Evamaría Rodríguez de M. Guatemala, 9 de noviembre del 2015 POLITICAS PÚBLICAS Y LA FALTA DE VOLUNTAD Una política pública es producto de una decisión, por lo tanto, depende mucho de la voluntad y capacidad del gobierno de turno de tomar las decisiones correctas, pero ¿cuál es la decisión correcta?, estamos acostumbrados a que se nos presente al Gobierno como la máxima expresión de rectitud, la representación más honorable de un país, el responsable velar por nuestro bienestar y por lo tanto toda ley y acción que se impulse desde el gobierno es para el bien de todos; claramente en el caso de Guatemala no se han tomado decisiones correctas, decisiones que realmente se apeguen a lo que se busca. Según Hugo Cadenas “decisiones políticas que se orienten hacia problemas sociales, que sean tratados mediante acciones planificadas”1 acciones que realmente busquen resolver problemas de fondo que afectan seriamente a la sociedad y velando por el bien común. Pero la disyuntiva surge cuando se tiene que decidir entre políticas que beneficien a todos o la decisión que beneficia a unos cuantos, en Guatemala ésta muy marcada cual ha sido la decisión tomada hasta el momento, claramente no ha sido para el beneficio del bien común - para muestra un botón – los índices de desigualdad presentados para Guatemala son alarmantes; solo para darnos una idea: “Guatemala ocupa el puesto 133 en el índice del Informe Global de Desarrollo Humano 2013, elaborado por Naciones Unidas. Según la clasificación del informe, el país ocupó también el último lugar en Centroamérica.” Guatemala sigue rezagado en varios indicadores clave para lograr el progreso. El informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) del 2010, llamado La verdadera riqueza de las naciones: Caminos al desarrollo humano, sugiere que una de las principales causas por las que no se ha avanzado es la desigualdad (ver gráficos adjuntos, datos PNUD). “El problema, no solo de Guatemala sino de América Latina, no es la pobreza y la pobreza extrema, sino la desigualdad que existe en todas las naciones”, afirmó el director de país del PNUD, Xavier Michón. El director de la Fundación Soros, Fernando Carrera, sostuvo “que es el producto de la poca inversión y la falta de políticas claras para el desarrollo humano”. Pero ¿Qué es una política pública? Entre la diversidad de definiciones nos gustaría citar las siguientes, políticas públicas son: “Todas aquellas acciones del Estado que poseían alguna orientación o estrategia para resolver problemas sociales” (Meny y Thoening, 1992)2 “La política a de referir a lo público en tanto que su pretensión es la de generar decisiones que vinculen de manera colectiva al entorno que le es relevante: el gobierno, la oposición, el 1
Cadenas, Hugo. Un modelo de análisis para las políticas públicas. Revista de Estudios Interdisciplinarios ASOSYLFF, pp. 133 2 Meny, Yves & Jean C. Thoening. (1992) Las políticas públicas, Barcelona, Ariel.
Evamaría Rodríguez de M. Guatemala, 9 de noviembre del 2015 electorado, y por supuesto, la opinión pública, de modo que el término más bien se emplea haciendo referencia implícita al Estado como organización encargada de los asuntos públicos” (Torres, 2004; 143).3 Pero en Guatemala ¿cuál es el entorno relevante?, por lo que se conoce a través de los titulares de los periódicos en los últimos días, su entorno relevante es el mantener el sistema de privilegios para el 2% de la población y las empresas transnacionales, que aportan grandes sumas de dinero para obtener privilegios fiscales y legitimidad ilegal; gracias a la gran tradición corrupta que se ha vivido durante décadas en el Estado y en la cultura gubernamental guatemalteca a tal punto que la sociedad hasta hace poco lo consideraba normal. Para el gobierno guatemalteco ha sido más relevante desviar fondos de programas contra la desnutrición, salud y educación para campañas de proselitismo político, es relevante utilizar programas como el hambre cero, bono seguro y más, diseñados como programas asistencialistas que promueven para realizar campaña política y dar una ayuda temporal a condición de un voto. ¿Podrían calificar estas actividades como políticas públicas?, claro que sí, según Meny y Thoening: “Una política pública se presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes, la ciudad de París, la Comunidad Europea, el océano pacífico, etc. (Meny y Thoening, 1992: 90) Aguilar Villanueva, centra su definición en cuanto a las decisiones tomadas por el gobierno por lo tanto también se consideran políticas públicas los “Reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad de un sistema político, puede tomar la forma de leyes, órdenes locales, juicios de corte, órdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos acerca de lo que se debe hacer. Por política suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones más que una decisión singular acerca de una acción de gobierno particular. Algunos las entienden como decisiones de fines o preferencias y la distinguen de las decisiones relativas a los medios para alcanzar lo fines.” (Aguilar, 1994:24) Entonces la rechazada ley Monsanto, permisos de exploración y explotación minera contenidos en la polémica, ley de minería (en la que prácticamente se regalan lo recursos naturales con unas regalías del 2% y ninguna condicionante)4, las iniciativa para implementar el salario mínimo diferenciado5 todas esas leyes y decisiones administrativas se considerarían política públicas. Es evidente que uno de los problemas principales o el crimen principal con los que se afronta nuestra sociedad es la corrupción, además de la falta de voluntad política para cambiar el sistema, seguimos sorprendiéndonos diariamente por lo titulares del periódico con notas sobre nuevas leyes que solo benefician a unos cuantos, he incluso leyes dañinas al bienestar de su propio país, ejemplo la ley de minería, las cuales hasta se imponen con prepotencia, un ejemplo son los estados de sitio en zonas donde la población se opone a la minería porque sus casa se dañan o porque se han quedado sin agua para beber y sus niños se han enfermado; pero el gobierno a estas personas las invisibiliza, y da la razón a las empresas extractivas, hidroeléctricas, 3
Torres Nafarrate, Javier. (2004). Luhmann: La política como sistema, México, D. F., Fondo de Cultura Económica. Ampliar con: Amigos de la Tierra Internacional (ATI) y CEIBA-Amigos de la Tierra Guatemala. (2011) Documental “El oro o la vida, recolonización y resistencia en Guatemala”. Caracol Producciones. 5 Ampliar con: Sasvín, Elisa. (2015). CERIGUA. El salario mínimo diferenciado, entre la aprobación y el rechazo. La Hora, diario digital, recuperado de: http://lahora.gt/el-salario-minimo-diferenciado-entre-la-aprobacion-y-el-rechazo/ 4
Evamaría Rodríguez de M. Guatemala, 9 de noviembre del 2015 cementeras enarbolando la bandera del progreso. Entonces ¿para quién trabaja el gobierno? Porque claramente no es para el beneficio del pueblo. Según Elías Carranza, este tipo de delitos va en aumento; la criminalidad económica y la corrupción, que suelen alarmar en menor medida a la opinión pública, pero cuyo daño social, cifra negra e impunidad son grandes. Los regímenes militares que durante años gobernaron la región se caracterizaron por una delincuencia económica institucionalizada, perpetrada desde los mismos aparatos del Estado, con alta impunidad y baja exposición mediática, dado el riesgo que implicaba para el periodismo la difusión objetiva de la información. A medida que se consolidan los gobiernos civiles, la exposición de los funcionarios públicos en la prensa aumenta, y en alguna medida la impunidad es menor. También ha contribuido a una mayor visibilidad de esta forma de criminalidad la reforma procesal penal que ha avanzado en la región, introduciendo la oralidad y publicidad de los procesos.6 En Guatemala se puede decir que el régimen militar se ha mantenido latente y vigente hasta el día de hoy, pues vemos que el presidente anterior Otto Pérez Molina (Guardando prisión y siguiendo un proceso por corrupción) es militar del tiempo de conflicto armado 7 , y parece que el nuevo presidente electo también sigue la misma línea. Gracias a la falta de conocimiento, las políticas de Estado mantenidas desde tiempos de guerra, discriminación, ignorancia y hambre como una política que mantiene al pueblo manipulable e indefenso ante la corrupción aún sigue cayendo en el mismo pozo sin fondo. La impunidad, es otro tema que juega un papel importante en este tipo de situaciones y que alimenta el ambiente de inseguridad y desesperanza existente en la sociedad guatemalteca; pues el crimen y los delitos han roto el tejido social desde ya hace mucho tiempo y somos muy pesimistas en cuanto al futuro, pues vemos que hay un camino largo a recorrer. Esto responde a una característica negativa de nuestra sociedad centroamericana, nos gustan las soluciones a corto plazo, todavía pensamos que la solución ésta en implementar políticas públicas más punitivas y menos prevención primaria y situacional, de acuerdo con Elías Carranza, “más justicia penal y penas más drásticas, y también más prevención directa (defensa personal armada, custodias) no logran reducir la actividad criminal, ni salir de ese círculo vicioso.” Pero aún creemos ciegamente que así se logrará un verdadero cambio en materia de seguridad que es la que nos aqueja y nos compete en este momento, luego de la lectura indicada vemos que esto no es posible. La justicia penal, en todos los países del mundo, tiene un efecto simbólico importante, pero su impacto en la reducción del delito es mínimo, tanto en naciones de altos ingresos como de bajos medios. En todo el mundo se gastan presupuestos cada vez más altos para enfrentar al delito con policías, tribunales y prisiones, pero un porcentaje mayoritario de los delitos cometidos queda en cifra negra, y solo una pequeña fracción de casos llega a la etapa de juicio, y una proporción muchísimo menor de delincuentes ingresa a la cárcel. Los efectos del llamado “embudo” de la justicia penal son los mismos en todo el mundo. Un análisis indica que aumentar la policía en más de un 50%, y la población penitenciaria en más de 300%, como hizo EEUU entre 1980 y 2000, logró un impacto acumulativo de reducción del delito del 35% (Waller 2003). Sin embargo, ese análisis omite que en la reducción intervinieron también otras variables macro externas a la justicia penal: un notable crecimiento de la economía, una situación de casi pleno empleo, y una 6
Carranza, Elías. (2004). Políticas públicas en materia de seguridad de los habitantes ante el delito en América Latina. Revista Nueva Sociedad 191. Mayo – Junio. Pp. 55 7 Ampliar en: Comisión Internacional contra la impunidad (CICIG), (2015). A prisión preventiva ex presidente Otto Pérez Molina. Comunicado, Recuperado de: http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=632&cntnt01returnid=90
Evamaría Rodríguez de M. Guatemala, 9 de noviembre del 2015 reducción notable del número de jóvenes, población cuyo volumen tiene correlación directa con la tasa de criminalidad en todos los países. (Carranza, 2004) Carranza afirma que “Cuanto más joven es la población de un país, tanto más delito existe, y a mayor tiempo fuera de la escuela y de la familia, también mayor es la incidencia delictiva” esto responde a las variables estudiadas de más población joven = más delito, más ocio en la población joven= más delito, Más desempleo = más delito, Más inequidad en la distribución de del ingreso= más delito, menor consumo per cápita = más delito, más urbanización = más delito, de acuerdo con Carranza estas variable no suelen darse de forma aisladas sino en interacción, lo que potencia sus efectos negativos. Es decir que al interrelacionase estas variables los índices de criminalidad se incrementan, especialmente en sociedades tan desiguales como las que existen en América Latina, continuamos con las ideas de Carranza pues es común que en toda la geografía regional encontremos numerosos grupos de población joven, fuera de la familia o de la escuela, o de ambas, en situación de desempleo, en sociedades de alta inequidad en la distribución del ingreso, en el infraconsumo, en contextos de alta concentración urbana. Respecto a este último punto se ve la correlación de urbanización-delito, esto se entiende mejor cuando se habla de urbanizaciones con hacinamiento, con desempleo, con inequidad y con sectores de poblaciones excluidos, sin acceso a los servicios esenciales, tal y cual se da en toda la región. (Carranza, 2004:62) Las afirmaciones anteriores son fácilmente identificables en la realidad de Guatemala, todas las variables se aplican, juventud descuidada (pandillas o maras), desempleo, inequidad, hacinamientos urbanos, hasta podríamos agregar más variables, discriminación, mala distribución de la tierra, desalojos forzados, marginación justificada, corrupción, impunidad, mala administración pública, guerra, desintegración familiar, etc. ¿Cómo tener esperanza en una realidad como esta?, ¿Cómo soñar con un país que salga de la inseguridad?, ¿Qué se puede hacer? La ONU recomendó a Centroamérica “invertir” fuertemente en la prevención y en la superación de la desigualdad y enfrentar en conjunto al crimen en los países de la región. El representante regional de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), José Manuel Martínez, sostuvo en una entrevista en San Salvador que la mejor forma para enfrentar a los grupos de delincuentes que operan en la región es trabajar “coordinadamente”, ya que para ellos no existen fronteras. En ese contexto, destacó que “la pobreza en sí no genera crimen”, pero “lo que sí influye muy negativamente es la iniquidad y la falta de oportunidades”. Martínez consideró necesario que los países de la región, asediados por pandillas y grupos del crimen organizado, “generen espacios seguros donde los jóvenes puedan acceder a la educación y desarrollarse”. Es importante, acotó, que este sector social no se sienta “desarraigado” y parte de una sociedad que les “excluye”.8 De acuerdo a lo anterior es muy acertada la sugerencia de implementar “una
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Noticias .com.gt, (2010), Naciones Unidas recomienda a Centroamérica superar la desigualdad para reducir el índice de criminalidad. Recuperado de: http://noticias.com.gt/nacionales/20100426-naciones-unidas-recomienda-acentroamerica-superar-la-desigualdad-para-reducir-el-indice-de-criminalidad.html
Evamaría Rodríguez de M. Guatemala, 9 de noviembre del 2015 política con acciones destinadas a que ninguna persona en edad escolar quede fuera de la escuela” (Carranza, 2004) Cuando hablamos de implementar medidas de prevención situacional y las de prevención directa nos referimos a que en las primeras tienen su razón de ser en el hecho de que, estadísticamente, determinados delitos ocurren con mayor frecuencia en determinadas condiciones, y lo que se procura entonces es actuar sobre esas condiciones para reducir la incidencia (Carranza 2004:58), es decir diseñar la política de acción considerando las condiciones en que ocurre el delito. Lo deseable sería que tales medidas, utilizadas de manera inteligente y en sociedades con habitantes y grupos sociales integrados, sin grandes distancias sociales ni económicas, nos trajeran seguridad, y al mismo tiempo preservaran la libertad individual y las posibilidades de interacción personal. Pero esta no es nuestra realidad, es más la medidas adoptadas pueden empeorar la situación. Al hablar de prevención primaria nos referimos a medidas a largo plazo, el tema que no nos gusta por considerarle demasiado ideales muy difíciles de alcanzar, además que nos gustan las soluciones inmediatas. La prevención primaria nos habla de la implementación de políticas públicas en otros sectores del Estado, etc., entre estas medidas o políticas podríamos mencionar implementación de la policía comunitaria o policía de proximidad, se plasmaron algunas experiencias exitosas en ciudades como Cali, Bogotá y San José, Costa Rica. Según la Corporación RAND en su informe sobre los costos de diversas medidas de prevención dirigidas a reducir la criminalidad, arrojó que utilizar medidas más punitivas y mediante la justicia penal, se requiere aumentar los impuestos pues son más costosas, pero con programas de capacitación de padres, y por medio de incentivos para que los jóvenes terminen la escuela (prevención primaria) los costos son mucho menores y se logra un mejor resultado. (Waller 2001, p.5) En los países de ha demostrado que el reforzamiento de la prevención social resulta económicamente más conveniente que las medidas de prevención situacional, o el mantenimiento de la situación existente. Ahí ésta el problema con este tipo de medidas a largo plazo, se busca un cambio, reformar el Estado, equilibrar la situación social. Muchos de nuestros gobiernos no están dispuestos a renunciar al sistema existente de privilegios para unos cuantos he indiferencia para la mayoría. Para finalizar, estoy totalmente de acuerdo con Elías Carranza, cuando afirma que “El gran desafío que tenemos en América Latina, donde la prevención social del delito (el desarrollo social con equidad) va reduciéndose frente al crecimiento desmesurado de la pretendida prevención por medio de la justicia penal, en un mundo en el que hay cada vez mayor inequidad e injusticia en la distribución del ingreso, entre los países y dentro de ellos.” También sugiere que, “para lograr esto se requiere: 1. Dosis prudentes de prevención situacional, 2. Dosis también prudentes de justicia penal de excelencia, realmente justa, severa en los casos en que corresponda, pareja, transparente, y sin impunidad. 3. Toda la justicia social necesaria hasta lograr una equitativa distribución del ingreso y bienestar en sociedades sin exclusión social” (Carranza, 2004: 63)