiente del espectro. El uso del espectro debe ser flexible en el sentido de permitir adecuaciones técnicas de acuerdo con la evolución tecnológica, las presiones sobre el tráfico y un portafolio ampliado de servicios, pero manteniendo criterios que garanticen protecciones contra interferencias perjudiciales y den certidumbre jurídica a los titulares de licencias de espectro para uso exclusivo.

Las renovaciones de espectro también revelan otros asuntos de política pública asociados al desarrollo de la industria móvil: la neutralidad tecnológica, el refarming de espectro y la coexistencia de redes móviles de distinta generación.

Antes de abordar estas áreas de oportunidad abiertas a raíz de los procesos de renovación de licencias de espectro se dará un breve contexto sobre las restricciones a los derechos de uso de espectro dentro de las características definidas en las licencias por renovar.

Oportunidades: flexibilización de uso de espectro y neutralidad tecnológica

En muchas ocasiones, las reglas de administración de espectro y las licencias de uso contienen restricciones para permitir exclusivamente tecnologías específicas en ciertas bandas del espectro. Sin embargo, la evolución tecnológica, así como los cambios en los mercados de servicios de telecomunicaciones y en los hábitos de consumo de los usuarios de servicios móviles generan la necesidad de ajustar y adaptar de manera oportuna el uso de espectro para hacer frente a estas dinámicas.

G.

Los próximos procesos de renovación abren la oportunidad de adoptar principios de neutralidad tecnológica en las licencias y eliminar restricciones de uso de frecuencias para ciertos tecnologías con el objetivo de promover un aprovechamiento más eficiente de las mismas.

El objetivo de implementar una regulación de espectro más flexible es hacer más eficiente el uso del espectro y ofrecer alternativas de gestión para asignatarios que ayuden a reducir incertidumbre frente a cambios tecnológicos y de mercado en el contexto actual. De acuerdo con recomendaciones de la UIT, la administración del espectro debe procurar las siguientes prácticas relacionadas con la flexibilidad regulatoria37:

• Promover regulaciones y políticas flexibles que habiliten servicios y tecnologías innovadoras, necesarios para atender el incremento de tráfico y las necesidades del ecosistema digital. Las modificaciones en el uso de ciertas tecnologías han ocurrido antes durante los procesos de adopción de las tecnologías de tercera y cuarta generación para reemplazar a la segunda generación. La reorganización del espectro permite incrementar la capacidad y velocidad de tráfico, reducir las tarifas para usuarios e impulsar el despliegue de nuevas tecnologías38. Sin embargo, es importante mencionar que para mantener la continuidad de los servicios se debe liberar y poner a disposición de los operadores suficiente espectro para evitar retrasos de adopción y la escasez de recursos con afectaciones a la estructura de mercado.

Recomendación 5. Introducir esquemas de flexibilidad de uso de espectro, neutralidad tecnológica y mecanismos de intercambio y transferencia de derechos de uso bajo un mercado secundario de espectro.

• Adoptar la neutralidad tecnológica que reduzca las restricciones de uso de espectro para la adaptación de la gestión de espectro al ritmo de evolución tecnológica. La regulación y la definición de características de licencias en procesos de renovación deben contemplar neutralidad tecnológica y flexibilidad para operadores, así como comunicar oportunamente cualquier modificación de los derechos de uso o reorganización del espectro. La neutralidad tecnológica implica eliminar las restricciones de uso que existen en las licencias asignadas y por renovar, de manera que cualquier banda de frecuencia se pueda utilizar para cualquier tipo tecnología con la que se puedan ofrecer los servicios. Lo anterior, mientras no existan afectaciones a la competencia o de compatibilidad, interferencia u otros aspectos técnicos de la gestión de espectro. Esto facilita la adopción de nuevas tecnologías reduciendo los obstáculos regulatorios y la necesidad de esperar a un refarming hacia el siguiente proceso de renovación o reasignación.

• En el ámbito de licencias de espectro, es relevante que se adopte la neutralidad tecnológica para permitir el refarming de espectro y los operadores puedan utilizar su portafolio de bandas de frecuencias para asignar a sus redes (3G, 4G o 5G) el espectro necesario. La reorganización, el refarming y la reclasificación del espectro se refieren a procesos por los cuales se modifica la definición de los tipos de servicio o tecnología a utilizarse en una banda de frecuencia determinada. Estos cambios en las condiciones originales de una licencia y sus derechos de uso son útiles para optimizar el uso de espectro para nuevos servicios o tecnologías como ocurrió durante la transición de 2G a tecnologías de nueva generación como 3G, 4G y 5G. Estos procesos deben realizarse de tal manera que no den ventajas artificiales a alguno de los operadores39

37. UIT. Handbook on National Spectrum Management Edition of 2015. https://www.itu.int/dms_pub/itu-r/opb/hdb/R-HDB-21-2015-PDF-E.pdf

38. CEG para GSMA “Best practice in spectrum licence renewals. A toolkit for licensing authorities”. Diciembre de 2014. https://www.gsma.com/ spectrum/wp-content/uploads/2015/01/Best-Practice-in-Spectrum-Licence-Renewals.-Jan2015.pdf

39. OECD and IDB (2016), Broadband Policies for Latin America and the Caribbean: A Digital Economy Toolkit, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264251823-en

• Consideración de “licencia única” de servicios para promover el despliegue de los servicios, ajustándose a los servicios para los que está atribuida la banda. Es importante que en las licencias de servicio se adopten licencias únicas o convergentes, o que existan reglas claras para que los prestadores de red puedan dar servicios adicionales que sean viables tecnológica, jurídica y económicamente.

En la medida en que los derechos de uso de espectro se encuentran restringidos a ciertas tecnologías, existirá menor capacidad para adaptar la gestión del espectro hacia mejores servicios para los usuarios. Las condiciones de las licencias renovadas deben imponer la menor cantidad de restricciones posible para adaptar usos de espectro o tecnologías con mayor rentabilidad y eficiencia, así como capacidad para hacer frente a los incrementos de demanda y cambios en hábitos de consumo de usuarios.

La flexibilidad regulatoria y la neutralidad tecnológica pueden impulsar la innovación en el sector, ayudar a reducir los costos de gestión de espectro y provisión de servicios para usuarios, administrar la escasez de espectro, hacer más eficiente el uso del espectro y acelerar el acceso a nuevos y mejores servicios40. Los procesos de renovación de licencias abren la oportunidad de incorporar y mejorar los mecanismos de mercados secundarios y flexibilización de uso del espectro.

40. GSMA “Best Practice in Mobile Spectrum License”. Febrero de 2022. https://www.gsma.com/spectrum/wp-content/uploads/2022/02/MobileSpectrum-Licensing-Best-Practice.pdf

III.4

Mercado secundario de espectro y expansión de derechos de uso

A grandes rasgos el espectro necesario para desplegar redes de telecomunicaciones móviles se ha asignado bajo licencias para uso exclusivo del asignatario con el objetivo de brindar el grado máximo de protección regulatoria contra interferencias perjudiciales. Dichas autorizaciones generalmente se otorgan para utilizar el espectro dentro de una zona y un periodo específicos. El régimen de licencias de espectro para uso exclusivo ofrece certidumbre jurídica a los operadores de telecomunicaciones, condición indispensable para lograr las inversiones necesarias para el despliegue de redes móviles.

H.

Introducir mercados secundarios de espectro permitiría, durante la vigencia de las licencias, transferir los derechos de uso a operadores con capacidad de darle un uso más eficiente y rentable. Esto reduce el riesgo tener espectro subutilizado, dinamiza los procesos de reorganización de espectro e incrementa la oferta de espectro para otros participantes.

Sin embargo, desde la OCDE41 se ha planteado la necesidad de incorporar una aproximación ecléctica de derechos de uso ampliados donde se utilicen mecanismos de compartición de espectro a través de títulos de derecho de uso. Los títulos ofrecen la capacidad a un asignatario de espectro de otorgar a un tercero operador sus derechos de uso mediante una cesión temporal o venta. Introducir la posibilidad de intercambiar derechos de uso de espectro en un mercado secundario permite que, durante la vigencia de una licencia, el espectro sea utilizado por un operador que puede darle un uso más eficiente y rentable.

III.4

Oportunidades: mercado secundario de espectro

La comercialización de derechos de uso mediante mercados secundarios puede considerarse como parte de este esquema de expansión de derechos de uso de espectro. Su existencia y regulación explícita ofrece alternativas para transferir los derechos de uso de espectro previamente asignado a otros operadores que podrían dar un uso más eficiente al insumo subutilizado. Durante la vigencia de las licencias, el mercado secundario permite la transferencia de espectro de usos de bajo valor a otros de mayor valor, reduce el riesgo de registrar espectro subutilizado, dinamizar los procesos de reorganización de espectro e incrementa la oferta de espectro para otros participantes.

Para que el sistema de administración del espectro sea eficiente, la regulación debe velar por que las frecuencias estén dinámicamente asignadas a los operadores que harán el uso más eficiente en términos económicos del recurso. En este sentido, los operadores necesitan contar con mecanismos de intercambio, comercialización, compartición, arrendamiento y/o transferencia de derechos de uso de espectro previamente licenciados en una asignación o renovación, es decir un mercado secundario para derechos de uso de espectro. La transferencia de estos derechos implica también la adopción de las obligaciones y condiciones de

41. OECD (2005-04-20), “Secondary Markets for Spectrum: Policy Issues”, OECD Digital Economy Papers, No. 95, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi. org/10.1787/232354100386

uso estipuladas en las licencias. Esto permitiría a asignatarios y otros operadores tener acceso a excedentes de espectro que podría estar siendo utilizado de manera más eficiente por otro operador. La introducción de estos mercados secundarios debe incluir controles para evitar fallas de mercado que propicien el uso indebido del espectro, así como afectaciones a la estructura del mercado de operadores móviles.

Adicionalmente, un mercado secundario de espectro permitiría conservar la titularidad de las licencias, reduciendo los costos de transacción y certidumbre sobre el proceso de devolución, así como eliminar la necesidad de realizar reasignaciones o asignaciones en el mercado primario, específicamente los procesos de subasta y asignación gestionados por las autoridades regulatorias42 Además, un mercado secundario permite esta transferencia sin necesidad de regresar al mercado primario, proceso en el cual es asignada o reasignada una licencia con sus respectivos derechos de uso a un nuevo operador. Este tipo de mercados también podría desincentivar devoluciones totales o parciales de espectro.

Algunos aspectos generales y específicos de las renovaciones de licencias mencionados anteriormente tienen el potencial de dar mayor certidumbre a un mercado secundario de espectro en los países de la región. Por ejemplo, la experiencia internacional señala que los mercados secundarios funcionan con mayor claridad en un entorno regulatorio con renovaciones automáticas (o al menos donde los plazos de planeación de transición de espectro son considerables), vigencia de licencia extendida y con suficiente espectro disponible. En el marco de las renovaciones de licencias de espectro, los reguladores y autoridades deben considerar los siguientes puntos para diseñar y regular mercados secundarios de espectro:

+ Reglamentación de mercado secundario y formas de uso de licencias mediante derechos secundarios para dar certidumbre jurídica a los licenciatarios con derechos a título primario.

+ Notificación y registro de transferencia de derechos de uso de espectro. Esto ofrece transparencia y facilidad para la organización del mercado. Adicionalmente, conocer los movimientos y transferencias de derechos de uso de espectro ayuda a dar cumplimiento a regulaciones de competencia y compartición de infraestructura.

+ Transparencia de condiciones, compromisos y obligaciones asociadas a licencias y su transferencia. Con esto se busca dar información a operadores interesados en la comercialización de derechos para la toma de decisiones.

+ Flexibilidad y adaptabilidad regulatoria. Esto es necesario para mantener actualizada la regulación del mercado secundario ante modificaciones en el mercado de espectro y condiciones contextuales de operadores y reguladores.

42. 5G Americas. Mercado secundario de espectro en América Latina. Mayo de 2022. https://brechacero.com/mercado-secundario-de-espectro-enamerica-latina/

+ Considerar distintas formas de transmisión, como traspasos o cesiones parciales o totales de la titularidad de una licencia; arrendamiento de bandas de frecuencia o parte de ellas; intercambios o permutas de bandas de frecuencia o rangos específicos y formas de provisión de capacidad43

+ Definición de bandas de espectro habilitadas para comercialización. Las bandas de frecuencia identificadas para IMT no siempre son intercambiables, es por ello que debe existir claridad sobre cuáles se encontrarán habilitadas. Para más detalles técnicos sobre este punto consultar el Anexo 1.

+ Subdivisión de licencias de acuerdo con bandas de frecuencia, áreas geográficas y otros aspectos técnicos.

+ Swaps e intercambios. La regulación debería considerar la incorporación de mecanismos de intercambio o swaps de derechos de uso de espectro como alternativa a la comercialización.

+ Minimización de costos de transacción y obstáculos regulatorios. La reglamentación del mercado secundario, así como aspectos relevantes de la administración de espectro y características de licencias necesitan tomar en cuenta los costos de transacción que implican para los operadores participar en estas transacciones. Las autoridades deben facilitar y transparentar reglas para reducir asimetrías de información, costos por diligencia debida y cumplimiento de normativas e impuestos.

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

Sección IV. Aprendizajes y oportunidades de mejora en renovación de licencias de espectro

En América Latina, el contexto actual de expiración de licencias previamente asignadas abre la oportunidad para una revisión de las mejores prácticas internacionales en materia de renovación de licencias de espectro que pueden servir de base para proponer una serie de recomendaciones de política regulatoria para la modernización y optimización de la normatividad que rige estos procesos. Contar con marcos normativos modernos y adaptados a los aprendizajes de la administración de espectro tras algunas décadas de liberalización y madurez del sector es imprescindible para lograr impulsar la transformación digital, el cierre de brechas de conectividad y, la calidad y continuidad de los servicios de telecomunicación a consumidores. A continuación, se presentan casos internacionales de análisis en materia de renovaciones con potenciales hallazgos y aprendizajes para países de América Latina.

1. BRASIL Renovaciones 850 MHz, 900 MHz y 1.8 GHz

En 2018, Brasil reformó su marco jurídico para modificar a 20 años la duración de nuevos títulos de espectro o los que sean objeto de renovaciones. Además, se modernizó la Ley de Telecomunicaciones para introducir mercados secundarios de espectro, e instancias ilimitadas de renovación de licencias.

La Agencia Nacional de Telecomunicaciones (ANATEL) aprobó en septiembre y noviembre de 2020 la renovación de las licencias de la banda de 850 MHz hasta 2028.1 Posteriormente, en agosto de 2022 la ANATEL aprobó la prórroga a favor de TIM de más espectro de la banda de 850 MHz hasta 2028 y de licencias de

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

900 MHz y 1,8 GHz hasta 2032.2 A pesar de que la reforma de 2018 introdujo periodos de licencia de mayor duración, estas últimas renovaciones se otorgaron por menos años debido al plan del regulador por hacer refarming de dichas bandas y que corresponden a una homologación de tiempos para este proceso. La transparencia sobre planeación de espectro en este sentido ofrece certidumbre a operadores para gestionar la transición en el uso del espectro.

Para las prórrogas el regulador estableció una metodología para determinar precios calculados a valor presente neto, aunque en contextos de alta inflación como algunos países de América Latina es difícil predecir este comportamiento. En este sentido es recomendable generar mayor certidumbre sobre la metodología de valorización del espectro con la introducción de parámetros fijos y estables. Al menos para las prórrogas tramitadas en 2020 se conoce que por lo menos el 90% del valor de las contraprestaciones debe ser convertido en compromisos de inversión, particularmente cobertura de red 4G o superior en localidades de menos de 30,000 habitantes.

La renovación de estas bandas de frecuencia se enmarca en un contexto en el que se reformaron las reglas para concesionar bandas de frecuencias y sus prórrogas por el Decreto 10.402/2020, que responde a nuevas disposiciones en la Ley General de Telecomunicaciones introducidas por la Ley 13.879/2020. Las reglas reformadas consideran para las prórrogas criterios de continuidad de los servicios, manifestaciones de interés, compromisos de inversión y prórrogas sucesivas. El Decreto 10.402/2020 planteó condiciones que reducen la incertidumbre con respecto a lo considerado en la Ley General de Telecomunicaciones antes de los cambios introducidos por la Ley 13.879/2020, que incluían medidas como la alternativa de volver a subastar el recurso o la comprobación de algunos parámetros económicos para considerar extensiones.

Las concesiones renovadas corresponden a frecuencias que fueron otorgadas mucho antes de la reforma planteada por la Ley 13.879/2020 y de hecho son algunas de las primeras que se entregaron en Brasil para telefonía móvil. Uno de los puntos de interés de este proceso de renovación es la decisión de aplicar o no las condiciones de la Ley General de Telecomunicaciones reformada en 2020. En este sentido, el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) aprobó las prórrogas de la “Banda A” (850 MHz) que la ANATEL le otorgó en 2020 a Vivo y TIM bajo la interpretación del Decreto 10.402/2020 por considerar que cumplieron con criterios de excepcionalidad.

En la experiencia reciente sobre renovaciones de espectro en Brasil se reconocen dinámicas encontradas, ya que por una parte la reforma al marco jurídico busca promover las prórrogas sucesivas reconociendo elementos como la continuidad del servicio, pero por otro lado la interpretación del TCU de estas reglas como aplicables bajo excepción introduce incertidumbre a las renovaciones de licencias de espectro que fueron entregadas antes de las reformas al marco jurídico en 2020. En la discusión de la ANATEL5 para tramitar las renovaciones de la banda de 2020 se identifican algunos puntos relevantes para las renovaciones de espectro, como la necesidad de hacer refarming de bandas de espectro para adaptarse a la evolución tecnológica, tener reglas y procedimientos claros y permitir esquemas de compromisos de inversión como pago por el espectro.

2. COLOMBIA Renovaciones 1.9 GHz de 2021 – 2022

El Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (MinTIC) emitió en octubre de 2021 las resoluciones 02802 y 02803 que aprobaron la renovación de permisos de uso de la banda de 1.9 GHz a favor de América Móvil y Telefónica44, pero ambas empresas apelaron a lo establecido en las resoluciones en torno a los valores del espectro. Como consecuencia, el MinTIC emitió en junio de 2022 las resoluciones 2142 y 2143 por las que modificó los niveles de las contraprestaciones económicas de espectro. A pesar de esto, la reducción de costo del espectro fue de sólo 19.2%45, quedando más de dos veces por arriba del benchmark internacional.

Ambos permisos fueron entregados originalmente en 2011 por un plazo de 10 años. La prórroga extendió las licencias por 20 años y hasta el 60% del valor del espectro podrá ser pagado mediante compromisos de inversión. En este caso, la experiencia colombiana incorpora una modificación a partir de buenas prácticas en el sentido de extender los permisos por más tiempo e integrar el esquema de compromisos de inversión como pago por el espectro. Esos cambios fueron posibles por la promulgación de la “Ley de Modernización TIC” (Ley 1978 de 2019) en julio de 2019, que permitió ampliar la duración de permisos de uso del espectro y asignar espectro considerando factores distintos a lo económico (habilitando el intercambio de pagos por compromisos en la licitación de 2019 de la banda de 700 MHz y las renovaciones de la banda de 1.9 GHz en 2021 – 2022).

Durante las renovaciones de 2014 existió incertidumbre por falta de una resolución oportuna (las licencias fueron renovadas oficialmente un día antes de la fecha de expiración), poca claridad para la planeación en cuanto a las condiciones, costo y compromisos de las licencias a renovar. Los operadores se expusieron a riesgos asociados con decisiones de inversión y operación hechas sin la seguridad de continuidad en el acceso a espectro en esas bandas. Después de esto, en Colombia se han adoptado mejoras relevantes en los procesos de gestión de espectro como los comentados anteriormente.

Los próximos permisos que están por vencer son los de la licitación de 2013 (otorgados por 10 años) y 2014, sin embargo, pronto se renovará alrededor de 70% del espectro.

3. ECUADOR Renovaciones 2008 y espectro adicional de 2015

En 2008, América Móvil y Telefónica alcanzaron un acuerdo de renovación de las bandas de 850 MHz y 1.9 GHz con las que cuentan cada una, con el gobierno nacional por 15 años. La renovación de los contratos incluyó una actualización para incluir los servicios 3G y como contraprestación por el espectro el gobierno exigió en agregado US $700 millones (US $480 millones por América Móvil y US

44.“MINTIC renueva permisos de uso de espectro en la banda de 1.900 MHz, a CLARO Y MOVISTAR”. MINTIC. https://mintic.gov.co/portal/inicio/Sala-deprensa/Noticias/193367:MINTIC-renueva-permisos-de-uso-de-espectro-en-la-banda-de-1-900-MHz-a-CLARO-Y-MOVISTAR

45. “MinTIC definió el valor de la contraprestación por el uso del espectro para garantizar la maximización del bienestar social”. MinTIC. https://www. mintic.gov.co/portal/inicio/Sala-de-prensa/Noticias/237301:MinTIC-definio-el-valor-de-la-contraprestacion-por-el-uso-del-espectro-para-garantizar-lamaximizacion-del-bienestar-social

46. “America Movil to lose licence, says report”. Commsupdate. https://www.commsupdate.com/articles/2008/04/30/america-movil-to-lose-licence-saysreport/ “Movistar wins new 15-year contract”. Commsupdate. https://www.commsupdate.com/articles/2008/04/08/movistar-wins-new-15-year-contract/

$220 millones por Telefónica). Durante las negociaciones, la licencia de América Móvil estuvo en riesgo de perderse al no haberse alcanzado un acuerdo hacia abril de 200846. Como referencia, los operadores habían pagado 15 años antes US $50 millones por el mismo espectro.

En febrero de 2015 se dio a conocer el resultado de una nueva negociación por la que el gobierno ecuatoriano entregó espectro adicional considerado apto para 4G a América Móvil y Telefónica (AWS y 1.9 GHz), a cambio de una contraprestación de aproximadamente US $330 millones (en conjunto). En Ecuador, además de las contraprestaciones por acceso a las licencias de espectro se obliga a que los operadores realicen pagos recurrentes por el uso del espectro.

Las licencias de 2015 y las renovadas en 2008 están por expirar durante 2023. La Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones (ARCOTEL) comunicó en 2021 que están en proceso las negociaciones sobre los contratos de servicio de operadores móviles47

La experiencia de Ecuador es un caso que ilustra cómo puede variar la valoración del recurso argumentando que ha ocurrido un cambio tecnológico (redes 3G y 4G) para justificar incrementos en las contraprestaciones económicas y la necesidad de establecer criterios de neutralidad tecnológica. El incremento del costo del espectro produjo condiciones de inversión más adversas para operadores, retrasando 1 año alcanzar la meta de cobertura de 80% para 4G y manteniendo el servicio con velocidades de descarga 40% menores al promedio de América Latina48

4. MÉXICO

La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión admite que el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) concesione bandas de frecuencias por hasta 20 años que pueden ser prorrogadas de manera sucesiva por plazos iguales (artículo 75). Para la extensión de las licencias, los concesionarios deben solicitar al IFT la prórroga dentro del año previo al inicio de la última quinta parte del plazo de vigencia de la concesión. Como requisitos regulatorios se exige que el concesionario esté al corriente en el cumplimiento de obligaciones de la Ley, su título de concesión y demás disposiciones aplicables (artículo 114). El artículo 114 da al regulador un plazo de un año luego de la presentación de solicitud de prórroga para determinar si existe interés público en recuperar el espectro, en cuyo caso deberá notificar al concesionario y el procedimiento para terminar la licencia. En caso de que el espectro no vaya a ser recuperado por el Estado, el IFT establecerá condiciones y una contraprestación económica por el uso del espectro que el concesionario puede aceptar.

El IFT ya ha aprobado la prórroga de concesiones de la banda 1.9 GHz a Telcel en 2018 y en 2022 a Telcel y AT&T a cambio de contraprestaciones económicas49

47. “ARCOTEL inició proceso transparente de negociación de contratos del Servicio Móvil Avanzado”. ARCOTEL. https://www.arcotel.gob.ec/arcotel-inicioproceso-transparente-de-negociacion-de-contratos-del-servicio-movil-avanzado/ “Ecuador recibe la valoración de las Bandas 2.5 GHZ y 700 MHZ y abre el camino para la Renegociación de Contratos con las operadoras de Servicio Móvil Avanzado y nuevos servicios”. ARCOTEL. https://www.arcotel.gob.ec/ecuador-recibe-la-valoracion-de-las-bandas-2-5-ghz-y-700-mhz-y-abre-elcamino-para-la-renegociacion-de-contratos-con-las-operadoras-de-servicio-movil-avanzado-y-nuevos-servicios/

48. GSMA. El impacto de los precios del espectro en Ecuador. 2022. Disponible en: https://www.gsma.com/latinamerica/wp-content/uploads/2021/11/ GSMA-Spectrum-Pricing-ECUADOR-Espanol-2022.pdf

49. Comunicado de Prensa 102/2018 IFT. https://www.ift.org.mx/sites/default/files/comunicacion-y-medios/comunicados-ift//comunicado1021.pdf

Resolución P/IFT/090322/138

Resolución P/IFT/230322/191

https://www.ift.org.mx/sites/default/files/conocenos/pleno/sesiones/acuerdoliga/pift090322138.pdf

https://www.ift.org.mx/sites/default/files/conocenos/pleno/sesiones/acuerdoliga/pift230322191.pdf

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

Entre 2019 y 2020 se llevaron a cabo las prórrogas de concesiones que se habían otorgado a operadores en el rango 3.4 – 3.6 GHz, y se realizó una reorganización de la banda considerando su uso futuro. El IFT prorrogó por 20 años las concesiones de AT&T (adquirida de Nextel), Axtel y Telmex que fueron otorgadas para servicio fijo. Los bloques de espectro tenían configuración FDD y el IFT reorganizó las tenencias de espectro para configurar bloques TDD.

Posteriormente, Telmex cedió su concesión a Telcel y se aprobó el traspaso de la concesión de Axtel a América Móvil, controladora de Telcel. Debe resaltarse que el espectro prorrogado se otorgó originalmente para servicios inalámbricos fijos, por lo que para su uso en movilidad se requiere tramitar una autorización de servicios adicionales. En este sentido, en febrero de 2022 el IFT dio a conocer que autorizó modificaciones50 en las concesiones controladas por Telcel en la banda de 3.5 GHz para ofrecer servicio de acceso inalámbrico móvil, a cambio de una contraprestación económica.

En el caso de México destaca la presencia de un marco jurídico que admite concesiones de 20 años y renovaciones sucesivas, pero la normativa permite que en los títulos prorrogados se puedan incluir nuevas condiciones.

Debe considerarse también que en México la contraprestación por acceso a las licencias y las que se requieran para autorizar servicios adicionales son determinadas por el IFT, pero el componente principal de los pagos por espectro son los pagos de derechos anuales que se aprueban en la Ley Federal de Derechos anualmente.

En México se aprueban anualmente en la Cámara de Diputados tasas por el uso del espectro en la Ley Federal de Derechos, de acuerdo con la propuesta del Poder Ejecutivo. Esos montos pueden variar cada año y se fijan basándose en capacidad asignada (KHz) en nueve áreas de servicio (regiones). Esos montos pueden representar, a valor presente neto, el 90% o más del costo total de las licencias de espectro IMT en México e incluso el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) ha manifestado públicamente una posición a favor de la reforma de elementos del esquema actual para ajustar a la baja el nivel de los cobros o admitir un esquema de intercambio de pagos de derechos por inversiones51.

Los pagos anuales por uso de espectro IMT son el componente principal de los cobros de espectro IMT en México. Los operadores participan en licitaciones en las que el precio de subasta de los bloques de espectro es un “guante” o “enganche” por el que obtienen las concesiones de espectro, y ese monto se paga una sola vez. Sin embargo, cada año deben pagar derechos por la capacidad concesionada y dichos montos se fijan en la Ley Federal de Derechos por el gobierno, no por algún mecanismo de mercado.

Datos históricos del periodo 2016 – 2021 y estimaciones para 2022 emitidas por el IFT sugieren que entre 2016 y 2022 los ingresos operativos de los operadores de red móvil con espectro habrán crecido apenas a una tasa de crecimiento anual compuesta (CAGR) del 2%, mientras que los pagos anuales por derechos

50. Comunicado 8/2022 https://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-pleno-del-ift-aprueba-modificar-18-titulos-de-concesionde-telcel-para-ofrecer-servicios-5g-0

51. “Propone IFT grupo de trabajo interinstitucional para reforma integral a Ley Federal de Derechos (Comunicado 71/2020) 1 de octubre”. IFT. http:// www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/propone-ift-grupo-de-trabajo-interinstitucional-para-reforma-integral-ley-federal-dederechos

“El IFT envía al Senado de la República propuestas de modificaciones a la Ley Federal de Derechos en materia de espectro radioeléctrico (Comunicado 93/2021) 26 de octubre”. IFT. http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-envia-al-senado-de-la-republica-propuestas-demodificaciones-la-ley-federal-de-derechos-en

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

de espectro lo habrán hecho a una tasa del 13%. Parte de ese incremento se explica a partir de que en 2022 hay más espectro concesionado que en 2016, pero entre 2019 y 2022 dos operadores han devuelto frecuencias (AT&T y Telefónica). Considerando los pagos anuales por espectro y los ingresos operativos anuales, la relación entre pagos anuales de espectro e ingresos de estos operadores se ha duplicado, ya que en 2016 los pagos anuales por derechos de espectro eran un 3.3% de los ingresos operativos móviles, pero para 2022 esa relación se hará casi duplicado para llegar al 6%.

Si se compara el precio total de una licencia de espectro IMT en México expresada como valor presente neto52 contra los ingresos operativos anuales de los ganadores de espectro en licitaciones también se observa un incremento en la relación del precio del espectro contra los ingresos en los últimos años para los operadores con menor participación de mercado.

En México, dos operadores han renunciado a espectro entre 2019 y 2022. En 2019, AT&T implementó una renuncia parcial a sus concesiones de la banda de 800 MHz. El operador devolvió el espectro de esta banda en las regiones 5 a la 9, y solo mantuvo algunas licencias en las regiones 1-4, en el norte de México. Con la Licitación IFT-10 de 2021 AT&T recuperó parte de ese espectro, concretamente los lotes disponibles en las regiones 1-4 y a un bloque de la banda de 800 MHz (20 MHz de capacidad) de la región 9 con cobertura en la zona metropolitana del Valle de México (bloque ABS 9.01 de la Licitación IFT-10).

En noviembre de 2019 Telefónica anunció su acuerdo por 8 años para migrar su tráfico a la red de acceso inalámbrico de AT&T. Como resultado, Telefónica renunció a todo su portafolio de frecuencias para servicios móviles entre 2019 y junio de 2022 por fases, algo único en el mundo y que se debe a los altos costos del espectro.

5. ESTADOS UNIDOS

La Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) reformó en 2017 los procedimientos de renovación de licencias de espectro para servicios inalámbricos (WRS)53. La FCC detectó que sus procesos de renovación de licencias de espectro implicaban revisiones caso por caso a partir de reglas heterogéneas según el tipo de servicio. La reforma de 2017 fue la respuesta de la FCC para armonizar y modernizar los procedimientos de renovación, ofreciendo además un proceso ágil para los licenciatarios que estén en cumplimiento de las condiciones de la licencia en términos de indicadores de despliegue de infraestructura.

Para las renovaciones de licencias de espectro para servicios inalámbricos la FCC determina que las solicitudes deben entregarse dentro de los 90 días previos a la expiración de la licencia. El pago de tarifas subsecuentes en renovaciones se encuentra en función del precio de subasta original sin necesidad de establecer una nueva subasta. Además, si el licenciatario cuenta con múltiples autorizaciones de espectro para el mismo servicio en otras zonas geográficas puede solicitar una fecha de expiración común para facilitar el proceso de renovación. Con la reforma de 2017 también se homologó el requisito de renovación, que consiste en demostrar que la licencia o licencias de espectro fueron utilizadas para servir a los usuarios

manera continua, o que fueron utilizadas para casos de uso

de

52. Incluye el “guante” o precio de subasta del espectro más el valor presente neto de los pagos anuales de derechos durante el plazo de vigencia de las concesiones a precios de la LFD de ese año, con una tasa de descuento del 10.11%. 53. “FCC Reforms License Renewal Rules for Wireless Spectrum”. FCC. https://www.fcc.gov/document/fcc-reforms-license-renewal-rules-wirelessspectrum

especiales, como redes privadas. Además, el licenciatario debe demostrar que está en cumplimiento de las regulaciones de la FCC y otras disposiciones y leyes aplicables. En caso de que la licencia no sea renovada, el espectro es recuperado por el gobierno para ser reasignado en el mercado primario.

El “molde” de la reforma de las reglas de renovación de 2017 fue el modelo dispuesto por la FCC para las licencias de la banda de 700 MHz. En el marco de renovaciones de los Estados Unidos se distinguen licencias otorgadas dentro de una división geográfica y las asignadas por sitio o estación en específico. En el caso de las licencias geográficas, los licenciatarios deben demostrar el uso de la licencia para servir a la población y/o usuarios de manera continua dentro de la demarcación, mientras que las licencias por estación se debe certificar la operación continua de la misma bajo las especificaciones técnicas notificadas a la FCC.

6. ALEMANIA Consultas públicas tempranas para renovaciones en 2025

El caso alemán es un ejemplo de buena práctica en materia de planeación oportuna y consulta pública. Los derechos de uso de espectro en las bandas de 800, 1800 y 2600 MHz vencerán a fines de 2025 y estarán sujetas a procesos de renovación o reasignación. Como parte de las actividades de planeación estratégica de mediano y largo plazo, la Agencia Federal de Redes lleva a cabo consultas públicas para recibir comentarios en torno a posicionamientos preliminares (a manera de diagnósticos) sobre políticas de administración de espectro realizados por el regulador.

De esta manera, desde 2020 la agencia publicó su “Spectrum Compass 2020” que expone un diagnóstico temprano y oportuno de cara a las renovaciones de 2025, y donde se delinea una hoja de ruta que otorgue seguridad jurídica y de planificación para el despliegue de redes. Este documento de arranque fue puesto a disposición del público y operadores para recibir comentarios que nutrieran la discusión sobre la manera en que los procesos de renovación deberían ocurrir. En 2022, el regulador comenzó otra ronda de consultas públicas utilizando como punto de referencia el documento “Position paper for the provision of the 800 MHz, 1,800 MHz and 2,600 MHz spectrum for the rollout of digital infrastructures” que recopila los hallazgos y comentarios de otros documentos de diagnóstico previos, así como encuestas. El objetivo de este documento es detonar otra ronda de consulta que ayude a definir aspectos regulatorios que permitan alcanzar los objetivos de política regulatoria balanceando los riesgos, costos y propuestas enunciadas por operadores y otros agentes de interés.

Algunos de los puntos puestos a consideración en las consultas en este proceso de planificación de las renovaciones de 2025 incluyen aspectos como propuestas de mecanismos de adjudicación y subasta, intercambio de espectro, y competencia.

54. “CABLE & WIRELESS COMMUNICATIONS PLC LONG TERM AGREEMENT TO SECURE MOBILE SPECTRUM IN PANAMA”. https://investegate.co.uk/cable-38-wireless-comms--cwc-/rns/agreement-to-secure-mobile-spectrum-in-panama/201310301447527893R/

7. PANAMÁ Extensión de licencias móviles C&W y Telefónica

En octubre de 2013 se tramitó la extensión de la licencia móvil de Cable & Wireless con vigencia de octubre de 2017 a octubre de 2037 (20 años). Como parte del contrato se permitió al operador retener bloques de las bandas de 850 MHz y 1.9 GHz y se autorizó el uso de espectro adicional en las bandas de 1.9 GHz y 700 MHz. El operador reportó el pago de US $100 millones por el espectro o US $0.40 MHz-Pop54. Además de la contraprestación económica, el Contrato No. DAF-0342013 incluye un plan mínimo de desarrollo de la red y parámetros de calidad de servicio.

Por separado, Telefónica alcanzó en 2014 un acuerdo con el gobierno panameño para renovar del 2016 al 2036 (20 años) su licencia móvil, retener las frecuencias asignadas (850 MHz y 1.9 GHz) y obtener nuevas frecuencias en las bandas de 700 MHz y 1.9 GHz por un monto de US$ 108 millones. Adicionalmente, el contrato cuenta con un plan mínimo de expansión y parámetros de calidad de servicio.

Vincular las renovaciones de espectro y la dotación de espectro adicional a las negociaciones de la licencia de servicio móvil reducen la capacidad de descubrir precios del espectro por medio de procesos competitivos y aumentan el riesgo de perder la continuidad de servicios en caso de que las negociaciones no sean exitosas. Adicionalmente, es posible concluir que los valores de espectro pagados por operadores en años pasados han sido significativamente altos respecto al tamaño de la población de Panamá, por ejemplo. Este país nos ofrece un claro ejemplo de la manera en que los altos costos de espectro, así como la redefinición de condiciones de asignación pueden ralentizar la demanda y asignación de espectro: en Panamá las asignaciones se detuvieron por años hasta que se planteó una rebaja sustantiva del costo de espectro.

Adicionalmente, Digicel hizo público en 2022 la liquidación de su negocio en el país, entre otras cosas, debido al alto costo de espectro. Esto propició el rezago de Panamá en la asignación de espectro adicional55

8. PARAGUAY Renovaciones AWS y 800 MHz con compromisos sociales y subsidio de equipos

En septiembre de 2021 la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) aprobó la extensión de las licencias de espectro de la banda AWS (1.7/2.1 GHz) de Claro y Tigo que recién fueron subastadas en diciembre de 2015. De acuerdo con la CONATEL, las renovaciones implican inversiones por US $47 millones en inversiones de red con despliegues 4G LTE56. Además del monto de inversión, los licenciatarios deberán cumplir con compromisos sociales de conectividad y distribución de equipos tipo notebook a instituciones del Estado.

Por separado, la resolución 2959/2021 de la CONATEL57 estableció obligaciones

55. Recientemente, Panamá redujo el precio de espectro en más del 60% para las bandas de 1710-2170 MHz, sin embargo, para otras bandas el costo se mantiene alto aún.

56. “CONATEL generó millonaria inversión de operadores de telefonía móvil e internet, que beneficia a la economía del país, con conectividad para miles de compatriotas”. CONATEL. https://www.conatel.gov.py/conatel/conatel-genero-millonaria-inversion-de-operadores-de-telefonia-movil-e-internet-quebeneficia-a-la-economia-del-pais-con-conectividad-para-miles-de-compatriotas/

57. CONATEL – Resolución N° 2959/2021 consultada en https://www.conatel.gov.py/conatel/wp-content/uploads/2022/01/2021-rd-2959.pdf

para renovación de licencias de la banda de 800 MHz, concretamente la provisión de cuentas gratuitas de internet fijo-inalámbrico a beneficiarios seleccionados por el regulador.

En Paraguay las licencias de espectro tienen una vigencia muy corta (5 años), que resultan en procesos de renovación relativamente frecuentes si se compara con el resto de países de la región que ofrecen entre 15 y 20 años de vigencia.

9. REINO UNIDO

La Oficina de Comunicaciones (Ofcom) asigna licencias de espectro por medio de subastas y se determina un “periodo inicial” de uso al que da acceso la contraprestación económica pagada. En lugar de una renovación por un plazo similar, la Ofcom determina las tasas (fees) de espectro pagaderas para mantener el uso del espectro por tiempo indefinido, aunque ya dentro de este plazo el regulador tiene facultades para revocar la licencia de espectro siempre y cuando las justifique adecuadamente bajo los supuestos y razones específicas que se determinan en el marco de gestión del espectro58.

10. JAPÓN

La Ley de Radio de Japón59 establece en su artículo 13 que las licencias para la operación de estaciones base se expiden por el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones (MIC) por no más de 5 años, con posibilidad de prórroga. En Japón las autorizaciones de espectro no se asignan mediante subasta, sino por procesos de revisión comparativa (“beauty contests”).

11. SURINAM

En la ley se establecen principios generales sobre la asignación de licencias de espectro. Las licencias se pueden otorgar en procesos competitivos (subastas) o en licitaciones a invitación de las autoridades60. En cuanto a la vigencia de las autorizaciones de espectro, la ley no establece términos o plazos claros, pero las autoridades están facultadas para modificar las condiciones de las licencias después de un año de que se emite la resolución para ello, o antes si existen causas relacionadas al orden público que justifiquen las autoridades. El poder ejecutivo puede retirar las concesiones de espectro en caso de que no se cumplan las reglas y condiciones de las licencias.

58. “Spectrum management: Key applications and regulatory considerations driving the future use of spectrum”. UIT & Banco Mundial. https:// digitalregulation.org/spectrum-management-key-applications-and-regulatory-considerations-driving-the-future-use-of-spectrum/

59. Radio Act consultada en https://www.japaneselawtranslation.go.jp/en/laws/view/3205/en

“APT Report on Information of Mobile Operators’ Frequencies, Technologies and License Durations in Asia-Pacific Countries”. APT - No. APT/AWG/REP-15 (Rev.7). Abril de 2021.

60. “Establishment of Harmonized Policies for the ICT Market in the ACP Countries. Licensing: Assessment Report. UIT. https://www.itu.int/en/ITU-D/ Projects/ITU-EC-ACP/HIPCAR/Documents/FINAL%20DOCUMENTS/ENGLISH%20DOCS/licensing_Assessment.pdf

Conclusiones y recomendaciones

La renovación de licencias de espectro es un asunto importante para autoridades regulatorias, operadores de servicios de telecomunicaciones y usuarios de servicios móviles. Las siguientes renovaciones de licencias en América Latina abren la oportunidad de analizar y recomendar buenas prácticas y principios básicos de administración del espectro para obtener los mayores beneficios sociales y económicos de este insumo.

En general, este estudio recomienda que las autoridades reformen sus marcos normativos para permitir por lo menos plazos más amplios (al menos 20 años) para las nuevas licencias que se otorguen o las que se renueven. En este sentido, es también importante considerar incluir mecanismos que adopten la presunción de renovación para ofrecer certidumbre para las inversiones del sector y espacio para la planeación estratégica de uso de espectro de manera oportuna.

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

La regulación y normatividad de la gestión de espectro debe procurar que los procesos de renovación, así como la determinación de los pagos asociados a las licencias otorgadas o renovadas, sigan un enfoque social y no recaudatorio, a fin de que sean congruentes con los objetivos públicos de conectividad, el contexto económico y financiero de los mercados de telecomunicaciones locales. Por otro lado, es necesario establecer contraprestaciones mediante un proceso transparente en el que se puedan contrastar valoraciones del espectro (autoridad y titulares de licencias), para llegar a niveles razonables a pagar por el recurso.

Es recomendable utilizar metodologías y benchmarks internacionales que permitan reconocer los mejores esquemas de pago y valoración de espectro. Las metodologías y benchmarks propuestas deben tomar en cuenta la necesidad de ofrecer valores de mercado que respondan a las condiciones económicas y de mercado en cada país, así como ubicarse en niveles internacionales promedio de manera que el país y los operadores no pierdan competitividad frente a inversiones como alcance internacional. En este sentido, los gobiernos nacionales deben evitar que estos procesos y sus costos asociados sean recaudatorios. También se debe considerar la introducción de pagos de espectro por inversiones en cobertura social, pero también en la instalación de infraestructura de fibra óptica (redes para backhaul y backbone) para transporte de datos.

En caso de incluir nuevas o modificar obligaciones en títulos renovados (obligaciones de cobertura, etc.), se deben evitar obligaciones excesivas que reduzcan la capacidad de invertir en redes o reducir el interés por rentabilidad económica de adquirir o retener espectro. En cualquier caso, una buena práctica sería que cualquier obligación asociada a la licencia de espectro sea descontable del valor de este.

Para los procesos de renovación, se requiere definir claramente los plazos en los que se debe solicitar la prórroga y los requisitos, así como establecer en la normativa nacional la presunción de renovación y las causas que debe demostrar la autoridad para negar una renovación de licencias de espectro. En general, se deben evitar procesos que generen incertidumbre en los operadores como los de reasignación, especialmente definidos en los últimos años que preceden a la renovación.

Los reguladores de América Latina tienen también la oportunidad de modificar su normatividad para ofrecer mayor flexibilidad regulatoria para el uso de derechos de espectro que puede reflejarse en neutralidad tecnológica para la reorganización del espectro y la habilitación de mercados secundarios transparentes y reglamentados para la comercialización de espectro subutilizado. Es recomendable eliminar los esquemas de concesiones donde el espectro asignado se encuentra asociado a un servicio específico y optar por permisos de uso que permitan neutralidad tecnológica sobre el espectro.

Anexos

Anexo 1. Próximas renovaciones de espectro en América Latina

País Licencias Capacidad aproximada (ponderación MHz-Hab nacional)

Argentina 700 MHz (Licitación 4G 2014)

Argentina 850 MHz

MHz

Año de vencimiento

Comentarios

Otorgadas por 15 años en 2014

MHz

por 15 años en 2014

Argentina 1.9 GHz

MHz

Argentina AWS

Brasil 850 MHz, 900 MHz (Bandas A y B), 1.8 GHz y 2.1 GHz

NA (variable por región) 2023 (algunas están en trámite) hasta 2028

por 15 años en 2014

por 15 años en 2014

Brasil Bloques nacionales FDD 2.5 GHz (subasta 2012)

Brasil 450 MHz (bloques regionales)

120 MHz

Otorgadas en 2012 por 15 años

14 MHz (variable por región)

2027 Las autoridades ya han ordenado extinguir las licencias de esta banda para tres operadores en 2022

Brasil Bloques 700 MHz (subasta 2014)

60 MHz nacionales + bloque 20 MHz regional

2029 Otorgadas en 2014 por 15 años

Colombia AWS (subasta 2013) 90 MHz 2023 Otorgadas en 2013 por 10 años

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

Colombia 2.5 GHz (subasta 2013)

MHz

Colombia 850 MHz y 1.9 GHz 80 MHz

Costa Rica 850 MHz, 1.8 GHz y 2.1 GHz (subasta 2010 – 2011)

Ecuador 850 MHz, 1.9 GHz y AWS

Otorgadas en 2013 por 10 años

Asignaciones América Móvil y Telefónica

2027 Otorgadas por 15 años

Segunda renovación de títulos prorrogados en 2008 más primera renovación de espectro otorgado en 2015

México AWS (Licitación 21) 60 MHz 2030 Licencias regionales otorgadas por 20 años

México 1.9 GHz (Licitación 20) 4.9 MHz (ponderación nacional de bloques de 10 MHz en regiones PCS 1,2 y 5, más 20 MHz en región 4)

Licencias regionales otorgadas por 20 años Paraguay

Licencias otorgadas originalmente en 2018 por 5 años

Paraguay AWS

MHz

Perú 900 MHz

MHz (Lima y Callao); 16 MHz (resto de provincias)

Licencias otorgadas en 2016 por 5 años (renovadas recientemente en 2021)

2028 Concesiones de espectro de Telefónica

Uruguay 850 MHz y 1.9 GHz

95 MHz

Concesiones 850 MHz y 1.9 GHz de Telefónica más concesiones 1.9 GHz de América Móvil

RENOVACIÓN DE LICENCIAS DE ESPECTRO EN AMÉRICA LATINA

Anexo 2. ¿Por qué el espectro no siempre puede ser intercambiable?

El espectro es en general un bien escaso que requiere una planeación eficiente para permitir su uso por distintos sistemas de comunicaciones evitando interferencias perjudiciales. El espectro identificado para IMT es limitado y antes de la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones de 2019 (CMR-19) había identificados para IMT aproximadamente 1.9 GHz distribuidos en bandas como la de 2.5 GHz, por ejemplo. Como consecuencia de la CMR-19 se acordó la identificación de más espectro IMT, concretamente 17.25 GHz adicionales para IMT que están distribuidos en bandas sobre los 24 GHz. De esta manera, aunque existe más espectro armonizado, la mayoría de esa capacidad está en bandas de ondas milimétricas (mmWave) que serán aprovechadas por sistemas IMT-2020 en fases posteriores de su desarrollo.

Las bandas de frecuencia identificadas para IMT no siempre son intercambiables, ya que presentan propiedades físicas diferentes en cuanto a propagación y/o atenuación, y pueden existir condiciones de mercado o regulatorias que limiten la capacidad de los operadores para alternar entre bandas de su portafolio de espectro. Desde el punto de vista de las propiedades físicas, las bandas de frecuencia más bajas presentan una mayor permeabilidad, es decir, mayor penetración en estructuras sólidas, como edificaciones, y en general una mayor propagación de la señal. Bandas sub-1 GHz como 700 MHz u 850 MHz tienen más permeabilidad que bandas como 2.5 GHz o 26 GHz. En términos de despliegue de una red, las bandas de frecuencia más bajas o con mayor propagación/ permeabilidad permiten cubrir una misma zona con menor cantidad de radiobases instaladas.

México. Estudio y acciones” COFETEL (2013). https://www.ift.org.mx/espectro-radioelectrico/elespectro-radioelectrico-en-mexico-estudio-y-acciones

Las bandas de frecuencia más altas tienen menos permeabilidad, pero proveen anchos de banda superiores que las hace aptas para ser utilizadas como “bandas de capacidad” particularmente en escenarios en donde existe una mayor densidad de conexiones.

Existen factores ambientales que atenúan las señales transmitidas mediante bandas de frecuencias, como la lluvia, el follaje y compuestos o elementos gaseosos. La atenuación también es mayor para emisiones en bandas de frecuencia más altas, por ejemplo, sobre los 6 GHz. Sin embargo, a pesar de ello las bandas de espectro en frecuencias superiores pueden ser idóneas para despliegues de small cells en escenarios de alta densidad de conexiones, ya que en ese contexto aportarían amplios anchos de banda en situaciones con poca atenuación por factores ambientales y permitiendo a su vez un alto grado de reutilización del espectro.

Fuente: Figura 1 del Reporte UIT-R M.2376-0 (07/2015). Technical feasibility of IMT in bands above 6 GHz. https://www.itu.int/dms_pub/itu-r/opb/rep/R-REP-M.2376-2015-PDF-E.pdf

Derivado del repaso de estas propiedades físicas del espectro se puede concluir que las bandas IMT no siempre son intercambiables y que los operadores tienen incentivos para utilizar bandas de distinto tipo considerando las características de las zonas donde se despliegan las redes, la dispersión y movimiento de la población, y el tipo de servicios que son factibles. Eventualmente, con el desarrollo de más casos de uso con redes de 5G será esencial el acceso a suficiente espectro radioeléctrico en todas las bandas para poder habilitar soluciones de conectividad que atiendan los parámetros y requisitos de cada servicio. Por ejemplo, las bandas mmWave podrán ser altamente relevantes para redes para aplicaciones URLLC (comunicaciones ultra confiables de baja latencia), pero estas bandas no necesariamente serían las más idóneas para un despliegue de una red para IoT celular en una zona amplia, en donde una banda de espectro más baja pudiera ser más idónea.

Por otro lado, el cambio de “generaciones móviles” ocurre de manera progresiva y los operadores mantienen en operación redes de distinta generación (2G, 3G, 4G, 5G) de manera simultánea que requiere de la asignación del portafolio de espectro a estas redes. De esta manera, los operadores no pueden destinar la totalidad de su portafolio de espectro a 5G o 4G si existen todavía conexiones o tráfico 2G y 3G. El apagado de esas redes legadas ocurre en función del recambio de terminales en el mercado, por lo que en mercados en donde esa sustitución es más lenta se puede prolongar la necesidad de utilizar espectro para redes legadas y limitar la flexibilidad del uso del portafolio del operador.