Capítulo 4 | 285
XI. Anexos Anexo A: Modelo ATPSM El ATPSM es un modelo de simulación que permite cuantificar los efectos económicos –a escala global, regional y nacional– de diferentes cambios en las políticas comerciales agrícolas. Puede simular cambios generales de políticas comunes a todos los países y bienes involucrados, o cambios específicos de países individuales o grupos de países. El modelo es estático y determinístico de equilibrio parcial pues, aunque analiza en detalle los efectos sobre el sector agrícola, no tiene en cuenta las repercusiones sobre el resto de la economía. Los cambios en las medidas de protección (por ejemplo en las cuotas de importación, en los precios sostén, la reducción de los subsidios a las exportaciones, etcétera) son expresados mediante modificaciones en un arancel equivalente (UNCTAD, 2004) que luego se traduce en transformaciones de precios, y así se disemina el impacto hacia el interior de las economías. Asimismo, puede trabajar con dos niveles arancelarios (un arancel intracuota y uno extracuota), y también incluye tres agentes económicos: consumidores, productores y gobierno. Cobertura de países: abarca un total de 176 países, 161 representados individualmente y la UE-15 es considerada como una unidad. Los países se clasifican en dos grupos: a) los “policy countries” (119 países sobre los cuales se pueden simular impactos), entre los que se encuentra Argentina, y b) los “non-policy countries” (el resto de países sobre los cuales no se pueden simular impactos), que actúan como tomadores de precio. Esta distinción es el resultado de las limitaciones en la información sobre las políticas comerciales agrícolas de cada nación.
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Cobertura de bienes: dentro del modelo se encuentran especificados un total de 35 bienes o grupos de bienes, sobre los que es posible identificar el impacto de las distintas medidas de política comercial simuladas. (entre paréntesis figura el código usado en el cuadro 4.24): Ganado vivo (01100)
Sorgo (04530)
Cacao en grano (07210)
Carne bovina (01100)
Lentejas, arvejas, etcétera (05420)
Cacao procesado (07220)
Carne ovina (01210)
Tomates (05440)
Té (07410)
Carne porcina (01220)
Papas y tubérculos (05480)
Hojas de tabaco (12100)
Pollos (01230)
Manzanas y peras (05700)
Tabaco procesado (12200)
Leche concentrada (02222)
Cítricos (05710)
Semillas para aceite templadas (22200)
Manteca (02300)
Bananas (05710)
Semillas tropicales para aceite (22300)
Quesos (02400)
Otras frutas tropicales (05790)
Aceites vegetales (42000)
Trigo (04100)
Azúcar crudo (06110)
Pieles y cueros (21100)
Arroz (04200)
Azúcar refinado (06110)
Algodón (26300)
Cebada (04300)
Café verde (07110)
Maíz (04400)
Café tostado (07120)
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Capítulo 4 | 287
Cuadro 4.30: Variación de las exportaciones agrícolas de Argentina (Porcentajes) Escenario 1
Carne bovina Carne ovina Carne porcina Pollos Leche concentrada Manteca Quesos Trigo Arroz Cebada Maíz Lentejas, arvejas Tomates Papas y demás tubérculos Manzanas y peras Cítricos Otros cítricos Bananas Otras frutas tropicales Azúcar refinada Café verde Café procesado Cacao en grano Cacao procesado Té Hojas de tabaco Semillas para aceite templadas Semillas tropicales para aceite Aceites vegetales Pieles y cueros Algodón
17,19
Escenario 2
5,47
Escenario 3
-0,98
Escenario 4
10,25
623,08
35,39
-0,05
576,44
9,42
2,14
-0,02
5,77
218,44
0,87
-0,01
27,78
67,85
40,51
69,41
67,77
573,13
103,02
573,67
573,08
690,59
337,54
690,65
690,59
27,04
4,06
27,18
27,03
4,26
0,69
4,23
4,26
-3,47
19,30
-4,50
-3,37
14,78
0,87
16,71
14,59
-4,83
0,24
-4,18
-4,89
41,94
0,06
41,94
41,94
0,68
0,13
0,68
0,68
10,98
0,07
10,98
10,98
27,06
0,53
27,06
27,06
38,18
0,06
38,18
38,18
7,88
0,40
7,88
7,88
9,70
0,02
9,70
9,70
395,00
65,92
395,00
395,00
0,29
0,00
0,29
0,29
1,41
0,00
1,41
1,41
1,04
0,00
1,04
1,04
7,33
0,02
7,33
7,33
10,49
0,00
10,49
10,49
9,35
0,02
9,35
9,35
3,68
-0,46
0,02
3,03
54,47
1,59
54,47
54,47
-8,79
-1,86
-8,79
-8,79
14,47
0,00
14,47
14,47
10,94
0,15
10,94
10,94
Fuente: elaboración propia a partir de ATPSM.
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Anexo B: Impactos directos e indirectos sobre el empleo En su forma más simple, un modelo de insumo-producto consiste en un sistema de ecuaciones lineales que puede representarse como: VP= DI+DF donde VP es el vector columna de valores de producción, DI es la demanda intermedia que muestra el total de requerimientos sectoriales de producción de cada uno de los sectores y DF es el vector de demanda final que resulta de la agregación de un vector de consumo final, uno de formación bruta de capital y otro de exportaciones. Este sistema de ecuaciones interindustriales puede expresarse de forma equivalente de la siguiente manera: VP= (I-A)-1 x DF donde I es la matriz identidad, A la matriz de coeficientes técnicos y (I-A)-1 es la matriz de requerimientos directos e indirectos de producción. Definiendo: R= (I-A)-1 entonces, de ti=Ti/VPi, que representa el coeficiente directo de empleo (T) por unidad de valor de producción (VP) en el sector i, se puede obtener: T*=t’ x R x DF donde t’ es el vector fila de coeficientes directos de empleo y T* representa el empleo directo e indirecto generado por el vector de demanda final D. Dado que el interés está centrado en analizar el impacto sobre el empleo como consecuencia de las variaciones en las exportaciones que se dan a partir de la liberalización agrícola, se tiene que: T*=t' x R x DF donde T* son las variaciones del empleo directo e indirecto como consecuencia de la liberalización agrícola y DF las variaciones en la demanda final también por esta liberalización.
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Capítulo 4 | 289
Anexo C: Ajuste del precio de la tierra a los precios agrícolas. También se investigó, en forma preliminar, el impacto del precio de la carne sobre el precio de la tierra (PT) a través del siguiente modelo: PTt = + PTt-1 + (Pdt-Pdt-1) + ut Este modelo autorregresivo plantea que no deben existir diferencias entre PTt y PTt-1, a no ser que se haya registrado una variación en el precio de la carne. Los resultados indican que el precio de la tierra en el período t, en zonas tanto de cría como de invernada, está determinado fundamentalmente por su precio en el período t-1. Solo en el caso de la zona de cría, la variación del precio a los productores tiene una significancia estadística del 10%. Obviamente, este es un análisis muy preliminar, ya que existen razones para pensar que variables que se han omitido, como el riesgo país, el retorno relativo de la actividad agrícola y las condiciones sanitarias, también son determinantes importantes del precio de la tierra.
Cuadro 4.31: Ajuste del precio de la tierra a los precios a productores, 1983-2004 Precios y periodicidad
μ
R2 Aj
DW
Zona cría
99,872* (51,98616)
0,703** (0,132)
0,228* (0,131)
0,639
1,567
Zona invernada
127,8957 (123,1096)
0,841** (0,111)
0,224 (0,326)
0,758
1,384
Nota: los asteriscos denotan niveles de significancia (*para 10% y **para 1%). Fuente: elaboración propia a partir de información del mercado de Liniers (2006) y Márgenes Agropecuarios (véase la bibliografía) para el precio de la tierra.
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CAPÍTULO 5
La liberalización del comercio, la distribución del ingreso y la pobreza: estudio de caso sobre la producción avícola en Brasil Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho (coord.), Miriam Rumenos, Piedade Bachi, Sílvia Helena Galvão Miranda, Joaquim Henrique da Cunha Filho y Thiago Bernardino de Carvalho*
5
I. Introducción
E
n el presente capítulo se analizan la producción avícola y los mercados de la carne de pollo de Brasil, y la importancia de la liberalización del comercio en estos mercados para reducir la pobreza. El principal objetivo de este trabajo es evaluar si la liberalización del comercio en el sector de la producción avícola puede contribuir –y en qué medida– a mejorar la situación de la pobreza en Brasil. El informe se divide en seis secciones y su estructura responde a las hipótesis propuestas en los términos de referencia, con el fin de destacar los principales puntos de interés. La introducción ofrece un panorama general de la pobreza en Brasil y presenta una descripción del sector avícola brasileño. La segunda sección se ocupa de la cuestión de la transmisión de los precios del mercado internacional al mercado brasileño y, a la vez, estudia la concentración y el poder de mercado de la industria. La tercera versa sobre los obstáculos al comercio internacional y aborda, por separado, la situación de los países desarrollados y la de los países en desarrollo; también evalúa la cuestión de las barreras técnicas y sanitarias. En la cuarta sección se analizan los impactos socioeconómicos de los escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha mediante microsimulaciones realizadas con un modelo de equilibrio general computable (EGC) aplicado a Brasil. La quinta sección se refiere brevemente a determinados aspectos de la
* Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho es profesor de la Escuela Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, de la Universidad de São Paulo (USP); Miriam Rumenos, Piedade Bachi y Sílvia Helena Galvão Miranda se desempeñan como profesoras en la misma institución; Joaquim Henrique da Cunha Filho y Thiago Bernardino de Carvalho son investigadores del Centro de Estudios Avanzados en Economía Aplicada (CEPEA).
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economía política y las negociaciones comerciales del sector. En el sexto apartado se presentan las lecciones y las recomendaciones en materia de políticas derivadas del estudio.
1. Aspectos generales de la pobreza en Brasil Desde hace tiempo se acepta que, si bien Brasil es un país con un gran número de pobres, su población no se encuentra entre las más pobres del mundo. Sobre la base de un análisis del Informe sobre Desarrollo Humano 1999 del Banco Mundial, es posible demostrar que aproximadamente el 64% de los países del mundo tiene un ingreso per cápita inferior al de Brasil, cifra que trepa al 77% si se tiene en cuenta la proporción de la población mundial que vive en esos países. Asimismo, estos autores indican que, mientras el 30% de los brasileños es pobre, en promedio solo está en estas mismas condiciones el 10% de la población de otros países con un ingreso per cápita similar al de Brasil. De hecho, a partir del mismo informe, los autores definen una norma internacional que, sobre la base del ingreso per cápita, atribuiría a Brasil solo un 8% de pobres. En otras palabras, si el grado de desigualdad del ingreso en Brasil se correspondiese con la desigualdad media mundial de los países que se encuentran en los mismos niveles de ingreso per cápita, apenas el 8% de la población brasileña sería pobre. Considerando el concepto de pobreza en el sentido particular de insuficiencia del ingreso, los autores mencionados señalan que en 1999 cerca del 14% de la población brasileña (unos 22 millones de personas) vivía en hogares cuyos ingresos estaban por debajo de la línea de pobreza extrema o línea de indigencia, y que el 34% de la población (alrededor de 53 millones de personas) vivía en hogares cuyos ingresos se encontraban por debajo de esta línea. Si bien este porcentaje de pobres cayó del 40% en 1977 al 34% en 1999, este nivel sigue siendo muy alto y parece mantenerse estable. La magnitud de la pobreza en Brasil, medida bien como porcentaje de la población o bien en función de la brecha de pobreza, se estabiliza en la segunda mitad de los años ochenta, aunque en un nivel inferior al observado en el período precedente. Barros y Mendonça (1997) estudiaron la incidencia relativa del crecimiento económico y de la reducción del grado de desigualdad sobre la pobreza en Brasil. Entre sus principales conclusiones señalan que una mejor distribución del ingreso sería más efectiva para reducir la pobreza que el crecimiento económico por sí solo, que está acompañado por el actual esquema de desigualdad. Para estos autores, debido al alto grado de desigualdad del ingreso en Brasil, es posible reducir drásticamente la pobreza, incluso sin crecimiento económico, simplemente llevando el grado de desigualdad que impera en el país a niveles similares a los registrados en un país latinoamericano tipo.
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Capítulo 5 | 293
La pobreza en Brasil también tiene una dimensión interregional significativa. De acuerdo con algunas estimaciones que Rocha (1998) plasma en su estudio sobre el período 1981 y 1995, la región sudeste, a pesar de albergar en 1995 el 43,84% de la población total de las regiones, solo contaba con un 33% del total de pobres del país. Estas cifras eran del 15,37% para la región sur (8,15% de pobres) y del 6,81% (5,23% de pobres) para la región centro-oeste. Por el contrario, en el caso de las zonas más pobres, su participación en la población total de las regiones era más baja que su proporción de pobres: 4,56% (9,32% de pobres) para el norte y 29,42% (44,31% de pobres) en la región nordeste, la más pobre del país. En lo que respecta a la evolución de la desigualdad regional, Rocha concluye que en esos años no había una tendencia uniforme, y agrega que las oscilaciones anuales observadas en materia de concentración espacial estaban vinculadas fundamentalmente a lo que ocurría en el estado de São Paulo (región sudeste) y en la región nordeste, lo que refuerza la posición de estas dos regiones como extremos de la distribución regional del ingreso en Brasil. Asimismo, señala que una vez desaparecidos los efectos de la tendencia de aumento del ingreso registrada en 1995 al término de un ciclo de hiperinflación, la evolución favorable de los índices de pobreza y su incidencia espacial volverían a depender fundamentalmente de los determinantes macroeconómicos relacionados con la inversión. Plantea, además, que incluso manteniéndose constante el nivel de pobreza de entonces, la reducción de la desigualdad regional demandaría la relocalización de la actividad industrial en las regiones periféricas. Por último, sostiene que la apertura de la economía a los mercados externos (principalmente en relación con la participación en el Mercosur) contribuiría a reducir la desigualdad regional en Brasil, a través de una disminución de los precios al consumidor en las zonas más pobres donde, por fortuna, no estaban radicadas las industrias más amenazadas por los nuevos flujos comerciales. Green, Dickerson y Arbache (2001) analizaron el comportamiento de los salarios y la distribución de la mano de obra durante 1980-1999 en relación con la liberalización del comercio en Brasil. Entre sus principales hallazgos, destacan que la desigualdad salarial se mantuvo relativamente constante durante esos años, con un leve incremento a mediados de la década de los ochenta. La principal conclusión del estudio es que las consecuencias en pro de la igualdad que trajo aparejada la apertura comercial en el período analizado no fueron demasiado importantes en el país. A modo de salvedad, los autores destacan la baja exposición al comercio internacional de la economía brasileña (alrededor del 13% en 1997), así como la escasa proporción de trabajadores con estudios terciarios o universitarios completos (a la sazón, 1 de cada 12 trabajadores).
El panorama de 2001 En el presente estudio se toma 2001 como año de referencia, o de base, para el análisis (modelación) de la pobreza. El cuadro 5.1 contiene datos generales agregados sobre la pobreza y la
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desigualdad del ingreso en Brasil. Las filas de ese cuadro corresponden a tramos de ingresos agrupados según las definiciones de la encuesta de presupuestos familiares (Pesquisa de Orçamentos Familiares, POF),1 donde POF[1] es el tramo o grupo de ingresos más bajos y POF[10] el de los más altos. Del cuadro surge un panorama bastante ilustrativo de la desigualdad en la distribución del ingreso en el país. Se observa que si bien los cinco primeros grupos representan el 52,6% de la población del país, solo reciben el 17% del ingreso total. El grupo de ingresos más altos (el 11% de la población) recibe alrededor del 45% del ingreso total. El coeficiente de Gini de la distribución del ingreso en Brasil en 2001, calculado sobre la base del ingreso familiar equivalente,2 es igual a 0,58, por lo que la distribución del ingreso se ubica entre las más desiguales del mundo.
Cuadro 5.1: La pobreza y la desigualdad del ingreso en Brasil, 2001 (Porcentajes)
Grupo de ingresos POF[1] POF[2] POF[3] POF[4] POF[5] POF[6] POF[7] POF[8] POF[9] POF[10] Total
%Pobl
%Ing
%Blan
SalMed
%Men
10,7 8,0
0,9 1,8
IngFamMed TasaDesemp 0,1 0,4
32,6 17,3
35,2 38,3
0,2 0,3
46,2 37,2
16,0
5,2
0,6
10,4
42,0
0,4
35,1
7,3
3,1
0,8
8,8
45,1
0,4
32,5
11,0
5,8
1,0
7,5
49,2
0,5
28,7
7,9
5,1
1,2
7,4
53,4
0,6
26,4
12,9
11,1
1,7
6,8
60,3
0,8
24,5
7,5
8,7
2,3
6,1
66,3
0,9
21,5
7,7
12,7
3,1
5,9
71,2
1,4
20,5
10,9
45,7
7,9
4,2
81,6
3,2
17,7
100,0
100,0
---
---
---
---
---
Notas: %Pob = porcentaje de la población total; %Ing = porcentaje del ingreso total del país; IngFamMed = ingreso familiar medio; TasaDesemp = tasa de desempleo; %Blanc = porcentaje de población blanca del total; SalMed = salario medio normalizado; %Men = porcentaje de población menor de 15 años de edad por grupo de ingresos. Fuente: Encuesta nacional por muestreo de viviendas (PNAD) (2001).
1 El tramo POF[1] comprende de 0 a 2 salarios mínimos; el tramo POF[2], de +2 a 3; el tramo POF[3], de +3 a 5; el tramo POF[4], de +5 a 6; el tramo POF[5], de +6 a 8; el tramo POF[6], de +8 a 10; el tramo POF[7], de +10 a 15; el tramo POF[8], de +15 a 20; el tramo POF[9], de +20 a 30 y el tramo POF[10], más de 30 salarios mínimos. En 2001, el salario mínimo mensual en Brasil era de aproximadamente US$76 (R$180). 2 El concepto de ingreso familiar equivalente mide las necesidades de subsistencia de un hogar asignando un factor de ponderación a sus integrantes: 1 al jefe de hogar, 0,75 a los demás adultos y 0,5 a los menores (alimentar a dos personas no cuesta el doble).
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La tasa de desempleo también es relativamente más alta entre las clases más pobres. Se trata de un aspecto destacable debido a su relevancia para la modelación. La oportunidad de conseguir un nuevo empleo es quizás el elemento clave que lleva a que las personas abandonen la pobreza; de allí la importancia de que el modelo aplicado a la pobreza pueda captar la existencia de un régimen de cambio de situación (del desempleo al empleo) y no solo los cambios salariales. Como puede observarse en el cuadro 5.1, el índice de desempleo llega al 36,5% en el grupo de menores ingresos (individuos de más de 15 años) y apenas al 7,7% entre los más ricos. Con el fin de describir en mayor detalle la situación de insuficiencia del ingreso en Brasil, se fijó una línea de pobreza definida como un tercio del ingreso familiar medio.3 De acuerdo con este criterio, en 2001 el 30,8% de los hogares brasileños era pobre.4 Esto abarca el 96,2%, el 76,6% y el 53,5%, respectivamente, de las familias comprendidas en los tres primeros grupos de ingresos,5 lo que equivale a 34,5 millones de un total de 112 millones de hogares. El cuadro 5.2 muestra en qué medida cada grupo POF contribuye a tres indicadores globales de pobreza y desigualdad elaborados por Foster, Greer y Thorbecke (1984): FGT0: mide la proporción de hogares pobres (es decir, por debajo de la línea de pobreza) o, en otras palabras, la tasa de incidencia de la pobreza. FGT1: mide la brecha promedio de pobreza (es decir, el porcentaje que separa el ingreso de los hogares pobres de la línea de pobreza). FGT2: mide el grado de desigualdad entre los pobres.
3 En 2001, esta línea de pobreza equivalía a US$48. 4 Barros et al. (2001), tomando como parámetro una línea de pobreza que tiene en cuenta las necesidades nutricionales, constatan que en 1999 el 34% de los hogares brasileños era pobre. 5 En los demás tramos de ingresos, la proporción de hogares ubicados por debajo de la línea de pobreza es la siguiente: POF[4] = 0,284%; POF[5] = 0,14%; POF[6] = 0,04%; POF[7] = 0,008% y POF[8] = 0,001%. No se registran familias por debajo de la línea de pobreza en los dos grupos de ingresos más altos.
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Cuadro 5.2: Aporte de los grupos de ingresos POF a los indicadores de pobreza FGT Grupo POF
Proporción % del total de por debajo familias de la línea de pobreza
Brecha promedio de Aporte al FGT0 Aporte al FGT1 Aporte al FGT2 pobreza
POF[1] (el más pobre)
10,7
0,9617
0,7334
0,1122
0,0856
0,0715
POF[2]
8,0
0,7657
0,3047
0,0716
0,0285
0,0135
POF[3]
16,0
0,5355
0,1496
0,0877
0,0245
0,0092
POF[4]
7,3
0,2837
0,0539
0,0202
0,0038
0,0011
POF[5]
11,0
0,1143
0,0189
0,0122
0,0020
0,0005
POF[6]
7,9
0,0390
0,0054
0,0029
0,0004
0,0001
POF[7]
12,9
0,0082
0,0009
0,0010
0,0001
0,0000
POF[8]
7,5
0,0008
0,0001
0,0001
0,0000
0,0000
POF[9]
7,7
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
POF[10] (el más rico)
10,9
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
suma=100
FGT0= prom=0,3079
FGT1= prom=0,1449
FGT0= suma=0,3079
FGT1= suma=0,1449
FGT2= suma=0,0960
prom = promedio. Fuente: PNAD (2001).
Este panorama general de la pobreza y la desigualdad también tiene una dimensión regional significativa, como consecuencia de la concentración espacial de la actividad económica, ubicada fundamentalmente en la región sudeste. Esto se verifica sobre todo en la actividad industrial, dado que la agricultura está más repartida entre las distintas regiones (véase el cuadro 5.3). El gráfico 5.1 muestra la distribución de las distintas regiones, sombreadas según el peso de los hogares pobres sobre el total de hogares de cada zona.
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Capítulo 5 | 29
Gráfico 5.1: Estados brasileños sombreados según la proporción de su población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza, 2001
Amapá
Roraima
Amazonas
Maranhão
Pará
Ceará
Río Grande do Norte Paraíba
Piauí
Pernambuco
Acre Tocantins
Rondônia
Alagoas Sergipe
Bahía
Mato Grosso DF Goiás Minas Gerais Espíritu Santo
Mato Grosso do Sul SãoPaulo
Proporción por debajo de la línea de pobreza
Río de Janeiro Paraná
0,14 (mínima) 0,24
Santa Catarina
0,35 (media) 0,51 0,58 (máxima)
Fuente: PNAD (2001).
Río Grande do Sul
298 | Proteccionismo agrícola y pobreza en América Latina
Por otra parte, el cuadro 5.3 indica que los estados de la región norte representan el 8% de la población total, frente al 23,5% de la región nordeste, el 45% de la región sudeste, el 16% de la región sur y el 7,2% de la región centro-oeste. En la región sudeste, tan solo el estado de São Paulo alberga al 22,9% de la población de Brasil. En la columna siguiente se consigna el peso de los hogares por debajo de la línea de pobreza sobre el total de familias de cada región. Este indicador registra sus cifras más altas en el caso de los estados de la región nordeste (numerados del 8 al 16 en el cuadro 5.3) y de Tocantins y Pará, que pertenecen a la región norte, lo que demuestra que son relativamente más pobres. En cambio, cuando se toma en cuenta la población regional (quinta columna), se advierte que el aporte de las populosas regiones de Ceará, Pernambuco, Bahia, Minas Gerais y São Paulo al indicador de la brecha de pobreza de Foster, Greer y Thorbecke (1984) es mayor.6 Estas cifras son indicativas del aporte de cada estado a la brecha de pobreza de todo Brasil expresado como proporción de la línea de pobreza. En el total de la columna se observa que en 2001 la brecha promedio de pobreza equivale a 14,5% o, en otras palabras, la insuficiencia del ingreso de los hogares pobres respecto de la línea de pobreza es del 14,5%.
6 Los valores correspondientes a la brecha de pobreza y la línea de pobreza se determinan a partir del ingreso familiar per cápita por “adulto equivalente”. La fórmula de los indicadores FGT se expresa de la siguiente manera: FGT( )
1
n.z
.i 1 ( z xi ) p
donde n es el número de la población total, p es el número de individuos pobres, z es la línea de pobreza y x es el ingreso de los pobres. Los valores del parámetro a pueden ir de 0 a 2. La brecha de pobreza se obtiene cuando a=1. Véase Foster et al. (1984).
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Capítulo 5 | 299
Cuadro 5.3: Cifras de la pobreza y la desigualdad del ingreso por regiones de Brasil, 2001 (Porcentajes)
Peso de la Proporción de Aporte regional Brecha población de hogares pobres Macrorregiones a la brecha de promedio de cada región sobre en la población pobreza pobreza regional el total del país regional 1 Rondônia 2 Acre 3 Amazonas 4 Roraima 5 Pará 6 Amapá 7 Tocantins 8 Maranhão 9 Piauí 10 Ceará 11 Rio Grande do Norte 12 Paraíba 13 Pernambuco 14 Alagoas 15 Sergipe 16 Bahia 17 Minas Gerais 18 Espirito Santo 19 Rio de Janeiro 20 São Paulo 21 Paraná 22 Santa Catarina 23 Rio Grande do Sul 24 Mato Grosso do Sul 25 Mato Grosso 26 Goiás 27 Distrito Federal Total
N
0,005
0,338
0,001
0,147
N
0,002
0,356
0,000
0,176
N
0,011
0,396
0,002
0,196
N
0,001
0,347
0,000
0,152
N
0,023
0,425
0,005
0,194
N
0,003
0,151
0,000
0,069
N
0,006
0,429
0,001
0,180
NE
0,029
0,579
0,008
0,288
NE
0,015
0,564
0,005
0,304
NE
0,042
0,540
0,011
0,267
NE
0,016
0,471
0,004
0,218
NE
0,019
0,550
0,005
0,257
NE
0,045
0,512
0,011
0,248
NE
0,015
0,577
0,004
0,289
NE
0,010
0,503
0,002
0,239
NE
0,073
0,520
0,019
0,256
SE
0,108
0,301
0,014
0,133
SE
0,019
0,324
0,003
0,144
SE
0,095
0,202
0,009
0,095
SE
0,229
0,166
0,019
0,083
S
0,059
0,237
0,006
0,100
S
0,034
0,136
0,002
0,055
S
0,067
0,179
0,005
0,073
CO
0,013
0,289
0,002
0,120
CO
0,015
0,251
0,002
0,106
CO
0,031
0,300
0,004
0,126
CO
0,013
0,219
0,001
0,106
Brasil
1,000
0,308
0,145
0,145
Notas: Macroregiones: N = norte; NE = nordeste; SE = sudeste; S = sur; CO = centro-oeste. Fuente: Ferreira Filho y Horridge (2005).
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300 | Proteccionismo agrícola y pobreza en América Latina
En la última columna del cuadro se presenta la brecha promedio de pobreza regional. El panorama es similar al del número de hogares por debajo de la línea de pobreza: los estados de la región nordeste y los estados de Tocantins y Pará registran las mayores brechas de pobreza. A dos estados de la región sur (Santa Catarina y Rio Grande do Sul) les corresponden las brechas de pobreza más bajas del país, seguidos de cerca por São Paulo. Resulta interesante destacar que la brecha de pobreza del estado de Amapá (región norte) está en consonancia con la de los estados más ricos de las regiones sur y sudeste. Sin embargo, este resultado debe interpretarse con cautela, ya que el porcentaje de habitantes de Amapá respecto del total de Brasil es muy bajo, por lo que dicho dato podría constituir un sesgo en la muestra. Los cuadros 5.4 y 5.5 contienen información adicional sobre la estructura laboral de la economía. En ambos, la masa salarial de cada sector se desglosa en los 10 grupos ocupacionales del modelo. Estos grupos se definen en función de una categorización de los salarios unitarios. Así, los trabajadores más calificados estarían comprendidos en los grupos de ingresos más altos, y viceversa. Como se observa en el cuadro 5.4, la agricultura es la actividad que posee la mayor cantidad de mano de obra no calificada (40,5% de la masa laboral de ese sector), mientras que la extracción de petróleo y gas y los productos de la refinación del petróleo son las actividades con mayor uso intensivo de mano de obra calificada (grupo ocupacional 10), seguidas por los servicios financieros. Si se midiesen los niveles de empleo en horas en lugar de hacerlo en valores, la concentración de la mano de obra poco calificada en la agricultura sería incluso más pronunciada. La agricultura es asimismo el sector que emplea el mayor porcentaje de mano de obra no calificada del país, con alrededor del 41% del total de trabajadores comprendidos en el grupo de ingresos 1. El sector del comercio es el segundo mayor empleador de ese tipo de mano de obra. En lo que respecta a los grupos de mayores ingresos, puede apreciarse que los servicios financieros y la administración pública son los sectores que dan empleo al mayor número de trabajadores bien remunerados.
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Capítulo 5 | 301
Cuadro 5.4: Participación de las ocupaciones en la masa laboral de cada actividad, 2001 (Porcentajes)
Ocupaciones (grupos de salarios) Sectores 1 2 40,5 30,2 Agricultura 12,0 19,4 Extr. minerales 0,0 0,0 Extr. petr. y gas 7,1 18,8 Min. no metálicos 1,9 6,8 Produc. hierro 1,9 6,8 Metal no ferrosos 1,9 6,8 Otros metales 0,5 4,6 Máq. tract. y part. 0,4 3,8 Mater. eléctricos 0,4 3,8 Equip. electrónico 0,3 2,5 Automóviles 0,3 2,5 Otr. vehíc. y part. 8,2 11,7 Madera y muebles 2,3 7,8 Papel y gráfica 0,8 4,7 Prod. caucho 2,1 7,8 Sust. químicas 0,5 1,5 Prod. refin. petróleo 6,8 Otros prod. químicos 0,0 1,7 5,7 Farmacia y perf. 1,6 6,3 Plásticos 14,7 9,0 Textiles 3,2 17,3 Prendas vestir 4,1 16,2 Calzado y cuero 8,6 14,3 Elab. café 8,6 14,3 Proces frut. y hort. 8,6 14,3 Carne vacuna, etc. 8,6 14,3 Lácteos 8,6 14,3 Azúcar 8,6 14,3 Aceites vegetales 8,6 14,3 Otros alimenticios 16,8 13,4 Otros prod. industr. 1,7 17,5 Serv. públicos 6,3 13,4 Constr. civil
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Total
5,8
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12,8
1,8
1,9
1,6
100
9,9
10,8
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100
0,0
0,9
7,4
8,9
0,9
6,1
11,5
11,8
16,1
12,1
22,8
41,1
100
14,1
7,6
7,4
5,3
100
4,0
6,3
4,0
6,3
10,2 10,2
9,7
22,7
14,0
15,4
9,1
100
9,7
22,7
14,0
15,4
9,1
100
4,0
6,3
10,2
9,7
22,7
14,0
15,4
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1,9
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2,6
3,3
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19,6
17,2
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100
10,3
11,6
20,4
15,5
17,0
15,1
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2,6
3,3
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15,5
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15,7
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15,7
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3,7
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18,7
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3,2
4,6
14,4
5,5
24,0
13,6
16,6
12,5
100
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11,8
14,2
15,6
16,4
15,8
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2,7
0,3
9,0
5,7
13,1
7,2
10,5
49,5
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13,4
25,3
0,0
14,5
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2,3
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4,9
7,2
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17,6
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6,2
5,5
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11,4
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12,9
12,2
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20,2
9,6
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3,4
100
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302 | Proteccionismo agrícola y pobreza en América Latina
Cuadro 5.4 (Cont.) Comercio Transporte Comunicaciones Serv. financieros Serv. hogares Serv. empresarios Viviendas Adm. pública Serv. priv. no financ.
10,0
14,2
6,6
8,2
10,7
8,2
15,1
8,3
10,0
8,7
100
4,6
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4,4
4,7
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11,6
100
1,4
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2,4
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3,5
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23,3
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20,3
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12,1
6,5
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100
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6,4
13,0
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1,7
13,1
3,6
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100
7,6
16,6
6,0
9,2
9,3
10,9
13,7
8,2
11,6
6,9
100
Fuente: PNAD (2001).
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Capítulo 5 | 303
Cuadro 5.5: Incidencia de cada actividad en la masa laboral total, por ocupación, 2001 (Porcentajes)
Ocupaciones (grupos de salarios) Sectores 1 41,0 Agricultura 0,5 Extr. minerales 0,0 Extr. petr. y gas 0,5 Min. no metal 0,1 Produc. hierro 0,0 Metal no ferrosos 0,3 Otros metales 0,1 Máq., tractores y part. 0,0 Mater. eléctricos 0,0 Equip. electrónicos 0,0 Automóviles 0,0 Otros vehículos y part. 0,9 Madera y muebles 0,3 Papel y gráfica 0,0 Prod. caucho 0,1 Sust. químicas 0,0 Prod. refinerías petróleo 0,0 Otros productos químicos 0,1 Farmacia y perfumería 0,1 Plásticos 0,7 Textiles 0,3 Prendas vestir 0,2 Calzado y cuero 0,1 Elab. café 0,5 Proces. frut. y hort. 0,4 Carne vacuna, etc. 0,1 Lácteos 0,2 Azúcar 0,1 Aceites vegetales 1,0 Otros alim. 0,7 Otros prod. industriales 0,5 Serv. públicos 2,7 Constr. civil
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4,8
3,8
2,2
1,4
1,1
0,9
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,2
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,2
0,2
0,3
0,5
0,8
0,9
0,8
0,8
1,0
0,6
0,5
0,3
0,2
0,1
0,2
0,2
0,3
0,3
0,4
0,3
0,3
0,2
0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,7
1,2
1,3
1,7
1,9
2,4
2,0
1,5
0,9
0,5
0,5
0,9
1,1
1,7
2,0
2,3
1,6
1,8
0,1
0,2
0,2
0,5
0,7
0,7
0,7
0,5
0,5
0,1
0,2
0,2
0,4
0,6
0,5
0,5
0,4
0,4
0,1
0,1
0,1
0,3
0,4
0,5
0,5
0,5
0,5
0,2
0,2
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0,8
1,1
1,3
1,3
1,4
1,2
0,7
1,1
1,0
1,2
1,4
1,0
0,8
0,6
0,3
0,6
0,8
0,9
1,0
1,2
1,4
1,3
1,2
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0,1
0,1
0,1
0,3
0,1
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0,2
0,1
0,3
0,4
0,3
0,4
0,3
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0,3
0,0
0,5
0,4
0,5
0,3
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1,7
0,3
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0,2
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0,3
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0,5
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0,5
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0,2
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0,7
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0,4
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0,4
0,4
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1,5
1,3
1,0
0,8
0,4
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0,3
0,4
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0,1
0,1
0,1
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0,1
0,1
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0,4
0,5
0,6
0,6
0,7
0,5
0,3
0,2
0,2
0,3
0,4
0,5
0,5
0,5
0,4
0,3
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0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
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0,2
0,2
0,2
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0,1
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0,0
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1,2
1,2
1,4
1,5
1,0
0,7
0,5
0,4
0,3
0,5
0,3
0,5
0,4
0,3
0,3
0,3
0,2
3,2
2,8
3,0
2,0
2,1
2,4
3,0
2,5
2,6
3,3
6,1
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4,3
5,0
3,2
1,6
0,8
27/12/2010 07:42:15 a.m.
304 | Proteccionismo agrícola y pobreza en América Latina
Cuadro 5.5 (Cont.) Comercio Transporte Comunicaciones Serv. financieros Serv. hogares Serv. empresarios Viviendas Adm. pública Serv. priv. no financieros Total
13,5
11,2
14,8
12,6
13,3
12,5
12,0
8,7
7,5
6,6
2,6
2,3
4,1
3,0
3,8
4,4
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0,4
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5,3
6,7
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14,6
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15,1
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11,2
9,8
9,0
6,5
5,1
3,9
1,6
2,6
4,0
3,6
4,1
4,0
4,2
3,8
4,8
8,5
0,1
0,2
0,3
0,3
0,6
0,4
0,6
0,4
0,6
0,9
6,4
29,4
23,3
31,2
26,7
29,3
29,2
36,3
40,8
33,7
2,2
2,8
2,9
3,0
2,4
3,5
2,3
1,8
1,8
1,1
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fuente: PNAD (2001).
Por último, en el cuadro 5.6 se indica la distribución de los grupos de salarios por ocupación (OC) entre los grupos de ingresos familiares (POF).
Cuadro 5.6: Distribución de la masa salarial según grupos de salarios por ocupación y grupos de ingresos familiares (Millones de R$ de 1996)
Grupos de ingresos familiares POF[1] POF[2] POF[3] POF[4] POF[5] POF[6] POF[7] POF[8] POF[9] POF[10] Total
Grupos de salarios por ocupación (personal) OC1
OC2
OC3
OC4
OC5
OC6
OC7
OC8
OC9
OC10
Total
1.531
1.637
0
0
0
0
0
0
0
0
3.168
538
2.409
1.632
783
0
0
0
0
0
0
5.362
1.804
3.996
1.201
2.460
4.327
3.728
342
0
0
0
17.859
766
1.513
861
1.380
1.077
616
5.020
0
0
0
11.233
932
2.787
1.147
1.649
2.746
2.254
5.945
3.526
0
0
20.985
537
1.811
795
1.410
2.133
2.127
4.305
5.517
405
0
19.039
576
2.315
1.178
2.012
3.038
3.102
8.717
7.654
12.773
0
41.365
201
1.137
524
1.045
1.819
1.969
4.896
5.585
13.211
1.427
31.814
123
695
401
762
1.312
1.449
4.571
5.218
15.864 16.994 47.388
576
1.135
1.185
3.939
5.086
18.480 134.499 165.811
83
527
301
7.091
18.827
8.040
12.077 17.586 16.430 37.734 32.586 60.732 152.920 364.024
Fuente: PNAD (2001).
En el cuadro 5.6 las filas indican los grupos de ingresos familiares, mientras que las columnas consignan los salarios por ocupación. Las cifras muestran claramente que los ingresos por sala-
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Capítulo 5 | 305
rios de las ocupaciones mejor remuneradas (el grupo OC10, por ejemplo) se concentran en los hogares de mayores ingresos, y viceversa. La mayoría de los salarios percibidos por los trabajadores del OC1 corresponde a los tres grupos de hogares más pobres (POF[1], POF[2] y POF[3]). En cambio, todos los trabajadores del nivel salarial más alto se encuentran en los hogares comprendidos entre el octavo y el décimo grupo de ingresos. En los últimos años, el coeficiente de Gini ha registrado una leve caída hasta alcanzar un valor de 0,56, según Ferreira, Leite y Litchfield (2006). Estos autores demuestran que lo mismo sucedió con la tasa de incidencia, la brecha y el grado de desigualdad de la pobreza, y lo atribuyen a dos causas principales: el efecto de las políticas de transferencias directas a favor de los pobres y el impacto de las inversiones de largo plazo en el sistema educativo.7
1.1. Estructura del empleo en el sector de la producción avícola de Brasil Según la encuesta nacional por muestreo de viviendas (PNAD) del Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (IBGE), en 2001 el sector de la producción avícola de Brasil empleaba a 1.415.904 personas de un total de 14.160.122 trabajadores (mayores de 15 años de edad) de los sectores primarios (agricultura y ganadería). La producción avícola es también una de las actividades primarias que emplean a la mayor parte de los trabajadores brasileños de menores ingresos, como surge de los cuadros 5.7 y 5.8. El cuadro 5.7 presenta la participación de cada actividad en el número total de trabajadores empleados, por grupo de salarios. Por ende, toma en cuenta el tamaño de cada actividad. El sector avícola es uno de los principales empleadores de trabajadores del grupo salarial más bajo (o los trabajadores menos calificados), ya que representa el 16% del empleo total del grupo OC1. Proporcionalmente, solo el sector de la producción de maíz supera en número de trabajadores de este grupo salarial al sector avícola, en el que la producción familiar es también muy importante.8
7 Resulta importante destacar la tendencia, ya que los autores utilizan una línea de pobreza distinta que la empleada en este estudio. 8 Este fenómeno también tiene una dimensión regional, aspecto que no se aborda en este estudio.
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Fuente: PNAD (2001).
(Porcentaje del total en cada grupo de salarios) 1 OC1 2 OC2 3 OC3 4 OC4 5 OC5 6 OC6 7 OC7 8 OC8 9 OC9 10 OC10 Nº total de trabajadores 0,05 0,03
0,04 0,06 0,06 0,06 0,10 0,09 0,04 0,03 0,02 472.321
0,08
0,09
0,07
0,06
0,07
0,08
0,08
0,06
0,03
808.946
715.727
0,04
0,04
0,01
0,03
0,03
0,02
0,04
0,08
0,01
0,03
Arroz
Caña de azúcar
Café
(Porcentaje del total en cada grupo de salarios)
7.065
0,00
0,00
0,01
0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Trigo
343.240
0,14
0,10
0,11
0,08
0,06
0,08
0,06
0,03
0,01
0,00
Soja
74.089
0,00
0,00
0,00
0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,01
0,01
Algodón
1.522.906
0,05
0,04
0,04
0,05
0,04
0,05
0,04
0,06
0,07
0,18
Maíz
2.587.894
0,41
0,35
0,33
0,32
0,37
0,32
0,30
0,28
0,20
0,07
1.415.905
0,02
0,04
0,03
0,02
0,02
0,04
0,05
0,04
0,09
0,16
Ganadería Avicultura
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
Total
6.212.029 14.160.122
0,29
0,34
0,33
0,32
0,33
0,36
0,40
0,42
0,47
0,47
Otros
Cuadro 5.7: Estructura del empleo en el sector de la producción avícola: participación de cada actividad en la demanda de mano de obra, por grupo de salarios, 2001
306 | Proteccionismo agrícola y pobreza en América Latina
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Capítulo 5 | 307
El cuadro 5.8 presenta la estructura de la demanda de mano de obra en cada actividad. Se puede apreciar que la mayoría de los trabajadores del sector de la producción avícola –alrededor del 91%– pertenece a los dos primeros grupos de salarios. Como se observó anteriormente, los trabajadores que perciben menores salarios dominan la estructura de los ingresos de los hogares más pobres. Por lo tanto, se estima que cualquier expansión que se registre en este sector (y en la agricultura en general) generará una reducción de la pobreza. Este aspecto se abordará con mayor detalle más adelante.
Caña de azúcar
Arroz
Trigo
Soja
Algodón
Maíz
Ganadería
Avicultura
Otros
Total
1 OC1 2 OC2 3 OC3 4 OC4 5 OC5 6 OC6 7 OC7 8 OC8 9 OC9 10 OC10 Total
Café
Grupo salarial
Cuadro 5.8: Estructura del empleo en el sector de la producción avícola: participación de cada grupo de salarios en el empleo total de cada actividad. Brasil, 2001
0,23
0,11
0,62
0,00
0,05
0,58
0,67
0,16
0,63
0,43
0,41
0,41
0,34
0,22
0,00
0,12
0,31
0,21
0,32
0,28
0,33
0,30
0,09
0,10
0,03
0,00
0,06
0,04
0,04
0,09
0,02
0,06
0,06
0,08
0,11
0,03
0,08
0,14
0,01
0,02
0,10
0,03
0,06
0,06
0,06
0,10
0,03
0,08
0,17
0,01
0,02
0,09
0,02
0,04
0,05
0,04
0,10
0,01
0,00
0,09
0,00
0,01
0,07
0,01
0,03
0,03
0,05
0,10
0,03
0,42
0,13
0,04
0,02
0,06
0,01
0,03
0,04
0,03
0,02
0,01
0,25
0,08
0,00
0,01
0,03
0,01
0,01
0,02
0,02
0,01
0,02
0,08
0,08
0,02
0,01
0,04
0,01
0,02
0,02
0,01
0,01
0,01
0,08
0,10
0,00
0,01
0,04
0,00
0,01
0,02
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
Fuente: PNAD (2001).
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308 | Proteccionismo agrícola y pobreza en América Latina
2. Aspectos económicos de la producción y el consumo de productos avícolas en Brasil La producción avícola brasileña crece hoy a un ritmo más acelerado que en el pasado, situación que guarda estrecha vinculación con el aumento de las exportaciones. En el mercado interno se registra un alto nivel de sustitución, principalmente entre la carne vacuna y la de pollo. Según la Asociación Brasileña de Productores y Exportadores de Pollos (ABEF), el país exporta anualmente el 29% de su producción. El gráfico 5.2 muestra la evolución de la producción avícola de Brasil.
Gráfico 5.2: Producción de carne de pollo en Brasil, 1989-2005 (Millones de toneladas)
10 9 8 7
toneladas (millones)
6 5 4 3 2 1 0 1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: ABEF.
La producción brasileña de carne de pollo creció un 129,5% en los últimos 10 años y llegó a 9,3 millones de toneladas en 2005. Esta expansión obedece fundamentalmente a la difusión tecnológica en el campo de la genética, la nutrición, la gestión, la sanidad y el equipamiento, que ha hecho de la producción avícola una actividad industrial bien organizada. El buen desempeño del sector avícola se debe a la baja de los precios de los insumos y/o al aumento de la eficiencia en la cadena productiva.
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Capítulo 5 | 309
Como ejemplo puede mencionarse la extraordinaria mejora obtenida en el índice de conversión del alimento, uno de los indicadores de eficiencia de la producción más habituales. Mientras que en 1930 se necesitaban 3,5 kilos de alimento para producir 1 kilo de peso vivo por ave, actualmente solo se requiere 1,96 kilos en virtud de las mejoras de la producción animal logradas merced a los avances en el campo de la genética.
Zonas productivas de Brasil La producción brasileña de carne de pollo se concentra en el sur de Brasil, sobre todo en los estados de Paraná, Santa Catarina y Rio Grande do Sul. En conjunto, estos tres estados representan el 55,4% (unos 2.240 millones de aves) de la producción total de carne de pollo brasileña. En el cuadro 5.9 se desglosa la producción por estado.
Cuadro 5.9: Producción y participación de los estados en la producción de carne aviar de Brasil, 2005 Estados Paraná Santa Catarina Rio Grande do Sul São Paulo Minas Gerais Goiás Mato Grosso do Sul Mato Grosso Bahia Pernambuco Distrito Federal Subtotal Otros con SIF Total con inspección Sin inspección Total
Cantidad de animales
Participación (%)
918.483.512
22,7%
712.581.904
17,6%
607.278.961
15,0%
539.134.821
13,3%
256.503.939
6,3%
154.740.689
3,8%
116.875.377
2,9%
69.049.273
1,7%
42.857.510
1,1%
40.568.863
1,0%
34.677.153
0,9%
3.492.752.002
86,40%
32.972.377
0,816%
3.525.724.379
87,220%
516.632.399
12,780%
4.042.356.778
100,0%
Notas: “Inspección” significa supervisión e inspección sanitaria. SIF = Servicio de Inspección Federal. Fuente: Asociación Brasileña de Productores y Exportadores de Pollos (ABEF) y Secretaría de Comercio Exterior de Brasil (SECEX).
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310 | Proteccionismo agrícola y pobreza en América Latina
Los estados de la región centro-oeste (Goiás, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul) han comenzado a cobrar protagonismo en el escenario de la producción avícola debido a su proximidad con las nuevas áreas de producción cerealera, lo que les permite reducir sus costos de producción. Esta región genera alrededor del 8,4% de la producción nacional total.
Consumo La incidencia de la carne de pollo en la canasta de consumo de los brasileños ha cobrado importancia en forma paulatina, principalmente a causa de la significativa caída del precio de ese producto en relación con otras carnes, en especial la vacuna. La evolución per cápita del consumo de carne de pollo en Brasil es de unos 35,5 kilos al año por persona, frente a los 12 kilos anuales de carne porcina por persona y los 36,7 kilos anuales de carne vacuna per cápita. En 2004 la participación de la carne de pollo en el consumo nacional total de carnes fue de alrededor del 41%.
Exportaciones La exportación brasileña de carne de pollo comenzó a crecer rápidamente a fines de la década del noventa y llegó a encabezar la exportación mundial en 2004. En el período comprendido entre 2000 y 2005, la exportación aumentó un 204% impulsada por la gran devaluación de la moneda brasileña en 1999. Estados Unidos, el segundo mayor exportador, también tiene una gran participación en el mercado mundial, aunque difiere la variación de los valores de las exportaciones, como se aprecia en el cuadro 5.10.
Cuadro 5.10: Exportaciones mundiales de carne de pollo, 1999-2005 (Miles de toneladas)
País Brasil Estados Unidos Unión Europea Tailandia China Resto del mundo
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
771
907
1.249
1.600
1.922
2.470
2.762
2.080
2.231
2.520
2.180
2.232
2.170
2.464
776
774
764
877
760
789
780
285
333
392
427
485
200
300
375
464
489
438
388
241
300
4.442
4.856
5.565
5.707
5.994
6.019
6.979
Fuente: ABEF y Departamento de Agricultura de Estados Unidos (United States Department of Agriculture, USDA).
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Capítulo 5 | 311
Medio Oriente, el principal mercado de destino de la carne de pollo brasileña, se inclina por el pollo entero (no trozado). En cambio, el Lejano Oriente y Europa compran en su mayoría trozos de pollo y son, respectivamente, el segundo y tercer mercado de destino de las exportaciones brasileñas, a pesar de la fuerte competencia de las exportaciones de Francia, que están subsidiadas. El cuadro 5.11 muestra las exportaciones brasileñas de carne de pollo por región de destino.
Cuadro 5.11: Exportaciones brasileñas por destino y tipo de producto, 2005 Destino Medio Oriente Asia Unión Europea Rusia África América del Sur Otros Total
2005 (en kg)
Pollo entero (%)
Pollo trozado (%)
Pollo industrializado (%)
848.570.022
83,5
15,8
0,7
756.949.812
3,4
96,2
0,5
387.036.522
4,3
78,7
17,0
258.186.741
31,9
66,4
1,7
191.782.179
21,8
78,2
0,1
114.861.374
89,9
8,6
1,4
288.559.309
23,0
76,0
1,0
2.845.945.959
36,7
60,4
3,0
Fuente: ABEF.
Arabia Saudita es el principal destino de las exportaciones brasileñas de pollo entero, mientras que Alemania es el principal importador europeo y tiene preferencia por el pollo trozado.
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312 | Proteccionismo agrícola y pobreza en América Latina
Principales estados exportadores de Brasil Los estados del sur de Brasil son los principales exportadores, en consonancia con la tendencia de la producción. Estos estados representaron alrededor del 82% del total exportado en 2004, lo que se puede observar en el cuadro 5.12. Sin embargo, como se analizará más adelante, el empleo en el sector no va de la mano de ese porcentaje.
Cuadro 5.12: Exportaciones de carne de pollo por estado, 2004 Estado Paraná Santa Catarina Rio Grande do Sul São Paulo Minas Gerais Goiás Otros Mato Grosso do Sul Mato Grosso Bahia Pernambuco Distrito Federal Subtotal Otros con inspección Total con inspección Sin inspección Total
Exportaciones (toneladas)
Participación (%)
681.597
27,60
718.218
29,08
621.215
25,15
187.004
7,57
77.792
3,15
82.083
3,32
101.612
3,32
39.514
1,60
47.826
1,94
-
0,00
-
0,00
14.272
0,58
2.469.521
99,99
175
0,01
-
0,00
-
0,00
2.469.696
100,00
Nota: “Inspección” significa supervisión e inspección sanitaria oficial. Fuente: ABEF y USDA.
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Capítulo 5 | 313
II. Transmisión de precios y concentración de los beneficios 1. Transmisión de precios en el sector avícola brasileño En esta sección se examina la transmisión de los precios del mercado internacional al mercado interno brasileño. El análisis consta de dos etapas: primero, se estudia la transmisión de los precios del mercado internacional al mercado interno de carne de pollo y, luego, se analiza la transmisión de los precios de ese mercado interno a los productores avícolas (a nivel de la explotación agrícola). La elección de este procedimiento obedece a que se dispone de pocas series temporales relacionadas con el pollo a nivel de la explotación agrícola en Brasil, las cuales corresponden al período comprendido entre 2000 y 2005. En cambio, las series de precios de la carne de pollo abarcan el período 1995-2005.
1.1. La transmisión de precios en el mercado internacional de la carne de pollo En el caso de la transmisión entre los precios de la carne de pollo en el mercado internacional y en el mercado interno, se utilizó el análisis de series temporales con la ayuda del software RATS. Los modelos de la función de transferencia incluyen entre sus variables independientes aquellas consideradas de interés para el análisis, así como los términos autorregresivos y/o de medias móviles necesarios para evitar problemas sobre la omisión de otras variables importantes. Los efectos de las variables omitidas están incorporados en el comportamiento histórico de la variable dependiente, por lo que pueden representarse mediante el modelo autorregresivo con medias móviles (ARMA). En los modelos de las series temporales se tuvieron en cuenta los aspectos de integración y cointegración. Se utilizaron los siguientes métodos en forma sucesiva: Las pruebas para detectar la presencia de raíces unitarias propuestas por Fuller (1976) y complementadas por Dickey y Fuller (1979, 1981), que permiten identificar el número de diferencias necesarias para que la serie temporal se vuelva estacionaria, ya que las relaciones entre series no estacionarias pueden resultar espurias. Los modelos univariantes de Box y Jenkins (1976), necesarios para filtrar la serie temporal utilizada en la construcción de la función de correlación cruzada, la cual indica la dirección de la causalidad en el proceso de transmisión y el grado de asociación entre las variables en distintos puntos a lo largo del tiempo.
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La función de correlación cruzada, construida con la serie aún sin filtrar, que permite identificar la dirección de la causalidad y definir el número de rezagos que se emplearán en el modelo especificado para el análisis del proceso de transmisión de precios, implementado mediante el uso de la función de transferencia. La función de transferencia, que permite calcular la elasticidad de la transmisión de precios. Los coeficientes estimados corresponden a las elasticidades, ya que las variables se transforman en logaritmos naturales. En el análisis se utilizaron otros métodos econométricos, tales como los criterios de Akaike y Schwarz y las funciones de autocorrelación y autocorrelación parcial para identificar el proceso generador de la serie temporal. Esta información es necesaria a fin de definir tanto el modelo que se ha de estimar para la aplicación de las pruebas de raíces unitarias como los modelos de Box y Jenkins que se han de emplear para filtrar la serie. También se recurrió a pruebas de cointegración con el objeto de verificar la presencia de relaciones de largo plazo entre variables del mismo orden de integración, dato del que se debe disponer para definir el modelo con el que se estiman los valores de la elasticidad de la transmisión de precios. Para evaluar el impacto de las variaciones de los precios internacionales sobre los internos, se realizaron los siguientes ajustes en los modelos: Modelo 1: el precio internacional de la carne de pollo originalmente expresado en US$ se convirtió a R$ y se deflacionó según un índice de precios nacional (el índice general de preciosdisponibilidad interna [IGP-DI]). La variable dependiente es el precio interno, también deflacionado en función del IGP-DI. Modelo 2: el precio internacional en US$ y el tipo de cambio (R$ / US$) deflacionados según el IGP-DI se incluyeron en la función de transferencia, cuya variable dependiente es el precio interno.
Los datos El precio de la carne de pollo en el mercado mayorista brasileño está tomado de la consultora agropecuaria JOX. En el caso del precio del pollo en los mercados internacionales, se empleó como variable sustituta un precio indicador del mercado mayorista estadounidense (broilers: 12city composite wholesale price, ready-to-cook), que es un promedio compuesto ponderado de los precios al por mayor del pollo parrillero –también llamado “pollo de engorde”– en los mercados de 12 ciudades, elaborado a partir de datos del Servicio de Comercialización Agrícola (AMS) del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA). La serie temporal abarca datos desde enero de 1995 a agosto de 2005 transformados en logaritmos.
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Otra alternativa podría ser utilizar los precios unitarios de las exportaciones para representar el precio internacional. Sin embargo, esta opción quedó descartada porque cuando se toma en cuenta la venta en las estadísticas, casi siempre existen rezagos o diferencias entre el momento de la venta y el momento en el que se efectivizan las exportaciones. Así, puede darse el caso de que el producto se exporte en un mes determinado, pero la venta se haya efectuado con anterioridad. Se ha constatado mediante análisis empíricos que la dispersión de los datos que componen los promedios puede ser muy grande y, en consecuencia, el precio medio puede inducir a graves errores en los estudios econométricos de este tipo.
Resultados Las pruebas de integración revelaron que el precio interno era estacionario con tendencia y que el orden de integración, tanto de la serie temporal del precio internacional como de la serie temporal del tipo de cambio, era I (1), motivo por el cual deben tomarse las primeras diferencias de las series. Como los resultados indicaron un orden de integración diferente para las variables, se especificaron modelos alternativos. En vista de que las pruebas de raíces unitarias no siempre permiten distinguir si las series no son estacionarias a causa de la presencia de tendencias determinísticas o de raíces unitarias, se efectuaron ajustes en dos modelos alternativos, uno para el caso en que el precio internacional se expresa en R$ (modelo 1a) y otro si dicho precio, incluido el tipo de cambio, se expresa en US$ (modelo 2a). En la primera versión, todas las variables están expresadas en niveles y el modelo incluye un término constante y uno de tendencia. En la segunda versión, los modelos se ajustaron para introducir todas las variables en primeras diferencias (sin incluir el término constante ni la variable con tendencia), de manera de aplicar el modelo de corrección de errores. La estimación de la función de correlación cruzada indicó que el precio internacional influye en el interno con un mes de rezago. En consecuencia, se realizaron ajustes en todos los modelos a fin de tomar en cuenta ese rezago de un mes.
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Resultados del modelo 1 Los resultados obtenidos con el modelo 1, en el que el precio internacional del pollo parrillero en US$ se convirtió a R$, son indicativos del impacto de ese precio en los precios internos con una demora de un mes. El coeficiente de la variable es significativo al nivel del 0,7%. La elasticidad de transmisión de precios estimada es del orden de 0,2, como se puede observar en el cuadro 5.13. En la ecuación se incluyeron los rezagos de la variable dependiente con el fin de eliminar la autocorrelación residual.
Cuadro 5.13: Resultados econométricos del modelo 1 Estimación por mínimos cuadrados Variable dependiente: precio interno Datos mensuales desde 04/1995 hasta 08/2005 Observaciones válidas = 125
Grados de libertad = 119
R² = 0,821647
R² ajustado = 0,814153
Error estándar de la estimación = 0,0661014039 Suma de los residuos al cuadrado = 0,5199580766 Estadístico F(5119) de la regresión = 109,6434 Nivel de significación del estadístico F = 0,00000000 Estadístico Durbin-Watson = 1,934267 Estadístico Q(31-0) = 29,109741 Nivel de significación del estadístico Q = 0,56351782
Variable
Coeficiente
Estadístico t
Significación
Constante
0,408
5,65
0,00
TENDENCIA
-0,001
-4,39
0,00
Precio internacional (t-1) - R$
0,203
1,86
0,07
Precio interno (t-1)
0,821
9,26
0,00
Precio interno (t-2)
-0,021
-0,18
0,85
Precio interno (t-3)
-0,194
-2,37
0,02
Resultados del modelo 2 En el modelo 2, el coeficiente de la variable precio internacional del pollo parrillero en US$, que incluye un período de rezago, es significativo al nivel de probabilidad del 10%. El valor de la elasticidad de transmisión de precios estimada es 0,27. El cuadro que sigue presenta los resultados de esa estimación.
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Cuadro 5.14: Resultados econométricos del modelo 2 Estimación por mínimos cuadrados Variable dependiente: precio interno Datos mensuales desde 04/1995 hasta 08/2005 Observaciones válidas = 125
Grados de libertad = 118
R² = 0,822068
R² ajustado = 0,813020
Suma de los residuos al cuadrado = 0,5187327932 Estadístico F(6118) de la regresión = 90,8622 Nivel de significación del estadístico F = 0,00000000 Estadístico Durbin-Watson = 1,930914 Estadístico Q(31-0) = 31,195420 Nivel de significación del estadístico Q = 0,45639641
Variable
Coeficiente
Estadístico t
Significación
Constante
0,410
5,65
0,00
Tendencia
-0,001
-4,40
0,00
Precio internacional (t-1) - US$
0,268
1,63
0,10
Tipo de cambio (t-1)
0,148
0,99
0,32
Precio interno (t-1)
0,819
9,22
0,00
Precio interno (t-2)
-0,024
-0,21
0,84
Precio interno (t-3)
-0,195
-2,37
0,02
Los resultados obtenidos con los modelos de corrección de errores 1a y 2a, que pueden observarse en los cuadros 5.13a y 5.14a, respectivamente, indican elasticidades cercanas a 0,32 para el precio internacional. Estos valores, al igual que los obtenidos con los modelos 1 y 2, pueden considerarse muy significativos si se tiene en cuenta el porcentaje de la producción brasileña de carne de pollo destinada a la exportación. Cabe mencionar que el grueso de la producción de carne de pollo se destina al consumo interno, lo que hace que el proceso de formación de precios se vea también sumamente influido por variables internas tales como el ingreso, el precio de los productos sustitutos y los costos. Por consiguiente, los resultados arrojados por estos modelos indican un grado significativo de transmisión de los precios internacionales a los mercados internos: alrededor del 32% de la variación de los precios internacionales del pollo se transmitiría al mercado interno brasileño con un mes de rezago. Los resultados también señalan el fin del proceso de transmisión de precios en este período, ya que con posterioridad no se observa ningún efecto. Se ha demostrado en muchos estudios que en el caso de productos básicos agropecuarios comercializados mediante
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contratos en los mercados de futuros, los efectos de las variaciones de los precios internacionales pueden registrarse en un período aún más breve. Existe bibliografía que da cuenta de correlaciones contemporáneas significativas y, en los casos en los que las exportaciones representan un gran porcentaje de la producción interna, el valor de la elasticidad puede ser alto.9
Cuadro 5.13a: Resultados econométricos del modelo 1a (modelo de corrección de errores) Estimación por mínimos cuadrados Variable dependiente: índice de precios recibidos (IPR) por los productores por ventas internas Datos mensuales desde 04/1995 hasta 08/2005 Observaciones válidas = 125
Grados de libertad = 121
R² = 0,187563
Tx R² = 23,445
Error estándar de la estimación = 0,068950741 Suma de los residuos al cuadrado = 0,5752587590 Estadístico Durbin-Watson = 1,952227 Estadístico Q(31-0) = 33,125176 Nivel de significación del estadístico Q = 0,36381142
Coeficiente
Error estándar
Estadístico t
Significación
1. Dif. precio internacional (t-1) - R$
0,325
0,11
2,87
0,01
2. Dif. precio interno (t-1)
0,186
0,08
2,25
0,03
3. Dif. precio interno (t-2)
0,152
0,08
1,82
0,07
4. Término de corrección de error (t-1)
-0,247
0,05
-4,63
0,00
Variable
9
Véanse, por ejemplo, Bacchi, Souza y Alves (2003) y Silveira y Bacchi (2004)
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Cuadro 5.14a: Resultados econométricos del modelo 2a (modelo de corrección de errores) Estimación por mínimos cuadrados Variable dependiente: índice de precios recibidos (IPR) por los productores por ventas internas Datos mensuales desde 04/1995 hasta 08/2005 Observaciones válidas = 125
Grados de libertad = 120
R² = 0,215675
Tx R² = 26,959
Error estándar de la estimación = 0,068029017 Suma de los residuos al cuadrado = 0,5553536550 Estadístico Durbin-Watson = 1,954692 Estadístico Q(31-0) = 37,823543 Nivel de significación del estadístico Q = 0,18580867
Coeficiente
Error estándar
Estadístico t
Significación
1. Dif. precio internacional (t-1) - US$
0,321
0,17
1,90
0,06
2. Dif. tipo de cambio (t-1)
-0,060
0,14
-0,43
0,66
3. Dif. precio interno (t-1)
0,220
0,08
2,67
0,01
4. Dif. precio interno (t-2)
0,188
0,08
2,24
0,03
5. Término de corrección de error (t-1)
-0,344
0,06
-5,40
0,00
Variable
Resulta interesante destacar que estos resultados difieren en cierta medida de los de Quiroz y Soto (1995), y Baffes y Gardner (2003) (citados por Nogués, 2005). Estos autores dan cuenta de una transmisión de precios reducida (en cinco de los ocho casos analizados) como hallazgo general de su estudio. En este punto cabe recordar que Brasil es un gran exportador –no importador– de carne de pollo y prácticamente carece de políticas destinadas a aislar el mercado interno de las variaciones de los precios internacionales de ese producto.
1.2. La transmisión de los precios del mercado brasileño de carne de pollo a los productores avícolas, a nivel de la explotación Para determinar la transmisión de los precios del mercado de carne de pollo a la explotación avícola se utilizó una serie temporal que abarca 2000 a 2005, con datos mensuales provenientes de la consultora agropecuaria JOX. La relación entre el precio internacional y el recibido por los productores brasileños se estableció por vía indirecta. Como no hay datos disponibles sobre los precios recibidos por los productores en el período anterior a 2000 en el mercado interno, se optó por una metodología en dos etapas: en la primera, se estimó la relación entre los precios mayoristas internacional e
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interno a partir de la serie temporal del período 1995-2005 y, en la segunda, se calculó la relación entre el precio mayorista del mercado interno y el precio recibido por los productores brasileños sobre la base de los datos de la serie temporal 2000-2005. A pesar de contar con suficientes grados de libertad para estimar la relación de manera directa, se optó por el mecanismo que se acaba de describir porque se considera que la calidad de los datos disponibles sobre los precios recibidos por los productores no es muy buena, por lo que los resultados arrojados por la estimación de la segunda etapa mencionada deben ser tomados con cautela. La relación entre el precio mayorista y el precio a nivel de la explotación avícola fue estimada mediante un modelo de corrección de errores. La relación de precios es contemporánea y estadísticamente significativa. Los resultados indican que las variaciones del precio mayorista de la carne de pollo se transmiten en forma más que proporcional al nivel de producción, con una elasticidad de 1,22, que difiere significativamente de 1. En el cuadro 5.15 se exhiben los resultados de las estimaciones.
Cuadro 5.15: Resultados de las regresiones sobre la transmisión de los precios del mercado brasileño de la carne de pollo a los productores de Brasil Estimación por mínimos cuadrados Variable dependiente: precios recibidos por los productores (diferencia) Datos mensuales desde 02/2000 hasta 08/2005 Observaciones válidas = 67
Grados de libertad = 65
R² = 0,803943
Tx R² = 53,864
Media de la variable dependiente = -0,001313276 Error estándar de la variable dependiente = 0,104011548 Error estándar de la estimación = 0,046411258 Suma de los residuos al cuadrado = 0,1400103191 Estadístico Durbin-Watson = 1,722696 Estadístico Q(16-0) = 13,984085 Nivel de significación del estadístico Q = 0,59989951
Variable
Coeficiente
Error estándar
Estadístico t
Significación
1. Dif. precio mayorista
1,222
0,075
16,305
0,000
2. Término de corrección de error (t-1)
-0,423
0,095
-4,435
0,000
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Gráfico 5.3: Evolución del precio del pollo recibido por los productores y el precio mayorista de la carne de pollo, 2000-2006 3
2,5
2
1,5
1
R$/kg
0,5
0
Precio al productor (PP)
Precio mayorista (PM)
Fuente: Consultora Agropecuaria JOX.
Se estimó un modelo alternativo (que no se presenta en este informe) en el que todas las variables se expresaron en niveles y se incluyó una constante y una tendencia. Los resultados de ese último y los del modelo de corrección de errores exhibidos son similares. El hecho de que la elasticidad sea superior a 1 obedece a que el nivel de los precios de los dos segmentos (producción y mayorista) es diferente. El margen de comercialización entre ambos hace que el precio mayorista sea más alto que el que reciben los productores. En cambio, los costos individuales que componen ese margen, y que son independientes del precio del producto (precio del pollo), determinan que la elasticidad de la transmisión del precio de producción al precio mayorista sea inferior a 1. Esto quedará más claro si se considera, por ejemplo, que el precio de producción equivale a un precio figurado de $1 y el precio mayorista a $2. Si el precio del pollo representa el 50% del precio mayorista final de la carne de pollo, una suba de $0,10 (10%) en el precio recibido por los productores se traducirá en un aumento del 5% en el precio mayorista.
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Así, en la siguiente relación ajustada con los datos de los logaritmos, el valor del parámetro b debe ser inferior a 1: Pmayorista = a + b Pde producción si b es menor que 1 en la ecuación precedente, el parámetro d debe ser superior a 1 en la ecuación siguiente, que es lo que se observó en los resultados: Pde producción = c + d Pmayorista La magnitud de la elasticidad estimada es indicativa de un alto grado de transmisión del precio del mercado de la carne de pollo al precio recibido por los productores y se encuentra dentro de los límites teóricamente esperados, puesto que el costo del pollo es solo un componente del costo total de producción de la carne de pollo en el nivel mayorista. La alta correlación de las dos series también se observa en el gráfico 5.3, en el que el coeficiente de correlación calculado entre las dos series es igual a 0,896.
2. Concentración del mercado, distribución de los beneficios y políticas públicas La producción avícola moderna es en realidad un gran complejo de industrias y no puede ser analizada solo desde el punto de vista de la producción y la distribución. Según Zirlis, Lins, Giulietti et al. (1990), el complejo de producción avícola comprende, además, la industria de los alimentos para animales, los productos veterinarios, el equipamiento, el embalaje y el procesamiento industrial, y puede ser considerado uno de los mejores ejemplos de interdependencia e integración económica en una economía de mercado. En este sentido, este complejo presenta una gran integración vertical y recurre ampliamente a los contratos en la cadena productiva. En esta sección se estudia en mayor detalle la cuestión de la estructura y el poder de mercado en el ámbito de esta industria. A continuación, se ofrece una descripción pormenorizada de la estructura del mercado con miras a abordar algunas de las hipótesis propuestas en los términos de referencia. La producción avícola de Brasil puede clasificarse en tres modalidades: los productores independientes, las cooperativas de producción y el sistema integrado a través del establecimiento de relaciones contractuales. Los primeros no establecen ninguna relación contractual para la compra de sus insumos o la venta de su producción a una empresa procesadora en particular, sino que adquieren o producen
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ellos mismos el alimento, compran los pollitos y los servicios en los mercados de entrega inmediata y venden su producción de manera independiente. En el segundo caso, los productores se organizan en una cooperativa para adquirir los insumos, procesar la producción y comercializar el producto final y se comprometen a comprar sus insumos y vender su producción en el marco de la cooperativa. Los sistemas de integración pueden ser verticales u horizontales; el primer tipo es el más común en Brasil. Según Roy (1972), un sistema de integración es vertical cuando existe una combinación de dos o más etapas de producción o distribución sucesivas bajo el control de una misma empresa. En Brasil, la industria procesadora en realidad posee el control de todas las etapas del proceso productivo, incluida la producción primaria. Desde el punto de vista de la industria, con frecuencia se esgrimen los siguientes argumentos para justificar esa estrategia (Marques, 1991): - se reducen los costos en virtud de las economías de escala, - se evitan los costos del mecanismo de fijación de los precios por parte del mercado, - se posibilita que las empresas internalicen las ganancias que, con otro sistema, serían absorbidas por otros intermediarios. Desde la óptica de los productores, los principales argumentos que defienden el sistema de integración son los siguientes: - el sistema reduce la incertidumbre en materia de precios, - la industria procesadora brinda un buen apoyo técnico, en general mucho mejor que el que ofrece el sistema público, en razón de su interés por asegurar la calidad y homogeneidad del producto final, lo que redunda en una mayor productividad. En el sistema integrado de producción brasileño, los productores reciben los pollitos, el alimento y los productos veterinarios y asumen la responsabilidad de entregar la producción en una fecha establecida por contrato. Además, deben proporcionar las instalaciones, el equipamiento y la mano de obra necesarios para la explotación, al igual que todos los demás materiales que se requieran. La producción siempre se vende a la industria contratante. Según Araújo (1996), el sistema integrado de producción bajo contratos surgió a la par de la modernización de la producción avícola como un proceso de cambio en las estrategias organizacionales. Este mecanismo se ha difundido con rapidez en el estado de Santa Catarina, que carecía de una producción avícola moderna en el plano comercial como la que existía en los estados de São Paulo y Minas Gerais. En la actualidad, la producción por contrato constituye la principal modalidad de organización de la producción avícola de Brasil: alrededor del 75% de todos los productores forman parte del sistema integrado, que concentra los principales estados productores.
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Gráfico 5.4: Evolución de la participación en el mercado brasileño de la carne de pollo, 1998 y 2004 (Porcentajes)
medianas empresas
Fuente: Spolador (2001).
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2.1. La concentración de la industria de la carne de pollo en Brasil La industria de la carne de pollo se instaló en Brasil en la década del setenta y el mercado está liderado por unas pocas grandes empresas. Sin embargo, existe un gran número de pequeñas y medianas empresas, incluidas muchas que operan en el sector informal. Las grandes empresas se encuentran radicadas principalmente en la región sur y están expandiéndose hacia la región sudeste a través de fusiones y nuevas adquisiciones. En la década del ochenta se produjo una reorganización del sector financiada con créditos públicos, gracias a la cual las cinco mayores empresas duplicaron su tamaño (del 17% en 1980 al 35% en 1985). En la década del noventa, el sector encaró otra reorganización, con nuevas fusiones, adquisiciones y transferencias del control societario. En el gráfico 5.4 se muestra la evolución de la participación de las principales empresas en el mercado brasileño entre 1998 y 2004. Allí se aprecia que Sadia, la empresa líder del sector, que cuenta con plantas en los estados de Santa Catarina, Paraná, Minas Gerais y Mato Grosso, perdió participación en el período analizado. Perdigão, que tiene unidades industriales en los estados de Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, Goiás y Mato Grosso, fue la empresa de mayor crecimiento en ese lapso de tiempo. De este gráfico también surge que la participación de las pequeñas y medianas empresas en el mercado es significativa. El cuadro 5.16 contiene información adicional acerca de la evolución del índice de concentración o IC (por cantidad) en el mercado brasileño de la carne de pollo. Este cuadro solo da cuenta de las empresas afiliadas a la ABEF. Como se puede observar, la participación de las principales empresas aumentó en la década del ochenta y luego disminuyó.
Cuadro 5.16: Participación de las principales empresas afiliadas a la ABEF en el mercado brasileño de la producción de carne de pollo, 1980-2004 (Porcentajes)
Grupos de empresas 5 más grandes 15 más grandes
1980
1985
1990
1993
1999
2004
17,60
34,30
35,60
35,00
36,50
42,26
24,80
45,90
50,50
51,90
54,75
56,93
Fuente: Rizzi (1993), Spolador (2001) y ABEF.
Cabe destacar que existen pocas barreras para el ingreso a este mercado. Según Spolador (2001), la tecnología de la integración está muy difundida, las razas son fáciles de conseguir en el mercado y el sistema de distribución no constituye un gran obstáculo. En el cuadro 5.17 –en el que se da cuenta de todas las empresas, incluso las que no están afiliadas a la ABEF– se ofrecen más datos sobre el índice de concentración (en este caso, por volumen).
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Cuadro 5.17: Índices de concentración (de la producción) en el mercado brasileño de la carne de pollo, 1998 y 2004 Año Índices de concentración IC4 IC8 IC16 IC20
1998
2004
0,3028
0,3762
0,4294
0,4906
0,5289
0,568
0,5521
0,596
Fuente: Spolador (2001).
El cuadro precedente indica que el mercado brasileño de la carne de pollo es bastante competitivo y que las cuatro empresas más grandes concentran solo el 37,6% del mercado en volumen. De hecho, existe una fuerte competencia en ese mercado, y las pequeñas empresas abastecen con eficiencia a los supermercados locales. La estructura del capital de la industria está básicamente controlada por empresas brasileñas. En 1998, la compañía francesa Doux adquirió Frangosul. En la actualidad, con la razón social Doux Frangosul, esta empresa cuenta con cuatro plantas en Rio Grande do Sul y Mato Grosso do Sul. Otra industria de capital extranjero presente en el sector es Cargill, que en 2004 compró Seara. La empresa mantuvo el nombre Seara y hoy posee cuatro plantas industriales en Santa Catarina, Paraná, São Paulo y Mato Grosso do Sul. En conjunto, la participación de estas empresas extranjeras es de aproximadamente el 12,24% del mercado (6,51% en el caso de Seara y 5,73% en el de Doux Frangosul). La participación restante (alrededor del 87%) está en manos de empresas locales.10 Se puede considerar que, en el mercado brasileño, la carne de pollo es un producto básico, lo que constituye una conclusión importante que requiere un análisis más exhaustivo, sobre todo en vista de la significativa transmisión de precios constatada en la sección anterior. Tomadas en conjunto, estas dos características indican que los cambios de los precios externos se transmitirían a los productores. En la siguiente sección se abordan otros aspectos de este tema.
10 Sadia y Perdigão son sociedades de capital abierto y sus acciones cotizan en el mercado de valores brasileño. Recientemente fue rechazada una oferta de Sadia para asumir el control mayoritario de Perdigão.
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2.2. El mercado de los insumos para la producción avícola brasileña De acuerdo con la Unión Brasileña de Avicultura (UBA), alrededor del 75% de la producción avícola del país tiene lugar en el marco del sistema de integración y el 25% está a cargo de productores independientes. Sin embargo, estos datos varían según las regiones. En Santa Catarina, Paraná y Rio Grande do Sul, que son los estados donde están radicadas las empresas más grandes, prácticamente toda la producción se desarrolla en el sistema integrado. Es más común encontrar productores independientes en São Paulo y Minas Gerais, aunque en el primer estado el sistema de integración está difundiéndose a un ritmo acelerado (concentra alrededor del 90% de la producción total del estado). De algunas entrevistas mantenidas con miembros del mercado surge que la razón principal de ese fenómeno estriba en las dificultades que enfrentan los productores independientes a la hora de negociar con los establecimientos faenadores y los mercados minoristas locales, así como en la participación en el riesgo. En el sistema independiente, los costos de coordinación parecen ser altos en comparación con los del sistema integrado. Asimismo, en el sistema integrado existe un elevado nivel de coordinación liderado por las empresas. Estas proveen de insumos y servicios a los productores avícolas con el fin de obtener mayor productividad, mejor calidad y homogeneidad en los productos. Así, el poder de mercado, en el caso de los insumos, está estrechamente vinculado con la manera en que el sistema de integración determina el precio que se ha de pagar a los productores. En los contratos del sistema de integración se establece el mecanismo según el cual han de cobrar los productores avícolas, o en función del cual se determina el precio final de su producción. Este depende del desempeño del productor, calculado mediante una serie de variables tecnológicas y económicas. Si bien la cantidad de variables y el peso asignado a cada una de ellas pueden diferir según el contrato del que se trate, es posible describir el sistema con precisión en los siguientes términos:
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Primero se calcula un factor de productividad (FP):
FP =
(
Vb x GPD —————
)
CA
donde: FP = factor de productividad; Vb = viabilidad (% de aves vivas al final del ciclo de producción); GPD = ganancia de peso diaria, que es el peso promedio de las aves (en kg) dividido por su edad promedio (en días); CA = índice de conversión del alimento (cantidad de alimento necesaria para producir un kg vivo); Otra variable utilizada para efectuar el cálculo es la media ponderada (MP) de las variables recién descriptas: MP = [(% Vb x 0,2) + (% GPD x 0,3) + (% CA x 0,5)] El precio final (PF) se calcula de la siguiente manera: PF = número total de aves x [FP ((PV x D x MP) / 100)] donde: PV = precio variable (en el supuesto de que varíe en función del precio de mercado vigente en la semana en que las aves salen de la granja, expresado en R$); D = distancia. Este factor varía en función de la distancia entre la explotación avícola y la planta productora de alimentos: 1,1 (de 0 a 20 km); 1,08 (más de 20 hasta 40 km); 1,06 (más 40 km). Según Araújo (1996), los contratos más habituales son aquellos en los que el pago que reciben los productores depende fundamentalmente de la eficiencia técnica, en especial, de la ganancia de peso diaria y del índice de conversión del alimento. En realidad, el sistema está en manos de las empresas integradoras y los productores no tienen control alguno sobre el precio que reciben. Es muy difícil determinar con exactitud el significado de la fórmula anterior. Obsérvese que el precio del alimento no figura en ella, pese a que representa alrededor del 70% de los costos de la producción avícola. Además, el precio que se emplea en la fórmula (el variable) es muy vago y
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su significado no está definido con claridad (aunque supuestamente es el precio de mercado). Al parecer, hay un cierto margen de poder de mercado en la oferta de insumos, ya que todos ellos son provistos por la misma empresa que, luego, será quien compre la producción del establecimiento avícola. Sin embargo, de algunas entrevistas realizadas a productores independientes cabe inferir que esta última conclusión debe tomarse con prudencia. Los productores independientes señalan que el precio final que perciben los productores del sistema integrado no difiere del que ellos mismos reciben. Además, la adopción generalizada del sistema integrado por parte de los productores sin duda implica que, de existir alguna diferencia, esta está compensada con creces por los beneficios de la integración: se comparten los riesgos, se reducen los costos de transacción y las empresas integradoras financian los insumos. Los integrantes del equipo han iniciado una investigación más exhaustiva tendiente a aclarar este punto. Sin duda, se trata de una cuestión que merece ser destacada en este trabajo y que presenta un margen potencial para la acción de la administración pública.
III. Obstáculos al comercio internacional e impacto económico de su reducción La reducción de los obstáculos al comercio acordada en el marco de negociaciones comerciales debería estar concebida de modo de garantizar que todos los países, y en particular los que están en desarrollo, aprovechen los beneficios de una mayor liberalización del comercio. No obstante, muchas de las políticas comerciales que adoptan algunos países frenan su prosperidad y su progreso social. A este respecto, el debate sobre el impacto económico que genera la reducción de los obstáculos al comercio agropecuario ha recibido mucha atención por parte de gobiernos, instituciones comerciales y organismos normativos de todo el mundo. En el cuadro 5.18 se observa la importante participación de la carne de pollo entre los principales productos agropecuarios exportados por Brasil. En 2004, este país se convirtió en el primer exportador mundial de carne de pollo y alcanzó los 2,4 millones de toneladas métricas. En la actualidad, ocupa el tercer puesto mundial entre los países productores de carne de pollo, con una producción de 8,6 millones de toneladas en 2005, según datos de la FAO.
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Cuadro 5.18: Exportaciones brasileñas por producto (nivel de 4 dígitos del SA), 2005 Producto Minerales de hierro (2601) Porotos de soja (1201) Vehículos automóviles (8703) Aceites crudos de petróleo (2709) Azúcar (1701) Carne de pollo (0207) Aeronaves (8802) Tortas de soja (2304) Partes de vehículos automóviles (8708) Hierro y acero sin alear (7207) Otros
Miles de millones de US$
%
7,3
6,2
5,3
4,5
4,4
3,7
4,1
3,5
3,9
3,3
3,5
3,0
3,1
2,6
2,8
2,4
2,4
2,0
1,8
1,5
79,2
67,2
SA = Sistema armonizado. Fuente: SECEX y Ministerio de Desarrollo, Induswtria y Comercio de Brasil (MDIC).
Durante los últimos cinco años, los principales socios de Brasil en el intercambio comercial de carne de pollo fueron Japón, Arabia Saudita, la Unión Europea (UE-25), Rusia, Hong Kong, Sudáfrica, Kuwait, los Emiratos Árabes Unidos, China y Venezuela, países que en conjunto fueron destinatarios de aproximadamente el 76% de las exportaciones brasileñas de carne de pollo en el período comprendido entre 2000 y 2005 (véase el cuadro 5.19).
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Cuadro 5.19: Exportaciones brasileñas de carne de pollo por país de destino, 2000-2005 (Miles de toneladas)
Japón Arabia Saudita UE-25 Rusia Hong Kong Sudáfrica Kuwait Emiratos Árabes Unidos China Venezuela Otros Total
2000
2001
2002
2003
2004
2005
109,3
130,6
164,2
184,9
323,1
402,2
207,6
255,7
251,0
288,1
332,6
379,8
138,9
247,1
284,8
308,4
277,9
321,3
20,8
96,9
295,7
201,6
191,5
253,9
112,6
115,2
143,2
199,3
178,7
156,0
15,3
31,7
47,8
76,4
130,7
148,8
39,0
49,8
46,4
59,8
100,7
139,6
30,1
53,0
78,2
99,9
120,5
130,6
18,9
16,4
9,9
11,6
60,2
116,6
0,0
0,0
0,0
16,2
68,5
102,9
214,3
252,7
278,7
475,7
640,1
610,3
906,7
1249,3
1599,9
1922,0
2424,5
2762,0
Nota: el término “carne de pollo” abarca las subpartidas 0207.11, 0207.12, 0207.13 y 0207.14 del SA. Fuente: SECEX y MDIC.
En la siguiente sección se analizan las políticas comerciales de los países antes mencionados considerando: los aranceles de aduanas, la aplicación de contingentes arancelarios (CA) y disposiciones de salvaguardia especial, el nivel concedido de subsidios a la exportación y de ayuda interna de la caja ámbar (también llamada “compartimiento ámbar”), las medidas antidumping y los casos de solución de diferencias. Para algunos países es necesario adoptar enfoques especiales. Dos de ellos son Rusia y Ucrania, que no han adherido a la Organización Mundial del Comercio (OMC), y otro es Arabia Saudita, cuya flamante adhesión a la OMC también dificulta el análisis de su política comercial. En efecto, las recientes políticas comerciales adoptadas por Rusia, Ucrania y Arabia Saudita se caracterizan por ser muy variables y por no cumplir con las disciplinas jurídicas de la OMC. Por consiguiente, solo se estudian las políticas comerciales de Japón, la Unión Europea, Hong Kong, Sudáfrica, Kuwait, los Emiratos Árabes Unidos, China, Venezuela y México. Asimismo, se examinan las políticas comerciales de Estados Unidos, Canadá, la India, Argentina, Indonesia y Tailandia en vista de la elevada participación que exhiben en la producción y/o las exportaciones mundiales, según datos de la FAO. Por otra parte, se describen las políticas comerciales agropecuarias implementadas por los distintos países de interés a fin de abordar la forma en que se erigen las barreras al comercio. La hipótesis principal de este trabajo es que los obstáculos al comercio que imponen los países desarrollados son muy grandes, lo cual deriva en la protección de la producción agropecuaria.
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No obstante, algunos países en desarrollo también exhiben importantes obstáculos al comercio agrícola y es posible que su reducción genere problemas y/o pérdida de oportunidades.
1. Los obstáculos al comercio en los países desarrollados Los países desarrollados que se estudian son Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y Canadá, los cuales pueden dividirse en dos grupos bien diferenciados: uno compuesto por grandes importadores (la Unión Europea y Japón) y el otro, por grandes productores y exportadores (Estados Unidos y Canadá). Conforme surge del cuadro 5.20, Estados Unidos aplica un arancel específico de US$0,176 por kilo, lo que da como resultado un equivalente ad valorem (EAV)11 del 12,2%. La UE-25 aplica un arancel específico de €1.024 por tonelada, es decir, un EAV del 91,4%. Japón impone un tipo arancelario del 11,9%, el arancel más bajo de los países desarrollados que se analizarán, y no hace uso de aranceles específicos. Por último, Canadá exhibe el régimen arancelario más complejo y elevado en lo que respecta al producto considerado, dado que lo grava con un arancel específico del 249% pero no inferior a $Can 6,74 por kilo, lo que significa un EAV del 249%.
Estados Unidos UE-25 Japón Canadá
Arancel aplicado Derecho aduanero EAV (%)
Arancel consolidado en la OMC Derecho aduanero definitivo EAV (%)
US$0,176/kg
12,2
US$0,176/kg
12,2
€1.024/t
91,4
€1.024/t
91,4
11,9%
11,9
11,9%
11,9
249% pero no inferior a 6,74 $Can/kg
249
249% pero no inferior a 6,74 $Can/kg
249
SGE
País
CA
Cuadro 5.20: Acceso a los mercados. Carne de pollo congelada: trozos y despojos. Países desarrollados, 2005
•
•
•
•
Notas: t = tonelada; los aranceles específicos se convirtieron a EAV (%) calculados conforme a la fórmula del EAV acordada en abril de 2005 en el marco de las negociaciones de la Ronda de Doha. Se utilizaron los siguientes precios de referencia: US$1,44/kg (Estados Unidos); US$1,17/kg (UE-25); US$2,59/kg (Canadá). Fuente: Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos (USITC), Arancel Integrado de las Comunidades Europeas (TARIC), Base de Datos Arancelarios del Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC) y Agencia de Servicios de Frontera de Canadá.
11 A los fines del cálculo del EAV se aplica la fórmula de las negociaciones sobre la agricultura de la Ronda de Doha. El EAV es un promedio de los valores de las importaciones mundiales (extraídos de la Comtrade) y los valores unitarios de las importaciones de cada país (extraídos de la base integrada de datos [BID]) ponderado de la siguiente manera: 82,5% según el valor de la Comtrade y 17,5% según el de la BID (la Comtrade es una base de datos sobre corrientes comerciales de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo –UNCTAD– y la BID es una base de datos sobre intercambios comerciales de la OMC).
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Capítulo 5 | 333
En el cuadro 5.20, los aranceles aplicados no difieren de los aranceles consolidados en la OMC debido a que los países desarrollados en cuestión no poseen tipos máximos jurídicamente vinculantes en sus aranceles de aduanas de conformidad con lo establecido en el Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay. En lo concerniente a otras políticas comerciales, solo la UE-25 y Canadá han consolidado CA y disposiciones de salvaguardia especial, restricciones comerciales que actualmente aplican los dos países. La UE-25 ha propuesto un volumen dentro del contingente de 26.400 toneladas, pero apenas lo ha utilizado (el método adoptado para su administración es el denominado “licencias a pedido”). Canadá ha abierto un contingente de 39.843,7 toneladas para la carne de pollo, administrado mediante un método mixto; sin embargo, en los últimos tiempos sus importaciones dentro del contingente han superado el cupo. Empero, hay que señalar que en la UE-25 hay cuatro contingentes para la carne de pollo que incluyen 30 líneas arancelarias, mientras que en Canadá solo se dispone de un contingente que abarca 13 líneas arancelarias. La UE-25 ha empleado mecanismos de salvaguardia especiales basados en los precios (precios de activación) para las importaciones de carne de pollo; en cambio, Canadá no ha recurrido a ese método de restricción del comercio, si bien en la Ronda Uruguay se reservó el derecho de utilizarlo. Por último, cabe realizar una observación sobre los precios de la carne de pollo y dos medidas distorsivas del comercio: la ayuda interna y los subsidios a la exportación. Solo Canadá ha ofrecido ayuda interna encuadrada en la caja ámbar, pero el monto pertinente se asignó dentro del nivel de minimis,12 lo que implica que no se computa en el cálculo de la medida global de la ayuda (MGA) y, por consiguiente, queda eximido de los compromisos de reducción. Por otra parte, Estados Unidos y la UE-25 han concedido subvenciones a la exportación. Sin embargo, en los últimos años, Estados Unidos no otorgó subsidios a la exportación y únicamente se ha reservado el derecho de concederlos, en tanto la UE-25 otorgó subsidios a la exportación por un monto de €90,5 millones a sus productores y exportadores de carne de pollo.
2. Los obstáculos al comercio en los países en desarrollo Los países en desarrollo analizados son: Brasil, China,13 Hong Kong, Indonesia, Kuwait, la India, Argentina, los Emiratos Árabes Unidos, México, Sudáfrica, Tailandia y Venezuela. A efectos de facilitar el análisis, se dividirán los países mencionados según la región geográfica a la que pertenecen, a saber: Asia y América Latina, y África y Medio Oriente. 12 Nivel de minimis: si el valor global de la ayuda concedida a un producto específico no supera el 5% del valor total de la producción del producto agrícola en cuestión, no se exige ningún compromiso de reducción de la ayuda interna causante de distorsión del comercio. 13 A diferencia de los otros países, cuyos aranceles corresponden a 2005, la información sobre China es de 2003.
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Los países asiáticos Los países asiáticos no observan una conducta uniforme respecto de las políticas de comercio avícola. Como se aprecia en el cuadro 5.21, Hong Kong no aplicó aranceles de importación a la carne de pollo. China gravó el producto con una barrera arancelaria del 10% e Indonesia le impuso un derecho aduanero del 5%. La India y Tailandia establecieron las barreras arancelarias más elevadas (100% y 40%, respectivamente). Como sucede en el caso de los países desarrollados, las barreras arancelarias aplicadas son iguales a las consolidadas en la OMC, a excepción de Indonesia, país que, en lo relativo a la carne de pollo, consolidó una barrera arancelaria del 50% y aplicó un arancel de importación del 5%. Estos países asiáticos no han recurrido a otras medidas de restricción del comercio. En efecto, según notificaciones presentadas a la OMC y otros documentos, no imponen CA ni disposiciones de salvaguardia especial a las importaciones de carne de pollo.
Cuadro 5.21: Acceso a los mercados. Carne de pollo congelada: trozos y despojos. Países en desarrollo de Asia, 2005 (Porcentajes)
Arancel aplicado País China India Hong Kong Indonesia Tailandia
Derecho aduanero
EAV
10
10
Arancel consolidado en la OMC Derecho aduanero EAV definitivo 10
10
100
100
100
100
Exento
Exento
Exento
Exento
5
5
50
50
40
40
40
40
Fuente: base de datos arancelarios del APEC, Mercosur, OMC, Gobierno de la India, Servicio de Ingresos Fiscales de Sudáfrica, Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y el programa informático WITS (Solución Comercial Integrada Mundial) de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
Ninguno de los países asiáticos estudiados concede el tipo de ayuda interna clasificada dentro de la caja ámbar a sus productores avícolas. En lo que se refiere a los subsidios a la exportación, la India se reserva el derecho de otorgarlos en las exportaciones de huevos y, según las notificaciones presentadas ante la OMC, Tailandia se reserva el derecho de subvencionar las exportaciones de carne de pollo, pero no ha hecho uso de él.
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Los países latinoamericanos El tipo arancelario aplicado a la carne de pollo en Brasil y Argentina es el mismo en virtud del arancel externo común que rige en el Mercosur. Venezuela impone un derecho del 20% y México grava el producto con un arancel del 234%. En América Latina, los aranceles aplicados difieren de los aranceles consolidados en la OMC. Asimismo, cabe señalar que los tipos consolidados de los países del Mercosur son menores que los de otros países. Brasil consolidó un arancel del 35% y Argentina del 26,6%. El excedente arancelario, esto es, la diferencia entre los aranceles aplicados y los consolidados, más elevado se observa en Venezuela dado que la diferencia entre el tipo aplicado y el consolidado alcanza el 115%, en tanto que en los países del Mercosur no supera el 25%. En el cuadro 5.22 se ofrecen más detalles al respecto.
Cuadro 5.22: Acceso a los mercados. Carne de pollo congelada: trozos y despojos. Países en desarrollo de América Latina, 2005 (Porcentajes)
Derecho aduanero
EAV
Derecho aduanero definitivo
EAV
SGE
Arancel consolidado en la OMC CA
Arancel aplicado
Brasil Argentina
10
10
35%
35
10
10
26,6%
26,6
México
234
234
US$1.512/kg, pero no inferior al 234%
234
•
•
Venezuela
20
20
135%
135
•
•
Notas: los aranceles específicos se convirtieron a EAV (%) calculados conforme a la fórmula del EAV acordada en abril de 2005 en el marco de las negociaciones de la Ronda de Doha. Fuente: base de datos arancelarios del APEC, del Mercosur, de la OMC, del Gobierno de la India, del Servicio de Ingresos Fiscales de Sudáfrica, del ALADI y de WITS /UNCTAD.
El tipo arancelario aplicado por México a la carne de pollo es considerablemente más elevado que el de los otros países latinoamericanos considerados. Además, México no presenta excedente arancelario, ya que el arancel aplicado y el consolidado son iguales y están en un nivel muy alto. Asimismo, según el precio unitario representativo empleado de la carne de pollo, es posible que el excedente arancelario resulte incluso más elevado porque cuanto menor sea el precio unitario, mayor será el EAV calculado. Solo México y Venezuela se han reservado el derecho de imponer CA y disposiciones de salvaguardia especial a la carne de pollo importada a su territorio. De todas maneras, el primero incluye en sus notificaciones a la OMC la comunicación de que se han otorgado mejores condiciones de acceso que son superiores al contingente arancelario consolidado, es decir, que el volumen de las importa-
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ciones ha superado el contingente estipulado. Venezuela ha abierto un volumen reducido de 3.426 toneladas dentro de un único contingente que abarca 13 líneas arancelarias. En lo que hace a las salvaguardias especiales (SGE), ambos se han reservado el derecho de aplicarlas, pero no lo han hecho. Debe destacarse que estos países latinoamericanos no han concedido ayuda interna causante de distorsión de los precios ni del comercio, como tampoco subsidios a la exportación en beneficio de los productores o exportadores de carne de pollo. Otro aspecto relevante es el sistema de franja de precios impuesto tanto por Venezuela como por todos los países de la Comunidad Andina. Se trata de un mecanismo destinado a estabilizar los costos de importación atribuidos a algunos productos, en especial los agrícolas. Esa estabilización se logra elevando el arancel ad valorem cuando el precio internacional desciende a un mínimo estipulado, y bajando dicho arancel cuando este precio supera un máximo determinado. El instrumento de franja de precios tiene por objeto controlar las fluctuaciones de los precios internacionales.
Los países de Medio Oriente y de África El único país africano que se examina es Sudáfrica (el sexto importador de carne de pollo procedente de Brasil en 2005), país que se caracteriza por ser un gran importador mundial de carne de pollo. Los países de Medio Oriente analizados son Kuwait y los Emiratos Árabes Unidos, también grandes importadores mundiales de carne de pollo, principalmente originaria de Brasil. Resulta muy difícil obtener información de los países árabes, pese a que en teoría se encuentran sujetos a las normas de transparencia de la OMC. Por tal motivo, los datos presentados pueden variar. Conforme se aprecia en el cuadro 5.23, los tres países mencionados aplican políticas comerciales dispares.
Cuadro 5.23: Acceso a los mercados. Carne de pollo congelada: trozos y despojos. Países en desarrollo de Medio Oriente y de África. Año 2005 (Porcentajes)
Derecho aduanero
EAV
Derecho aduanero definitivo
EAV
5
5
82
82
Exento
Exento
100
100
5
5
15
15
SGE
Sudáfrica Kuwait Emiratos Árabes Unidos
Arancel consolidado en la OMC CA
Arancel aplicado País
•
•
Fuente: base de datos arancelarios del APEC, del Mercosur, de la OMC, del Gobierno de la India, del Servicio de Ingresos Fiscales de Sudáfrica, del ALADI y de WITS/UNCTAD.
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Sudáfrica aplica un arancel ad valorem del 5% y un arancel consolidado en la OMC del 82%, lo que representa un excedente arancelario del 77%; además, impone CA y SGE. Kuwait consolidó en la OMC un arancel del 100%, pero no aplica ningún tipo arancelario a las importaciones de carne de pollo. Los Emiratos Árabes Unidos adoptaron un arancel aplicado del 5% y un arancel consolidado del 15%, lo que equivale a un excedente arancelario del 10%. Sudáfrica también ha abierto un único contingente para la carne de pollo que comprende 16 líneas arancelarias y tiene un volumen de 29.033 toneladas, y se ha reservado el derecho de imponer SGE a la carne de pollo aunque, de momento, no lo ha ejercido. Por último, Sudáfrica también se ha reservado el derecho de subsidiar a los exportadores de carne de pollo y tampoco lo ha hecho. Los Emiratos Árabes Unidos notificaron a la OMC el monto de la ayuda interna que otorgan, el cual revela que el país no concede la clase de ayuda encuadrada dentro de la caja ámbar. En cambio, Kuwait no presentó ninguna notificación a la OMC.
Las medidas antidumping y el Órgano de Solución de Diferencias Conforme surge de los documentos de la OMC disponibles, la imposición de medidas antidumping en el mercado de la carne de pollo se ha limitado a Sudáfrica y a Argentina. Sudáfrica impuso una restricción a la importación de carne de pollo procedente de Estados Unidos en 2000. Argentina, en el mismo año, aplicó medidas antidumping al pollo eviscerado originario de Brasil. Asimismo, si bien Estados Unidos recurrió al uso de medidas contra el pollo kosher semilisto procedente de Canadá, este producto no debería enmarcarse en el sector de la carne de pollo, sino en el correspondiente a las preparaciones alimenticias. Los países analizados han litigado en el marco del Órgano de Solución de Diferencias en lo relativo a la carne de pollo. Solo cuatro de esos países pueden contarse entre los reclamantes y tres entre los demandados. Dentro del grupo de los demandantes, Estados Unidos presentó dos reclamos contra Filipinas; Brasil presentó un total de tres demandas (dos contra la UE-25 y una contra Argentina); la Unión Europea demandó a Estados Unidos en una oportunidad y Tailandia presentó una queja contra la UE-25. En el otro grupo, Estados Unidos fue demandado en una ocasión por la UE-25; esta fue objeto de tres reclamos (dos de Brasil y uno de Tailandia), y, por último, Argentina fue demandada una vez por Brasil.
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Resultados y conclusiones generales En lo que hace a la carne de pollo, se distinguen políticas comerciales bien diferenciadas entre los países objeto de estudio. Por lo común, los desarrollados aplican aranceles altos junto con otras medidas de restricción del comercio; por ejemplo, un tipo arancelario cercano o superior al 100% (lo que constituye una cresta arancelaria) en combinación con CA y disposiciones de salvaguardia especial. No obstante, Estados Unidos, un gran exportador, y Japón, un gran importador, aplican aranceles relativamente más bajos que los demás países examinados. En cambio, los países en desarrollo, por lo general, han gravado los productos agropecuarios con tipos inferiores a los de los desarrollados. En términos generales, China, en razón de sus compromisos de adhesión a la OMC, ha aplicado aranceles bajos a la agricultura. Tailandia grava las importaciones de carne de pollo con tipos relativamente altos para proteger su economía.14 Los países latinoamericanos considerados han impuesto aranceles bajos a las importaciones agrícolas. En cambio, en el caso particular de la carne de pollo, México ha aplicado un arancel de importación extremadamente alto (del 234%), el cual en la práctica resulta casi prohibitivo. Pese a esto, México importa carne de pollo merced a esquemas preferenciales suscriptos entre los miembros del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y entre ellos y otros interlocutores comerciales. Asimismo, México forma parte de acuerdos preferenciales con países del Mercosur, aunque en aquellos en los que participa Brasil no se contemplan tipos preferenciales para la carne de pollo. Sudáfrica y los países de Medio Oriente han gravado la importación de carne de pollo con aranceles bajos. Pese a ello, Sudáfrica ha impuesto otras políticas restrictivas del comercio, una característica poco común en la política comercial de los países en desarrollo. Rusia y Ucrania, importantes importadores de carne de pollo, han impuesto políticas comerciales menos transparentes y distintas de las aplicadas por los miembros de la OMC. En cuanto a Arabia Saudita, se espera contar con mayor información en el futuro inmediato debido a su reciente adhesión a la OMC. Por último, los países desarrollados examinados en el presente trabajo adoptan políticas comerciales complejas con un gran número de restricciones al comercio, mientras que los países en desarrollo han recurrido a medidas sencillas de comercio transfronterizo. A diferencia de otros mercados, en el mundo desarrollado las políticas de ayuda interna revisten, al parecer, una importancia mucho menor la avicultura. En conclusión, las complejas políticas comerciales de los países desarrollados, con sus regímenes de crestas y CA, constituyen aparentemente el problema central del mercado 14 El reciente brote de gripe aviar puede llegar a tener efectos imponderables en este mercado.
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de la carne de pollo. Por otro lado, el principal inconveniente de los países en desarrollo parece ser la falta de transparencia en la aplicación de las normas de la OMC.
3. Los obstáculos técnicos y sanitarios en el comercio internacional de carne de pollo Las barreras técnicas y sanitarias se han convertido en una cuestión trascendente en el comercio internacional, y más aún cuando se trata del intercambio comercial de productos de origen animal, como la carne de pollo. En el ámbito de la OMC, los asuntos relativos a los aspectos técnicos y sanitarios del comercio internacional se rigen por el Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y el Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), respectivamente. El primero tiene por objeto impedir que los países adopten medidas técnicas con el único propósito de restringir el comercio, en tanto que el segundo se ocupa de los medios que permiten a los países adoptar medidas en pos de la protección de la salud humana, la inocuidad de los alimentos, la sanidad de los animales y la preservación de los vegetales. Los principios establecidos en ambos acuerdos acrecientan el alcance multilateral del debate sobre las barreras técnicas y sanitarias al comercio. En realidad, no se encuentra vigente ninguna lista de obstáculos técnicos y sanitarios a los que esté sujeto el comercio de cada producto. Además del dinamismo inherente a la naturaleza de esas medidas, entra en juego su legitimidad, criterio que en la práctica determina si configuran o no barreras comerciales. Por ende, el debate sobre este tema exige un análisis de la normativa que rige el tipo de comercio considerado. El intercambio comercial de carnes es uno de los más afectados por las reglamentaciones técnicas y sanitarias y, en los últimos tiempos, también por las ambientales. A modo de ejemplo puede citarse un estudio de Kassum y Morgan (2002) que analiza las prescripciones sanitarias que surgen de las notificaciones realizadas de conformidad con al Acuerdo MSF. Estos autores relevaron 2.785 notificaciones en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias correspondientes al período 1995 y 2001, de las cuales 875 se referían a animales vivos y carnes (incluidos los alimentos para los animales y excluidos los productos lácteos). De estas últimas, 240 medidas provocaron el cierre de fronteras y 60 restringieron el comercio por razones de protección del territorio nacional y la salud humana, según se argumentó, ante el riesgo que representan las enfermedades de los animales. Sobre las medidas relacionadas con la inocuidad de los alimentos, cuyos efectos resultan más difíciles de evaluar, cerca del 10% causó el cierre de fronteras, principalmente a causa del problema de las dioxinas que azotó el mercado de la carne de pollo en 1997 y 1999. Un 20% de las medidas repercutió de manera relativamente clara en el acceso a
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los mercados, en especial, las de cuarentena, inspecciones y otras prescripciones en materia de importación (como las certificaciones). Algunas cuestiones se han transformado en amenazas para las exportaciones de carne de pollo en todo el mundo, incluida a la de Brasil. Se trata de las restricciones sanitarias en razón de la enfermedad de Newcastle, las dioxinas y el etiquetado y, en tiempos más recientes, la gripe aviar. La enfermedad de Newcastle es la causante de la mayoría de las restricciones impuestas a la carne de pollo brasileña en los últimos años. La enfermedad de Newcastle y la gripe aviar son enfermedades de las aves que figuran en la Lista A de 2004 de la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE), la cual comprende las enfermedades que entrañan un serio riesgo de diseminarse con rapidez más allá de las fronteras nacionales y traen aparejadas graves consecuencias en la esfera socioeconómica y en la salud pública, por lo que es obligatorio notificarlas al organismo. Otra peligrosa enfermedad de las aves es la salmonelosis, incluida en la Lista B, que abarca las enfermedades transmisibles con incidencia en el ámbito socioeconómico y/o de la salud pública dentro de las fronteras nacionales y con repercusiones en el comercio. Un ejemplo de la restricción del comercio que ejercen las barreras sanitarias sobre el desempeño de las exportaciones de Brasil es lo que sucedió entre este país y Canadá: hasta 2002, Canadá no solía tener relaciones comerciales con Brasil en el mercado de la carne de pollo. En enero de 2003, a raíz de un brote de la enfermedad de Newcastle en Estados Unidos, Canadá prohibió las importaciones procedentes de ese país. En consecuencia, en enero de 2004 las exportaciones brasileñas de carne de pollo a Canadá alcanzaron los US$2,5 millones. Al respecto, cabe observar que el reconocimiento por parte de la OIE de que Brasil estaba libre de la enfermedad de Newcastle tuvo lugar precisamente en septiembre de 2003, habiéndose registrado el último caso en 2001. Otro caso más cercano en el tiempo de una medida arbitraria, que puede considerarse un obstáculo ilegítimo al comercio, fue la decisión de Rusia de suspender las importaciones de carne de pollo brasileña debido a la aparición de casos de fiebre aftosa en el estado de Amazonas, una restricción carente de fundamento científico. A propósito de las barreras que enfrenta el sector exportador de carne de pollo de Brasil, otro hecho importante fue el cambio en la clasificación del producto importado por la UE-25, lo que provocó la aplicación de aranceles más altos a la carne de pollo brasileña exportada a la región y perjudicó las ventas. Brasil presentó un reclamo ante la OMC contra esa medida, alegando los prejuicios que esto le causaba, reclamo en el que ese país resultó favorecido en 2004. En el cuadro 5.24 se describen los principales obstáculos técnicos y sanitarios al comercio de la carne de pollo, basados principalmente en documentos de prensa, es decir, distintas fuentes de información tales como entrevistas, diarios y revistas, y no necesariamente trabajos científicos.
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Capítulo 5 | 341
Cuadro 5.24. Medidas sanitarias impuestas a la carne de pollo y productos conexos seleccionados, 1995-2005 País que impuso la medida
Naturaleza de la medida
Descripción
Alemania
Reglamentaciones sanitarias y fitosanitarias y de sanidad animal
Octubre de 2003: exigencia del análisis de la carne de pollo vendida a Alemania para la detección de nitrofurano. Este antibiótico, empleado en la producción avícola, se prohibió en el mercado brasileño en 2001.
Argentina
Obstáculos no arancelarios
1999: exigencia del certificado de origen del Mercosur. Licencia previa de importación.
Canadá
Reglamentaciones sanitarias
1999: prohibición de ingreso en el país de la carne de pollo in natura y sus derivados procedentes de Brasil con el argumento de que estaban infectados con la enfermedad de Newcastle. 2002: solo están habilitadas para exportar al país las empresas certificadas por la Canadian Food Inspection Agency (organismo de inspección alimentaria canadiense). En julio de 2002, se celebra un acuerdo entre Brasil y Canadá sobre equivalencia sanitaria en lo concerniente a la carne de pollo y de pavo, lo que permite la reapertura de las exportaciones a partir de agosto. En el acuerdo se reconocen libres de la enfermedad a los estados del sur de Brasil, a São Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás y el Distrito Federal.
China
Reglamentaciones sanitarias y de sanidad animal
2002: exigencia del certificado de cuarentena animal y de higiene alimentaria en el caso de los códigos 0207.12.00 y 0207.14.00 (carne salada congelada) de la nomenclatura combinada (NC).
Estados Unidos
Reglamentaciones sanitarias y fitosanitarias y de sanidad animal
Exigencia de que el sistema brasileño de inspección sanitaria se encuentre certificado por el Servicio de Inocuidad e Inspección de los Alimentos (FSIS) del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) y sea declarado equivalente al sistema estadounidense. La autoridad brasileña competente en materia de sanidad animal debe certificar que Brasil está libre de la enfermedad de Newcastle mediante la presentación del formulario normalizado a la autoridad homóloga de Estados Unidos, el Servicio de Inspección de la Sanidad Animal y Vegetal (APHIS).
Italia
Reglamentaciones sanitarias y de sanidad animal
2002: exigencia de habilitación de los exportadores brasileños por parte del MAPA y autorización del Ministerio de Salud de Italia.
Japón
Reglamentaciones sanitarias y de sanidad animal
1999: restricciones de la entrada a Japón de carne de pollo brasileña con el argumento de contaminación con residuos de nicarbacina.
Rusia
Reglamentaciones sanitarias y de sanidad animal
2004: imposición del cese de importaciones de carne bovina, porcina y de pollo de Brasil a raíz de un brote de fiebre aftosa en el estado de Amazonas.
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Cuadro 5.24 (Cont.)
UE-25
Reglamentaciones sanitarias y fitosanitarias y de sanidad animal
2000: exigencia de planes de control de residuos químicos y biológicos en los productos de origen animal exportados a la UE-25, como hormonas, contaminantes y medicamentos veterinarios. En 2003, se denunció la presencia de nitrofurano en la carne de pollo brasileña, sustancia no permitida en Europa. Ese mismo año, la UE-25 estableció un aumento del contenido de sal del 1,2% al 1,8%.
Fuente: notificaciones en virtud del Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF). Período 1995-2005 (extraido de distintos órganos informativos).
Algunos temas que atañen a la carne de pollo y de sus productos conexos también contemplados en el Acuerdo OTC están incluidos en el régimen de la ISO a pesar de que la normalización voluntaria no recae en la esfera del acuerdo mencionado. Gran parte de las normas voluntarias sobre alimentos y microbiología de los alimentos describen los métodos de análisis del contenido, determinación de la humedad y de la presencia de residuos, etcétera. El interés en la normalización de los alimentos para animales pone de manifiesto la creciente importancia de la trazabilidad en el sector avícola. En 2002, Estados Unidos formuló una norma para la carne de pollo denominada United States Classes, Standards and Grades for Poultry (clases, normas y calificación de la carne aviar de Estados Unidos), a cargo del AMS del USDA (norma AMS 70.200). El documento establece la denominación de los productos y las correspondientes normas de clasificación y calidad. El plan es voluntario y brinda a las partes interesadas un servicio de categorización oficial en Estados Unidos, cuyo costo corre a cargo del usuario. Los países líderes en el comercio mundial de carne de pollo han sido parte de controversias relacionadas con preocupaciones comerciales específicas, planteadas ante los comités técnicos de MSF. Algunos temas son recurrentes y reflejan las amenazas que han enfrentado Brasil y otros países en desarrollo. Por ejemplo, ciertos reclamos están directamente vinculados a la falta de transparencia de los países que no comunican su legislación a la OMC. Otras disputas dejan ver las dificultades en materia de armonización y concesión de equivalencias entre los distintos países. Asimismo, la no discriminación y la justificación científica constituyen principios que, en términos ideales, deberían observarse. Desde 1995 hasta 2004 se han planteado 11 preocupaciones comerciales específicas relativas a la carne de pollo ante la OMC. En el cuadro 5.25 se resumen algunos de los casos que resultan de interés para el presente estudio.
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Capítulo 5 | 343
Cuadro 5.25: Preocupaciones comerciales específicas planteadas ante el Comité MSF, 1995-2004. Pollo, carne de aves y productos conexos País que plantea la preocupación
Países que mantienen la medida
Estados Unidos (1996)
Chile, República Checa, El Salvador, República Eslovaca y Honduras
Se acusó a los países denunciados de discriminar los productos importados de Estados Unidos en favor de los nacionales al aplicar las normas de control de la salmonella. Los países referidos aplicaban una norma de “tolerancia cero” a los productos estadounidenses; por otra parte, se les imputó que ellos mismos no disponían de un régimen de vigilancia o erradicación que garantizara la ausencia de salmonella en los productos nacionales.
Tailandia (1997)
República de Corea
Se acusó a la República de Corea de prohibir importaciones de carne de pollo fresca debido a la listeria, pese a que los expertos coreanos se habían mostrado satisfechos tras visitar las plantas industriales tailandesas.
Estados Unidos (1997)
Tailandia (1998) (la UE-25 participó como tercero)
Estados Unidos (1998), con el respaldo de Brasil, Australia, Canadá, Chile, Hungría, India, Israel y Nueva Zelanda
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Medida en cuestión
Venezuela
Estados Unidos informó que se había detectado gripe aviar no patógena en algunos estados de la región nororiental del país. Consecuentemente, Venezuela prohibió las importaciones de aves y productos avícolas procedentes de ese país. Estados Unidos observó que, si bien regían normas internacionales en cuanto a la gripe aviar, las diferencias en su interpretación causaban obstáculos injustos al comercio. La gripe aviar de baja patogenicidad detectada en Virginia no constituía un argumento sólido para justificar la prohibición impuesta por Venezuela. La OIE respaldó la posición de Estados Unidos.
Australia
Sucesivas exigencias de Australia a la importación de carne de pollo. Conforme a la UE-25, los requerimientos concernientes a la temperatura y al tiempo configuraban un obstáculo al comercio internacional.
Suiza
Estados Unidos protestó contra las normas suizas aplicadas a carnes de animales tratadas con hormonas, antibióticos y productos similares, importadas fuera de los CA, alegando que tales normas no se basaban en fundamentos científicos sobre evaluación del riesgo. En 2001, Suiza anunció las medidas requeridas. Estados Unidos dio por resuelta la cuestión recién en 2004.
Observaciones
Recurso de no discriminación.
Alegaciones de falta de fundamento científico e inobservancia de la obligación de notificar la prohibición. Conforme a la OIE, la gripe aviar de baja patogenicidad no presenta consecuencias significativas en materia de seguridad animal ni en el ámbito socioeconómico. Notificación de la medida por parte de Australia (transparencia). Divergencia de criterios científicos.
Trato diferenciado a productos fuera del contingente.
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Cuadro 5.25 (Cont.)
Tailandia (1998)
Costa Rica (2002), con el respaldo de Argentina, Chile y Tailandia
República Checa
La República Checa prohibió las importaciones de carne de pollo de Tailandia, lo cual fue objeto de críticas por carecer de justificación científica y ser discriminatorio debido a que el producto oriental se había aceptado a pesar de contener niveles de ácido arsénico superiores al máximo aceptado por el país.
Falta de fundamento científico y discriminación.
Honduras
Honduras limitó las importaciones de carne de pollo procedentes de Costa Rica, permitiendo solo las originarias de países libres de gripe aviar y otras enfermedades. Costa Rica cuestionó el fundamento científico de la medida, dado que el estado sanitario avícola en el país cumplía con las normas de la OIE.
Cuestionamiento del fundamento científico de Honduras.
Justificación de la medida adoptada por China al amparo Estados Unidos China del artículo 6 del (2003) Acuerdo MSF y de las normas de la OIE. Demora de tres meses en la notifiUE-25 (2004), La India prohibió la carne de pollo y los productos conexos cación de la medida con el respaldo de India importados de Estados Unidos a causa de la gripe aviar, de la India (falta de Estados Unidos pero la medida no se notificó a la OMC. transparencia). Fuente: documentos de la OMC (sobre preocupaciones comerciales específicas). Período 1995-2004. Estados Unidos cuestionó a China por la prohibición impuesta a las importaciones procedentes de su país a raíz de la gripe aviar de baja patogenicidad detectada en el estado de Delaware en febrero de 2004. La prohibición afectó todo el territorio de Estados Unidos.
El comercio de la carne de pollo y sus productos derivados ha sido motivo de controversias entre Brasil y la UE-25 desde 1997, año en el que Brasil solicitó la celebración de consultas con la UE-25 a causa de las normas y los aranceles aplicados a algunos de sus productos. También surgieron otros conflictos, sobre todo relacionados con las medidas que generaron una reducción del 80% en las exportaciones brasileñas de carne de pollo a la UE-25, lo que representó una pérdida anual de US$300 millones para Brasil, según la ABEF. Este conflicto se desencadenó a raíz de la reclasificación de la carne de pollo exportada por Brasil: de salada y congelada (arancel del 15,4%) a congelada (in natura, con un arancel equivalente del 75%). A juicio de Brasil, esa modificación constituía una medida restrictiva del comercio. La justificación esgrimida fue que solo podían incluirse en la categoría de “saladas” aquellas carnes cuyo nivel de sal era suficiente para su preservación sin necesidad de tener que ser congeladas. A modo de objeción, Brasil sostuvo que era objeto de un trato menos favorable que el especificado en las Listas de la UE anexas al General Agreement on Tariffs and Trade (GATT, 1994),
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según las cuales esta carne se considera “salada” si posee más de 1,2% de sal por kilo. Tailandia y Estados Unidos también llevaron a cabo consultas sobre el tema. En la actualidad, la gripe aviar es la enfermedad más preocupante debido a su potencial devastador y a las implicancias que tiene para las exportaciones. Brasil, en su calidad de primer exportador mundial, ha adoptado una serie de medidas de vigilancia. En los últimos tiempos, el USDA reconoció el gran crecimiento experimentado por las exportaciones brasileñas de carne de pollo en 2004, atribuyendo el éxito en gran parte a la promoción comercial, la sanidad y la buena calidad de los trozos vendidos por el país.
3.1. Capacidad de los países en desarrollo para cumplir con las exigencias técnicas y sanitarias: el papel del sector público y del sector privado El Acuerdo MSF y el Acuerdo OTC no han logrado impedir que sus normas se empleen como mecanismos de protección, sobre todo en perjuicio de los países en desarrollo (Henson et al., 1999; Henson y Loader, 2001). Considerando que la proporción de las notificaciones de cada país, en el total de las realizadas de conformidad con los acuerdos internacionales, puede ser un indicador del peso efectivo que estos poseen en la definición de parámetros técnicos de referencia para el mundo, el análisis de los procesos de notificación implementados desde 1995 muestra que los países desarrollados han sido considerablemente más activos, lo que apunta a un aumento de la influencia de sus normas técnicas en el perfil comercial actual, influencia que crecerá en los próximos años. Barrios et al. (2002), en su análisis de las notificaciones presentadas por países del hemisferio occidental en virtud del Acuerdo MSF, concluyeron que los que poseen ingresos altos (Estados Unidos y Canadá) desempeñaron un papel ostensiblemente más destacado en el proceso. No obstante, el indicador más significativo es la naturaleza de las medidas notificadas a la OMC. En particular, Estados Unidos ejerció una gran acción reguladora sobre los pesticidas y aditivos (y los productos químicos en general), sobre todo en lo que respecta a la presencia de residuos en los productos. Por otro lado, los países en desarrollo tuvieron mayor intervención en las reglamentaciones en materia de sanidad animal y preservación de los vegetales. Por el momento, no se dispone de datos estimativos sobre el costo que implica el cumplimiento de la legislación sanitaria y técnica en el mercado brasileño de la carne de pollo. Sin embargo, de las observaciones de campo de estudios realizados por el Centro de Estudios Avanzados en Economía Aplicada (CEPEA) de Brasil,15 se deriva una conclusión importante: las empresas exportadoras se han visto más presionadas para realizar ajustes por el proceso de 15 El equipo de Economía Internacional del CEPEA lleva a cabo un estudio denominado “Desarrollo de un proceso para la identificación y el análisis sistemáticos de los obstáculos técnicos a las exportaciones brasileñas” (FINEP-CEPEA-ESALQ/ FEALQ), en el marco del cual se realizó, en el primer semestre de 2006, una investigación sobre las amenazas que enfrentan
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certificación (que entraña un cumplimiento voluntario de normas) que por otras disposiciones obligatorias nacionales. En algunos casos, los productores consultados indican que esos ajustes son parte de un proceso que les permite mantenerse competitivos, satisfaciendo así las demandas de los numerosos y diversos mercados de exportación, lo que respalda la tendencia de que las prescripciones de índole técnica y sanitaria se cumplan en mayor medida cuando se establecen procesos voluntarios antes que obligatorios.
3.2. Resumen y conclusiones de la sección De lo expuesto en la presente sección se desprende que, actualmente, la sustentabilidad de las exportaciones de pollo depende de la capacidad de cumplir con las exigencias técnicas y sanitarias impuestas por los consumidores. En los países desarrollados, esos requisitos nacen, cada vez en mayor medida, de las grandes empresas industriales y minoristas (de la mano de procesos voluntarios y grupos de presión que influyen en los procedimientos regulatorios). Por consiguiente, es fundamental que los países en desarrollo incorporen e internalicen los principios del Acuerdo MSF y del Acuerdo OTC, a fin de beneficiarse con la transformación que se está produciendo en las normas comerciales. Muchas de las amenazas que enfrenta la exportación de carne de pollo en el frente sanitario y técnico se vinculan con el grado de participación de los países y las empresas en los foros internacionales, que son los que fijan las reglas del sistema, y con el nivel de conocimiento que tienen sobre el tema. Resulta evidente que los países en desarrollo, en general, y Brasil, en particular, han de superar varios obstáculos si quieren aumentar su participación en el comercio internacional.
las empresas exportadoras en lo referente a los obstáculos técnicos, incluidos los costos que acarrea el cumplimiento de las normas y reglamentaciones.
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IV. La reducción del proteccionismo agrícola: impacto socioeconómico En la presente sección se examina el impacto socioeconómico de la reducción del proteccionismo agrícola mediante el uso de microsimulaciones realizadas con un modelo de EGC aplicado al caso de Brasil, basado en Ferreira Filho y Horridge (2005). Se recurre a simulaciones de los escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha con y sin la inclusión de la carne de pollo, a fin de evaluar las diferencias en los efectos socioeconómicos que se producirían en Brasil de aplicarse dicha liberalización. En el anexo técnico de este capítulo, se proporciona información más detallada sobre los modelos empleados. A continuación, se describen los escenarios simulados y se analizan los resultados obtenidos.
Cierre del modelo El cierre del modelo apunta a imitar el modelo del proyecto de análisis del comercio mundial (GTAP, por sus siglas en inglés) (Hertel, 1997) que generó el escenario de los precios extranjeros. En la oferta, el empleo total nacional se mantiene fijo por ocupación, con libre desplazamiento de la mano de obra entre los distintos sectores. El modelo permite una sustitución de las ocupaciones inducida por los salarios relativos. De manera análoga, el capital permanece invariable a escala nacional, pero es flexible entre los sectores y las regiones. Las tierras agrícolas (factor utilizado exclusivamente en el caso de la actividad agrícola) son constantes en cada sector. La demanda, la inversión y el gasto público son fijos (en términos reales, dado que el numerario del modelo es el IPC) y la balanza comercial, también fija, determina el equilibrio del presupuesto nacional, el cual se ajusta en función de las variaciones del consumo real. Luego, la balanza comercial induce el nivel de absorción. Por último, se reemplaza la pérdida de ingresos fiscales generada por la reducción arancelaria manteniendo constante la recaudación real agregada procedente de todos los impuestos indirectos, mediante un cambio endógeno uniforme de la incidencia de los impuestos indirectos sobre las ventas a los hogares. El mecanismo empleado es equivalente al de un impuesto de monto fijo con un valor proporcional al gasto de cada hogar, es decir, no se alteran la distribución del gasto ni los precios relativos que deben costear los hogares. Al permanecer fija la oferta de mano de obra, no surge ninguna distorsión de la alternativa entre el trabajo y el ocio. Además, se asemeja al método tradicional de recaudación fiscal de Brasil, que se vale de los impuestos indirectos.
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Escenarios a simular Los escenarios simulados corresponden a una ejecución previa del modelo GTAP, que, como ya se indicó, genera el escenario global que ha de implementar Brasil. Este escenario, presentado en detalle por Anderson y Martin (2006), se describe brevemente a continuación, dado que se trata de un escenario multi país. En primer lugar, los autores advierten que, a menos que la Ronda de Doha sea considerablemente más ambiciosa que la de Uruguay en materia de una mayor reducción de los aranceles consolidados y la ayuda interna, poco será el estímulo que reciba el desarrollo ante la existencia generalizada de pronunciados excedentes arancelarios. A modo de ejemplo, señalan que, en el ámbito de la agricultura, el promedio de los aranceles consolidados de los países desarrollados es del 48%, mientras que el de los aranceles aplicados es apenas del 27%. En tanto que para los países menos adelantados (PMA), esos promedios son, respectivamente, del 78% y del 13%. Por ende, es factible aplicar drásticas reducciones arancelarias en el caso de muchos países y productos, sin que ello repercuta en el comercio (Hertel y Winters, 2006). En el escenario de liberalización del comercio de la Ronda de Doha empleado en el estudio, los aranceles agrícolas se reducen utilizando una fórmula estratificada, con recortes marginales que cambian de un tipo arancelario consolidado del 15% a uno del 90%. Las reducciones marginales son del 45% para los aranceles agrícolas más bajos, del 70% para los intermedios y del 75% para los más altos. En los países en desarrollo, los puntos de inflexión se ubican en el 20%, el 60% y el 120% de los aranceles agrícolas consolidados, con recortes marginales del 35%, 40%, 50% y 60% (Hertel y Winters, 2006). A los PMA no se les exige reducir sus aranceles en el escenario simulado. Estas y otras características se pueden resumir de la siguiente manera: Agricultura, acceso a los mercados: simulación mediante el uso de la fórmula no lineal (estratificada) recién descripta. Agricultura, MGA: aplicación de una fórmula estratificada. Para los países desarrollados, tipos marginales del 60% (MGA inferior al 20%) y 75%. Para los países en desarrollo, un tipo marginal del 40%. Para los PMA, exención de recortes a las subvenciones internas. Agricultura, eliminación de los subsidios a la exportación. Sectores no agrícolas, acceso al mercado: 50% de reducción arancelaria (33% para los países en desarrollo, 0% para los PMA). En el cuadro 5.26 se proporciona mayor información sobre los detalles de la implementación del escenario, o las perturbaciones (shocks) al modelo de EGC fijado a Brasil.
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Cuadro 5.26: Perturbaciones aplicadas al modelo, escenario de liberalización del comercio de la Ronda de Doha (Porcentajes)
Arancel de importación Sector Café Caña de azúcar Arroz con cáscara Trigo Soja Algodón Maíz Ganado Leche fluida Aves de corral Otros productos agrícolas Extracción de minerales Extracción de petróleo y gas Minerales no metalíferos Productos de hierro Metales no ferrosos Otros metales Máquinas, tractores y partes Material eléctrico Equipos electrónicos Automóviles Otros vehículos y partes Madera y muebles Papel y gráfica Productos de caucho Sustancias químicas Productos de la refinación del petróleo Otros productos químicos Farmacia y perfumería Plásticos Textiles
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Precio CIF de importación
Variación implícita del precio de exportación *
Escenario de Doha -0,04
0,74
-0,74
0
1,02
7,73
0
2,8
7,58
0
1,95
0,94
0
2,54
3,90
0
2,45
5,37
0
2,41
6,32
0
1,05
0,24
0
0,73
-1,11
0
0,45
0,47
-0,04
0,74
-0,74
0
0,16
0,48
0
0,14
0,20
-0,01
0,13
0,78
-0,07
0,04
0,25
-0,23
0,03
0,80
-0,04
-0,01
0,45
-0,02
-0,17
-0,09
-0,1
-0,02
0,19
-0,01
0
0,28
-2,14
0,24
0,53
-0,02
-0,17
-0,09
-0,84
0,06
0,49
0
0
0,21
-0,28
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0,35
-0,28
0
0,35
0
0,14
0,45
-0,28
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0,35
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0
0,35
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0
0,35
0
0,65
1,34
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Cuadro 5.26 (Cont.) Prendas de vestir Calzado y cuero Elaboración del café Procesamiento de frutas y hortalizas Carne vacuna, etcétera Lácteos Azúcar Aceites vegetales Otros alimentos Otros productos industriales Servicios públicos Construcción civil Comercio Transporte Comunicaciones Servicios financieros Servicios para hogares Servicios para empresas Viviendas Administración pública Servicios privados no financieros
0
1,00
1,46
-0,14
0,43
0,26
-0,05
0,25
1,50
-0,21
0,74
2,20
0
2,17
18,02
-0,02
4,43
7,56
0
5,22
4,30
0
0,88
3,50
-0,21
0,74
2,20
-0,05
0,05
0,11
0
-0,05
-0,08
0
0,03
-0,03
0
0,05
0,01
0
-0,01
0,03
0
-0,03
-0,06
0
-0,07
-0,10
0
-0,10
-0,11
0
-0,06
-0,04
0
2,53
2,69
0
-0,05
-0,08
0
-0,10
-0,11
* Variación vertical en el régimen de demanda de exportaciones calculada sobre la base de los resultados del modelo GTAP.
Es importante señalar que, en el modelo, la carne de pollo se encuentra agregada con otras carnes en el rubro de la faena (“Carne vacuna, etcétera”, en el cuadro). No se la pudo incluir de otro modo, dado que la PNAD no proporciona datos desagregados sobre la industria alimentaria, por lo que resulta imposible realizar una microsimulación exclusiva de la carne de pollo. Todas las actividades de la industria alimentaria están agregadas en un único sector. En cambio, las actividades agropecuarias, tal como se ve, se desglosan. No obstante, como los animales vivos (aves de corral) no incluyen el factor de comercio exterior, el vínculo entre la producción avícola nacional y el mercado internacional se establece indirectamente a través de la industria cárnica. Teniendo en cuenta que la carne de pollo y la vacuna constituyen el grueso de las exportaciones brasileñas de carne –aproximadamente con la misma participación– las diferencias en los resultados arrojados por los dos escenarios (con y sin
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inclusión de la carne de pollo) deben considerarse un límite máximo solo a los efectos de la carne de pollo. En cambio, el vínculo entre la industria faenadora y la avícola es estricto y preciso, pues esa relación insumo-demanda se modela con una función de tipo Leontief. Para simplificar, en lo sucesivo se identifican los dos escenarios simulados de la siguiente manera: CCP (liberalización con inclusión del sector de la carne de pollo) y SCP (liberalización sin ese sector).
Resultados generales Las perturbaciones aplicadas al modelo se generaron en una ejecución anterior del modelo GTAP en la que se implementaron los escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha. Luego, se trasladaron los efectos en la economía brasileña constatados con el modelo GTAP al modelo de EGC aplicado a Brasil a través de cambios en los aranceles y precios de importación y variaciones en el régimen de demanda de exportaciones brasileñas.16 En el cuadro 5.27 se presentan algunos resultados macroeconómicos seleccionados con el propósito de establecer una referencia para el análisis de la pobreza.
16 Las variaciones en el régimen de demanda de exportaciones brasileñas se calcularon tomando los resultados cuantitativos y de los precios de exportación del modelo GTAP, así como las elasticidades de la demanda de exportaciones extraídas de los datos de ese modelo.
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Cuadro 5.27: Escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha: variación de resultados macroeconómicos seleccionados (Porcentajes)
Escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha Resultados macroeconómicos Consumo familiar real Inversión real Gasto público real Volumen de exportación Volumen de importación PIB Empleo agregado Salario real Capital agregado Tasa de rentabilidad promedio IPC (Numerario) Índice de precios/PIB Índice de precios de exportación Índice de precios (CIF) de importación Índice de precios (internos) de importación Devaluación real Términos de intercambio Tipo de cambio nominal Balanza comercial como porcentaje del PIB Precio de las tierras agrícolas
CCP
SCP
0,22
0,11
0,00
0,00
0,00
0,00
0,91
0,64
1,98
1,05
0,04
0,03
0,00
0,00
0,02
0,02
0,00
0,00
0,24
0,10
0
0,00
0,05
0,01
0,11
0,22
-1,10
-0,33
-1,23
-0,46
-1,15
-0,34
1,22
0,54
-1,26
-0,48
0,00
0,00
7,70
1,92
En vista de que el cierre del modelo mantiene invariable la oferta total de todos los factores primarios (tierra, mano de obra y capital), el PIB exhibe solo un leve aumento en cada simulación. Se observa un incremento del tipo de cambio real (revalorización) como resultado de las perturbaciones, con el correspondiente incremento de los términos de intercambio. La devaluación del tipo de cambio es mayor en el escenario CCP, lo que revela la importancia de las carnes en el intercambio comercial brasileño. En lo que respecta a los resultados del mercado de factores, cabe recordar que las tierras agrícolas son fijas para cada sector, en tanto que el capital y la mano de obra son fijos en el ámbito nacional, pero móviles entre los distintos sectores. Como se aprecia, la rentabilidad media (agregada) del capital aumenta en todos los escenarios. Al mantener invariables el capital y la mano de obra a nivel país, los sectores en expansión atraen el capital y la mano de obra de las
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áreas que se achican. Entre estas, las que registran un descenso en la relación capital/trabajo ven incrementada la productividad marginal del capital y, por ende, la rentabilidad del capital, lo que trae aparejado un aumento de los resultados agregados. El precio de las tierras muestra una gran suba en el escenario CCP, lo que refleja el crecimiento de la producción de actividades que emplean el factor tierra (a saber, la agricultura). En las simulaciones, la balanza comercial como porcentaje del PIB se mantiene fija. Las exportaciones e importaciones reales brasileñas crecen (en volumen) más en el escenario CCP que en el SCP, lo que obedece a la mayor liberalización del comercio que se registra en el primer caso. En el cuadro 5.28, se aprecia el impacto de los escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha simulados en este estudio sobre la producción y las ventas internas, con especificación de la variación porcentual de la producción y las ventas por destino (sector).17 Se puede observar que en el escenario CCP se genera, como era de esperar, un pronunciado aumento de la producción avícola (4,43%), a diferencia de lo que ocurre con el escenario SCP (0,02%). La principal causa de ese aumento es la suba de la demanda intermedia, provocada, a su vez, por el incremento de las exportaciones de carne de pollo (7,05%) en el escenario CCP.
Cuadro 5.28: Resultados del modelo: variación porcentual de la producción y las ventas por destino (sector)
Salarios
Consumo intermedio
Consumo familiar
Export.
Producc.
Consumo intermedio
Consumo familiar
Export.
Aves de corral Carne vacuna Precios internos Aves de corral Carne vacuna Mercado laboral Agricultura Empleo
Producc.
Ventas
Escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha CCP SCP
4,43
4,6
-0,13
-0,04
0,02
0,02
0,01
0
6,94
0,53
-0,63
7,05
-0,08
-0,01
0,06
-0,13
9,08
-0,39
5,11
-0,27
1,38
0,37
0,99
0,34
17 Aunque en el modelo se incluyen 52 sectores de productos básicos, en el cuadro solo se muestran aquellos que resultan de interés inmediato a los fines de este estudio, con el objeto de evitar que la presentación de los datos sea confusa. Pueden consultarse los cuadros completos en el anexo.
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En efecto, la demanda de los hogares cae en el escenario CCP, lo que obedece al aumento de los precios: 5,11%, en el caso de la carne de pollo, y 9,08% en el de las aves de corral. En cambio, en el escenario SCP los precios de la carne de pollo caen inducidos por la revalorización de la moneda como resultado de la liberalización de los otros mercados. En el modelo, el sector agrícola incluye 11 productos básicos, entre ellos, las aves de corral. Por lo tanto, la variación en el empleo y los salarios se atribuye a la inclusión de la carne de pollo en el escenario de liberalización. Como se aprecia en el cuadro 5.28, en el escenario CCP se producen mayores efectos, tanto en el empleo como en los salarios del sector agrícola, que en el escenario SCP. En síntesis, de los resultados de la modelación se desprende que la carne de pollo produce un gran efecto, al punto de generar un impacto significativo en la economía agregada. En la próxima sección se analiza ese impacto desde el punto de vista de la pobreza y la distribución del ingreso en Brasil.
1. Liberalización multilateral del comercio internacional de carne de pollo: impacto sobre la pobreza y el empleo Si bien en la sección anterior se presentaron específicamente los resultados relativos a las aves de corral y la carne de pollo, la reforma en materia de políticas sometida a examen genera cambios en la mayoría de los sectores y mercados de la economía. En el cuadro 5.29 se observan los resultados netos de esa reforma sobre el ingreso y el IPC, calculados para los 10 grupos de ingresos familiares del modelo.
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Cuadro 5.29: Resultados del modelo: variación porcentual del índice de precios al consumidor, el ingreso nominal y el ingreso real Escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha CCP SCP Grupo de ingresos familiares
Ingreso nominal
IPC
Ingreso real
Ingreso nominal
IPC
Ingreso real
POF[1] (el más bajo) POF[2] POF[3] POF[4] POF[5] POF[6] POF[7] POF[8] POF[9] POF[10] (el más alto) Coeficiente de Gini
1,32
0,14
1,18
0,41
0,05
0,36
0,62
0,13
0,49
0,21
0,04
0,17
0,51
0,10
0,41
0,18
0,04
0,14
0,32
0,07
0,25
0,12
0,03
0,09
0,20
0,07
0,13
0,08
0,03
0,05
0,11
0,05
0,06
0,05
0,02
0,03
-0,05
0,03
-0,08
0,01
0,01
0,00
-0,12
0,00
-0,12
-0,02
0,00
-0,02
-0,21
-0,01
-0,20
-0,06
0,00
-0,06
-0,25
-0,08
-0,17
-0,08
-0,03
-0,05
-0,15
-0,06
Los IPC consignados en el cuadro anterior están calculados en función de la canasta de consumo específica de cada uno de los 10 grupos de ingresos del modelo. Los hogares más pobres son los comprendidos en el tramo de ingresos POF[1]. Se puede apreciar que el IPC aumenta en casi todos los grupos de ingresos, excepto en los más ricos. Como se expone en Ferreira Filho y Horridge (2005), este efecto obedece a la revalorización del tipo de cambio, la cual reduce el precio de los productos importados, productos que se encuentran en mayor medida en la canasta de consumo de las familias más ricas. Otro aspecto destacable es la caída generalizada del ingreso de los hogares más ricos. El ingreso de estas familias está compuesto fundamentalmente por los salarios más altos, como se ve en el cuadro 5.6, salarios que, en su mayoría, son los que se pagan en las actividades manufactureras. En el año de base, la industria manufacturera brasileña se encuentra más protegida que la agricultura. En el escenario de liberalización del comercio de la Ronda de Doha propuesto, se produce, como resultado general, una disminución de los salarios de la industria manufacturera y un aumento de los que se pagan en la agricultura y sus actividades afines, como la industria alimentaria. Por consiguiente, se registra una caída de los salarios y el empleo en el sector manufacturero en relación con lo que sucede en el sector agropecuario. El mayor aumento del ingreso nominal de las familias más pobres tiene su explicación en el hecho de que la agricultura concentra el grueso de los salarios más bajos de la economía. En efecto, la agricultura representa más
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del 40% de la masa salarial nacional correspondiente a la clase salarial más baja, que agrupa a los trabajadores menos calificados. El resultado neto de los aumentos del IPC y los ingresos constituye una variación positiva del ingreso real, algo que también refleja el cuadro 5.29. El incremento del ingreso real es mayor en el caso de las familias más pobres y tiende a descender en los hogares más ricos. Estos cambios en la distribución del ingreso entrañan una variación del coeficiente de Gini, que es 0,15% en el escenario CCP y 0,06% en el escenario SCP, lo que indica que el escenario que incluye la liberalización del mercado de la carne de pollo conlleva una mayor mejora de la distribución del ingreso en Brasil en relación con el que no contempla esa liberalización. A efectos de ahondar en la descripción de la situación de insuficiencia del ingreso que se registra en Brasil, en el modelo se emplea una línea de pobreza definida como un tercio del ingreso familiar medio (en 2001, la línea de pobreza seleccionada equivalía a US$48). Siguiendo ese criterio, en ese año el 30,8% de los hogares brasileños era pobre,18 lo que abarca el 96,2%, el 76,6% y el 53,5%, respectivamente, de las familias comprendidas en los tres primeros grupos de ingresos,19 es decir, 34,5 millones de un total de 112 millones de hogares en 2001. En el cuadro 5.30 se consignan los resultados de las simulaciones en lo que respecta a los indicadores de pobreza. El indicador de incidencia de la pobreza (FGT0) capta solo el alcance de la pobreza, pero no da cuenta de su intensidad (Hoffmann, 1998). La intensidad de la pobreza se puede captar con el indicador FGT1, que mide la brecha de pobreza. El descenso del valor del indicador FGT1 significa que es menor la severidad de la pobreza de cada grupo de ingresos familiares. Como se observa en el cuadro 5.30, el indicador FGT1 registra una disminución mayor que el de incidencia de la pobreza en el escenario CCP. En otras palabras, efectivamente se verifica una mejora de la distribución del ingreso, pero no al punto de sacar de la pobreza a un gran número de personas (u hogares); esto obedece al alto valor de esos indicadores en el año de base. De todos modos, sí se constata que la reducción de la pobreza es mayor cuando se liberaliza el comercio de la carne de pollo.
18 Barros et al. (2001), tomando como parámetro una línea de pobreza que tiene en cuenta las necesidades nutricionales, constatan que en 1999 el 34% de los hogares brasileños era pobre. 19 En los demás tramos de ingresos, la proporción de hogares ubicados por debajo de la línea de pobreza es la siguiente: POF[4] = 0,284%; POF[5] = 0,14%; POF[6] = 0,04%; POF[7] = 0,008%, y POF[8] = 0,001%. Obviamente, no se registran familias por debajo de la línea de pobreza en los dos grupos de ingresos más altos.
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Cuadro 5.30: Modificación de la proporción de hogares pobres (FGT0) y de la brecha de pobreza (FGT1) por grupo de ingresos familiares. Cambios en la pobreza (en número de personas) (Porcentajes)
Escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha CCP SCP
PRPF 1. POF[1] 2. POF[2] 3. POF[3] 4. POF[4] 5. POF[5] 6. POF[6] 7. POF[7] 8. POF[8] 9. POF[9] 10. POF[10] Indicador nacional
Proporción por debajo de la línea de pobreza (FGT0)
Brecha de pobreza (FGT1)
Proporción por debajo de la línea de pobreza (FGT0)
Brecha de pobreza (FGT1)
-0,09 -0,01 -0,4 -2,29 -2,57 -1,17 -3,61 0 0 0 -0,42
-0,41 -0,96 -1,7 -2,35 -3,09 -3,60 -5,78 -7,37 0 0 -0,84
0 0 -0,14 -0,78 -1,44 -0,85 -2,49 0 0 0 -0,16
-0,13 -0,33 -0,58 -0,78 -1,05 -1,27 -2,18 -3,33 0 0 -0,28
Cambios en la pobreza Nº de hogares Nº de personas
CCP
SCP
-74.697 -283.771
-27.345 -105.300
En las dos últimas filas del cuadro anterior se aprecian los resultados netos sobre el número de hogares y de personas que varían su situación relativa a la línea de pobreza. En el escenario CCP el modelo arroja un resultado estimativo de 74.697 hogares que abandonan la pobreza, cifra que se reduce a 27.345 en el escenario SCP. Al realizar la estimación teniendo en cuenta el número de personas (ya no de hogares) que dejan de ser pobres, el resultado correspondiente al escenario CCP es 283.771 y el del SCP, 105.300, es decir, se registra una diferencia de 178.471 personas en favor del primer escenario. Por último, el modelo permite analizar de manera bastante detallada los cambios que se producen en los ingresos del sector agropecuario. El cuadro 5.31 muestra la variación del ingreso recibido por los trabajadores que surge del modelo; estos se agrupan según su situación ocupacional en el mercado laboral: trabajadores no agrícolas, trabajadores permanentes, trabajadores temporarios, trabajadores autónomos y empleadores. Los trabajadores no agrícolas (aquellos
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empleados en otros sectores) efectivamente experimentan una caída en sus ingresos como resultado de la liberalización, tal como se indicó anteriormente. En cambio, para los trabajadores agrícolas, los resultados de la modelación reflejan que en el escenario CCP los que resultan más beneficiados son los empleadores. De todas maneras, el incremento del ingreso es menor para todas las situaciones ocupacionales en el escenario SCP.
Cuadro 5.31: Resultados del modelo: variación del ingreso promedio de los trabajadores, por situación ocupacional (Porcentajes)
Situación ocupacional 1. Trabajadores no agrícolas 2. Trabajadores permanentes 3. Trabajadores temporarios 4. Trabajadores autónomos 5. Empleadores
Escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha CCP SCP -0,31
-0,09
0,03
0,04
0,53
0,21
0,32
0,12
6,97
1,69
También es posible analizar los resultados en materia de distribución del ingreso desde la perspectiva de la estructura de la propiedad de la tierra, los cuales se consignan en el cuadro 5.32. Allí se observa que la inclusión de la carne de pollo en el escenario de liberalización del comercio produce un impacto significativo y positivo en el ingreso que reciben los propietarios de tierras, impacto que es prácticamente independiente de la rentabilidad que tengan. Esta situación responde a la distribución de las tierras en la actividad agropecuaria, caracterizada por un gran número de pequeños y medianos productores. El aumento está estrechamente vinculado con los hallazgos sobre la rentabilidad de la propiedad de las tierras: mientras que los trabajadores solo perciben ingresos salariales, los propietarios reciben, además, las ganancias que implica la rentabilidad de las tierras, que muestra un incremento pronunciado en el escenario CCP.
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Cuadro 5.32: Resultados del modelo: variación del ingreso promedio, por tamaño de la explotación agrícola (Porcentajes)
Tamaño de la explotación agrícola 1. Cero hectáreas 2. Hasta 25 hectáreas 3. Hasta 50 hectáreas 4. Hasta 100 hectáreas 5. Hasta 250 hectáreas 6. Más de 250 hectáreas
Escenarios de liberalización del comercio de la Ronda de Doha CCP SCP -0,11
-0,02
3,78
1,05
5,88
1,24
6,16
1,61
6,61
1,62
7,19
1,67
V. La economía política y las negociaciones comerciales en el sector de la carne de pollo Los exportadores brasileños de carne de pollo están representados por la ABEF y por el Instituto de Estudios de Comercio y Negociaciones Internacionales (ICONE), una institución creada por siete asociaciones vinculadas al agro brasileño, incluido el sector de las aves de corral y la carne de pollo. El ICONE lleva a cabo investigaciones aplicadas al comercio internacional y brinda asesoramiento a las asociaciones y al gobierno en materia de negociaciones internacionales. Por otra parte, el ministro de Desarrollo, Industria y Comercio de Brasil es un ex director de Sadia, empresa afiliada a la ABEF y una de las más grandes del sector. En pocas palabras, es posible afirmar que el sector avícola se encuentra bien representado en las negociaciones comerciales.
VI. Enseñanzas y recomendaciones de políticas Brasil es uno de los actores más importantes del mercado mundial de la carne de pollo. Debido al acelerado ritmo de crecimiento que experimentó su producción en los últimos años, el sector cobró un papel protagónico en la economía brasileña. Resulta complejo determinar si la liberalización comercial del mercado de la carne de pollo redundará en una reducción de la pobreza y en una mejor distribución del ingreso en el país, y en el presente trabajo se abordaron muchos aspectos relativos a esa cuestión. Es fundamental reconocer a Brasil como un gran exportador de carne de pollo, aun cuando las exportaciones del producto sean menores que el consumo interno. Por consiguiente, se puede inferir que la liberalización del sector acordada en el ámbito de la OMC traerá aparejados, en forma casi au-
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tomática, beneficios generales, dado que no existe ningún factor relacionado con la importación que pueda contrarrestar el auge de las exportaciones. No obstante, la magnitud de la reducción de la pobreza y de la mejora en la distribución del ingreso generadas por esos beneficios depende de muchos y variados factores. El primero se relaciona con la transmisión de precios: ¿en qué medida las variaciones de los precios internacionales (factibles en la hipótesis de liberalización del comercio en el seno de la OMC) se transmiten a los productores nacionales? En este estudio se constató que esto repercute mucho en el caso de Brasil. Las estimaciones de la elasticidad de la transmisión de los precios de la carne de pollo del mercado internacional al nacional arrojaron un valor cercano al 32% en el primer mes, valor que se considera alto, teniendo en cuenta que el grueso de la producción del sector (aproximadamente un 70%) se destina al consumo interno. Por consiguiente, las influencias internas contribuyen de manera importante en la formación de los precios. En una segunda etapa, el análisis de la transmisión de los precios de la carne de pollo del mercado nacional a los que reciben los productores internos también arrojó valores muy altos, que indican que el poder de mercado de las empresas analizadas dista de ser considerable. Estos resultados difieren, en cierta medida, de aquellos a los que llegaron Quiroz y Soto (1995) y Baffes y Gardner (2003), citados por Nogués (2005), tal vez porque Brasil es fundamentalmente un país exportador. Este hecho está en consonancia con los resultados del análisis de la estructura del mercado de carne de pollo, en el que la participación de las pequeñas y medianas empresas es significativa. Se constató que el índice de concentración correspondiente a las IC4 es aproximadamente 0,38, en tanto que el IC8 se acerca a 0,49 y el IC16, a 0,56. Estos índices señalan que el sector es bastante competitivo, aunque esté casi en su totalidad integrado verticalmente a través del establecimiento de relaciones contractuales y las empresas de la industria de la alimentación lideren el sistema de integración. De todas maneras, el hecho de que predomine ese tipo de estructura de mercado, independientemente del tamaño de las empresas que lo integran, revela que el sistema redunda en mayor eficiencia y mejora de la calidad. Por otro lado, la estructura del capital de la industria está básicamente controlada por empresas brasileñas. La situación sobre la oferta de insumos se presenta menos clara. En el sistema de integración, las empresas integradoras son las que suministran a los productores el alimento para los animales. El precio del alimento, al igual que los de otros insumos que esas empresas proveen a los productores, tales como los medicamentos de uso veterinario, nunca se explicita. Si bien se supone que estos se ingresan en cuentas de balance, a fin de determinar el precio final que reciben los productores (cosa que se hace mediante una fórmula que varía ligeramente según la industria de la que se trate), el proceso no es claro. Al respecto, cabe destacar las dificultades presentes a la hora de abordar el mecanismo de formación de los precios que reciben los productores en el sistema de integración, dado que este
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se estipula en contratos conforme a los cuales los pagos percibidos por los productores dependen, ante todo, de la eficiencia técnica, y en particular, de la ganancia de peso diaria y del índice de conversión del alimento. El precio final se calcula empleando un “precio de referencia” o “precio variable”, concepto muy difuso cuyo significado no está definido con precisión. Sin lugar a dudas, se trata de un asunto en el que la administración pública debería tomar cartas para elaborar y difundir índices de precios que el sistema pueda tomar como referencia. En lo que hace a los obstáculos al comercio internacional en el sector de la carne de pollo, se distinguen políticas comerciales bien diferenciadas entre los países objeto de estudio. Por lo común, los países desarrollados aplican aranceles altos junto con otras medidas de restricción del comercio. No obstante, Estados Unidos, que es un gran exportador, y Japón, que es un gran importador, aplican aranceles relativamente más bajos que los demás países examinados. En cambio, por lo general, los países en desarrollo estudiados han gravado los productos agropecuarios con tipos inferiores a los de los países desarrollados. En términos generales, China, en razón de sus compromisos de adhesión a la OMC, ha aplicado aranceles bajos a la agricultura. Tailandia grava las importaciones de carne de pollo con tipos relativamente altos, mientras que los países latinoamericanos considerados han impuesto aranceles bajos a las importaciones agrícolas. En cambio, en el caso particular de la carne de pollo, México ha aplicado un arancel de importación extremadamente alto, el cual resulta casi prohibitivo en la práctica. Sudáfrica y los países de Medio Oriente objeto de estudio han gravado la importación de carne de pollo con aranceles bajos. Pese a ello, Sudáfrica ha impuesto otras políticas restrictivas del comercio, una característica poco común en la política comercial de los países en desarrollo. Rusia y Ucrania, importantes importadores de carne de pollo, han impuesto políticas comerciales menos transparentes y distintas de las aplicadas por los miembros de la OMC. En el caso de Arabia Saudita se observa una situación muy similar. En síntesis, los países desarrollados examinados en el presente informe adoptan políticas comerciales complejas con un gran número de restricciones al comercio, mientras que los países en desarrollo han recurrido a medidas sencillas de comercio transfronterizo. A diferencia de lo que se observa en otros mercados, en el mundo desarrollado las políticas de ayuda interna revisten, al parecer, una importancia mucho menor en el caso de la avicultura. En conclusión, las complejas políticas comerciales de los países desarrollados, con sus regímenes de crestas y CA, constituyen aparentemente el principal problema del mercado de la carne de pollo. Por otro lado, el principal inconveniente de los países en desarrollo parece ser la falta de transparencia en la aplicación de las normas de la OMC. Los obstáculos técnicos y sanitarios son cada día mayores y es probable que alcancen una envergadura descomunal ante el brote de nuevas epizootias o de las enfermedades tradicionales, como la gripe aviar. En consecuencia, resulta claro que la sustentabilidad de las exportaciones de pollo depen-
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de de la capacidad de cumplir con las exigencias técnicas y sanitarias impuestas principalmente por los consumidores. En los países desarrollados, esos requerimientos nacen cada vez en mayor medida de las grandes empresas industriales y minoristas (de la mano de procesos voluntarios y grupos de presión que influyen en los procesos regulatorios). Por consiguiente, es fundamental que los países en desarrollo incorporen e internalicen los principios del Acuerdo MSF y el Acuerdo OTC, a fin de obtener provecho de la transformación que está produciéndose en las normas comerciales. Muchas de las amenazas que enfrenta la exportación de carne de pollo en el frente sanitario y técnico se vinculan al grado de participación de los países y las empresas en los foros internacionales, que fijan las reglas del sistema, y al nivel de conocimiento que tienen sobre el tema. Resulta más que evidente que los países en desarrollo, en general, y Brasil, en particular, han de superar varios obstáculos si quieren aumentar su participación en el proceso. Este es otro ámbito en el que se requiere una intervención de la administración pública. Brasil prácticamente no tiene una política agrícola, a excepción de algunas medidas recientes del gobierno federal más bien orientadas a los pequeños productores. En efecto, los instrumentos de política agrícola tradicionales implementados en Brasil en las décadas del setenta y del ochenta se han abandonado largo tiempo atrás, bien por la crisis fiscal, bien por la ineficacia de esos mecanismos en una economía abierta, lo que constituye un buen ejemplo de la política de acumulación de reservas por parte del Estado para regular los precios del mercado. A esta altura, ya no es posible elaborar un marco regulatorio sanitario eficaz, con sus correspondientes normas de aplicación, solo para asegurar la inocuidad de los alimentos, sino que también se lo debe concebir como un instrumento de política comercial, como un bien público para apoyar a los productores nacionales en el comercio exterior. El hecho de no comunicar a los interlocutores comerciales que se cuenta con un sistema seguro y confiable que garantiza la inocuidad de los alimentos puede acarrear consecuencias desastrosas para el país en materia de pérdida de participación en el mercado internacional. Por último, los resultados de la modelación que se presentan en este capítulo muestran que la liberalización del sector de la carne de pollo contribuirá a reducir la pobreza y a mejorar la distribución del ingreso en Brasil. Si bien no es de esperar que la liberalización de un sector aislado sea capaz de producir grandes cambios en la economía, se constató que el mercado brasileño de la carne de pollo es a tal punto importante que puede tener un impacto significativo tanto en la economía, en general, como en el sector analizado, en particular. Es esperable que no solo el sector de la producción primaria y la industria manufacturera, sino también otras actividades, en especial aquellas que tienen una estrecha relación de encadenamiento insumo-producto con el sector primario, sigan beneficiándose gracias al proceso de liberalización. Entre otras cosas, la estructura de la demanda laboral del sector avícola indica que el aumento de la productividad agropecuaria traerá aparejado un incremento del precio de los alimentos y, en consecuencia, una mejora de los niveles de ingresos, que será mayor para las familias
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más pobres de la economía. De la modelación se desprende que el efecto sobre el ingreso real favorecerá mayormente a los más pobres, y se estima que el número de hogares e individuos que abandonarán la pobreza será significativo: 47.352 familias y 178.471 personas dejarán de ser pobres con una liberalización del comercio como la planteada en la Ronda de Doha, aunque únicamente se realice en el mercado de la carne de pollo.
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Anexo técnico 1. La protección en el comercio de productos agrícolas: aspectos generales En esta sección se ofrece más información sobre las medidas de protección del comercio de productos agropecuarios aplicadas por los diferentes países analizados.
Estados Unidos Estados Unidos concede trato arancelario de nación más favorecida (NMF) a todos los miembros de la OMC, con la salvedad de Cuba. Alrededor del 31% de las partidas arancelarias que entran en este país están libres de derechos. De acuerdo con la OMC (2003a), en 2002 el arancel de NMF medio apenas superaba el 5%, porcentaje inferior al del arancel medio para los productos agropecuarios, que era del orden del 10%. Sin embargo, algunos productos, como el tabaco, el maní, determinados productos lácteos, el azúcar y ciertos tipos de calzado, reciben protección arancelaria en la franja que va del 50% al 350%. También se ha recurrido con frecuencia al establecimiento de CA para estas partidas y a la concesión de SGE. La progresividad arancelaria se manifiesta en los textiles y las prendas de vestir, en los minerales no metálicos y en las industrias del metal común.
Unión Europea El promedio de los tipos arancelarios de NMF aplicados efectivamente por la UE-25 es del 6,5%. Sin embargo, la estructura del arancel sigue siendo compleja, sobre todo para los productos provenientes de la agricultura. Los derechos no ad valorem, que se aplican aproximadamente a un 46% de las líneas arancelarias de la agricultura, comprenden derechos específicos, mixtos, compuestos y derechos en función de un “precio de entrada” y, en algunos casos, se aplican según el contenido técnico de los productos y pueden variar de acuerdo con la estación del año. Los productos agrícolas son los que tienen aranceles más elevados, que alcanzan un EAV superior al 200% en algunos casos, a lo que se suma en otros la progresividad arancelaria (OMC, 2004b).
Japón Según la OMC (2004c), los aranceles son el principal instrumento de política comercial de Japón. La mayor parte de las importaciones entran al país en régimen de franquicia arancelaria o sujetas a tipos arancelarios bajos. En 2004, el promedio aritmético de los aranceles de NMF aplicados fue del 6,3%. Casi el 99% de las líneas arancelarias están consolidadas y, en su mayor parte, los tipos aplicados coinciden con los tipos consolidados, como ocurre con la carne de pollo.
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Otro elemento importante, en especial en lo que respecta a la agricultura, son los derechos no ad valorem. Estos derechos, aplicados al 6,6% de la totalidad de las líneas arancelarias e indicado claramente en el arancel de Japón, suelen estar acompañados de elevados EAV.
Canadá De acuerdo con la OMC (2003b), los aranceles de NMF de Canadá se han reducido ligeramente respecto de una gran diversidad de productos, y su promedio ha descendido del 7,2% al 6,8%. Sin embargo, siguen aplicándose derechos arancelarios considerablemente más altos a algunos productos, sobre todo los agroalimentarios. En particular, la producción de lácteos y margarina, así como la de pollo, pavo, huevos para consumo y huevos para incubación de pollos parrilleros está protegida mediante aranceles aplicados fuera del contingente que, con frecuencia, son superiores al 200%. En algunos casos, el acceso dentro del contingente es sumamente reducido o se reserva a importaciones amparadas por determinados acuerdos preferenciales.
China Según el Consejo de Desarrollo del Comercio de Hong Kong (Hong Kong Trade Development Council, 2006), China continúa reduciendo los obstáculos administrativos al comercio, orientándose cada vez en mayor medida al uso de los aranceles y al reajuste de los tipos de cambio. A partir de enero de 2005, se redujeron a tres las categorías de productos de importación sujetos a controles en virtud de regímenes de licencias (incluidas 83 subpartidas arancelarias de ocho dígitos); en 2004, esas categorías eran cinco y en 2003, ocho. Desde su adhesión a la OMC, básicamente ha cumplido con sus compromisos de reducción arancelaria. El promedio de los tipos arancelarios para los productos agrícolas gira en torno del 9,9%. El Estado chino ha ido abandonando paulatinamente el monopolio del comercio exterior y liberalizando su sistema de intercambio comercial. Como miembro de la OMC, debe conceder “trato nacional” a todas las empresas de inversión extranjera (EIE). Así, los proyectos de inversión extranjera clasificados en la categoría “alentados” podrán importar maquinaria y equipos para uso propio en régimen de franquicia arancelaria, y sus importaciones también estarán exentas del pago del impuesto al valor agregado. Además, se otorgará el mismo trato a la importación de equipos de capital destinados a proyectos en el ámbito de los sectores de tecnología avanzada y otros prioritarios, como la energía, la agricultura, el transporte, la infraestructura y la producción de materias primas. China pasó a ser miembro de la OMC en diciembre de 2001. En su Protocolo de Adhesión, contrajo compromisos sustanciales para mejorar el acceso a los mercados de los sectores agrícola, industrial y de servicios: eliminación gradual de los obstáculos no arancelarios a las importaciones; reducciones arancelarias (el promedio de los aranceles que gravan la importación de pro-
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ductos industriales disminuirá del 14,8% en 2001 al 8,9%, y el arancel medio para los productos agrícolas bajará al 15%); adopción de medidas para propiciar la inversión extranjera; supresión de los derechos a comerciar y apertura del sector de los servicios.
Hong Kong Hong Kong, una región administrativa especial de China, es un puerto franco que aplica pocas restricciones en frontera. Según la OMC (2002a), desde 1998 no se han producido más que unos pocos cambios significativos en el régimen comercial del territorio, por lo que todas las importaciones de Hong Kong se efectúan en franquicia arancelaria.
India La India ha puesto empeño en simplificar su régimen arancelario. Los aranceles se mantienen relativamente elevados y muestran una progresividad sustancial en algunos sectores, especialmente los textiles y el cuero, los productos alimenticios, las bebidas, la madera, los muebles y el tabaco. El promedio de los tipos consolidados (50,6% en 2005) es considerablemente más elevado que el promedio actual de derechos arancelarios de NMF.
Indonesia El arancel se está convirtiendo, cada vez más, en el principal instrumento de política comercial de Indonesia. Según la OMC (2003c), el promedio de los aranceles de NMF aplicados descendió del 9,5% en 1998 al 7,2% en 2002, básicamente como resultado de reducciones unilaterales. El promedio de los aranceles agrícolas (8,4%) supera ligeramente el nivel de los aranceles industriales (7,2%). No obstante, también se aplican tipos relativamente altos (hasta del 170%), sobre todo a determinadas bebidas y equipo de transporte. Los aranceles actualmente aplicados son superiores a los tipos consolidados finales respecto de 41 partidas, principalmente de bebidas alcohólicas. La dispersión arancelaria en general se ha reducido, pero existe progresividad respecto de los productos acabados, especialmente en el caso de los alimenticios, las bebidas y el tabaco, así como la madera y los muebles. En Indonesia, casi todos los tipos aplicados son ad valorem, lo que da como resultado un régimen arancelario más transparente (y que posiblemente causa menos distorsiones). Sin embargo, el gobierno ha sustituido a veces, como en el caso del arroz y del azúcar, los derechos ad valorem por derechos específicos, medida que, posiblemente, oculte una mayor protección arancelaria. Según parece, los derechos específicos aplicados al azúcar aumentaron a finales de 2002. No se aplican CA.
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Tailandia Para Tailandia, de acuerdo con la OMC (2003d), los aranceles siguen siendo el principal instrumento de la política comercial. Su estructura es algo compleja debido a la multiplicidad de tipos aplicables a cada una de las 5.505 líneas arancelarias. Con un promedio de los tipos de NMF aplicados del 14,7% en 2003, los aranceles representan un nivel de protección relativamente elevado.
Brasil Los aranceles son el principal instrumento de política comercial de Brasil. Con algunas excepciones, aplica el arancel externo común (AEC) del Mercosur. El arancel de NMF medio implementado era del 10,4% en 2004, lo que obedeció en gran medida a la eliminación por etapas del incremento general de aranceles adoptado en 1997. En promedio, los aranceles que aplica Brasil a los productos agropecuarios (10,2%) son inferiores a los que recaen sobre los restantes productos (10,5%). La dispersión arancelaria es relativamente escasa, pero los aranceles presentan signos de progresividad en la mayoría de los sectores. Brasil ha consolidado todos sus aranceles, en la mayoría de los casos, en los niveles máximos (OMC, 2004a).
Argentina Argentina ha estado adaptando su arancel aduanero de manera que se adecue progresivamente al AEC del Mercosur. Este proceso causa una disminución moderada en el promedio del tipo de NMF, que pasó del 13,5%, en 1998, al 11,1% en 2006. El recurso a otras formas de protección en frontera se ha limitado a ciertos instrumentos y sectores. No obstante, según la OMC (1999), es difícil computar el nivel exacto de los derechos que gravan determinados tipos de automóviles, el azúcar, los productos textiles y las prendas de vestir y el calzado, debido a la existencia de medidas para arancelarias adicionales o alternativas
México México ha aplicado aumentos arancelarios de NMF que incrementaron el promedio del tipo aplicado en alrededor de tres puntos porcentuales, hasta el 16,5% en 2001. En consecuencia, y a diferencia de la situación que existía en 1997, recientemente la estructura arancelaria de México mostraba una clara progresividad. De acuerdo con la OMC (2002b), el aumento en los tipos de NMF y las reducciones de los aranceles preferenciales también han acentuado la diferencia entre el trato concedido a las importaciones procedentes de fuentes NMF y a las de fuentes preferenciales. La protección arancelaria de los productos agropecuarios es sustancialmente más elevada que la de los restantes, de modo que los tipos de NMF aplicados a un número reducido
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de productos son ligeramente superiores a los tipos consolidados. México otorga, como mínimo, trato de NMF a todos sus socios comerciales. El número de sistemas diferentes de CA añade complejidad al régimen de importación mexicano. Este país aplica CA a varios productos agrícolas, y la mayoría se reservan para algunos países específicos. Por otra parte, también mantiene CA para determinadas importaciones procedentes de socios preferenciales y para productos agropecuarios importados, con arreglo a un régimen especial de arancel en frontera.
Venezuela En 1999 Venezuela aprobó una nueva Ley de Aduanas y, desde entonces, ha empezado a automatizar los procedimientos aduaneros. En marzo de 2001, con el fin de cumplir las disposiciones del Acuerdo de la OMC sobre Valoración en Aduana, se introdujo un nuevo régimen de valoración que, en 2002, fue notificado al Comité de Valoración en Aduana de la OMC, que lo evaluó. Venezuela aplica actualmente el arancel externo común de la Comunidad Andina con algunas excepciones. Según la OMC (2002c), el arancel medio de NMF adoptado es del 12%, manteniendo el mismo nivel que tenía al término de la Ronda Uruguay. Incluidos los gravámenes variables, el arancel medio se eleva al 12,4%. El promedio de los aranceles de NMF para los productos no agrícolas es del 11,6%, mientras que el correspondiente a los productos agropecuarios es del 14,6%. El arancel muestra una dispersión moderada y se caracteriza por su progresividad. Este país ha consolidado todo su arancel en la OMC a un nivel general del 35% para los productos no agrícolas y del 10% al 135% para los agropecuarios.
Sudáfrica En términos generales, los aranceles constituyen el principal instrumento de política comercial de Sudáfrica. Desde 1993, este país ha reducido tanto el número total de sus líneas arancelarias como el de sus aranceles no ad valorem. Además, ha acrecentado la cantidad de líneas con tipos nulos y ha reducido ciertos tipos arancelarios. Sin embargo, su régimen arancelario sigue siendo complejo. Aún existen controles a la importación de ciertos productos agropecuarios y manufacturados, así como sobre los minerales. El promedio aritmético de sus aranceles de NMF se sitúa alrededor del 15%, con una importante dispersión. Debido a la existencia de varios tipos específicos complejos, resulta difícil calcular el promedio aritmético de los EAV. Se otorga franquicia en alrededor del 44% del total de aranceles, en particular para insumos de bienes de inversión y productos que no se fabrican ni tienen sustitutos en Sudáfrica. Alrededor del 23% de las líneas arancelarias tienen tipos superiores al 30%. Por sectores, el promedio arancelario más elevado se encuentra en las manufacturas (15,6%), mientras que alcanza el 5,6% en la agricultura y el 1,4% en la explotación de minas y
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canteras. Hay una progresividad negativa general en el arancel, pero esto puede resultar engañoso dado que obedece principalmente a la aplicación de derechos nulos o bajos a productos industriales que no se fabrican ni tienen sustitutos en Sudáfrica (OMC, 2003e).
Kuwait Existen muchas restricciones para acceder a la información comercial de Medio Oriente. Por tal motivo, el análisis general de los países de esa región es menos detallado y los datos presentados deben ser tomados con cautela. Según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) (1999), Kuwait ha aplicado un tipo uniforme del 4% a la mayor parte de las importaciones. Cuando los productos importados compiten con bienes fabricados en industrias incipientes del país, se los puede gravar con tipos arancelarios proteccionistas de hasta el 25%. En tales circunstancias, los aranceles se analizan y determinan caso por caso. Esta situación se da en el mercado de los productos petroleros, que se encuentra regulado con restricciones impuestas por la entidad petrolera estatal, Kuwait Petroleum Corporation, la que también está a cargo de autorizar las importaciones de petróleo y sus derivados, las cuales requieren aprobación previa. Asimismo, se han impuesto prohibiciones a otros productos.
Emiratos Árabes Unidos El gobierno de los Emiratos Árabes Unidos está poniendo empeño en profundizar la apertura de sus sectores comerciales, en consonancia con las obligaciones asumidas ante la OMC. Según el Departamento de Estado de Estados Unidos (United States Department of State, 2005), los Emiratos Árabes aplican aranceles bajos y muchas importaciones están exentas de derechos. Las excepciones con respecto al tipo del 5% con el que el país grava la mayoría de las importaciones son las bebidas alcohólicas (arancel del 50%), los productos del tabaco (arancel del 100%) y 53 productos alimenticios y agrícolas que gozan de franquicias arancelarias.
2. Descripción de los modelos En esta sección se brinda una descripción más detallada de los modelos utilizados en el capítulo.
El modelo de microsimulación (MS) El modelo de EGC que se emplea en el presente estudio es un modelo estático interregional de Brasil, elaborado sobre la base del reconocido modelo del GTAP de Australia (Horridge, 2000). Su estructura es bastante habitual: en el caso del consumo, se estima un sistema lineal de gastos para grupos de productos (nacionales e importados); los exportadores de cada producto
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deben satisfacer regímenes de demanda exterior de elasticidad constante;20 la producción destinada al mercado interno y al de exportación se calcula mediante una función de transformación tipo CET (elasticidad de transformación constante)21 para cada empresa; la producción es una estructura de factores primarios y grupos de insumos que se modela a partir de una función de tipo Leontief-CES (elasticidad de sustitución constante) anidada; la mano de obra es una función CES de 10 tipos. Para la solución de este modelo no lineal, que distingue 42 sectores, 52 productos (la agricultura incluye 11 productos) y 10 categorías ocupacionales, se utiliza el programa GEMPACK (paquete informático para modelos de equilibrio general). Todas las variables cuantitativas del modelo se descomponen en función de 27 regiones brasileñas utilizando una ampliación del método de modelación descendente que se describe en el capítulo seis de Dixon, Parmenter, Sutton y Vincent (1982). Esta metodología capta los efectos multiplicadores locales: son muchos los servicios cuyo intercambio comercial entre las distintas regiones es escaso, de modo que la producción local de servicios debe ir acompañada de su demanda local. El modelo de EGC se calibra a partir de datos sobre la economía brasileña que corresponden a 1996, extraídos principalmente de dos fuentes: la matriz insumo-producto brasileña de 1996 (IBGE, 1996b) y el Censo Agropecuario de Brasil (IBGE, 1996c). En lo que hace al plano de generación de ingresos del modelo, los trabajadores se agrupan en 10 categorías (ocupacionales) diferentes en función de su salario. Luego, estos grupos salariales se distribuyen entre cada una de las industrias regionales consideradas. Estos salarios, sumados a los ingresos derivados de otros factores (la rentabilidad del capital y de las tierras), se utilizan para generar los ingresos familiares. A partir de los datos de la POF mencionados más adelante, se amplía el modelo de EGC de modo que abarque 270 estructuras de gasto distintas, conformadas por 10 grupos de ingresos diferentes y aplicadas a las 27 regiones. De esta manera, se incorporan al modelo principal de EGC todos los detalles sobre gastos del conjunto de datos de las microsimulaciones. Los datos del modelo de MS para los hogares se extrajeron principalmente de dos fuentes: la PNAD (IBGE, 2001a) y la POF (IBGE, 1996a). La PNAD contiene información sobre hogares e individuos y presenta un total de 331.263 registros. Los principales datos tomados de ella fueron los relativos al salario por industria y región, así como información sobre los individuos, tal como su nivel de estudios medido en años, el sexo, la edad, el lugar que ocupan en el hogar y demás características socioeconómicas. 20 En las simulaciones de las que se da cuenta en este artículo, los valores de las elasticidades de la demanda de exportaciones se tomaron del modelo GTAP, con el fin de aumentar la coherencia de los resultados arrojados por el modelo aplicado al mercado mundial y por el correspondiente al mercado brasileño. 21 En las simulaciones, a las funciones tipo CET para la demanda interna y la demanda de exportaciones se les asignó un valor infinito, para que se adaptaran a los supuestos del modelo GTAP.
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En cuanto a la POF, se trata de una encuesta de gastos que abarca 11 regiones metropolitanas brasileñas llevada a cabo durante 1996 en un universo de 16.014 hogares para actualizar la composición de la canasta de consumo. Los principales datos que se tomaron de ella fueron la estructura de los gastos de 10 grupos de ingresos distintos correspondientes a las 11 regiones mencionadas. A cada hogar de la PNAD se le asignó una de las estructuras del gasto en función de cada grupo de ingresos. En lo atinente a la dimensión regional, las 11 regiones de la POF se asignaron al conjunto de las del modelo de EGC, que es más amplio, ya que incluye 27 zonas. Al respecto, cabe señalar que la POF solo contiene información sobre zonas urbanas (el área metropolitana de la ciudad capital de los principales estados brasileños).
Metodología de aplicación de los modelos El modelo de Brasil consta de dos grandes partes: un modelo de EGC y un MS para los hogares, que se aplican en forma sucesiva. El modelo de EGC tiene un nivel de detalle suficiente, y sus categorías y datos se aproximan mucho a aquellos del modelo de MS, de modo tal que el de EGC puede predecir el comportamiento del de MS (también incluido en el modelo de EGC, por ejemplo en lo relativo a la demanda de los hogares y la oferta laboral) con gran aproximación. La función del modelo de MS consiste en ofrecer datos adicionales, como información sobre la variación del ingreso en los grupos de ingresos y la incidencia que tienen los cambios registrados en los precios y los salarios sobre grupos que el modelo de EGC no identifica, por ejemplo, los conformados por tipo étnico, nivel de estudios y situación familiar, entre otros. De esta manera, se garantiza la coherencia de las respuestas de los dos modelos. El proceso comienza con una serie de perturbaciones (shocks) del comercio generadas mediante una simulación realizada con el modelo GTAP, que no incluye el efecto de las reducciones arancelarias de Brasil. Esas perturbaciones consisten en cambios de los precios de importación, de la demanda de exportaciones y de los tipos arancelarios brasileños. Naturalmente, los precios de importación y los aranceles son exógenos al modelo de Brasil. Los cambios de la demanda de exportaciones se aplican mediante variaciones verticales de las curvas de la demanda de exportaciones brasileñas. Se aplican las perturbaciones del comercio y se calculan los resultados correspondientes a 52 productos, 42 industrias, 10 grupos de hogares y 10 grupos ocupacionales, los cuales varían en función de 27 regiones. Luego, se utilizan los resultados del modelo de EGC para actualizar el modelo de MS. En una primera etapa, este proceso consiste fundamentalmente en actualizar los salarios y las horas trabajadas de los 263.938 trabajadores que componen la muestra, tanto en una dimensión regional (27 regiones) como en una dimensión sectorial (42 industrias). Seguidamente, el modelo redistribuye los puestos de trabajo en función de los cambios que se registran en la demanda laboral. Para ello, se modifica el factor de ponderación asignado en la
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PNAD a cada trabajador, con el fin de emular los cambios en el empleo.22 Así, con este criterio se verifica un verdadero proceso de deslocalización de los puestos de trabajo que, si bien produce un efecto mínimo sobre la distribución de los salarios entre los 270 grupos de hogares identificados por el modelo de EGC, puede tener un impacto considerable en la variación del ingreso dentro de cada grupo. Por último, resulta importante tener en cuenta otro aspecto de la metodología empleada en este estudio. Mientras que los cambios del mercado laboral se simulan a nivel de cada adulto que integra la mano de obra, los que se producen en el gasto y en la pobreza se consideran en el nivel del hogar. Esto es posible debido a que la PNAD incluye una clave que vincula los individuos con los hogares. Cada hogar o familia está constituido por al menos un adulto, que puede o bien estar empleado en un sector o en una ocupación determinada o estar desempleado, y por personas a su cargo. Merced a ello, en el modelo pueden recomponerse los cambios producidos en el ingreso familiar a partir de las modificaciones de los salarios individuales. Se trata de un aspecto que reviste gran relevancia, puesto que es probable que, en términos generales, el ingreso familiar se amortigüe con la aplicación de esta metodología. A modo de ejemplo, si un individuo integrante de un hogar pierde su empleo, pero otro miembro del mismo hogar consigue un nuevo trabajo, puede que el ingreso familiar apenas se modifique. Como los hogares constituyen la unidad de gasto del modelo, es factible que el gasto de los hogares resulte amortiguado por este efecto de mancomunación del ingreso. Por otra parte, cuando un trabajador pierde su empleo, la pobreza aumentará en mayor medida si ese trabajador es el único integrante del hogar que genera ingresos.
22 Este procedimiento, que se ha dado en llamar “método cuántico”, fue elaborado por Mark Horridge. Para obtener mayores detalles, consúltese Ferreira, Filho y Horridge (2005).
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CAPÍTULO 6
El impacto de la liberalización del comercio de productos agrícolas sobre la pobreza: el caso del sector lácteo en Chile Oscar Melo Contreras y Natalia Díaz Furmento*
6
I. Introducción
L
a liberalización comercial de los países en desarrollo puede ser un vehículo para acelerar el crecimiento económico y disminuir la pobreza. Sin embargo, no se conseguirá parte de las ganancias potenciales si la liberalización es unilateral y otros países no siguen el mismo camino. De esta manera, algunos sectores de la economía y los hogares a ellos asociados podrían registrar retrasos en su desarrollo y en la superación de la pobreza. El caso de los productos agrícolas es especialmente preocupante, ya que los países desarrollados han mantenido diversas políticas proteccionistas que distorsionan sustancialmente el mercado internacional de esos productos. Esto, a su vez, se traduce en mercados locales deprimidos y en un menor crecimiento nacional. Hace tres décadas, Chile cambió su política proteccionista, realizando una apertura unilateral seguida de medidas específicas de protección en casos de competencia desleal o de alta volatilidad de precios internacionales. Posteriormente, se embarcó en una serie de acuerdos comerciales con distintos países y continuó, además, haciendo rebajas unilaterales de sus aranceles. No cabe duda de que estas políticas han tenido un claro efecto en el crecimiento que ha experimentado el país en las últimas décadas. Sin embargo, no todos los sectores de la economía han podido sumarse al éxito exportador. El caso de los productos agrícolas es bastante particular, ya que para aquellos productos que no son una amenaza importante para los agricultores de paí-
* Oscar Melo Contreras es profesor del Departamento de Economía Agraria de la Pontificia Universidad Católica de Chile; Natalia Díaz Furmento se desempeña como ayudante de investigación.
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ses desarrollados, como por ejemplo la fruta fresca de contra estación, el comercio ha permitido un crecimiento impresionante del sector. Pero en aquellos rubros en los que no es tan relevante la diferencia estacional entre los hemisferios norte y sur, los efectos de la apertura comercial han sido más bien mixtos, y llegaron, en algunos casos, a enfrentar un mercado local inundado con productos provenientes de países desarrollados altamente subsidiados en su producción y en su exportación. Este ha sido el caso del sector lácteo, reconocido como uno de los mercados más distorsionados del comercio internacional. De acuerdo con diversas estimaciones de liberalización que se revisarán en este capítulo, el precio internacional se ha mantenido marcadamente bajo en relación con el que existiría si no hubiera barreras. En Chile esto ha llevado a que la producción se realice en áreas que no tienen otro potencial relevante y que en esas regiones, especialmente en las zonas rurales, se mantengan mayores índices de pobreza que en lugares donde hay producción agrícola de exportación. Este trabajo busca aportar antecedentes que muestren lo que ha sucedido en este sector. Para eso, se realiza un análisis de la evolución y situación actual de la estructura de mercado, del potencial competitivo, de las políticas de comercio y de la condición social de los agentes del área. Además, este trabajo presenta el impacto potencial que una liberalización comercial multilateral tendría en el comercio, la producción, el empleo y la pobreza en Chile.
II. Dimensiones de interés particular de los productos lácteos 1. Importancia del sector lácteo en la economía y el empleo de Chile La producción nacional de leche durante 2005 fue de 2,36 millones de toneladas, ubicándose en el puesto 41 del ranking mundial de países productores de leche con una participación del 0,45%. A nivel regional, la producción de Chile representa un 4% de la producción de América Latina, la cual, a su vez, constituye un 12% de la producción mundial (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación [FAO, por sus siglas en inglés], 2006). Pese a esta baja importancia relativa del sector lácteo chileno en el contexto internacional, diversos estudios (por ejemplo, Díaz y Williamson, 1998, y Vargas, 2001) han establecido que este sector tiene un gran potencial para competir con los principales exportadores. Más aún, hay quienes consideran que actualmente Chile podría estar entre los países de menores costos de producción primaria de leche. Esto, sumado a su condición sanitaria y a una lenta pero creciente apertura de mercados, podría representar una significativa oportunidad de crecimiento.
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Capítulo 6 | 379
El Ministerio de Agricultura de Chile estima que la participación de la producción lechera en el producto interno bruto (PIB) nacional es de un 0,7%, en el PIB silvoagropecuario, de un 9%, y en el PIB pecuario, de un 31% (Gemines Consultores, 2000). Por otra parte, este sector es de gran relevancia, tanto por el alto número de hogares cuyos ingresos dependen de él, como por su influencia en las economías regionales. De acuerdo con el VI Censo Nacional Agropecuario de 1997, las explotaciones con actividad lechera darían trabajo a un 24% del total de los trabajadores ocupados en el sector rural a nivel nacional, llegando a superar el 50% en el caso de la X Región (véase el cuadro 6.1). Del total de trabajadores, un 23% son temporales y, entre los permanentes, un 25% es no remunerado. Estos últimos son más frecuentes en explotaciones familiares en las que, en general, también hay una mayor participación femenina. En el cuadro 6.1 también puede apreciarse que las regiones VIII, IX y X son las que generan el mayor número de puestos de trabajos. Adicionalmente, en estas mismas regiones, junto con la XI, el aporte a los ocupados rurales supera el 25%. De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional Industrial del Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (INE) de 2003, las industrias elaboradoras de productos lácteos emplearon aproximadamente a 7.000 trabajadores a nivel nacional (véase el cuadro 6.2). Según la clasificación que realiza el INE, la mayoría de las industrias lácteas posee entre 50 y más empleados y es la que genera los más altos valores brutos de la producción (VBP) y valores agregados (VA), representando un 2,6% y un 2,4% de la industria nacional, respectivamente (véase el cuadro 6.3).
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Cuadro 6.1: Personal ocupado en explotaciones lecheras, 1996 Personal permanente Región I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total
Personal temporal
Total
Participación en ocupados rurales* %
Remunerado
No remunerado
63
26
37
126
2
56
47
30
133
5
279
32
97
408
6
1.928
511
466
2.905
6
4.024
1.016
1.285
6.325
13
6.131
931
4.630
11.692
14
9.191
2.660
8.285
20.136
17
17.853
6.410
8.109
32.372
30
15.142
8.564
4.696
28.402
27
37.128
11.849
8.706
57.683
54
1.582
186
854
2.622
38
-
-
-
-
0
7.628
1.017
3.473
12.118
17
101.005
33.249
40.668
174.922
24
* La participación en ocupados rurales se calculó dividiendo la columna total por el número de ocupados rurales para cada región de acuerdo con datos de la encuesta de caracterización socioeconómica (Casen) de 1996. Fuente: elaboración propia a partir de datos del VI Censo Agropecuario y Casen de 1996.
Cuadro 6.2: Ocupación total y participación según tipo de establecimiento en industrias elaboradoras de productos lácteos, 2003 Establecimientos de: 50 o más personas ocupadas 10 a 40 personas ocupadas Total
Ocupación media total*
Participación en industria nacional %
6.295
2,3
712
1,1
7.007
2,1
* El Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (INE) define ocupación media como el promedio de trabajadores ocupados durante todo el año a jornada completa. Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Nacional Industrial Anual (ENIA) de 2003 (INE, 2006).
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Capítulo 6 | 381
Cuadro 6.3: Valor bruto de la producción y valor agregado, según tipo de establecimiento, en industrias elaboradoras de productos lácteos, 2003 (Millones de US$*)
Establecimientos de
VBP
VA
% VBP de la industria nacional
% VA de la industria nacional
50 o más personas ocupadas 10 a 40 personas ocupadas
1.041 37
379 11
2,6 0,8
2,4 0,7
* La tasa de cambio usada es de $Ch 691 por dólar estadounidense. Fuente: elaboración propia a partir de datos de la ENIA de 2003 (INE, 2006).
De esta encuesta también se desprende que, en ese año, las ventas anuales de productos fabricados en esas industrias fueron de aproximadamente US$961 millones, de los cuales un 94% correspondió a ventas al mercado interno (véase el cuadro 6.4).
Cuadro 6.4: Ventas totales y por mercado de destino según tipo de establecimiento en industrias elaboradoras de productos lácteos, 2003 (Millones de US$*)
Establecimientos de: 50 o más personas ocupadas 10 a 40 personas ocupadas Total
Total vendido 924
Mercado Interno
Externo
871
53
37
37
0
961
908
53
* La tasa de cambio usada es de $Ch 691 por dólar estadounidense. Fuente: elaboración propia a partir de datos de la ENIA de 2003 (INE, 2006)
Consumo nacional La evolución del consumo de lácteos en el país ha experimentado variaciones importantes. Entre 1980 y 1985 el consumo aparente por habitante disminuyó en forma significativa (véase el gráfico 6.1). Es probable que esta caída se deba, en parte, a la crisis económica que caracterizó esa época. A partir de 1986, el consumo creció en forma sostenida hasta 1996, luego descendió levemente en 1997 (coincidiendo nuevamente con un período de desaceleración de la economía nacional) y, desde 1999 hasta 2002, se mantuvo en un promedio de 126 litros por habitante por año. Entre 2005 y 2007) hubo una leve recuperación del consumo, que oscila en los 130 litros por habitante por año.
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Este aumento puede explicarse, en parte, por el incremento de los ingresos de la población y por una diversificación en la disponibilidad de productos lácteos realizada por la industria, estrategia que ha sido complementada con una fuerte política comercial de promoción y marketing (Oficina de Estudios y Políticas Agrarias [ODEPA], 2003).
Gráfico 6.1: Evolución del consumo aparente de lácteos por habitante, 1980-2004 (Litros equivalentes / habitante)
160
140
120
Litros equivalentes / Habitante
100
80
60
40
20
0 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Federación Nacional de Productores de Leche (Fedeleche) (2006), Gemines Consultores (2000).
Los principales productos lácteos consumidos en Chile son la leche en polvo y la fluida y los quesos, los cuales en conjunto representan más de dos tercios del consumo nacional, 82% en 2005 (véase el cuadro 6.5). Cabe aclarar que no existen estadísticas oficiales del consumo de lácteos y que las que están disponibles no son consistentes entre sí. A diferencia de otros países productores, el consumo de leche en polvo en Chile es mayor que el de leche fluida. Como se aprecia en el cuadro 6.6, en algunos países desarrollados el consumo de leche fluida sobrepasa los 80 litros por persona, mientras que en Chile es inferior a los 30 litros. Algo similar ocurre con otros productos lácteos, como los quesos. Por eso, se estima que existe un importante potencial de crecimiento en el mercado nacional en la medida en que continúe creciendo el ingreso per cápita.
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Cuadro 6.5: Consumo nacional de productos lácteos por habitante, 2005 Producto
Consumo per cápita en litros equivalentes
Participación en consumo %
39,56
35
35,46
31
18,61
16
11,64
10
3,36
3
3,23
3
1,09
1
1,00
1
113,95
100
Leche en polvo Queso Leche fluída Yogour Manjar Quesillo Leche condensada Mantequilla Total Fuente: Fedeleche (2006).
Cuadro 6.6: Consumo de productos lácteos por habitante en distintos países, 2004 País Rumania Australia Estados Unidos Rusia Nueva Zelanda Canadá UE-25 Ucrania Brasil Argentina México Japón India Rep. de Corea Chile Egipto China
Leche fluida (l.)
Quesos
Mantequilla (kg)
163,0
1,1
0,5
98,2
11,9
2,7
89,1
14,3
2,0
87,5
3,5
3,0
87,3
7,0
6,5
85,6
12,0
3,5
72,2
12,8
4,6
69,6
2,5
3,0
65,9
2,6
0,4
53,2
7,9
n/d
40,1
2,0
1,1
37,8
2,0
0,7
32,3
n/d
2,5
29,8
n/d
27,5
4,5
n/d
20,8
6,0
0,8
7,7
n/d
n/d
Fuente: Canadian Dairy Information Center (2006).
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En este sentido el sector lácteo, liderado por los productores, ha reactivado desde 2001 un programa de promoción del consumo de leche (financiado en parte por el Estado) que estuvo vigente en los años ochenta (Fedeleche, 2006), y realiza campañas de promoción utilizando personas de gran presencia en los medios masivos de comunicación. Mancini (2003), por ejemplo, señala que durante 2002 las ventas en supermercados habrían aumentado un 11,8%. Además de los tres productos señalados, en los últimos años también se ha destacado el aumento del consumo de yogur. En 2005, el consumo aparente per cápita fue de 11,7 litros, duplicando el consumo per cápita de 1995, de 4,7 litros (ODEPA, 2006a). El consumo per cápita actual de yogur en Chile es más alto que el de algunos países desarrollados, como Estados Unidos, Canadá y Australia, y que el de otros países sudamericanos. Sin embargo, aún está muy por debajo del que muestran los países europeos, algunos de los cuales superan los 40 litros per cápita. Esto permite pensar en la posibilidad de crear en Chile una cultura de consumo del producto, considerando la evolución que ha presentado en el último tiempo. De acuerdo con los datos presentados por el INE (2006) basándose en la última Encuesta de Presupuestos Familiares realizada en la ciudad de Santiago entre agosto de 1996 y julio de 1997, el consumo nacional de alimentos y bebidas representa un 26,8% del presupuesto familiar. Dentro de este porcentaje, los productos lácteos, entre los que se destaca el consumo de leche, queso y yogur, representan alrededor del 2%. Si se analiza esta información de acuerdo con el nivel de ingreso familiar, se observa que en los quintiles de menor ingreso se destina una mayor proporción del gasto total al consumo de lácteos que en los de mayor ingreso (véase el cuadro 6.7). Sin embargo, esto se debe principalmente a la mayor proporción destinada a los alimentos en general, ya que los productos lácteos representan alrededor de un 7,6% del gasto en alimentos en todos los quintiles, excepto en el más bajo, donde cae a un 7,1%. Esta menor proporción se traduce en que el gasto promedio en lácteos de los hogares del quintil más alto es casi el triple que el de los hogares del más bajo. Por otra parte, los productos lácteos representaron un 8,2% y un 8,6% del costo de la canasta básica alimentaria urbana en 2000 y 2003, respectivamente (Feres, 2001; Ministerio de Planificación de Chile [Mideplan], 2006). (En el cuadro 6.37 del anexo se presenta la canasta básica alimentaria de 2003).
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Cuadro 6.7: Estructura del gasto familiar por quintil de ingreso Producto Gasto total (US$)
Todos 1.071
Proporción respecto del gasto total del grupo (%) 26,8 Alimentos y bebidas 2,0 Total lácteos 0,6 Leche fluida 0,4 Leche en polvo 0,7 Queso 0,5 Yogur 0,1 Crema de leche 0,0 Leche condensada 8,8 Vestuario y calzado 14,0 Gasto vivienda (agua, electricidad, etc.) 9,4 Equipamiento y cuidado de la casa 5,5 Gasto en servicios médicos 15,6 Transporte y comunicaciones 5,5 Recreación 5,9 Enseñanza 8,5 Otros bienes y servicios
1
2
Grupo quintil 3
4
5
345
540
731
1.092
2.647
43,6
39,5
35,6
29,6
18,4
3,1
3,0
2,7
2,3
1,4
1,0
0,9
0,8
0,7
0,5
0,6
0,6
0,5
0,5
0,2
1,0
0,9
0,9
0,8
0,6
0,5
0,5
0,5
0,3
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
7,2
8,8
9,8
10,4
8,1
14,7
13,3
13,1
13,1
14,7
7,1
7,8
8,1
9,3
10,4
4,1
3,9
4,1
5,3
6,5
11,9
12,2
13,8
14,5
17,8
3,9
5,2
5,1
5,6
5,8
1,8
2,8
2,7
4,0
8,7
5,6
6,6
7,5
8,2
9,7
* La tasa de cambio usada es de $Ch 416 por dólar estadounidense. Fuente: elaboración propia a partir de datos de la V Encuesta de Presupuestos Familiares, 1996/1997 (INE, 2006).
Proteccionismo Se considera que los mercados internacionales de productos lácteos son unos de los más distorsionados del comercio global. Esta situación se origina luego de la Segunda Guerra Mundial y con el comienzo de la guerra fría, ya que los países comenzaron a fomentar la producción interna al buscar alcanzar la autosuficiencia alimenticia. El autoabastecimiento de leche fue considerado por muchos países como una prioridad nacional, por lo que se establecieron políticas de alta protección para el sector. Con el tiempo, estos incentivos llevaron a la sobreproducción, que a su vez generó importantes excedentes. Así, países desarrollados productores de grandes volúmenes de leche, como Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea (UE), comenzaron a adoptar políticas de subsidio a las exportaciones para evitar los excesos de stock, hecho que deprimió
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fuertemente los precios internacionales. Esta situación, que se mantuvo por décadas, llevó a que el mercado internacional de lácteos, y en particular el de la leche en polvo, fuera uno de los más distorsionados, con importantes países productores y consumidores que mantenían políticas de subsidios a la producción y a las exportaciones y restringían las importaciones a través de altos aranceles y cuotas de importación, entre otras barreras. En estas condiciones, los mercados internacionales tendieron a mantenerse relativamente pequeños en comparación con la producción y el consumo mundiales. Se estima que no más del 5% de la producción mundial es transada en estos mercados,1 proporción muy baja si se compara con otros productos alimenticios y materias primas en general (Fundación Chile, 2000). Esto genera que los mercados internacionales de la leche posean las típicas características de un mercado excedentario: los precios están a un nivel artificialmente bajo y, además, muestran fluctuaciones considerablemente mayores a las que habría en mercados competitivos. A mediados de los años ochenta hubo una importante baja de precios a nivel mundial en el sector lácteo que se explica, en parte, por el exceso de producción y la caída de los ingresos. A fines de esa década, la situación se revirtió parcialmente al darse un aumento del consumo y de las importaciones de productos lácteos por parte de países en desarrollo, así como por los resultados de la Ronda de Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), la cual generó que las políticas proteccionistas de algunos países limitaran sus subsidios.2 Pese a que Estados Unidos y la UE continuaron con su política de subsidios, hubo un incremento en los precios internacionales de la leche que generó un período de crecimiento en la producción y un aumento de productividad en muchos países, como Nueva Zelanda, Australia, Argentina, Chile y Brasil (los dos últimos, generalmente deficitarios). En muchos casos, esto implicó inversiones para implementar sistemas tecnificados de producción, las que no siempre tuvieron retornos positivos por las importantes oscilaciones que presentaron los precios internacionales. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC) permitió que los países tuvieran cuotas con aranceles preferenciales (TRQ, por sus siglas en inglés), subsidios a las exportaciones y a la producción local, y si bien los países desarrollados se comprometieron a reducir los subsidios a las exportaciones, los subsidios internos a la producción láctea se han mantenido sin cambios importantes.
1 Esta estimación excluye el comercio entre países de la UE. 2 No obstante, algunos (Nogués, 2004, y FAO, 2005) consideran que es probable que la Ronda de Uruguay no haya mejorado las condiciones de acceso a los países desarrollados.
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Capítulo 6 | 387
Posibles impactos de la liberación sobre la pobreza Los efectos más probables de la liberalización del comercio de productos lácteos son el aumento en los precios internacionales, el incremento del comercio, la reasignación de los lugares de producción y la estabilización en los precios. La magnitud de estos cambios puede ser bastante significativa ya que, como se mencionó anteriormente, este es uno de los sectores más protegidos y existe un amplio margen para reducir las distorsiones. Si bien Chile no es un gran productor de lácteos, dada su posición competitiva en la producción lechera, es probable que la industria nacional participe de este aumento en el comercio con la consiguiente generación de empleo permanente y temporal, posibles aumentos salariales y mayores ingresos intraprediales de los hogares productores. Dado que una de las zonas de mayor concentración de la actividad lechera coincide con las regiones más deprimidas, con mayor pobreza y desempleo rural, el aporte de una liberalización comercial puede ser sustancial para sacar de la pobreza a un grupo importante de la población rural (Anderson, Martin y Van der Mensbrugghe, 2005, y Anderson y Valenzuela, 2006). Por otra parte, no se prevé un impacto muy grande en el aumento de la pobreza, ya que los lácteos no representan una proporción muy alta del costo de la canasta básica alimentaria.
2. Pobreza, reformas y crecimiento
Importancia de la apertura comercial La apertura comercial en Chile comenzó en 1973, junto con importantes reformas estructurales, como la reducción del rol del Estado en la economía y el fortalecimiento de los derechos de propiedad. Ese año se eliminaron las barreras no arancelarias y se empezaron a reducir los aranceles desde un promedio del 105% a un nivel uniforme del 10% en 1980 (Sáez, 2005). Este arancel se mantuvo para casi todos los productos, pero en algunos casos, cuando se consideró que el precio de importación era resultado de una competencia desleal, se aplicaron sobretasas. De hecho, después del proceso de apertura de los años setenta, la protección arancelaria volvió a subir parcialmente a causa de la crisis económica de principios de los ochenta. Baffes y Gardner (2003), quienes estiman un modelo para medir la transmisión de precios, confirman esta idea al no encontrar un cambio estructural en las políticas de protección del maíz o del trigo de Chile en el período 1970-1996. Adicionalmente, las importaciones de productos lácteos fueron acusadas reiteradas veces de competencia desleal y se les impusieron medidas
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antidumping en ocho ocasiones entre 1981 y 2002. Adicionalmente, en esa época también se fijaron valores mínimos de aduana en siete ocasiones y derechos compensatorios a productos lácteos en dos, como respuesta a una política de liberalización unilateral que enfrentaba una competencia desleal en los mercados internacionales y la presión interna para proteger a los sectores afectados. Entre 1991 y 1998, el arancel promedio se vuelve a estabilizar en un 11% para luego descender al 6% en 2003. Hay que destacar que la apertura comercial, junto con otras reformas estructurales, llevaron a que sectores agrícolas que habían estado deprimidos durante mucho tiempo se “despertaran” y se transformaran en un motor de crecimiento para la economía basado en las exportaciones. Tal es el caso de actividades como la exportación de frutas frescas que, por ser contraestacionarias respecto del hemisferio norte, no sufrieron el efecto del proteccionismo, aunque existen ejemplos puntuales en los que esta actividad sí ha sido afectada, especialmente cuando las fechas de ingreso coinciden con la oferta local. Sin embargo, otros productos, como la carne y la leche bovina, no tuvieron la misma suerte y su desarrollo se limitó a proveer el mercado interno y a competir con importaciones. De esta manera, y dado que las actividades pecuarias y frutícolas tienen distintos requisitos agroclimáticos, pueden distinguirse geográficamente aquellas áreas donde la apertura comercial rindió sus frutos y aquellos lugares donde no ha tenido un impacto importante o, incluso, ha representado una amenaza. Así, por ejemplo, en la zona centro-norte, las principales actividades de exportación silvoagropecuarias han sido la fruta fresca y el vino (y en menor medida el pisco, un licor derivado de la uva); en la zona centro-sur se ha mantenido la producción de cultivos tradicionales y productos pecuarios (véase el cuadro 6.38 del anexo). Por otra parte, en algunas áreas de esta zona también son muy importantes las exportaciones forestales, merced a las reformas estructurales y políticas de fomento al sector. Asimismo, las áreas donde ha habido pocas oportunidades de desarrollo coinciden con altos índices de pobreza y desempleo, como se verá más adelante.
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Capítulo 6 | 389
Protección de productos: aranceles y otras barreras Durante los últimos años, Chile ha mantenido una intensa política de apertura al comercio internacional que lo llevó a suscribir una serie de acuerdos comerciales con distintos países y bloques económicos. En el cuadro 6.8 se presenta una lista de esos acuerdos hasta principios de 2006.
Cuadro 6.8: Acuerdos comerciales suscriptos por Chile, 1992-2006 Acuerdo
Entrada en vigencia
Tratado de Libre Comercio (TLC) con México
1 de enero de 1992
Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con Bolivia
1 de julio de 1993
ACE con Venezuela
1 de julio de 1993
ACE con Colombia
1 de enero de 1994
ACE con Ecuador ACE con el Mercado Común del Cono Sur (Mercosur): Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
1 de enero de 1995 1 de octubre de 1996
TLC con Canadá
2 de julio de 1997
ACE con Perú
1 de julio de 1998
Acuerdo de asociación económica con UE (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Chipre, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa)
1 de febrero de 2003
TLC con Estados Unidos
1 de enero de 2004
TLC con la República de Corea
1 de abril de 2004
TLC con EFTA (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza) Acuerdo estratégico transpacífico de asociación económica (P4) con Nueva Zelanda, Singapur, Brunei Darussalam
1 de diciembre de 2004 1 de enero de 2006
Fuente: elaboración propia basada en Melo y Soler (2005) y Gemines Consultores (2000). En estos acuerdos comerciales, como también en los firmados por otros países, generalmente hay una lista corta de productos agrícolas, que incluye azúcar crudo y refinado, carnes (especialmente aves de corral), cereales y productos lácteos, para los cuales el comercio se liberaliza completamente. Aunque existe variación entre los tratados, algunos productos se excluyen sistemáticamente de la liberalización total o solamente se les otorga una cuota libre de aranceles y, para los envíos fuera de cuota, se mantienen los altos aranceles (Kjöllerström, 2005).
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390 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
En el cuadro 6.9 se presenta el cronograma de desgravación de los países socios en los acuerdos comerciales de Chile para la leche en polvo entera (en el 6.39 del anexo se presenta el cronograma para todos los productos lácteos). En el cuadro 6.9 se puede observarse claramente que son muy pocos los países que declaran los productos lácteos liberados de aranceles; la mayoría los considera excluidos de desgravación y les aplican el arancel general. En algunos convenios, como los establecidos con Estados Unidos y la UE, se aplica un arancel específico basado en la unidad de medida de los bienes importados que va disminuyendo con el correr de los años, y también se fijan cuotas con aranceles diferenciados que van aumentando con el tiempo.
Cuadro 6.9: Cronograma de desgravación de la leche en polvo entera (0402.2118) de los países socios en los acuerdos comerciales País de destino Bolivia Canadá Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Estados Unidos * México Mercosur Perú UE Venezuela
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
6,6%
3,4%
0%
1,092 US$/kg
0,874 US$/kg
0,656 $US/kg
13,4%
10%
6,6%
Producto liberado de aranceles Arancel general vigente del 264,9%. Producto excluido de desgravación 16,6%
16,6%
16,6%
16,6%
13,4%
10%
Arancel general vigente del 72%. Producto excluido de desgravación Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación Arancel general vigente del 40%. Producto excluido de desgravación 1,092 US$/kg
1,092 US$/kg
1,092 US$/kg
1,092 US$/kg
1,092 US$/kg
1,092 US$/kg
Arancel general vigente del 128%. Producto excluido de desgravación Producto liberado de aranceles 20%
20%
130,4 €100kg
130,4 €100kg
20%
20%
20%
16,6%
Al tercer año se revisa el acuerdo
Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación
*Leche en polvo entera con contenido de materia grasa inferior al 35%. Para productos con más del 35% de materia grasa se aplica un arancel de US$1,556 por kilo. Fuente: Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA) (2006d).
En este cronograma también se observa que, para la mayoría de los países, estos productos están excluidos de desgravación (véase el cuadro 6.10 para el caso de la leche en polvo entera y el cuadro 6.40 del anexo para todos los productos lácteos). Sin embargo, estos aranceles son considerablemente inferiores a los aplicados por sus socios y hay poca variabilidad entre países. El mayor arancel que se aplica es del 6%, el cual, en algunos casos, va disminuyendo a lo largo del tiempo.
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Capítulo 6 | 391
Cuadro 6.10: Cronograma de desgravación de la leche en polvo entera (0402.2118) de Chile en los distintos acuerdos comerciales País de origen Bolivia Canadá Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Estados Unidos México Mercosur Perú UE Venezuela
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2%
1%
0
0,75%
0
0
Producto liberado de aranceles Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación 6%
6%
6%
5%
4%
3%
Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación 5,25%
4,5%
3,75%
3,0%
2,25%
1,5%
Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Producto liberado de aranceles Arancel general vigente de 6%. Producto excluido de desgravación 6%
6%
Al tercer año se revisa el acuerdo
Arancel general vigente de 6%. Producto excluido de desgravación
Fuente: ODEPA (2006d).
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392 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Análisis del comportamiento de la producción y del comercio de productos lácteos Entre 1972 y 1988, la recepción anual de leche en planta se mantuvo relativamente estable entre los 440 y 685 millones de litros. A partir de 1989 empieza a aumentar en forma importante y desde 1998 se desacelera el crecimiento, al mismo tiempo que los precios caen de manera importante (véase el gráfico 6.2), en parte, a causa del desmantelamiento de la política proteccionista.
Gráfico 6.2.: Evolución de la recepción de leche en plantas procesadoras y precio a productores, 1990-2005
2.000
60 Recepción de Leche Fluida
1.800
Precio a Productor (sin IVA) 50
1.600 1.400
40
1.000
30
800 20
Millones de Litros
600
centavos de dólar
1.200
400 10 200 0
0 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006b).
Las exportaciones de productos lácteos nunca han sido importantes para la industria láctea ni lo son en términos comparativos en relación con otros sectores agroindustriales. No obstante, se ha revertido la tendencia de ser un importador neto y la industria ha puesto cada vez más interés en las exportaciones (véase el gráfico 6.3). Esto es especialmente cierto en las empresas con capitales foráneos, que se encuentran realizando inversiones para incrementar sus transacciones internacionales. En términos generales, las exportaciones de productos lácteos han mostrado un comportamiento creciente desde 1997 hasta 2005, y se destaca el aumento producido en los
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Capítulo 6 | 393
últimos tres años. Sin embargo, estas tienen una baja participación en las exportaciones totales del país, y en promedio representan, para esos años, solo un 0,2% del total. Si se hace un análisis por sectores, en el período 1997-2005 los productos lácteos constituyen en promedio un 0,9% de las exportaciones totales del sector silvoagropecuario, un 1,4% de las totales del sector industrial silvoagropecuario y un 19% de las totales del sector industrial silvoagropecuario de origen pecuario (ODEPA, 2006c).
Gráfico 6.3: Evolución de las exportaciones e importaciones de lácteos en Chile, 1997-2005
120 Exportaciones 100
Importaciones
80
millones de US$ de cada año
60
40
20
0 1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Nota: exportaciones en valor libre a bordo (FOB) e importaciones en valor costo, seguro y flete (CIF). Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006c).
Las importaciones de productos lácteos han mostrado un comportamiento mucho más fluctuante que las exportaciones, pero sin una tendencia tan marcada, tal como se ve en el gráfico anterior. Sin embargo, al igual que las exportaciones, la participación de las importaciones de productos lácteos en las importaciones totales del país comporta, en promedio, solo un 0,2% del total. Las importaciones de productos lácteos en promedio representaron un 3,5% de las importaciones totales del sector silvoagropecuario del período, un 5% de las importaciones totales
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del sector industrial silvoagropecuario y un 19% de las importaciones totales del sector industrial silvoagropecuario de origen pecuario (ODEPA, 2006c). Si se observan en forma conjunta las exportaciones e importaciones del total de productos lácteos entre 1997 y 2005 (véase el gráfico 6.3), se aprecia una tendencia hacia un superávit de la balanza comercial de este sector. Aunque desde 1997 a 2000, las importaciones superaban a las exportaciones provocando una balanza comercial negativa, desde 2001 hasta 2005 esta situación se revierte en todos los años, excepto en 2003, en el que existió una pequeña diferencia a favor de las importaciones. Además, en ese período las exportaciones han mostrado un crecimiento sostenido muy importante. Este comportamiento del comercio de productos lácteos sugiere que los acuerdos firmados por Chile han tenido un impacto en los patrones de comercio del sector. Al analizar, por ejemplo, la evolución de las exportaciones de leche en polvo entera a Estados Unidos, se observa que estas han tenido un crecimiento muy importante, en coincidencia con la fecha de entrada en vigencia del TLC de Chile con este país en 2004 (véase el gráfico 6.16 del anexo). Así, en 2003 las exportaciones eran casi nulas, mientras que en 2005 alcanzaron los US$1,5 millones, más de un 10% de las exportaciones totales de este producto. Otro ejemplo interesante es el de las importaciones de manteca provenientes de países miembros de la UE. Desde 2003, año de entrada en vigencia del acuerdo, las importaciones de este producto desde países europeos han aumentado de US$0, en 2002, a US$300.000 en 2005, y representa cerca de un 5% de las importaciones totales de este producto (véase el gráfico 6.17 del anexo). Las exportaciones de productos lácteos en el sector silvoagropecuario y agroindustrial entre 1997 y 2005 ocuparon siempre el décimo lugar. El ranking de importaciones de productos lácteos en estos sectores presentó mayores variaciones en estos años, oscilando entre el cuarto y el octavo lugar. Del análisis de la participación del sector lácteo en el comercio internacional chileno se desprende que este tiene una mayor participación relativa en las importaciones que en las exportaciones silvoagropecuarias, siendo un producto importante en términos de sustitución de importaciones. Como puede observarse en el gráfico 6.4, entre 2002 y 2005 los principales productos lácteos exportados por Chile son leche en polvo entera, leche condensada y quesos. Para 2002, de los US$44 millones totales exportados, un 39% correspondió a leche en polvo entera, un 30% a leche condensada y un 13% a quesos. Para 2005, de los US$114 millones totales exportados, un 12% correspondió a leche en polvo entera, un 34% a leche condensada y un 43% a quesos.
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Capítulo 6 | 395
Gráfico 6.4: Evolución de exportaciones de productos lácteos de Chile, 1997-2005 (Millones de US$ FOB) 120
60 Quesos
Leche condensada
Leche en polvo entera
Leche en polvo descremada
Manjar
50
80
40
60
30
40
20
20
10
0
centavos de dólar
Millones de dólares FOB
100
Leche líquida
0 1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006c)
Gráfico 6.5: Evolución de importaciones de productos lácteos de Chile, 1997-2005 (Millones de US$ CIF) 60
50
Leche en polvo entera
Quesos
Lactosuero Mantequilla
Leche líquida
40
30
Millones de dólares CIF
20
10
0 1997
19981
999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006c)
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Pese a las fluctuaciones de las importaciones de productos lácteos en el tiempo, en el gráfico 6.5 se puede apreciar que existen tres productos que siempre están por encima del resto: los quesos y la leche en polvo descremada y entera, que representaron un 80% de las importaciones totales de 2002 (US$23 millones) y un 66% de las importaciones de 2005 (US$78 millones). Los principales productos lácteos exportados por Chile son la leche en polvo entera, la leche condensada y los quesos, principalmente el tipo gouda. Los cuadros siguientes presentan la evolución de las exportaciones de dichos productos en los últimos cuatro años por país de destino.
Cuadro 6.11: Evolución de las exportaciones de leche en polvo entera por país de destino, 2002-2005 (Miles de US$ FOB de cada año)
País de destino Argentina
2002
2003
2004
2005
-
-
-
1771
Bolivia
1.112
1.368
372
167
Brasil
5.377
1.564
-
167
Cuba
7.495
10.103
9.505
2.264
Estados Unidos
53
30
1.384
1.518
El Salvador
116
121
-
1.255
Guatemala
178
462
689
1.594
Honduras
146
42
-
1.597
Perú
280
403
984
21
-
-
-
1.467
170
-
3.182
785
Rep. Dominicana Venezuela Otros
1.323
773
247
145
Total
16.250
14866
16.363
13.434
Fuente: elaboración propia en base a ODEPA (2006c).
En el cuadro 6.11 se puede observar que el principal destino de la leche en polvo entera entre 2002 y 2005 fue Cuba (de un 46% a un 68%). En 2005, el porcentaje enviado a Cuba disminuyó a un 17%, y se destaca también la participación de otros destinos, como Argentina, con un 13%, Guatemala y Honduras, con un 12%, y Estados Unidos y República Dominicana con un 11%.
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Capítulo 6 | 397
Cuadro 6.12: Evolución de las exportaciones de leche condensada por país de destino, 2002-2005 (Miles de US$ FOB de cada año)
País de destino Costa Rica Ecuador Estados Unidos
2002
2003
2004
2005
-
2.382
3.312
4.587
771
834
1.193
1.522
845
798
445
1.071
México
8.227
13.510
20.665
27.240
Perú
1.777
1.600
2.250
2.693
Otros
1.578
2.034
1.318
1.870
Total
13.198
21.157
29.183
38.984
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006c).
Como se aprecia en el cuadro anterior, las exportaciones de leche condensada prácticamente se triplicaron durante el lapso 2002-2005; su principal destino fue México y representan alrededor del 65% de las exportaciones en dicho período. En 2002, Perú fue otro destino importante con un 13% de participación. En los años subsiguientes, esta disminuyó a un promedio de 7%, y Costa Rica aparece como otro destino importante, con un promedio de participación de las exportaciones totales de leche condensada del 11% entre 2003 y 2005. Las exportaciones totales de queso gouda también han mostrado un crecimiento muy importante durante esos años: el valor de las exportaciones de 2005 (US$42,3 millones) es aproximadamente nueve veces superior al de las de 2002. El principal destino de estas exportaciones es México –para todos esos años, supone más del 90% del total exportado de este producto (ODEPA, 2006c)–. Con respecto a las importaciones, se puede apreciar que las magnitudes tampoco son muy importantes, varían en forma acentuada de un año a otro y solo el queso gouda presenta una clara tendencia al alza.
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398 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Como se puede observar en el cuadro 6.13, el valor total y el origen de las importaciones de leche en polvo entera han ido variando. Además, en este cuadro se puede apreciar que los principales países de origen son Argentina y Uruguay, con un 82% del valor de las importaciones para 2005.
Cuadro 6.13: Evolución de las importaciones de leche en polvo por país de origen, 2002-2005 (Miles de US$ FOB de cada año)
País de origen Argentina Brasil
2002
2003
2004
2005
7.789
20.759
9.299
12.146
-
48
1.566
3.308
Canadá
359
2.876
-
-
Irlanda
-
2.183
-
-
Nueva Zelanda
20
40
203
1.531
2.100
12.757
3.288
12.372
Uruguay Otros
633
4.620
16
478
Total
10.901
43.284
14.372
29.834
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006c).
Las importaciones totales de queso gouda chileno han mostrado un comportamiento ascendente durante los últimos años, y llegaron a un total de US$9 millones en 2005. El principal país de origen siempre ha sido Argentina, con una participación aproximada del 85% para el período (ODEPA, 2006c). Las importaciones de manteca presentaron un alza importante en 2003 respecto del año anterior. Posteriormente, su valor se ha mantenido relativamente estable en torno a los US$4,5 millones. Sin embargo, el origen de las importaciones de manteca ha cambiado bastante en esos años, con una concentración hacia Uruguay en 2005.
Principales competidores La producción mundial de leche alcanzó aproximadamente los 617 millones de toneladas en 2004 (véase el cuadro 6.14). Los principales productores son la UE (24%), India (15%) y Estados Unidos (13%). El comercio internacional de lácteos, cuya mayor parte se da entre países de la UE, está dominado por el comportamiento de esta, que es quien posee en volumen el 63% de las exportaciones y el 50% de las importaciones. La UE y Estados Unidos son exportadores netos de productos lácteos. Otros de los principales exportadores a nivel mundial son Nueva Zelanda y Australia. Por otra parte, los principales importadores son China, México, Estados Unidos y Rusia.
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Capítulo 6 | 399
Cuadro 6.14: Principales países productores, exportadores e importadores de leche, 2004 (Leche equivalente)
Producción Miles Países tons. 616.981 Total mundial
Exportación Miles % Países tons. 100 Total mundial 83.792
Importación Miles % Países tons. 100 Total mundial 79.201
UE
145.842
24
UE
52.555
63
UE
39.692
50
India
91.000
15
Nueva Zelanda
10.796
13
China
3.174
4
Estados Unidos
77.475
13
Australia
4.926
6
México
2.854
4
Rusia
31.933
5
Estados Unidos
4.143
5
Estados Unidos
2.256
3
Pakistán
28.770
5
Argentina
1.764
2
Rusia
2.156
3
China
27.023
4
Ucrania
1.372
2
Argelia
2.138
3
Brasil
23.455
4
Bielorrusia
1.338
2
Filipinas
1.953
2
Nueva Zelanda
14.780
2
Suiza
680
1
Arabia Saudita
1.769
2
Ucrania
13.777
2
Uruguay
569
1
Japón
1.661
2
Turquía
10.679
2
Singapur
486
1
Indonesia
1.572
2
Australia
10.125
2
Canadá
479
1
Malasia
1.450
2
México
10.028
2
Omán
466
1
Tailandia
1.278
2
Otros
132.093
21
Otros
4.216
5
Otros
17.247
22
% 100
Fuente: elaboración propia a partir de datos de FAO (2006).
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400 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
El rol del tipo de cambio La evolución del tipo de cambio puede tener un rol fundamental en el desarrollo del sector lácteo chileno. En los últimos cinco años, el tipo de cambio nominal se ha modificado significativamente. En el gráfico 6.6 se puede apreciar que, a partir de 1996, el precio al consumidor (en dólares) se ha movido en forma inversa al tipo de cambio nominal. Dado que los márgenes son estrechos y existe una alta competitividad en el hemisferio, el efecto de una liberalización por parte de los países desarrollados podría verse completamente contrarrestado por una reducción del tipo de cambio. Esto es especialmente relevante en estos días en que el precio del cobre, principal producto de exportación del país, alcanza precios históricamente altos y empuja el precio del dólar a niveles en los que muchas actividades de exportación dejan de ser competitivas. De esta manera, al contemplar la evolución de los costos para la agricultura, puede apreciarse una importante pérdida de competitividad para el sector (véase el Gráfico 6.7). En ese gráfico también se puede apreciar que, a excepción de los agroquímicos, el costo en dólares de los principales factores e insumos ha ido en aumento como resultado de la apreciación del peso.
Gráfico 6.6: Evolución del tipo de cambio nominal y del precio al consumidor de la leche fluida, 1989-2005 800
0,7
700 0,6 600 0,5 500 0,4 400 0,3
Millones de dólares CIF
300 0,2
200
0,1
100
0
0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Precio consumidor leche fluida
2003 2004 2005
Tipo de cambio nominal
Fuentes: precio, ODEPA (2006b); tipo de cambio, Banco Central de Chile (BCCH) (2006a).
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Capítulo 6 | 401
Gráfico 6.7: Evolución de los costos productivos en dólares, 1996-2006 130
120
Mano de obra
Índices de costos
Agroquímicos
Fertilizantes
110
100
Base 100 1996
90
80
70 96-97
97-98
98-99
99-00
00-01
01-02
02-03
03-04
04-05
05-06
Fuente: Mac Cawley (2006).
La política cambiaria de Chile ha pasado de ser fija a tener una banda y finalmente, a partir de 1999, a ser flexible (el BCCH solo se reserva el derecho de intervenir en situaciones extraordinarias). Ante el aumento del tipo de cambio nominal experimentado en los últimos meses de 2005, el BCCH recibió importantes presiones para intervenir. Sin embargo, y por el momento, esto ha sido descartado, según varios autores (De Gregorio y Tokman, 2005; De Gregorio, 2006, y Corbo, 2006), por el costo en credibilidad que implicaría para el BCCH una medida de este tipo, porque se espera que el impacto solo sea transitorio y moderado y a un alto costo patrimonial, por la expectativa de que esta tendencia se revierta en el mediano plazo, por el hecho de que el BCCH ya toma en cuenta el tipo de cambio en su política monetaria, dado que la volatilidad cambiaria es comparable a la que enfrentan otras economías similares y, finalmente, porque es esperable que un aumento en la rigidez cambiaria traiga aparejado, en el largo plazo, un costo social mayor. Por estas razones, no es esperable que existan políticas de protección cambiaria ante modificaciones permanentes en las condiciones externas. Se han propuesto algunas medidas para disminuir el impacto pero, para muchos (por ejemplo, para Morandé, 2006) no es claro que esto vaya a tener un efecto significativo en el mediano plazo. Por lo tanto, es probable que esta tendencia hacia la apreciación del peso se mantenga y, consecuentemente, forme parte de las condiciones futuras del mercado.
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402 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Ante este escenario, y junto con la apertura resultante de los acuerdos comerciales (especialmente la sociedad con el Mercosur), el sector lechero, y en particular los agricultores, se encuentran en una situación complicada. En consecuencia, una liberalización del mercado internacional de los lácteos, pero fundamentalmente la eliminación de barreras y apoyos en los países desarrollados, podría no solo permitir el crecimiento exportador, sino también dar mayor cabida a la producción nacional para abastecer el mercado interno.
3. Resumen y conclusiones Los antecedentes presentados en esta sección permiten entender por qué el sector lácteo en Chile es un caso relevante para estudiar los impactos de la liberalización. Si bien es un sector que no representa una proporción importante del valor agregado del país, sí resulta relevante para la agricultura y, en especial, para la actividad económica de algunas regiones. Asimismo, es una actividad que tiene un efecto importante en la ocupación, especialmente en el sector rural. El mercado internacional de productos lácteos es emblemático por el nivel de distorsiones que presenta, particularmente en lo que se refiere a las medidas que adoptan los países desarrollados. Por otra parte, aun cuando en Chile este rubro no presente volúmenes importantes de comercio internacional, tiene el potencial de crecer de manera notable, como al parecer lo sugiere el moderado cambio en la balanza comercial que están trayendo los acuerdos comerciales acordados por el país. Los lácteos son productos que, si bien no son de gran importancia en el presupuesto familiar total (alrededor de un 2,5%), podrían tener algún impacto en la pobreza, ya que representan alrededor de un 8% del costo de la canasta básica alimenticia. Estas razones llevan a pensar que la liberalización comercial del sector puede traer consecuencias significativas en Chile y afectar de distintas maneras a diversos grupos, aunque la dirección del efecto no pueda anticiparse a priori.
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Capítulo 6 | 403
III. Transmisión de precios y concentración de ganancias 1. Transmisión de precios y políticas públicas
Políticas arancelarias en el sector lácteo El sector lácteo ha tenido una evolución un tanto distinta a la del resto de los productos agrícolas, pero similar a la de otros productos agrícolas “tradicionales”, por ejemplo, el trigo. En la década del cincuenta, y hasta principios de los setenta, las políticas se caracterizaron por importantes intervenciones estatales, como la fijación de precios internos, el control sobre el beneficio de los animales y grandes inversiones públicas en infraestructura industrial. Además, la economía estaba cerrada al comercio internacional y existía una inseguridad en la tenencia de la tierra a causa de la reforma agraria (Valdés, Muchnik y Hurtado, 1990). A mediados de los setenta, el ambiente sufre cambios importantes con la apertura al comercio exterior, la incorporación del mercado como ente regulador de la actividad económica, el abandono de la fijación de precios internos y el comienzo de la normalización de la tenencia de la tierra. La nueva política arancelaria incluye medidas de protección de la industria láctea nacional a causa de las distorsiones en el precio internacional generadas por la producción subsidiada de países desarrollados. Así, en 1981, altos excedentes internacionales de leche, sumados a una política monetaria de apreciación de la moneda nacional, provocaron la mayor caída histórica del precio interno de la leche. Las importaciones de productos lácteos fueron acusadas de competencia desleal ante la autoridad nacional, imponiéndose medidas de excepción en ocho ocasiones en el período 1981-2002. En respuesta, la política arancelaria nacional varió periódicamente en función del comportamiento del precio internacional de los productos lácteos (principalmente en base a la leche en polvo), con el objetivo de hacer que el precio interno fuera un reflejo del “verdadero” precio internacional. En este etapa se utilizó un arancel ad valorem que varió casi anualmente y derechos específicos para la leche en polvo, con valores en función del dólar, los cuales más tarde fueron reemplazados por una sobretasa arancelaria. También se creó el valor aduanero mínimo (VAM) o precio real de referencia, redefinido periódicamente por el BCCH. De este modo, en el período 1984-1989, la proporción de los impuestos sobre el valor CIF fue del 42,1%, y entre 1990 y 1994, del 20,2% (véase el cuadro 6.15). En este sentido, es posible concluir que entre 1975 y 1994 la política arancelaria fue la principal herramienta utilizada para mantener la competitividad del sector lácteo chileno en el mercado interno. Esta situación cambia a mediados de 1995 cuando, tras 20 años de una política de
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404 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
excepción, los productos lácteos importados quedan sujetos solo al arancel general del 11%, salvo ciertos casos puntuales. En 2002 vuelve a surgir una fuerte presión por aislar al país del ingreso de productos subsidiados, esta vez en la forma de una ley especial para la leche que aplicaría automáticamente un arancel adicional para todos los orígenes, pero tomando como referencia los subsidios entregados por la UE (Valdés y Foster, 2002). En 1996, Chile concede preferencias sobre el arancel general para la importación proveniente de los países del Mercosur.
Cuadro 6.15: Evolución de los derechos ad valorem, específicos sobretasa y valor aduanero mínimo (VAM) de la leche en polvo entera, 1976-1989 Año 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Ad valorem %
Derecho específico US$/ton.
Sobretasa %
VAM US$/ton.
30
298
-
-
20
129
-
-
10
298
-
-
10
298
-
-
10
298
-
-
10
74
-
-
10
382
-
-
20
229
-
2.155
35
-
-
2.155
30
-
5
2.155
20
-
15
1.954
20
-
8
2.297
15
-
5
2.297
25
-
-
-
Fuente: adaptado de BCCH y Central de Informaciones DEA-UC (citado en Vargas, 1991).
En este acuerdo, el país concede en 1996, para el caso de la leche entera, una preferencia arancelaria inicial del 40%, lo que se traduce en un arancel efectivo del 6,6%. Dicha preferencia se incrementó anualmente hasta alcanzar el 100% y un arancel efectivo del 0% a partir de 2004, situación que se mantiene hasta la actualidad (véase el gráfico 6.8). Este gráfico también muestra cómo el precio de importación de la leche ha ido en aumento desde 2002. Esta reducción arancelaria, derivada del acuerdo con el Mercosur, ha llevado a que Argentina y Uruguay sean los principales orígenes de las importaciones de leche en polvo; ambos países representaron en promedio, durante el período 2000-2005, más del 90% de las importaciones totales (véase el cuadro 6.13), es decir, se reemplazan, de este modo, las importaciones desde
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Capítulo 6 | 405
Gráfico 6.8: Arancel equivalente total aplicado a importaciones de leche en polvo, 1984-2005 80%
2.500
70% 2.000 60%
50%
1.500
40% 1.000
30%
20% 500 10%
05
04
20
20
02
03 20
01
20
20
99
00
19
20
97
98
19
19
95
96 19
94
19
19
92
93
19
19
90
91
19
19
89
88
Precio CIF (US$/Ton)
19
87
19
86
19
19
19
19
84
0%
85
0
Impuestos / Precio CIF (%)
Fuente: adaptado de Díaz y Williamson (1998) y elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006d).
países desarrollados. Lo anterior y la alta competitividad de los países del Mercosur en la producción agrícola explican por qué este acuerdo ha sido catalogado como un acuerdo “negativo” para el país (Valdés, 1995, y Rojas y Silva, 2004). Este acuerdo, sumado al hecho de que en la actualidad el arancel general en el país sea del 6%, llevan a que el efecto arancelario no sea muy importante en la protección del mercado nacional de lácteos. Sin embargo, la aplicación de medidas excepcionales todavía es posible dentro del marco normativo de la OMC, aunque para hacerlo se requiere de una significativa justificación técnica. De hecho, en octubre de 2006 el gobierno de Chile, acogiendo una solicitud de Fedeleche, impuso un arancel del 23% a las importaciones de leche líquida, en polvo y queso gouda de Argentina (ODEPA, 2006d), el cual está siendo impugnado ante la OMC.
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406 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Precios pagados a los productores y precios internacionales En el gráfico 6.9 se puede observar que desde 1995 hasta 2005 hubo variaciones significativas en la evolución de los precios pagados al productor que se explican en gran parte por el cambio en los precios internacionales. Si se considera en forma conjunta el precio de leche pagado al productor y el precio al consumidor de leche fluida entera, se puede apreciar que tienen un comportamiento similar. De hecho, el precio de importación de leche en polvo entera parece seguir la misma tendencia, aunque con una mayor variabilidad.
Gráfico 6.9: Evolución de los precios de importación, al productor y al consumidor, 1990-2006 2.500
0,8
0,7 2.000
0,5
1.500
0,4 1.000
0,3
0,2 500 0,1
0
0 1990
1991 1992
1993
1994
1995 1996
Consumidor - Leche Fluida Entera
1997
1998 1999
Productor
2000
2001
2002
2003 2004
2005
Precio Importación US$/TM de cada año
Precios a Productor y Consumidor US$/lt de cada año
0,6
2006
Importación - Leche en Polvo Entera
Nota: como precios de 2006 solo se consideran los primeros dos meses. Precio de importación es precio CIF. Fuente: elaboración propia a partir de información de ODEPA y Díaz y Williamson (1998).
Estimación econométrica de la transmisión de precios Para poder examinar en forma más adecuada la relación entre los precios internacionales y los nacionales, se procedió a estimar el modelo de transmisión de precio, entre el precio (CIF) de importación (pwt) y el precio recibido por los productores (pdt) en cada año, a partir del trabajo de Baffes y Gardner (2003).
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Capítulo 6 | 407
(pdt - pdt-1) = μ + α (pwt-1 - pdt-1) + β (pwt - pwt-1) + ε1
(4.1)
donde α indica cuánto de la diferencia pasada en precios es eliminada cada año, β qué parte del cambio en los precios internacionales se transmitirá al precio local en el período corriente, μ es la constante y ε1 el término del error. Los resultados de la estimación para el período 1979-2005 se presentan en el cuadro 6.16. Cabe aclarar que, usando la prueba Engle y Granger (1987), las series resultaron estar cointegradas.
Cuadro 6.16: Resultados de la regresión de transmisión de precios Nº observ.
26
R2
0,46
F(2,23)
9,85
R2 ajustado
0,42
P-value F
0,0008
DW
1,92
Variable (pwt-1 - pdt-1) (pwt - pwt-1) Constante
Coef. a b
Coef. estimado 0,235* 0,385** -3,157
Error. Est. 0,126 0,087 2,133
Nota: los asteriscos representan el nivel de significancia: * 10%, ** 1%.
El coeficiente de ajuste instantáneo (β) resulta relativamente bajo al compararlo con los valores estimados por Baffes y Gardner (2003) para trigo y maíz en Chile. Además, estos autores muestran que el porcentaje de ajuste de los precios locales a los precios internacionales que se logra en n períodos puede aproximarse por la siguiente expresión: kn = 1-(1-β)(1- α)n. Si se reemplaza con los coeficientes estimados, da el porcentaje de ajuste para distintos períodos (véase el cuadro 6.17).3
Cuadro 6.17: Porcentaje de ajuste de precios locales a precios internacionales en distintos años de ajuste n=1
n=2
n=3
N=4
53% (12%)
64% (15%)
72% (16%)
79% (16%)
Nota: los números entre paréntesis son errores estándar.
3 Conforti (2004) trató de estimar estas relaciones sin éxito. Engler y Nahuelhual Hanuelhual (2003) trabajan con series mensuales y encuentran una elasticidad de transmisión de 0,36 entre el precio a productores y el precio de importación.
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408 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Estos resultados respaldan la afirmación de que el precio internacional tiene una influencia significativa en el sector lechero nacional y que la transmisión completa del efecto puede no ser inmediata. Asimismo, se estimó un modelo de cambio estructural, que permitió refutar la hipótesis de igual porcentaje de ajuste entre los períodos 1979-1989 y 1990-2005 (con k2) al 90% de significancia y con el que se obtuvieron valores de 95% y 35%, respectivamente. La explicación de este resultado no es clara pero, en parte, puede deberse a un cambio en las políticas de pago de las industrias lácteas (Vargas, Ortega y Foster, 2002) o a un cambio en el precio de referencia hacia los precios de exportación (Valdés y Foster, 2002).
2. Concentración, distribución de los beneficios y políticas públicas
Productores lecheros Según los resultados del VI Censo Agropecuario de 1997 (véase el cuadro 6.18), en Chile existen aproximadamente 49.000 predios lecheros que ocupan 3,4 millones de hectáreas, con un total de 616.000 vacas lecheras. El 82% de los predios informantes se ubican en las regiones VII, VIII, IX y X, y concentran un 74% de la superficie total y un 89% del total de vacas lecheras. Entre estas regiones, la más importante es la X, dado que reúne el 36% de los predios, el 39% de la superficie y el 62% de las vacas lecheras, y además tiene el mayor número de vacas por predio (aproximadamente, 22%).
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Capítulo 6 | 409
Cuadro 6.18: Número de predios y vacas por región, 1997 Explotaciones informantes Región I II III IV V VI VII VIII IX X XI RM Total país
Número
Superficie (ha)
Nº vacas lecheras
Vacas/explotación
Vacas/ha
41
812
325
7,9
0,4
48
290
123
2,6
0,4
77
6.284
830
10,8
0,1
727
68.256
3.492
4,8
0,1
1.860
63.467
12.222
6,6
0,2
2.586
185.254
14.979
5,8
0,1
4.706
232.382
22.480
4,8
0,1
8.494
519.870
73.112
8,6
0,1
9.080
453.014
71.844
7,9
0,2
17.608
1.317.231
378.853
21,5
0,3
724
445.662
6.077
8,4
0,0
2.822
106.881
31.587
11,2
0,3
48.773
3.399.404
615.924
12,6
0,2
Fuente: elaboración propia a partir de datos del VI Censo Agropecuario, 1997.
En cuanto a la distribución por tamaño de los predios, el 72% del total de vacas lecheras se encuentra en predios de 50 hectáreas o más. Sin embargo, un 75% de los predios son menores a las 50 hectáreas (véase el gráfico 6.10).
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410 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Gráfico 6.10: Distribución del número de predios y vacas por tamaño de las explotaciones lecheras, 1997 160
14
140
12
120 10 100 8 80 6 60 4
2
20
0
Número de predios
vacas (miles)
predios (miles)
40
Número total de vacas
Fuente: elaboración propia a partir de datos del VI Censo Agropecuario, 1997.
Dado que el 70% de la masa lechera está en manos de productores con predios mayores de 50 hectáreas, se puede decir que en el sector lácteo chileno predominan agricultores de tamaño medio a grande y, desde que se colectaron estos datos en 1997, se estaría produciendo una consolidación hacia predios de mayor tamaño (Fundación Chile, 2000). Si efectivamente el tamaño mínimo de una explotación comercial está cerca de los 150 animales, tal como surge de las entrevistas realizadas por Dirven y Ortega (1999), entonces una parte importante de las explotaciones no serían viables, especialmente frente a la pérdida de competitividad por una caída en el tipo de cambio. En su mayoría, estas explotaciones con menos de 150 animales son de agricultura familiar y de subsistencia y, además, las ubicadas en las regiones IX y X tendrían pocas alternativas productivas. Esto ha motivado una serie de políticas de apoyo al sector, como el Programa de Apoyo a la Competitividad del Sector Lechero 19992000, del Ministerio de Agricultura, orientadas a mejorar su productividad y a permitir mantener su participación en la cadena productiva. Sin embargo, todos estos esfuerzos podrían no ser suficientes ante la creciente presión hacia menores precios de la leche cruda.
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Capítulo 6 | 411
Industrias lácteas Del total de productores lecheros, aproximadamente 12.000 entregan su producción a plantas industriales y 10.000 participan en mercados locales o elaboran en forma artesanal (Fundación Chile, 2000).4 Las plantas industriales se ubican principalmente en las regiones IX y X, que concentran entre ambas el 75% de las plantas del país (véase el cuadro 6.19). En este cuadro también se observa que, en cuanto a los litros de leche remitidos, la importancia relativa de cada región es similar a la distribución de plantas. Durante 2005, el 69% de la remisión total ocurrió en la X región y el 14% en la IX.
Cuadro 6.19: Número de plantas industriales y remisión de leche por región, 2005
Región VIII IX X RM Total
Plantas industriales Número % 3
11
6 15
Remisión Miles de litros
%
1.358
8
21
2.403
14
54
11.922
69
4
14
1.550
9
28
100
17.233
100
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006b).
Según información de la ODEPA (2006b), las 28 plantas procesadoras de leche pertenecen a 17 empresas (su distribución por región se presenta en el cuadro 6.41 del anexo). Las empresas procesadoras de lácteos más importantes del país, Soprole, Nestlé, Colun y Loncoleche, reunieron durante 2005 el 75% de la remisión total, lo cual muestra que el sector industrial lechero nacional se encuentra altamente concentrado (véase el cuadro 6.20). En estas cuatro empresas hay una importante presencia de capital extranjero. Soprole fue fundada en 1948 por un grupo de productores de leche de la Cooperativa Agrícola de Leche de Santiago (CALS), pero actualmente pertenece en un 57% a la cooperativa neozelandesa Fonterra y en un 43% a la Fundación Isabel Aninat, de capitales chilenos. Adicionalmente, en 1997 Soprole compró Lever, Lácteos Pirque y Dos Álamos. Esta empresa cuenta con cinco plantas a lo largo del país. Nestlé opera en Chile desde 1934, e ingresó al mercado de leche fluida en 1993, 4 Dado que las fuentes de información son distintas, existe una importante discordancia en los datos que, si bien no son del mismo año, no puede ser explicada por un cambio en el tiempo. Esta diferencia no ha podido ser resuelta y aún persiste la duda. En parte, esta discrepancia podría deberse a que los datos del censo incluyen muchos predios con producción lechera no comercial.
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412 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
cuando compró Lechera del Sur. Su área principal está en los productos lácteos con mayor valor agregado (postres, yogur y manjar), bajo la marca La Lechera, y también leche en polvo con las marcas Nido y Champion; además, es dueña de Savory y Chamonix, dos marcas de helados, y opera en tres plantas. Loncoleche forma parte de la división de lácteos del grupo Watts. En 1987 vendió su marca Danone a Soprole y dejó de producir yogures y otros productos frescos. En 1993 compró Lácteos Collico (dueños de la marca Coval) y opera con tres plantas. Cooperativa Lechera de La Unión, la única que tiene solo capital nacional, es la mayor cooperativa del país y opera con una única planta ubicada en la X Región.
Cuadro 6.20: Recepción de leche de las principales empresas, 2005 Empresa Soprole Nestlé Colun Loncoleche Cumelen - Mulpolmo Vialat S.A. Surlat Quillayes Lácteos Frutillar A. Cuinco Chilolac Lácteos Pto. Varas Vitalac
Remisiones millones de litros
Participación (%)
412
24
338
20
332
19
211
12
98
6
90
5
90
5
38
2
29
2
27
2
25
1
20
1
9
1
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006b).
Problemas de libre competencia en el mercado lácteo chileno La estructura de la cadena de producción de lácteos en Chile se caracteriza por tener muchos oferentes y pocos demandantes de leche cruda (oligopsonio). Esto la hace más susceptible a problemas de competencia y puede otorgar a las plantas procesadoras una posición favorable para fijar condiciones de compra, incluyendo el precio pagado, incentivos por volumen, por calidad, por estacionalidad, etcétera. El gráfico 6.11 presenta la evolución de algunos indicadores de concentración y se aprecia que más de un 90% de la recepción ha estado en manos de solo ocho
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empresas (IC8). Por otra parte, el índice de Herfindahl-Hirschman indicaría que esta industria ha estado medianamente concentrada (de acuerdo con los rangos utilizados por la Federal Trade Commission [2005], según la cual se da esta caracterización entre 1.000 y 1.800).
Gráfico 6.11: Evolución de indicadores de concentración, 1984-2005 2,500
100% 90%
2,000
80% 70%
1,500
60%
IHH
50% 1,000
40%
IC4
30% 500
20%
IHH 10% 0%
19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05
IC8
I.C.4-Firmas
I. H. H.
I.C.8-Firmas
Fuente: elaboración propia a partir de Hott (1999), para el período 1984-1997, y ODEPA (2006b), para 1998-2005. IC4: proporción de la recepción total realizada por las cuatro mayores empresas. IC8: proporción de la recepción total realizada por las ocho mayores empresas. IHH: índice de Herfindahl-Hirschman.* * El IHH se estima como IHH iN1Wi ,donde W1 es la participación de mercado (en %) de cada empresa de una industria con N empresas.
Las características particulares que presenta la leche fresca agravan la situación mencionada de oligopsonio. La leche debe ser ordeñada diariamente y almacenada en frío recién horas después. Además, su alto contenido de agua hace inviable transportarla largas distancias. Esto implica que el destino de la producción debe estar definido con anterioridad y que, en general, cada productor solo tendrá acceso a un número limitado de plantas. En las décadas del ochenta y del noventa, el gobierno apoyó el financiamiento de iniciativas asociativas para la construcción de centros de acopio a fin de aumentar el poder de negociación de los pequeños productores frente a los industriales (Hott, 1999; Dirven y Ortega, 1999). Pero, en general, estos centros no tuvieron mucho éxito, ya que los productores con leche de mejor calidad abandonaron estas asociaciones para no ser perjudicados por el manejo deficiente de
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algunos de sus miembros. A esto se sumaron problemas de administración de las cooperativas y falta de entendimiento entre sus miembros. Las crecientes exigencias de calidad por parte de la industria han ido imponiendo mayores limitaciones para la participación de pequeños agricultores en la producción lechera para uso industrial. Esto ha llevado a políticas de subsidio a inversiones por parte del gobierno (Alegre, Melo, Ortega y Foster, 2006). Por otra parte, es común que las relaciones comerciales entre productores y plantas industriales no estén formalizadas, ya que existe un acuerdo tácito de que las empresas procesadoras recibirán toda la leche que sus proveedores les entreguen, pero a un precio que puede variar en el corto plazo. Además, este precio es función de una serie de factores que son determinados por la planta, como la calidad de la leche, el volumen entregado, la relación entre entregas de invierno y verano. Esto lleva a que el productor tenga certeza de vender toda su producción de leche fresca, pero incertidumbre respecto del precio que recibirá por ella. La situación presentada quedó evidenciada en 1995 cuando, frente a supuestas conductas anticompetitivas de las principales plantas procesadoras, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) determinó iniciar una investigación, que a su vez derivó en la presentación de un requerimiento a mediados de 1997 ante la Comisión Resolutiva, organismo antecesor del actual Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC). Dicho requerimiento fue formulado contra seis empresas procesadoras de leche fresca que operaban en esa época (Nestlé, Parmalat, Soprole, Loncoleche, Dos Álamos y Colun) por graves y reiteradas conductas que atentaban contra la libre competencia, a saber: reparto de cuotas de mercado, negativa de compra a aquellos productores que regularmente proveían a otras plantas procesadoras, abuso de posición dominante puesto de manifiesto en la disminución injustificada del precio de compra de la leche fresca, discriminación de precios y falta de claridad en los procesos de toma de muestra de la leche. En agosto de 2004, el TDLC, mediante la Sentencia Nº 7 (TDLC, 2004) resolvió que: - Si bien en el mercado de la leche no hay barreras de entrada o salida, la escasez de oferta compradora, representada por cuatro o cinco empresas procesadoras, obliga a suponer que estas empresas –que en conjunto tienen una posición dominante en el mercado– celebren convenios expresos o tácitos para coordinar sus políticas de precios. - El mercado de la leche fresca de las regiones VIII, IX y X adolece de imperfecciones y muestra una falta de transparencia, cosas que debían ser corregidas para prevenir acciones estratégicas de empresas, coordinadas o no, que les permita crear, aumentar o mantener un poder de mercado cuyo ejercicio pueda derivar en restricciones a la libre competencia. Sin embargo, los antecedentes de la causa no permitieron demostrar en forma contundente la existencia de acuerdos para repartirse el mercado o fijar precios, aunque sí se pudo establecer
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una importante falta de transparencia. De acuerdo con estas constancias, y las imperfecciones que presentaba este mercado, el TDLC ordenó, en su sentencia de agosto de 2004, la aplicación de las seis medidas siguientes: - Las empresas procesadoras deben mantener un listado de precios de compra en el que detallen a los interesados los diferentes parámetros que lo componen, con la debida información. - Las empresas procesadoras de leche deben anunciar, con al menos un mes de anticipación, cualquier cambio en las condiciones de compra de leche fresca. - Las plantas procesadoras deben justificar su negativa de compra a los productores que les hayan realizado ofertas por escrito. - Las mismas plantas deben llevar un registro de ofertas que rechacen e informar a la FNE, semestralmente, los cambios significativos de compra a clientes antiguos, así como la incorporación de los nuevos. - Las plantas deben abstenerse de usar en la determinación del precio el cociente histórico entre entregas de invierno y entregas de verano. - Las empresas procesadoras de leche, dentro de los seis meses siguientes al dictamen del fallo, deben diseñar un sistema común de toma de muestras que garantice transparencia a todas las partes involucradas, el que, además, deberá ser sometido a la aprobación de la FNE. Aún no existe evidencia clara respecto de cuál ha sido el impacto de estas medidas, y es probable que sea necesario más tiempo antes de poder ver si hay algún cambio en el funcionamiento de este mercado. Sin embargo, acontecimientos recientes en el mercado indican que es probable que los conflictos continúen. Por una parte, Soprole y Nestlé han anunciado la creación de una alianza estratégica que está siendo evaluada por el TDLC y, por otra, Fedeleche ha solicitado a la FNE que investigue la disminución en los precios pagados a los productores por parte de Parmalat.
3. Economía política del sector Sin duda, la industria lechera se encuentra medianamente coordinada y, al menos a nivel de los productores, ha sabido expresar sus demandas al gobierno en términos de protección externa y a los tribunales, en relación con la defensa de la libre competencia, y organizarse para realizar campañas de promoción de sus productos. Durante las últimas dos décadas, en el sector agropecuario ha prevalecido una política de apertura al comercio exterior y de libertad de precios y de comercio, de acuerdo con los mismos principios aplicados en la economía nacional. Dentro de los productos que han recibido un
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tratamiento diferenciado en forma sistemática se encuentran algunos lácteos (leche en polvo, manteca y quesos) y ciertos cereales, azúcar y oleaginosas, estos últimos asociados a políticas de estabilización de precio (banda de precios). Además de la política referida al comercio exterior lácteo, pueden identificarse otras acciones impulsadas por el Poder Ejecutivo tendientes a facilitar el desempeño del sector lácteo en particular, y de la agricultura en general. Entre estas se cuentan las compras institucionales de productos lácteos, el establecimiento de normas de calidad y rotulación, las acciones de control y erradicación de enfermedades, el estímulo a la creación de centros de acopio para pequeños productores, el desarrollo de la investigación, la transferencia tecnológica y la elaboración y difusión de estadísticas sectoriales. Recientemente se ha agregado la bonificación a la fertilización de praderas, lo cual implica un significativo estímulo, tanto a la actividad ganadera como a las inversiones, para asegurar el riego. También se pueden mencionar la creación de mecanismos para el financiamiento parcial de diversas fórmulas de asociatividad entre productores (Gemines Consultores, 2000). Principales asociaciones gremiales del sector lácteo en Chile Nacionales Fedeleche Es la mayor asociación, que agrupa a los productores afiliados a la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA). Fue fundada en 1998 y, de acuerdo con sus estatutos fundacionales, lo que busca es desarrollar, fomentar y proteger la producción de leche en Chile mediante la promoción y el desarrollo de acciones destinadas a mejorar la eficiencia y rentabilidad de los productores y a lograr su participación organizada en la definición de políticas que regulen su actividad (Fedeleche, 2006).
Asociación de Industrias Lácteas (Asilac) Representa a las mayores compañías privadas presentes en el país: Soprole, Nestlé y Loncoleche. Es miembro de la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa). Busca mantener una relación fluida entre las empresas y desarrollar programas en conjunto ante posibles problemas.
Federación Nacional de Cooperativas Lecheras de Chile (Fenaleche) Agrupa a seis cooperativas: Colun, Bioleche, Casi, Cafra, Chilolac y Copeval.
Regionales Aproleche, en Osorno, y Acoleche, en Puerto Montt Aproleche representa los intereses de los lecheros medianos y de mayor escala en la región. Tiene como principio proteger la industria local y organizar a los productores frente a situaciones complejas. Acoleche representa los intereses de los pequeños y medianos lecheros de la región (cerca de 2.800 pequeños lecheros), quienes buscan desarrollar una mayor productividad y poder frente a las grandes compañías.
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4. Resumen y conclusiones En esta sección se ha presentado la evolución de la protección de frontera del sector lácteo en Chile, que se caracterizó por una desprotección inicial, en consonancia con el proceso de liberalización general llevado a cabo en el país. Posteriormente, mediante medidas especiales, se lo protegió de las importaciones lácteas a bajo precio provenientes de países desarrollados, llegando a aranceles del orden del 60% para algunos productos. A partir de 1995 se eliminan las protecciones especiales al sector y los aranceles vuelven al nivel del resto de los productos (11%), luego fueron decayendo hasta llegar al 6% actual. Esto se complementa con el proceso de integración con los socios comerciales, con algunos de los cuales se eliminan (a veces en forma gradual) las barreras de comercio, como en el caso del Mercosur, que posee dos productores altamente competitivos de productos lácteos como son Argentina y Uruguay. De esta manera, es posible afirmar que, si bien durante un tiempo el sector estuvo protegido de los precios internacionales distorsionados, esta barrera ha ido desapareciendo y se espera que continúe haciéndolo; en consecuencia, la transmisión de precios externos al mercado interno es cada vez más directa. Esto, junto con un tipo de cambio bajo, ha redundado en los últimos años en una pérdida de competitividad del sector. Sin embargo, recientes inversiones de la industria muestran una clara apuesta a un fuerte crecimiento de las exportaciones, la cual deberá ir acompañada de una reducción del precio pagado al productor, por lo que la viabilidad de productores de menor tamaño se ve amenazada. Es decir, si bien no hay evidencia clara de importantes economías de escala en la producción (Fundación Chile, 2000), sí podría haber diferencia en los precios y, con márgenes estrechos, el negocio solo sería atractivo si se cuenta con grandes volúmenes de producción. Por otra parte, hay antecedentes claros de que la organización industrial de la cadena productiva ha tenido tensiones: el hecho de que las plantas procesadoras sean pocas y estén geográficamente concentradas, con un sector primario atomizado y diverso que incluye desde segmentos comerciales muy competitivos hasta hogares campesinos de escasos recursos. Se ha detallado la larga y complicada relación entre los agricultores y la industria. Los antecedentes indicarían la presencia de una industria concentrada con capacidad para ejercer poder monopsónico. Más aún, la resolución del organismo que vela por la libre competencia señala que la industria concentrada estaría ejerciendo ese poder, al menos en algún grado. No obstante, los resultados del estudio econométrico presentado sugieren que los precios internacionales estarían determinando los recibidos por los productores. Los desafíos y oportunidades del proceso de apertura del sector parecen estar cambiando las relaciones entre productores primarios e industria. Por ejemplo, recientemente se ha anunciado el uso, por primera vez, de contratos de producción a largo plazo (hasta ocho años), lo cual sugiere el inicio de una etapa más avanzada y eficiente en la integración vertical de la cadena productiva que, aun cuando no necesariamente resuelva el
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comportamiento oligopsónico, al menos podría aumentar la productividad a través de inversiones más eficientes en el mediano y largo plazo. Finalmente, la historia de las políticas hacia el área indica que esta ha recibido un trato especial. Además, el sector, y especialmente los productores primarios, han demostrado su capacidad de organización y gestión conjunta ante problemas externos o internos a la cadena. Pese a esto, los logros se contraponen con las moderadas ganancias obtenidas con la firma de acuerdos comerciales.
IV. Barreras al comercio internacional e impactos económicos 1. Barreras al comercio
El impacto de la apertura comercial en el crecimiento A fines de los setenta, Chile inició un importante proceso de apertura comercial que se consolidó a mediados de la década siguiente. Así, Rojas, López y Jiménez (1997) señalan que el comercio internacional aportó un 1,5% al crecimiento del PIB en el decenio 1986-1996. Por otra parte, Figueroa y Letelier (1994) encontraron para Chile una relación estable entre crecimiento y orientación externa en el período 1979-1993 usando definiciones alternativas de este concepto. Otros estudios han analizado el efecto esperado de acuerdos comerciales específicos. Por ejemplo, Chumancero, Fuentes y Schmidt-Hebbel (2004) estiman que los acuerdos realizados con la UE y Estados Unidos traerán un aumento permanente en el crecimiento de un 1%. Por otra parte, Coeymans y Larraín (1994) analizan un TLC con Estados Unidos y encuentran un crecimiento esperado de la producción agrícola de un 10,8%. La apertura comercial de la agricultura se ha mantenido relativamente estable en los últimos años (véase el gráfico 6.12). En este gráfico también se puede observar que el PIB agrícola ha experimentado un importante crecimiento entre 1996 y 2004, a excepción de 1998, que fue negativo.
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Gráfico 6.12: Evolución de la apertura comercial y el PIB en la agricultura, 19962004 80%
10,0
70% 8,0 60% 6,0 50%
40%
4,0
30%
Índice de Apertura
20% 0,0 10%
-2,0
0% 1996
1997 PIB Agrícola
PBI agricultura
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Tasa variación media PIB
2,0
2004
Apertura agrícola
Apertura agrícola
Nota: las cifras usadas para 2004 son provisionales. Índice de apertura es la razón entre la suma de exportaciones e importaciones silvoagropecuarias sobre el PIB silvoagropecuario, medidas las sumas en pesos constantes. Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCCH (2006b).
Políticas proteccionistas de los países desarrollados
a) Perspectiva regional de la liberalización del comercio agropecuario El escalonamiento arancelario, es decir, la aplicación de aranceles crecientes con el nivel de procesamiento; la concentración de crestas arancelarias en los productos con mayor nivel de elaboración, esto es, los aranceles más altos aplicados; la concesión de preferencias en productos poco elaborados, y la fuerte incidencia de barreras no arancelarias pueden limitar las posibilidades de expansión de las exportaciones agroalimentarias latinoamericanas en los principales mercados importadores (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2005). Sobre la base de estos antecedentes, este estudio de la CEPAL pone en duda que los márgenes de preferencia obtenidos en acuerdos unilaterales tengan un impacto real en las oportunidades exportadoras de América Latina y el Caribe.
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b) Protección del sector lácteo Sin duda, los productos lácteos son los más protegidos a nivel mundial. Se trata de un sector en el que los productores reciben altos subsidios y muchas veces es considerado sensible, por lo que no se lo incluye en los acuerdos comerciales (por ejemplo, el reciente tratado comercial que Chile suscribió con Japón deja fuera los productos lácteos). Como se aprecia en el gráfico 6.13, entre 1986 y 1988 la leche fue, después del arroz, el segundo producto con mayor apoyo al productor (en términos porcentuales) en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Para el período 2002-2004, este producto retrocede al cuarto lugar, pero continúa teniendo un apoyo del 42%.5 Si se consideran los aranceles de nación más favorecida (NMF) como un indicador del grado de protección de frontera que tienen los productos lácteos, se puede apreciar que tanto los países en desarrollo como los desarrollados tienen altas tasas de protección, a excepción de los países altamente competitivos, como Australia y Nueva Zelanda (véase el cuadro 6.21).
Gráfico 6.13: Apoyo estimado al productor promedio para países de la OCDE, 19861988 y 2002-2004 (Porcentajes) 90
80 70
60
% AEP
50
40 30
20
1986-88
La na
l
Hu ev os
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10
2002-04
Fuente: OCDE (2005). 5 La OCDE (2005) define el apoyo estimado al producto (AEP) como “el valor monetario anual de transferencias brutas de consumidores y contribuyentes a productores agrícolas [...] incluyendo apoyo a precios de mercado y pagos presupuestarios. […] El porcentaje PSE mide las transferencias como proporción de los ingresos brutos de la explotación agrícola” (traducción del autor).
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Capítulo 6 | 421
Cuadro 6.21: Arancel de NMF para productos lácteos (Porcentajes)
Países en desarrollo Argentina Bolivia Brasil Chile China Colombia Costa Rica India México Perú Rusia Uruguay Venezuela Países desarrollados Australia Canadá Japón República de Corea Nueva Zelanda Estados Unidos
Leche en Leche fluida polvo o concentrada
Yogur
Manteca
Queso
Suero
13
16
16
16
16
14
10
10
10
10
10
10
13
23
16
16
19
27
6
6
6
6
6
6
15
13
15
15
12
6
15
20
20
20
20
20
65
65
65
65
58
0
30
30
30
40
30
30
10
33
20
20
97
10
20
20
20
20
20
20
15
15
-
-
-
15
13
16
16
16
16
14
15
20
20
20
20
20
0
0
0
0
0
0
8
0
7
7
0
11
23
27
28
35
30
19
38
40
45
91
37
20
0
5
4
0
0
5
0
0
19
9
12
12
Fuente: International Trade Center (ITC) (2006).
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c) El sector lácteo en los acuerdos comerciales de Chile A continuación se presentan las principales características de los acuerdos comerciales relevantes para los productos lácteos de Chile con los principales países desarrollados. Características del TLC de Chile con Estados Unidos: El TLC entre Chile y Estados Unidos establece un completo libre comercio entre ambos países, en un plazo máximo de 12 años desde su entrada en vigencia, fecha en la que la totalidad de los aranceles de ambos países será 0%. El tratado define ocho listas de desgravación, que van desde productos con desgravación inmediata, hasta productos con desgravación no lineal a 12 años, período máximo contemplado para productos agrícolas sensibles. Los lácteos se encuentran dentro de esta categoría, la cual establece que los aranceles se mantienen en su tasa base durante los primeros siete años. Al 1° de enero del octavo año, los aranceles se eliminarán en cinco etapas anuales iguales y dichas mercancías quedarán libres de derecho desde el 1° de enero del duodécimo año. Se han establecido tasas arancelarias específicas, correspondientes a cantidades libres de arancel, que van en aumento cada año hasta un nivel ilimitado de entrada en el último año (véase el cuadro 6.22).
Cuadro 6.22: Cupos de importación de Estados Unidos libres de arancel para productos lácteos (Toneladas métricas)
Año 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Leche en polvo
Leche condensada
Manteca
Quesos
828
489
300
1.432
866
523
321
1.532
948
560
343
1.639
1.014
599
368
1.754
1.085
641
393
1.877
1.161
686
421
2.008
1.243
734
450
2.149
1.330
785
482
2.229
1.423
840
515
2.460
1.522
899
552
2.633
1.629
962
590
2.817
ilimitado
ilimitado
ilimitado
ilimitado
Nota: los cupos se asignan por orden de llegada. Fuente: ODEPA (2006c).
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.Características del Acuerdo de Asociación Económica de Chile con la UE:
Este acuerdo, si bien presenta mejores condiciones arancelarias para las importaciones de Chile, posee diferencias sustanciales respecto del TLC con Estados Unidos, debido a que no queda establecida en el horizonte del acuerdo una zona de libre comercio total entre ambas partes. Este dispone una serie de categorías de desgravación basadas en el complejo sistema arancelario de la UE. Establece listas de desgravación diferenciadas por sectores: los productos de origen industrial son desgravados en dos categorías, cero años (o liberación inmediata) y tres años, con desgravación lineal. Los productos agropecuarios primarios o procesados están en categorías de cero, cuatro, siete y 10 años, también con desgravación lineal. Todos los bienes importados por cualquiera de las dos partes están sujetos al sistema de trato nacional que ya se explicó en el acuerdo con Estados Unidos. Adicionalmente, se establecen categorías que se diferencian por la aplicación de aranceles ad valorem específicos y derechos vinculados a los precios de entrada. Estas clasificaciones incluyen: Categoría R: productos para los que se aplica concesión arancelaria del 50% del derecho de aduana base. Categoría EP: productos para los que la liberalización se refiere exclusivamente al derecho ad valorem, manteniéndose el derecho específico vinculado al precio de entrada. Categoría SP: productos para los que la liberalización se refiere exclusivamente al derecho ad valorem, manteniéndose el derecho específico (sin vinculación al precio de entrada). Categoría PN: productos no sujetos a liberalización por estar cubiertos por denominaciones protegidas. Además, para los rubros pesquero y agrícola, primario y procesados, se define una categoría adicional, TQ. Los quesos se ubican dentro de esta, para la que se establece una cuota inicial de 1.500 toneladas y un aumento anual de esta cuota del 5%, con arancel libre.
2. Impactos económicos de la disminución del proteccionismo agrícola Para evaluar el impacto que tendría una disminución del proteccionismo agrícola, se utilizó el modelo de simulación de la política comercial (Agricultural Trade Policy Simulation Model, ATPSM) desarrollado por la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD),6 un modelo determinístico de equilibrio parcial y estático, especialmente desarrollado para evaluar distintos escenarios de comercio para productos agroalimentarios. La evaluación consideró cuatro escenarios de liberalización: 6
Para una explicación detallada del modelo, véase Peters y Vanzetti (2004).
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Escenario 1. Liberalización total agrícola: considera la eliminación de todos los subsidios y barreras de acceso en todos los países y productos incluidos en el modelo (en el cuadro 6.34 del anexo se presenta el listado de países y en el cuadro 6.35, los principales productos considerados por el modelo). Escenario 2. Liberalización total lácteos: considera la eliminación de todos los subsidios y barreras de acceso en todos los países para todos los productos lácteos que forman parte del modelo (leche concentrada, que incluye leche en polvo, queso y manteca). Escenario 3. Liberalización total de lácteos en países desarrollados: considera la eliminación de todos los subsidios y barreras de acceso en todos los países desarrollados para todos los productos lácteos del modelo. Escenario 4. Liberalización arancelaria de lácteos en países desarrollados: considera únicamente la eliminación de las barreras de acceso (aranceles fuera de cuota) en todos los países desarrollados para todos los productos lácteos incluidos en el modelo. La definición de estos escenarios está determinada por los objetivos principales de este estudio. Por otro lado, se tuvieron en cuenta tres escenarios adicionales que permitieran una comparación entre todos los efectos considerados. Sin embargo, como estos no resultaron significativos para el presente análisis y oscurecían los resultados encontrados, no se presentarán en este capítulo. Así, el escenario 1 representa una base de comparación y permite cuantificar el impacto potencial de una completa liberalización agroalimentaria. Este es contrastado con el escenario 2 para analizar el efecto diferencial de la liberalización de productos lácteos en comparación con una liberalización total. El escenario 3 permite examinar la hipótesis de que el mayor efecto de una liberalización está dado por los países desarrollados. De esta manera, al confrontar este escenario con el escenario 2 puede inferirse el efecto diferencial de una liberalización de los países en desarrollo. El escenario 4 permite evaluar las consecuencias de reducir solo los aranceles, dejando intacta la protección vía subsidios a la exportación y otros apoyos al sector lácteo de los países desarrollados.
Efecto sobre las exportaciones En el cuadro 6.23 se presenta el cambio porcentual esperado en las exportaciones chilenas de productos lácteos para los distintos escenarios considerados (en el cuadro 6.34 del anexo se presenta el cambio porcentual en las exportaciones chilenas para todos los productos relevantes para Chile bajo los distintos escenarios considerados). En el cuadro aquí considerado se puede apreciar que en los escenarios 1 y 2 se dan los mayores aumentos de las exportaciones de lácteos. Y, también, un cambio marginal en los volúmenes de exportación entre el escenario 1 de liberalización total agrícola y el escenario 2 de liberalización total de productos lácteos. Si bien los
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Capítulo 6 | 425
porcentajes pueden parecer importantes, especialmente en el caso de la manteca, se debe tener en cuenta que el cambio en volumen no es demasiado grande, dado que las cantidades iniciales son relativamente bajas. Al comparar los escenarios 2 y 3, se puede concluir que el mayor impacto en las exportaciones, medido en términos porcentuales, se deriva de la liberalización en los países desarrollados. Por ejemplo, para los quesos, el aporte de los países en desarrollo sería solo de 1/8 del cambio porcentual. Al comparar el cambio porcentual en las exportaciones de lácteos entre los escenarios 3 y 4, se ve que una parte importante del efecto se debe a la protección no arancelaria. Esto es especialmente cierto en el caso de la manteca, en el que únicamente se mantiene un 15% del cambio logrado en el escenario 3 al eliminar la liberalización no arancelaria (es decir, en el escenario 4).
Cuadro 6.23: Cambio porcentual en las exportaciones de productos lácteos de Chile bajo los distintos escenarios estudiados Productos Leche concentrada Manteca Quesos
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
62
64
56
41
807
802
477
74
400
400
350
183
Fuente: elaboración propia a partir del modelo ATPSM.
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426 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Efectos sobre el precio Por otra parte, si se atiende el impacto de la liberalización en los precios de productos lácteos a productores, se constata que estos aumentan entre el 9,5% y el 32,3% (véase el cuadro 6.24). En este cuadro también se aprecia que la liberalización total (escenario 1) tampoco presenta diferencias importantes respecto de la liberalización exclusiva de lácteos (escenario 2), lo cual quizás refleje el bajo grado de interdependencia del sector. Además, los efectos de excluir los países en desarrollo (escenario 3) y de una liberalización no arancelaria son similares a lo que ocurre con los volúmenes exportados: el mayor efecto se debe a la liberalización de países desarrollados y hay un importante efecto al excluir la protección no arancelaria, salvo en el caso de la manteca, para el cual el precio en el escenario 4 aumenta solo a la mitad de su valor en el escenario 3.
Cuadro 6.24: Cambio porcentual en precios Productos Leche concentrada Manteca Quesos
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
28,5
29,1
25,9
19,5
32,2
32,3
23,2
9,5
23,4
23,4
20,9
11,8
Nota: el cambio porcentual es igual para precios a consumidor, productor y precios internacionales. Fuente: elaboración propia a partir del modelo ATPSM.
Palma (2003) realizó simulaciones de las principales propuestas de negociación para el capítulo agrícola de la OMC. Las cuatro propuestas simuladas responden a los planteos de los principales actores antes de la reunión de Cancún (Grupo Cairns, UE y Estados Unidos) y la del presidente del Comité de Agricultura (S. Harbinson). Los resultados obtenidos para lácteos (que se reproducen en el cuadro 6.36 del anexo) son similares a los aquí obtenidos. Para el escenario de liberalización total, comparable al escenario 1, ellos obtienen incrementos algo menores en los precios, pero esto seguramente se deba a que usan una versión anterior del ATPSM que, entre otras diferencias, incluye leche fresca en el grupo de productos lácteos. En los otros escenarios analizados por ese estudio, en general, obtienen menores aumentos en precios para los productos lácteos que el escenario 3.
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Capítulo 6 | 427
Efecto sobre la producción Los efectos de la liberalización sobre la producción chilena en los escenarios analizados son modestos. Entre los productos lácteos, los quesos son los que presentan un mayor aumento (porcentual) de producción (véase el cuadro 6.25). El impacto es claramente menor al considerar solo una reducción arancelaria (escenario 4).
Cuadro 6.25: Cambio porcentual en la producción Productos Leche concentrada Manteca Quesos
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
4,2
4,3
3,8
2,9
1,0
1,0
0,6
0,1
9,1
9,1
8,1
4,5
Fuente: elaboración propia a partir del modelo ATPSM.
Por otra parte, cabe señalar que en todos los escenarios analizados hay una pérdida en excedente del consumidor, pero las ganancias de los productores compensan ampliamente esta pérdida, por lo que en todos ellos hay una ganancia neta de bienestar económico. Este resultado difiere de lo encontrado por la FAO en escenarios más realistas de liberalización, pero con una versión del modelo ATPSM que todavía considera la leche fresca como uno de los productos lácteos transables.
3. Resumen y conclusiones En esta sección se han entregado antecedentes respecto del grado de protección que presentan los países desarrollados para los productos agrícolas, en general, y para las exportaciones desde América Latina, en particular. Estos sugieren una relación inversa entre el nivel de protección comercial y el dinamismo de crecimiento en las importaciones, lo que afectaría las oportunidades de crecimiento para los países de la región. También se ha presentado el grado de protección del sector lácteo en los países desarrollados y se han analizado las condiciones firmadas por Chile en los acuerdos comerciales con la UE y Estados Unidos. La principal diferencia entre estos dos acuerdos, en el caso de los lácteos, es que el primero no establece una liberalización completa en el horizonte de desgravación, por lo que su efecto es mucho más incierto. De hecho, este tratado prevé una revisión de las condiciones acordadas para estos productos después de tres años.
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428 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Dado que Chile no es un actor importante en el mercado internacional de los productos lácteos, el impacto que pueda tener una liberalización multilateral dependerá fundamentalmente de los equilibrios de comercio alcanzados entre los principales países exportadores e importadores. En este sentido, para evaluar el impacto de una liberalización, se han realizado simulaciones con un modelo de comercio internacional, el ATPSM. Los resultados sugieren cambios en los precios internacionales de los productos lácteos, que varían entre un 10% y un 30% del precio base para los distintos productos lácteos. Por otra parte, se observa que, si bien el efecto en la producción puede ser menor, este sería suficiente para compensar las pérdidas en bienestar por mayores precios al consumidor. Otra consideración importante es que las reducciones arancelarias que Chile puede conseguir en los acuerdos bilaterales solamente representan una parte de las oportunidades perdidas por el proteccionismo de los países desarrollados, ya que, si otros socios comerciales (como Argentina y Uruguay) no acceden a estos mercados, seguirá existiendo una presión importante sobre los precios locales de los productos lácteos.
V. Impactos sociales de la disminución del proteccionismo agrícola 1. Pobreza, crecimiento y comercio en Chile La pobreza en Chile ha tenido una importante caída en los últimos 15 años, fenómeno que ha ido acompañado por tasas de crecimiento razonables (véase el gráfico 6.14). Sin embargo, en los últimos ocho años ha habido menores tasas de crecimiento, lo que coincide con un estancamiento en la disminución de la pobreza. Un patrón similar se da con la indigencia (véase el cuadro 6.42 del anexo). Si ahora se analiza lo que ha ocurrido con la pobreza por zonas, se puede apreciar que este estancamiento es representativo de las zonas urbanas (véase el cuadro 6.26), pero no de las rurales, donde en los últimos ocho años ha continuado disminuyendo significativamente. Esto coincide con altas tasas de crecimiento del producto agrícola (véase el gráfico 6.12).
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Capítulo 6 | 429
Gráfico 6.14: Evolución de la tasa de crecimiento del PIB e incidencia de la pobreza en Chile, 1990-2005 45
14
40
12
35
10
30 8
6 20 4
Var. PIB - %
25
2
10
PIB
20 05
20 04
20 03
20 01
20 02
19 99
20 00
19 98
19 96
19 97
19 94
19 95
-2 19 92
0 19 93
0
19 91
5
19 90
Incidencia Pobreza - %
15
Pobreza
Fuente: elaboración propia a partir de datos de BCCH (2006b) y de la Casen.
Cuadro 6.26: Incidencia de la pobreza en personas por zona, 1990-2003 (Porcentajes)
Zona Urbana
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2003
38,4
32,4
26,9
21,8
20,7
20,1
18,47
Rural
39,5
33,4
30,9
30,6
27,6
23,8
19,95
Total
38,6
32,6
27,5
23,2
21,7
20,6
18,66
Fuente: Ministerio de Planificación de Chile (Mideplan) (2006).
Si bien en términos generales la apertura comercial de Chile ha sido un importante motor del crecimiento y ha traído una reducción de la pobreza, De Gregorio, Contreras, Bravo, Rau y Urzúa (2001), realizando microsimulaciones, encuentran que la liberalización comercial de Chile, en el período 1974-1981, redujo la incidencia relativa de la pobreza en alrededor de un 20%, pero el impacto específico en cada tipo de hogar pobre, producto de distintas políticas, no ha sido estudiado en detalle. De esta manera, dependiendo de las fuentes de ingreso, el efecto de la liberalización agrícola puede ser muy distinto entre hogares pobres urbanos y rurales. En este sentido, Hertel, Preckel, Cranfield e
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430 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Ivanic (2001) sostienen que si bien una liberalización multilateral de todo el comercio podría aumentar en un 2% la pobreza en Chile, esta disminuiría la pobreza en un 16% en hogares cuyo ingreso viene de actividades agrícolas. Más aún, de este monto, un 14% proviene de la liberalización del sector agrícola en países desarrollados. Otras estimaciones, que han considerado solo la liberalización agrícola, concluyen asimismo que esta podría aumentar la pobreza global del país. Otro ejemplo es el estudio de Cline (2004) quien calcula un aumento de un 4,4% en la pobreza a nivel nacional.
2. Impacto en el empleo La evolución de la desocupación en Chile ha tenido una tendencia decreciente pero, después de la crisis económica de 1997-1998, esta aumentó significativamente (véase el gráfico 6.15). En los últimos cinco años ha seguido la tendencia a la baja, pero la reducción ha sido más bien lenta, lo que ha llevado a cuestionar las políticas pro crecimiento.
Gráfico 6.15: Evolución de la tasa de desocupación en Chile, 1986-2006 (Porcentajes) 16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0 86 19
87 19
88 19
89 19
90 19
91 19
92 19
93 19
94 19
95 19
96 19
97 19
98 19
99 19
00 20
01 20
02 20
03 20
04 20
05 20
06 20
Nota: valores trimestrales. Fuente: INE (2006).
El empleo, sin duda, es uno de los indicadores sociales más importantes y más amenazado por la liberalización comercial. Por esta razón no se ha querido dejar fuera de este capítulo el impacto en el empleo. No obstante, el alcance del estudio solo permite usar una metodología que
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Capítulo 6 | 431
haga una evaluación aproximada de este impacto y esta información será utilizada para completar el análisis de impacto sobre la pobreza. Dada la poca información disponible y la falta de estudios anteriores que permitan estimar el impacto de la liberalización sobre el empleo, este se estimó utilizando una elasticidad que relaciona el cambio en el producto agrícola con una variación en el empleo utilizando como base el base el trabajo de López y Anríquez (2005). Estos autores estiman una elasticidad de la demanda de mano de obra calificada y no calificada respecto del producto agrícola y agroindustrial, y obtienen valores de 0,44 y 0,58, respectivamente. Utilizando los resultados de los escenarios de liberalización, se calculó un cambio porcentual en el producto agrícola, que fue utilizado para estimar el impacto en el empleo. En el cuadro 6.27 puede apreciarse el impacto en el empleo bajo los distintos escenarios de liberalización considerados. Los escenarios de liberalización de lácteos (escenarios 2 a 4) nos indican que el impacto social podría ser significativo, ya que, incluso cuando la liberalización solo incluye la eliminación de aranceles lácteos de países desarrollados, podría significar un aumento del 2,6% del empleo no calificado.
Cuadro 6.27: Impacto de los distintos escenarios de liberalización en el empleo (Porcentajes)
Efectos Cambio en PIB agrícola y agroindustrial Cambio en mano de obra no calificada Cambio en mano de obra calificada
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
31,3
8,3
7,1
4,4
18,2
4,8
4,1
2,6
13,8
3,6
3,1
2,0
Fuente: elaboración propia a partir de estimaciones de López y Anríquez (2005) y resultados del modelo ATPSM.
3. Impacto en la pobreza Para evaluar el impacto en la pobreza, se procedió a estimar el cambio en el costo de la canasta básica alimentaria (CBA) para cada escenario de liberalización. Posteriormente, este valor fue utilizado para estimar el cambio en la línea de la pobreza, lo que en conjunto, sumado al efecto en empleo y salarios, se usó para medir el cambio en la pobreza a partir de la Casen de 2003. Para el cálculo de la línea de indigencia y de la de pobreza, se utilizaron los datos de la composición de la canasta de alimentos, cuyo valor define los niveles de gasto promedio por persona necesarios para atender los requerimientos calóricos recomendados por la Organización Mundial de la Salud (OMS). De acuerdo con esta información, el costo mensual por persona llega a los
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432 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
US$31,61 en 2003. Este monto define el nivel de indigencia, y el de pobreza urbana equivale al doble de esa suma, vale decir US$63,22 persona/mes. Para calcular el efecto de los cambios en precios de los productos relevantes considerados en la canasta básica señalada, se aplicaron las variaciones resultantes de las simulaciones de liberalización de comercio sobre los costos de cada ítem. La suma de los nuevos valores asociados a la canasta determina los costos totales de esta. En el cuadro 6.28 se presenta el costo de la CBA y el de los productos lácteos para el año base y cada uno de los escenarios analizados. En este cuadro se aprecia que el costo total de la CBA aumenta en todos los escenarios, y el mayor incremento se produce en el 1. En cambio, el costo del componente productos lácteos en la CBA es mayor en el escenario 2 (aunque muy similar al del 1). En todos los escenarios el costo de los lácteos como proporción de los costos totales es mayor que en el año base.
Cuadro 6.28: Costo mensual de la CBA bajo los distintos escenarios Efectos
Base 2003
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
Costo total CBA (US$)
31,61
35,17
32,40
32,31
32,13
Costo lácteos (US$)
2,73
3,50
3,52
3,43
3,25
Razón costo lácteos sobre costo total CBA (%)
8,64
9,95
10,85
10,61
10,11
Nota: se utilizó una tasa de cambio de $Ch 691 por dólar (la CBA completa se presenta en el cuadro 6.37 del anexo). Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (citado por Mideplan 2006) y los resultados del modelo ATPSM.
Para estimar el efecto de la liberalización en el ingreso de los hogares bajo los escenarios 2 a 4, se definió primeramente que el impacto en el ingreso solo afectaría a aquellas regiones que presentan actividad lechera relevante: la región metropolitana (RM), VIII, IX y X. Luego, utilizando el impacto en empleo presentado en el cuadro 6.27, se eligieron personas desempleadas en forma aleatoria y se les asignó el sueldo promedio regional de los trabajadores calificados o no calificados –es decir, aquellas personas mayores de 14 y menores de 70 años con una escolaridad menor a ocho años– según correspondiese, de manera de igualar los impactos predichos en el empleo para cada escenario (véase López y Anríquez, 2005). Adicionalmente, se consideró un efecto en el nivel de los salarios basado en las elasticidades estimadas por López y Anríquez (2005). Estos autores proponen una elasticidad salario-produc-
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Capítulo 6 | 433
to agrícola de 1,43 y 0,89 para la mano de obra no calificada y calificada, respectivamente, ante el supuesto de una oferta fija de trabajadores no calificados. A este escenario se lo llamará de elasticidad alta. López y Anríquez también proponen una elasticidad de 0,26 y 0,16 para la mano de obra no calificada y calificada, respectivamente, en el caso de una elasticidad de oferta no infinita ni cero. A este escenario se lo denominará de elasticidad baja. Estos dos pares de posibles elasticidades representan escenarios alternativos que se utilizan para estimar el impacto de la liberalización en los salarios de los trabajadores y su efecto sobre la pobreza. En el supuesto de una alta elasticidad salario-producto agrícola, la mayor reducción en el número de personas pobres ocurre en el escenario 1, esto es, el de liberalización total de productos agroalimentarios, con un total de 704.000 personas (véase el cuadro 6.29). Luego, la reducción en pobreza disminuye conforme se limita la liberalización, llegando a 87.000 personas cuando únicamente se eliminan las barreras arancelarias de lácteos en países desarrollados (escenario 4).
Cuadro 6.29: Pobreza por región con alta elasticidad salario-producto agrícola (Miles de personas)
Región I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total
Base 2003
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
81
61
85
85
85
57
43
63
63
61
64
52
65
65
65
138
113
144
143
142
311
225
325
324
320
158
111
166
165
163
218
164
228
227
225
538
431
486
492
513
267
218
243
246
255
242
192
209
213
224
13
9
15
15
15
17
15
18
18
17
868
639
755
765
802
2.975
2.270
2.803
2.821
2.887
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la encuesta Casen 2003 y de los resultados del modelo ATPSM.
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Si se tiene en cuenta el efecto de la liberalización en la incidencia de la pobreza, esta baja un 4,5% entre el año base y el escenario 1, pero en el escenario 4, la reducción en la incidencia de la pobreza es solo de 0,6% de la población (véase el cuadro 6.30).
Cuadro 6.30: Incidencia de la pobreza por región con alta elasticidad salario-producto agrícola (Porcentajes)
Región I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total
Base 2003
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
18,6
13,9
19,5
19,5
19,5
11,4
8,6
12,7
12,6
12,2
24,9
20,0
25,3
25,3
25,1
21,7
17,7
22,6
22,5
22,3
19,5
14,1
20,4
20,4
20,1
19,4
13,6
20,4
20,3
20,0
23,3
17,5
24,3
24,2
24,0
28,2
22,6
25,5
25,8
26,9
30,0
24,5
27,4
27,7
28,7
22,1
17,5
19,1
19,4
20,4
14,3
9,8
16,1
16,0
16,0
12,3
10,3
12,9
12,5
12,4
13,7
10,1
11,9
12,1
12,7
19,0
14,5
17,9
18,0
18,5
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la encuesta Casen 2003 y de los resultados del modelo ATPSM.
Si ahora se considera una baja elasticidad salario-producto agrícola, el efecto en la pobreza se revierte en el escenario 1 y el número de pobres aumenta en 116.000 personas, o en un 0,7% de la población total. Por otra parte, los escenarios de liberalización total en lácteos (2 y 3) disminuyen la incidencia de la pobreza en un 0,2%, o en 28.000 y 25.000 personas, respectivamente (véanse cuadro 6.31 y cuadro 6.32). El escenario 4, de liberalización arancelaria de productos lácteos en países desarrollados, tiene un efecto comparativamente menor y deja a 4.000 personas en situación de pobreza. Sin embargo, al analizar el impacto en las principales regiones productoras de leche (VIII a X y RM) en este escenario, se aprecia que hay una reducción neta en pobreza de 31.000 personas.
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Capítulo 6 | 435
Cuadro 6.31: Pobreza por región con baja elasticidad salario-producto agrícola (Miles de personas)
Región I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total
Base 2003 81 57 64 138 311 158 218 538 267 242 13 17 868 2.975
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
88 66 63 147 326 161 220 553 269 249 14 19 915 3.090
85 63 65 144 325 166 228 527 260 227 15 18 823 2.947
85 63 65 143 324 165 227 527 260 226 15 18 831 2.950
85 61 65 142 320 163 225 533 265 234 15 17 854 2.978
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la encuesta Casen 2003 y de los resultados del modelo ATPSM.
Cuadro 6.32: Incidencia de la pobreza por región con baja elasticidad salario-producto agrícola (Porcentajes)
Región I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total
Base 2003
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
18,6
20,1
19,5
19,5
19,5
11,4
13,2
12,7
12,6
12,2
24,9
24,6
25,3
25,3
25,1
21,7
23,0
22,6
22,5
22,3
19,5
20,5
20,4
20,4
20,1
19,4
19,8
20,4
20,3
20,0
23,3
23,5
24,3
24,2
24,0
28,2
29,0
27,6
27,7
28,0
30,0
30,2
29,2
29,2
29,7
22,1
22,7
20,7
20,7
21,3
14,3
15,3
16,1
16,0
16,0
12,3
13,4
12,9
12,5
12,4
13,7
14,4
13,0
13,1
13,5
19,0
19,8
18,8
18,9
19,0
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la encuesta Casen 2003 y de los resultados del modelo ATPSM.
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436 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Por otra parte, si se compara el impacto en la población que vive en zonas urbanas con la de las zonas rurales, la mayor parte del efecto ocurre en las primeras (véase el cuadro 6.33). Así, por ejemplo, ante una alta elasticidad salario-producto agrícola, la disminución en pobreza de las zonas rurales representa alrededor de un 11% de la de las zonas urbanas, excepto para el escenario 1, en el que representa un 17%. En el caso de una baja elasticidad salario-producto agrícola, solo una completa liberalización de productos lácteos en países desarrollados (escenario 3) traería una disminución en la pobreza rural.
Cuadro 6.33: Disminución en el número de personas pobres respecto del año base por zona (Miles de personas)
Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4
Alta elasticidad Urbana Rural
Baja elasticidad Urbana Rural
600,1
104,2
-105,4
-10,4
154,3
17,3
27,9
-0,2
137,5
15,9
22,8
2,2
79,7 7,6 -1,6 -2,2 Fuente: elaboración propia a partir de datos de la encuesta Casen 2003 y de los resultados del modelo ATPSM.
4. Resumen y conclusiones Aun cuando Chile haya presentado importantes disminuciones en la pobreza y también una tendencia hacia menores niveles de desempleo, este proceso se ha visto algo estancado en el último tiempo. Es probable que una liberalización comercial del mercado mundial de productos lácteos sea un aporte a la reducción de estos problemas sociales. En este apartado se analizó el impacto que los escenarios de liberalización presentados en el punto anterior pueden tener en estos indicadores de bienestar social. Para eso, se utilizaron las elasticidades de empleo y salario en relación con el producto agrícola estimadas por López y Anríquez (2005). Mediante el cambio en precio calculado a partir del modelo ATPSM se estimó el efecto en el costo de la CBA. Con esta información, se calculó el impacto en el empleo y la pobreza para cada uno de los escenarios. Como era de esperar, el escenario 1, de liberalización total, posee el mayor aumento en empleo y el escenario 4 es el de menor impacto sobre este indicador. El efecto en la pobreza, en cambio, es ambiguo y depende de la elasticidad precio-salario que se utilice. Así, una alta elasticidad genera una disminución de la pobreza en todos los escenarios, pero con elasticidad baja, en el escenario 1 aumenta en casi un 1% la incidencia de la pobreza a nivel nacional. Esto se explica porque, con una alta
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elasticidad salario-producto agrícola, domina el efecto de incremento en los ingresos de los hogares más pobres en las áreas lecheras por sobre el del costo de la CBA en todas las regiones. A pesar de esto, se puede concluir que en casi todos los escenarios considerados, la liberalización disminuye la pobreza, y cuando se analiza solo la del sector lácteo, esto resulta aún más evidente. En las principales zonas productoras y procesadoras de leche, donde se capturan beneficios, también disminuye la pobreza para los escenarios en los que la liberalización se limita solo a esta industria.
VI. Lecciones y propuestas de políticas Una de las principales lecciones que se pueden obtener de este capítulo es que una liberalización comercial de los productos lácteos traerá aparejada una disminución del desempleo y de la pobreza en Chile. Pero existen condiciones a lo largo de la cadena de producción que pueden determinar hasta qué punto se generan estos beneficios. Además, se trata de un sector altamente distorsionado a nivel internacional, por lo que hay espacio para importantes reducciones en las barreras al comercio. Por otro lado, dado que no representa una parte demasiado importante de la CBA, la suba de precios que conlleva una liberalización no genera un aumento insuperable en los niveles de pobreza. Es decir, estos pueden ser compensados por el efecto en el crecimiento de la actividad agrícola y agroindustrial. La política comercial que siguió el país para los productos lácteos se caracteriza por una apertura gradual, a partir de los años setenta, pero conserva una barrera bastante superior al resto de los productos de la economía. Posteriormente, esta ha ido desapareciendo y se espera que continúe disminuyendo. Es decir, es una industria que solo ahora se estaría enfrentando sin protecciones a las importaciones del mercado internacional, aunque es probable que se impongan nuevas medidas, como ocurrió recientemente con las importaciones desde Argentina. Esto lleva a pensar en cuál debe ser la estrategia comercial adecuada para un sector al que, pese a su potencial para ser competitivo, los precios internacionales deprimidos y un tipo de cambio excepcionalmente bajo no le permiten competir. Quizás el hecho de que se lo mantuviera protegido durante tanto tiempo haya retrasado las mejoras en productividad necesarias para mantener la competitividad de esta industria. Estas mejoras generarían mayores retornos aun ante un escenario de liberalización de los países desarrollados. Por otra parte, la desprotección del sector puede implicar importantes costos sociales (y políticos) en el corto plazo. En este sentido, el patrimonio sanitario y la firma de acuerdos bilaterales permiten acceder a mercados y constituyen una oportunidad para el surgimiento de esta industria, a la espera de una reducción en las distorsiones imperantes en el mercado internacional.
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De aquí surge la recomendación de sostener la defensa del patrimonio sanitario, sobre todo a la luz de nuevas amenazas por el creciente flujo de comercio. También es recomendable continuar el esfuerzo por abrir nuevos mercados en forma bilateral, ya sea por la vía de acuerdos comerciales o por la implementación de protocolos sanitarios que posibiliten el comercio de productos lácteos. Por otra parte, una forma de hacer frente a bajos precios que no representan un equilibrio a largo plazo es mejorar el entorno de la cadena productiva. De esta manera, las inversiones en bienes públicos –pavimentar caminos rurales, realizar aportes a las investigaciones, al desarrollo tecnológico y a la capacitación específica de la industria, mejorar los niveles educacionales de los trabajadores y apoyar la implementación de nuevos estándares ambientales de producción– pueden dar un impulso importante a la competitividad del sector. Es importante mencionar que, en las actuales condiciones, la viabilidad de los pequeños productores ganaderos se ve muy amenazada, de modo que cualquier esfuerzo por mantener este segmento se debe evaluar con cuidado. Sería adecuado identificar a aquellos productores que tienen reales oportunidades de volverse más competitivos y sobrevivir en la cadena industrial, a los que pueden tener opciones productivas más artesanales dedicadas a mercados locales y a los que requieren un apoyo más bien asistencialista para evitar la pobreza. Sin duda, estos tres segmentos de pequeños productores se podrían beneficiar con una liberalización a gran escala del mercado internacional de los lácteos como los simulados en este capítulo, pero estos escenarios, por ahora, no parecen ser muy cercanos a la realidad, por lo que el futuro de este grupo es incierto. Otro punto importante que se debe abordar es la resolución de los conflictos dentro de la cadena, como las acusaciones por abuso de poder, que no favorecen el dinamismo necesario para que esta industria sea competitiva y una verdadera opción en el mercado internacional. En este sentido, es preciso implementar medidas que mejoren la transparencia, asignen de mejor manera la incertidumbre y ofrezcan los incentivos correctos a los ganaderos para que realicen las inversiones de mediano y largo plazo que permitan mejorar su productividad. En relación con la transparencia, es recomendable implementar sistemas independientes o verificables del control de la calidad y hacer públicos los precios y condiciones ofrecidos por las industrias lácteas. En términos generales, dada la naturaleza intrínsecamente oligopsónica de la industria, es probable que se necesite una actitud más activa para evitar este tipo de comportamientos. Sin embargo, fomentar el diálogo entre los actores de la cadena también puede ser una estrategia para mejorar su eficiencia, dado que de esta manera los productores pueden tener, por ejemplo, una mejor perspectiva de la dirección del mercado y los requisitos que este impone en términos de mejoras productivas.
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VIII. Anexo
Cuadro 6.34: Impacto de la liberalización en las exportaciones por escenario (Porcentajes)
Carne bovina Carne ovina Carne porcina Carne de aves Leche concentrada Manteca Quesos Trigo Arroz Cebada Maíz Lentejas, arvejas Tomates Papas y demás tubérculos Manzanas y peras Cítricos Otras frutas tropicales Azúcar no refinado Azúcar refinado Hojas de tabaco Pieles y cueros Oleaginosas templadas Aceites vegetales
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
11,66
-0,01
0,01
-0,04
-
-
-
-
120,71
0,00
0,00
0,00
253,95
-0,00
0,00
-0,00
62,32
63,86
56,17
41,46
806,97
802,40
476,92
73,80
400,05
400,08
350,06
183,47
593,097
-0,00
0,00
-0,00
10,832
0,02
0,00
0,12
11,27
0,01
0,00
0,04
31,44
-0,00
0,00
-0,00
62,67
-
-
-
126,05
-
-
-
-
-
-
-
17,68
-
-
-
90,79
-
-
-
36,32
-
-
-
11,009
-
-
-
1,968
-
-
-
68,77
-
-
-
379,67
0,03
-0,01
0,19
58,77
-
-
-
531,43
-
-
-
Fuente: elaboración propia a partir del modelo ATPSM.
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Cuadro 6.35: Países incluidos en el modelo ATPSM (Países desarrollados con *) (en inglés)
Afghanistan Albania Algeria Angola Argentina Armenia Australia * Azerbaijan Bahamas Bangladesh Barbados Belarus Belize Benin Bolivia Bosnia and Herzegovina Botswana Brazil Brunei * Bulgaria Burkina Faso Burundi Cambodia Cameroon Canada * Cape Verde Central African Republic Chad Chile China Colombia Comoros Congo
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Congo, Democratic Republic of the Costa Rica Croatia Cuba Cyprus * Czech Republic Djibouti Dominica Dominican Republic EU 15 * Ecuador Egypt El Salvador Eritrea Estonia Ethiopia Fiji French Polynesia, Territory * of Gabon Gambia Georgia Ghana Grenada Guatemala Guinea Guinea-Bissau Guyana Haiti Honduras Hong Kong, China * Hungary Iceland * India
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Indonesia Iran, Islamic Republic of Iraq Israel * Côte d’Ivoire Jamaica Japan * Jordan Kazakhstan Kenya Korea, Democratic People‘s Republic of Korea, Republic of Kuwait * Kyrgyzstan Lao People‘s Democratic Republic Latvia Lebanon Lesotho Liberia Libyan Arab Jamahiriya Lithuania Macao * Macedonia, Former Yugoslav Republic of Madagascar Malawi Malaysia Maldives Mali Malta Mauritania Mauritius Mexico Moldova, Republic of Mongolia Morocco Mozambique
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Myanmar Namibia Nepal Netherlands Antilles * New Zealand * Nicaragua Níger Nigeria Norway * Pakistan Panama Papua New Guinea Paraguay Peru Philippines Poland Romania Russian Federation Rwanda Sao Tome and Principe Saudi Arabia Senegal Seychelles Sierra Leone Slovakia Slovenia * Solomon Islands Somalia South Africa Sri Lanka Saint Lucia Saint Vincent Sudan Suriname Swaziland Switzerland *
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Syrian Arab Republic Taiwan Prov. of China* Tajikistan Tanzania, United Republic of Thailand Togo Trinidad and Tobago Tunisia Turkey Turkmenistan United Arab Emirates * United States of América * Uganda Ukraine Uruguay Uzbekistán Vanuatu Venezuela Viet Nam Yemen Yugoslavia Zambia Zimbabwe Fuente: Peters y Vanzetti (2004).
Cuadro 6.36: Variación de los precios internacionales según escenarios multilaterales y productos (Porcentajes respecto de precios base)
Productos
Propuesta:
Liberalización completa
Harbinson
UE
Estados Unidos
15,38
6,67
4,44
10,98
9,48
20,47
9,48
5,57
15,95
13,17
29,50
20,71
9,26
25,12
23,39
19,80
10,40
5,77
14,39
12,98
Leche fresca Leche concentrada Manteca Queso
Grupo Cairns
Fuente: adaptado de Palma (2003).
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Cuadro 6.37: CBA urbana, noviembre de 2003 (Por persona)
Cantidad física (gramos)
Total Pan y cereales Pan corriente Galletas dulces Arroz de primera, grado 2 Harina cruda Tallarines Carnes Posta Carne molida Cazuela de vacuno Pollo entero faenado Pollo trozado Salchichas Mortadela Caldo en cubitos Pescados Pescada Jurel en conserva Productos lácteos y huevos Leche fresca Leche en polvo Queso tipo gouda Yogur Huevos Aceites Aceite suelto Aceite envasado Margarina
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1.258,646 362,872 291,389 3,579 36,073 11,234 20,597 80,748 12,095 17,883 16,163 14,663 12,695 1,479 5,278 0,492 11,979 8,368 3,611 164,237 91,431 41,615 1,364 10,113 19,714 37,073 13,420 15,660 7,993
Costo Costo diario mensual (gramos) $Ch nov. $Ch nov. 2003 2003
Calorías Proteínas Grasas (Kcal)
(gramos)
2.176,002 1072,170 812,976 15,212 130,945 39,094 73,943 109,225 15,627 23,105 12,203 16,833 21,861 4,808 13,294 1,494 13,922 4,628 9,294 118,614 52,116 24,595 4,308 10,113 27,482 313,744 118,227 137,965 57,552
54,612 24,685 18,649 0,315 2,309 0,899 2,513 13,222 2,712 3,449 1,802 1,839 2,389 0,185 0,781 0,065 1,728 1,013 0,715 7,383 2,926 1,444 0,306 0,445 2,262 0,048 0,000 0,000 0,048
54,473 5,317 2,040 0,372 2,708 0,135 0,062 5,516 0,356 0,934 0,469 0,944 1,226 0,439 1,024 0,124 0,705 0,023 0,682 5,827 2,286 1,278 0,314 0,273 1,676 35,467 13,379 15,613 6,475
728,537 215,313 166,264 7,635 18,927 5,369 17,119 126,020 31,523 23,389 24,437 13,959 18,860 1,559 10,274 2,020 13,843 10,299 3,544 80,847 38,845 12,129 3,911 8,039 17,923 44,999 12,604 16,933 15,462
21.856 6459 4988 229 568 161 514 3781 946 702 733 419 566 47 308 61 415 309 106 2425 1165 364 117 241 538 1350 378 508 464
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450 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Cuadro 6.37 (Cont.) Frutas Limones Naranjas Manzanas Plátanos Verduras, legumbres y tubérculos Tomates Lechuga milanesa Repollo Zapallo Pimentón Porotos secos Lentejas Salsa de tomate Ajo Verduras surtidas Papas Cebollas Zanahorias Azúcar, café, té, dulces y condimentos Azúcar granulado Sucedáneo de café Té corriente Té en bolsitas Jugo en polvo Caramelos Helados de paleta Sal Pimienta Bebidas Bebida gaseosa grande Vino familiar Comidas y bebidas fuera del hogar Hot dog Bebida gaseosa en mesón
92.734 43.840 5,974 0,478 16,208 4,084 54,014 30,248 16,538 9,030 312,574 162,030 57,603 9,332 4,449 0,334 7,734 1,353 31,880 7,906 3,631 0,356 8,839 28,107 2,960 9,710 4,519 3,706 3,699 4,195 1,274 0,526 116,918 72,022 53,625 19,788 15,443 4,695 82,896 262,303 55,855 215,042 0,308 1,084 3,317 10,217 1,046 3,221 2,250 1,125 7,221 28,668 1,971 2,760 10,876 0,000 0,052 0,186 106,412 72,927 98,320 66,858 8,092 6,069 7,121 7,227 1,542 4,995 5,579 2,232 Fuente: CEPAL, División de Estadísticas (citado por Mideplan, 2006)
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 450
0.388 0,007 0,079 0,162 0,140 6,920 0,415 0,038 0,097 0,051 0,018 1,821 0,710 0,122 0,223 0,028 2,900 0,386 0,111 0,113 0,000 0,054 0,000 0,000 0,000 0,000 0,055 0,000 0,004 0,016 0,000 0,016 0,109 0,109 0,000
0.239 0,000 0,034 0,162 0,043 0,983 0,207 0,009 0,016 0,153 0,010 0,141 0,038 0,045 0,013 0,005 0,187 0,097 0,062 0,081 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,077 0,000 0,004 0,000 0,000 0,000 0,338 0,338 0,000
36.029 0,583 11,591 19,242 4,613 106,177 16,159 3,521 2,366 6,728 1,153 11,579 3,010 10,101 2,961 1,900 37,290 5,758 3,652 50,291 22,601 1,076 5,329 4,037 4,616 4,277 6,124 1,701 0,530 40,783 33,928 6,855 14,233 4,620 9,613
1.081 17 348 577 138 3185 485 106 71 202 35 347 90 303 89 57 1119 173 110 1509 678 32 160 121 138 128 184 51 16 1223 1018 206 427 139 288
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Capítulo 6 | 451
Cuadro 6.38: Composición de las principales exportaciones silvoagropecuarias por región, enero a septiembre de 2006 Región I** II** III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM
Carne bovina (%)
Cereales (%)
Frutas (%)
Forestal (%)
Lácteos (%)
Vinos y Total alcoholes millones (%) dólares FOB*
0
100
0
0
0
0
152,0
0
96
2
0
2
1
15,1
0
0
100
0
0
0
99,7
0
1
97
0
0
2
184,1
0
0
79
7
0
14
558,0
22
4
59
1
0
14
841,4
1
2
45
34
0
18
743,9
0
9
4
85
1
0
2.475,9
1
4
8
84
3
0
233,0
7
19
21
33
21
0
163,3
53
0
9
34
0
4
1,9
73
6
0
18
1
2
26,5
5
6
32
18
1
38
948,7
No se consideraron hortalizas. ** Las exportaciones de cereales de las regiones I y II son semillas. Fuente: elaboración propia en base al Servicio Nacional de Aduanas (2006).
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 451
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452 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Cuadro 6.39: Cronograma de desgravación de los países socios en los acuerdos comerciales Leche en polvo entera 0402.2118 (1) Producto liberado de aranceles Bolivia Arancel general vigente del 264,9%. Producto excluido de desgravación Canadá 16,6% 16,6% 16,6% 16,6% 13,4% 10,0% 6,6% Colombia Arancel general vigente del 72%. Producto excluido de desgravación Costa Rica Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación Ecuador Arancel general vigente del 40%. Producto excluido de desgravación El Salvador Estados Unidos (2) México Mercosur Perú UE
1,092 US$/k
1,092 US$/k
1,092 US$/k
1,092 US$/k
1,092 US$/k
3,4%
0
1,092 US$/k
0,874 US$/k
0,656 US$/k
13,4%
10%
6,6%
3,4%
0
86,5 ¢/k
69,2 ¢/k
51,9 ¢/k
13,4%
10%
6,6%
1,092 US$/k
Arancel general vigente del 128%. Producto excluido de desgravación Producto liberado de aranceles 20%
20%
130,4 € /100k
130,4 € /100k
20%
20%
20%
16,6%
Al tercer año se revisa el acuerdo
Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación Venezuela Leche en polvo descremada 0402.1000 Arancel general vigente del 10%. Producto excluido de desgravación Bolivia Arancel general vigente del 219,4%. Producto excluido de desgravación Canadá 16,6% 16,6% 16,6% 16,6% 13,3% 10,0% 6,6% Colombia Arancel general vigente del 72%. Producto excluido de desgravación Costa Rica Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación Ecuador Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación El Salvador
Estados Unidos México Mercosur Perú
86,5 ¢/k
86,5 ¢/k
86,5 ¢/k
86,5 ¢/k
86,5 ¢/k
86,5 ¢/k
Arancel general vigente del 90%. Producto excluido de desgravación Producto liberado de aranceles 20%
20%
UE
125,4€ /100k
125,4€ /100k
Venezuela
Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 452
20%
20%
20%
16,6%
Al tercer año se revisa el acuerdo
27/12/2010 07:39:29 a.m.
Capítulo 6 | 453
Leche condensada 0402.9910 Arancel general vigente del 10%. Producto excluido de desgravación Bolivia Arancel general vigente del 277,5%. Producto excluido de desgravación Canadá 16,6% 16,6% 16,6% 16,6% 13,3% 10,0% 6,6% Colombia Producto liberado de aranceles Costa Rica Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación Ecuador Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación El Salvador Estados Unidos México Mercosur Perú UE
49,6 ¢/k
49,6 ¢/k
49,6 ¢/k
49,6 ¢/k
49,6 ¢/k
49,6 ¢/k
3,4%
0
49,6 ¢/k
39,68 ¢/k
29,76 ¢/k
0
0
0
3,4%
0
1,233 US$/k
0,925 US$/k
Arancel general vigente del 15%. Producto excluido de desgravación Producto liberado de aranceles 14,2%
11,4%
57,2€ /100k
57,2€ /100k
8,6%
5,8%
2,8%
0
Al tercer año se revisa el acuerdo
Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación Venezuela Manteca 0405.1000 Arancel general vigente del 10%. Producto excluido de desgravación Bolivia Arancel general vigente del 333,8%. Producto excluido de desgravación Canadá 16,6% 16,6% 16,6% 16,6% 13,3% 10,0% 6,6% Colombia Arancel general vigente del 72%. Producto excluido de desgravación Costa Rica Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación Ecuador Arancel general vigente del 30%. Producto excluido de desgravación El Salvador
Estados Unidos México Mercosur Perú
1,541 US$/k
1,541 US$/k
1,541 US$/k
1,541 US$/k
1,541 US$/k
1,541 US$/k
1,541 US$/k
Producto liberado de aranceles 3,5%
1,75%
0
0
0
0
0
0
0
20%
20%
20%
20%
20%
16,6%
13,4%
10%
6,6%
UE
189,6 € /100k
189,6 € /100k
Venezuela
Producto liberado de aranceles
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 453
Al tercer año se revisa el acuerdo
27/12/2010 07:39:29 a.m.
454 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Cuadro 6.39 (Cont.) Queso 0406.9000 (los demás quesos incluyen gouda, cheddar, edam, parmesano y otros) Producto liberado de aranceles Bolivia Arancel general vigente del 267,3%. Producto excluido de desgravación Canadá Producto liberado de aranceles Colombia Arancel general vigente del 50%. Producto excluido de desgravación Costa Rica Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación Ecuador Arancel general vigente del 40%. Producto excluido de desgravación El Salvador (3) Estados Unidos US$/kg US$/kg US$/kg US$/kg US$/kg US$/kg US$/kg US$/kg Gouda Edam 1,803 1,803 1,803 1,803 1,803 1,803 1,803 1,442 1,227 1,227 1,227 1,227 1,227 1,227 1,227 0,982 Cheddar 2,146 2,146 2,146 2,146 2,146 2,146 2,146 1,717 Parmesano Arancel general vigente del 125%. Producto excluido de desgravación México(4) Producto liberado de aranceles Mercosur 20% 20% 20% 20% 20% 16,6% 13,4% 10% Perú UE
144,9 € /100k
144,9 € /100k
Venezuela
Arancel general vigente del 20%. Producto excluido de desgravación
US$/kg 1,082 0,736 1,288
6,6%
Al tercer año se revisa el acuerdo
Notas: (1) Para cada producto, el código corresponde al del Arancel Aduanero Chileno, basado en el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, a nivel de ocho dígitos. Este código puede ser diferente en cada país de destino. (2) Leche en polvo entera con contenido de materia grasa inferior al 35%. Para productos con más del 35% de materia grasa se aplica un arancel del US$1,556 por kilo. (3) Se aplica cuota libre de arancel hasta el 11º año de vigencia del acuerdo. Para las cantidades que exceden el cupo libre de arancel se mantendrán los derechos durante los primeros siete años y se eliminarán los aranceles a partir del octavo en cinco etapas iguales; estas mercancías quedan libres de derechos desde el 1° de enero de 2012. (4) El queso gouda (0406.9010) no está incluido en la lista de excepciones. Fuente: ODEPA (2006d).
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 454
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Capítulo 6 | 455
Cuadro 6.40: Cronograma de desgravación de Chile en los distintos acuerdos comerciales País de origen
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2%
1%
0
0,75%
0
0
Leche en polvo entera 0402.2118 Bolivia Canadá Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Estados Unidos México Mercosur Perú UE Venezuela
Producto liberado de aranceles Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación 6%
6%
6%
5%
4%
3%
Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación 5,25%
4,5%
3,75%
3,0%
2,25%
1,5%
Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Producto liberado de aranceles Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación 6%
6%
Al tercer año se revisa el acuerdo
Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación
Leche en polvo descremada 0402.1000 Bolivia Canadá Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Estados Unidos México Mercosur Perú UE Venezuela
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 455
Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación 6%
6%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0
0
0
0
Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación 5%
3%
2%
0
0
0
Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Producto liberado de aranceles Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación 6%
6%
Al tercer año se revisa el acuerdo
Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación
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456 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Cuadro 6.40 (Cont.) Leche condensada 0402.9910 Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Bolivia Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Canadá 6% 6% 6% 5% 4% 3% 2% 1% Colombia Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Costa Rica Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Ecuador Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación El Salvador 5,25% 4,5% 3,75% 3,0% 2,25% 1,5% 0,75% 0 Estados Unidos Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación México Producto liberado de aranceles Mercosur 4,3% 3,4% 2,6% 1,7% 0,8% 0 0 0 Perú 6% 6% Al tercer año se revisa el acuerdo UE Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Venezuela Manteca 0405.1000 Producto liberado de aranceles Bolivia Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Canadá 6% 6% 6% 5% 4% 3% 2% 1% Colombia Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Costa Rica Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Ecuador Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación El Salvador 4,5% 3% 1,5% 0 0 0 0 0 Estados Unidos Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación México 1,20% 0,24% 0,12% 0,06% 0 0 0 0 Mercosur Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Perú 6% 6% Al tercer año se revisa el acuerdo con la UE UE Producto liberado de aranceles Venezuela Queso 0406.9000 (los demás quesos incluye gouda, cheddar, edam, parmesano y otros) Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Bolivia Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Canadá 6% 6% 6% 5% 4% 3% 2% 1% Colombia Producto liberado de aranceles Costa Rica Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Ecuador Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación El Salvador 4,5% 3,0% 1,5% 0 0 0 0 0 Estados Unidos Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación México Producto liberado de aranceles Mercosur Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Perú 6% 6% Al tercer año se revisa el acuerdo con la UE UE Arancel general vigente del 6%. Producto excluido de desgravación Venezuela
0
0
0
0
0 0
0
0
Fuente: ODEPA (2006d).
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 456
27/12/2010 07:39:30 a.m.
Capítulo 6 | 457
Gráfico 6.16: Evolución de las exportaciones de leche en polvo entera, leche condensada y queso gouda desde Chile hacia Estados Unidos, 2002-2005 (Miles de US$ FOB) 1.600 1.200 800 400 0 2002
2003
Leche en polvo entera
2004 Leche condensada
2005 Queso Gouda
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006c).
Gráfico 6.17: Evolución de las importaciones de manteca provenientes de la UE, 2002-2005 (Miles de US$ CIF) 400 300 200 100 0 2002
2003
2004
2005
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ODEPA (2006c).
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 457
27/12/2010 07:39:30 a.m.
458 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Cuadro 6.41: Plantas procesadoras de leche por región Región
RM
VIII
IX
X
Empresa
Localidad
Soprole
San Joaquín
Nestlé Chile S.A.
Macul
Quillayes - Peteroa
Calera de Tango
Vitalac S.A.
Talagante
Vialat S.A. (ex Parmalat)
Chillán
Nestlé Chile S.A.
Los Ángeles
Soprole
Los Ángeles
Vialat S.A. (ex Parmalat)
Victoria
Vialat S.A. (ex Parmalat)
Angol
Soprole
Temuco
Loncoleche
Loncoche
Surlat S.A.
Pitrufquén
LB Industrias de Alimentos S.A.
Temuco
Colun
La Unión
Soprole
Los Lagos
Loncoleche
Valdivia
Soprole
Osorno
Nestlé Chile S.A.
Osorno
Loncoleche
Osorno
Lácteos Frutillar (ex Cafra)
Frutillar
Nestlé Chile S.A.
Llanquihue
Chilolac
Ancud
Universidad Austral
Valdivia
Lácteos Pto. Varas S.A.
Puerto Varas
Agrolácteos Cuinco Ltda.
Osorno
Quillayes-Peteroa
Futrono
Campo Lindo
Río Negro
Cumelen-Mulpulmo
Osorno
Fuente: ODEPA (2006b).
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 458
27/12/2010 07:39:30 a.m.
Capítulo 6 | 459
Cuadro 6.42: Evolución de la pobreza y la indigencia, 1990-2003 Incidencia y número de personas pobres e indigentes (miles) 1.659 12.9 1990 1.169 8.8 1992 1.036 7.6 1994 814 5.8 1996 820 5.6 1998 849 5.7 2000 727 4.7 2003 Incidencia y número de hogares pobres e indigentes (miles) 336 10.6 1990 242 7.2 1992 219 6.2 1994 176 4.9 1996 174 4.7 1998 178 4.6 2000 160 3.9 2003
4.966
38.6
4.332
32.6
3.780
27.5
3.288
23.2
3.160
21.7
3.081
20.6
2.905
18.7
1.057
33.3
933
27.7
821
23.2
707
19.7
666
17.8
643
16.6
631
15.3
Fuente: Mideplan (2006).
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CAPÍTULO 7
Efectos de la liberalización del comercio agrícola: el caso de los productos lácteos en Costa Rica ante el DR-CAFTA Alberto Trejos, Luis Rivera,Víctor Umaña*
7
I. Introducción
E
ste capítulo tiene como objetivo estimar los posibles cambios sobre la producción, el comercio y el bienestar de Costa Rica ante los impactos que se esperan en el sector lácteo, como resultado del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana (DR-CAFTA).1 Se considera el sector de productos lácteos dada su relevancia para la producción y generación de empleo en zonas rurales, así como su reciente internacionalización. Al ser considerado un sector “sensible” y altamente protegido, representa un estudio de caso útil para dar lineamientos generales sobre los posibles resultados del tratado para aquellos componentes del sector agrícola costarricense que históricamente se han exceptuado de la desgravación arancelaria y se han enfocado principalmente en el mercado interno dado que, en Costa Rica, el 84% del área sembrada se utiliza en cultivos en los que el país es exportador neto y para los cuales, en su mayoría, las barreras arancelarias han caído fuertemente en los últimos 20 años. El 16% restante se asigna a unos pocos productos agrícolas (y algo semejante se da para algunas actividades pecuarias) que, al igual que los lácteos, * Alberto Trejos es economista, se desempeña como profesor del INCAE Business School y es ex ministro de Comercio Exterior de Costa Rica; Luis Rivera también es economista y se desempeña como consultor del INCAE Business School, Costa Rica; Víctor Umaña es economista, desarrolla tareas como investigador en el INCAE Business School y es ex consejero de la Misión de Costa Rica ante la OMC. 1 Estados Unidos y cinco países centroamericanos –Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica– concluyeron las negociaciones sobre el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Centroamérica (CAFTA) en diciembre de 2003 y enero de 2004. República Dominicana fue incluida dentro del tratado en agosto de 2004, y este adquirió el nombre de DR-CAFTA. El tratado fue firmado en mayo de 2004 y ratificado por la Casa de Representantes de Estados Unidos en julio de 2005. También fue ratificado por Guatemala, El Salvador, República Dominicana, Honduras, Nicaragua y Costa Rica.
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están fuertemente protegidos en el mercado local. El estudio utiliza primeramente un enfoque de equilibrio general, basado en la base de datos y el modelo del Proyecto de Análisis del Comercio Global (Global Trade Analysis Project, GTAP).2 Este ejercicio se complementa con el modelo de simulación global (Global Simulation Model, GSIM), un modelo de equilibrio parcial que permite realizar análisis más detallados sobre subsectores productivos. El objetivo final es identificar los impactos en el país, los sectores productivos y el bienestar de los hogares. Complementariamente, este capítulo incluye un análisis general sobre el sector de productos lácteos en Costa Rica y una descripción de la estructura del mercado, las condiciones de la industria, los niveles de proteccionismo y su importancia relativa en el consumo nacional. Esto sirve de contexto para comprender mejor los resultados de la estimación de los potenciales impactos del DR-CAFTA sobre el sector empresarial y sobre los consumidores nacionales. Por los datos obtenidos, si bien en líneas generales no parece que Costa Rica vaya a ser significativamente afectada por la eliminación de aranceles al comercio de productos lácteos bajo el tratado, los ejercicios realizados apuntan al crecimiento de la producción y el comercio. La actual estructura del mercado nacional, sumamente protegido y concentrado en pocos actores, hace esperar impactos positivos (aunque modestos) sobre el bienestar de los consumidores, que solo afectarían parcialmente la capacidad adquisitiva de las familias (y, eventualmente, el nivel de pobreza). El capítulo se estructura de la siguiente manera: la primera parte revisa las principales características del mercado mundial de productos lácteos. Un segundo apartado caracteriza el sector lácteo costarricense. La tercera describe la pobreza, la canasta básica alimentaria y los efectos de las distorsiones del comercio. En la cuarta se analizan los posibles impactos del DR-CAFTA sobre la economía centroamericana con un modelo de equilibrio general, tomando como eje Costa Rica. Una quinta sección describe los resultados de un análisis de equilibrio parcial, detallando los impactos posibles del tratado sobre los productos lácteos más importantes desde el punto de vista del comercio internacional y, por último, en la sexta parte, se presenta un balance acerca de los posibles efectos sobre la distribución, el consumo y el bienestar de la población.
2 En este ejercicio se utilizó el modelo y la base de datos del GTAP en su versión 6. Actualmente se cuenta con una base de datos más actualizada (GTAP 7).
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Capítulo 7 | 463
II. El mercado mundial de productos lácteos 1. Producción y comercio El mercado mundial de productos lácteos se caracteriza por ser concentrado, residual, volátil, altamente protegido y con una amplia participación de las compañías transnacionales en la producción y comercialización. La materia prima –leche fresca– es un bien poco transable que se convierte en unos cuantos productos a granel (como leches concentradas, quesos y grasas lácteas) y en otros muchos bienes de mayor valor agregado con movimientos y dinámicas particulares. Como ejemplo de la multiplicidad de derivados lácteos, se puede tomar a Fonterra Cooperative Group Ltd., la mayor empresa exportadora de productos lácteos en el mundo, que procesa anualmente 13.000 millones de litros de leche fresca para producir 2 millones de toneladas de más de 1.000 líneas (SKU) de productos lácteos procesados. El carácter perecedero de la leche fresca y su alto costo de transporte explican su limitada transabilidad internacional. En general, esta característica hace que siga siendo producida y procesada cerca de los lugares de consumo. Pese a los avances en logística y tecnología de conservación, el comercio de leche fluida representa menos del 11% de la leche fresca producida mundialmente. Por lo tanto, los grandes productores de leche fresca son también las mayores economías en términos de población y consumo. Un 65% de la producción mundial de leche fluida de origen bovino se concentra en seis países. El principal productor es la Unión Europea (UE-25), seguido de Estados Unidos, la India y Rusia (véase el cuadro 7.1).
Cuadro 7.1: Principales productores de leche de origen bovino, 2006 País UE-25 Estados Unidos India Rusia China Brasil Otros Total
Volumen (toneladas)
Porcentaje
142.524
27,05
80.150
15,21
38.500
7,31
30.600
5,81
24.530
4,66
23.320
4,43
187.287
35,54
526.911
100,00
Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) (2006).
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Por su parte, tres países o territorios aduaneros –la UE, Nueva Zelanda y Australia– son el origen del 80% de las exportaciones totales de productos lácteos (véase el cuadro 7.2). Es destacable, asimismo, que una sola empresa (Fonterra) acapara el 32% de las exportaciones mundiales de productos lácteos. Del mismo cuadro se desprende que los cuatro derivados perecederos lácteos más simples, que en sí mismos son materia prima para otros de mayor valor agregado, representan la gran mayoría del comercio lácteo. El destino de esas exportaciones se muestra en el cuadro 7.3.
Cuadro 7.2: Principales países exportadores de productos lácteos, 2005 (Miles de toneladas métricas)
País UE Nueva Zelanda Australia Estados Unidos Ucrania Argentina Canadá Rusia Otros Total
LPE1
LPD2
Grasas lácteas
Quesos
Total ELF3
Participación relativa %
495
225
360
500
20.480
35,9
585
221
305
267
17.942
31,4
161
174
83
227
7.392
13,0
0
300
0
110
3.590
6,3
0
65
30
60
1.800
3,2
185
22
0
45
2.760
4,8
0
0
0
9
90
0,2
5
15
5
10
392
0,7
136
50
21
19
2.631
4,6
1.567 1.072 804 1.247 57.076 100,0 Notas: 1 LPE: leche en polvo entera; 2 LPD: leche descremada en polvo; 3 ELF: equivalente de leche fluida. Fuente: FAS/USDA (United States Department of Agriculture, Departamento de Agricultura de Estados Unidos) (2006).
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Cuadro 7.3: Principales importadores de productos lácteos, 2004 (Miles de toneladas métricas)
País Argelia Venezuela Malasia China Filipinas Tailandia México Rusia Indonesia Otros Total
País Rusia UE-25 México Egipto Canadá Argelia Estados Unidos Taiwán Australia Otros Total
Leche en polvo entera Volumen
%
160
23,77
95
14,12
86
12,78
67
9,96
48
7,13
40
5,94
35
5,20
30
4,46
26
3,86
86
12,78
673
100,00
Grasas lácteas Volumen
País
Leche en polvo descremada Volumen
México Indonesia Filipinas Argelia Tailandia Rusia China Malasia Japón Otros Total
%
País
150
37,31
75
18,66
55
13,68
30
7,46
25
6,22
15
3,73
15
3,73
12
2,99
10
2,49
Japón Rusia Estados Unidos UE-25 México Australia República de Corea Canadá Argelia Otros Total
15
3,73
402
100,00
%
168
18,86
135
15,15
130
14,59
100
11,22
80
8,98
60
6,73
55
6,17
50
5,61
25
2,81
88
9,88
891
100
Quesos Volumen
%
215
21,35
215
21,35
203
20,16
100
9,93
85
8,44
51
5,06
43
4,27
26
2,58
24
2,38
45
4,47
1.007
100,00
Fuente: FAS/USDA (2005).
Desde principios de 2000 se ha dado un alza importante en los precios internacionales de los principales productos lácteos, particularmente de los quesos. La concentración de la producción y de las exportaciones ocasiona que las políticas y ajustes en los mercados internos de los grandes productores y/o exportadores afecten significativamente los precios, los cuales fluctúan al ritmo de la acumulación y liquidación de los inventarios de los principales exportadores, así como de la demanda de los principales importadores (véase el gráfico 7.1). Esta situación se presenta con
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mayor intensidad en aquellos productos que se comercializan fuera de los contingentes arancelarios de importación establecidos luego de las negociaciones de la Ronda de Uruguay. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO, 1999), aproximadamente un 25% del comercio de productos lácteos ocurre dentro de estos contingentes.
Gráfico 7.1: Precios internacionales de referencia de productos lácteos. FOB. Oceanía, 1995-2006 (US$ por toneladas métricas) 3000
2500
2000
1500
1000
US$ por TM
500
0 1995
1996
Queso cheddar
1997
1998
1999
Mantequilla
2000
2001
LP entera
2002
2003
2004
2005
2006
LP descremada
Fuente: FAO (2006).
2. Distorsiones del comercio en países desarrollados El sector lácteo es la actividad que más apoyo recibe en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); los productores de la UE y Estados Unidos son los que más beneficios obtienen de sus gobiernos. Estos aportes se concentran en el sostenimiento de los precios, subsidios directos a la producción y a la exportación. A pesar de estos altos subsidios, los aranceles constituyen la principal causa de distorsión del comercio internacional de productos lácteos. Algunos de sus protagonistas, como la UE, Estados Unidos, Canadá, y en menor grado México, aplican barreras arancelarias para proteger el sector. Se han diseñado complejos sistemas arancelarios, que comprenden en muchos casos la combinación de aranceles ad valorem, aranceles específicos y contingentes arancelarios. Aunque
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existen compromisos de reducción de distorsiones dentro del marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), se considera poco probable la eliminación total de estos apoyos en el mediano plazo. En contraste con los altos subsidios y otras distorsiones, otros países, liderados por Nueva Zelanda, Australia y Argentina, han eliminado este tipo de ayudas y han desregulado su mercado. Estas acciones, lejos de restarles presencia en el mercado, los han posicionado como actores indiscutibles en el comercio mundial de estos productos. Apoyados por condiciones climáticas ideales para la producción, inversiones en investigación y desarrollo, uso de tecnología apropiada y experiencia productiva, han demostrado que la actividad puede ser altamente competitiva sin necesidad de subsidios y otras medidas proteccionistas.
3. El sector lácteo en Estados Unidos El sector lácteo de Estados Unidos es el segundo mayor del mundo en términos de producción de leche fluida, procesamiento y comercio internacional, solo superado por la UE en su conjunto. Una de sus características principales es la alta y creciente productividad primaria, consecuencia de la concentración de las fincas y el aumento en el número de animales por operación. Desde 1980, el número de animales ha caído en un 16,5% y el de operaciones un 75%. La finca promedio tiene hoy 111 vacas, el triple de lo que había en 1980, y la producción de leche se ha incrementado en un 60% desde ese año, es decir, hoy en día hay menos animales y menos fincas, pero más leche (Miller y Blayney, 2006). La política lechera de este país, que incluye la aplicación de medidas de sostenimiento de precios, el apoyo a los ingresos y la estabilidad del mercado interno, es ejecutada en forma conjunta por el gobierno federal y los gobiernos estatales. El gobierno federal es el responsable del sostenimiento de precios y apoyo a los ingresos, mientras que los Estados se encargan de la estabilización de los mercados. Del mismo modo, el gobierno federal ejecuta el Programa de Incentivo a las Exportaciones de Lácteos (DEIP, por sus siglas en inglés), el cual está orientado a subvencionar las exportaciones de leche en polvo, quesos y mantequilla en mercados en los que los productos estadounidenses compiten con exportaciones subvencionadas de la UE. El mercado estadounidense registra un aumento de la demanda de un 1% anual, a causa del crecimiento demográfico y del aumento de las compras de algunos productos como el queso, que representa la mitad del consumo. Este incremento se atribuye, entre otras cosas, al éxito de la campaña publicitaria genérica “Bigote Blanco” que, con una inversión de US$55 millones, logró una suba en las ventas de casi US$300 millones, y revirtió la disminución en el consumo registrada en los últimos 30 años.
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III. El sector lácteo en Costa Rica 1. Producción primaria La producción de leche de vaca es la actividad pecuaria más importante en Costa Rica, con una participación en el valor agregado de la producción agropecuaria (VAA) del 9,1%, lo que representa 1,1% del producto interno bruto (PIB). Desde 1991, el sector crece a una tasa promedio anual del 5,2%, que es superior al promedio de la economía y al de la agricultura en conjunto. La producción de leche de vaca alcanzó en 2005 los 752 millones de kilos (véase el gráfico 7.2), aproximadamente el 10% de la producción de Argentina y un poco más de la mitad de la de Uruguay. Según el censo ganadero de 2000, el país cuenta con 38.365 explotaciones de ganado bovino, de las cuales 14.355 son fincas ganaderas dedicadas a la producción de leche. De ellas,
Gráfico 7.2: Producción de leche de vaca en Costa Rica, 1980-2005 (Millones de litros) 900
800
700 600
500
400
300 200
100
0
Fuente: Cámara Nacional de Productores de Leche (CNPL, 2006).
el 58% es de doble propósito, mientras que el 42% restante está constituido por fincas especializadas. Las principales razas lecheras criadas en el país son Holstein, Jersey, Guernsey y Pardo Suizo. El 86% de las fincas tiene una extensión inferior a las 50 hectáreas. El sector está compuesto por 16 empresas dedicadas a la industrialización, procesamiento y distribución de lácteos, y cientos de pequeñas industrializadoras informales, ubicadas principal-
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mente en las zonas de Turrialba, San Carlos, Zarcero y Bagaces. En las tareas de comercialización, además de las propias industrias, hay once cadenas principales de supermercados y 12.800 tiendas independientes. Asimismo, siete universidades y 45 colegios técnicos forman personal capacitado para trabajar en el sector. Además, el cluster está constituido por varias asociaciones de empresas y varias entidades nacionales que ofrecen servicios financieros y, finalmente, el gobierno, con el apoyo del sistema legal costarricense, que incluye normativas y legislación que rigen la actividad. El gráfico 7.3 muestra el mapa del cluster de lácteos costarricense, y se esquematiza la relación entre los actores. La principal zona de producción es la cuenca lechera de San Carlos, en el norte de la provincia de Alajuela. Esta región ha ganado preeminencia sobre la lechería tradicional de altura ubicada en las faldas de la Cordillera Volcánica Central que, por sus características climáticas y su cercanía con los centros de población principales, había sido el punto más importante de producción desde la época colonial. La cuenca lechera de San Carlos se puede tipificar como una lechería tropical especializada, cuyo sistema de producción más utilizado es el de pastoreo rotacional con tendencia a la semiestabulación. Aquí, las vacas pasan aproximadamente la mitad del día pastando y la otra mitad bajo techo, recibiendo alimentación suplementada con granos o material ensilado. Para hacer un contraste, en la lechería especializada de altura las vacas pasan la mayor parte del tiempo estabu-
Gráfico 7.3.: Estructura del cluster de productos lácteos en Costa Rica COMERCIALIZACIÓN INSTITUCIONES DE APOYO UNIVERSIDADES Y COLEGIOS TÉCNICOS SERVICIOS FINANCIEROS
CENTROS DE INFORMACIÓN
PRODUCCIÓN EN FINCA
PROVEEDORES INSUMOS PUNTOS DE VENTA PROPIOS
EXPORTACIÓN
INDUSTRIA FORMAL
PRODUCTORES PRIMARIOS MINORISTAS INDUSTRIA INFORMAL
GOBIERNO
SERVICIOS PÚBLICOS
PRODUCCIÓN INDUSTRIAL
PROVEEDORES INSUMOS
MAYORISTAS IMPORTADORES
ORGANIZACIONES Y ASOCIACIONES
Fuente: Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS, 2005).
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ladas y la alimentación es a base de concentrados y material orgánico ensilado. Estudios recientes indican que este sistema, aunque de mayor productividad, es menos rentable que el utilizado en zonas de menor altura, como San Carlos (CLACDS, 2005).
Cuadro 7.4: Distribución de la producción de leche por provincia y región en Costa Rica, 2000 Provincia Alajuela Cartago San José Guanacaste Heredia Otras
Región
Aporte (%)
H. Norte y Central
59,28
Central
17,03
Central
7,41
Chorotega
6,89
H. Norte, H. Atlántica, Central
4,67
Resto del país
4,72
Fuente: CNPL (2006).
Los productores primarios se dividen en aquellos integrados al circuito formal y los informales o artesanales. Según la CNPL, se estima que solo alrededor del 22% de las explotaciones, o 3.000 productores, entregan su producción a industrias formales. Se caracterizan por tener hatos de razas especializadas en la producción de leche, en su mayoría utilizan ordeño mecánico en sus lecherías y realizan las tareas de reproducción de su hato mediante inseminación artificial con material genético importado. Pese a su bajo número, aportan el 60% de la producción nacional. El 78% de los productores, distribuidos en todo el país, vende su producción en el circuito informal. Existe una gran heterogeneidad en este segmento en lo que respecta a uso de tecnología, sistemas de pastoreo, alimentación y comercialización. Se pueden encontrar desde productores altamente tecnificados que utilizan inseminación artificial, ordeño mecánico y estabulación hasta productores con muy bajo nivel tecnológico. La pasteurización es el elemento diferenciador más importante. Aquellos que pasteurizan son empresas de tipo familiar o pequeñas empresas asociativas que han recibido asesoría técnica de diversos organismos del Estado o privados. Estas empresas tienen capacidades de producción de entre 5.000 y 10.000 litros de leche por día. Los que no pasteurizan producen queso y natilla como alternativa de conservación de su producción.
2. Producción industrial La industria láctea generó en 2004 el 15% del valor de la producción de la industria alimenticia de Costa Rica. Según los datos de la CNLP, genera 4.145 empleos directos, lo que equivale
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al 10,5% del empleo total producido por la industria alimenticia costarricense y el 0,25% de la ocupación nacional. Entre 1996 y 2002, la industria láctea ha registrado una tasa media anual de crecimiento del 5,55% (contra un 4,61% de crecimiento para el PIB en el mismo período). La Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos R.L., la mayor industria láctea del país, procesa el 85% de la leche industrializada, con un total aproximado de 330 millones de litros anuales y ofrece más de 300 productos lácteos. De la leche fresca que entra al circuito industrial, el 61% se utiliza en la producción de leche fluida pasteurizada, el 18% para quesos, el 8% para leches en polvo y el 13% restante en otros productos, principalmente helados, natilla, manteca y yogur. El sector industrial formal de productos lácteos, en particular el mediano y grande, presenta un alto dinamismo, que se debe principalmente a la organización e integración de la producción primaria con la industrial, y a la diversificación de productos lácteos. Está constituido por empresas que aplican estándares de normas de higiene y sanidad internacionalmente avalados. Algunas de ellas cuentan con un nivel tecnológico y una capacidad instalada tal que les permiten abastecer el mercado nacional y contar con capacidad para exportar. Aun cuando la cooperativa Dos Pinos ha logrado un posicionamiento claro en toda la región centroamericana, cuenta con buenos canales de distribución y gerencia profesional y es tan sofisticada en su estrategia de mercado como las otras empresas principales de consumo alimentario masivo del país, la mayor parte de su producción de leche se utiliza actualmente para la preparación de productos lácteos de bajo valor agregado, como la leche fluida y el queso fresco. La demanda del consumidor local de estos productos tradicionales y no sofisticados es la principal causa para que no se destine mayor cantidad de leche a la elaboración de otros productos y, por eso, la estrategia industrial no se ha enfocado fuertemente en productos de alto valor agregado. En encuestas realizadas por el Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS, 2005), sus directivos aducen que la razón principal de este comportamiento está relacionada con la falta de cultura de consumo para productos de alto valor agregado y el bajo poder adquisitivo de un segmento importante de la población, aunque para este organismo, en el caso de los productores informales, algunas razones que justifican la diversidad y proporción de la cartera podrían ser el desconocimiento de tecnologías de procesamiento y la falta de equipos adecuados. Esta realidad impone retos importantes para el sector industrial, el cual tiene la oportunidad de ofrecer, a segmentos y nichos del mercado local y de exportación, productos de alto valor agregado y diferenciados que actualmente no son elaborados en el país. Hasta la fecha, el sector industrial lácteo de Costa Rica ha encontrado dificultades para exportar ampliamente sus productos al mercado internacional, más allá del Mercado Común Centroamericano. Barreras no arancelarias, costos de producción poco competitivos y relativo desconocimiento de los mercados de exportación han sido los principales obstáculos.
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Pese a que la disponibilidad de mano de obra calificada y el acceso permanente a materia prima en las cantidades requeridas no ha sido un impedimento en el pasado, existe la preocupación actual en el sector industrial por la eventual carencia de materias primas clave que deben ser importadas para la fabricación de productos de alto valor agregado. Elevados aranceles o contingentes arancelarios de importación impiden un abastecimiento en el tiempo y las cantidades adecuadas. Otro de los retos importantes que enfrenta este circuito es el manejo de la estacionalidad de la producción (informalmente, el “golpe de leche”), particularmente determinado por la extensa época de lluvias en el país. El sector cooperativo es predominante dentro de la industria formal, y las principales cooperativas son: la Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos R.L., Coopeleche y Coopebrisas. También hay sociedades de capital privado, como Inlatec, Monteverde y Vítola, entre otras. Ambos tipos de empresas mantienen un alto grado de integración con la producción primaria en lo que se refiere a la provisión de insumos y asistencia técnica, y se caracterizan por la estabilidad en la compra de materia prima durante todo el año a sus asociados o proveedores y por poseer una producción altamente diversificada. Las empresas de capital privado especializadas en la elaboración de un producto específico (quesos, helados, etcétera) responden con mayor flexibilidad en la compra de materia prima, dependiendo de las condiciones del mercado. Sin embargo, las normas y políticas establecidas por las principales industrias formales constituyen, además de una barrera, una oportunidad para la elaboración y comercialización informal de productos, como quesos y natillas, puesto que de esta manera se evita la inversión financiera requerida en esquemas de entrega de leche, equipos sanitarios y otros desembolsos necesarios para incorporarse a la formalidad, situación que complica los esfuerzos de competitividad del sector. Esta industria generalmente se abastece con el uso, por parte de los productores, de derechos de entrega de leche. El transporte a la planta es suministrado en camiones refrigerados y su costo es descontado del precio de recibo. Dos Pinos, por ejemplo, utiliza un esquema de certificados de aportación. Una acción equivale a 42 certificados de aportación. Actualmente, esta cooperativa no ofrece nuevos derechos de aportación al mercado, y se requieren al menos cinco acciones, que equivalen a 210 kilos de leche suscrita, para que un productor pueda ofrecer su leche a la cooperativa. Esto representa una barrera de entrada para nuevos productores o actuales que deseen ampliar su capacidad productiva. El costo de cada certificado de aportación en el mercado paralelo de derechos de entrega es aproximadamente de 2 millones de colones costarricenses (aproximadamente US$4.000). Hasta noviembre de 2004, el valor reconocido a los productores de Dos Pinos era de 30 centavos de dólar por kilo de leche entregada. La producción extraordinaria o primer excedente, que no está
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cubierto por un derecho de entrega, se recibe con un descuento del 12% hasta un máximo volumen equivalente al 50% del monto autorizado por los derechos de entrega. Un segundo excedente en la producción de leche se reconoce con un descuento superior al correspondiente para el primero. Todos los socios de Dos Pinos deben contar con sistemas de enfriamiento; la leche es recolectada en camiones de la cooperativa y se aplica un sistema de calificación por componentes y células somáticas. Las políticas de abastecimiento de materia prima han servido para regular la oferta de leche y establecer un orden en el proceso; sin embargo, pueden constituir una barrera para la incorporación de nuevos socios en las cooperativas, en especial de aquellos que hoy pertenecen al sector informal, cuyos problemas fundamentales son la calidad de su producción y los procesos empleados, los cuales deberían ser mejorados para que cumplan con las normas de la industria y puedan integrarse a ella.
3. Producción artesanal La producción industrial artesanal se encuentra distribuida en todo el país, principalmente en Turrialba, Zarcero, San Carlos, Guanacaste, San Isidro del General y en la Zona Atlántica. La calidad de la materia prima y del producto, y la sanidad del proceso en estos casos es muy variable, aunque tienen en común que a un alto porcentaje de la leche no se le realiza el proceso de pasteurización. La principal red de distribución para estos productos la constituyen la distribución a domicilio, las ventas ambulantes, las ferias del agricultor y las pulperías (pequeñas tiendas). Por lo general, en la industria informal, la leche se paga por volumen y el precio ignora parámetros de calidad química y microbiológica. Diversos estudios (Umaña, 1998; CLACDS, 2005) mencionan que la problemática del sector artesanal consiste fundamentalmente en el uso de materias primas sin esquemas que aseguren su higiene, sanidad y calidad. Además, se suele trabajar con equipos defectuosos, las aguas residuales que se utilizan carecen de tratamiento, no se aplican sistemas de pasteurización, sus productos finales no poseen una adecuada identificación, desconocen el manejo contable y administrativo, tienen un déficit de programas de capacitación y transportan los productos en forma inadecuada, entre otras cuestiones. La CNPL (2006) divide los actores del circuito artesanal de la siguiente forma:
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Vendedores de leche cruda (lechero), un producto de muy corta duración, que atienden el mercado de las zonas inmediatamente cercanas al área de producción. Predominantemente operan en el Valle Central (zona que, por su densidad poblacional, permite que esta actividad sea rentable). Productores artesanales de queso crudo, conformados por explotaciones familiares de larga tradición, con ordeñe manual, bajo nivel tecnológico de procesamiento y sin vínculos con la industria, que acceden al mercado de una manera informal (venta directa al consumidor y a pequeños comerciantes). Se encuentran distribuidos en todo el país y producen queso como medio para conservar la leche, al carecer de canales que les permitan distribuir leche fresca con la periodicidad necesaria. Pequeñas plantas industrializadoras de quesos frescos: pequeñas empresas con proveedores estables de materia prima, que se caracterizan por la producción de quesos pasteurizados blancos (frescos, semiduros y duros), así como de natilla y suero para la alimentación animal. Su principal mercado está en el área metropolitana, en supermercados y comercios similares, por lo que su nivel tecnológico se adecua a sus exigencias. Las plantas pequeñas se encuentran ubicadas básicamente en las zonas de Santa Cruz de Turrialba y Zarcero.
4. Comercialización En la comercialización de leche y productos lácteos de Costa Rica predominan cuatro actores principales: el productor, el procesador, el minorista y el consumidor. Las industrias compran leche fresca al productor, con quien tienen en la mayoría de los casos una relación contractual: garantizan la recepción de un determinado volumen de producción a un precio prefijado, en tanto que los productores tienen la obligación de cumplir normas de calidad e inocuidad establecidas por la industria. Luego de recibirla, las plantas industriales procesan la leche y distribuyen los productos lácteos directamente en los puntos de venta a través de sus propias unidades repartidoras. Las industrias más sofisticadas, como Dos Pinos, utilizan canales de comercialización más complejos que incluyen, por una parte, la importación de insumos lácteos, y por otra, la utilización de mecanismos de distribución particulares, partiendo de puntos de venta propios, venta a mayoristas y exportaciones directas (véase el gráfico 7.4).
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Capítulo 7 | 475
Gráfico 7.4: Canal de comercialización de Dos Pinos, Costa Rica LECHE FLUIDA
IMPORTACIONES
PUNTO DE VENTA
INDUSTRIALIZACIÓN
MAYORISTA
DETALLISTA
EXPORTACIÓN
CONSUMIDOR
Otras industrias especializadas en helados procesan una parte de su producción con materia prima importada (leche en polvo, grasas lácteas) y otra con leche de productores con los que tienen un compromiso mutuo. Posteriormente, parte de la producción es vendida en sus propios puntos de venta, y otra es distribuida al comercio minorista. Las industrias informales utilizan al menos cuatro canales de comercialización distintos, no excluyentes entre sí (véase el gráfico 7.5): − Venta directa del productor: es común la venta directa de productos en la misma finca, la distribución a domicilio o en ferias del agricultor. − Distribución a través de minoristas: algunos productores venden a minoristas, tales como supermercados rurales, sodas, restaurantes y pulperías. − Venta de materia prima del productor al industrial y posterior distribución al minorista: una planta rural recibe leche de los productores vecinos, luego la procesa y distribuye los productos lácteos a supermercados rurales, sodas, restaurantes y pulperías, entre otros comercios. − Venta directa del industrial: la planta rural también cuenta con tiendas de venta en las cercanías de la fábrica.
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Gráfico 7.5: Canales de comercialización de la industria informal
5. Precios En Costa Rica, el precio de la leche fluida al consumidor final estuvo regulado por el Estado hasta enero de 2001. Durante el período de fijación, las plantas industriales argumentaban que tal regulación les ocasionaba mermas que debían recuperar aumentando los precios de otros productos derivados no regulados. Al liberarse el precio, los derivados lácteos ganaron competitividad, al no tener que compensar las pérdidas ocasionadas por la venta de leche fluida a precios fijados por la ley. Sin embargo, la evidencia muestra que los precios pagados al productor por la leche fluida se han estancado, como también lo han hecho los productos procesados al consumidor (véanse el cuadro 7.5 y el gráfico 7.6). El precio de la leche al productor se fija por mutuo acuerdo entre las plantas y los productores, mientras que los precios al consumidor son determinados por los expendedores ante una sugerencia de las plantas. Aunque esto pareciera indicar que existe libertad en la fijación de los precios y estos son determinados por el mercado, lo cierto es que los resabios de la fijación de precios anterior a 1999 y la concentración de la producción en un solo industrializador distan mucho del caso teórico de competencia perfecta.
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Capítulo 7 | 477
Cuadro 7.5: Evolución de los precios de la leche y sus derivados, 1999-2004
Productor (kg)
Leche fluida
En polvo (400 g)
Helados (¼ galón)
Natilla (250 g)
Queso Fresco (kg)
Manteca (115 g)
Ponderado consumidor
(Centavos de US$)
1999 2000 2001 2002 2003 2004
26,97
39,62
191,27
134,54
40,09
313,12
64,58
51,26
26,65
40,16
201,18
137,44
40,94
310,38
68,89
52,57
27,42
43,93
212,34
148,76
41,29
321,83
72,81
56,34
27,41
47,76
218,74
159,63
40,51
326,59
74,55
59,54
27,21
49,58
221,36
166,67
40,16
319,18
73,96
60,97
27,21
51,27
216,81
168,70
39,96
319,02
72,70
61,50
TCA (%)
0,31
5,73
2,69
5,09
(0,26)
0,55
2,37
4,03
TCA: Tasa de Crecimiento Anual Fuente: CNPL (2006).
En Dos Pinos el precio es determinado por la Junta Directiva y la Gerencia. La empresa cuenta con un modelo de costos para el cálculo del precio pagado al productor y la sugerencia para los precios al consumidor. Los criterios para la determinación del precio son componentes (grasa, proteína y otros sólidos), higiene (bacterias), calidad sanitaria (células somáticas), control de adulteraciones y alteraciones y cuota. Se premian la grasa y proteína sobre los demás sólidos con un 14,7% más del precio de los restantes sólidos. En relación con la calidad sanitaria e higiene, se premian conteos inferiores a 100.000 bacterias y 500.000 células somáticas; en tanto que se castiga por encima de 300.000 bacterias y 750.000 células somáticas. De acuerdo con la base de datos del Consejo Regional de Cooperación Agrícola (Coreca, 2006), de 1999 a 2003 el precio al productor se incrementó un 7,4%, al pasar de 27 a 29 centavos de dólar por litro, mientras que el precio de la leche fluida al consumidor aumentó un 25%, de 40 a 50 centavos de dólar. Lo anterior implicó que el margen bruto de comercialización pasara de un 48% a un 72%, y que la participación del productor en el precio final de la leche fluida disminuyera del 68% al 58%. En un estudio similar llevado a cabo por la CNPL en 2004, se demuestra que la participación del precio pagado al productor en el precio final ponderado de los productos lácteos cayó un 15,9% en el período 1999-2004, en tanto que el precio ponderado de los lácteos al consumidor aumentó un 19%. Coincidentemente, el margen bruto de comercialización durante ese período se incrementó de 90% en 1999 a 126% en 2004 (enero-mayo), en tanto se aprecia un comportamiento inverso en la participación del precio al productor en el precio final, ya que mientras en 1999 los productores reci-
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bían 52,62 de cada 100 colones pagados por los consumidores, en 2004 (enero-mayo) percibían 44,25 colones y, por lo tanto, perdieron una participación de un 16% en el precio final.
Gráfico 7.6: Evolución del precio pagado al productor y del precio ponderado de productos lácteos al consumidor, 1999-2004 (Centavos de US$ por kg) 65
60
55
50
45
40
35
30
25
Ponderado lácteos
Abr-04
Ene-04
Jul-03
Oct-03
Abr-03
Ene-03
Oct-02
Jul-02
Abr-02
Ene-02
Jul-01
Oct-01
Abr-01
Ene-01
Oct-00
Jul-00
Abr-00
Ene-00
Jul-99
Oct-99
Abr-99
Ene-99
20
Precio al productor
Fuente: CNPL (2006).
6. Consumo El consumo aparente por habitante de productos lácteos en Costa Rica se ubica en 178,8 kilos equivalentes de leche fluida (ELF), lo cual sitúa al país entre los tres mayores consumidores de lácteos de América Latina, junto con Argentina y Uruguay. El consumo nacional está dividido de la siguiente forma: 35% de queso, 27% de leche fluida, 19% de natilla y yogur y 12% de leche en polvo, con respecto al total consumido. El restante 6% está compuesto por helados, leches evaporadas, condensadas, modificadas, preparaciones alimenticias y manteca. El consumo ha aumentado significativamente en los últimos años, en promedio, cerca del 5% anual. La participación de las importaciones en el consumo total se ha incrementado hasta representar un 11,7% del consumo total del país. Los productos importados son principalmente las leches condensadas, evaporadas y modificadas, que no se producen en el país.
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Capítulo 7 | 479
Cuadro 7.6: Consumo aparente de productos lácteos en Costa Rica, 1994-2004 (Millones de kg-ELF)
Producción Importaciones Exportaciones Consumo aparente1 Consumo per cápita2 CDA3 Exportaciones / producción
2001
2002
2003
2004
TCA (%)
737,2
766,7
785,6
752,3
0,85
79,0
91,8
92,8
89,4
3,82
75,8
70,4
86,1
77,8
2,79
740,4
788,1
792,3
763,9
0,99
184,5
192,5
189,9
178,8
(1,08)
10,70%
11,60%
11,70%
11,70%
2,77
10,30%
9,20%
11,00%
10,30%
Notas: ELF: equivalente leche fluida; TCA: tasa de crecimiento anual; 1 Producción + Importaciones - Exportaciones; 2 kg ELF por habitante; 3 CDA: coeficiente de dependencia alimentaria: Importaciones / consumo aparente. Fuente: CNPL (2006).
7. Comercio internacional El comercio internacional de productos lácteos de Costa Rica ha crecido significativamente, en ambas vías, desde la década anterior. Participan en él pocos proveedores y relativamente en pocos productos, pero aun así representa un equivalente al 21,6% de la producción interna. Pese a que en su contenido lácteo, las importaciones (89,4 millones de kilos) exceden a las exportaciones, estas últimas poseen mayor valor agregado, por lo que el país tiene un moderado superávit comercial en lácteos. Las importaciones representaron en 2004 un 11,7% del consumo aparente de lácteos. Costa Rica importa productos que no son elaborados por la industria interna, principalmente leches maternizadas (29%), leche evaporada y concentrada (25%), quesos maduros (14%) y yogur (8%). Las leches evaporada y concentrada han sido tradicionalmente el mayor producto importado (Umaña, 1998). Sin embargo, es notorio el crecimiento de productos con mayor valor agregado, como las leches maternizadas y los quesos maduros. Por otro lado, uno de los productos con mayor comercialización internacional, la leche en polvo, no ha sido tan relevante, en buena medida debido al muy elevado arancel que posee. En cuanto al origen, tradicionalmente las importaciones costarricenses de lácteos provenían en su mayoría de Panamá, la UE y Estados Unidos. Sin embargo, actualmente, nuevos países han empezado a tomar protagonismo, principalmente México, Chile, Nicaragua y Nueva Zelanda. Los tres primeros aprovechan las ventajas de los diferentes acuerdos comerciales que tienen con Costa Rica, mientras que Nueva Zelanda, un actor de clase mundial en la comercialización
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de leches en polvo y otros commodities lácteos, hace valer su presencia en el mercado regional a través de una planta importadora en El Salvador que distribuye al resto de Centroamérica (véase el cuadro 7.7).
Cuadro 7.7: Origen de las importaciones de productos lácteos en Costa Rica, 1994-2004 (Miles de US$)
Guatemala Los demás países Nueva Zelanda Estados Unidos Nicaragua Panamá Chile UE México Total
Promedio 94-99
2000
2001
2002
2003
2004
247
457
279
960
394
310
315
150
89
107
277
630
131
817
990
1.596
1.530
766
2.044
3.319
3.728
2.322
2.502
1.899
285
1.451
2.142
2.444
2.439
2.509
7.660
8.243
7.486
7.282
3.808
3.502
21
203
182
63
2.785
4.167
2.881
3.010
2.902
4.033
4.714
5.239
2.624
3.894
4.122
5.301
5.881
5.830
18.204
21.544
21.922
24.106
24.331
26.855
Fuente: CNPL (2006).
Las exportaciones de lácteos de Costa Rica están prácticamente restringidas a los países de la región. El sector no ha tenido éxito en encontrar y mantener un mercado fuera del área. Las exportaciones son esporádicas y no representan un esfuerzo sostenido. No obstante, las exportaciones muestran un comportamiento bastante dinámico, crecen al 10% anual desde 1994 y alcanzaron los US$28,5 millones en 2004. El principal producto exportado es la leche fluida, que representa actualmente el 40% de las exportaciones totales. Su exitoso desempeño radica en la aplicación de la tecnología de las leches larga vida (proceso de ultrapasteurización y empaques asépticos), los cuales permiten el transporte y almacenamiento del producto a mayores distancias y durante más tiempo. Igualmente, en los últimos años, Dos Pinos ha aumentado la exportación de leches en polvo a Centroamérica, lo cual llama la atención por la competencia que enfrenta de Nueva Zelanda y Europa.
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Capítulo 7 | 481
Cuadro 7.8: Valor de las exportaciones de productos lácteos en Costa Rica, 1994-2004 (Miles de US$)
Partida
Descripción
19019020
Leche modificada Crema de leche Leche evaporada Otras Otras Leche condensada Leches maternizadas Grasas Leches fermentadas Sueros Helados Quesos Leche en polvo Leche fluida TOTAL
04029120 04029110 04029190 04029990 04029910 190110 0405 0403 0404 21050000 0406 0402 0401
Promedio 94-99
2000
2001
2002
2003
2004
75
4
0
0
0
0
23
48
45
31
18
3
45
0
0
0
0
4
32
0
0
0
19
6
874
17
10
0
0
21
27
16
43
51
60
92
2.616
524
294
194
36
112
1.669
298
358
432
453
634
3.087
709
596
522
455
778
1.847
536
984
1,350
1,513
862
6.860
2.807
1.555
1.667
1.665
1.590
4.454
1.176
905
1.234
1.693
2.675
40.007
9.731
8.381
7.130
11.367
10.543
31.827
7.708
8.334
8.049
10.136
11.360
93.445
23.576
21.504
20.659
27.415
28.680
Fuente: CNPL (2006).
La estrategia de apertura comercial impulsada por el Estado costarricense desde 1990 no ha tenido efectos significativos sobre el sector lácteo ya que, salvo en el caso del Mercado Común Centroamericano y el Tratado de Libre Comercio con República Dominicana, los productos lácteos han sido excluidos de los programas de desgravación arancelaria. El DR-CAFTA, no obstante, plantea una nueva realidad para el sector con un horizonte de desgravación de 20 años para la mayoría de los productos producidos en el país, durante los cuales se aplicará una salvaguardia especial por volumen, que limita la apertura a montos bastante reducidos (el lactosuero tendrá una desgravación inmediata, el queso de pasta azul en cinco años, la leche condensada y evaporada y la grasa butírica en 10, la crema de leche en 15 y la leche fluida y en polvo, el yogur, los quesos y la mantequilla, en 20 años). Por su parte, la desgravación será lineal, con un período de gracia de 10 años (véase el cuadro 7.9)
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Cuadro 7.9: Síntesis de la situación de los productos lácteos en los tratados comerciales vigentes o negociados en Costa Rica Acuerdo
Resultado
Centroamérica
Tratado de Libre Comercio (TLC) para todos los productos del sector lácteo y para derivados hechos en su totalidad con leche producida en la región.
México
Sector lácteo excluido, pero con una cuota preferencial de 10 millones de litros de leche en envase Tetra Pak. Esta cuota se ha ido incrementando hasta llegar a 15 millones en 2005. En los primeros años de vigencia del tratado, Costa Rica tuvo dificultad para ejercer esta cuota, la cual se solventó a partir de 2002.
Canadá
Sector lácteo excluido del TLC. Los contingentes de la OMC entrarán sin arancel si proceden de este país.
Chile
Exclusión del sector lácteo.
República Dominicana
Apertura inmediata en algunas partidas (manteca, yogur y quesos). Desgravación en leche en polvo sin concentrar. Exclusión, pero con una cuota de 2.200 TM en leche en polvo concentrada, con un arancel del 10%.
Comunidad del Caribe (Caricom)
TLC: lactosuero, manteca, pastas lácteas, grasa butírica, quesos de todo tipo. Tratamiento especial: suero de manteca, leche y nata, cuajadas, yogur, kéfir, demás leches fermentadas o acidificadas. Excluidos: leche fluida, leche en polvo, condensada y evaporada.
DR-CAFTA
Proceso de desgravación a 20 años, con gracia de 10. Apertura de contingentes. Posibilidad de utilizar salvaguardias por volumen.
OMC
Arancel consolidado del 94,7% para la mayoría de las partidas arancelarias. El arancel aplicado en este momento es del 65%.
Fuente: Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS, 2005).
8. Política comercial en productos lácteos Durante mucho tiempo, el apoyo a la producción agropecuaria costarricense no había sido claramente contabilizado. Más bien, muchos partían de la creencia de que el apoyo era nulo o muy escaso, desde que en la década de los ochenta se eliminaron los programas de sustentación de precios y las compras obligatorias que hacía el Consejo Nacional de Producción, entre otras medidas. Sin embargo, un estudio de Todd, Winters y Arias (2004), indica que las medidas de apoyo a la producción agrícola en el país totalizaron la suma de US$282 millones en 2003, de los cuales
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un 70% provino de transferencias de los consumidores (apoyo a los precios) y un 30% de transferencias de los contribuyentes. De esta cantidad, US$57 millones representan subsidios a los insumos, pago de préstamos a tasas subsidiadas y condonación de deudas. Los resultados del cálculo del apoyo para algunos de los productos denominados sensibles son significativos. En arroz, el apoyo equivalente al productor (PSE, por sus siglas en inglés) es del 45%, para la leche del 46%, el maíz 30%, la carne de cerdo 49%, la de pollo 4%, la bovina 12% y los huevos 63%. Para algunos de los productos citados, incluyendo la leche, el apoyo a la producción agrícola es mayor en Costa Rica que en Estados Unidos y la UE. En este sentido, el sistema de protección y apoyo a ciertas actividades agrícolas rivaliza con el de estos países desa-
Gráfico 7.7: Apoyo a la producción* de productos lácteos: Costa Rica y países desarrollados (Porcentajes) 60 53
50 44
45
48
46 42
41
47 42
45
46 43 41
43
40 32
31
30
20
10
0
2000 COSTA RICA
2001 EEUU
OECD
2002
2003
UE
* Apoyo equivalente al productor. Fuente: Todd, Winters y Arias (2004).
rrollados (véase el gráfico 7.7).3 En el caso de los lácteos, el PSE para 2003 contabilizó US$91,5 millones. La razón es clara: en Costa Rica, la industria láctea es la más protegida después de la carne de pollo. El país conso3 El PSE (según la metodología de la OCDE) refleja la diferencia porcentual que existe entre el valor de la producción nacional, calculada a precios internos, y el de la producción, calculada a precios internacionales. Esta diferencia se explica por las transferencias de consumidores y contribuyentes a los agricultores, a causa de diferentes instrumentos de protección (aranceles, fijación de precios, condonación de deudas, monopolios de importación, tasas de interés subsidiadas, pagos directos, etcétera).
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lidó aranceles a nivel de la OMC del 111,1% en 1995 para llegar mediante una reducción lineal a 94,7% en 2004. En 1999, mediante una negociación entre el gobierno y los representantes del sector lechero, se convino una desgravación arancelaria que se inició con el 96% vigente en ese año, para llegar en un período de seis semestres a un arancel del 65% para la gran mayoría de las partidas de productos lácteos, que sigue vigente en la actualidad. Paralelamente, el país está obligado a abrir contingentes arancelarios con aranceles del 34% dentro de la cuota. No obstante, estos no han dinamizado el intercambio comercial. De acuerdo con la opinión del sector importador, el sistema de administración de contingentes hace difícil que se utilice al máximo posible. Solamente los quesos (partidas 04061000 y 04063000) y los helados (partida 2105) mantienen volúmenes constantes de importación, pero ni siquiera en estos casos se utiliza la totalidad del volumen asignado. En el resto de las partidas, el comportamiento es errático; los ejemplos más representativos son la leche y la crema concentrada. En 2002 la leche en polvo (partida 0402) llegó a utilizar el 49,93% del contingente, mientras que en 2003 no hubo importación. Para 2003, las importaciones de leche y crema sin concentrar llegaron a representar el 33,92% de la cuota asignada, mientras que otros años la cuota prácticamente no se utilizó. El país, además, tiene la posibilidad de aplicar la Salvaguardia Especial Agrícola del artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, que se refiere a los derechos adicionales que un país puede imponer cuando enfrenta un aumento repentino de las importaciones y/o una disminución excepcional de los precios de importación que dañen o amenacen con causarle perjuicios a un sector interno que compite con las importaciones.
IV. Apertura comercial y pobreza en Costa Rica Durante los últimas dos décadas de apertura comercial y reformas económicas, la pobreza y la pobreza extrema en Costa Rica han disminuido casi en una tercera parte. Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), menos del 6% de los hogares viven en estado de extrema pobreza. Estos resultados positivos, sin embargo, se manifestaron hacia el inicio del proceso de apertura; en los últimos años, la tasa de pobreza se ha mantenido estable, fluctuando
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Gráfico 7.8: Evolución de la pobreza en Costa Rica, 1987-2005 35
30
25
Porcentajes
20
15
10
5
0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 29,0
28,4
28,3
9,1
9,8
9,0
27,1
31,9
29,4
23,2
20,0
20,4
21,6
20,7
19,7
20,6
20,6
20,3
20,6
18,5
21,7
21,2
9,1 11,7
9,3
6,9
5,8
6,2
6,9
5,7
5,3
6,7
6,1
5,9
5,7
5,1
5,6
5,6
Pobreza Pobreza Extrema
Fuente: INEC.
en una banda de ±1,5% alrededor del 19%. Adicionalmente, la diferencia en los niveles de pobreza entre el sector urbano y el rural se ha mantenido cercana al 6% (véase el gráfico 7.8). Por otra parte, la desigualdad en la distribución de los ingresos entre las familias con mayores niveles de riqueza y las menos favorecidas se ha ampliado, especialmente en el sector urbano. Entre 1988 y 2004, el ingreso promedio de los hogares costarricenses creció un 33,6%, mientras que el ingreso per cápita aumentó un 65,6%. El ingreso per cápita del quintil 5 representa el 54% del ingreso nacional, o sea, es casi 17 veces mayor que el 4% percibido por el quintil 1. El coeficiente de Gini, según el INEC (2006), empeoró al pasar de 0,3577 en 1988 a 0,4750 en 2004 (véase el gráfico 7.9). A partir de esta evidencia, se puede decir que la experiencia de los últimos años, que incluye la apertura comercial, ha sido positiva para el país en cuanto a la mejora de los ingresos y el nivel de vida, así como para la reducción de la pobreza, pero no en relación con la equidad de la distribución de los ingresos. La evidencia aportada por Sánchez (2004) y Sauma y Sánchez (2003) brinda respaldo a esta afirmación, aunque esto no se debe interpretar como un resultado negativo. La evidencia empírica a nivel internacional (Helpman, 2004) muestra de qué modo, para países en desarrollo (como Costa Rica), el libre comercio es un motor de crecimiento económico que puede ayudar en forma significativa a reducir la pobreza. Además, y esta hipótesis parece mucho más viable, el empeoramiento en la distribución del ingreso obedece más a otros fenómenos, tanto de la política gubernamental como de la demografía, que a cuestiones que tienen que ver con la liberalización del comercio. Por una parte, durante estas dos décadas, el manejo de las finanzas públicas (las cuales heredaron de inicios de los años ochenta condiciones de endeudamiento extremo) ha llevado a un
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recorte en el tamaño relativo de varios programas e instituciones con objetivos redistributivos. Y, por otra, el país ha recibido en estos 20 años una inmigración importante, de centenares de miles de nicaragüenses que ofrecen en el mercado el mismo tipo de trabajo que pueden ofrecer los costarricenses más pobres, y empujan hacia abajo el salario de esos trabajadores de ambas nacionalidades. También
Gráfico 7.9: Distribución del ingreso por quintiles en Costa Rica, 1998 y 2004 100 90 80 70 60
54
50 43 40 30 23 20
20
16
13
12 10
9
6
4
0
1988
Quintil 1
Quintil 2
2004
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC, 2006).
ha ingresado un número menor, pero no despreciable, de ciudadanos de otras latitudes, de muy alto ingreso, lo que ayuda a que los números muestren mayor disparidad. En el caso de la apertura comercial de productos lácteos, su relación con la lucha contra la pobreza está vinculada desde la perspectiva del consumo (de toda la población), por un lado, y con el poder adquisitivo de las familias productoras de leche de bajos recursos, por el otro. La alimentación y, en particular, el precio de los productos agrícolas tienen un peso fundamental sobre la pobreza de los hogares. En Costa Rica, los productos lácteos tienen una gran incidencia en la canasta básica alimentaria, particularmente en las zonas rurales. Estos productos, trascendentes en la nutrición de las familias, en especial de los niños, representan más del 11% del consumo de alimentos de los hogares (véase el cuadro 7.10). Esto hace suponer que, de trasladarse los menores precios de importación a los precios al consumidor de productos lácteos (y otros de la canasta básica), esto se traduciría en un descenso de esos precios y en un mayor poder adquisitivo. Así, partiendo de los supuestos de que se produzca una efectiva transmisión de precios internacionales y que estos tiendan a la baja ante la liberalización, la liberalización de las importaciones de alimentos básicos generaría significativos efectos en la pobreza.
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Capítulo 7 | 487
Cuadro 7.10: Peso relativo de bienes de la canasta básica alimentaria en Costa Rica, diciembre de 2005 (Porcentajes)
Producto Carnes, embutidos y pescado Cereales Otros productos* Verduras y frutas Productos lácteos Azúcar Frijoles Grasas Raíces y tubérculos Huevos
Hogares urbanos (%)
Hogares rurales (%)
22,3
19,7
16,0
16,7
12,5
15,9
16,0
12,6
10,6
11,4
5,3
6,8
4,5
6,0
6,0
4,7
3,5
3,4
3,4
2,8
* Café molido, gaseosas, condimentos y sal. Fuente: elaboración propia a partir de datos del INEC (2006).
Se realizó una primera aproximación a los posibles impactos de la liberalización de las importaciones de alimentos en Costa Rica sobre la pobreza a partir de datos de la Encuesta de Hogares 2005 del INEC, en la que se compararon los precios efectivamente pagados internamente para un grupo de productos que representan el 30% del costo total de la canasta básica alimentaria con los precios pagados internacionalmente. A los precios internacionales CIF se les sumaron los costos de internamiento y se eliminaron los aranceles de importación correspondientes (los cuales son significativamente altos en el país). Como resultado, se observa que los precios pagados por los hogares costarricenses por productos agrícolas altamente protegidos son muy superiores a los internacionales, entre los que se destacan los productos lácteos (véase el cuadro 7.11).
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Cuadro 7.11: Diferencia entre precios nacionales e internacionales para productos sensibles en Costa Rica Producto Arroz Azúcar Leche en polvo Pollo Queso Manteca
Arancel (%)
Precio internacional CIF Costa Rica (US$/TM)
Precio internacional al consumidor (US$/TM)
Precio nacional al consumidor (US$/TM
Diferencia (%)
35
344
374
662
43
45
359
370
740
50
65
2.161
2.226
5.494
59
150
1.204
1.240
2.351
47
65
2.707
2.788
3.679
24
65
1.798
1.852
6.134
70
Productos lácteos: precio indicativo promedio anual de exportación de Oceanía. Pollo: precio promedio anual de exportación de Brasil (pollo entero). Arroz: precio promedio anual de exportación, Tailandia, Thai A1 Super. Azúcar: precio promedio anual ISA. Fuente: elaboración propia a partir de datos del INEC (2006) y la FAO (2006).
Estos resultados, al ser comparados con el costo de la canasta básica alimentaria, indican que los consumidores costarricenses pagan un 8% más, a causa del proteccionismo, solamente por la canasta, debido a los mayores precios nacionales de este grupo de bienes agrícolas, sin considerar las distorsiones que existen en la importación de otros productos agrícolas de la canasta básica. Si se parte de estos resultados, se podría esperar que la liberalización de estos productos tuviera un impacto importante sobre el poder adquisitivo (y la pobreza) de numerosas familias costarricenses. Sin embargo, es importante considerar que, dadas las numerosas distorsiones que existen en los mercados nacionales de los productos señalados, especialmente de los lácteos, la liberalización por sí misma no necesariamente concreta la transmisión efectiva de menores precios internacionales a los consumidores. La apertura comercial requiere de mercados locales más libres y eficientes para generar mayores impactos sobre los consumidores. La estructura monopólica y oligopólica que existe en la mayoría de los productos alimenticios del país, tanto a nivel de la producción como de la importación, comercialización al por mayor y al por menor, así como numerosas distorsiones y medidas proteccionistas que impiden una competencia libre, hacen suponer que la eliminación de barreras comerciales sería únicamente un primer paso, aunque muy importante. La promoción de la competencia y la creación de marcos institucionales menos distorsionados y que no privilegien solo a ciertos grupos de interés son condiciones necesarias para asegurar mejores precios y calidad de los alimentos, en especial para las familias de menores ingresos; y este es el tipo de esfuerzos para los cuales el tiempo de los períodos de gracia de la desgravación puede resultar muy provechoso.
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V. Impacto de la liberalización comercial sobre el sector de productos lácteos 1. Transmisión de precios El cambio en la política comercial tendrá incidencia sobre los consumidores finales, y sobre las empresas en la parte baja de la cadena productiva, en función de la transmisión de precios. Con distorsiones en el comercio internacional y con mercados nacionales altamente concentrados, esta podría no ser efectiva, es decir, los precios locales podrían no acercarse a los internacionales ni evolucionar en la misma dirección. Por lo anterior, la promoción de la competencia es un complemento valioso de la liberalización arancelaria. La London Economics (2003), por ejemplo, estudia la relación entre los precios de la leche al por mayor y al productor en varios mercados europeos y encuentra diferencias en el grado de transmisión en función de las estructuras de mercados, la información comercial y las intervenciones gubernamentales. Según la OCDE (2004), la transmisión imperfecta de los cambios de precios a través de la cadena productiva implica que un análisis típico de equilibrio general sobre la liberalización comercial puede sobrestimar los beneficios para los consumidores. Los beneficios de la transmisión de (menores) precios internacionales dependen, entre otras cosas, del tipo de bienes primarios y procesados, de las particularidades de la oferta y la demanda, y de la estructura del mercado, en particular, del poder de mercado de los diversos actores de la cadena vertical. La alta concentración del mercado lácteo costarricense en su principal industrializador (Dos Pinos, con una participación del 80%), así como su estructura integrada, crean poder de mercado, situación que obstaculiza la transmisión de precios, pese a la desregulación implementada en 1999 y, aunque existen otras empresas industrializadoras, compiten en nichos de mercado particulares, generalmente a nivel regional. Ante esta realidad y en un contexto de altas barreras arancelarias y no arancelarias, es posible que históricamente la transmisión de precios haya sido muy limitada o inexistente. Para verificar lo anterior, se somete a prueba la hipótesis nula (Ho) de que no existe correlación entre los precios de los productos lácteos nacionales y los internacionales para el caso de la leche en polvo y de los quesos. Asimismo, es importante no suponer una homogeneidad completa entre los productos nacionales y los importados; de ahí que el precio no refleje directamente la valoración del consumidor final sobre uno u otro producto. Sin embargo, tanto la leche en polvo como el queso fresco pueden ser considerados productos con una elasticidad de sustitución
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(entre nacionales e importados) relativamente alta. El diagrama de dispersión del gráfico 7.10 muestra que no existe correlación entre los precios locales y los internacionales. La prueba estadística muestra un coeficiente de correlación de Pearson de 0,007, y un estadístico (p-value) de 0,957, lo que indica con un 95% de confianza que no existe evidencia para rechazar la hipótesis nula. Es decir, no se observa transmisión de los precios nacionales a los internacionales en el caso de la leche en polvo. Lo mismo ocurre en el caso del queso (véase el gráfico 7.11), con un coeficiente de correlación de Pearson de 0,094, y un estadístico (p-value) de 0,457.
Gráfico 7.10: Precios de la leche en polvo al consumidor internacionales y nacionales (Escala logarítmica)
8.65
8.60
Precios Nacionales al Consumidor
8.55
8.50
8.45 7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
Precios internacionales
Nota: los precios internacionales en ambos casos provienen de FAO, mientras que los locales son los precios finales al consumidor, calculados a partir de la información de las Encuestas de Hogares y la Canasta Básica Alimentaria procesadas por el INEC, para varios años. Los análisis se hicieron sobre series mensuales de ambos precios, de enero de 1999 a mayo de 2004. Fuente: elaboración propia a partir de datos del INEC (2006), la CNPL (2006) y la FAO (2006).
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Gráfico 7.11: Precios del queso al consumidor, internacionales y nacionales (Escala logarítmica)
3.52
3.51
Precios Nacionales al Consumidor
3.50
3.49
3.48 3.20
3.25
3.30
3.35
3.40
Precios internacionales
Fuente: elaboración propia a partir de datos del INEC (2006), la CNPL (2006) y la FAO (2006).
Partiendo de la misma idea, se utiliza el modelo de Baffes y Gardner (2003) para estimar los posibles efectos de transmisión. Los datos para los precios internacionales, en ambos casos, provienen de la FAO (2006), mientras que los nacionales son los precios finales al consumidor, calculados a partir de la información de las Encuestas de Hogares y la Canasta Básica Alimentaria procesadas por el INEC (2006). Los análisis se hicieron considerando series mensuales de ambos precios, de enero de 1999 a mayo de 2004. Estos autores señalan que la diferencia en los precios locales (a los productores) de productos primarios (agrícolas) se puede modelar de la siguiente manera: (pdt - pdt-1) = μ + a(pwt-1 - pdt-1) + b(pwt – pwt-1) + ut donde a y β capturan, respectivamente, los efectos de la diferencia entre los precios internacionales (pw) y locales (pd) del período anterior y la diferencia del precio internacional en el presente período con el anterior. Así, cuanto más cerca de 1 estén estos parámetros, es esperable una mayor transmisión de precios (véase el cuadro 7.12).
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Cuadro 7.12: Resultados del ajuste del modelo de transmisión de precios Leche en polvo Ecuación ajustada (pdt - pdt-1) = 117 + 0,0311 (pwt-1 - pdt-1) - 0,098 (pwt – pwt-1) R2 = 2,7% R2 ajustado = 0% Prueba de ajuste del modelo Prueba de ausencia de ajuste significativa (p-value = 0,021). Se rechaza hipótesis nula de poder explicativo del modelo. ANOVA (95% de confianza) No existe evidencia estadística para rechazar la hipótesis nula de no correlación (p-value = 0,433). Las variables independientes no tienen poder explicativo sobre la variable dependiente.
Quesos Ecuación ajustada (pdt - pdt-1) = 33,3 + 0,0261 (pwt-1 - pdt-1) – 0,0728 (pwt – pwt-1) R2 = 11,1% R2 ajustado = 8,2% Prueba de ajuste del modelo Prueba de ausencia de ajuste no significativa (p-value >= 0,1). No se rechaza la hipótesis nula de poder explicativo del modelo. ANOVA (95% de confianza) Existe evidencia estadística para rechazar la hipótesis nula de no correlación (p-value = 0,028). Las variables independientes tienen poder explicativo sobre la variable dependiente.
Se observa que en ambos productos, los valores de α y β son muy bajos, lo que indica que la transmisión de precios es muy limitada. Adicionalmente, en el caso de la leche en polvo, no existe evidencia estadística para apoyar un buen ajuste, además de que no se observa correlación entre las variables explicativas y el cambio en los precios nacionales. Es decir, el modelo no explica la interacción de las variables y no hay evidencia de transmisión de precios en el caso de la leche en polvo. En el de los quesos, de nuevo se demuestra una transmisión de precios muy limitada, aun cuando el modelo sí tenga poder explicativo y exista evidencia estadística de correlación entre las variables. Para ambos productos, el análisis de residuos apoya estos resultados (los detalles aparecen en los gráficos 7.16 y 7.17 del anexo). Estos resultados no son sorprendentes, dada la estructura del mercado nacional de los productos lácteos y las numerosas distorsiones del comercio de estos productos, así como las barreras al comercio. Este tema merece mayor estudio pues, en el contexto de la liberalización, las condiciones del mercado podrían cambiar y es de esperar que la transmisión de precios se
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incremente. No obstante, el contexto es, y posiblemente siga siendo durante muchos años, uno en el que hay una empresa integrada altamente dominante, por lo que la transmisión distará de ser perfecta durante mucho tiempo.
2. Análisis de equilibrio general Los posibles impactos económicos de un acuerdo de libre comercio dependerán tanto de los efectos estáticos de la reubicación de los factores productivos, como de los dinámicos, asociados con el potencial aumento de la competencia, el mayor acceso a mercados internacionales, los flujos de inversión extranjera directa (IED) y la variación en los canales de transferencia tecnológica, entre otros. Más allá de las consideraciones sectoriales más detalladas que han sido hasta ahora abordadas, en esta sección se analiza un modelo de equilibrio general menos detallado, pero más comprehensivo. Se utilizó la base de datos del GTAP, una red internacional de instituciones e investigadores que facilita y promueve el análisis de políticas comerciales en un contexto global, específicamente, la versión 6 del modelo. Con estos instrumentos se puede analizar el impacto potencial de varios escenarios de tratados comerciales tanto bilaterales como multilaterales. Además de los casos “base” para los efectos estáticos, también se incluyen algunos escenarios que simulan los posibles efectos dinámicos asociados con mayores flujos de IED y la implementación de mecanismos que facilitan el comercio entre los países y las regiones. Una limitación importante de este procedimiento es que la región centroamericana es agregada como un todo dentro de la base de datos y el modelo (es decir, los datos de Costa Rica no están desagregados). Por lo tanto, es posible que en las simulaciones algunos efectos para el país no puedan ser distinguidos de los de la región. Esta limitación es central, pues existen enormes diferencias entre países en la dotación de factores y en la naturaleza del comercio y la producción agropecuarios. Costa Rica, en particular, tiene una agricultura muy orientada a las exportaciones (cerca del 84% de la tierra está dedicada a cultivos de los que el país es un exportador neto y posee un superávit comercial agrícola superior a los US$1.000 millones), mientras que en la agricultura de algunos de los socios más grandes y más poblados del Mercado Común Centroamericano todavía son mayoritarios los sectores sensibles, de poco potencial exportador y con altas barreras arancelarias. Esta aclaración es particularmente relevante para los lácteos costarricenses, pues el país es el principal productor de la región de derivados de la leche, el único cuyo principal proveedor está significativamente integrado y exporta; más aún, Dos Pinos es una de las mayores empresas proveedoras en cada uno de los mercados de lácteos del istmo.
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Por lo tanto, debido a las características económicas de Costa Rica –su estructura productiva relativamente diversificada en relación con los otros países y su peso dentro de las exportaciones de Centroamérica– sería importante analizar por separado los efectos de los acuerdos comerciales para este país. Asimismo, el comercio de productos como los lácteos es particularmente importante dentro de Centroamérica, situación que no se refleja suficientemente en detalle con un modelo en el que la región aparece como un todo. Pese a esta limitación, el GTAP es una excelente herramienta para evaluar los efectos de acuerdos y políticas comerciales desde una perspectiva global.4 Su base de datos cuenta con 57 sectores productivos y 87 regiones. Asimismo, es un modelo de equilibrio general neoclásico que tiene sólidas bases microeconómicas en las que los agentes (consumidores y productores) maximizan su utilidad y ganancias, respectivamente.5 Los resultados de las simulaciones estáticas no incluyen cambios en la dotación inicial de capital por los flujos esperados de IED, ni los efectos dinámicos de mayor competencia interna, ni los potenciales cambios en la productividad total de los factores que puedan estar implícitos en los mayores volúmenes de comercio entre ambas regiones. Por lo tanto, los beneficios del comercio estimados por el modelo subestiman las ganancias potenciales (aspectos que se abordarán más adelante). Por otra parte, el análisis ignora las dinámicas de transición de un estado inicial a la condición final (transición que en la práctica puede tener costos y distorsiones adicionales), así como el hecho de que la implementación de cualquier tratado, y del DR-CAFTA en particular, supone una desgravación gradual del sector en cuestión. Como primer ejercicio, se elaboró un modelo estático estándar GTAP con diferentes shocks para evaluar los escenarios alternativos bajo el DR-CAFTA (puntualmente, se utiliza el software RunGTAP versión 5). La información fue dividida en 19 sectores y tres regiones: Estados Unidos, Centroamérica y el resto del mundo. La agrupación por sector tomó en cuenta 17 subsectores agrícolas, incluyendo los productos lácteos (leche fluida y derivados), la manufactura y los servicios.6
4 La nueva versión 7 de la base de datos del GTAP incluye varios países centroamericanos desagregados, lo que ahora permite realizar análisis de los países de manera separada. 5 Hertel y Tsigas (1997) presentan el modelo analítico y el matemático del GTAP, el cual puede ser consultado para obtener más detalles. La dinámica para resolver modelos de EGC consta de tres etapas. En primera instancia, se “calibra” el modelo para obtener una situación inicial; posteriormente, se implementan uno o varios shocks de política (por ejemplo, cambios en los aranceles) y, por último, el modelo se resuelve para obtener la situación final una vez que se hayan incorporado los shocks exógenos. El proceso de calibración consiste en utilizar los datos para el año base y preestablecer los parámetros de las funciones que se están utilizando. Los shocks se dan sobre las variables exógenas del modelo, tanto las políticas como los parámetros utilizados (por ejemplo, las elasticidades de sustitución y/o transformación). Para la estimación numérica del modelo, se utiliza programación no lineal, y debido a la magnitud de estos modelos, casi siempre es necesario usar un software especializado. En el caso del GTAP, el software es GEMPACK. Durante las simulaciones se utiliza el método de Gragg, cuyas extrapolaciones son útiles para analizar los shocks significativos característicos de los acuerdos comerciales. 6 La base de datos del GTAP permite otras posibles combinaciones de sectores y regiones.
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En el primer escenario, se asume una liberalización total del comercio entre Centroamérica y Estados Unidos. En consecuencia, todos los aranceles entre ambas regiones y entre los países centroamericanos se reducen a cero, manteniendo los que hay originalmente con el resto del mundo. No obstante, los aranceles para el azúcar en Estados Unidos y para maíz en Centroamérica no están siendo removidos, de acuerdo con las exclusiones agrícolas hechas en el tratado. A causa de las limitaciones con la agregación de los sectores proporcionados por la base de datos GTAP, la exclusión del maíz blanco es aproximada y se mantienen las tarifas en el sector de cereales, aun cuando incluya otros productos. Por la misma razón, no se consideran los aranceles de la papa y la cebolla en Costa Rica, ya que, si bien fueron excluidos de las reducciones arancelarias negociadas, el GTAP no contiene estos productos como bienes independientes en el modelo ni en la base de datos. Además, se eliminaron algunas cuotas menores en ambas regiones y países. Los resultados de este escenario muestran ganancias en bienestar para Centroamérica del orden de los US$993 millones o 1,4% respecto del PIB anterior. Es decir, el ejercicio compara la situación actual contra la liberalización contenida en el DR-CAFTA. Por supuesto, uno podría preguntarse si la decisión asociada con la aprobación del tratado para los países del istmo es esa, o más bien una en la que se compare la liberalización contra la situación de Centroamérica sin DR-CAFTA. Si no existiera este tratado, las condiciones comerciales actuales no se hubieran mantenido y las preferencias arancelarias que Estados Unidos otorga a la región se hubieran eliminado parcial o totalmente. En ese caso, la ganancia de bienestar asociada con aplicar el DR-CAFTA resulta ser aún mayor. Los ingresos de los hogares suben un 4%, impulsados por un incremento significativo en los salarios y los retornos de capital. Por otra parte, Centroamérica tiene efectos positivos en términos comerciales que también contribuyen a este aumento del bienestar (estos términos comerciales positivos se presentan en el resto de los escenarios, con un alza porcentual promedio de entre el 2% y el 3%). De acuerdo con lo esperado, los valores equivalentes estimados para Estados Unidos son cercanos a cero (véase el cuadro 7.13), pues Centroamérica es proporcionalmente un socio muy pequeño para ese país. La producción de manufacturas en la región aumenta un 2%, mientras que la de otros productos se contrae marginalmente, en especial en el caso del arroz. Esta situación también se refleja en el comportamiento de las exportaciones, ya que las realizadas por concepto de manufacturas a Estados Unidos aumentan un 45%, mientras las agrícolas se ven casi inalteradas. En relación con los productos lácteos, la producción centroamericana tomada en conjunto cae el 1,63%, mientras que las exportaciones aumentan más de US$10 millones. Como se infiere de las características nacionales expresadas anteriormente, y del modelo de equilibrio parcial que se mostrará en la próxima sección, este descenso en la producción presumiblemente se concentraría en los otros países socios. En el caso de los lácteos, las importaciones de la región crecen en más de US$50 millones. Asimismo, la suba de las importaciones de manufactura desde Estados Unidos también es signi-
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ficativa, a pesar de los aranceles a la importación relativamente bajos de este sector. Al analizar los precios de los factores de producción, el continente experimenta significativos incrementos en salarios para la mano de obra calificada y no calificada, así como en los retornos al capital. Esto aumentaría el bienestar y los ingresos. Además, los precios al consumidor se incrementan menos que el ingreso, lo que implica una mejora del poder adquisitivo y de la situación general de pobreza.
Cuadro 7.13: Efectos globales del DR-CAFTA para Centroamérica: desgravación total (Porcentajes)
PIB Bienestar económico Ingreso de los hogares Precio de los factores de producción Tierra Mano de obra no calificada Mano de obra calificada Capital Recursos naturales
0,22 1,42 4,0 - 8,18 5,37 5,74 5,97 7,59
Fuente: estimaciones propias a partir del modelo y la base de datos (pre-release 6.0 versión 3.10) del GTAP.
Se estima ahora un caso hipotético alternativo, que plantea un acuerdo en el que la liberalización se da en los demás sectores, pero la protección agrícola en la región no es eliminada. Dado el esquema de desgravación arancelaria para la mayoría de los productos agrícolas sensibles de Centroamérica, esta simulación se asemeja a un escenario a mediano plazo en el cual las importaciones agrícolas se liberalizan gradualmente (en el caso de los productos lácteos, todos los aranceles centroamericanos serán eliminados en 20 años). Es interesante que los resultados no varíen mucho en función del escenario anterior, tal como se ilustra en el cuadro 7.14.
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Cuadro 7.14: Efectos globales del DR-CAFTA para Centroamérica: protección a productos agrícolas sensibles (Porcentajes)
PBI Bienestar económico Ingreso de los hogares Precio de los factores de producción Tierra Mano de obra no calificada Mano de obra calificada Capital Recursos naturales
0,20 1,45 4,19 - 5,97 5,48 5,76 5,94 7,23
Fuente: estimaciones propias a partir del modelo y la base de datos (pre-release 6.0 versión 3.10) del GTAP.
Las ganancias estáticas del comercio resultantes de los modelos generales de equilibrio son relativamente reducidas con respecto a la base del PIB. Sin embargo, esto no es consistente con las estimaciones de comercio y crecimiento para todo el país (para una evaluación crítica de la literatura sobre los vínculos entre la apertura comercial y el crecimiento, véase Helpman, 2004). Estos análisis implican la existencia de un fuerte vínculo entre el incremento en el comercio, una mayor inversión y el crecimiento. Por lo tanto, es importante incluir algunas estimaciones de ganancias dinámicas asociadas con aumentos de la inversión y acumulación de capital a fin de evaluar los impactos de la liberalización del comercio. Además de la liberalización del comercio bilateral entre Estados Unidos y la región, el DRCAFTA también fortalecerá los esfuerzos de integración entre los países centroamericanos y removerá las barreras al comercio y a la inversión que poseen las empresas estadounidenses de la región (Pratt y Rivera, 2003). Para evaluar los impactos potenciales de estas reformas impulsadas por el tratado, se hizo un experimento de escenario dinámico en el que se combinan los efectos de la IED y la acumulación de capital, la facilitación comercial y la reducción del desempleo no calificado. La IED hacia Centroamérica aumentó significativamente durante la década del noventa. Este fenómeno ha contribuido en forma decisiva a aumentar la diversificación de las exportaciones en la región. Por otra parte, los ingresos de IED ayudan a financiar los persistentes déficits de cuenta corriente actuales, especialmente en Costa Rica (François, Rivera y Rojas-Romagosa, 2008). Uno de los temas más importantes negociados en el DR-CAFTA, según The Economist (2005), fue la inclusión de provisiones legales y administrativas que faciliten el flujo de IED a la región. Muchos de los efectos económicos de la apertura de mercados son dinámicos por naturaleza. Por otra parte, mientras que el principal efecto estático es una mejora en la asignación de recursos, la mayoría de las
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ganancias esperadas de un aumento en el comercio son dinámicas e incluyen una mayor cantidad y un menor costo en los insumos y productos finales, efectos en pro de la competitividad asociados con crecientes retornos a escala y la erosión del poder del mercado. Sin embargo, el aumento en los flujos de inversión generalmente se considera uno de los principales efectos dinámicos asociados con la liberalización comercial. Asumiendo que el DR-CAFTA provoque un incremento en el flujo de la IED a la región, los efectos dinámicos se pueden estimar al permitir que el capital cambie endógenamente. Según François, McDonald y Nordström (1996), el impacto de la acumulación incrementada de capital puede ser evaluado cambiando la regla de cierre del modelo GTAP estándar. Para esto, se asume que la tasa de ahorro y el nivel inicial de capital se determinan endógenamente y, en consecuencia, el aumento en el capital asociado con la liberalización comercial afecta los resultados de la simulación. En términos prácticos, el GTAP usa el nivel de capital al final del período, el cual se relaciona con la nueva tasa de ahorro y el flujo de la IED de regiones con retornos de capital más bajos, como el nivel de capital inicial. Por lo tanto, los shocks comerciales consideran implícitamente la acumulación de capital asociada con el choque mismo. De esta forma, aunque el modelo dinámico no se use explícitamente, se puede estimar una buena aproximación de los efectos dinámicos de la IED y la acumulación de capital con el DR-CAFTA. Es decir, los flujos de IED a la región se pueden vincular con el aumento en el monto del capital. Con el modelo GTAP, este efecto se evalúa incluyendo un escenario adicional con un shock en el caso de desgravación arancelaria total que se da al cambiar la regla de cierre para incluir la acumulación de capital y las tasas endógenas de ahorro. Los resultados muestran un incremento en el acervo de capital del 10,4% asociado con el DR-CAFTA. Este aumento está directamente relacionado con una suba del 4,8% en el PIB. Debido a que los términos del comercio también mejoran, el bienestar social aumenta en US$2.300 millones (o 4,7% del PIB), con respecto al primer escenario (desgravación arancelaria total). Adicionalmente, los mecanismos de facilitación del comercio se modelan como una disminución en el “iceberg” de costos comerciales. Esto es, en el GTAP los costos del comercio se modelan utilizando el enfoque de “costo iceberg”, que implica que no se modela ningún sector de transporte internacional, sino que se utiliza una banda en el precio efectivo de los bienes y servicios entre importadores y exportadores. Estos mecanismos, que facilitan el comercio y realzan la eficiencia, incluyen la automatización de las aduanas, mejoras en la infraestructura de puertos y caminos que reducen los costos de transporte, y la simplificación de los procedimientos aduaneros que sirven para disminuir los precios efectivos de importación (Hertel, McDougall e Itakura, 2001). Una disminución uniforme del 2% en los costos de transporte entre ambas regiones y dentro de Centroamérica, para simular una mejora en los mecanismos de facilitación comercial, genera ganancias significativas del DR-CAFTA. En primer lugar, se alcanza un incremento adicional de aproximadamente un 10% en los volúmenes comerciales entre ambas regiones. Además, se
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produce un alza en las ganancias de bienestar para la región de US$726 millones con respecto al modelo “estático” a causa de un aumento del 3,5% en los términos de intercambio y subas adicionales en el precio de los factores productivos del continente. Se espera que una de las ganancias anticipadas del DR-CAFTA para Centroamérica sea el aumento de oportunidades laborales para la región, lo que puede elevar los salarios y reducir las tasas de subempleo y subutilización. Así, esta mejora en las condiciones laborales podría ayudar a disminuir las altas tasas de pobreza de la región. Mientras que el escenario “estático” previo muestra un aumento salarial de cerca del 5,5% para la mano de obra calificada y no calificada, estas estimaciones asumen implícitamente un empleo total constante. Pese a las cifras de desempleo relativamente bajas, la subutilización laboral es un serio problema en el continente. Por esta razón, una simulación más realista debe tomar en cuenta estas características del mercado laboral. Para estimular el impacto del tratado sobre el empleo, se modela desagregando el empleo en segmentos calificados y no calificados y con variaciones en su tasa de utilización. Esto permite que los shocks comerciales ajusten el número de trabajadores empleados manteniendo fijos los salarios nominales de los no calificados. Es decir, se contratan todos los trabajadores no calificados requeridos para aumentar la producción con un salario nominal constante. Como resultado, el DR-CAFTA genera una suba de la tasa de utilización efectiva de trabajadores no calificados del 5,1%, y del 4,7% para trabajadores calificados. Además, el PIB aumenta un 2,15% por el uso de los factores de producción previamente ociosos. Con los tres shocks anteriores combinados, en un escenario “optimista” o “de techo”, el bienestar mejora. Allí el stock de capital aumenta un 21% y el empleo de la mano de obra no calificada lo hace un 13,5%. Este incremento en los factores de producción se asocia directamente con una mejora en el bienestar social de US$5.700 millones y un crecimiento del PIB de 15,2%, que se alcanza aun cuando los términos comerciales no mejoren tanto como en el caso “estático”. Estas ganancias significativas en el bienestar reflejan el potencial y las posibilidades económicas asociadas con el libre comercio en general (véase el cuadro 7.15). Por otra parte, no se observa una reducción generalizada ni en la producción ni en las exportaciones agrícolas del primer escenario (en el cuadro 7.20 del anexo se incluyen los resultados desagregados). Aunque algunos sectores específicos se ven afectados, otros se expanden, lo que refleja el aumento en la capacidad productiva de la región, y la penetración de las importaciones permanece alta. No obstante, la balanza comercial agrícola con Estados Unidos permanece positiva. Con estas condiciones, la producción y las exportaciones del sector de lácteos crecen significativamente, en tanto la penetración de importaciones es sustantiva.
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Cuadro 7.15: Impacto del DR-CAFTA: efectos dinámicos con desgravación arancelaria total Porcentajes
Facilitación comercial PIB Bienestar económico Ingreso de los hogares
Reducción del desempleo
IED y crecimiento del PIB
Escenario acumulado
0,79
2,15
4,77
15,15
2,44
1,00
4,70
8,16
6,18
2,39
7,12
8,83
-9,6
-1,9
-1,94
19,9
7,7
0,00*
8,3
0,00*
8,3
4,9
8,2
11,5
Precio de los factores de producción
Tierra Mano de obra no calificada Mano de obra calificada Capital Recursos naturales
8,3
6,2
0,5
-1,3
9,8
10,2
11,9
25,4
* El salario nominal de estos trabajadores se asume constante. Fuente: estimaciones propias a partir del modelo y la base de datos (pre-release 6.0 versión 3.10) del GTAP.
En esta simulación dinámica, del aumento total en bienestar, la acumulación de capital asociada con los aumentos del IED representa dos tercios de las ganancias del DR-CAFTA. Estos significativos datos confirman la hipótesis anterior de que la IED podría generar las ganancias globales más importantes del tratado. Sin embargo, la forma de canalizar estas inversiones hacia el sector agrícola continúa siendo un reto. La conclusión general de las simulaciones es que el DR-CAFTA crearía una mayor competencia de parte de los productos agrícolas estadounidenses en Centroamérica y una reubicación de recursos del sector agrícola al industrial. La producción de cultivos tradicionales recibiría un fuerte impacto, mientras que las exportaciones de productos no tradicionales ayudarían a mantener positivo el balance del comercio agrícola con Estados Unidos. Una pregunta que surge en este punto es si con la implementación de políticas de modernización en el sector agrícola de Centroamérica, el rol de la agricultura sería o no determinante en el futuro cercano (con o sin el DR-CAFTA) para mejorar las condiciones de vida del sector rural. El debate debería enfocarse no solo en la agricultura sino también en las posibilidades de toda la economía rural. La agricultura es una actividad importante en Centroamérica, pero no ha sido efectiva para reducir la pobreza en la región, tanto por razones políticas como históricas y productivas. Como indican Pratt y Rivera (2003), aun cuando la pobreza rural haya aumentado en la región, no lo ha hecho tanto como la agrícola-rural y, en el futuro, se espera una situación que parece ser inevitable: muchos recursos y trabajadores de la agricultura necesariamente serán
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reubicados en otros sectores productivos. Es decir, los productores agrícolas enfrentarán el desafío de trasladarse a actividades rurales alternativas, como el ecoturismo, el pago por servicios ambientales o la silvicultura sostenible, por mencionar algunas. Con o sin el DR-CAFTA, el desarrollo de la economía rural y la creación de nuevas oportunidades para reducir la pobreza, tanto en Costa Rica como en Centroamérica, no serán solo el resultado de la modernización agrícola, aunque la producción y el comercio generen grandes oportunidades para mejorar el sector agrícola y crear más riqueza.
3. Estimación de efectos desagregados Los resultados del modelo de equilibrio general, si bien agregados para la región centroamericana, brindan señales importantes sobre los posibles impactos del DR-CAFTA para los diversos sectores productivos de la región. Sobre la base de los datos sobre comercio de productos lácteos entre países de la región, y entre estos y Estados Unidos, las estimaciones a partir del modelo GTAP para el sector de productos lácteos señalan dos aspectos clave: el aumento en la producción centroamericana y el incremento en el comercio entre las partes del tratado. Como complemento del análisis anterior, se utiliza un instrumento de equilibrio parcial que permite un análisis más detallado, esto es, a nivel país y de sector productivo. El modelo GSIM, desarrollado por François y Hall (2003) se usa para simular los impactos de la liberalización del comercio de productos lácteos bajo el DR-CAFTA, tomando en cuenta el comercio entre Costa Rica, los principales socios del país en el comercio de lácteos y Estados Unidos. El GSIM, un modelo enfocado a industrias específicas con un ámbito global, si bien presenta las limitaciones propias de los modelos de equilibrio parcial, facilita el análisis de acuerdos comerciales bilaterales desde la perspectiva de industrias que sean de especial interés dado que permite hacer estimaciones sobre los impactos potenciales de cambios en políticas comerciales sobre el comercio, el bienestar y los ingresos arancelarios en grupos de hasta 25 países o regiones (para una descripción teórica del modelo, véase François y Hall, 2003). En este estudio se aplicó una versión 5x5 del GSIM (tomando cinco países), con ejercicios de liberalización del DR-CAFTA únicamente en dos productos lácteos –leche en polvo y quesos–, ya que por falta de información no pudieron evaluarse ni la manteca ni otras grasas. Para la leche en polvo se incluyen los principales socios comerciales: Centroamérica, Nueva Zelanda, Estados Unidos, y el resto del mundo. En el caso de los quesos, los países/regiones contemplados fueron Centroamérica, Panamá, Estados Unidos y el resto del mundo. La información sobre el comercio (exportaciones e importaciones), así como los aranceles consolidados (ponderados) provienen de la base de la World Integrated Trade Solution (WITS
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[Solución Mundial de Comercio Integrado]), del Banco Mundial y la United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), a seis dígitos en el caso de la leche en polvo (partidas 040210, 040221, 040229) y cuatro dígitos en el caso de los quesos (partida 0406). La información utilizada es de 2005. Los cuadros 7.21 y 7.22 del anexo describen los flujos de comercio iniciales y las elasticidades utilizadas para las estimaciones del impacto del DR-CAFTA sobre los productos lácteos seleccionados y los aranceles pre y post DR-CAFTA. El GSIM requiere información sobre los flujos de comercio, los actuales aranceles y las reducciones previstas bajo el acuerdo comercial que se evalúe, y las elasticidades de sustitución entre bienes locales e importados, la elasticidad de la demanda agregada por importaciones y la de oferta de las exportaciones del país. Para las elasticidades se tomaron tres fuentes de información: i) de Kee, Nicita y Olearreaga (2004) se obtuvieron las elasticidades de importación desagregadas para la leche en polvo y los quesos; ii) de Hertel y Reimer (2004), la estimación de la elasticidad de sustitución para el sector lácteo agregado y, por último, iii) se hicieron estimaciones propias para la elasticidad de la oferta de Costa Rica, con datos mensuales del valor y el volumen de las exportaciones del país, para la leche en polvo y el queso, a partir de información suministrada por el Ministerio de Comercio Exterior y usando un modelo log-lineal de demanda, donde: y = AxβEn logs, ln y = α + β ln x Donde β es la elasticidad de y con respecto a cambios en x, la cual no varía con x (elasticidad constante). El modelo consiste en analizar, para ambos, el efecto de la completa eliminación de barreras arancelarias entre Estados Unidos y Costa Rica, y el resto de Centroamérica. En el caso de la leche en polvo, los resultados muestran que la producción nacional se incrementa un 8%, a la vez que los precios para el productor y para los consumidores disminuyen. En este caso, la caída en el precio final de consumo es mucho menor que la disminución de los precios recibidos por los productores y lo contrario sucede en el resto de Centroamérica frente a reducciones similares (véase el gráfico 7.12). En relación con el comercio, el efecto de la eliminación de aranceles bajo el DR-CAFTA hace que las exportaciones de Costa Rica crezcan notoriamente, a la vez que las importaciones desde Estados Unidos se disparan, tal como era de esperar, por el alto proteccionismo de ese país. Similares resultados se obtienen para Centroamérica. En general, se observa que el aumento en el comercio dentro de los países del DR-CAFTA se da frente a una importante desviación de comercio frente a Nueva Zelanda y otros países del resto del mundo (véase el cuadro 7.16).
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Capítulo 7 | 503
Por su parte, las exportaciones de los países centroamericanos crecen de manera modesta y las que se hacen desde Estados Unidos lo hacen en casi US$21 millones. En Costa Rica, pese a la eliminación de los aranceles, el valor de las importaciones prácticamente no cambia, principal-
Gráfico 7.12: Impacto de la eliminación de aranceles bajo el DR-CAFTA sobre la producción y los precios de la leche en polvo
Resto Mundo
EE.UU .
Nva. Zelandia
Costa Rica
-6.0%
- 4.0%
-2.0%
Cambio en el precio del consumidor
0.0%
2.0%
Cambio en el precio al productor
4.0%
6.0%
8.0
Cambio en la producción
Fuente: elaboración propia a partir del modelo GSIM con la base de datos de WITS.
mente por un efecto de endogeneidad del modelo GSIM, ya que dadas las distorsiones actuales en el comercio de la leche en polvo, las importaciones son pocas, por lo que el modelo predice un efecto poco significativo ante la apertura.
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Cuadro 7.16: Impacto de la eliminación de aranceles bajo el DR-CAFTA sobre las exportaciones de leche en polvo Destino Origen
Nueva Zelanda
Estados Unidos
Resto de CA
Resto del mundo
0,0
38,1
7,7
0,0
-8,8
0,0
-0,6
-30,9
0,7
274,4
-7,4
0,0
138,1
-6,8
29,0
0,0
37,3
6,9
38,6
-8,9
0,0
-0,6
-31,0
0,7
0,0
16,5
194,2
0,0
(3,3)
0,0
(41,9)
(8.155,4)
7.847,7
3,6
(2,6)
0,0
20.939,7
(23.381,7)
5,2
0,0
17,7
304,7
146,0
(2,7)
2,7
(76,2)
(10.589,0)
10.110,1
Costa Rica Porcentajes
Costa Rica Nueva Zelanda Estados Unidos Resto de CA Resto del mundo
0,0
Miles de US$ Costa Rica Nueva Zelanda Estados Unidos Resto de CA Resto del mundo
0,0
Fuente: elaboración propia a partir del modelo GSIM y la base de datos de WITS.
En el caso de los otros países centroamericanos, que ya importan altas cantidades de leche en polvo, la apertura consolida los altos flujos comerciales. Los principales beneficiados son los consumidores, quienes ven incrementado su bienestar en US$6 millones, pese al efecto neto negativo sobre la economía. En Costa Rica en particular, los impactos sobre productores, ingresos arancelarios y consumidores son pequeños, con un efecto neto sobre la economía de US$700.000. Dada la situación actual de aislamiento y poco comercio en el sector productor de leche en polvo, la apertura bajo el DR-CAFTA no genera mayores impactos (véase el gráfico 7.13). En el caso del queso, la eliminación de aranceles como resultado del DR-CAFTA genera impactos positivos, pero modestos, para la producción de Costa Rica y Centroamérica, y un incremento cercano al 4% en Panamá, un país que exporta grandes cantidades del producto. Por otra parte, si bien los precios al productor en Costa Rica disminuyen, los consumidores se ven beneficiados por una reducción del precio del 8,6% (véase el gráfico 7.14).
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Capítulo 7 | 505
Gráfico 7.13: Impacto de la eliminación de aranceles de la leche en polvo bajo el DR-CAFTA (Miles de US$) Resto del mundo
Resto de CA
EE.UU.
Nueva Zelanda
Costa Rica
-10000
-8000
-6000
-4000
-2000
0
2000
4000
6000
Miles de US$ Excedente del productor
Excedente del consumidor
Ingreso arancelario
Efecto neto
Fuente: elaboración propia a partir del modelo GSIM y la base de datos de WITS.
Gráfico 7.14: Impacto de la eliminación de aranceles bajo el DR-CAFTA sobre la producción y los precios de quesos (Porcentajes) Resto Mundo
Resto de CA
EE.UU
Panamá
Costa Rica
-9.0%
-7.0%
Cambio en el precio del consumidor
-5.0%
-3.0%
Cambio en el precio al productor
1.0%
-1.0%
3.0%
Cambio en la producción
Fuente: elaboración propia a patir del modelo GSIM y la base de datos de WITS.
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El efecto del DR-CAFTA sobre el comercio es positivo. Costa Rica aumenta sus exportaciones hacia Estados Unidos, mientras que las importaciones provenientes de ese país crecen US$1,15 millones. Este cambio se da en forma paralela a una desviación del comercio con Centroamérica. En el caso de esta región, su comercio con Estados Unidos se incrementa significativamente y se produce una desviación de comercio con el resto del mundo (véase el cuadro 7.17).
Cuadro 7.17: Impacto de la eliminación de aranceles bajo el DR-CAFTA sobre las exportaciones de quesos (Porcentajes)
Destino Origen
Costa Rica
Panamá
Estados Unidos
Resto de CA
Restop del mundo
12,5 0,0 - 4,5 17,9 0,0
17,2 0,0 0,0 40,4 - 0,2
- 10,9 16,6 109,0 - 5,4 -23,3
0,0 40,0 - 4,4 18,0 0,2
- 187,4 237,4 7.955,7 - 2.091,9 - 4.417,8
0,0 0,5 - 8.569,1 1,3 7.102,7
Porcentajes Costa Rica Panamá Estados Unidos Resto de CA Resto del mundo
0,0 - 10,7 174,7 - 32,7 - 50,5
Miles de US$ Costa Rica Panamá Estados Unidos Resto de CA Resto del mundo
0,0 11,5 162,4 - 315,5 0,0 0,0 1.150,2 - 94,9 0,0 - 20,8 74,1 1.796,9 - 447,1 4,4 - 1.814,3 Fuente: elaboración propia a partir del modelo GSIM y la base de datos de WITS.
Los impactos combinados traen una mejora importante en el excedente del consumidor de Centroamérica, así como en los productores de Estados Unidos. En Costa Rica, los efectos netos no son tan importantes, aunque hay un incremento del bienestar de los consumidores y una caída en los ingresos arancelarios (véase el gráfico 7.15). Un aspecto importante a resaltar en los resultados de los ejercicios del GSIM es que en general son consistentes, en los dos sectores evaluados (leche en polvo y queso) para Costa Rica, con los resultados para la región obtenidos con las simulaciones del GTAP. Esto parece indicar que el impacto sobre la producción, el comercio y el bienestar del país en relación con el DR-CAFTA, y en particular el del sector lácteo, apunta a ser positivo, aunque en el caso de Costa Rica los impactos estáticos específicos de este sector no sean muy grandes. Como sugiere lo analizado en la sección anterior, es en los efectos dinámicos en los que aparece la mayoría los beneficios.
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Capítulo 7 | 507
Gráfico 7.15: Impacto de la eliminación de aranceles del queso bajo el DR-CAFTA (Miles de US$)
Resto Mundo
Resto de CA
EE.UU
Panamá
Costa Rica
-3000
-2000
-1000
0
1000
2000
3000
Miles de US$ Excedente del productor
Excedente del consumidor
Ingreso arancelario
Efecto neto
Fuente: elaboración propia a partir del modelo GSIM y la base de datos de WITS.
VI. Conclusiones Desde el punto de vista de Estados Unidos, el DR-CAFTA representa cambios económicos muy pequeños a nivel nacional. Por otra parte, para las cinco economías centroamericanas consideradas, el tratado representa una serie de oportunidades, que pueden ser explotadas, pero también algunos desafíos. Las estimaciones de los modelos y el análisis de los datos regionales de Costa Rica indican que el tratado podría generar importantes efectos agregados y sectoriales a nivel de la producción, el comercio y el bienestar. La actividad de lácteos en el país no parece verse especialmente afectada como resultado de la eliminación de aranceles al comercio de productos lácteos. Pese a esto, hay que destacar que los resultados de los modelos realizados apuntan al crecimiento de la producción y el comercio. La actual estructura del mercado nacional, sumamente protegido y concentrado en pocos actores, hace esperar impactos positivos (aunque modestos) sobre el bienestar de los consumidores, cosa que solo afectaría parcialmente la capacidad adquisitiva de las familias (y, eventualmente, la pobreza). Dada la estructura del sector lácteo costarricense, no se observa una verdadera transmisión internacional de precios, lo que limita las posibilidades de adquirir productos importados más baratos.
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Por otra parte, los impactos del DR-CAFTA sobre el resto de los países del continente parecen ser mayores. El incremento en el bienestar gracias a la eliminación de aranceles a los productos lácteos es relevante y muestra hasta qué punto el comercio internacional afecta positivamente la capacidad adquisitiva de las familias de la región, situación que también resulta positiva a los fines de la reducción de la pobreza. Los resultados de los modelos utilizados apuntan a la necesidad de profundizar el análisis sobre las condiciones que realmente crean un marco propicio para aprovechar los posibles impactos positivos de la liberalización comercial. En la medida en que no se cree un marco institucional de promoción de la competencia, los mercados nacionales distorsionados y “cautivos” no se verán afectados de manera significativa por el libre comercio. Por otra parte, los esfuerzos por promover la modernización productiva y el aumento de la competitividad, en general, serían especialmente fructíferos.
VII. Bibliografía BAFFES, J. y B. GARDNER. 2003. “The Transmission of World Commodity Prices to Domestic Markets under Policy Reforms in Developing Countries”. Policy Reform. 6 (3): 159-180. CÁMARA NACIONAL DE PRODUCTORES DE LECHE DE COSTA RICA. 2006. “Estadísticas del sector lácteo costarricense”, documento mimeografiado. CENTRO LATINOAMERICANO PARA LA COMPETITIVIDAD Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE. 2005. Guía estratégica de acción para la Cámara Nacional de Productores de Leche de Costa Rica. Alajuela, INCAE. CERNAT, L. 2005. “Eager to Ink, but Ready to Act? RTA Proliferation and International Cooperation on Competition Policy”. En: BRUSICK, P., A. M. ÁLVAREZ y L. CERNAT (Eds.). Competition Provisions in Regional Trade Agreements: How to Assure Development Gains. Nueva York y Ginebra, UNCTAD. CONDO, A., F. COLBURN y L. RIVERA. 2005. The United States Central America Free Trade Agreement (CAFTA): Negotiations and Expected Outcomes. Tokio, NOMURA Research Institute. CONSEJO REGIONAL DE COOPERACIÓN AGRÍCOLA. 2006. <www.coreca.org>. Fecha de acceso: 30/8/2006. COX, T. y Y. ZHU. 2006: “Dairy: Assessing World Markets and Policy Reforms: Implications for Developing Countries”. En: ANDERSON K. y W. MARTIN (Eds.). Agricultural Trade Reform and the Doha Development Agenda. Banco Mundial. EASTERLY, W. 2001. “The Lost Decades: Developing Countries’ Stagnation in Spite of Policy Reform 1980-1998”. Journal of Economic Growth. Vol. 6: 135-57.
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Capítulo 7 | 509
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Capítulo 7 | 511
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CapĂtulo 7 | 513
VIII. Anexos
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 513
27/12/2010 07:39:37 a.m.
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 514
-1,6 -73,0 -18,5 -32,1 -1,0 -20,2 -90,4 -24,7
-34,0
-1,68 -2,49 -1,73 -2,66 -1,91 -1,23 -6,82 -3,52
-1,63
-92,5
-7,6
-2,37
-0,15
1
-11,1
-3,47
-26,4
-80,8
-1,92
-71,6 913,5
-3,9
-0,83
-7,43
-10,1
-2,53
-5,59 1,95
6
-60,5
784
150 9.388
12
2
60
0
6
1
508
0
0
15
968
0
1
0,30
-559,8
1.732
Millones de US$
-2,99
Cambio
-21,59
%
Cambio
Antes del CAFTA
699,5
138,2 13.587,1
0,5
16,6
11,1
1,6
67,6
0,1
5,8
0,8
509,9
0,4
0,1
15,7
945,4
0,4
0,9
0,4
1.716
-10,8
-7,9 44,7
0,0
167,7
-9,0
-20,0
12,5
0,0
-1,7
0,0
0,3
33,3
0,0
1,9
-2,3
0,0
-10,0
33,3
-0,9
%
Cambio
Exportaciones Después del CAFTA
-84,6
-11,9 4.198,9
0,0
10,4
-1,1
-0,4
7,5
0,0
-0,1
0,0
1,6
0,1
0,0
0,3
-22,4
0,0
-0,1
0,1
-16,0
Valor
Fuente: estimaciones propias a partir del modelo GTAP y la base de datos (6.0 pre-release versión 3.10).
Agricultura Arroz granza Productos de trigo Cereales Frutas y vegetales Oleaginosas Azúcar de caña Fibras vegetales Otros cultivos Ganado Productos animales Lana Carne de res Otras carnes Aceites vegetales Productos lácteos Arroz procesado Azúcar Manufacturas Servicios
Sector
Producción
617,4
6,5 9.505,0
18,6
38,8
51,3
84,6
63,0
0,0
26,7
0,9
33,1
48,9
0,0
63,3
66,2
264,1
154,6
97,4
1.018,0
Millones de US$
Antes del CAFTA
669
16,7 13.986,7
42,7
90,8
70
188,8
98,9
0
28,1
1
39,8
49,7
0
65
87,9
267,2
163,2
133,7
1.343,5
Después del CAFTA
8,4
156,9 47,2
129,6
134,0
36,5
123,2
57,0
0,0
5,2
11,1
20,2
1,6
0,0
2,7
32,8
1,2
5,6
37,3
32,0
%
Cambio
Importaciones
51,6
10,2 4.481,7
24,1
52
18,7
104,2
35,9
0
1,4
0,1
6,7
0,8
0
1,7
21,7
3,1
8,6
36,3
Millones de US$ 325,5
Valor
Cuadro 7.18.: Impacto del DR-CAFTA en la producción y el comercio agrícola de Centroamérica con Estados Unidos: desgravación arancelaria total
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Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 515
%
Cambio
Cambio Millones de US$
Antes del CAFTA
Después del CAFTA %
Cambio
Exportaciones
-1,84 -366,52 1.731,5 1.695,3 -2,1 -2,52 -7,06 0,3 0,3 0,0 -3,07 -12,21 1 0,9 -10,0 -0,81 -3,76 0,4 0,4 0,0 -2,47 -103,95 967,8 938,6 -3,0 -3,93 -12,52 15,4 15,5 0,6 -2,27 -7,30 0,1 0,1 0,0 -1,91 -1,85 0,3 0,3 0,0 -3,51 -102,87 508,3 501 -1,4 -0,41 -4,38 0,8 0,8 0,0 -0,31 -3,74 5,9 5,7 -3,4 -0,53 -0,29 0,1 0,1 0,0 -1,52 -24,93 60,1 65,9 9,7 -0,02 -0,27 2 1,6 -20,0 -3,79 -26,56 12,2 10,9 -10,7 0,67 13,97 6,2 16 158,1 0,67 2,38 0,5 0,5 0,0 -5,56 -71,21 150,1 136,7 -8,9 1,54 721,41 9.388,2 13.505,3 43,9 -0,15 -92,54 784,1 698,5 -10,9 Fuente: estimaciones propias a partir del GTAP y la base de datos (6.0 pre-release versión 3.10).
Agricultura Arroz granza Productos de trigo Cereales Frutas y vegetales Oleaginosas Azúcar de caña Fibras vegetales Otros cultivos Ganado Productos animales Lana Carne de res Otras carnes Aceites vegetales Productos lácteos Arroz procesado Azúcar Manufacturas Servicios
Sector
Producción
-36,2 0 -0,1 0 -29,2 0,1 0 0 -7,3 0 -0,2 0 5,8 -0,4 -1.3 9,8 0 -13,4 4.117,1 -85,6
Valor
1.018,0 97,4 154,6 264,1 66,2 63,3 0,0 48,9 33,1 0,9 26,7 0,0 63,0 84,6 51,3 38,8 18,6 6,5 9.505,0 617,4
Millones de US$
Antes del CAFTA
1.145,5 103,6 165,4 269,1 88,8 65,7 0 50,2 40,5 1 28,8 0 100,7 96,3 70,8 37,6 19,9 7,1 13.996,7 669,5
Después del CAFTA
12,5 6,4 7,0 1,9 34,1 3,8 0,0 2,7 22,4 11,1 7,9 0,0 59,8 13,8 38,0 -3,1 7,0 9,2 47,3 8,4
%
Cambio
Importaciones
Cuadro 7.19: Impacto del DR-CAFTA en la producción y comercio agrícola de CA con Estados Unidos: protección arancelaria al agro
Millones de US$ 127,5 6,2 10,8 5,0 22,6 2,4 0,0 1,3 7,4 0,1 2,1 0,0 37,7 11,7 19,5 -1,2 1,3 0,6 4.491,7 52,1
Valor
Capítulo 7 | 515
27/12/2010 07:39:37 a.m.
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 516
12,2 6,2 0,5 150,1
-13,7 54,3 141,3 -7,9 79,4 13.833,3
-1,0 7,8 6,8 -2,2 6,2 29,5
0,1
9.388,2
2,0
60,1
5,4 107,4
5,9
0,8
6,6
70,9
508,3
0,3
0,1
15,4
967,8
9,9
94,7
5,9
46,8
14,6
8,9
14,4
4,5 11,5
66,9
1,6
27,3
51,8
0,9
29,3
7,4 11,2
11,8
1,0
-37,9 0,4
0,3
742,0
1.581,4
Millones de US$
4,0
Cambio
-13,5
%
Cambio
Antes del CAFTA
18.721,8
158,2
0,6
20,0
13,7
2,0
81,8
0,1
5,8
0,8
522,1
0,3
0,1
15,7
963,0
0,4
0,9
0,4
1.627,7
99,4
5,4
20,0
222,6
12,3
0,0
36,1
0,0
-1,7
0,0
2,7
0,0
0,0
1,9
-0,5
0,0
-10,0
33,3
2,9
%
Exportaciones Después Cambio del CAFTA
9.333,6
8,1
0,1
13,8
1,5
-
21,7
-
-0,1
-
13,8
-
-
0.3
-4,8
-
-0,1
0,1
46,3
Valor
11,4 7.027.,2 784,1 812,2 3,6 28,1 Fuente: estimaciones propias a partir del modelo GTAP y la base de datos (6.0 pre-release versión 3.10).
Agricultura Arroz granza Productos de trigo Cereales Frutas y vegetales Oleaginosas Azúcar de caña Fibras vegetales Otros cultivos Ganado Productos animales Lana Carne de res Otras carnes Aceites vegetales Productos lácteos Arroz procesado Azúcar Manufactura Servicios
Sector
Producción
617,4
9.505,0
6,5
18,6
38,8
51,3
84,6
63,0
0,0
26,7
0,9
33,1
48,9
0,0
63,3
66,2
264,1
154,6
97,4
1.018,0
Millones de US$
Antes del CAFTA
740.8
16357.8
19.8
45
101.7
75,4
211,1
108,5
0
32,5
1,2
53,3
61,2
0
80,8
101,5
315,6
218,8
173,6
1.600,0
20,0
72,1
204,6
141,9
162,1
47,0
149,5
72,2
0,0
21,7
33,3
61,0
25,2
0,0
27,6
53,3
19,5
41,5
78,2
57,2
%
Importaciones Después Cambio del CAFTA
123,4
6.852,8
13,3
26,4
62,9
24,1
126,5
45,5
0,0
5,8
0,3
20,2
12,3
0,0
17,5
35,3
51,5
64,2
76,2
582,0
Millones de US$
Valor
Cuadro 7.20.: Impacto del DR-CAFTA sobre la producción y el comercio agrícola de Centroamérica con Estados Unidos: desgravación arancelaria total, aumento de la IED, facilitación comercial y reducción del desempleo (escenario dinámico)
516 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
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Capítulo 7 | 517
Gráfico 7.16. Residuales-modelo de transmisión de precios, leche en polvo Análisis de Residuales - Leche en Polvo
ResidualsResiduals Versus ajustados the Fitted Values Residuales versus valores
Normal Probability Probabilidad normalPlot deoflostheresiduales 99.9 99
300
90
200
50
100 Residual
Percent
10 1 0.1 -200
0
200
0 -100
400
-20
0
Residual Residual
Valor ajustado
Histogramaofde residuales Histogram thelos Residuals
Residuales versusthe el orden los Data datos Residuals Versus Order de of the
20
40
Fitted Value
300
30
200 20
Residual
Frequency
100 10
0 -80
Residual Residual
0
80
160
240
320
0 -100 1
5
10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65
Orden de observación Observation Order
Notas: prueba de normalidad: se rechaza Ho de normalidad (95% de confianza). Residuos distribuidos con variabilidad sesgada hacia abajo. Run-chart: no existe evidencia para rechazar Ho de aleatoriedad, no oscilaciones, no clustering en los residuos (95% de confianza). Fuente: elaboración propia a partir del modelo GSIM con la base de datos de WITS.
Bid-AgricPobreza.1.1.1.indb 517
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518 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
VIII. Anexos
Gráfico 7.17.: Residuales-modelo de transmisión de precios, quesos Análisis de Residuales - Quesos
Probabilidad normal de Normal Probability Plotlos of residuales the Residuals
Residuales versusthe valores Residuals Versus Fittedajustados Values
99.9 99 50
Percent
90 50
0 10 1 -50
0.1 -80
-40
0
40
80
-20
-10
0
Residual
Valor ajustado
Histograma losResiduals residuales Histogram ofdethe
Residuales versustheel Order ordenofdethelosData datos Residuals Versus
10
20
Fitted Value
16 50
12 8 Frequency
0 4 -50
0 -40
Residual Residual
-20
0
20
40
60
1 5
10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65
Orden de observación Observation Order
Notas: prueba de normalidad: no se rechaza Ho de normalidad (95% de confianza). Residuos distribuidos con variabilidad no sesgada. Run-chart: no existe evidencia para rechazar Ho de aleatoriedad, no oscilaciones, no clustering (95% de confianza). Fuente: elaboración propia a partir del modelo GSIM con la base de datos de WITS.
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Capítulo 7 | 519
Cuadro 7.21: Matriz de comercio y elasticidades utilizadas con el GSIM, leche en polvo
Origen
COMERCIO US$ Costa Rica Nueva Zelanda Estados Unidos Resto de Centroamérica Resto del mundo Aranceles iniciales de importación bilateral US$
Origen
Costa Rica Nueva Zelanda Estados Unidos Resto de Centroamérica Resto del mundo Aranceles finales de importación bilateral US$
Origen
Costa Rica Nueva Zelanda Estados Unidos Resto de Centroamérica Resto del mundo
Em Ex Es
Elasticidades US$ Demanda Oferta Sustitución
Costa Rica
Nueva Zelanda
Destino Estados Unidos
Resto de CA
Resto del mundo
-
-
54
9.305
-
38
-
8.403
26.423
964.128
1
41
-
14.881
407.994
23
-
59
20.853
464
30
2.733
13.706
34.240
1.336.531
Costa Rica
Nueva Zelanda
Destino Estados Unidos
Resto de CA
Resto del mundo
1,00
1,0233
1,00
1,00
1,239
1,65
1
1,04
1,22
1,1252
1,65
1,05
1,00
1,31
1,07066
1,00
1,0233
1,00
1,00
1,239
1,65
1,0233
1,038
1,2531
1,10956
Costa Rica
Nueva Zelanda
Destino Estados Unidos
Resto de CA
Resto del mundo
1,00
1,0233
1,00
1,00
1,239
1,65
1
1,04
1,22
1,1252
1,00
1,05
1,00
1,00
1,07066
1,00
1,0233
1,00
1,00
1,239
1,65
1,0233
1,038
1,2531
1,10956
Costa Rica
Nueva Zelanda
Destino Estados Unidos
Resto de CA
Resto del mundo
-1,3772
-0,9662
-8,5607
-0,989180
-1,672261
-1,51
-0,39
-1,69
-0,84
-0,52
7,3
7,3
7,3
7,3
7,3
Fuente: elaboración propia a partir del modelo GSIM con la base de datos de WITS.
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520 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
Cuadro 7.22.: Matriz de comercio y elasticidades utilizadas con el GSIM queso
Origen
Origen
COMERCIO US$ Costa Rica Panamá Estados Unidos Resto de Centroamérica Resto del mundo Aranceles iniciales de importación bilateral US$ Costa Rica Panamá Estados Unidos Resto de Centroamérica Resto del mundo Aranceles finales de importación bilateral US$
Origen
Costa Rica Panamá Estados Unidos Resto de Centroamérica Resto del mundo
Elasticidades US$
Em Ex Es
Demanda Oferta Sustitución
Costa Rica
Panamá
Destino Estados Unidos
Resto de CA
Resto del mundo
0,0
108,5
1.064,349
1.514,34
0,00
2.034,445
0,0
0,0
2.320,975
1,643
651,624
2.435,982
0,0
7.205,768
228.280,6
60,688
492,182
4.851,797
27.063,844
8,742
884,867
8.746,255
1.021.585
18.956,76
3.754.966
Destino Estados Unidos
Resto de CA
Resto del mundo
Costa Rica
Panamá
1,00
1,27
1,01
1,00
1,05
1,51
1,00
1,01
1,47
1,1327
1,46
1,26
1,00
1,23
1,0964
1,00
1,29
1,03
1,00
1,05
1,5781
1,2409
1,1107
1,1844
1,1412
Destino Estados Unidos
Resto de CA
Resto del mundo
Costa Rica
Panamá
1,00
1,27
1,00
1,00
1,05
1,51
1,00
1,01
1,47
1,1327
1,00
1,26
1,00
1,00
1,0964
1,00
1,29
1,00
1,00
1,05
1,5781
1,2409
1,1107
1,1844
1,1412
Destino Estados Unidos
Resto de CA
Resto del mundo
-3,2311 2,47 7,3
-1,359655 -1,17 7,3
-1,41227 0,82 7,3
Costa Rica
Panamá
-1,3093 -0,7113 7,3
-1,0899 -1,17 7,3
Fuente: elaboración propia a partir del modelo GSIM con la base de datos de WITS.
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CAPÍTULO 8
Liberalización comercial, agricultura y pobreza: condiciones en la cadena maíz-pollo en Perú* Carlos Pomareda, Joaquín Arias, Antonio Chávez**
8
I. Introducción
L
os procesos de globalización –entendida como un fenómeno en el que las interacciones de la sociedad mundial, fuertemente favorecidas por las comunicaciones, se amplían en lo cultural, político, comercial, financiero, corporativo y tecnológico– se están dando en forma acelerada y traen aparejados avances en la liberalización comercial para facilitar el flujo internacional de mercancías y servicios. La liberalización comercial es un procedimiento que 7avanza a través de mecanismos diversos, que incluyen las decisiones unilaterales, los acuerdos comerciales bilaterales y regionales, y los acuerdos multilaterales. En el caso de los productos de la agricultura, además de la reducción gradual de los aranceles, la liberalización incluye otras disposiciones, entre ellas, las medidas sanitarias y la reducción de los subsidios a las exportaciones y de las ayudas internas. La persistencia de acciones contra el libre comercio de productos de la agricultura, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados, se explica por el temor de que tales medidas
* Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en el taller realizado en Buenos Aires los días 18 y 19 de mayo de 2006 sobre “Proteccionismo agrícola y pobreza en América Latina”. Insumos importantes para esta investigación han sido tomados de los trabajos de Arias, Chávez y Pomareda contenidos en el estudio publicado por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, 2005: “Apertura comercial: oportunidades y desafíos para la agricultura peruana”. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias recibidos durante el taller realizado en Buenos Aires, así como las recomendaciones adicionales del coordinador del proyecto, Julio J. Nogués. ** Carlos Pomareda es director ejecutivo de Servicios Internacionales para el Desarrollo Empresarial S.A.; Joaquín Arias se desempeña como técnico regional en Comercio Internacional del IICA en Lima y Antonio Chávez ha sido director ejecutivo de Acción Agraria, fallecido en marzo 2008.
521
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522 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
no ayuden a superar las condiciones de pobreza en el medio rural. Sin embargo, también es claro que la pobreza, especialmente en ese medio, se debe a factores estructurales que tampoco se resuelven con la liberalización comercial. Asumiendo este presupuesto, este capítulo intenta mostrar en qué medida la pobreza puede disminuir cuando se liberaliza el comercio internacional. Es decir, se busca evaluar los efectos directos e indirectos del comercio de productos específicos en cadenas agroalimentarias y los de la liberalización comercial en un sentido más amplio. Se ha utilizado el enfoque de cadena agroalimentaria por tres razones: primero, porque en una cadena, la liberalización comercial puede manejarse en varias condiciones diferentes con distintos socios comerciales. Segundo, porque en los distintos segmentos hay actores que son productores, comerciantes, industriales, trabajadores asalariados y consumidores, que pueden verse afectados en forma diferenciada. Por otro lado, las relaciones entre dichos actores pueden modificarse por el grado de cohesión interna o por las condiciones de control de mercado por parte de algunos de ellos. Y, finalmente, porque a lo largo de una cadena se puede apreciar cómo se transmiten los efectos, desde la producción primaria hasta el consumo, y viceversa. En este trabajo se ha usado el caso de la cadena de maíz-concentrados-pollos en Perú. Esta selección se debe a que se trata de una cadena altamente expuesta a las relaciones comerciales internacionales en la que los aspectos distributivos de los beneficios son centrales. Esto último es particularmente importante si se considera el alto número de productores de maíz, la aparente concentración de la industria y el razonable consumo per cápita de carne de pollo entre varios segmentos de consumidores, especialmente las personas más pobres. En la sección II se discute el marco de referencia utilizado para identificar las relaciones entre los segmentos de la cadena y la forma en que la liberalización comercial, tanto en el país como en sus socios comerciales, contribuye a mejorar o a agravar la pobreza en los casos particulares del empleo y los ingresos. Aun cuando el eje de análisis sea la cadena, esta forma parte de un conglomerado en el que se dan otras actividades a través de las cuales se ejercen efectos multiplicadores en la economía rural. Si bien un requisito del trabajo fue que se hiciera en el marco de los posibles escenarios de la Ronda de Doha (véanse los términos de referencia y documentos de orientación en Nogués, 2005a y 2005b), dado el elevado nivel de incertidumbre que existe sobre ella, se consideran también los escenarios que surgen de los acuerdos comerciales bilaterales recientemente suscritos. Esto es, se estudiará la apertura comercial en rubros específicos de la cadena maíz-pollos en función de los acuerdos firmados tanto con el Mercosur como con Estados Unidos, puesto que esto permitirá una mayor precisión en cuanto a los efectos esperables de ciertos aspectos particulares de la liberalización comercial de algunos productos de la cadena. En el apartado III se describe la cadena maíz-pollos en forma aislada respecto del conjunto del que forma parte, es decir, la producción de huevos, pavos, cerdos y la lechería en establos. Además, la
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Capítulo 8 | 523
producción de concentrados se destina en un 70% a la alimentación de pollos. La cadena parte de la producción del maíz amarillo duro (MAD), que es el utilizado para la alimentación de animales. En el caso de Perú, es un producto diferente del maíz amiláceo (blanco) que se consume fresco (choclo) o seco, para la alimentación humana. Si bien el área de este último es tan extensa como la del primero, no se consideran como sustitutos, aunque hay que señalar que el maíz amiláceo (y otros maíces criollos) suele usarse para alimentar a los animales domésticos en las chacras. Luego sigue con las fábricas de concentrados, las granjas de pollos, los centros de procesamiento para producir carne de pollo y la venta de estos productos en mercados y supermercados. Además, se menciona brevemente la regionalización de la producción de maíz, porque uno de los puntos más importantes para considerar, en cuanto a políticas, es el fomento de otros cultivos en algunas zonas maiceras. El grado de concentración e integración vertical es relevante a causa de sus implicaciones para el análisis de aspectos distributivos de la transmisión de precios. Por último, se toman en cuenta las relaciones de comercio exterior, pues una parte del maíz y la totalidad de la torta de soja se importan desde varios países y, en la actualidad, las importaciones de carne de pollo son reducidas y se han iniciado algunas exportaciones, cuyos principales socios para los rubros analizados son el Mercosur, Estados Unidos y el resto del mundo. Las condiciones de la pobreza en el país están asociadas a muchos factores estructurales; por lo tanto, la liberalización comercial solo puede tener un efecto parcial para contribuir a resolverla. Tal efecto se daría a través de los cambios en precios relativos, ingresos y gastos de los diferentes segmentos de actores. Por ello, en la sección IV se hace referencia a las condiciones de pobreza y el consumo de alimentos. En la parte V se presenta un análisis del grado de concentración de la cadena y la transmisión de precios internacionales del maíz hacia los productores nacionales. Un elemento significativo que se tomará en cuenta es el acuerdo entre los avicultores y los productores de MAD. Por otra parte, dado que las importaciones de carne de pollo son muy reducidas, no se ha analizado la transmisión de precios internacionales para este producto. En la sección VI se estudian los posibles efectos de la liberalización comercial de la cadena de maíz-pollos en tres escenarios: a) la liberalización del comercio de maíz con el Mercosur y Estados Unidos; b) esa liberalización, acompañada de aumentos en la productividad del maíz, y c) una liberalización total del comercio de Perú. Para este último, que sería el de la Ronda de Doha, se usa un modelo de equilibrio general de la economía peruana, en el que la agricultura tiene mayor desagregación que otros sectores, y se evalúa el efecto de los distintos actores en la cadena de producción en el ingreso, en el empleo y en el gasto de los consumidores, entre otros indicadores macroeconómicos. En el apartado VII se abordan las posibles medidas políticas ante escenarios alternativos, ya sean políticas en el campo comercial, como así también otras tales como el fomento de la inno-
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524 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
vación tecnológica, el apoyo a las exportaciones, el fortalecimiento de las medidas de sanidad y el desarrollo de conglomerados (clusters) regionales en zonas maiceras. El capítulo se cierra con conclusiones acerca de los efectos de la liberalización comercial sobre la pobreza y la importancia de las medidas políticas.
II. Marco de referencia para el análisis La apertura comercial es un proceso complejo que puede darse a velocidades diferentes y tener efectos muy variados, dependiendo de la naturaleza de las políticas con las que se la acompañe. Además, puede ser extendida o limitarse a algunos productos y, en este último caso, el proceso tiene además particularidades para cada segmento en la respectiva cadena agroalimentaria y en las distintas regiones de un país, según su estructura de producción. Por lo tanto, para abordar las particularidades de los efectos de la apertura comercial en una cadena es necesario utilizar un marco de referencia que permita identificar las relaciones entre sus segmentos y la forma en que la liberalización comercial contribuye a cambiar precios relativos, condiciones de organización industrial y distribución de los beneficios entre los diferentes actores. En relación con los efectos globales que pueden surgir de los compromisos a los que se llegue en la Ronda de Doha, hay que aclarar que esta supone que los acuerdos no se limiten a los aranceles, sino que también se apliquen sobre todos los demás asuntos implicados en la inversión y el comercio de bienes y servicios. Es decir que el análisis que se haga, asumiendo la reducción o eliminación de aranceles, solo representa una de las fuerzas que tendrán efectos. Esta aclaración es particularmente importante puesto que, aun cuando varios estudios recientes insistan en que en la agricultura el mayor beneficio se logrará eliminando los aranceles, y en menor grado suprimiendo las ayudas internas y los subsidios a la exportación, esta generalización no resulta válida para todos los sectores y su alcance dependerá, en gran medida, de hacia dónde se orienten las inversiones privadas nacionales y externas y de las políticas que acompañen la liberalización comercial. La liberalización comercial supone un cambio de las relaciones tecnológicas y económicas dentro de las cadenas agroalimentarias, al modificar los precios relativos de productos que son insumos para el eslabón siguiente, y fomenta la movilización de factores hacia las actividades más rentables. De allí que resulte útil hacer una breve referencia a estas relaciones, a fin de poder evaluar mejor los efectos de la liberalización comercial. A lo largo de una cadena participan distintas categorías de actores, entre los que se diferencian por lo menos tres grupos. En primer lugar, los productores y empresarios de la producción,
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Capítulo 8 | 525
la transformación y la comercialización, que son los actores centrales que toman las decisiones relacionadas con la inversión en función de las oportunidades en los mercados de productos, insumos y servicios. Desde luego, entre ellos hay diferentes niveles de capacidad de gestión, activos e ingresos; los pequeños productores de maíz conforman el grupo de mayor interés para nuestra investigación. El segundo grupo está conformado por los trabajadores en las fincas, en las granjas y en las plantas procesadoras, quienes dependen fundamentalmente de las decisiones de los productores y empresarios. Asimismo, serán tenidos en cuenta el empleo y los salarios, dado que los niveles salariales son muy diversos según las funciones desempeñadas en cada segmento de la cadena. Los consumidores constituyen el tercer segmento. Desde luego que, en este caso, el interés estará en el consumo per cápita y el nivel de gasto para adquirir el producto final, en respuesta a los cambios en los ingresos. Es importante señalar que tanto los productores como los trabajadores deben también ser incluidos como consumidores. Al respecto, hay que recordar que el efecto positivo de la liberalización comercial que más se suele enfatizar es la disminución de los precios a los consumidores y el aumento de sus ingresos. Otro aspecto central es el grado de cohesión entre las partes contratantes en el interior de la cadena. En algunos casos, se trata de meras relaciones de mercado en las que los actores ni siquiera se conocen y, por lo tanto, no es factible considerarlos parte de una cadena. En otros, mantienen relaciones contractuales y compromisos, saben quiénes son los proveedores y compradores y hasta logran los llamados “acuerdos de competitividad”. La transparencia en las relaciones y los principios de ética para respetar los compromisos son los factores fundamentales en la fortaleza de una cadena. En Perú, los acuerdos de competitividad han surgido como un mecanismo para evitar que, ante variaciones importantes en los precios internacionales y otras circunstancias, se transmitan efectos que perjudiquen significativamente a algunos actores. Esto resulta particularmente relevante en el marco de este capítulo, dado que uno de sus objetivos es evaluar la transmisión de efectos de la liberalización comercial a lo largo de la cadena. En el caso peruano, la apertura comercial abarca cuatro compromisos: • el suscrito en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que rige las condiciones de acceso a todos los países con los que no existan acuerdos comerciales especiales; • el que se da desde hace varios años entre los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN); • el recientemente concedido en el contexto del acuerdo comercial con el Mercosur; • el que se dará con Estados Unidos, a partir del TLC. Esta desagregación resulta importante puesto que las normas de comercio son diferentes para el maíz y para los pollos en cada caso (en la sección III se ofrece información sobre los aran-
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celes a las importaciones de maíz y pollo provenientes de estos socios comerciales). En forma recíproca, las condiciones de acceso a otros mercados están dadas por las normas de los países de la OMC y las mejoras que se habrían conseguido a partir de los acuerdos bilaterales suscritos. En relación con los efectos de la apertura comercial esperados, se toman en cuenta dos grupos de relaciones: por un lado, las que se generan dentro de la cadena avícola, y por otro, las que emergen de la relación de este sector con el resto de la economía y que se dan a través de los cambios en la demanda, en los precios relativos y en el uso de factores.
III. La cadena maíz-concentrados-pollos En el gráfico 8.1 se presenta la cadena MAD-concentrados-pollos en forma resumida. El cultivo del MAD es la base de la cadena; luego están las fábricas de concentrados y la producción de pollos y otras especies que usan concentrados y, finalmente, el procesamiento de pollos para la producción de carne, que se distribuye a supermercados y restaurantes. En el cuadro 8.1 se incluyen los indicadores de la importancia económica de los diferentes segmentos productivos de la cadena, la cual, en conjunto, representa el 24% del producto interno bruto (PIB) agropecuario y genera alrededor de 193.000 puestos de trabajo permanentes. En Perú, el MAD es el tercer cultivo en importancia en términos de área sembrada, representa menos del 3% del PIB agropecuario y genera unos 79.000 puestos de trabajo permanentes. El cultivo se realiza en 291.000 hectáreas, localizadas principalmente en la Costa (128.000 hectáreas) y en la Selva (114.000 hectáreas), y las restantes en la Sierra. Estas cifras y otras del cuadro 8.1 tienen una diferencia de un 1% respecto a las mostradas en el cuadro 8.2 y provienen de una fuente diferente. Si bien el MAD y otros insumos se destinan también a la producción de concentrados para granjas de huevos y para otras especies, en la cadena maíz-pollos no se lo considera y este trabajo se limita a las relaciones para la producción de carne de pollo. Por otro lado, esta cadena hace referencia solo al sector formal, aunque es sabido que parte del maíz y los concentrados se destina a la producción de aves de patio y al comercio informal.
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Cuadro 8.1: Indicadores de la cadena MAD-avícola, 2003 Indicador
Unidad de medida
Valor
Segmento del MAD
Superficie sembrada Volumen producción Rendimiento Volumen importaciones Valor producción Valor importaciones Precio de importación Precio al productor Costo de producción Empleo permanente Participación en el PIB Participación en PIB agropecuario Unidades de producción
1.000 ha
291
1.000 TM
1.098
kg/ha
3.900
1.000 TM
924
Millones US$
155
Millones US$
117
US$/TM
152
US$ TM
150
US$ TM
144
1.000
79
%
<3
%
21
1.000
194
1.000 TM
6221
Segmento avícola
Producción carne de ave Producción huevos Valor producción Valor importaciones Empresas integradas Empleo permanente
1.000 TM
163
1.000 US$
604
1.000 US$
3,39
1.000
113
14
(1) Este dato discrepa con el de 690.000 toneladas según la Asociación Peruana de Avicultura (APA) (véase el cuadro 8.9). Sin embargo, los datos reportados por la APA para 2002 y los subsiguientes revelan un salto sustantivo en comparación con los años previos. La cifra de 622.000 toneladas corresponde al volumen total de carne de pollo. A una tasa de extracción de carne del 75% (es decir, por cada kilo de animal vivo se obtienen 750 gramos de carne de pollo), la producción de pollo vivo en dicho año habría sido de 827.000 toneladas. Fuente: Ministerio de Agricultura (Minag, 2004).
En 1994 el Centro Nacional del Agro (Cenagro) reportó 193.917 unidades agropecuarias (UA) en las que se producía MAD. Asumiendo que el orden de magnitud de esa cifra se mantiene actualmente, lo cual es muy probable, el promedio de cultivo de MAD por UA es de alrededor de 1,5 hectáreas. De acuerdo con el Cenagro, el porcentaje de UA que cultivan MAD en la Costa en extensiones inferiores a 5 hectáreas bajo riego es muy alto (72% en Lambayeque, 75% en Lima, 80% en Piura y 81% en La Libertad). En la Selva, en San Martín, que es la principal región productora, la escala es mayor y solo el 24% de las las UA está debajo de ese nivel. Sin embargo,
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en esa región es predominante el cultivo en secano (sin riego) y las mayores extensiones son equivalentes en capacidad productora a las pequeñas unidades de la Costa. La producción nacional de MAD para 2003 fue de 1,1 millones de toneladas métricas (TM). Su evolución desde 1985 se presenta en el cuadro 8.2, en el cual se aprecia que en los últimos años la producción nacional tuvo un importante repunte. Sin embargo, esta no logra abastecer la demanda interna y, por lo tanto, las importaciones siguen siendo significativas, aunque con una ligera tendencia a disminuir. Otro aspecto que se podría considerar es la perspectiva de la producción nacional a la luz del aumento de población y consumo per cápita promedio cuando, en 15 años a partir de 2005, se hayan liberalizado por completo las importaciones de MAD.
Cuadro 8.2: Tendencia en la producción e importaciones de MAD en Perú, 1985-2003 Año 1985 1995 2003
Área (1.000 has)
Rendimiento (kg/ha)
Producción (1.000 TM)
Importación (1.000 TM)
Importación (mill $US)
175.242
2.796
480,14
ND
ND
161.901
3.015
488,20
953,79
136,35
280.274
3.919
1.098,64
924,29
116,42
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Oficina de Información Agraria (OIA).
Si bien la productividad promedio de 3,9 TM/ha ha crecido, continúa siendo baja en comparación con la de otros países con ventaja competitiva en este rubro, como es el caso de Argentina, o con los que reciben fuertes subsidios, como Estados Unidos. En el primero, los rendimientos por hectárea rondan los 10.000 kilos y en el segundo, son de alrededor de 12.000 kilos. Sin embargo, teniendo en cuenta las marcadas diferencias regionales, el promedio nacional no es muy representativo. En las regiones donde la productividad es más baja, es decir, en el norte de la Costa y en la Selva, la competitividad disminuye además porque se agrega el elevado costo de acceso al mercado industrial que se concentra en Lima, donde se ubica la mayor parte de las plantas de alimentos balanceados y de procesamiento, la producción avícola y un alto porcentaje del consumo de pollo procedente de las granjas comerciales. Los precios del MAD en las distintas áreas reflejan las diferencias de los costos de transporte hasta las zonas en las que se ubica la industria avícola. Así, por ejemplo, los precios son en promedio US$160 en Lima, Ica y La Libertad, US$140 en Lambayeque y Cajamarca, US$115 en Ucayali y Loreto y US$95 en San Martín. La menor productividad y rentabilidad de la Selva está determinada por el poco uso de semillas de buena calidad, el cultivo en secano, el deficiente control de plagas y enfermedades y la
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Capítulo 8 | 529
falta de ayuda financiera y asistencia técnica. La Costa goza, en general, de una mejor situación y, pese a que las tierras dedicadas al maíz tienen usos alternativos en rubros más rentables y que generan más empleo, en muchos casos estos otros cultivos pueden sembrarse en rotación anual con el maíz o en diferentes épocas del año, en función de la disponibilidad de agua para riego. Existen diferentes mercados para el uso final del MAD. Por ejemplo, en el medio rural de la Selva, son muy importantes el autoconsumo campesino y los mercados locales para uso familiar que siguen vigentes con gran fuerza debido al alto costo de comercialización para acceder al mercado industrial. En la Costa el destino principal es la fabricación comercial de concentrados. El cuadro 8.3 presenta el resumen de una compilación de rendimientos y costos de producción del MAD en diversas zonas de la Costa para 2001-2002, extraído de un estudio realizado por el Ministerio de Agricultura (Minag, 2003). La tecnología denominada “mejorada” consiste en el uso de semillas certificadas y en un mejor manejo del riego, junto a otras medidas, como el uso de fertilizantes y agroquímicos, etcétera. La situación “tradicional” equivale a parcelas testigo en las que el agricultor hizo lo que siempre hacía, sin ninguna orientación externa.
Cuadro 8.3: Muestra de costos de producción del MAD en diferentes regiones con diferentes tecnologías, 2005 Valle
Costo/ha
Rendimiento
Costo/TM
Soles/ha
kg/ha
Soles/TM
2.268
12.500
181
Región
Tecnología
US$/TM
La Leche
Costa central
tradiciona
Huaura Alto Piura Chincha Huaura Alto Piura Chincha
Costa central
tradicional
2.897
8.988
329
94
Costa norte
tradicional
2.930
6.550
449
129
Costa central
tradicional
3.013
6.092
509
145
Costa central
mejorada
2.946
8.212
363
104
Costa norte
mejorada
2.355
4.700
497
142
Costa central
mejorada
2.887
5.462
559
160
52
Nota: un dólar es igual a Soles3,2, tipo de cambio que ha permanecido estable durante los últimos 10 años, con variaciones muy ocasionales de ± 2%. Fuente: elaboración propia a partir de información del Minag tomada de Chávez (2005).
Estos datos permiten hacer una comparación entre tecnologías y zonas productoras. Se observan diferencias importantes en los costos tanto por hectárea como por tonelada producida que resultan relevantes ya que la decisión de seguir produciendo maíz, si bajasen los precios de importación o si se eliminase la banda de precios, será diferente en cada región en función de la tecnología actual o la que se pueda incorporar. La banda de precios tiene por objeto estabilizar el precio de la importación en casos en los que el precio internacional tenga una marcada inestabi-
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530 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
lidad. La banda o franja tiene un precio de piso y uno de techo, en los cuales se aplica un arancel ad valorem según la partida arancelaria correspondiente. Cuando el precio de importación es superior al techo, se aplica un descuento al arancel ad valorem y cuando el precio es menor al piso, se aplican aranceles adicionales. La importación de MAD contribuye en un 44% a la oferta total. En 2003 alcanzó 900.000 TM y un gasto de US$116,5 millones. El peso relativo de la importación en el abastecimiento interno está disminuyendo a medida que, gracias al mejor rendimiento, aumenta la producción nacional. Asimismo, se reconoce que el MAD nacional, además de no ser transgénico, es de calidad superior. En cuanto al origen de las importaciones, se presenta una tendencia a favor de Argentina, actualmente el mayor proveedor, sobrepasando a Estados Unidos. En 2000, el 66% del volumen de la importación fue argentino y 34% de Estados Unidos; en 2003 esta relación mejoró a favor de Argentina y alcanzó un 74%. En el cuadro 8.4 se presentan las importaciones según su origen y participación porcentual. En el marco del convenio con el Mercosur, ya se ha acordado con Argentina que el MAD se desgravará en 15 años con un período de gracia de cuatro a partir del 25 de agosto de 2003. En el TLC con Estados Unidos, el maíz amarillo entra libre de aranceles a partir del primer año hasta un máximo de 500.000 TM, cuota que aumentaría en un 6% anual. El plazo de desgravación sería de 12 años, sujeto a la posible aplicación de la banda de precios. Esta se aplicará a las importaciones desde Estados Unidos mientras los aranceles totales (incluyendo el derecho de la banda) que correspondan a otros países resulten inferiores a los establecidos en la lista de desgravación de Perú a favor de ese país; esto es, arroz: 52%, azúcar: 58%, leche en polvo: 30% y maíz amarillo duro: 25% (en todos los casos, estos niveles están por encima del arancel actual). Este compromiso permite la aplicación parcial de la bandas de precios a los productos de Estados Unidos en el período de transición (Minag, 2006). En cuanto a la cuota, equivale casi al 50% de las importaciones totales actuales.
Cuadro 8.4: Origen de las importaciones de MAD, 2000-2003 (1.000 TM)
Año 2000 2003
Argentina
Estados Unidos
Total
562.92
282.55
855.57
665.49
231.07
896.56
Fuente: elaboración propia a partir de información del Minag tomada de Chávez (2005).
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La importación de MAD tiene un impuesto ad valorem del 12% del precio de costo, seguro y flete (Cost Insurance and Freight, CIF). Luego, de ser el caso, se agrega el derecho adicional si se aplica la franja de precios. Este concepto es cero desde julio de 2002, porque el precio internacional es superior al nivel de referencia. La suma anterior está sujeta a la aplicación de un impuesto general de ventas del 19% (que también se aplica a la producción nacional) y se agregan los costos de aduana. En los términos descritos, el precio del MAD importado se incrementa un 69% sobre el precio libre a bordo (Free On Board, FOB) y un 37% en relación con el precio CIF (véase el cuadro 8.5).
Cuadro 8.5: Estructura del costo de importación de MAD, 2005 Descripción Ad valorem CIF
Legislación vigente 12% del precio CIF
Impuesto general de ventas
19% del precio CIF + ad valorem
Derechos específicos variables
Ítem
Según tablas aduaneras
Precio US$
Precio FOB
108,00
Flete
25,10
Seguro
0,30
Precio CIF
133,40
Ad valorem (12%)
16,00
Derecho adicional - Franja de precios Precio, incluyendo aranceles
--149,40
Imp. Gral. a las Ventas (IGV) (19%)
28,40
Precio con IGV
177,80
Operaciones aduaneras Precio de importación
4,70 182,50
Fuente: Chávez (2005).
En cuanto a las perspectivas de la importación, se pueden plantear dos escenarios posibles: si aumenta la productividad del MAD nacional podría anticiparse una reducción de las importaciones en términos proporcionales al total, pero es poco factible una disminución del volumen total. Y si no hay aumentos sustanciales en la productividad, las importaciones aumentarían en términos relativos al total del abastecimiento y aun en volumen. En lo que se refiere al origen de las importaciones, se espera que Argentina continúe siendo el principal proveedor, a falta de un cambio importante en las condiciones de venta de Estados Unidos. Sin embargo, ante la desgra-
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vación prevista en el TLC con Estados Unidos, sus importaciones podrían aumentar respecto de las procedentes de Argentina.
Cuadro 8.6: Régimen arancelario para el MAD Ítem Consolidado OMC inicial (%) Consolidado OMC final 2004 (%) Arancel nación más favorecida (NMF) A/V (%) Arancel NMF Soles/T (%) Preferencias CAN (%) Preferencia Argentina Preferencia Brasil Preferencia Paraguay Preferencia Estados Unidos
Valor US$ 141 68 12 0 20 D-15 D-15 D-13
D-12 Nota: la expresión D-xx indica el período de desgravación a xx años. Fuente: elaboración propia a partir de información del Minag tomada de Chávez (2005).
El precio del MAD nacional acompaña las fluctuaciones del precio internacional al amparo de la protección arancelaria que tiene desde la década del ochenta. De acuerdo con esta trayectoria, alcanzó un máximo nivel en 1997, superior a US$200/TM, cuando también el precio internacional llegó al máximo, luego de un alza continua iniciada en 1995. Desde el nivel de los US$200/TM en 1997, el precio internacional ha registrado una tendencia a la baja, llegando a un mínimo nivel de alrededor de US$80/TM en 2000. En esa situación se hizo necesaria la aplicación de la franja de precios, pero ya desde mediados de 2002, el precio superó el nivel de US$100/TM, eliminando la necesidad de aplicarla. Desde esa fecha, el precio internacional ha ascendido hasta el nivel actual de alrededor de US$120/TM FOB, y un precio de internamiento cercano a US$160/TM. No obstante, el precio nacional ha manifestado cierta estabilidad alrededor de los US$150/TM al amparo de la protección frente al maíz importado cotizado en US$160/TM. En 2003, el precio en chacra del MAD se ubicó entre US$165/TM en Ica y US$94/TM en San Martín. En Lima, que es la principal zona productora, el precio promedio fue de US$151/TM. En San Martín, que es la mayor zona productora de la Selva con presencia en el mercado nacional, pero la más remota, el precio es el más bajo: US$94/TM. El gráfico 8.1 presenta la evolución más reciente de los precios del maíz importado y nacional. Allí se puede apreciar que el precio nacional, además de ser ligeramente más alto, muestra
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una mayor variación en el tiempo. Las situaciones observadas a mediados de 2000 y a inicios de 2004, de precios nacionales más bajos que el precio de importación, se debieron a excedentes transitorios. La integración vertical de la producción de alimentos balanceados con la crianza de aves y cerdos a gran escala es una forma usual de producción en todos los países del mundo. El costo de la alimentación representa en el caso de la avicultura, el 71% del costo total, y en la producción de cerdos, el 76%. Respecto del empleo que genera este segmento de la cadena, no se dispone de información. El Minag indica que en el componente avícola en conjunto (concentrados, pollos y huevos) genera 113.000 empleos (véase el cuadro 8.1). Estos empleos corresponden a varias categorías y, en general, se pagan a salarios mayores que los del peón agrícola en la producción de maíz.
Gráfico 8.1: Precios mensuales del maíz importado y el MAD nacional puesto en las granjas en el departamento de Lima, 2000-2005 Comportamiento del precio del maíz U$S/kg 0.2100
0.1900
0.1700
Porcentajes
0.1500
0.1300
0.1100
0.0900
0.0700 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2005
Precio maiz importado Precio maíz nacional
Fuente: Asociación Peruana de Avicultura (APA).
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El rubro de aves de carne es el principal consumidor de concentrados. Entre 1998 y 2003 hubo un incremento del 46,5% en el rubro avícola. Esta producción es la mayor parte de la industria (71%), seguida por la destinada a las aves de postura (19%) y porcinos (4%). El porcentaje restante se reparte entre vacunos (3%) y otros (veáse el cuadro 8.7).
Cuadro 8.7: Destino de la producción de alimentos balanceados, 1998-2003 (1.000 TM)
Año 1998 2003
Pollo
Gallina postura
Cerdos
Vacas
Otros
816,56
257,46
54,65
34,41
44,05
1260,89
330,09
74,88
55,88
46,72
Fuente: elaboración propia base a información del Minag tomada de Chávez (2005).
Una parte importante de la producción de alimentos balanceados está integrada a la industria avícola, ya sea a través de empresas en el seno del grupo empresarial o de unidades de producción que producen exclusivamente para abastecer las granjas del grupo o a sus productores asociados. Por otra parte, no se reportan importaciones de alimentos balanceados para aves.
Cuadro 8.8: Costo unitario de alimento balanceado para pollos. Año 2005 %
Insumos por pollo Volumen
Costo unitario Soles
MAD
60
2,898
0,51
Afrecho (subproducto de la molinería) de trigo
5
0,241
0,45
Insumos
Polvillo arroz Aceite pescado Torta soja Harina pescado Premezclas Total por pollo Total por ave
--
--
--
3
0,144
1,20
20
0,966
1,10
10
0,483
1,70
2
0,096
5,0
100
4,828
-US$1,18
Fuente: Chávez, 2005.
El MAD es el componente principal en el costo de los ingredientes en el alimento balanceado para pollos de carne y gallinas ponedoras (véase el cuadro 8.8) y representa el 60% del volu-
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men de la ración para producir un pollo. Le sigue en importancia la torta de soja, que representa el 20% del volumen. De acuerdo con estos datos, se requieren 4.828 kilos de alimento para producir un pollo de 2,4 kilos, y esto representa un costo de 1,18 nuevos soles peruanos, equivalentes a US$0,49 por kilo de pollo. Este costo es aproximadamente un 20% más alto que el de Brasil y Estados Unidos, países que disponen de la totalidad del abastecimiento de maíz y soja. La producción de alimentos balanceados está altamente concentrada en Lima, que produce el 60% del total. Le siguen en importancia La Libertad, con el 22%, e Ica y Arequipa, con el 9% y el 7%, respectivamente. Un segmento poco atendido, pero de creciente importancia en la cadena avícola, es el de las plantas de procesamiento para transformar los animales vivos en carne y derivados y otros subproductos. En Perú, al igual que en otros países, las plantas del grupo de empresas integradas cuentan con los más altos indicadores de eficiencia y cumplimiento de las normas ambientales, tienen sistemas de control de riesgos en puntos críticos (HACCP) y algunas están certificadas para la exportación, condiciones que no se encuentran en las pequeñas plantas de procesamiento. De la información ofrecida por las empresas se deduce que el costo de transformación de un pollo vivo en su equivalente en carne es de US$0,28, con una tasa de extracción del 0,75. Es decir que al costo en granja se deben sumar los de procesamiento, para producir la carne de pollo, y la distribución. Hay que recordar que se trata de un producto perecedero y, por lo tanto, requiere refrigeración y prácticas delicadas de manejo para preservar la calidad. En el sector del procesamiento se incluye el expendio de pollo entero sacrificado en los mercados populares. Se trata de animales adquiridos en las granjas, especialmente las de menor escala, que luego son sacrificados y pelados frente al consumidor. El porcentaje de estas ventas varía entre las diferentes zonas del país; se estima que, en promedio, podría rondar el 30% de la carne de pollo comercializada.
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El cuadro 8.9 presenta la información acerca de la producción y comercio de carne de ave en Perú y su aporte al abastecimiento total del país. De este volumen, más del 98% de la producción es carne de pollo, y respecto de las importaciones, más del 50% es carne de pavo. Las exportaciones constan en su totalidad de carne de pollo. Se puede observar el aumento sostenido de la producción nacional, la cual en 15 años casi se triplicó. Las importaciones (especialmente las de carne de pavo) se han mantenido a un nivel promedio de 4.000 TM, con algunas variantes según los años. En la actualidad, representan menos del 1% del abastecimiento total y las exportaciones son aún muy limitadas.
Cuadro 8.9: Producción y comercio anual de carne de ave en Perú, 1990-2005
Año
Producción (1.000 TM)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Importaciones Exportaciones Disponibilidad Neta Consumo per (1.000 TM) (1.000 TM) (1.000 TM) cápita (kg)
Población (millones)
245,05
3,31
0
248,36
11,42
21,753
291,08
3,6
0
294,24
13,26
22,180
353,09
2,40
0
355,49
15,73
22,597
309,80
3,25
0
313,05
13,61
23,009
373,15
2,88
0
376,03
16,05
23,421
442,85
2,05
0
444,90
18,66
23,837
442,54
3,85
0
446,39
18,40
24,258
461,78
3,24
0
465,02
18,84
24,681
484,17
8,89
0
493,06
19,64
25,104
548,71
7,01
0
555,72
21,77
25,525
597,31
6,10
0,07
603,34
23,26
25,939
609,13
3,98
0,12
612,99
23,27
26,347
673,56
3,92
0,25
677,23
25,32
26,749
690,32
3,53
0,22
693,63
25,55
27,148
668,77
4,37
0,36
672,78
24,42
27,547
732,86
4,32 (*)
0,47 (*)
736,71
26,34
27,952
El consumo per cápita ha sido calculado sumando producción más importaciones, menos exportaciones, dividido entre la población. (*) Dato estimado. Fuente: elaboración propia a partir de datos de la APA, para la producción y la población, y de la FAO, para el comercio.
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Capítulo 8 | 537
La producción de carne de pollo está protegida por un arancel del 20% y una sobretasa del 5%. En el cuadro 8.10 se presenta el régimen arancelario vigente y las preferencias o compromisos con la CAN, el Mercosur y la oferta para el TLC con Estados Unidos en cuanto al plazo de desgravación.
Cuadro 8.10: Régimen arancelario para la carne de pollo, 2005 (Porcentajes)
Ítem Consolidado OMC inicial (%) Consolidado OMC final 2004 (%) Arancel NMF A/V (%) Arancel NMF Soles/T (%) Preferencias CAN (%) Preferencia Argentina, % inicial, período desgravación Preferencia Brasil, % inicial, período desgravación Preferencia Paraguay, % inicial, período desgravación Preferencia Estados Unidos, % inicial, período desgravación
Valor 30 30 20 5 20 30, D-15 30, D-15 30, D-13 30, D-12
Nota: la expresión D-xx indica el período de desgravación a xx años. Fuente: Minag (2006), comunicación personal, Dirección General de Planificación Agraria.
En el marco de la CAN se han concedido rebajas en el arancel general fijado en las partidas específicas de este rubro de entre el 20% y el 100% (según los productos), y desgravación total en el caso de Bolivia. Las partidas afectas a la rebaja del 100% corresponden a productos congelados y conservas. En el marco del Mercosur, se ha acordado un plazo de desgravación de 15 años para todas las partidas con Argentina y Brasil, de 13 con Paraguay, en tanto que con Uruguay no ha habido ningún acuerdo. En lo que se refiere al TLC con Estados Unidos, Perú negoció aplicar la salvaguardia especial por volumen a los cuartos traseros de pollo. Los plazos de desgravación para la carne de aves y de pavos, huevos, así como para las preparaciones de estos productos son de 10 años o menores. Para los cuartos traseros de pollo, se ha otorgado a Estados Unidos una cuota de 12.000 TM, la cual tendrá una tasa de crecimiento del 8%. La desgravación total se realizará en 17 años, incluyendo ocho años de gracia, y la desgravación partirá de un arancel del 25%. Asimismo, se hará una salvaguardia agropecuaria por volumen que se activará cuando los volúmenes importados superen en 30% la cuota establecida anualmente (Minag, 2006). En promedio, la importación de carne de ave sumó US$5,82 millones entre 2001 y 2003. Las de Estados Unidos fueron de US$874.000, distribuidas en poco más del 70% en carne con-
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gelada de gallo o gallina (partida 207140000) y alrededor del 16% en carne de pavo congelada (partida 207270000). La importación de países del CAN es inexistente, en tanto la del Mercosur sumó US$594.000 con un 81% en carne de pavo congelada. La importación de otros países alcanza a sumar US$4,35 millones. Las importaciones desde Brasil estuvieron limitadas por consideraciones sanitarias, en particular porque este país no estaba libre de la enfermedad de Newcastle. Después de una autorización temporal vigente para el período 2004-2005, en agosto de 2006 el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (Senasa) volvió a restringir las importaciones de carne de ave y aves vivas desde Rio Grande do Sul, el tercer estado productor y exportador de Brasil (Senasa, 2006). En las exportaciones, la situación peruana es modesta, aunque promisoria. Algunas empresas que cumplen con las normas especiales de Japón, como San Fernando, han comenzado a vender productos con valor agregado a ese país. La producción de pollos de granjas comerciales tiene dos plazas principales. Un porcentaje se destina a los mercados municipales, donde las piezas se sacrifican frente al cliente y se expende fresco-caliente. A esta oferta se suma aquella de las granjas de pequeña escala. El otro destino de la producción de aves son los mataderos industriales, en su mayoría altamente tecnificados, cuyo producto final son los pollos enteros, en piezas y las menudencias, los cuales se comercializan en gran parte en estado fresco-refrigerado y, a su vez, se distribuyen en supermercados y restaurantes. Entre estos últimos, se destacan las pollerías, los restaurantes de comida rápida, los restaurantes y cocinas institucionales, entre otros. En cuanto a la estrategia comercial del sector avícola en Perú, de 1 kilo de pollo se obtienen 0,60 partes oscuras y 0,40 partes de carne blanca; el precio de carne blanca/carne oscura tiene una relación 4/1 en Estados Unidos y 1,5/1 en Perú; un porcentaje creciente del pollo se vende en partes, como forma de diferenciación de productos, mientras que las partes poco comerciales se destinan a la producción de embutidos. Las ventas en mercados populares representan un 30% del total y existe una preferencia marcada por el producto fresco-refrigerado y poca aceptación del producto congelado. Por otra parte, la carne de pollo producida en Perú tiene considerable pigmentación (dado que se utiliza la flor de Marigold, Tagetes erecta), característica que la diferencia de la carne blanca importada. Este resumen muestra que la liberalización del comercio de carne de pollo podría no tener impactos tan significativos, ya que los factores antes referidos han creado costumbres reflejadas en los hábitos de consumo que harían que el consumidor mantuviera una preferencia por la producción local.
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Capítulo 8 | 539
IV. La pobreza y su relación con la liberalización comercial En este apartado se expone brevemente la naturaleza de la pobreza peruana, a fin de analizar las consecuencias que la liberalización comercial tendría sobre esta. Obviamente, hay varios aspectos de la pobreza que no se podrán resolver mediante la liberalización comercial y, en este sentido, los resultados presentados tienen un alcance parcial. Es decir, aun cuando este análisis esté muy relacionado con la creación de flujos de bienes y servicios y la generación de ingresos, no aborda los aspectos estructurales de la pobreza, la cual se resuelve especialmente cuando se adoptan medidas que cambien las condiciones estructurales, esto es, que conlleven inversiones públicas en salud, educación, comunicaciones y acceso a servicios. Este tema es de particular importancia en Perú, dado que la pobreza, especialmente en el medio rural, está fuertemente asociada a condiciones tales como el aislamiento, la falta de agua y electricidad, la baja educación, las condiciones de salud y vivienda inadecuadas, y la inseguridad, entre otras. En la industria aquí analizada, la falta de electricidad y, por ende, de refrigeración, es de singular importancia para permitir el almacenamiento de la carne de pollo en el hogar. Por lo tanto, los efectos de la liberalización comercial deben considerarse en el contexto de esta realidad. Si a causa de la liberalización comercial se atraen inversiones, se crean puestos de trabajo y se mejoran los ingresos de los más pobres que estén más estrechamente vinculados a los mercados (aun en las zonas rurales), podrían esperarse efectos más significativos en la reducción de la pobreza, del mismo modo que si el Estado es capaz de generar más recursos (y utilizarlos mejor a favor de los pobres) mediante una política tributaria que permita que quienes más se beneficien con la liberalización del comercio paguen más impuestos. Este último aspecto es una de las falencias que tienen muchos países de América Latina y el Caribe, cuyas economías crecieron gracias al aumento de las exportaciones, pero que no hicieron reformas tributarias que permitieran generar los ingresos fiscales necesarios para mejorar la política social.
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540 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
La pobreza es, sin lugar a dudas, una de las preocupaciones principales para los países en desarrollo, y Perú no es una excepción. El cuadro 8.11 muestra que, si bien en términos relativos, la pobreza ha tendido a disminuir, si se considera el cambio poblacional del país entre 1991 y 2005 (21,75 y 27,95 millones de habitantes), el número de pobres se ha incrementado de 12,0 millones a 14,4 millones. Mendoza y García (2006), argumentando a favor de los beneficios del crecimiento económico entre 2001 y 2005 y su efecto en la disminución (relativa) de la pobreza, sostienen que por el aumento de las exportaciones del 44,7% y de la inversión privada, del 25,2%, durante los últimos cinco años, se ha dado una disminución del desempleo del 5,1% al 4,4%. Desde luego que los efectos podrían haber sido más significativos si el gasto social hubiese crecido más que el 4% anual (el PIB creció al 4,1% anual durante ese período).
Cuadro 8.11: Índices de pobreza en Perú, 1991-2005 (Porcentajes)
Año
Total
Lima
Resto del país (urbano)
Resto del país (rural)
1991 1994 1997 2000 2005
55,3
--
--
80,7
53,4
42,4
50,4
65,5
50,7
35,5
48,9
64,8
54,1
45,2
49,8
66,1
51,6 ---Fuente: elaboración propia a partir de Torres Gómez y Ponce San Román (2001) para los datos de 1991 a 2000, y Mendoza y García (2006), para los de 2005.
La distribución general de la población muestra que la ciudad de Lima alberga al 28,1% de esta; el resto de la Costa, al 22,9%; la Sierra, al 36,3% y la Selva, al 12,7%. El tamaño promedio de los hogares fluctúa entre 4,6 miembros y 5,3 miembros. La población infantil es proporcionalmente mayor en la Selva (43,5%) que en la Sierra (36,8%) y en la Costa (32,8%). Como se aprecia en el cuadro 8.12, la pobreza es mucho mayor en las zonas rurales, y más aún en las zonas rurales de la Sierra y la Selva donde la pobreza extrema afecta a un porcentaje muy elevado de la población (60,8% en la Sierra). Algunos de los factores que inciden en las condiciones de pobreza son la baja educación, la falta de servicios básicos, especialmente de salud, el aislamiento, la precariedad de los recursos naturales y, en muchos casos, las pocas o nulas oportunidades para emplearse por un salario razonable. El peso relativo de estos factores varía entre regiones y entre zonas urbanas y rurales.1 1 En este trabajo no se hará un análisis detallado de la pobreza en Perú, dado que supera las dimensiones de este estudio. Para ampliar este tema, véanse los trabajos de Francke (1999), Herrera (2002) y Torres Gómez y Ponce (2001).
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Capítulo 8 | 541
Cuadro 8.12: Índices de pobreza por regiones, 1998 (Porcentajes)
Región
Pobreza total
Pobreza extrema
31,9
2,3
Lima Costa urbana Costa rural Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural
44,6
7,6
62,7
19,7
51,6
18,3
83,4
60,8
62,4
34,9
74,0
43,7
Fuente: Herrera (2002).
Por otra parte, la concentración de los ingresos en el país es significativa en dos dimensiones. Por un lado, el 10% de la población recibe el 65% de los ingresos y, por el otro, hay una marcada diferencia de los ingresos entre regiones: mientras que el ingreso per cápita mensual en Lima es de US$173, en la Sierra y la Selva es de US$51 y US$64, respectivamente. Las necesidades básicas insatisfechas son el indicador más fehaciente de la pobreza. Padilla (1999) señala que en la Sierra y en la Selva el 65% y 66% de la población tiene, respectivamente, por lo menos una de sus necesidades básicas sin satisfacer. En el resto de la Costa este nivel es solo del 33% y en Lima del 22%. El cuadro 8.13 muestra que una parte importante de la población aún dedica un considerable porcentaje de su gasto a la alimentación. La situación es evidentemente grave en la Sierra, donde el ingreso per cápita es mucho menor que en el resto del país.
Cuadro 8.13: Distribución del gasto por rubro de gasto y regiones en Perú, 1998 (Porcentajes)
Rubro de gasto Alimentos y bebidas Vivienda Servicios y otros Total
Costa
Sierra
Selva
Lima
Perú
46,1
51,4
52,3
34,1
42,3
20,0
16,0
15,7
25,7
21,4
33,9
32,6
32,0
40,2
36,3
100
100
100
100
100
Fuente: Padilla (1999).
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542 | Proteccionismo agrícola y pobreza en Améria Latina
El consumo de alimentos es bastante variado por regiones y segmentos de población. En el cuadro 8.14 se observa la variación en el consumo per cápita de las carnes y menudencias. El de carne de pollo es el más alto, pero el de menudencias de pollo y res es también muy elevado, especialmente en Lima.
Cuadro 8.14: Consumo per cápita diario de carnes, menudencias y huevos en Perú, 1998 (Gramos/día)
Producto Pollo Res y otras carnes rojas Menudencias de pollo Menudencias de res Huevos
Costa
Sierra
Selva
Lima
Perú
48,7
18,5
32,8
74,7
43,0
38,9
31,7
27,1
25,4
31,0
6,3
3,1
5,5
10,0
6,1
9,3
5,6
4,1
12,9
9,1
22,1
17,1
24,3
36,4
22,9
Fuente: Padilla (1999).
En las zonas rurales, la alimentación de la población más pobre consiste especialmente en productos nativos, entre ellos, la papa, el maíz blanco amiláceo (y otras variedades locales), la cebada, las carnes deshidratadas y heladas de oveja y llama, y carne de cuy en la Sierra, y el arroz, la yuca, el plátano, la gallina de patio y los peces, en la Selva (en ambos casos, otros productos regionales complementan la dieta). Según la información del cuadro 8.9, el consumo per cápita anual promedio de carne de pollo en Perú es de 24,4 kilos. Detrás de este promedio hay una gran variación entre regiones y segmentos de consumidores, según el nivel de ingresos y si se trata de una vivienda urbana o rural. El aumento vertiginoso de la producción nacional y el consumo de carne de pollo que muestra ese cuadro han significado un aporte sustancial a la dieta nacional; sin embargo, los incrementos más notables se han dado en la población urbana y en la de la Costa en general y mucho menos en la Sierra y la Selva. Del cuadro 8.14 se deduce que, dados los niveles de consumo de carnes y huevos, la ingesta de proteínas de origen animal en la Sierra es menos de la mitad que la de la ciudad de Lima. La situación es aún más grave para la población con mayor pobreza de la Sierra, especialmente la ubicada en las zonas altas, donde la producción pecuaria se limita a llamas y alpacas que son faenadas para consumo local al fin de su vida útil.
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V. Concentración y transmisión de precios En esta sección se analiza el nivel de concentración en la cadena y se hace una estimación del grado de transmisión de los precios internacionales del maíz importado a los precios pagados a los productores de maíz nacional. Hay que destacar que un factor a tener en cuenta para interpretar correctamente los resultados sobre el grado de concentración y la transmisión de los precios es la existencia de un acuerdo de competitividad dentro de la cadena, suscrito entre la APA y la ANPSM, que, además de partir de un planeamiento estratégico para apoyar la producción nacional de granos, incluye compromisos de las partes para la compra-venta garantizada a un precio equivalente al precio de importación (ajustado por la banda de precios, cuando aplica). Asimismo, la cadena realiza gestiones ante el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) y el Senasa para acciones de apoyo en asistencia técnica y sanitaria, con aporte de recursos de parte de la APA, y consta de una reducción gradual de los aranceles en los TLC. Tanto el Minag como el Senasa y el INIA son entidades estatales que respaldan el acuerdo. El análisis realizado en esta sección sobre el grado de concentración en la cadena maízpollos en Perú no se puede aislar del contexto internacional, del cual se destacan dos cuestiones. Por un lado, la industria avícola mundial está integrada tecnológicamente a las empresas transnacionales del sector, las cuales suplen el material genético y la tecnología en diversos aspectos. Y, por otro lado, la industria avícola peruana debe ser analizada en el marco de las dimensiones, mucho mayores, que la industria posee en otros países, entre ellos, Brasil. En este último caso, la producción de 2005 fue de 9,3 millones de toneladas y las exportaciones de 2,8 millones de toneladas.
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La cantidad de actores que participan en el conglomerado avícola es abundante y variada, y se puede resumir en la forma que se presenta en el cuadro 8.15. Al respecto, es importante señalar que, dado el alto nivel de integración, algunas de las empresas que figuran en el rubro de importación de maíz y las fábricas de concentrados son las mismas que contratan la producción de pollos de las granjas y, asimismo, son propietarias de las plantas de procesamiento.
Cuadro 8.15: Indicadores de estructura en el conglomerado avícola, Perú, 2005
Actores
Número
Valor de ventas anuales (millones US$)
200.000
175,30 (en chacra)
Importadores de maíz y soja y fabricantes de concentrados
uno muy grande, seis grandes y siete medianas
543,00
Granjas avícolas (incluye los consorcios asociados a las empresas centrales)
14 grandes, y 32 medianas
894,00
Plantas procesadoras
ocho grandes y cinco medianas
1.119,00
Supermercados y mercados
Alrededor de 180 locales de supermercados y varios cientos de mercados
1.368,00
Productores de MAD
Notas: el maíz se refiere a toda la producción de MAD y las fábricas de concentrados y granjas avícolas se refieren solo al uso en pollos y no gallinas de postura ni otras especies. Varias plantas procesadoras están integradas con las granjas y las fábricas de concentrados, y una empresa está integrada totalmente e incluye sus propios expendios. Se ha incluido, en la venta de supermercados, las ventas de restaurantes, pero al mismo precio que en los supermercados. Este es un supuesto hecho ante la falta de información sobre el consumo de carne de pollo de los restaurantes. Fuente: estimaciones propias a partir de la información provista en las secciones precedentes.
En el primer segmento se destaca una gran atomización de los productores de MAD, los cuales se estiman en 200.000. El reconocimiento de este segmento es importante pues, por un lado, el MAD se siembra en este elevado número de predios, pero por el otro, en la mayor parte de los casos no es el único cultivo ni la principal fuente de ingresos. La importación de MAD es realizada por pocas empresas, y cuatro de ellas manejan alrededor del 70%: San Fernando S.A. (la importadora más grande), CONTILATIN de Perú S.A., Cargill América Perú S.R.L. e Importadora de Cereales S.A. Otras empresas avícolas que importan directamente el MAD que usan son Rico Pollo SAC y el Grupo Redondo.
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Las empresas integradas verticalmente efectúan la totalidad de la secuencia de operaciones de fabricación de concentrados, producción en granja, procesamiento de las aves y distribución. Otras son abastecidas de reproductores por empresas de incubación especializadas. La estrategia de integración vertical que han adoptado estas firmas alcanza también las fases de procesamiento y comercialización de los productos, cuya diversidad, en función de las demandas cada vez más diferenciadas del mercado moderno y los avances tecnológicos (calidades y atributos de los productos, partes y presentaciones, productos procesados y derivados), es alta. En cuanto a las empresas productoras de carne y huevos, hay tres grupos: Avícola San Fernando y las granjas asociadas (producción por contrato), que aportan un 60% de la producción total del país. En un segundo plano están Avinka, Redondo, Chimú, El Rocío, Rico Pollo, La Perla, Ganadera Santa Elena, Agropecuaria del Pilar, Rinconada del Sur, Gramobier, Avigan, Galeph que, entre todas, producen un 30% del total. El porcentaje restante corresponde a varias decenas de granjas menores. Por otro lado, algunas empresas pequeñas venden los pollos vivos a distribuidores que los ubican en los mercados populares. Existen dos modalidades de comercialización de carne de pollo: los centros de distribución de aves vivas, donde la transacción se realiza directamente entre el productor y los comerciantes mayoristas quienes, a su vez, se relacionan con los comerciantes minoristas en los mercados de abastos. La otra modalidad corresponde al faenamiento de aves en las plantas de los productores avícolas para su venta en supermercados, minimercados avícolas (San Fernando) y restaurantes, especialmente las pollerías. De lo aquí expuesto se puede concluir que existe una elevada concentración en el segmento de la industria avícola, pero es necesario hacer tres observaciones al respecto. Primero, que esta concentración es una característica estructural a nivel mundial por razones tecnológicas y no debe interpretarse como una estructura de poder de mercado. Segundo, que la concentración en un eje de la cadena permite estándares tecnológicos y de calidad que se extienden a cientos de granjas avícolas con las que se produce bajo contrato. Y, por último, que la existencia de los acuerdos de competitividad limita el ejercicio del poder monopólico de las empresas con mayor capacidad de procesamiento que abastecen de pollos bebé a sus asociados. Si bien este acuerdo no excluye la posibilidad de que las empresas importadoras de granos y de procesamiento de aves ejerzan un poder oligopólico, hasta ahora ha sido respetado y ha impedido tales prácticas. Por otra parte, el precio nacional del MAD ha estado siempre vinculado al precio internacional, más los costos de internamiento referidos en la sección III. En cuanto al pollo, se ha señalado que, si bien el nacional, que se expende fresco-refrigerado, tiene un precio similar al importado congelado, a igualdad de precios se prefiere el nacional sobre el importado. Respecto de la formación de precios en la cadena, se puede considerar el siguiente esquema simplificado:
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• • • •
El MAD es el 70% del costo del concentrado; el concentrado es el 70% del costo del pollo vivo; el pollo vivo es el 70% del costo de la carne de pollo, y la carne de pollo en planta es el 70% del precio al consumidor en el supermercado. Por consiguiente, un 10% del aumento del precio del maíz únicamente implicaría un 2,4% de aumento en el precio del pollo en el supermercado. En el gráfico 8.2 se muestra el precio mensual de la carne de pollo en los mercados de Lima durante los últimos cinco años. Como se observa, no hay una tendencia en alza, pero contrariamente a lo que sucede con el maíz importado (como se vio en la sección III), hay una importante variación del precio entre meses. La explicación tradicional que se da de esta variación es que se debe principalmente al momento en que se toman los precios, especialmente porque son frecuentes los casos de ofertas en los supermercados en respuesta a las variaciones en los inventarios de las empresas ya que el almacenamiento de la carne de pollo fresca refrigerada tiene un costo muy alto y se trata de evitar y, en Perú, se hace poco almacenamiento de carne de pollo en congelación.
Precio carne de pollo U$S/kg 1.850000 1.800000 1.750000
1.700000 1.650000 1.600000 1.550000
1.500000 1.450000 1.400000 2000
2001
2002
2003
2004
2005
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Cuadro 8.16: Correlación entre los precios mensuales de maíz y pollo, 20002005 (US$)
Precio maíz nacional Precio maíz importado Precio de la carne de pollo
Precio maíz nacional
Precio maíz importado
Precio de la carne de pollo
1,00
0,748
0,432
0,748
1,00
0,369
0,432 0,369 1,00 Fuente: elaboración propia a partir de datos de precios para maíz puesto en granja y para pollo en supermercado de la APA.
Los coeficientes de correlación muestran una elevada relación entre el precio del maíz nacional y el importado, pero la relación es menor con el precio del pollo. Por otra parte, la transmisión de los precios internacionales a los nacionales es un tema de permanente inquietud por tres razones. Por un lado, por la inquietud de que la disminución en los precios internacionales que pudiese acarrear la liberalización del comercio podría traducirse en bajas en los precios a los productores (en este caso, por la importación de maíz amarillo que sustituya al MAD nacional). Por otro lado, en cuanto a los insumos importados (en este caso, el maíz y la soja), resulta preocupante que los importadores ejerzan prácticas oligopólicas que no permitan que la reducción de los precios de importación se refleje en la disminución de los precios de los concentrados (que ellos proveen a terceros) y del precio del pollo al consumidor. Y, por último, se teme que en la importación de un producto final, como la carne de pollo, los bajos precios del mercado internacional no repercutan en precios similares a los consumidores. En este capítulo se estudian dos relaciones: el grado de transmisión del precio del maíz importado al del maíz nacional y el precio del maíz importado al de la carne de pollo. La transmisión de los precios internacionales a los recibidos por los productores de maíz y a los de los consumidores de carne de pollo fue analizada con el modelo de Baffes y Gardner (2003), según el cual, la diferencia por kilo (en US$) entre el precio percibido por los productores de maíz nacionales (Pmn) y el pagado por los consumidores de carne de pollo (Pp) en dos períodos consecutivos se explica con las siguientes fórmulas (en logaritmos):
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Ln (Pmnt – Pmn t-1) = μ + α ln (Pmi t-1 - Pmn t-1) + β ln (Pmit - Pmi t-1) Ln (Ppt – Pp t-1) = μ+ α ln (Pmi t-1 - Pp t-1) + β ln (Pmit - Pmi t-1) donde: μes una constante, α indica el porcentaje de la diferencia entre los precios internaciones (Pmi) y los recibidos por los productores en el período anterior, y β indica el porcentaje de la variación en el precio internacional del bien en el período corriente que se transmite al precio recibido por los productores. Cuanto más cerca de la unidad está cualquiera de estos parámetros, mayor es la velocidad de ajuste. A continuación se presentan los resultados obtenidos con dos modelos estadísticos que estudian la transmisión del precio internacional del maíz al precio local de este producto y al precio de la carne de pollo (los precios están expresados en US$/kg). Para el análisis se tomaron los mismos precios mensuales de la APA a nivel de planta de concentrados, sobre un total de 72 observaciones para el período enero 2000-diciembre 2005.
Precio
μ
α
β
R2
Pmi
0,33**
0,21**
0,59*
0,89
Para el modelo maíz importado-carne de pollo se utilizaron los precios mensuales a nivel de planta de concentrados y de planta procesadora de pollos, respectivamente, para el mismo período.
Precio
μ
α
β
R2
Pmi
0,19**
0,92*
0,49*
0,97
En todos los casos, los coeficientes de regresión significativos son del 95% (*) o del 99% (**). En ambos, el grado de ajuste de la ecuación logarítmica es razonable y, de esta forma, se explica la mayor parte de la relación entre los precios. Se puede interpretar que la velocidad de ajuste entre los precios del productor de maíz y el precio de maíz importado es lenta, pero algo mayor que la del precio del maíz importado en un
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período anterior. En este sentido, se debe recordar que la producción nacional está dispersa en muchas regiones del país y que hay una importante estacionalidad en la producción. En contraste, la velocidad de ajuste entre el precio de la carne de pollo y el precio del maíz importado es mucho mayor. Al respecto, hay que tener en cuenta que el maíz se importa en gran parte por el puerto del Callao (en Lima) y se usa casi de inmediato en las plantas de concentrados y granjas ubicadas en ese departamento, donde se produce, procesa y consume la mayor parte del pollo.
VI. Posibles efectos de la liberalización comercial Este análisis procura evaluar los impactos de la liberalización comercial sobre los flujos de comercio, los precios, la producción, los ingresos, el gasto y el consumo teniendo en cuenta las relaciones globales en la economía y, por lo tanto, se estudian estos flujos y sus implicaciones para aliviar la pobreza, aunque no se abordan los aspectos estructurales de la pobreza. La apertura comercial contribuiría a aliviar la pobreza al permitir que bajen los precios de los alimentos o ingredientes para producirlos, al hacer que se reduzcan los aranceles, y en la medida en que este efecto sea más significativo que el que pudiese darse por el desempleo en aquellas actividades que no son competitivas en el nuevo entorno. Desde el punto de vista de los productores, implicaría cambios en los precios relativos y, por ende, en los ingresos netos. Por otra parte, analizar cadenas mediante los modelos de equilibrio general permite capturar, cuando se modifican los precios netos de importación o de exportación, las interacciones en la formación de precios internos. Se puede esperar, entonces, que los cambios en las condiciones de interacción con el resto de la economía del país y con los mercados externos, tanto de importación como de exportación, de los diferentes productos de la cadena avícola se produzcan en las siguientes variables: • Ingresos: de los productores de MAD, de las fábricas de concentrados, de las granjas avícolas, de las plantas procesadoras y distribuidoras, del gobierno por aranceles y por impuestos a las ventas. • Gastos: de los consumidores en la adquisición del producto final. • Valor: de las importaciones y las exportaciones. • PIB total. Cabe aclarar que el modelo es agregado a nivel nacional y no permite el análisis desagregado por regiones del país, pero si se hiciese un estudio que contemplara regiones o departamentos, los efectos serían más notorios, dado que fuera de la ciudad capital, y en algunas zonas en particular, la cadena maíz-pollos tiene una considerable relevancia económica. Así, el MAD y la industria avícola son muy importantes en Lima, La Libertad y Arequipa, mientras que San Martín, aunque
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es un importante productor de maíz, vende la mayor parte de la producción en Lima porque, hasta ahora, no se han establecido fábricas de concentrados, granjas y plantas de procesamiento. La empresa Avícola San Fernando está incursionando en esa zona realizando una inversión integral con el objetivo de exportar carne de pollo. El modelo de equilibrio general (véase Arias, 2005) consiste en un conjunto de ecuaciones simultáneas, definidas a partir de funciones de comportamiento (de producción, de transformación, de sustitución, etcétera), parámetros y variables exógenas y endógenas. Los parámetros son variables como los impuestos, los aranceles, la productividad de los factores, las elasticidades de la oferta y la demanda y de la sustitución. Cualquier cambio en los parámetros y variables exógenas define un nuevo equilibrio y nuevos valores para las variables endógenas. En cuanto a las exógenas, son variables sobre las cuales no hay control, por ejemplo, los precios internacionales, el tipo de cambio, el ahorro externo, etcétera, mientras que las endógenas se definen dentro del sistema cuando los mercados de oferta y demanda, las cuentas de ahorros e inversiones, corrientes y las del gobierno, se encuentran en equilibrio. El modelo consta de seis tipos de ecuaciones principales, a saber: a) la relación entre precios locales e internacionales; b) la demanda final; c) la demanda intermedia; d) la oferta local (determinada por la producción local y las importaciones); e) la sustitución entre producción interna e importada, y, f) las ecuaciones de equilibrio de los mercados. Los productos son el ámbito de definición de los parámetros, variables y ecuaciones y se agrupan en las siguientes categorías: el conjunto global, que contiene todas la cuentas de la matriz de contabilidad social; los productos en los que se contabiliza la oferta local de productos (es decir, maíz, concentrados, carne de pollo, etcétera); las actividades de producción, con las que se estima la producción interna en chacra o en planta (esto es, maíz, granjas de pollos, etcétera); los subconjuntos de productos importados, no importados, exportados y no exportados. En cuanto a las ecuaciones, incluyen: a) las de producción para cada producto como una función Cobb Douglas en la que el producto está en función de los factores de producción y de las elasticidades de respuesta; b) la función de demanda de factores, que establece que el costo marginal de los factores es igual al valor de la productividad marginal del factor de producción y permite que los factores sean pagados a precios distorsionados (que difieren entre actividades), es decir, no todas las actividades pagan el salario promedio a sus trabajadores; c) la función de demanda intermedia, que permite el uso de materias primas en cada actividad, y d) la función de producción interna y la de oferta agregada. Esta última es la cantidad de producto disponible para satisfacer la demanda interna (hogares, gobierno, materias primas, inversiones). Se asume que el producto interno no es un sustituto perfecto del importado y que el grado de sustitución está dado por el valor de la elasticidad de sustitución. Por ejemplo, si la elasticidad es igual a cero, los productos son complementarios mientras que si es igual a tres o más, el grado de sustitución es alto.
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Para el caso en el que el país no registre importaciones, la oferta agregada es igual a la producción interna. En forma similar, esta última se destina tanto al mercado interno como a las exportaciones. El grado de sustitución entre ambos productos se especifica mediante la función de transformación del producto. Asimismo, se incluyen ecuaciones que establecen las condiciones de primer orden para maximizar los ingresos de los productores en función de los precios locales y de exportación. Las cantidades exportadas están directamente relacionadas con los precios de exportación, mientras que las importadas están inversamente relacionadas con los precios de importación. El bloque institucional de ecuaciones define las fuentes de ingreso y los gastos de los hogares, el gobierno y el sector externo, es decir, el ingreso de los factores y de los hogares, el consumo de los hogares, la demanda de los inversionistas, los ingresos y los gastos del gobierno. Por otro lado, en el modelo se definen dos tipos de restricciones: microrrestricciones, que imponen equilibrio en el mercado de productos y factores, y macrorrestricciones, que imponen las condiciones de equilibrio en las cuentas del gobierno, en el balance de la cuenta de ahorro e inversiones y en el balance en relación con el resto del mundo. Salvo en algunas excepciones, el supuesto es que los precios se ajustan para equilibrar tanto el mercado de los productos como el de factores de producción. En cuanto al gobierno, se supone que el ahorro se ajusta para mantener el balance de sus cuentas, en tanto las inversiones se ajustan para permanecer en equilibro con el valor total del ahorro. El equilibrio en la cuenta del resto del mundo se logra mediante dos mecanismos: manteniendo el tipo de cambio flexible y ajustando el ahorro externo. Aquí se utiliza un tipo de cambio fijo para simular una situación de equilibrio a corto plazo. En cuanto al mercado de factores, la oferta de empleo y capital se iguala con la demanda. Para procurar este equilibrio en el mercado de mano de obra y ajustarnos lo más posible a la realidad de los países en desarrollo, se asume que los salarios reales son fijos, de manera que permite la existencia del desempleo y que haya libre movilidad de mano de obra entre actividades. Además, el capital asignado es específico para cada actividad y hay pleno empleo del mismo. La oferta y demanda de productos mantienen su equilibrio mediante cambios relativos en los precios internos. También se establece una ecuación de balance de la cuenta corriente y de ahorro e inversiones. La primera sostiene el equilibrio entre las ganancias y los gastos de divisas del país. El equilibrio de esta cuenta se puede lograr mediante un tipo de cambio flexible o dejando variable la cuenta de ahorro externo. El modelo tiene un nivel detallado de desagregación de las actividades en la agricultura y la agroindustria, y algo mayor para la cadena maíz-concentrados de pollos, pero es bastante agregado en otros sectores. La versión de mayo de 2006 incluye un total de 30 productos agropecuarios primarios y procesados y una actividad que resume el resto de los sectores productivos
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y de servicios del país. El modelo ha sido resuelto con el paquete de cómputo sistema general de modelo algebraico (GAMS, por sus siglas en inglés). Como se trata de un modelo para la economía peruana, su vínculo con el sector externo está dado con los supuestos referidos en cuanto a la toma de precios y las magnitudes de las elasticidades de demanda y de sustitución del producto interno por el importado. Por otro lado, no incluye suficiente desagregación de las actividades agropecuarias de exportación, las cuales han adquirido importancia sustantiva en los últimos años y, en el marco de los TLC, este segmento sería un importante generador de actividad económica en forma directa e indirecta; sin embargo, la versión actual del modelo no permite captar plenamente el efecto que la liberalización comercial recíproca tendría en el aumento de las exportaciones, especialmente en el caso de los productos de la agricultura. Por otro lado, la condición de un modelo estático permite simular solamente escenarios de cambio esperado entre puntos en el tiempo, pero no el ajuste interno (de las funciones de producción) al proceso gradual de liberalización comercial. Un último aspecto en relación con el modelo es que los datos de la matriz de contabilidad social corresponden a 2002. Esta condición, sin embargo, no es una limitante para las simulaciones de comercio, pues los resultados están más influidos por la magnitud de las elasticidades que por los datos de los valores absolutos de la matriz. Los escenarios de liberalización del comercio que fueron modelados son: •
•
A) Situación base, con los aranceles previos a la liberalización comercial. Los aranceles vigentes en 2002 son los que se presentaron en los cuadros 8.5 y 8.10, es decir, 12% para el maíz amarillo y 30% para la carne de pollo. B) Eliminación de los aranceles a la importación de maíz desde Estados Unidos y el Mercosur. En este escenario se asume que la desgravación es inmediata aunque, en realidad, esto ocurrirá en 12 y 15 años, respectivamente. En consecuencia, se estaría subestimando la respuesta de los productores de maíz, al no dejar lugar al posible cambio en los factores de producción que se produciría en esos años.
Perú ha suscrito acuerdos comerciales con el Mercosur (vigente desde 2004) y con Estados Unidos. Las importaciones de maíz y soja proceden especialmente de dichos países y se han firmado compromisos de desgravación que ya han sido mencionados. La principal razón para analizar este escenario es que hay una creciente presión del sector productor de maíz y del sector avícola por estudiar ambos acuerdos, los más importantes suscritos por Perú dado que Argentina, Brasil y Estados Unidos son grandes productores de maíz, soja y pollos. Más aún, Brasil continúa su agresiva campaña de exportación de carne de pollo enfati-
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zando en las medidas sanitarias ya que, hasta ahora, esta cuestión ha sido el principal limitante para sus importaciones. Asimismo, se simularon tres escenarios más: • •
•
C) Eliminación de los aranceles al maíz, la soja y la carne de pollo importados desde Estados Unidos y el Mercosur. Este escenario agrega al B) las importaciones de soja y carne de pollo. D) Se considera el escenario anterior, pero con un aumento del 10% en la productividad del maíz, como resultado de la mayor productividad de los factores. Este aumento en la productividad de los factores se puede inducir en el modelo a partir de un desplazamiento positivo de la función de producción, de manera que la producción aumente manteniendo los mismos niveles de empleo de mano de obra y de capital. E) Este corresponde a la liberalización total del comercio de todos los productos incluidos en el modelo (agropecuarios primarios y procesados y los restantes productos) con todos sus socios comerciales, pero manteniendo un aumento en la productividad del maíz.
En los escenarios B, C y D no eran esperables cambios significativos en los ingresos de los consumidores ni en los indicadores agregados debido a que se consideraba solo la liberación del comercio de un segmento pequeño de la economía. Esta situación cambia considerablemente al simularse la liberalización total del comercio (escenario E). Por tratarse de un modelo que se resuelve sin un vínculo con otros países, podría interpretarse como una liberalización unilateral de Perú. Sin embargo, supone un incremento de las exportaciones dado que, en el marco de los acuerdos bilaterales o de un escenario optimista sobre la Ronda de Doha, Perú mejoraría su acceso a terceros mercados. Se considerarán, ahora, los posibles resultados de los modelos en un conjunto de indicadores que incluyen los macroeconómicos, de precios y comercio y los que se refieren a la distribución entre los diferentes actores en la cadena. Finalmente, se presentan y discuten los posibles efectos en el empleo de estos escenarios.
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Respecto de los cambios macroeconómicos, como era de esperar, ante modificaciones en las reglas comerciales de un grupo de productos poco importantes en la economía, las variaciones en los indicadores agregados son poco perceptibles (véase el cuadro 8.17). Sin embargo, frente a un escenario de liberalización total del comercio (escenario E) sí se darían efectos algo más notorios, tanto en el PIB como en los ingresos de los hogares. El efecto negativo en los ingresos del gobierno se debe a la desaparición de los pagos de aranceles. Este es un tema central que muestra lo perentorio de las reformas en política tributaria, pues no es posible pretender un aumento del comercio y de los ingresos del sector privado cuando las finanzas públicas son precarias. Y mucho menos cuando lo que se necesita es reforzar la agenda social y las inversiones.
Cuadro 8.17: Posibles efectos macroeconómicos de la liberalización comercial en Perú Indicadores PIB Ingresos de los hogares Ingresos del gobierno Gastos del gobierno
A Miles de millones de Soles
B %
C %
D %
E %
18,80
0,037
0,042
0,020
0,267
1,81
0,036
0,041
0,043
0,782
3,72
0,188
0,193
0,206
-2,256
3,72
0,011
0,012
0,024
-0,017
Fuente: elaboración propia a partir de simulaciones realizadas con el modelo GAMS de equilibrio general de Baffes y Gardner (2003).
Los escenarios analizados implican, como se indicó, un aumento creciente de la liberalización del comercio. Los efectos en las exportaciones e importaciones totales son insignificantes, excepto en el escenario E, en el que el efecto es mucho más significativo en las importaciones, aunque hay que recordar la limitación que supone la exclusión de actividades agroexportadoras importantes. Aun cuando las importaciones de maíz sean una parte menor del total de importaciones de Perú, es necesario analizar los cambios intrasectoriales: la eliminación de aranceles al maíz traería aparejado un aumento del 8% de las importaciones en todos los casos (excepto en el caso E, cuando hay liberalizacion total del comercio. Sin embargo, como se aprecia en el cuadro 8.18, los precios internos del MAD disminuyen en el escenario de aumento de la productividad más que en los otros. Este resultado se asocia, en la práctica, a la dificultad para comerciar la mayor producción nacional desde diferentes puntos del país, en comparación con las importaciones consolidadas hechas en su mayor parte a través
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del puerto del Callao. Se trata de un tema que, si se espera aumentar la producción nacional, especialmente en la Selva y en zonas aisladas de los centros de consumo, habrá que atender especialmente.
Cuadro 8.18: Posibles efectos de la reducción de aranceles en los flujos de comercio en Perú Indicadores Exportaciones totales Importaciones totales Importaciones de maíz Importaciones de pollo
A Millones de Soles
B %
C %
D %
E %
2,70
0,001
0,004
0,008
0,182
2,44
0,143
0,154
0,115
2,532
441,82
8,264
8,268
5,341
8,561
8,92
0,018
13,290
13,290
8,520
Fuente: elaboración propia a partir de simulaciones realizadas con el modelo GAMS de equilibrio general de Baffes y Gardner (2003).
En cuanto al análisis de los cambios de precios en el interior de la cadena avícola, este debe hacerse tomando en cuenta, por un lado, el peso relativo del maíz en el costo de los concentrados, por otro, el de los concentrados en el costo de producción de pollo así como el del precio del pollo vivo en granja en relación con el eviscerado en planta y, finalmente, su transferencia como carne de pollo al supermercado. Además, no hay que olvidar que las importaciones de carne de pollo, en la actualidad (situación base), conforman una parte muy reducida del abastecimiento total de carne de pollo.
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Como se observa en el cuadro 8.19, la liberalización conlleva reducciones razonables en los precios del maíz y el efecto más notorio se materializa cuando aumenta la producción nacional, a causa del aumento en la productividad (escenario D). Por su parte, el efecto negativo combinado en el precio al productor de maíz es, en ese caso, severo (7,42%). Es decir, aunque haya algún efecto en la reducción del costo de los concentrados, el impacto final en el precio de la carne de pollo es insignificante en todos los casos. Esta es una de las conclusiones más importantes de este trabajo dado que pone de manifiesto que, si bien la liberalización podría tener efectos negativos en los precios al productor de maíz, el efecto benéfico en el precio de la carne de pollo podría resultar insignificante para el consumidor. Sin embargo, se debe advertir que, en un escenario de liberalización total, se daría un efecto algo más significativo en la reducción del precio al consumidor de carne de pollo, pero esto se debe principalmente a un efecto del aumento de la demanda asociado a un posible aumento general de los ingresos y a un ligero aumento de las importaciones de carne de pollo. La liberalización misma tendría un efecto menor.
Cuadro 8.19: Posibles efectos de la liberalización del comercio en los precios de la cadena avícola en Perú Producto Maíz importado Maíz nacional Alimento balanceado Pollo vivo en granja Carne de pollo en planta Carne pollo en supermercado Carne de pollo importado
A Soles/kg
B %
C %
D %
E %
0,368
-1,52
-1,52
-3,16
-1,51
0,448
-1,95
-1,95
-7,42
-1,86
1,42
-1,82
-1,82
-1,40
-1,34
2,24
-0,81
-0,81
-0,47
-0,17
3,26
-0,27
-0,27
-0,24
-0,18
4,57
-0,10
-0,10
-0,18
-0,42
4,52
-0,00
-0,16
-0,16
-0,11
Fuente: elaboración propia a partir de simulaciones realizadas con el modelo GAMS de equilibrio general de Baffes y Gardner (2003).
En cuanto a los efectos de los cambios de precios en el consumo, debido a que en el modelo no se han incorporado funciones de demanda para diferentes segmentos de consumidores, para evaluarlos se considerará información complementaria y, asimismo, se resumirán los patrones de consumo de carne de pollo en las diferentes regiones y estratos de consumidores. En la Selva, el consumo de pollo y huevos es reducido y la producción se logra especialmente con maíz local. Un aumento de las importaciones de este producto podría eventualmente contribuir a desplazar la producción de maíz de la zona, la cual actualmente se envía a la Costa
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para ser procesada. Sin embargo, ante estos mínimos cambios en el precio de la carne de pollo, es poco probable que aumente el consumo, aun cuando subieran las importaciones, por los altos costos de transporte y la falta de refrigeración interna. En este sentido, la empresa San Fernando está incentivando e invirtiendo en la producción de MAD en la Selva, y se propone instalar allí granjas y plantas de procesamiento para exportar carne de pollo, que pasaría a ser un producto diferenciado. Asimismo, se considera que la carne podría producirse y transportarse refrigerada a un costo mayor que la producción de otras regiones debido a su mayor precio en el mercado externo. En las ciudades de la Sierra donde además de los problemas estructurales también hay un porcentaje importante de pobres, se podría anticipar que la suba de las importaciones de maíz tendría un efecto limitado en la disminución de los precios y en el incremento del consumo de carne de pollo. Tampoco se prevén efectos importantes en la agricultura, ya que la producción comercial de aves es reducida y el maíz que se produce en la Sierra es el amiláceo y no el MAD. Asimismo, es poco probable que una mínima reducción del precio provoque un aumento en el consumo de pollo en la población rural de la región, la más pobre de Perú, puesto que hay poco hábito de consumo de este producto, una gran dispersión de la población en el medio rural y, también, por las limitaciones de refrigeración ya mencionadas. En el cuadro 8.20 se presenta un ordenamiento de la población peruana por regiones y estratos económicos. De acuerdo con este cuadro, y con la información del cuadro 8.19, se puede decir que los impactos de la liberalización del comercio de maíz y carne de pollo que se perciben son uno negativo en el segmento de los productores de maíz, por la disminución del precio (segunda columna), y otro positivo entre los consumidores no pobres por la reducción del precio del pollo (última columna).
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Cuadro 8.20: Estimado de la población del Perú en varias categorías, 2005
Región
Productores de maíz (miles)*
Costa Sierra Selva Total
Trabajadores en fincas de maíz** (miles)
Consumidores rurales pobres (millones)
Consumidores urbanos pobres (millones)
Consumidores urbanos no pobres (millones)
117,00
31,00
2,6
5,1
5,3
24,00
21,00
4,9
1,2
4,2
59,00
35,00
1,4
1,1
1,2
200,00
87,00
8,9
7,4
10,7
* Número de familias y, en promedio, cinco miembros por familia. ** En el caso de los productores de MAD, el tamaño promedio del área de maíz por UA es de 1,5 hectáreas. El número de trabajadores (empleos) en las fincas de maíz se aproxima a los datos del cuadro 8.1 (79.000). La suma de los tres segmentos de consumidores de las tres regiones es la población total de Perú (27 millones en 2005). Fuente: elaboración propia a partir de información del Minag tomada de Chávez (2005).
Uno de los aspectos más interesantes que se pueden analizar a partir de los resultados del modelo es la distribución de los beneficios de la liberalización comercial entre los múltiples actores de la cadena avícola. En el cuadro 8.21 se observa que, en todos los escenarios de comercio, los perdedores son los productores de maíz. Incluso en el caso en el que aumenta la producción nacional, el ingreso de este sector disminuye por la caída en los precios. Los aumentos en los ingresos de los productores de concentrados, las granjas de pollos y las plantas de procesamiento son muy moderados, excepto en el escenario de liberalización total del comercio. Nuevamente, en este caso el efecto se da a partir del aumento de la demanda que se refleja en el mayor gasto de los consumidores, que en parte se basa en la ligera disminución en el precio.
Cuadro 8.21: Ingresos de los diferentes grupos de actores en la cadena avícola, Perú, ante diferentes escenarios. (Millones de soles
Segmento Productores de MAD Productores de alimentos balanceados Granjas de pollos Plantas procesadoras de pollo Gasto de consumidores en carne de pollo
A
B
C
D
E
636
-4,827
-4,827
-1,990
-4,470
1.890
0,100
0,108
0,165
0,358
3.114
0,089
0,091
0,146
0,334
3.890
0,081
0,081
0,130
0,320
4.310 0,104 0,104 0,168 0,343 Fuente: elaboración propia a partir de simulaciones realizadas con el modelo GAMS de equilibrio general de Baffes y Gardner (2003).
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En relación con el empleo y los ingresos de los trabajadores, el modelo permite mostrar los niveles de ingresos devengados por los trabajadores en las diferentes actividades, suponiendo que el empleo es móvil entre actividades y que los salarios se mantienen fijos. Del cuadro 8.22 surge que el empleo de todas las actividades agropecuarias es un monto reducido con respecto al total de la economía y, dentro de estas, la cadena avícola registra los valores más bajos. El empleo agropecuario es el que recibe los salarios más bajos y, además, en el modelo no se han incluido algunas actividades agropecuarias que son grandes generadoras de empleo. Pese a que las simulaciones de escenarios de liberalización de comercio tienen efectos marginales en el empleo, se debe destacar la dirección del cambio previsto: la eliminación de los aranceles para la importación de maíz provocaría una disminución de la producción nacional y, por tanto, del empleo agrícola. De todos modos, los incrementos en la productividad del maíz (escenario C) traerían aparejados aumentos razonables en el empleo agrícola. En todas las demás actividades, se aprecia una ligera suba en el empleo en todos los escenarios de liberalización del comercio de productos de la cadena avícola. Los efectos más significativos aparecen en el escenario de liberalización total del comercio y son importantes, para el empleo en la producción de maíz, y muy positivos, en las restantes actividades de la cadena avícola, en otras actividades agrícolas y en el resto de la economía.
Cuadro 8.22: Valor de salarios pagados en diferentes actividades, según escenarios de liberalización comercial Indicadores Producción de maíz Fábricas de alimentos balanceados Granjas de pollos Plantas procesadoras de pollo Supermercados Subtotal cadena avícola Otros cultivos y agroindustrias Resto de la economía Total
A millones soles
A %
B millones de soles
C millones de soles
D millones de soles
E millones de soles
168,0
0,357
-0,079
0,251
-0,172
-6,491
138,0
0,294
0,005
0,012
0,009
4,095
117,0
0,249
0,006
0,015
0,011
5,290
284,0
0,605
0,003
0,007
0,005
2,998
315,0
0,671
0,004
0,010
0,007
3,275
1.022,0
2,178
--
--
--
--
1.722,0
3,668
0,000
0,000
0,012
3,360
44.208,0
94,172
0,000
0,000
0,000
1,812
46.944,0
100,00
--
--
--
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Fuente: elaboración propia a partir de simulaciones realizadas con el modelo GAMS de equilibrio general de Baffes y Gardner (2003).
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VII. Medidas de políticas para acompañar la liberalización comercial Se ha señalado con insistencia que la liberalización comercial obliga a una renovación del marco de políticas para la agricultura, especialmente para generar efectos distributivos que beneficien a ciertos segmentos de actores sociales y regiones (Zapata, 2001; Pomareda, 2005). Estas políticas se pueden agrupar en varias categorías, entre las que se destacan cinco: las orientadas al fomento de la competitividad en los rubros en los que se desea competir (el maíz amarillo en este caso); las que buscan promover la incorporación de rubros más rentables o complementarios al maíz que permitan generar ingresos adicionales y, especialmente, más empleo; las que apuntan a impulsar la exportación de carne de pollo con valor agregado y dirigida a mercados con mayor poder adquisitivo; las que procuran mejorar las medidas de sanidad para prevenir la ocurrencia de la gripe aviar y mantener el estatus sanitario actual (libre de enfermedad de Newcastle) y, por último, las que se proponen la formación de clusters regionales. Cada una de estas alternativas requiere no solo una clara definición de los instrumentos políticos, sino también una adecuada organización que permita su aplicación. En esta sección se examinan brevemente, puesto que se considera que deberían ser tenidas en cuenta a la hora de profundizar la liberalización comercial.
Competitividad Respecto del fomento de la competitividad, como se vio en la sección III, entre las regiones geográficas del Perú, hay diferencias notables en cuanto a los niveles tecnológicos y la respectiva productividad y rentabilidad en la producción de MAD. Pese a que con los datos disponibles no se puede determinar qué cantidad de productores usa actualmente cada tecnología, sí se observa el rendimiento promedio nacional (3.900 kg/ha), del que se puede deducir que la gran mayoría de los productores, especialmente los de la Selva, está bastante lejos de los rendimientos a los que se llega en algunos valles con tecnologías mejoradas (entre 10.000 y 12.000 kg/ha). Por otra parte, si este acuerdo consiguiera despertar un mayor interés en la productividad, en cuanto medio para incrementar la producción de maíz, se pueden anticipar efectos positivos significativos en la producción nacional y una disminución de las importaciones respecto del año base incluso sin que cambien las áreas totales sembradas. Por lo tanto, habría una reducción de los requerimientos de divisas, pero no habría efectos significativos en el empleo, y quizás tampoco en los precios del maíz a nivel de las fábricas de concentrados, en relación con la situación actual. Es decir, este acuerdo tendría que estar acompañado de medidas que permitan mejorar la eficiencia en la comercialización y, de este modo, evitar que caigan los precios a los productores, tal como sucede en los resultados de las simulaciones. Este incremento de la productividad
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del MAD en zonas con potencial es plausible siempre y cuando se mantengan los compromisos adquiridos en el acuerdo dentro de la cadena. En este sentido, para que la labor del Minag y las acciones de investigación del INIA sean posibles, se debería aumentar el presupuesto para investigación mediante el aporte de las empresas que más se beneficien con la liberalización del comercio de maíz.
Rubros más rentables Por otra parte, si bien el aumento de la productividad del maíz es una meta en sí misma, en varias zonas, especialmente en la Costa, se pueden sembrar otros cultivos más rentables que generen ingresos mucho mayores por hectárea, incluyendo los jornales necesarios para la producción y para la selección y empaque. Entre estos rubros se incluyen el espárrago, el pimiento piquillo, la páprika, algunas hortalizas y frutas, productos que poseen actualmente un papel importante en la cartera de exportaciones agropecuarias. La Asociación de Exportadores (Adex), el Programa de Promoción de Exportaciones (Prompex) y el Ministerio de la Producción ofrecen información y asesoramiento para obtener servicios de asistencia técnica, financiamiento y contratos de compra y exportación de estos productos. Se estima que además de las hectáreas que ya se siembran anualmente, si en los próximos años se incorporaran estos rubros, podrían sembrarse un promedio de 10.000 hectáreas adicionales por año. En algunos casos, esta diversificación, sería a expensas de áreas de maíz, arroz y otros cultivos y, en otros, se haría una rotación de cultivos en las mismas áreas. El fomento de artículos alternativos al MAD es sumamente atractivo, no solo por el empleo, los ingresos y las divisas que generan, sino también porque, por un lado, permiten un uso más eficiente del agua de riego y, por otro, la alta demanda de insumos y servicios es un motor para las economías de los valles de la Costa. Sin embargo, los requerimientos de capital son hasta cinco veces mayores por hectárea que para la producción de maíz. Es decir, este cambio implica un esfuerzo sustancial en lo que concierne al financiamiento, esfuerzo que, de no realizarse, provocará que los pequeños productores, ante las expectativas de una baja rentabilidad, continúen alquilando sus tierras a empresas de mayor tamaño.
Exportaciones En cuanto a las exportaciones, si bien Perú tiene potencial para producir y exportar productos diferenciados de carne de pollo, para iniciar un programa en este sentido, el país debe contar con la certificación de “País Libre de Enfermedades” que otorgan las autoridades internacionales de comercio exterior (en el caso del sector pecuario, la encargada de hacerlo es la Organización
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Mundial de Sanidad Animal [OIE], entidad representante de la OMC). Para lograrlo, se ha elaborado un Plan Integral de Erradicación de Enfermedades Aviares a partir del código zoosanitario de la OIE, que es el que regula las normativas del comercio internacional. Como parte de este plan, se creó un sistema de vigilancia que coordina los programas de evaluación sanitaria y genera información valedera. El sistema cuenta con la participación de granjas y plantas procesadoras, laboratorios, veterinarios y el Senasa, que es el que se encarga de la reglamentación y la supervisión del cumplimiento de las normas. La APA recibe y procesa la información y eleva al Senasa los informes zoosanitarios requeridos para la certificación, de modo que los productos puedan ser destinados sin problemas a los mercados internacionales. Los productores avícolas peruanos se contactaron con receptores del exigente mercado de Japón a través del Senasa y la Embajada peruana en ese país en 2004. Posteriormente, el gobierno japonés envió un cuestionario solicitando información respecto del sistema de vigilancia y control de enfermedades y la aplicación de la inocuidad en el faenamiento de aves, revisó la normatividad peruana sobre esos puntos y formuló algunas observaciones. El Senasa y los productores analizaron esas objeciones y se procedió a subsanarlas, utilizando los procedimientos sanitarios complementarios a las normas nacionales vigentes para la exportación de carne de aves de corral propuestos por Japón, para cumplir con sus requisitos. Finalmente, el 20 de julio de 2005, las autoridades japonesas, a partir de los estudios realizados por sus funcionarios sanitarios, reconocieron las equivalencias entre las normas de ambos países y autorizaron la exportación de carne de ave peruana, dando inicio al comercio entre ambos países. Se estima que Perú podría exportar unas 1.000 toneladas de carne de pollo el primer año, cantidad que se puede expandir considerablemente en los siguientes. Aún no es posible estimar el valor de estas exportaciones, ya que este dependerá del valor agregado que las empresas les sumen a los productos que ofrecen. Cabe añadir que las aves cuya carne se exporta a Japón son alimentadas con MAD y soja producidos en la selva peruana ya que, al no ser transgénicos (como el maíz y la soja importados) suponen una vía de acceso a un nicho especial en el mercado japonés. Por otra parte, a partir de la autorización de Japón se abre una nueva perspectiva de exportar carne de pollo con valor agregado –por ejemplo, pollos precocidos, semielaborados, en cortes o filetes y nuggets de pollo– a Singapur y Tailandia a partir de 2006 dado que, si bien ambos son países exportadores de pollo, actualmente (2005) tienen restricciones por la gripe aviar, lo que genera que busquen nuevos oferentes, entre ellos Perú. Las posibilidades en el mercado de Japón, Singapur y China se ven favorecidas por los bajos aranceles de importación de esos países (entre el 10% y el 12%) que contrastan con los de Canadá (249%), México (234%) y la UE-25 (91,4%).
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Medidas sanitarias A causa de la gripe aviar, la avicultura se ha convertido en una de las actividades productivas más inciertas. Los daños que ha causado han sido devastadores puesto que provocan una disminución significativa tanto del consumo como de la producción y de los precios del sector avícola, fenómeno que se denomina “reflejo de un susto en el mercado” y que consiste en que el producto no es deseado, aunque su precio baje. En consecuencia, caen también los precios del pollo y aumenta la demanda de los sustitutos de la carne de ave. Esta situación repercute, asimismo, en las compras de maíz para concentrados, que también disminuyen. En el caso de los países de Asia, la ocurrencia de la enfermedad causó en el sector avícola estragos que se extendieron a las economías rurales, y les llevó 12 meses recuperar el 70% de los niveles de consumo previos (Morgan y Prakash, 2006). Se considera que simular una situación similar en Perú es útil para estimar el costo de no tomar las medidas preventivas necesarias. Un efecto previsible sería una caída en la demanda de maíz y, por ende, una disminución del precio a nivel del productor, aunque este efecto podría mitigarse si aumenta la demanda de carne de cerdo, y por lo tanto, de maíz para producirla. Como medida política, se debería crear en forma inmediata un fondo, financiado en partes iguales por los avicultores y el Estado, para realizar una campaña intensa de prevención que incluya más vigilancia de la interacción de aves domésticas con especies silvestres y la posible ocurrencia de la gripe aviar en las gallinas y patos de patio. Teniendo en cuenta que Perú ha comenzado a exportar pollo a Japón, resulta evidente no solo que el retorno de esta inversión sería más que alto, sino también las consecuencias que la aparición de la gripe aviar podría acarrear, como la pérdida de ese mercado.
Conglomerados regionales La producción de maíz y las industrias relacionadas pueden contribuir al desarrollo local. En el distrito de Huaura, 100 kilómetros al norte de Lima, se produce MAD de alta calidad en pequeñas empresas que tienen una alta productividad (12.000 kg/ha) que supera con creces el promedio nacional (3.900 kg/ha). En este territorio de 4.900 km2 viven 190.000 familias. Si bien solo unas 5.000 se dedican a la producción de maíz, y unas 200 a la actividad avícola, la región depende fuertemente de la producción agrícola y ganadera a pequeña escala y la producción de hortalizas para el mercado de Lima resulta asimismo relevante. En 2005 se logró un acuerdo de competitividad entre los productores avícolas y los de MAD, apoyado por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) y el Minag, a
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partir de la denominada Mesa de Concertación en la que las partes acordaron un compromiso de calidad y la compra-venta a precios previamente negociados y respetados en cada ciclo agrícola. Como los márgenes de utilidad eran buenos pero, dada la pequeña escala de las unidades de producción, no suficientes, se apoyó el desarrollo de restaurantes de comida típica a base de pollo. Luego se creó la asociación de restaurantes y la ruta gastronómica de Huaura y, en la actualidad, se está diseñando un proyecto de agroturismo y se están formando un Fondo de Financiamiento Local y un Centro de Servicios. A partir de estas iniciativas, en la economía local se han creado empleos y un importante efecto multiplicador sobre la economía. Este ejemplo muestra que, si bien el análisis de la apertura comercial tiene sentido en el marco de una cadena de creación de valor, es necesario tomar en cuenta los posibles encadenamientos hacia adelante en la cadena de valor como un factor central para el desarrollo local. Al respecto, cabe destacar que la producción de maíz y aves genera poco empleo y, en este caso, los puestos de trabajo y las mejoras salariales se deben a la ruta gastronómica, esto es, las decenas de restaurantes frecuentados por el turismo local, especialmente los fines de semana.
VIII. Conclusiones La liberalización comercial, desde el punto de vista de la reducción de aranceles, puede contribuir a atenuar las condiciones de pobreza, especialmente si los productos llegan a los consumidores a precios menores y si se genera una cantidad mayor de empleo que permita mejorar el poder adquisitivo de los más pobres. Desde luego, estos resultados habrán de depender de las condiciones estructurales de la economía y de las cadenas de producción. Por otra parte, una cadena de producción es un caso particular y, por lo tanto, no puede tomarse como base para una generalización. El trabajo realizado en este capítulo, asimismo, ha permitido ver que el conglomerado maízpollos en Perú incluye un número variado de actores y que, si bien hay un alto nivel de concentración en la industria avícola, no se perciben efectos de control oligopólico en los mercados. En este sentido, la transmisión de precios internacionales, tanto de maíz como de carne de pollo, no parece reflejar condiciones de control por parte de los importadores e industriales. Respecto de los posibles beneficios que los escenarios alternativos de liberalización del comercio podrían generar, los resultados difieren según la naturaleza de los escenarios y las políticas que los acompañen; en cuanto a los productos de la cadena, en general son negativos para los productores de maíz y benéficos para los demás actores, aunque en grado menor para los consumidores. Ante un escenario de liberalización total, los beneficios se extienden considerable-
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mente a todos los actores que no son productores primarios; el beneficio es algo mayor para los consumidores y el costo también es más sustantivo para los productores de maíz. Aun cuando no se haya utilizado una encuesta de hogares, los resultados obtenidos permiten concluir que los modestos cambios en los precios de la carne de pollo, sumados a factores estructurales de la pobreza peruana, especialmente la rural, señalan que las ventajas de la liberalización comercial en cuanto a la baja de precios no llegarían a la población más pobre. Sin embargo, habría efectos positivos en relación con el empleo aunque, como no se incluyeron en este análisis otros rubros agrícolas de exportación, este efecto es subestimable. La falta de datos y el instrumental analítico usado podrían dejar la sensación de que algunos aspectos no han recibido la atención merecida. No obstante, estas limitaciones se compensaron con la información brindada por expertos en los problemas abordados y con el conocimiento de condiciones estructurales de la realidad peruana difíciles de modelizar. Cualquier trabajo sobre un tema tan complejo como la pobreza debe conformarse con ser un pequeño aporte que ayude a esclarecer efectos probables en función de una multiplicidad de condiciones posibles. En el caso particular de la liberalización comercial, la disminución arancelaria es solo una parte de un tema de extrema complejidad en el que las fuerzas de las empresas transnacionales y el acatamiento de las normas sobre el comercio, como las reglas de origen, los costos internacionales de transporte, etcétera, seguirán teniendo tanta o más influencia en las relaciones comerciales internacionales. Finalmente, las ilusiones sobre la capacidad del libre comercio para reducir la pobreza únicamente podrán hacerse realidad en la medida en que el país en el que este se aplique resuelva los problemas de la adecuada gestión de políticas de acompañamiento. Es decir, la liberalización comercial debe ir acompañada necesariamente de medidas políticas que ayuden a aprovechar las oportunidades y resolver los problemas internos que limiten la competitividad. Una apreciación fría de la liberalización comercial que no tenga en cuenta dichas políticas puede llevar a conclusiones equívocas que acrecienten los costos o minimicen los beneficios de la liberalización.
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