Statsvitenskaplig leksikon 2007

Statsvitenskap/2007 Page 1 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

1

STATSVITENSKAP

Statsvitenskap/2007 Page 2 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

2

Statsvitenskap/2007 Page 3 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

3

Øyvind Østerud

STATSVITENSKAP Innføring i politisk analyse 4. utgave

UNIVERSITETSFORLAGET

Statsvitenskap/2007 Page 4 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

4 © Universitetsforlaget 2007 1. utg. 1991 2. utg. 1996 3. utg. 2002 ISBN: 978-82-1501165-3 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.

Forfatteren har mottatt støtte fra Norsk faglitterært forfatterfond ved skriving av 1. utgave.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no

{Kreditering illustrasjoner og kart inn her. Kommer fra red. senest i 2.korr}

Omslag: Stian Hole Sats: Rusaanes Bokproduksjon AS Trykk og innbinding: PDC Tangen Boken er satt med: Minion 10,5/14 Papir: 115 g G-print

Statsvitenskap/2007 Page 5 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

5

Innhold Forord til 4. utgave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Del I Faget og emnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Del IV Internasjonal politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

1 2 3 4 5

20 Statsvitenskap og internasjonal politikk . . . 227 21 Teorimangfold og skolestrid . . . . . . . . . . . . . 235 22 Statssystem og maktfordeling . . . . . . . . . . . 246 23 Statssystem eller verdenssamfunn?. . . . . . . . 252 24 Utenrikspolitikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 25 Konfliktstrukturene etter den kalde krigen . 274 26 Internasjonal politisk økonomi . . . . . . . . . . 285 27 Internasjonal organisasjon . . . . . . . . . . . . . . 300 28 Mellom statssystem og global landsby . . . . . 319

Kan politikk studeres vitenskapelig?. . . . . . . 15 Linjer i faghistorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Politikk, makt og beslutninger . . . . . . . . . . . . 34 Den moderne stat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Politisk utvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Del II Statsapparat og offentlig styring . . . . . . . . . . . . 61 6 7 8 9 10

Statsmaktens organisering. . . . . . . . . . . . . . . . 63 Byrükrati og korporatisme . . . . . . . . . . . . . . . 74 Planlegging og statens plass i økonomien . . . 83 Variasjoner i offentlig politikk . . . . . . . . . . . . 93 Sentralmakt og lokalstyre . . . . . . . . . . . . . . . 103

Del III Politiske regimer og politiske prosesser . . . . . 111 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Politiske regimer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Regimeendring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Revolusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Demokratiets problemer . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Politisk elite og politisk lederskap. . . . . . . . . 160 Nasjonalstat og nasjonalisme . . . . . . . . . . . . 170 Politisk ideologi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Politisk kultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Valg, partisystem og politisk deltakelse . . . . 206

Illustrasjoner Personregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 Sak-og emneregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

Statsvitenskap/2007 Page 6 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

6

Statsvitenskap/2007 Page 7 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

7

Forord til 4. utgave

Denne boka gir en samlet fremstilling av statsvitenskap som fag. Den inneholder samtidig de delene av faget som ofte blir gitt som egne studieemner – de grunnleggende begrepene og teoriene i analyser av det politiske liv, perspektiver på stat og styring, byråkratispørsmål, politiske systemer, kanaler for politisk deltakelse, særtrekk og hovedlinjer i studiet av internasjonal politikk.

Denne utgaven er endret siden forrige utgave fra 2002. Fremstillingen er oppdatert ut fra nye politiske forhold og ny forskning. Her er mange tillegg, strykninger og omskrivinger i forhold til fremstillingen i de tidligere utgavene. Et kapittel om maktstrukturer etter den kalde krigen er nytt, og erstatter et tidligere kapittel med et annet tyngdepunkt.

Oslo, juni 2007 Øyvind Østerud

Statsvitenskap/2007 Page 8 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

8

Statsvitenskap/2007 Page 9 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

9

Innledning

Innledning Innledning

Politikk og fag Statsvitenskap er studiet av politiske prosesser. Politikk møter oss i en rekke ulike sammenhenger.

Noen situasjoner engasjerer oss fordi vi møter problemene helt direkte, som i vedtak om å nedlegge en skole eller pålegge en ny skatt. Andre situasjoner engasjerer oss selv om problemene er fjerne og indirekte. Eller de etterlater oss likegyldige av den grunn. Hva er konsekvensene av EU-medlemskap eller av et regjeringsskifte? Hva betyr en krig på den andre siden av jordkloden? Virkningene kan være ytterst dramatiske helt ned til dagliglivets detaljer, men de er vanskelige å overskue. Politiske prosesser tar preg av hvordan vi oppfatter hva som står på spill.

Vi kan engasjere oss i politikk på ulike grunnlag.

Noen spørsmål berører oss fordi de angår et territorium vi er knyttet til, slik som vedtak om distriktsstøtte eller storflyplass. Andre spørsmål engasjerer oss fordi de berører oss som personer i en sosial kategori – som menn eller kvinner, unge eller gamle, eller ut fra klassetilhørighet og sosial bakgrunn. Vi kan også engasjere oss som samordnet gruppe, der politisk grunnsyn eller standpunkt i sak binder oss sammen. Interesseorganisasjoner og politiske partier er slike grupper. Politiske prosesser danner en vev av ulike grunnlag for engasjement, samarbeid og konflikt.

Politikk fremstår som rutiner og dokumentbunker, men også som kriser og dramatikk, både nasjonalt og internasjonalt. Det er statsvitenskapens oppgave å gi bedre forståelse av så vel rutinene som dramatikken. Hva kan vi vente eller forlange av politisk analyse, av statsvitenskap som fag?

Noen opplever møtet med fagstudiet av politikk som et antiklimaks i forhold til politikkens nerve og spenning. De kommer fordi de er interessert i

politikk, og opplever det faglige studiet som en frustrerende samling tørre modeller, vanskelige ord og lange setninger.

Det er noen gode grunner for en slik frustrasjon.

En del fagstoff er sikkert både uinspirert og sjablongpreget, med tunge setninger og tynt innhold.

Det er også noen dårlige grunner for frustrasjonen.

Faglig analyse må nødvendigvis være systematisk, med presise begreper og holdbar argumentasjon.

Politisk virksomhet dreier seg om å samle oppslutning, forenkle, appellere til følelsene. Analyse av politikk betyr å stille politikkens diagnose, gjennomskue, forklare og dissekere. Faglige analyser kan også være ytterst spennende, engasjerende og inspirerte, men de vil være det på et annet plan. I sine beste øyeblikk henter forskningen ild fra Olympen.

Mange av oss kom til statsvitenskapsstudiet med en forventning om å skaffe solid bakgrunn for egne meninger. Fagstudiet skulle virkelig begrunne et politisk syn, om ikke i inneværende semester, så i neste. Akkurat her ble nok mange skuffet. Jo mer som ble opplyst, jo større ble det mørke feltet omkring. Jo mer vi lærte, jo bedre oppdaget vi hva vi ikke forsto. Faget var heller ikke entydig der kunnskap ble gitt. Det opplyste feltet viste seg å være kupert, mangetydig, motsetningsfylt. Faget ga få virkelig sikre fasitsvar på slike spørsmål som politikere glatt gir svar på. Etter hvert var det noen som fant en enorm utfordring og inspirasjon i dette.

Denne boka er en innføring i statsvitenskap som akademisk fag, slik faget står i dag. Derfor kan heller ikke mangfoldet og skolestridene innen faget tones ned, selv om det ville vært enklere – særlig for nye studenter – å vite mindre om dette. Presentasjonen av et fag kan ikke underslå de grunnleggende fagdebattene. Dette er noe av nerven i det hele,

Statsvitenskap/2007 Page 10 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

10

Innledning

selv om det kan gi en viss usikkerhet ved første møte. Boka gir samtidig en innføring i sentrale politiske spørsmål, nasjonalt og internasjonalt, men knytter dem systematisk til de faglige perspektivene. Atskillig kjøtt og blod – fra postmoderne kultur til globale miljøproblemer – fyller de analytiske kategoriene her. En innføring må også forenkle, men den må ikke forenkle ved å underslå problemer og poenger som faktisk er litt komplisert. Dette er en balansegang.

Er statsvitenskapen praktisk nyttig for saksbehandlere, beslutningstakere, politikere? På flere plan er den utvilsomt det. Den gir et kunnskapsgrunnlag som er atskillig mer betryggende enn kunnskapsfrie beslutninger. Fagstudiet gir ikke bare fakta om politiske forhold, men også innsikt i sammenhenger og sannsynlige virkninger som ofte er i strid med hva vi umiddelbart ville vente. Bedre analyser av utilsiktede virkninger, eller av organisasjonsformenes betydning, er sentrale faglige bidrag. De er grunnleggende forutsetninger for mer rasjonelle beslutninger.

I mange sammenhenger vil statsvitenskapelig analyse blottstille dilemmaer, valgsituasjoner der det ikke er mulig å oppnå alle gode ting samtidig.

Dette kan selvsagt gjøre valgene vanskeligere, men handlekraft som hviler på manglende innsikt, er handlekraft på sandgrunn. Når utilsiktede virkninger kommer som en overraskelse, får vi ofte en pendling mellom motsatte løsninger. Det blikk for dilemmaet som analysen gir, kan gi et mer holdbart fundament for beslutninger.

Statsvitenskapen kan derimot ikke forhindre kunnskapsvegring i det politiske liv. Dette er en del av det politiske spillets egenart, og det setter grenser for den praktiske bruken av faginnsikt. Politikere vil ikke alltid vite hva virkningene av en bestemt politikk sannsynligvis vil bli. De hevder feilaktige eller dårlig begrunnede påstander fordi de ønsker et bestemt vedtak av andre grunner. Statsvitenskapen gir også innsikt i slike mekanismer.

Inndelingen av faget – og boka Det er utallige måter å dele en fagdisiplin inn på, med spesialiteter og underspesialiteter. Det er ofte konvensjoner og tilfeldigheter og fagpionerers personlige smak som bestemmer slikt. Bare i Norge har hvert universitet og hver høyskole sine særegne fagkategorier og betegnelser på studiet av politiske forhold.

Denne boka følger en enkel systematikk. Første del er en innføring i generelle spørsmål omkring statsvitenskapen og dens emner. Her diskuteres problemer omkring fagets vitenskapelige grunnlag, faghistoriske linjer og sentrale kategorier som politikk, makt, beslutninger, stat.

Deretter er fremstillingen ordnet langs tre perspektiver. Hovedperspektivet i annen del er forholdet mellom regjeringsorganene eller styringsinstitusjonene. I tredje del ligger vekten på forholdet mellom de styrende og de styrte. Politiske regimer er her delt inn etter hvorvidt de er autoritære eller demokratiske. Ellers behandles så vel valg og deltakelse som lederskap, ideologier og politiske bevegelser. Fjerde del omfatter internasjonal politikk, der skjæringspunktene mellom stater, regjeringer og andre aktører står sentralt.

Det er overlappende soner mellom disse tre perspektivene. Innen hver del av boka er det emner som bygger bro over mot de øvrige delene. I første del behandles overordnede problemstillinger av betydning for alle de øvrige delene. Kapitlet om politisk utvikling følges direkte opp i kapitlet om regimeendring i tredje del og i kapitlene om verdenssystem og om politisk økonomi i fjerde del.

Det er tilsvarende forbindelser mellom de øvrige delene. Diskusjonen av korporatisme (i del II) peker mot fremstillingen av former for politisk deltakelse (i del III).

Analysen av nasjonalisme (i del III) knytter an til perspektiver på internasjonalisme (i del IV). Det er mange slike koblinger mellom ulike deler av boka.

De viser at det ikke er vanntette skott mellom fagets hovedområder.

Delene og de enkelte kapitlene er skrevet slik at de langt på vei står på egne ben og kan leses sepa-

Statsvitenskap/2007 Page 11 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

Innledning

rat. Likevel er det relativt nære forbindelser mellom ulike kapitler, hvor emner som knapt er berørt ett sted, får en fyldigere oppfølging andre steder.

Krysshenvisninger i teksten viser til dette. Enkelte poenger er nevnt og plassert inn i flere sammenhenger, både av pedagogiske og av mer faglige grunner.

Det følger en liste over utvalgt litteratur bak hvert kapittel. Dette er litteratur som har hatt særlig betydning for fremstillingen, eller som gir fyldigere behandling av de spørsmålene som er diskutert. Enkelte steder er forfattere eller faglitteratur nevnt i teksten, som ellers er uten fotnoter og helt direkte henvisninger. De relativt begrensede litteraturlistene ivaretar dette hensynet. Det beste rådet når et begrep er uklart eller et fenomen ukjent: slå opp i et godt faglig leksikon!

11

Denne boka gir en samlet fremstilling av statsvitenskap som politisk analyse. Den gir imidlertid ikke en systematisk innføring i fagets metoder, og heller ikke i politisk idéhistorie og filosofi. Teori og teorihistoriske problemer trekkes inn der det er nødvendig for den øvrige sammenhengen, men her er ingen inngående filosofisk diskusjon av begreper som frihet, rettferdighet, likhet. Bredere innføringer i metodelære og i politisk filosofi må hentes andre steder. Dette er heller ingen innføring i et enkelt eller flere lands politiske forhold. Slike forhold trekkes derimot inn for å gi stoff til hovedemnet: statsvitenskapen som fag. Mange kapitler har derfor fyldige diskusjoner av politiske saksforhold, både nasjonale og internasjonale.

Statsvitenskap/2007 Page 12 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

12

Innledning

Statsvitenskap/2007 Page 13 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

Innledning

Del I

Faget og emnet

13

Statsvitenskap/2007 Page 14 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

14

Del I Faget og emnet

Statsvitenskap/2007 Page 15 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

1 Kan politikk studeres vitenskapelig?

15

Kapittel 1

Kan politikk studeres vitenskapelig?

Emne og formål Statsvitenskap er studiet av politikk. Den definisjonen vi gir av politikk, trekker opp grensene om fagets emne. Den oppfatningen vi har av siktepunkt og metoder i studiet, avgjør hva vi mener med vitenskapelig analyse av politikk.

Politikk kan defineres både vidt og snevert. En vid definisjon sier at politikk er alle sosiale forhold som innebærer makt, styre og autoritet. En snever definisjon sier at politikk er offentlig beslutningsaktivitet og de rammene som leder individers og gruppers handlinger frem til offentlige vedtak.

I den siste betydningen avgrenser vi gjerne politikk til det som foregår gjennom de politiske institusjonene – valg, lovgivning, pressgruppevirksomhet, regjeringsdannelser, statsstyre. I den første betydningen utvider vi politikken til det som foregår innen næringslivet og andre private organisasjoner, nabolag, smågrupper, familier, parforhold, i den grad det har med makt, styre og autoritet å gjøre.

Dette er et spørsmål om språkbruk. Den ene betydningen er ikke riktigere enn den andre. Men språkbruken har avgjørende betydning for hvordan vi avgrenser statsvitenskapens emne, og dermed faget selv. Dette er ikke et helt uskyldig spørsmål. På den ene side kan det innvendes mot en snever definisjon at den i urimelig grad stenger faget ute fra viktige saksområder, og dermed usynliggjør dem i politisk sammenheng. Et feministisk perspektiv har f.eks. villet inkludere den såkalt private sfære i det politiske, med konsekvenser for faglige prioriteringer. På den annen side kan det hevdes at beskrivelsen av alle menneskelige forhold som politiske er

tendensiøs, fordi den overbetoner maktkamp og autoritetsutøvelse på områder hvor samarbeid og harmoni kanskje er mer fremtredende. Valg av begreper tilkjennegir et perspektiv på forholdene, og ingen ordvalg er helt nøytrale. Det har umiskjennelige overtoner av vurdering om vi f.eks. sier at kjærlighet er politikk. Det har også dramatiske konsekvenser om vi utvider det politiske på denne måten. Rundt 1970 het det jo gjerne at alt var politikk.

Politikk dreier seg om hvordan interesser og verdier oppstår og formes, brytes mot hverandre, forsones eller seirer og taper i en beslutningsprosess.

Maktkamp er dermed en viktig side ved det politiske liv. Den avgjør hvilke saker som kommer på dagsorden, og hvilke krefter som triumferer. Men politikk er også samtale og gjensidig tilpasning, felles strev med felles problemer. Derfor er politikk også et styringsproblem, fordi mangelfull kontroll og utilsiktede virkninger kan undergrave løsninger som alle, eller de fleste, er enige om.

Politikken kan også være en arena for selvrealisering og symbolsk atferd, aktiviteten kan gi øvelse, erfaring og ulike sosiale gevinster. Slike sider ved politikken kan vanskelig være åpenlyse mål – det er ikke lett å appellere til velgere ved å hevde at en selv ønsker seg et rikere liv. Men de kan inngå som motiv og tilfredsstillende bivirkninger for aktørene. I sin tur kan de påvirke mulighetene for konflikt, dialog og samarbeid, fordi de former et politisk klima og en politisk kultur. Vi kan derfor si at politikk har både en instrumentell og en ekspressiv side.

Politikk er strid og samarbeid mellom grupper og innen grupper. Utvendig betraktet kan de fleste

Statsvitenskap/2007 Page 16 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

16

Del I Faget og emnet

av oss sies å tilhøre en rekke grupper. Vi er noens barn, kanskje foreldre, fotgjengere, syklister, bilister, offentlig eller privat ansatte, studenter eller arbeidsledige, gifte eller ugifte, kvinne eller mann, vi bor i sentrale strøk eller i distriktene, vi er etnisk norske eller vi har våre røtter i en annen kultur.

Noen, men ikke alle disse tilhørighetene kan gi grunnlag for politisk engasjement. Derfor er gruppetilknytning et spørsmål om oppslutning og identifikasjon. Slik sett handler politiske prosesser også om kollektiv identitetsdannelse. Politikk utspiller seg mellom «oss» og «de andre», og bidrar til at noen, men ikke alle gruppeskiller får betydning.

Det er også andre av statsvitenskapens begreper som i sitt vesen er omstridte. Makt er et slikt begrep. Det kan, som vi skal se, brukes om situasjoner hvor en aktør påviselig driver en annen aktør til å gjøre noe han ellers ikke ville ha gjort. Og det kan brukes om situasjoner hvor en aktørs tankemønstre og valg er formet av dominerende krefter og strukturer, uten at konkret påvirkning fra bestemte makthavere lar seg påvise. Et vitenskapelig studium av maktforhold i den første betydningen går glipp av fenomenet i den andre betydningen. Demokrati er også et slikt begrep. Det kan bety konkurranse mellom organiserte partier, og det kan bety at det er folket og folkeviljen som virkelig styrer. Her har forskningens ordvalg igjen konsekvenser for hva slags fenomener som står sentralt.

Disse nøkkelbegrepene reiser ikke samme type problemer. Det er tillatt å definere politikk relativt snevert, selv om det har konsekvenser for avgrensningen av et fag. Hvordan vi definerer makt, har avgjørende betydning for hvordan vi ser den politiske virkelighet. Et snevert maktbegrep kan gjøre oss blinde for forhold som det er vanskelig å avvise betydningen av. Derimot kan det hevdes at demokrati som institusjonelt uttrykk for folkeviljen er en utopisk forestilling, slik at demokratisk styresett godt kan defineres og studeres som partikonkurranse.

Det omstridte i begrepet om politikk gjør at statsvitenskap ikke har en selvsagt og enkel avgrensning. Det er likevel rimelig å hevde at bestem-

te forhold må være med i enhver avgrensning av faget, og at et slikt minimum ligger i en relativt snever definisjon av det politiske. Grensene utenfor fagets kjerneområde kan diskuteres. Det er ikke tilfeldig hvor de blir trukket. Men det er umulig å skjære vekk myndighetsatferd, offentlige beslutninger og de institusjonelle kanalene som leder fra befolkningens meninger og handlinger til de styrende organenes vedtak. Internasjonal politikk utspiller seg bl.a. i skjæringsflatene mellom myndighetsvedtak i ulike land. Dette hører med i en snever definisjon. Det er ikke alltid mulig eller nødvendig å fremstille en fagdisiplin i videst mulig forstand. Vi bør likevel være åpne for at fagets grenser kan utvides gjennom videre definisjoner av politikk. F.eks. vil globalisering og privatisering og den stadige økende betydningen av markeder kunne bety at store selskapers beslutninger og atferd rykker nærmere statsvitenskapens kjerneområde.

Omstridte nøkkelbegreper betyr uenighet om hvilke fenomener som er sentrale for studiet, og dermed om hvilke metoder som er egnet til å fange fenomenene inn. La oss igjen bruke maktbegrepet som eksempel. Den makt som er nedlagt i sosiale strukturer og tankemønstre, er ikke tilgjengelig for de samme metoder som kan brukes til å kartlegge bevisst manipulasjon eller direkte tvangsmakt. En del av striden mellom skoleretninger og teoretiske tradisjoner innen faget har sammenheng med slik begrepsstrid. Noen politiske fenomener kan kartlegges gjennom statistiske analyser av målbare forhold, mens andre f.eks. krever teksttolkning, deltakende observasjon eller argumentasjonsstudier.

Det vitenskapelige formålet er å forstå politiske sammenhenger, forklare hvorfor hendelser inntrer, få innsikt i de mekanismene som knytter fenomenene sammen. En beskrivelse av politiske institusjoner, handlinger og saksforhold er bare et utgangspunkt. Forskning spør hvorfor. Hvorfor stemmer folk som de gjør? Hvorfor fikk parti x større oppslutning ved siste valg? Hvorfor falt koalisjonsregjeringen sammen midt i valgperioden?

Hvorfor stiger offentlige utgifter? Ett formål med forskning er å forklare hvorfor bestemte ting skjer,

Statsvitenskap/2007 Page 17 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

1 Kan politikk studeres vitenskapelig?

og en forklaring krever at vi forstår den mekanismen som binder fenomenene til hverandre. En statistisk sammenheng, f.eks. mellom sosial bakgrunn og politisk stemmegivning, gir ingen forklaring med mindre vi kan redegjøre for mekanismene.

Det er flere former for forklaringer. Én forklaringstype er kausal; den klargjør årsaksmekanismene. Dette er særlig typisk for naturvitenskap, men vi finner det også i samfunnsforskningen.

En annen forklaringstype er intensjonal; den påpeker motiver eller hensikter bak handlinger og hendelsesforløp. Dette er særegent for historieforskning og samfunnsfag. Her kan virkningene være svært indirekte, og kanskje i strid med enkeltaktørers hensikt, men de kan likevel tilbakeføres til motivert handling. Mange av statsvitenskapens forklaringer er slike formålsforklaringer.

En tredje forklaringstype er funksjonell; den hevder at et fenomen oppstår fordi det har en bestemt funksjon eller oppgave. Et eksempel på dette har vi i biologien, hvor det naturlige utvalg gir mekanismen i funksjonell utvikling av nye livsformer, bedre tilpasset sine omgivelser. Kapitalistisk markedskonkurranse gir kanskje en tilsvarende mekanisme i bedriftsutviklingen, hvor bare de mest konkurransedyktige overlever. Overføring av funksjonelle modeller fra biologien til samfunnsforskningen har vært kritisert med rette, men mekanismene i frikonkurransemarkedet viser at slike forklaringer kan anvendes på samfunnsforhold.

Noen forklaringer er deduktive, dvs. at et fenomen er forståelig fordi det kan avledes av en generell lovmessighet. Det er uenighet om hvilken plass teorier om allmenne lovmessigheter har i samfunnsforskningen.

Forklaringer angis ofte i form av statistiske sannsynligheter, fordi vi ikke kjenner mekanismen (som i forholdet mellom røyking og lungekreft), eller fordi andre innslag av ubestemthet svekker sammenhengene.

Politiske institusjoner og hendelser forklares når vi påpeker de mekanismene som frembringer dem.

Det er slik politiske fenomener blir forståelige fra en faglig synsvinkel.

17

Hvordan går vi frem når vi analyserer og forklarer politikk? Hvilke metoder kan vi benytte? Metodevalg er begrenset av det materialet vi har til rådighet, de spørsmålene vi stiller, og særtrekk ved de fenomenene vi står overfor. Det er sammenhengen mellom problemstilling, datagrunnlag og metode som avgjør forskningens kvalitet. Noen spørsmål ligger til rette for statistisk behandling, mens andre bare kan besvares gjennom intensive case-studier.

Fordi politiske spørsmål er av ulik art, og fordi det materialet som belyser dem, varierer, må statsvitenskapen være mangfoldig og åpen i metodevalg og i grunnleggende teoretisk orientering. Dette betyr ikke at all teori flyter, og at alle metodevalg er like gode. Noen formelle krav går på tvers av teorier og metoder. Forutsetninger bør gjøres mest mulig uttrykkelige, begrepene klare og resonnementene holdbare. All forskning stiller krav til systematisk argumentasjon. Verken metoder eller begrepspresiseringer har verdi i seg selv.

Blindveier i statsvitenskapen, som i andre disipliner, bryter noen av disse formelle retningslinjene.

De bygger f.eks. på misvisende modellbruk og falske analogier; de er skinnvitenskapelige ved at metoder fra andre fag ukritisk anvendes på fenomener de ikke er tilpasset; de blander sak og vurdering på uoversiktlig vis; de tildekker bristende resonnementer eller mangel på innhold gjennom unødvendig fagsjargong og pompøs terminologi. Keiseren opptrer ustanselig i nye klær.

Likevel er statsvitenskap et mangfoldig fag, og mangfoldet kan være både en fordel og et problem.

Det faglige mangfold Det mest trivielle problemet er manglende koblinger mellom ulike spesialiteter og emneområder innen faget. Det er kanskje dette som er mest slående i et første møte, men det er et trekk statsvitenskapen deler med nær sagt enhver annen akademisk disiplin.

Sett på litt avstand kan statsvitenskapen fortone seg som et samfunn med store stammemotsetninger. Hver stamme har sin dialekt og sine særegne

Statsvitenskap/2007 Page 18 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

18

Del I Faget og emnet

ritualer. La oss kaste et blikk på noen av dem vi skal møte i denne boka. På én fløy finner vi ortodokse marxister, nymarxister, radikale avhengighetsteoretikere, tilhengere av såkalt kritisk teori. På en annen fløy finner vi konservative klassisister, som mener at alt av betydning ble sagt i klassisk politisk teori; vi finner også markedsliberalister og kritikere av offentlig regulering, parallelt til økonomiske skoleretninger. I mer moderate posisjoner finner vi f.eks. liberal pluralisme, internasjonal integrasjonsteori og forsvar for konstitusjonell maktfordeling.

Forskning kan ikke uten videre plasseres på en slik ideologisk-politisk skala, men med noen forbehold treffer den sentrale orienteringer innen faget.

Metodologiske motsetninger går på tvers av de ideologiske orienteringene. Vi finner studier med sterk vekt på matematiske modeller og statistisk analyse på den ene side; og studier av filosofisk, begrepsanalytisk og tekstfortolkende karakter på den andre. I noen perioder har metodestriden vært en hissig maktkamp over hegemoniet i faget; i andre perioder har den vært preget av fredelig sameksistens eller gjensidig likegyldighet.

Andre metaforer enn stammemotsetninger kan også brukes. Faglige sekter har vært nevnt. Noen har hevdet at statsvitere sitter ved småbord, separate tables. De mer ekstreme teoretiske og metodologiske skoleretningene er gruppert under skarpt lys i utkantene av lokalet. En stor kafeteria med selvbetjening og flytende posisjoner for de mange moderate ligger i gråsonen i midten. Selv miljøet ved småbordene fragmenteres ved nærmere øyesyn; det er kamp om hegemoniet også ved hvert bord.

Enhver vitenskapelig disiplin kan karakteriseres og parodieres på denne måten. Fagdebatt, skolestrid og splittelse er ikke spesielt for statsvitenskapen. Det er heller ikke udelt negativt for utviklingen av faget. Det kan tvert imot være en betingelse for vitalitet, prøving av standpunkter, kritisk konfrontasjon mellom ulike perspektiver. I første omgang kan mangfoldet virke forvirrende og frustrerende; i neste omgang kan det virke stimulerende og utfordrende. Mangfoldet blir først destruktivt når det fryses fast gjennom dogmatisk skråsikker-

het og misjonsiver. Det kan være gode saklige grunner til analytisk mangfold. Vi har nevnt de omstridte nøkkelbegrepene som en slik grunn.

Hva er egentlig de politiske fenomenenes egenart, og hvilke konsekvenser har svaret for statsvitenskapen?

Det tilfeldige og det nødvendige Det er et strengt og tradisjonelt krav til vitenskap at den skal påvise årsaksforbindelser og generelle lovmessigheter. Forskningen må imidlertid tilpasse sine mål og standarder til emnets egenart. Der hvor slike lover og årsaksforhold ikke finnes, blir kravene til forskning andre.

Er virkeligheten sammensatt og uensartet, slik at det er fåfengt å søke en enkelt modell for vitenskapelig forklaring? Den britiske vitenskapsfilosofen Karl Popper har brukt et bilde som er mye referert. Han skiller mellom fysiske systemer som skyer og fysiske systemer som klokker. Dette betegner forestillingene om det ubestemte og det årsaksbestemte, det tilfeldige og det nødvendige, på en kontinuerlig skala fra ett ytterpunkt til et annet. Det ekstremt ubestemte er insektsvermer i bevegelse, støvskyer, været. Det ekstremt ordnede og årsaksbestemte er solsystemet, en pendel, et urverk, en motor. Inn mot midten finner vi kanskje en fiskestim, en bikube, kanskje et menneskelig samfunn. Dette er det tilsynelatende.

Popper påpeker at revolusjonen i fysikken på 1700-tallet forandret disse forestillingene. Den newtonske teori om bevegelseslover ga en forestilling om at alt egentlig var årsaksbestemt og prinsipielt forutsigbart, selv om mekanismene i mange sammenhenger ennå ikke var kjent. «Alle skyer var klokker,» når vitenskapen bare fikk kartlagt dem ordentlig og avdekket lovmessighetene.

Moderne naturvitenskap gjennomgikk en ny revolusjon i 1920-årene, da kvanteteorien utfordret forestillingen om ordnet og forutsigbar presisjon, og fremhevet innslaget av ubestemt tilfeldighet i kjernen av alle naturlige prosesser. «Alle klokker var skyer,» når vitenskapen bare kom dem nær nok inn på livet.

Statsvitenskap/2007 Page 19 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

1 Kan politikk studeres vitenskapelig?

Disse generelle forestillingene har hatt betydning for statsvitere og andre samfunnsforskere når de forsøkte å tilpasse sine fag til det som utvilsomt var vitenskap. Noen har søkt etter generelle lover og årsaksforbindelser i politikkens verden, og fremholdt faget som vitenskap i et tidlig stadium, da de virkelige sammenhengene ennå ikke var kjent.

Andre har mottatt kvantefysikkens allmenne budskap som en lettelse, fordi det befridde dem fra en deterministisk tvangstrøye. Hvis fysiske elementærpartikler ikke opptrådte årsaksbestemt, gjorde neppe heller politiske fenomener det.

Budskapet fra Poppers billedbruk er at verken ren tilfeldighet eller stram determinisme er treffende; frihet og kontroll spiller sammen i ulike blandingsforhold. Virkeligheten er et system av det han kaller plastisk kontroll, et åpent system med spillerom for menneskelig handling, formål, beslutninger og verdier.

Den politiske verden er stabilisert av spilleregler, normer, institusjoner og organisasjoner. Disse rammene kan påvirkes og endres gjennom politisk aksjon og handlingsvalg. De gir samtidig rammer for vedtak som ikke er fastlagt på forhånd, og som kan ha virkninger og bivirkninger av uforutsigbar art.

Beslutninger og valg befinner seg i sentrum av det politiske liv – styringsvedtak eller styringsvegring, aksept eller opposisjon, samarbeid eller konflikt. De institusjonelle rammene åpner muligheter og gir begrensninger, og de påvirkes i sin tur av det beslutningsmønsteret de rammer inn. Noen faktorer er langsiktige og relativt stabile, som geografiske og teknologiske forhold. Andre faktorer kan lettere påvirkes på kort sikt, som forventninger og holdninger.

Det politiske liv har regelmessige trekk og ordnede sammenhenger, men i ganske tøyelig forstand, med rom for overraskende vendinger. Forskningen kan selv påvirke sitt studieobjekt.

Forutsigelser kan gå i oppfyllelse nettopp fordi de blir fremsagt, som når annonsering av et børskrakk får alle til å selge sine aksjer. Sammenhenger kan oppløses gjennom handlinger som overskrider dem, som når motstandskamp bryter alle antakelser om et regimes stabilitet.

19

Elementet av uforutsigbarhet skyldes ikke bare at årsakskjeder sjelden er mer enn sannsynlige, i varierende grad, men at motiver og målrettet handling krever en annen form for forståelse.

Spørsmålet her har vært, som vi skal se, hvor entydige forutsetninger om handlingsvalg det er rimelig å operere med.

Hvorfor kunne ikke den statsvitenskapelige ekspertise, med rimelig grad av presisjon, forutse de revolusjonerende endringene i Øst-Europa, de som kulminerte med Berlinmurens fall høsten 1989?

Svaret er ikke bare det enkle at forskerne ikke visste nok, og at tilstrekkelig fyldig informasjon om alle samvirkende faktorer ville gitt løsningen i god tid.

Svaret er også at dette har med politiske fenomeners egenart å gjøre. Vi kan forklare hvorfor Sovjetunionen hadde problemer med å holde kontrollen over sitt ytre imperium; vi kan forklare hvorfor østeuropeiske regimer hadde svak legitimitet innad; og vi kan forklare noen av partisekretær Gorbatsjovs prioriteringer og problemoppfatninger. Men vi kan ikke forutsi når disse ulike faktorene faller sammen og leder til slike avgjørende beslutninger som i slutten av 1980-årene. Da må vi vente til etterpå. I denne forstand er politisk handling prinsipielt uforutsigelig.

Statsvitenskapen kan redegjøre for en politisk situasjon, med institusjonelle rammer og beslutningstakere i posisjon. Den kan gi mer enn slike situasjonsbeskrivelser. Den kan avgjort påpeke hvilke sammenfall av begivenheter som er helt usannsynlige, av typen «Hvis A, så ikke-B», f.eks. at et konstitusjonelt demokrati er uforenlig med en føydal økonomi. Den kan også anslå sannsynlige utfall under gitte betingelser, påpeke de mekanismene som kobler faktorer sammen, og gir utsagn av typen «Hvis A, så B», eller «Hvis A, så (trolig) B». Samfunnsvitenskapelige generaliseringer har gjerne den siste formen, med unntak og forbehold. Dermed angir de ikke lovmessigheter i streng forstand.

Men statsvitenskapen kan ikke forutsi når mekanismene kobles inn, når de historiske betingelsene faktisk vil inntreffe. Statsvitenskap er ikke spådomskunst om politikk.

Statsvitenskap/2007 Page 20 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

20

Del I Faget og emnet

Institusjoner og politisk handling Det er et faglig mål å forklare politiske fenomener.

La oss anta at det er et ubestemt element i politisk handling, uansett institusjonelle rammer. Hvilke forutsetninger om handlingsvalg er det mulig å operere med, slik at det uforklarlige blir minst mulig?

Et forslag til å møte denne utfordringen er teorien om rasjonelle valg, rational choice theory. Vi skal skissere den som eksempel på en teoretisk ambisiøs retning innen nyere statsvitenskap, og se hvilke problemer den har støtt på. Slik kan vi belyse programmet om å studere politikk vitenskapelig.

Teorien om rasjonelle valg er en analyseform som ble utviklet innen økonomikken, og som er overført fra markedsatferd til politisk handling.

Den bygger på bestemte antakelser om aktørers motiver og valg, og avleder politiske og institusjonelle konsekvenser fra disse antakelsene. For det første bygger den på et metodisk prinsipp som kalles metodologisk individualisme. Det betyr at alle sosiale fenomener skal kunne forklares som konsekvenser av individuell atferd og individuelle egenskaper. Utfallene kan være tilsiktet eller utilsiktet, direkte eller indirekte; forklaringen går ut på å tilbakeføre sosiale og politiske fenomener til individuelle holdninger, beslutninger og handlinger.

En slik tilbakeføring til aktører gir ikke grunnlag for generelle slutninger om politisk atferd. Slike generelle mønstre krever i tillegg et stabilt element i atferden, en felles mekanisme for handlingsvalg som både er enkel og treffende.

Her bygger, for det andre, teorien om rasjonelle valg på en forutsetning om rasjonalitet. Dette er det stabile elementet. Det innebærer at velgere, politikere og byråkrater søker å oppnå størst mulig nytte til lavest mulige kostnader. Nytte er bestemt av aktørenes ønsker og mål – velgerne stemmer på det parti som tilfredsstiller deres egeninteresse best; politikere er opptatt av å få flest mulig stemmer; byråkrater utvikler strategier som tjener budsjettvekst og andre byråkratiske mål.

På dette grunnlaget har teorier om rasjonelle valg vært presisert i ulike retninger. Rasjonalitet er en forenklet forutsetning som faktisk atferd kan av-

vike fra. Noen hevder at det er tilstrekkelig om forutsetningen er så pass realistisk at den gir grunnlag for tilnærmet treffende forutsigelser. Andre betrakter den forenklede rasjonaliteten som en mer åpen antakelse, som bør brukes i forklaringer så langt det rekker, men som kan bygges ut med andre faktorer.

Viktigere er det om rasjonell handling peker i bestemte retninger, om det angir et bestemt beslutningsinnhold, eller om det bare betyr effektivt valg av midler for å virkeliggjøre ethvert mål aktørene måtte ha. Her har analyser på rasjonalistisk grunnlag vært tvetydige. Noen studier går langt i å gi aktørenes mål en bestemt retning. Den individuelle nytte er f.eks. materiell gevinst, umiddelbare fordeler, egoistisk tilfredsstillelse av nære behov. Det er høyst usikkert hvor realistisk en slik forutsetning egentlig er, selv om det kan være nyttig å starte med forenklede antakelser.

En mindre tvilsom forutsetning er at rasjonalitet er et rent formalt prinsipp. Det sier at nytte kan være hva som helst en aktør måtte foretrekke. Det rasjonelle ligger i forenlige mål og effektivt middelvalg. Samtidig er det helt åpent hva som gir valgene innhold. Vi kan ha nytte av det som tjener våre egoistiske interesser, og vi kan tilfredsstilles ved å glede andre eller arbeide for det felles beste. Teorien sier bare at aktører maksimerer nytte, enten de handler egoistisk eller menneskevennlig. Dette er en formal rasjonalitet hvor innholdet har vært sammenlignet med de blanke brikkene i spillet Scrabble: De kan stå for hvilken som helst bokstav, hvilke som helst verdier.

Tesen om formal rasjonalitet er realistisk nettopp fordi den mangler et bestemt innhold. Siden mål og ønsker avdekkes gjennom handlingsvalg, kan enhver atferd bli rasjonell på sine premisser. Men dermed får teorien tilsvarende begrenset forklaringskraft.

Det som gir de blanke brikkene innhold, kan være sosiale normer, holdningsmønstre, kulturelle forhold. Vi kan kanskje tøye analogien enda et skritt, og hevde at det er bokstavkombinasjonen omkring den blanke brikken som avgjør hva den blir. Dermed er institusjonelle og strukturelle forhold tilbake igjen.

Statsvitenskap/2007 Page 21 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

1 Kan politikk studeres vitenskapelig?

De utgjør rammene om individuelle mål og handlinger, påvirkes av atferd, men bestemmer i sin tur aktørenes mål og handlingenes innhold.

Kontrasten mellom metodologisk individualisme og såkalt metodologisk holisme – helhetssyn – er grunnleggende i statsvitenskap og andre samfunnsfag. Den første posisjonen forklarer politiske institusjoner med utgangspunkt i individuelle valg; den andre hevder at helheten er mer enn sine enkelte bestanddeler, og at strukturelle mønstre former individuelle verdier, oppfatninger og handlinger.

Det er ikke nødvendig å innta noe dogmatisk standpunkt til denne striden. Det kan hevdes at debatten er like fruktbar som en strid mellom teknikere om hvorvidt det er strukturen eller de enkelte materialdeler som er avgjørende for et bygg eller en maskin. Svaret er begge deler, men på ulike måter, rimeligvis.

Aktørteorien om rasjonelle valg oppsto i opposisjon mot tradisjonelle institusjonsanalyser, hvor formelle strukturer og politiske utviklingstrekk ble studert uavhengig av handling og målrettet atferd.

Siden mål og verdier formes i en historisk og sosial og institusjonell sammenheng, slo disse sammenhengene seg inn igjen, nærmest bak aktørenes rygg.

Vi skal gi en rekke eksempler på den forskningsmessige betydningen av disse perspektivene utover i boka.

I praksis har forskning om politisk handling og forskning om politiske institusjoner ofte gått ulike veier. Vi finner ikke noe overbevisende metodologisk grunnlag for en slik splittelse av faget.

Politisk analyse i stort format Hva innebærer det at strukturelle forhold gir rammer for individuelle valg? Stemmegivning og partivalg viser et klart eksempel på dette. Det er umulig å forklare forskjeller i stemmegivning mellom sosiale grupper i ulike land uten å analysere partisystemet.

Det er dette som gir de alternative mulighetene som velgerne står overfor. Partisystemet kan i sin tur studeres som uttrykk for historisk betingede konfliktlinjer, gjerne i samspill med valgordningen. I dette

21

perspektivet gir strukturelle og institusjonelle forhold tunge føringer på individuell handling.

Forskningsprosessen er en veksling mellom teoretisk resonnement og empirisk prøving av hypoteser om sammenhenger. I naturvitenskapen er grunnmetoden det kontrollerte eksperiment, hvor betingelsene kan standardiseres og faktorene varieres systematisk. I studiet av politisk atferd er multivariat analyse en erstatningsløsning for det kontrollerte eksperiment. Slik analyse forutsetter et stort antall enheter, f.eks. velgere, for at statistiske teknikker skal gi mening.

Hva gjør vi når vi vil prøve teoretisk begrunnede hypoteser om sammenhenger der antall enheter er lite? Vi kan f.eks. være interessert i å forklare de ulike partisystemene i noen få land, eller hvorfor revolusjonen lyktes i Russland og ikke i Tyskland etter første verdenskrig, eller hvorfor arbeiderbevegelsen i Norge ble mer radikal enn i Sverige og Danmark tidlig i det 20. århundre.

I slike tilfeller kan vi studere politiske fenomener på makronivå, i stor målestokk, gjennom komparativ analyse. Dette er erstatningen for det kontrollerte eksperiment når enhetene er få. Det er to former for systematisk sammenligning som ligger til grunn for slik analyse. Den ene kalles samsvarsmetoden – method of agreement – og innebærer at vi forsøker å finne hva de analyserte enhetene har felles, til tross for andre ulikheter. Slik kan vi f.eks. finne at en utbredt religiøs variant og en bestemt tendens til partivalg faller sammen i de områdene vi sammenligner. Den andre logiske formen kalles forskjellsmetoden – method of difference – og betyr at det fenomenet som skal forklares, bare forekommer i det ene tilfellet, mens enhetene ellers er ganske like, med unntak av en bestemt faktor som også mangler der fenomenet ikke forekommer. Dermed kan vi få styrket en antakelse om at fenomenet kan tilskrives denne bestemte faktoren. Slik kan vi f.eks. finne at store, isolerte industrisamfunn, bygd opp rundt fossefallene, var et spesielt vilkår for tidlig norsk arbeiderbevegelse, og at en teori om radikalisering kan knyttes til slike vilkår.

Forskjellsmetoden gir sterkere grunnlag for slut-

Statsvitenskap/2007 Page 22 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

22

Del I Faget og emnet

ninger enn samsvarsmetoden, selv om forskjellene også kan skyldes helt andre faktorer enn dem sammenligningen vurderer. Det er karakteristisk for komparative analyser at samsvars- og forskjellsmetoden kombineres med hverandre. Slik analyse utgjør en grunnform i studiet av politiske fenomener i stort format, der enhetene er for få til at statistisk tallbehandling gir mening. Fortsatt er et teoretisk resonnement avgjørende for forståelsen av de mekanismene eller prosessene som knytter fenomenene sammen, men dette er felles for alle metoder.

Samsvarsmetoden

Variabler

Fenomen

Tilfelle 1 a b c x y

Tilfelle 1 d e f x y

Tilfelle 1 g h i x y

Ulikheter Avgjørende samsvar

Forskjellsmetoden

Variabler

Positive tilfeller a b c x y

Negative tilfeller d e f x y

fagforeninger og stor likhet i levekår har gitt grunnlag for bestemte politiske motiver og allianser. De to metodene tjener derfor ofte bare som et utgangspunkt. De hjelper oss å finne grove mønstre i datamaterialet. Slike mønstre kan i sin tur være startpunktet for mer finkornede forklaringer hvor målet er å få taket på de prosessene som ligger bak de observerte utfallene.

Når det gjelder nærmere redegjørelser for ulike former for metodikk, må vi henvise til den generelle og spesielle metodelære. Vi skal imidlertid se betydningen av ulike metodiske fremgangsmåter på statsvitenskapens forskjellige felter. Ingen faglige konklusjoner er mer holdbare enn det metodiske arbeidet som ligger til grunn.

Ulikheter Avgjørende samsvar

Disse logiske analysemåtene ble beskrevet av John Stuart Mill (A System of Logic, 1843). Skjemaet er fra Skocpol & Somers 1980.

Et spesielt problem knyttet til samsvarsmetoden og forskjellsmetoden er at de bare tillater oss å studere effekten av én årsaksfaktor av gangen. Disse metodene gjør det mulig å finne én bivariat sammenheng, henholdsvis en avgjørende likhet og en avgjørende forskjell, ikke mer. I store makroorienterte sammenligninger vil man ofte kunne finne tilfeller der en bestemt kombinasjon av flere faktorer gir betingelser for at en mekanisme skal tre i kraft. I analyser av nordisk velferdspolitikk og økonomisk politikk har det f.eks. vært vanlig å si at kombinasjonen av en liten åpen økonomi, sterke

Avslutning Statsvitenskap er det systematiske studiet av politikk. Betegnelsen statsvitenskap er en innarbeidet konvensjon i Norge, der det er innforstått at faget ikke begrenser seg til studier av «staten», men dekker det som i mange land kalles «vitenskap om politikk». Betegnelser som political science og sciences politiques har også ulikt betydningsinnhold med særegne tradisjoner bak seg, og den norske betegnelsen har historisk hevd. Faget er avgrenset ved sitt emne. De faktorene som forklarer politiske handlinger og institusjoner, kan variere. Det er ikke slik at f.eks. økonomiske eller sosialpsykologiske forklaringer sprenger statsvitenskapens rammer.

Den stiller ingen krav om at såkalte forklaringsvariable skal være politiske kategorier. Vi ser ofte misforståelser omkring dette. Slike krav ville være å låse en fagdisiplin fast til bestemte forklaringer, og dermed bryte helt elementære krav til prøvende, vitenskapelig holdning.

Statsvitenskapens faglige status ligger i formelle krav til argumentasjon, belegg for påstander og holdbare slutninger. Der det ikke er dekning for definitive konklusjoner, skal det fremgå hvor problemene og de springende punktene ligger. Metodologiske prinsipper har som hovedsikte å fremme en vitenskapelig argumentasjonsform.

Statsvitenskap/2007 Page 23 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

1 Kan politikk studeres vitenskapelig?

Politiske fenomeners egenart gjør at ulike metodiske og teoretiske posisjoner stadig brytes mot hverandre. I studiet av politikk vil det trolig alltid gjenstå en uforutsigbar rest, som skiller analysen av politiske mekanismer fra spådommer om politiske utfall. Politikk kan studeres vitenskapelig selv om forskningen ikke kan forutsi det politiske liv.

Videre lesning Almond, G.A. A Discipline Divided. Schools and Sects in Political Science, Sage, London 1990.

Hollis, M. The philosophy of social science, Cambridge University Press, Cambridge 1994.

23

Hovi, J. og B.E. Rasch, Samfunnsvitenskapelige analyseprinsipper, Fagbokforlaget, Bergen 1996.

Malnes, R. Filosofi for statsvitere, Tano Aschehoug, Oslo 1997.

Marsh, D. & G. Stoker, red. Theory and Methods in Political Science, Macmillan, London 1995.

Popper, K. Fornuft og rimelighet som tenkemåte. Utvalgte essays, Dreyer, Oslo 1981.

Ragin, C.C. The Comparative Method, University of California Press, Berkeley 1987.

Skocpol, T., red. Vision and Method in Historical Sociology, Cambridge University Press, Cambridge 1984.

Statsvitenskap/2007 Page 24 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

24

Del I Faget og emnet

Kapittel 2

Linjer i faghistorien Statsvitenskap, political science, Staatswissenschaft – disse fagbetegnelsene har ikke hatt et stabilt innhold over lengre tid. Som universitetsfag har statsvitenskapen vokst frem siden det 19. århundre, selv om enkelte universiteter fikk lærestoler under lignende betegnelser alt på 1600-tallet. Studiet av politikk føres gjerne tilbake til klassisk politisk teori, med Platon og Aristoteles. Mye av det som i dag tilhører statsvitenskapens kjerneområde, ble tidligere studert innenfor andre fag, som historie, jus, geografi og økonomi. Disse fagdisiplinene – og andre – har fortsatt utløpere langt inn i det vi vil kalle statsvitenskap.

Det som var kjent som science of politics i Storbritannia i det 19. århundre, var et bredere fagfelt enn political science i dag. Det var et omfattende og systematisk forsøk på å forstå samfunnslivet, og det dekket problemstillinger som senere ble skilt ut som sosiologiske og økonomiske.

I USA omkring år 1900 hadde political science et mer anvendt og praktisk sikte. Det var systematisering av den kunnskap som statsledere trengte for å utvikle et godt samfunn, og det dekket gjerne alt fra økonomi, statistikk og jus til historie og antropologi. Fortsatt kalles slik flerfaglig samfunnsforskning med et anvendt sikte for policy science i den engelskspråklige verden.

Studiet av internasjonale forhold er enkelte steder skilt ut som egen fagdisiplin. Andre steder er internasjonal politikk bygd inn som en del av statsvitenskapen.

Da statsvitenskap ble universitetsfag i Norge etter annen verdenskrig, hadde den røtter tilbake i tidligere fagdisipliner, og hentet særlig ut deler av

jusen, historieforskningen og den tidligere statsøkonomien.

I dette kapitlet skal vi trekke opp noen streker i utviklingen av statsvitenskap som fagfelt. Faghistorien gir forståelse for særtrekk og spenninger innen statsvitenskapen i dag.

Statsvitenskap til sin tid Studiet av politikk tar preg av de samfunnsmessige omstendighetene omkring politiske fenomener. I moderne samfunn er politikk skilt ut som en egen sfære av samfunnslivet, med spesialiserte institusjoner for offentlige vedtak. Dette er ingen selvfølge. I et føydalt samfunn finner vi ikke noe slikt skille mellom offentlige og private oppgaver; en lensherre har domsmyndighet og politisk kontroll som del av sin private forføyning over gods og grunn. I mange stammesamfunn er politikk vevd inn i slektskapssystemet, og politiske prosesser er uforståelige uten innsikt i måten slektskapsforhold er organisert på. Klasse- og statusforhold kan også forme det politiske liv på måter som gjør formelle politiske institusjoner til nettopp formaliteter. Politikk i et kastesamfunn følger andre regler enn politikk i et samfunn uten kaster.

Politiske studier som har likhetstrekk med moderne statsvitenskap, har blomstret i samfunn med en særegen offentlig sfære. Det er neppe tilfeldig at de antikke greske bystater, med sine begreper om det politiske menneske og den offentlige arena, ble et arnested for akademisk analyse av politiske styringsordninger. En tilsvarende oppblomstring finner vi under renessansen, da verdslige statsmakter

Statsvitenskap/2007 Page 25 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

2 Linjer i faghistorien

Niccolò Machiavelli (1469–1527). Illustrasjon: Finn Graff.

25

Statsvitenskap/2007 Page 26 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

26

Del I Faget og emnet

løsrev seg fra religiøs autoritet på den ene side, og fra den føydale utstykking av makt på den andre.

Den kommersielle utvikling fra det 16. og 17. århundre, da rikdom i økende grad ble basert på handel fremfor jordegods, fikk store konsekvenser for politiske problemstillinger. Merkantilismen hadde holdt handelskapitalismen på plass i et politisk autoritetssystem, med detaljert statlig regulering. Nye teorier om det selvregulerende marked, det liberale gjennombrudd, skilte økonomien ut fra den politiske sfære. Slik oppsto noe av grunnlaget for en senere faglig spesialisering i økonomi og statsvitenskap.

Moderne industrisamfunn bygger på en ytterligere arbeidsdeling, med mer spesialiserte oppgaver, raskere endringstakt og mer spesialisert kunnskap.

Skillet mellom ulike samfunnsfaglige disipliner, med utspring i en mer enhetlig samfunnsvitenskap, følger langt på vei det industrielle gjennombrudd i dets senere fase, fra annen halvdel av det 19. århundre.

Faglige problemstillinger kan derfor ikke løsrives fra realhistoriske vilkår. Slike sammenhenger er et av vitenskapshistoriens sentrale emner.

Politiske forhold har vært studert og kommentert i samfunn og i perioder hvor politikk er bakt inn i andre saksforhold, på en annen måte enn i den vestlige kulturkrets i dag. Vi finner en form for politiske studier i europeisk middelalder, og vi finner det i ikke-europeiske sivilisasjoner. Her kan politisk tenkning inngå som en del av teologien eller som ledd i et fremmed kosmologisk verdensbilde.

Vi gjenkjenner ikke perspektivene som relevante ut fra vårt begrep om politikk. Men Aristoteles og Machiavelli drar vi kjensel på, ut fra våre forutsetninger, og plasserer dem som statsvitenskapens forfedre.

Det er bare helt begrensede deler av moderne statsvitenskap som har antikke røtter. Platon og Aristoteles ga først og fremst oppskrifter på hvordan bystatens politiske liv burde ordnes. Klassisk politisk teori hadde også et slags sosiologisk perspektiv. Aristoteles’ inndeling av regimer, styreformer, tok utgangspunkt i forholdet mellom styrende

autoritet og sosiale grupper. Regimestudiets sentrale tema var den politiske maktens forhold til allmenne interesser og til ulike grupper av byborgere.

Vi finner lite om beslutningsmekanismer og om det innbyrdes forholdet mellom politiske institusjoner, som statsvitere har plassert i sentrum av faget i vår tid. Det er ikke først og fremst den empiriske statsvitenskap som ble grunnlagt i antikken, selv om klassifiseringen av styreformer og diskusjonene av vilkår for regimestabilitet fortsatt har faglig betydning (se kapittel 11).

Er renessansens problemstillinger fortsatt våre?

Machiavelli beskrev den politiske sentralmakt i nitid detalj, og han forklarte hvordan makten kunne erobres og opprettholdes. Fyrsten er først og fremst en håndbok i hersketeknikk. Det var Machiavelli som innførte den betegnelsen som siden er gått inn i en rekke språk – staten, lo stato. Med dette mente han fyrstehuset og dets sentrale maktapparat.

I tilbakeblikk, med vår tids briller, er det rimelig å si at Machiavelli var revolusjonerende fordi han skilte politikken ut fra moralen. Han var fyrstens rådgiver, som forklarte maktkampens teknikker i kynisk oppriktighet. I denne forstand er han blitt skoledannende, som den politiske realismens talsmann. I machiavellisk perspektiv fremstår politikk som rendyrket maktkamp, og i nyere tid har perspektivet hatt særlig stor innflytelse på studiet av internasjonale forhold, hvor ingen konstitusjonelle rammer temmer maktutfoldelsen.

På renessansens premisser ser denne amoralske fortolkningen litt annerledes ut. Machiavelli hadde et personlighetsideal om uavhengighet og skapende vitalitet som barriere mot selvoppgivende forfall. Våpenmakt og evne til selvforsvar ga en forankring for slike positive verdier. Maktkampen kunne begrunnes i ideelle kategorier, i hensyn utenfor en selv. Det var gjennom makt og ære mennesket kunne realisere sin natur, og demme opp mot korrumperende forfall. Samtidig var en sterk statsmakt nødvendig for å holde menneskenes selviske lidenskaper i tømme. Machiavelli hadde i det hele tatt mer nyanserte synspunkter enn Fyrsten og den senere machiavellismen kan gi inntrykk av.

Statsvitenskap/2007 Page 27 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

2 Linjer i faghistorien

Machiavelli utledet sine politiske teser av et bestemt menneskesyn. Hans regler for effektiv maktpolitikk bygde på en teori om politikkens vesen, slik den fremsto løsrevet fra tradisjonelle normer og religiøs moral. Politikken skulle følge sine egne normer, med maktposisjon og statsegoisme som rettesnor. I ettertid ble denne teorien kalt ragione di stato, statsfornuft. Statens egen makt var politikkens mål, og det var resultatet som rettferdiggjorde midlene. Det er dette vi kjenner som machiavellisme, helt frem til i dag.

Machiavellismen står i kontrast til både den kristne naturrettslære og til liberale prinsipper om konstitusjonell statsmakt. Den bryter også med Aristoteles’ forestillinger om et statsstyre som tjener det felles beste. Dette var brytninger og temaer som kom til å stå sentralt i politisk teori, og som har avspeilet seg i ulike tendenser innen statsvitenskapen også i det 20. århundre.

Machiavelli bringer oss ikke helt frem til vår tid.

En forestilling om økonomisk interessepolitikk som forutsigbar forankring for politisk atferd har vært sentral i moderne statsvitenskap. I enkelte varianter av teorien om rasjonelle valg har materiell egoisme vært ansett som et generelt handlingsmotiv, som vi så i forrige kapittel. La oss kaste et blikk på denne forestillingens opprinnelse, som et eksempel på faghistoriens betydning. Forskere som Albert Hirschman og J.G.A. Pocock har gitt spennende idéhistoriske analyser i denne forbindelse.

Fra begynnelsen av det 17. århundre ble det utviklet en ny politisk kategori, som skulle få stor betydning ved siden av maktanalysen. Det var begrepet om interesse, og forestillingen om en forutsigbar interessepolitikk. Begrepet ga uttrykk for en ny forståelse av politikk. Det var den kommersielle økonomiens fremvekst som var grunnlaget for ideen om egeninteressen som et regulerende politisk prinsipp. Det økonomiske interessebegrepet innebar at den føydale verdens ustyrlige og destruktive lidenskaper ble ført inn i mer harmløse kanaler.

Pengebegjæret, den økonomiske interesse, nøytraliserte de mer uberegnelige pasjoner. Samtidig ga det handlingslivet en retning som den uengasjerte

27

fornuft ikke ga. Interessebegrepet, slik det ble utviklet i politisk teori, fikk dermed en positiv betydning fra to kanter. De selviske lidenskaper ble oppgradert og tøylet av fornuft, av rasjonell kalkyle, mens pasjonene, det økonomiske pengebegjær, ga fornuften retning og styrke.

Dermed ble sosiale handlinger mer forutsigbare og stabile enn før. Pengebegjæret var konstant og forutsigbart nettopp fordi det var umettelig. Samtidig ga det et motiv som stimulerte produktiv investering, foretaksom handel og økonomisk vekst.

Den kommersielle utvikling gir en realhistorisk bakgrunn for det nye interessebegrepet. Det forutsatte et samfunn hvor rikdom kunne knyttes til innsats, bevegelig kapital og handel, ikke bare til fast og nedarvet jordegods. Slik ga det fremvoksende kommersielle og handelskapitalistiske samfunn grunnlag for en ny forestilling om sentrale aktørers motiver. Interessebegrepet erstattet eldre moralske kategorier som styrende for økonomisk atferd.

Adam Smith (1723–90). Illustrasjon: Arne Roar Lund.

Statsvitenskap/2007 Page 28 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

28

Del I Faget og emnet

Denne utviklingen hadde samtidig politiske konsekvenser, som Montesquieu og opplysningstidens politiske teori la vekt på. Det ble hevdet at politiske herskeres tilfeldige maktutøvelse fikk mindre spillerom under kommersiell ekspansjon. I et mer sammenvevd økonomisk system, basert på handel og næringsliv, måtte fyrsten tøyle sine egenrådige pasjoner. Han ville undergrave sine egne interesser hvis han fulgte sine hensynsløse og maktglade impulser, fordi en fremvoksende handelsstand kunne bli kvalt eller føre sine rikdommer ut av hans rekkevidde. Økonomisk ekspansjon begrenset spillerommet for vilkårlig maktutøvelse, og temmet dermed også de politiske herskere.

Slik var tesen om at egeninteressen skapte en økonomisk dynamikk som bolverk mot tyrannisk og vilkårlig statsstyre. Med Adam Smith og den klassiske liberalismen tok denne argumentasjonslinjen en ny retning. Liberalismens poeng var at ubegrenset egeninteresse var økonomisk fordelaktig, fordi det tjente samfunnets beste gjennom økonomisk vekst. Forutsetningen var også her at de ustyrlige pasjoner, slik det førkapitalistiske aristokrati levde dem ut, ble kanalisert og innsnevret til det materielt fordelaktige. Liberalismens doktrine om utilsiktet harmoni mellom egoistiske interesser – markedets usynlige hånd – hadde en ny politisk side. Poenget var ikke lenger det konstitusjonelle problemet som Montesquieu hadde vært opptatt av. Liberalismen ville ikke bare demme opp mot tyrannisk statsstyre; den ville trenge statsmakten helt tilbake fra et selvregulerende markedssystem. De politiske myndigheter burde ikke forkludre markedsmekanismene med direkte inngrep. Statens synlige hånd burde legges på ryggen – laissez-faire.

Slike spørsmål var det 1800-tallets politiske teori, som den britiske science of politics, var samlet om. Her ble det gjort en serie systematiske forsøk på å gjennomtenke disse sammenhengene mellom økonomi og politikk, marked og statsstyre, egeninteresser og fellesinteresse, frihet og konstitusjonelle rammer. Noe av arven fra disse fagdebattene er fortsatt med oss.

Av disse faghistoriske glimtene ser vi at politikk

har fremstått i andre former enn vi er vant til. Vi ser også hvordan tidligere politisk teori har fanget inn sentrale sider ved sin tids særpreg. Vi kan ikke uten videre fremstille studiet av politikk som en utvikling mot stadig dypere innsikt og faglig modenhet. På noen punkter er moderne forskning betydelig bedre informert, med mer raffinerte analysemetoder, enn eldre studier. På andre punkter kan vi fortsatt lære atskillig av gamle fagdebatter og glemte problemstillinger. Ikke minst kan vi oppdage hvilke revolusjonerende historiske endringer de springer ut av, mange av de politiske kategoriene vi fortsatt bruker som en selvfølge – «stat», «maktpolitikk», «interessekamp».

En viktig side ved denne skissen er hvordan politikken – i den machiavelliske tradisjon – først ble skilt ut fra moralen. Deretter ble økonomien og jusen skilt ut fra politikken. Moral, politikk, jus og økonomi ble i større grad forstått som atskilte sfærer, og den politiske analysens fremvekst siden renessansen gjenspeiler dette. Her er en helt avgjørende forutsetning for statsvitenskap, studiet av politikk, som moderne fagdisiplin. Samtidig er politikkens problematiske forhold til det moralske, det rettslige og det økonomiske blitt sentrale spørsmål i aktuell politisk teori.

Nasjonale fagtradisjoner I Tyskland og Frankrike oppsto «statsvitenskapene» – Staatswissenschaften, sciences politiques – som en fellesbetegnelse for alle de emner som inngikk i utdannelsen av statens embetsmenn. Sentraliserte stater, med et voksende byråkrati, trengte kunnskaper om statsstyre og om forholdene i andre land.

Slik oppsto universitetsstudier og læreverk om handel og næringsliv, forvaltning og rettssystem, befolkning og naturforhold, regnskapsførsel og statistikk. Ved Universitetet i Uppsala ble det opprettet et professorat i «vältalighet och politik» alt i 1622, og svenskene regner dette som sin første lærestol i statsvitenskap.

Ulike spesialiteter ble etter hvert skilt ut fra det brede fellesemnet. Det var, som vi har sett, liberalismen som gjorde det rimelig å skille økonomik-

Statsvitenskap/2007 Page 29 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

2 Linjer i faghistorien

ken ut som eget fag, med teorien om det selvregulerende marked. Under merkantilismen, da all økonomisk virksomhet var underlagt statlig ansvar, var dette en naturlig del av statsvitenskapene.

I Europa finner vi den tradisjonelle språkbruken, med Staatswissenschaften som fellesbetegnelse for en rekke samfunnsfag, helt inn i det 20. århundre.

Samtidig foregikk en spesialisering omkring statlige institusjoner, rettsregler og politiske organer, som svar på et sentralisert statsapparats behov for detaljert kunnskap og administrative utredninger. I Tyskland ble dette den allgemeine Staatslehre. Det var en disiplin som beskrev og klassifiserte de institusjonelle formene, og som tolket det gjeldende regelverk. Det var denne beskrivende og juridiske tradisjonen som førte frem til Staatswissenschaft i entall, slik vi finner det i dag. Samtidig har moderne tysk statsvitenskap overtatt nyere problemstillinger om politikk fra sosiologi og sosialfilosofi. Etter hvert har den også mottatt sterke impulser fra den anglosaksiske verden. Men fortsatt er generell statsteori og samspillet mellom rettsregler og politikk velutviklede felter i den tyske statsvitenskapen.

Britisk science of politics var en bred samfunnsforskning som også omfattet deler av det som nå utgjør historieforskningen, filosofien, sosiologien og økonomikken. Mot slutten av det 19. århundre ble political science i snevrere forstand splittet i ulike retninger, fra nitide institusjonsbeskrivelser og klassifikasjoner på den ene side, til analyser av de samfunnsmessige virkningene av forvaltningsendringer på den andre. Den siste orienteringen, som gikk i praktisk og empirisk retning, ble særlig viktig på bakgrunn av de store britiske sosialreformene i siste fjerdedel av det 19. århundre. Et tyngdepunkt i senere britisk statsvitenskap sprang ut av reformpolitiske behov og programmer. Studiet av internasjonal politikk tok i større grad preg av maktbalanseteori og diplomatisk historie. I dag er det vanskelig å påpeke en dominerende tradisjon innen britisk statsvitenskap; den spenner fra matematisk-statistisk orienterte studier til begrepsanalytisk og historisk-komparativ forskning.

I det føderale USA, med mindre behov for en

29

sentral styringsekspertise, tok statsvitenskapen andre retninger enn i Europa. Den innførte elementer fra tysk statslære mot slutten av det 19. århundre, men var også opptatt av praktiske administrasjonsprinsipper og av de politiske realitetene bak institusjonelle former. Alt tidlig i det 20. århundre utviklet det seg en bred interesse for de kreftene som påvirket politiske beslutninger – valg, partier, pressgrupper, organisasjoner, massemedia.

Her sto de mindre formaliserte sidene ved politisk liv i sentrum. Amerikansk statsvitenskap prioriterte tidlig politiske atferdsstudier.

Amerikansk statsvitenskap var i en identitetskrise før første verdenskrig. Den strevde med å finne sin egen plass mellom historieforskning, forfatningsstudier og anvendt sosiologi. Mange konsentrerte seg om studiet av styringsformer, government, med et liberalt og reformorientert sikte. Men i kjølvannet av første verdenskrig fremsto detaljerte beskrivelser av institusjonsutvikling som mindre relevant for samtidens problemer. Den nye statsvitenskapen skulle heller gi vitenskapelig innsikt i menneskenes virkelige motiver og i regjeringenes reelle makt. Dette antyder noe av bakgrunnen for programmet om vitenskapelige atferdsstudier i statsvitenskapen, slik det ble fremlagt av pionerer som Charles Merriam, L.L. Thurstone og andre i 1920-årene.

Denne vendingen, fra historiske og institusjonelle utviklingsstudier til psykologisk orientert atferdsforskning, trengte en grunnleggende analyseenhet. Begrepet holdning, attitude, ble foreslått som en slik enhet. Det skulle fange inn politiske identifikasjoner, forventninger, verdier og tilbøyeligheter. Holdninger kunne måles gjennom opinionsskalaer, og opinion kunne kartlegges i spørreskjemaundersøkelser. Dermed var grunnlaget lagt for den behaviouristiske revolusjon som dominerte amerikansk statsvitenskap i 1940- og 1950-årene.

Deler av den nye atferdsforskningen ble likevel mer historisk orientert, preget av evolusjonistisk sosiologi og sammenlignende studier. Dette finner vi særlig innenfor store, organiserte programmer for komparativ politikk i 1960-årene. Vi skal se

Statsvitenskap/2007 Page 30 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

30

Del I Faget og emnet

nærmere på denne nye fagutviklingen i senere kapitler. Viktige trekk ved forskningen siden 1960årene har sammenheng med at tekniske hjelpemidler ga helt nye muligheter. Det ble bygd opp store samfunnsvitenskapelige databanker, og elektronisk tallbehandling kom i vanlig bruk.

Den empiriske atferdsforskningen dominerte amerikansk statsvitenskap i tiårene etter annen verdenskrig, men den ble aldri enerådende. Vi finner en konservativ og klassisk orientert politisk teori med Leo Strauss som det sentrale navn; vi finner marxistisk inspirert avhengighetsteori; vi finner normativt orienterte retninger i opposisjon til behaviourismen; vi finner statsteori og historisk-politisk analyse; vi finner tunge miljøer for rational choice theory. De forskjellige universitetene har gjerne sine spesielle fagtradisjoner.

Vi finner også innslag av særegne tradisjoner innenfor moderne statsvitenskap andre steder enn i Europa og den engelsktalende verden. I Sør-Amerika har særlig avhengighetsteori og korporatismestudier spilt en viktig rolle, med perspektiver som har påvirket deler av statsvitenskapen både i Europa og i USA. Med denne skissen er vi tilbake der vi var i forrige kapittel, med skoleretningene og fagdebatten innen statsvitenskapen i dag. Stein Rokkan konkluderte en gjennomgang av internasjonal statsvitenskap slik: «[Statsvitenskap] fremstår som en enhetlig disiplin etter sitt innhold, ikke etter sine metoder. På krysningsfeltet mellom jusen, historien og de generaliserende samfunnsvitenskapene står faget for en samordning av all den forskning som kan øke vår kunnskap om de sentrale avgjørelsesprosessene i og mellom våre territorialsamfunn, om de formene disse prosessene foregår i og de innflytelsene som gjør seg gjeldende i dem. Innenfor et så vidt og variert forskningsfelt kan det ikke bli tale om noen metodologisk ensretting: problemet er nettopp å finne frem til de kombinasjoner av tilnærmingsmåter som gir de fruktbareste synspunkter og de sikreste resultater innen hvert enkelt område.»

En norsk tradisjon?

I Norge før annen verdenskrig fant det vi kan kalle statsvitenskapelige analyser, sted innen historieforskningen, rettsvitenskapen og statsøkonomien.

Dette var også det faglige grunnlaget for opprettelsen av statsvitenskap som eget universitetsstudium i 1947. Faget skulle samtidig ivareta praktiske behov for systematiske kunnskaper om politikk innen presse, organisasjonsliv, statsforvaltning og utenrikstjeneste.

Samleverket Det politiske samfunn fra 1986 trekker opp hovedlinjene i norsk statsvitenskap etter krigen. Her skal vi bare markere noen få holdepunkter i faghistorien.

Ved opprettelsen av en norsk statsvitenskap sist i 1940-årene, kom de to sentrale pilarer fra jus og historieforskning. Dette var de klassiske søyler i fagets oldtid, umiddelbart etter annen verdenskrig.

Stats- og folkerettsjuristen Frede Castberg var en sentral drivkraft. Han var også rettsfilosofisk orientert, i idealistisk og naturrettslig retning. Dette hadde vært en mulig tendens innen den nye norske statsvitenskapen, slik vi også finner det i tysk tradisjon. Rettsvitenskapen betrakter statsstyre som styring gjennom regler og normer, og gjennom overordnede normer som fordeler beslutningskompetanse mellom statsorganene. Det idealistiske innslaget peker mot politikk som løsning på felles problemer, arbeid for felles mål, gjennom et regulerende normverk. I den politiske idéhistorie har dette vært kalt et «aristotelisk» perspektiv, med røtter i klassisk teori.

Budskapet fra historieforskningen, den andre søylen, var av en annen art. Historikeren Jens Arup Seip ble en sentral læremester for de tidlige statsvitere. Han representerte den politiske realisme, som avdekket maktspillet bak de institusjonelle formene.

Politiske fenomener og politisk historie måtte analyseres med kynisk blikk, for å trekke til side de ideologiske og prinsipielle slør som stridende politikere kamuflerte seg bak. Normer var noe som vikarierte for de egentlige, maktpolitiske motiver. Politikk var interessekonflikt og strid om posisjoner. Det er et slikt perspektiv som gjerne kalles «machiavellisk».

Statsvitenskap/2007 Page 31 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

2 Linjer i faghistorien

Det er neppe tvil om hvilken tendens som kom til å prege utviklingen av norsk statsvitenskap. Den politiske realismen, i mer eller mindre modifisert form, slo sterkt igjennom. Ryktene forteller at den faglige studentforeningen i 1950-årene kalte seg Machiavellisk selskap. Forskningen skulle avdekke det taktiske spillet og de reelle prosessene bak politiske kulisser og formelt regelverk. Allgemeine Staatslehre i tysk fasong var et skremmebilde snarere enn en inspirasjon.

Likevel ble dette en foreløpig og betinget seier.

Den historisk orienterte analyse, basert på dokumentariske kilder, kom snart på kant med den generaliserende og modellbyggende atferdsforskning.

Det realistiske programmet ble splittet på metodisk grunnlag, da den behaviouristiske revolusjon rullet inn over norsk statsvitenskap på 1950-tallet. Her fantes forløpere i et bredere empirisk-filosofisk og samfunnsfaglig miljø i Norge, som den nye statsvitenskapen ble en del av. Stein Rokkan ble en skoledannende talsmann for dette gjennombruddet. Programmet om en generaliserende atferdsforskning ble en tredje søyle i tidlig norsk statsvitenskap.

Vi finner både motsetninger, spenninger og brobygging mellom disse polene. Rokkan ble etter hvert selv en slik brobygger. Han tok de kvantitative metodene med seg bakover i historien, i studiet av partisystemer, valg og politiske bevegelser; han supplerte dem med sammenlignende analyser av brede strukturelle mønstre; og bak de juridiske formene gjenoppdaget han nye institusjonelle rammer for politisk innflytelse. Det var Rokkan som satte studiet av den korporative kanal på dagsordenen – organisasjonselitenes, høringsrundenes, utvalgenes og lobbyvirksomhetens vei, der ressurser avgjør mer enn stemmene teller.

Fra slutten av 1950-årene vokste det også frem et fjerde fortetningspunkt i norsk statsvitenskap, med forbindelser til rettssosiologi, politisk historie og generaliserende samfunnsforskning. Det var administrasjons- og organisasjonsstudiet, med Knut Dahl Jacobsen som hovedaktør. Her kom analysen av beslutningsprosesser inn som en sentral statsvitenskapelig oppgave, med vekt på profesjonsbak-

31

grunn og varierende premisstyper innen de formelle forvaltningsorganene.

Studiet av internasjonal politikk ble først drevet innenfor andre fag, som historie og sosiologi, men ble en tyngre del av statsvitenskapen fra 1960-årene. Her har først utenrikspolitiske beslutningsstudier, og senere forhandlingsteori og strategisk analyse, gitt tette koblinger til andre deler av faget.

Politisk teori har også gitt overgripende perspektiver på nasjonal og internasjonal politikk. Teorien om rasjonelle valg, med spillteori som sentral analyseform, har bl.a. spilt en slik overgripende rolle.

Disse faghistoriske holdepunktene må tas med forbehold. De gir likevel en referanse for senere utviklingstrekk, med fremveksten av budsjettanalyser, lokalpolitiske institusjonsstudier, studier av demokrati og politisk deltakelse, velferdsstatsforskning og andre spesialfelter.

Statsvitenskapens historie, både i Norge og internasjonalt, har sykliske innslag, med tilbakevending til gamle perspektiver i ny belysning. Statsvitenskapen vokste delvis ut av statsretten, med en formell og institusjonell forankring. De formelle rammene ble senere skjøvet til side til fordel for faktisk atferd; det institusjonelle ble erstattet med mer generelle oppgaver, «funksjoner», som ulike institusjoner kunne ivareta. Dette var atferdsforskningens budskap.

I organisasjons- og beslutningsstudier ble det oppdaget at institusjonelle former likevel spilte en rolle, at de kanaliserte vedtak, at de ga spillerom for styring eller motstand når vedtak skulle settes i verk, at de åpnet eller lukket for alternative valg.

Institusjonelle former var likevel ikke et blendverk; de ga mekanismer for treghet og systematiske vridninger i beslutningsprosessene. Det er denne halve vendingen som bl.a. er kalt nyinstitusjonalisme, og som forsøker å bygge bro mellom politisk handling og politiske institusjoner. Dette er navn på en analytisk orientering som aldri har vært helt ute av faget.

En enhetlig statsvitenskap?

Det er i det minste grunn til mistanke når talsmenn for en skoleretning hevder å gå den eneste rette vei.

Statsvitenskap/2007 Page 32 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

32

Del I Faget og emnet

Stammekrig kan ha erstattet vitenskapelig holdning. Studiet av politikk gir ikke så lett grunnlag for enerådende metoder og samlende teorier. Det er emnet som binder faget sammen.

Faghistorien er brolagt med forsøk på å skape enhet på metodisk grunnlag. Dette kan være forskningsmessig fruktbart, selv om det ikke har hatt faglig dekning. Mye god og energisk forskning er gjennomført av folk med uholdbare programmer og urealistiske ambisjoner. Behaviourismen, atferdsforskningen, i 1950-årene var selvsikker og faglig intolerant, men ga likevel betydelige kunnskaper om politiske prosesser og bevegelser. Det atferdsforskere faktisk gjorde, var ofte viktigere og mer solid enn det de proklamerte at de gjorde. I faktisk forskning satte de ofte dypere spor enn sine like dogmatiske motstandere. De utviklet ikke minst metoder som er blitt stående som varige bidrag, og som grunnlag for videre metodeutvikling.

Det er imidlertid vanskelig å forsvare faglig intoleranse med at det er skapende og praktisk nyttig.

Grunnlaget for et faglig syn skal først og fremst være holdbart.

Et av de virkelig storstilte forsøkene på å bygge en teoretisk enhetlig statsvitenskap finner vi på 1950- og 1960-tallet. Det gikk under navnet systemteori, som forekom i litt ulike utgaver. Hos David Easton var det politiske system illustrert som en boks med inngående piler av krav og støtte, inputs, og utgående piler av beslutninger og handlinger, outputs. Virkningene av vedtak påvirket i sin tur

krav og støtte, med mekanismer for tilbakeføring rundt boksen, feedback. Enkelte politiske prosesser foregikk innad i det politiske beslutningsapparatet, og fikk derfor navnet withinputs. Denne terminologien kom til å prege en hel generasjon statsvitere i Skandinavia og den engelsktalende verden. Den er fortsatt utgangspunktet for vanlige inndelinger av faget.

Andre systemteoretiske varianter, nær beslektet med hverandre, ble presentert av Morton Kaplan og Karl Deutsch. Disse modellene bygde på analogier fra kybernetikken, med vekt på selvregulerende mekanismer og automatisk tilpasningsevne. Det politiske system virket analogt med en datamaskin eller en termostat.

Disse systemmodellene var ikke teorier i vitenskapelig forstand. De tillot ingen presis etterprøving, og kunne derfor verken bekreftes eller avkreftes. De var snarere en ordnende terminologi på et høyt abstraksjonsnivå; metaforer, billedbruk, mer enn politisk analyse. Styrken lå i evnen til å gi et oversiktlig og ordnet bilde; svakheten var at dette bildet kunne forveksles med et teoretisk perspektiv på politikken. Den særegne terminologien – og retorikken – kunne bidra til å tildekke manglende teoretisk innhold, som når Kaplan sier at «the political system has the metatask capacity to act as the ultrastable regulator of the larger system in which it functions». Det var slike innslag – og de var utbredt – som fikk historikeren Jens Arup Seip til å ironisere over en statsvitenskap preget av ameri-

Omgivelser

I N P U T S

Krav

Vedtak Politisk system

Støtte

Retningslinjer (policy) Withinputs

Feedback

David Eastons modell av det politiske system.

O U T P U T S

Statsvitenskap/2007 Page 33 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

2 Linjer i faghistorien

kansk fagspråk, der «vanskelige ord er tatt i systematisk bruk, ikke bare for å uttrykke tanker, men også som erstatning for dem».

Det er vanskelig å tenke seg en teoretisk og metodisk enhetlig statsvitenskap uten at formuleringene blir så generelle og abstrakte at de mister enhver forklaringskraft.

Om det ligger i sakens natur at faget ikke kan bli enhetlig, kan det likevel modnes i den forstand at representanter for de ulike skoleretningene nå bruker mindre tid på å bekjempe hverandre og mer på å innarbeide hverandres nøkkelinnsikter. Det er blitt vanligere å kombinere store statistiske undersøkelser med historiske nærstudier av utvalgte prosesser. Atferds- og rational choice-forskere er blitt mer opptatt av den institusjonelle konteksten atferd og valg foregår i og gjøres innenfor. Tilsvarende er forskere fra tradisjoner som legger hovedvekten på strukturer, blitt mer oppmerksomme på betydningen av individer, deres valg og kalkyler.

Avslutning I statsvitenskapen er det ikke slik at studier fra før 1970, eller 1950, eller 1920, bare kan ha rent museal interesse. Fenomenet politikk er ikke av en slik art at vi kan påvise en entydig fremskridende forskningsfront, i motsetning til situasjonen innen mange realfag. Det som kalles forskningsfronten, kan i

33

større grad bli et hegemoni på ikke-vitenskapelig grunnlag. Faghistorien er også et reservoar av aktuell innsikt, om den søkes med kritisk blikk. Den forteller hvordan politiske fenomener ble analysert i epoker da politikk var noe annet enn det er i fremskredne industrisamfunn. Den forteller hvordan politiske kategorier som er selvfølgelige for oss, er vokst frem under bestemte historiske betingelser.

Og den gir bakgrunnen for forskningstendenser og faginndelinger som vi fortsatt arbeider innenfor.

Derfor er faghistorien en levende del av statsvitenskapen.

Videre lesning Collini, S., D. Winch & J. Burrow, That Noble Science of Politics, Cambridge University Press, Cambridge 1983.

Easton, D.A. Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, New Jersey 1965.

Goodin, R.E. & H.-D. Klingemann «Political Science: The Discipline», i Goodin, R.E. & H.-D. Klingemann, red. A New Handbook of Political Science, Oxford University Press, Oxford 1996.

Hague, R. & M. Harrop, Comparative Government and Politics, Macmillan, London 2004.

Hirschman, A.O. The Passions and the Interests, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1977.

Statsvitenskap/2007 Page 34 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

34

Del I Faget og emnet

Kapittel 3

Politikk, makt og beslutninger Politikk er en virksomhet knyttet til beslutninger.

Det er påvirkning av – eller forsøk på å påvirke – de beslutningene som treffes. Det er beslutningsaktiviteten selv, herunder mer eller mindre bevisste valg om ikke å treffe en beslutning, og det er gjennomføringen av beslutningene. Det er vanlig å begrense begrepet politikk til offentlig myndighetsatferd og aktiviteten omkring den, selv om vi ofte finner det i videre betydning.

Politikk angår maktforhold, fordi det er spørsmål om hvilke interesser som slår igjennom, og hvilke konsekvenser politiske vedtak har for ressursfordeling og styrkeforhold mellom samfunnsgrupper.

Beslutningstakere står overfor en nesten uendelig mengde mulige informasjoner, spørsmål og utfordringer. De orienterer seg etter bestemte retningslinjer, som forenkler beslutningssituasjonen i dramatisk grad. Her spiller politiske ideologier og symbolske holdepunkter en viktig rolle. Ideologiske tilbøyeligheter har også konsekvenser for regulering av selve beslutningsprosessen, f.eks. i valget mellom demokratiske prosedyrer, forhandlingsløsninger, byråkratisk kontroll eller bruk av markedsmekanismer.

Det er gjerne strid om beslutningenes form og innhold, og det kreves evne til å sette vedtak ut i livet. Derfor er politikk også et spørsmål om makt.

Vedtak kan iverksettes med tvangsmidler, eller gjennom materielle belønninger, eller ved hjelp av symboler og overtalelse. Tvangsmakt kan være siste utvei, og er et uttrykk for manglende autoritet og samtykke. Myndighetenes autoritet er en viktig side ved politikken, og legitimitet er en sentral del

av autoritetsutøvelsen. Legitimitet betyr at maktbruken er rettmessig, på grunnlag av et prinsipp – f.eks. enighet – som både den styrende og de styrte aksepterer.

Beslutninger kan ha helt andre konsekvenser enn beslutningstakerne har tenkt seg, og summen av enkelthandlinger kan bli noe helt annet enn hver enkelt aktør forutsatte. Noen velferdsordninger kan undergrave produktiviteten, noen forsvarstiltak kan skape motreaksjoner som øker usikkerheten, noen teknologiske gjennombrudd kan gjøre politiske prioriteringer virkningsløse. Derfor hører uforutsette virkninger, strategisk samhandling og felles avmakt hjemme i en fremstilling av politiske grunnvilkår.

Politikk er maktkamp når vi er uenige om beslutningenes mål og innhold. Politikk er et styringsproblem når vi ikke oppnår det vi ønsker, selv om vi er enige om retningen. I dette kapitlet skal vi se nærmere på studiet av makt og beslutninger.

Makt Maktens virkemidler Som et utgangspunkt kan vi si at makt er evne til å nå sine mål. I noen sammenhenger betyr dette evne til å innordne andre under sin vilje, uansett på hvilket grunnlag dette skjer. Slik innordning kan skje gjennom frivillig oppslutning. Da sier vi at den som innordner seg, aksepterer makthaverens autoritet; makt blir autoritet. Max Webers klassiske skille mellom autoritets- eller herredømmeformer – den tradisjonelle, den karismatiske og den legal-rasjonelle – skal vi behandle nærmere i senere kapitler.

Statsvitenskap/2007 Page 35 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

3 Politikk, makt og beslutninger

På motsatt side av skalaen finner vi situasjoner der maktutøvelsen krever tvang. Her utøves makt og myndighet ved at de gjenstridige tvinges med fysiske midler. Dette kan være siste utvei, når frivillig oppslutning mangler, eller når mindre håndfaste metoder ikke nytter. I enkelte tilfeller brukes også fysisk tvangsmakt uten at andre virkemidler er forsøkt, eller fordi spente situasjoner kommer ut av kontroll.

Mellom autoritetsutøvelse og tvangsmakt finner vi bruk av materielle belønninger og andre positive lokkemidler. Belønning kan kombineres med trusler om tvangsmakt dersom atferden ikke endres.

Her kan innordning avhenge av hvorvidt slike trusler oppfattes som alvorlig ment, eller hvorvidt en belønning utnyttes til å presse frem høyere belønning. Slik sett står makthaver og underordnet i et strategisk forhold til hverandre.

Makt kan utøves gjennom immaterielle belønninger i form av ros, smiger og varmende sosial akseptering. Overtalelse kan også ha elementer av maktbruk, mens det er mer diskutabelt om overbevisning gjennom diskusjon og samtale hører med.

Der noen forandrer mening i en likeverdig utveksling av synspunkter, er det ikke rimelig å snakke om maktbruk. Det mer subtile maktspill i mellommenneskelige forhold kommer til uttrykk gjennom markering av misnøye eller oppmuntring, avstand eller nærhet, demonstrativ likegyldighet eller aktivt engasjement. Samtalesituasjoner kan være tvetydige, som når ordbruken signaliserer likeverd, mens kroppsspråket signaliserer overtak eller underordning. Maktbruk kan derfor inngå i situasjoner som også har andre kjennetegn. I politikken finner vi slike blandede situasjoner på alle plan, fra regjeringskonferanse og stortingskomité til nominasjonsmøte for lokalvalg.

De siste eksemplene innebærer at makten kan være taus, maktbruken stilltiende. Mange forskere, fra Max Weber til i dag, har vært opptatt av hvordan makt og autoritet er bygd inn i normverk og politiske institusjoner.

Den stilltiende makten slår igjennom enten fordi den oppfattes som legitim, eller fordi den har til-

35

trekningskraft uten å oppfattes som legitim, eller fordi den skremmer med en skjult trussel om sanksjoner. Det siste er dyrket i Theodor Roosevelts oppskrift på særlig effektiv maktbruk: «Speak softly and carry a big stick!»

Makt, ressurser og avmakt Vi snakker ofte om makt som om det var en slags fysisk masse. Uttrykk som maktkilder, makthaver og maktkonsentrasjon kan tolkes i denne retningen. Dette er billedbruk, og det er litt misvisende billedbruk.

En viktig side ved makt – den har flere ansikter, som vi skal se – er at den fremstår som et forhold mellom aktører. Makt betegner relasjoner, hvor noen slår sterkere igjennom enn andre, og det betegner strukturer, som et sammensatt mønster av slike relasjoner. Slike maktforhold behøver ikke være ensidige.

Individer og grupper kan ha makt over hverandre, på ulike felter eller i ulike sammenhenger. Her kan makt analyseres som bytteforhold. Maktspillet kan arte seg som et bytte av kontroll og innflytelse, hvor fordelingen av ressurser og behov avgjør hvilke gevinster og hvilke tap et bytte gir.

En annen side ved makt er evnen til å oppnå tilsiktede virkninger. Her er det ikke først og fremst spørsmål om å påvirke en enkelt aktør, men om konsekvensene av målrettet handling. Hvordan kan full sysselsetting, lav inflasjon og økonomisk vekst realiseres samtidig? Hvordan kan de globale miljøproblemene løses? Hvordan kan den teknologiske utvikling kontrolleres? Hvordan kan storbyenes trafikkproblemer løses? Det er lignende problemer som ble diskutert som avmakt i opplegget til den norske maktutredningen i 1975.

I denne sammenhengen betydde avmakt noe annet enn liten eller ingen makt. Det betegnet situasjoner hvor aktørene ikke forsto hvordan de skulle handle, hvor bivirkninger motarbeidet tilsiktede mål, eller hvor summen av enkelthandlinger motvirket rasjonelle løsninger. Forurensninger, jorderosjon gjennom skogshogst og overbeiting, trafikk-kork og børskrakk har vært analysert som slike

Statsvitenskap/2007 Page 36 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

36

Del I Faget og emnet

avmaktsfenomener. Ulike institusjonelle ordninger, som markedsløsninger eller rettsregler, vil påvirke den formen disse problemene får. Stilt overfor avmakten er politikken et styringsproblem som vi skal komme tilbake til i flere sammenhenger. Vi møter det både i nasjonal og i internasjonal politikk. Avmakt er generelt – som maktens motstykke – manglende evne til å nå sine mål.

En spesiell form for avmakt kan bestå i at symbolske ritualer erstatter en politikk som har varige konsekvenser. I slike tilfeller tar politiske utspill preg av flaggheising for galleriet, uten at virkningene viser at retorikken har politisk kraft. Debattens viktigste poeng blir å uttrykke tilhørighet og god vilje, snarere enn å påvirke realitetene. Slik kan politisk strid bli en symbolkonkurranse, et skyggespill, uten synbare konsekvenser for samfunnsforholdene. Mange analyser har påpekt de symbolske sidene ved det politiske liv. I nyere studier av politisk retorikk har dette klassiske emnet fått en renessanse. Konkurransen om symbolske markeringer uttrykker ikke bare avmakt; det er også en kamp for å sikre seg politisk legitimitet.

Makt kan ligge i kontroll over ressurser, men ressurser gir ikke i seg selv nøkkelen til maktforhold. I den norske maktutredningen ble makt definert som «kontroll over de ressurser som kreves for å avgjøre utfall som aktørene har interesse av». Politikere som kan påvirke inntektsfordelingen, som er av stor interesse for befolkningen, har i denne forstand makt. Velgerne samlet har på sin side kontroll over valgutfallet, som avgjør politikernes skjebne. Slik blir politikk også et bytte mellom aktører, der f.eks. programposter veksles mot velgerstøtte. Et annet eksempel er forholdet mellom lærere og studenter. Lærerne har kontroll over eksamensresultatet, innen visse rammer. Dette gir makt i den grad studentene er interessert i utfallet.

Studentene kontrollerer på sin side lærernes pedagogiske omdømme, og har makt i den grad lærerne er interessert i det. Her er det vanskelig å bytte eksamensresultat mot omdømme; transaksjonen kunne ende i en oppsigelsessak. Det er mange ting og verdier som ikke kan selges i et marked. Univer-

siteter kan selge et utdanningstilbud og konkurrere om studenter og deres eller statens skolepenger, men de kan ikke selge doktorgrader til høystbydende. Eksamenspapirer må utstedes på bakgrunn av faglige evalueringer. Derfor er byttevilkårene i gjensidige maktforhold avhengige av institusjonelle rammer og regler.

Ressurser er bare – under enhver omstendighet – en betingelse for makt. Faktisk maktbruk krever også en aktør som har motiv og vilje til å sette sine ressurser inn. Dette skillet mellom motiv og ressurser har bl.a. spilt en viktig rolle i analyser av maktforhold i internasjonal politikk.

Maktens tre ansikter Nyere studier av politisk makt kan skildres som en utvikling i tre akter.

I første akt innebar maktforhold at «A har makt over B i den grad han kan få B til å gjøre noe han ellers ikke ville ha gjort». Dette er Robert Dahls formulering. Her er maktstudiet konsentrert om beslutningsatferd i saker hvor det er en åpen interessekonflikt; en vilje bøyes under en annen. Virkemidlene kan variere over hele skalaen fra fysisk tvang over belønning til overtalelse. Påvirkningen behøver heller ikke å skje gjennom aktiv deltakelse i form av press eller protest. Den kan også skje gjennom demonstrativ tilbaketrekning, der individer eller grupper «stemmer med føttene». Som alternativ til ytringen står den talende sorti – fra et møte, fra en organisasjon eller fra et helt land.

En rekke maktstudier har basert seg på dette direkte maktbegrepet. Da amerikanske statsvitere studerte beslutningsprosessene i lokalsamfunn i 1950-årene og fant at makt og innflytelse var delt mellom et mangfold av eliter på ulike saksområder, var det et slikt maktbegrep de la til grunn. Det var den observerte atferd i beslutningssituasjoner som viste de mektige hender.

I annen akt ble det hevdet at dette maktbegrepet var for snevert. Makten hadde også et annet ansikt, som besto av de problemer, spørsmål og svar som ble holdt borte fra den politiske dagsorden. I to berømte artikler tidlig i 1960-årene hevdet Bachrach

Statsvitenskap/2007 Page 37 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

3 Politikk, makt og beslutninger

og Baratz at ikke-beslutninger var like viktige som de direkte beslutninger. De gjenga en mye sitert passasje fra Schattschneiders bok The Semi-Sovereign People: «All forms of political organisation have a bias in favour of the exploitation of some kinds of conflict and the suppression of others, because organisation is the mobilisation of bias. Some issues are organised into politics while others are organised out.»

De som alt var mektige, kunne tjene på at spørsmål som berørte deres interesser, ikke ble satt opp på den politiske dagsorden. Dette kunne være grunnleggende saker knyttet til f.eks. eiendoms- og disposisjonsrett. Tesen om maktens annet ansikt rettet søkelyset mot en slik usynlig dagsorden, invisible agenda, i det offentlige liv.

I tredje akt ble det anført at makten også hadde en tredje dimensjon. Briten Steven Lukes utga en liten bok, Power, i 1974. Han hevdet at atferdsstudienes kritikere, med sitt begrep om ikke-beslutninger og usynlig dagsorden, fortsatt la for ensidig vekt på interessekonflikt. Lukes hevdet at A utøvde makt over B ved å få ham til å gjøre noe han ikke ønsket, men også ved å påvirke, forme og bestemme hans ønsker. Makten over befolkningens tanker, smak og problemoppfatninger utgjorde den tredje dimensjon.

Lukes knyttet tråden tilbake til marxistiske forestillinger om et ideologisk hegemoni, hvor det het at de herskende tanker var de herskendes tanker.

Lenger bak lå Hegels analyse av forholdet mellom Herre og Knekt, der herrens makt hvilte på at knekten så seg selv med herrens øyne. Tesen om maktens tredje dimensjon ble en faglig stimulans på flere plan. Den rettet oppmerksomheten mot de mer indirekte og subtile former for maktutøvelse, og den reiste en ny debatt om hvorvidt det var akseptabelt – som Lukes gjorde – å forutsette et grunnfjell av egentlige interesser under de verdier og oppfatninger som folk faktisk ga uttrykk for.

Selv om maktens tredje dimensjon kunne være viktig nok, var den ikke lett tilgjengelig for forskning og faglig analyse. Det er vanskelig å avvise betydningen av informasjonsstyring og politisk sosi-

37

alisering, men presise målinger er det neppe mulig å foreta.

Lukes illustrerte sitt argument med en studie av Crenson, om luftforurensning i en amerikansk by dominert av et stålkompani. I denne studien ble det vist at forurensningsspørsmålet aldri nådde opp på det politiske sakskartet, til tross for at problemet var usedvanlig stort. Kompaniet øvde ingen direkte innflytelse på lokalpolitikken for å hindre at saken ble reist, men det kunne synes som om dets antatte makt og stilltiende behov slo igjennom på den politiske arena. Dette ligner en usynlig dagsorden, maktens «annet ansikt», men Lukes driver poenget et skritt lenger. Han hevder at lokalsamfunnets tilsynelatende enighet er illusorisk, at makten virker gjennom en dominans som former innbyggernes synspunkter, og at befolkningens grunnleggende interesser ville bli bedre ivaretatt gjennom tiltak mot forurensningene.

Det kan diskuteres om dette bekrefter en tredje maktdimensjon, hvor maktstrukturen systematisk forvrir befolkningens interesser. En alternativ tolkning kan være at mange er klar over forurensningsproblemet, men at de frykter arbeidsinnskrenkninger dersom kompaniet pålegges rensetiltak. Enigheten kan uttrykke en prioritering av arbeidsplasser fremfor ren luft. Til støtte for Lukes’ poeng kan vi anta at behovet for arbeidsplasser fører til at forurensningsproblemet blir undervurdert fra befolkningens side, og at bedriften derfor møter mindre motstand når den toner skadevirkningene ned.

Generelt har man de siste par tiårene sett en økende interesse for fenomener som kan knyttes til forestillingen om maktens tredje ansikt. Gamle filosofiske innsikter om at språk er makt fordi begrepene vi har til rådighet, er med på å definere tankens muligheter, har fått ny aktualitet i politisk analyse. I amerikansk statsvitenskap har man vært særlig opptatt av «the power of ideas». Man tenker da både på eksplisitt normative ideer om rett og galt, og tilsynelatende mer tekniske ideer om hva som er det beste middelet for å nå et bestemt mål.

Fordi alle problemdefinisjoner og tilhørende tek-

Statsvitenskap/2007 Page 38 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

38

Del I Faget og emnet

niske løsninger i politikken innebærer at noen verdier prioriteres fremfor andre, kan ikke dette skillet forstås som objektivt gitt eller absolutt. Tvert imot er makten til å definere hva som er normativt, og hva som er «bare» teknisk, en viktig form for idémakt i seg selv. Gitt at et tema først er definert som teknisk komplisert, er det rimelig å anta at eksperter på saksområdet får stor innflytelse på den politikken som føres.

Maktens tredje dimensjon omfatter også symbolmakt. Dette begrepet griper noe litt annet enn språk- og begrepsmakt. Oppmerksomheten rettes ikke så mye mot det instrumentelle; problemdefinisjoner og mulige løsninger. Det handler mer om det ekspressive; distinksjoner, bilder og idealer med identitetsskapende og bevegende kraft. Eksempler kan være logoen til attraktive merkevarer som enkelte svært gjerne vil forbindes med, eller tradisjonelle politiske symboler som nazistenes bruk av hakekorset.

Denne skissen av maktstudier viser et viktig poeng i politisk analyse. Det er ikke enighet om hvilke dimensjoner fenomenet makt har. Noen sider av maktforholdene er lettere tilgjengelige for empiriske studier enn andre. Slike studier kan ikke løse problemet med å fastslå hva fenomenet er. Analysen av makt avhenger av hvilket begrep vi velger for å fange inn politiske forhold.

Maktens regulering Regelverk og institusjonelle former har betydning for utøvelse av makt. Maktforhold i moderne samfunn er betydelig mer sammensatt enn den direkte konfrontasjon mellom to aktører. Politiske styreformer blir gjerne klassifisert etter formene for maktutøvelse, samtidig som vi finner en rekke forskjellige prinsipper innad i de enkelte land.

En skoledannende studie fra 1953, Dahl og Lindbloms Politics, Economics and Welfare ble et viktig utgangspunkt for de første maktutredningene i Norden på 1970- og 80-tallet. Dahl og Lindblom var opptatt av mulighetene for rasjonell sosial handling, og beskrev prissystemet som mekanisme for økonomisk effektivitet. Prismekanismen ga

makt til den som oppnådde en dominerende markedsposisjon, og til den som hadde kjøpekraft.

Denne mekanismen måtte suppleres og veies mot tre andre regulerende prinsipper – hierarki, demokrati og forhandling. Den hierarkiske – eller byråkratiske – styring innebar kontroll ovenfra og ned.

Den demokratiske prosess betydde kontroll nedenfra og opp. Forhandling var et spill der lederne kontrollerte hverandre, gjennom dragkamp, maktbalanse og avtalte kompromisser.

Dette ble et utgangspunkt for senere maktstudier. I opplegget for den første norske maktutredningen (1972–82) ble tre idealmodeller for samfunnsstyring stilt mot hverandre – det perfekte marked, det perfekte demokrati og det perfekte byråkrati.

Analysen beskrev hvordan disse idealmodellene i praksis ble pervertert, forvrengt, og hvordan elementer fra ett styringssystem dels kunne brukes til å korrigere negative virkninger av et annet, og dels kunne bidra til å forkludre de andre modellenes virkemåte. Byråkratisk innblanding i markedsmekanismen kunne f.eks. ivareta hensyn som markedet var uegnet til, men også svekke den økonomiske effektiviteten som fri konkurranse ga.

Forhandlinger, Dahl og Lindbloms fjerde form, var ikke bare en beslutningsform mellom private interesser. Den hadde også stor betydning i forholdet mellom private interesser og offentlig myndighet. Det offentlige forhandlingssystemet var en organisert sammenkobling av organisasjonsvesen og statlige organer. Dermed ble organisasjonstyngde en avgjørende strategisk ressurs overfor offentlige myndigheter; så vel markedskonkurranse som byråkratisk styring hadde tilsvarende mindre spillerom.

Det sammensatte forholdet mellom styringssystemer har utgjort noe av en kjerne i de nordiske maktutredningene. Maktens regulering, og muligheten til å påvirke de regulerende prinsippene, ble sett som en nøkkel til politisk makt.

Beslutninger Maktkamp er strid om posisjoner, om beslutninger og om den politiske dagsorden.

Statsvitenskap/2007 Page 39 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

3 Politikk, makt og beslutninger

En beslutning er et valg mellom alternativer.

Valget avhenger av hvordan problemet fremstår og oppfattes, hvilke alternativer som foreligger, hvordan omgivelsene gjør seg gjeldende, hvordan beslutningsenheten er sammensatt, hvilke karaktertrekk beslutningstakerne har. Politiske beslutninger omfatter alt fra stemmegivning og lovvedtak til internasjonal krisebehandling.

Det er utallige måter å dele opp beslutningsprosesser på. Vi kan f.eks. skille mellom intellektuelle, sosiale og automatiske sider av beslutningsaktiviteten. De intellektuelle sidene omfatter problemoppfatning, informasjonsbehandling og formulering av alternativer. De sosiale prosessene omfatter f.eks. alliansebygging og koalisjonsdannelse, samspillet mellom interessegrupper, kommunikasjon og autoritetsforhold. Dahl og Lindbloms fire reguleringsprinsipper danner rammer om slike sosiale prosesser. Automatiske sider innebærer at beslutningstakerne ikke ser sine egne roller – at utfall kommer som summen av enkelthandlinger som ingen deltaker overskuer betydningen av. Det prisregulerende marked er et eksempel på en slik automatisk mekanisme.

Slike sammensatte beslutningsprosesser er diskutert i konkret detalj i senere kapitler. Der vil vi også oppdage at ulike fagtradisjoner har lagt varierende vekt på de forskjellige sidene. I interessegruppeteori spiller f.eks. de sosiale prosessene en dominerende rolle, mens en beslutningsteoretiker som Herbert Simon (se kapittel 7) legger særlig vekt på de intellektuelle aspektene.

Her skal vi først skissere en teori om rasjonelle valg, dernest noen enkle spillteoretiske resonnementer, og til slutt et organisasjonsteoretisk perspektiv på beslutninger.

Rasjonelle valg Grunnmodellen av individers rasjonelle valg forutsetter oversikt over tilgjengelige alternativer, klart definerte mål og en rasjonalitet som bedømmes etter hvorvidt handlingsvalg fører til målet på en effektiv måte. Rasjonalitet er her instrumentell rasjonalitet; den angir forholdet mellom mål og midler,

39

ikke hvorvidt målene er «fornuftige» ut fra en eller annen standard.

Denne rasjonalitetsmodellen er enklest i sammenhenger hvor valgenes konsekvenser er kjent for beslutningstakeren på forhånd, slik at det rasjonelle valg er det alternativ som oppfyller målsettingen best. I enkle, tekniske systemer kan konsekvensene beregnes med høy grad av sannsynlighet.

Så enkelt er det sjelden i politiske sammenhenger. Beslutningsteorien skiller gjerne mellom rasjonelle valg under risiko og rasjonelle valg under usikkerhet. Risiko, i denne terminologien, kjennetegner situasjoner der det eksisterer en objektiv sannsynlighet for ulike utfall. Terningkast, rulett og andre risikospill er eksempler på slike situasjoner.

Konsekvensene av gambling avhenger av hvor mye som satses, og hvilke utfall som inntreffer. Beslutningsteorien tilsier her at forventet gevinst søkes maksimert. Slik risikoberegning, ut fra tilnærmet kjente sannsynligheter, ligger til grunn for bl.a. premiesatsene i forsikring.

Valg under usikkerhet har en litt annen karakter.

Her fins ingen objektiv sannsynlighetsfordeling.

Teorien kan derimot anta at beslutningstakerne opererer med en subjektiv sannsynlighetskalkyle, og at de tar sikte på å tilfredsstille sin subjektive nytte best mulig. Dette er den tesen om nyttemaksimering som vi skisserte i forrige kapittel. Teorien har støtt på problemer fordi aktører ofte bryter rasjonalitetsforutsetningene om bl.a. klare, stabile og innbyrdes forenlige mål.

Spillteoretiske resonnementer har vært en viktig variant av teorien om rasjonelle valg under usikkerhet. Her er den usikkerhet som ligger i andre aktørers handlinger bakt inn i analysen.

Spillteori Spillteori kan anvendes i situasjoner der utfallet avhenger av samhandling mellom to eller flere aktører. En aktør kan være et individ, en gruppe, en organisasjon eller en stat. Spill kan også foregå mot naturen eller mot tilfeldigheten – «skjebnen». Teorien er basert på en forutsetning om rasjonelle valg, der aktørene velger handlingsveier for å nå sine

Statsvitenskap/2007 Page 40 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

40

Del I Faget og emnet

egne mål. Det forutsettes at dette valget treffes i lys av de andre aktørenes antatte valg. Analysen må fastslå de alternativene som er tilgjengelige for hver aktør, og den klargjør konsekvensene av de ulike valgkombinasjonene.

Spillteori er egnet til å belyse situasjoner der deltakerne bare delvis har kontroll over utfallet. Mye avhenger av andre aktørers beslutninger; deltakerne er gjensidig avhengige av hverandres valg. Spillteori bygger på at aktørene utvikler en strategi, som er et sett forskrifter for handlingsvalg i de situasjonene som kan oppstå i løpet av spillet.

Mye moderne spillteori består av detaljerte analyser av et begrenset antall spill, som antas å illustrere særlig fremtredende mønstre i sosial og politisk samhandling. Spillene deles gjerne i tre hovedgrupper, med graden av konflikt som kriterium: – Spill med ren konflikt, såkalte nullsum- eller konstantsum-spill. Her er én aktørs gevinst en annens eller flere andres tap. I to-person-spill blir aktørenes interesser direkte motstridende.

Spillet avgjør ikke totalresultatet, men bare fordelingen mellom aktørene.

– Spill med rent samarbeid, der alle aktørene vinner eller taper sammen. Slike spill oppstår gjerne når aktørene ikke kan kommunisere, slik at de har vanskelig for å samordne sine utsagn eller handlinger. Tiltalte som er avhengige av hverandres alibi i atskilte forhør, kan være et eksempel.

– Spill med blandede interesser, der både konflikt og samarbeid inngår. Slike spill har variabel sum. Aktørene kan samarbeide om bedre totalresultat samtidig som de konkurrerer om fordelingen. Spill med blandede interesser har stått særlig sentralt i økonomisk og politisk analyse.

Det er her spillteorien har gitt sine viktigste bidrag til samfunnsforskningen.

Det er ikke uten videre gitt hvilke spill som karakteriserer ulike politiske situasjoner best. Vi finner harmoniserende samfunnsteorier som antar at fellesinteressene er særlig fremtredende, og at politikk

dermed er et spill med variabel sum. Vi finner konfliktorienterte teorier som i overveiende grad betrakter politisk kamp som et nullsum-spill, der noen taper det andre vinner. Og vi finner ideologiske holdninger med alle varianter av tro på blandede motiver og interesser. Spillteoretisk analyse består i å klassifisere og analysere bestemte samhandlingssituasjoner, med utgangspunkt i de ulike spillenes struktur.

I spillteorien skilles det også mellom kooperative og ikke-kooperative spill. I kooperative spill bestemmes utfallet gjennom forhandlinger og eventuelt koalisjonsdannelser. Aktørene kan utveksle informasjon og samordne sine strategier. Koalisjons- og forhandlingsteori er egne spesialiteter med utgangspunkt i slike spill. Ikke-kooperative spill gjennomføres uten kommunikasjon og samordning av strategivalget. Aktørene må vurdere egne og andre deltakeres posisjoner i spillet på individuelt grunnlag. Her kan det likevel oppstå stilltiende samarbeid.

Et viktig punkt i spillteorien er hvilke typer av spill som har et likevektspunkt, dvs. et utfall, en kombinasjon av strategier, der ingen av aktørene har grunn til å angre, fordi de ville tape mer på å endre strategi gitt de andre spillernes valg. Dette har betydning for stabiliteten i strategiske situasjoner.

Spillteori har vært brukt til å belyse en rekke problemer innen økonomi og politikk. Vi skal gi flere eksempler på slik analyse i senere kapitler. Militær strategi, rustningskappløp, forurensninger, ressursutnyttelse, streiker og politiske kriser er problemområder som alle har gitt stoff til spillteoretiske resonnementer. Grunnstenene ble lagt i et samarbeid mellom økonomen Morgenstern og matematikeren von Neumann tidlig i 1940-årene.

Vi skal kort skissere et par typer spill med variabel sum og blandede interesser som har vært særlig mye brukt i statsvitenskapen. I siste kapittel i boka blir både disse og noen andre spillsituasjoner presentert på en litt annen måte.

Et kjent spill med stort bruksområde er «Fangens dilemma». Det har navn fra følgende situasjon: To fanger sitter isolert i hver sin celle, og anklageren er

Statsvitenskap/2007 Page 41 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

3 Politikk, makt og beslutninger

overbevist om at de har begått en forbrytelse sammen, men trenger tilståelse for å få dem dømt.

Han lover hver fange at hvis han tyster på kameraten uten at kameraten tyster på ham, vil han gå fri og få en belønning i tillegg. Kameraten, som holder tett, vil derimot få ti års fengsel. Hvis begge tyster, vil de få fem års fengsel hver. Hvis ingen av dem tyster, går begge fri, men uten belønning i tillegg.

Den fornuftige løsningen synes å være at ingen av fangene tyster, slik at begge går fri. Hver av dem vil imidlertid forstå at uansett hva den andre gjør, vil han selv vinne på å tyste. Om den andre tyster i enerom, kan egen tysting forbedre resultatet fra ti til fem års fengsel. Om den andre ikke tyster, kan egen tysting endre utfallet fra frigivelse til frigivelse med belønning. Hver fange vil innse at den andre også tenker slik, med den følge at begge finner det best å tyste. Resultatet er fem års fengsel for begge.

Stilt opp i en nyttematrise ser fangens dilemma slik ut, med aktørnavnene A og B, og sterkere fordel med stigende tall (ti års fengsel settes til –10, og frigivelse med belønning til 10): B Ikke tyste Ikke tyste

Tyste 10

5 –10

5

A

5

–10 Tyste

10

–5

Fangens dilemma.

Selv om det umiddelbart fornuftige ville være å samarbeide, er spillsituasjonen slik at det individuelt rasjonelle er å bryte samarbeidet, med den følge at resultatet blir dårlig for begge parter. Mange strategisk-politiske forhold har vært analysert som direkte paralleller til dette spillet. Det har vært brukt til å forklare allmenn opprustning, der begge parter frykter hva ensidig nedrustning kan utsette dem for. Og det har vært brukt til å forklare hvorfor det er så vanskelig å samarbeide om å løse miljøproblemer eller sikre andre fellesgoder.

41

Budskapet fra fangens dilemma er det motsatte av liberalistisk markedsteori: Individuell egoisme sikrer ikke et resultat som er til fordel for alle parter. Det har vært brukt som et generelt argument for inngrep utenfra, med en overordnet autoritet som kan unngå den isolerte egeninteressens konsekvenser. Fangens dilemma har vært et teoretisk argument for aktiv statsmakt. Her har det imidlertid vært hevdet at rekker av gjentatte spill gir en mer realistisk modell, og at læring fra tidligere utfall kan stimulere langsiktig samarbeid også i et «anarki», der aktørene ikke innordnes i en høyere myndighet. Dette er også poenger vi kommer tilbake til i senere sammenhenger.

Et annet berømt spill kalles Chicken. Det har navn fra en dødslek i amerikanske ungdomsgjenger, som særlig ble kjent gjennom James Dean-filmen Rotløs ungdom fra 1955. I filmen kjører to biler i stor fart mot en avgrunn, og det gjelder å være den siste som redder seg. Alternativt består spillet i at to biler raser rett mot hverandre, og den som først viker unna, er chicken Dersom ingen viker unna, vil begge omkomme eller få stygge skader. Den som først viker, taper ansikt. Den som får den andre til å vike, vinner status og prestisje i gjengen. Begge kan vike samtidig, uten noen gevinst, men også uten stort tap. Her vil en offensiv strategi gå ut på å gi inntrykk av at en ikke akter å vike, selv om en forsøker å beholde muligheten til å vri på rattet i siste sekund, om motparten skulle være desperat eller ubøyelig.

Dette spillet har vært brukt til å analysere akutte politiske kriser, kjernefysiske konfrontasjoner, streiker, gisseldramaer og andre former for brinkmanship.

Mange situasjoner har innslag av flere typer spill, med ulike nytteverdier for de forskjellige utfall. Aktører kan også spille forskjellige spill i samme situasjon, f.eks. slik at én betrakter den som en nullsum-konflikt, mens en annen legger opp blandede eller samarbeidsorienterte strategier. Mange situasjoner endrer også karakter over tid, på grunn av nye ytre vilkår eller i lys av erfaringer med tidligere handlinger. Spillteori er en analyse med idealtyper anvendt på en sammensatt virkelighet.

Statsvitenskap/2007 Page 42 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

42

Del I Faget og emnet

Spillteorien illustrerer forholdet mellom de enkelte samfunnsmedlemmenes handlinger og det samlede resultatet, mellom individuell rasjonalitet og kollektiv nytte. Den viser samtidig at mange samfunnsproblemer, nasjonalt og internasjonalt, er spørsmål om organisasjon. Fangens dilemma oppstår fordi samarbeid er blokkert, og fordi ingen overordnet autoritet kan drive en fordelaktig fellesløsning igjennom. I beslutningsteorien finner vi perspektiver som gjør nettopp organisasjonsformene til en avgjørende variabel. Vi skal kort skissere et slikt perspektiv.

Det organiserte anarki Innen organisasjonsteorien finner vi en analyse av beslutninger som avviker sterkt fra de rasjonalistiske modellene. Utgangspunktet er her en tese om begrenset rasjonalitet, der organisasjoner hevdes å ha uklare og usammenhengende mål, uoversiktlige mål–middel-koblinger, og varierende deltakelse med skiftende aktivitet.

I et slikt perspektiv blir beslutninger til gjennom et sammenfall av hendelser som ingen deltaker styrer eller overskuer. Vedtak fattes i organiserte knutepunkter der bestemte beslutningspremisser, aktører og løsningsmuligheter støter sammen, og hvor andre sammenstillinger ville gitt andre utfall. Tidligere vedtak legger ofte sterkere føringer på beslutningene enn målrettet middelvalg. Flytende deltakelse bidrar til å gjøre målene flertydige og læringen fra tidligere erfaring springende og usystematisk.

March og Olsen har utviklet organisasjonsteorien i denne retningen. De har beskrevet beslutningsaktiviteten som et organisert anarki, der uavhengige strømmer av problemer, premisser, deltakere og løsninger flyter sammen, uten at noen overordnet rasjonalitet gir organisasjonsformene feste. Dette er den såkalte garbage can-, søppelkasse-modellen, for organisasjonsatferd. Den tar ikke utgangspunkt i individuelle handlinger når den skal forklare kollektive valg, men i den organiserte flertydighet som beslutningstakerne befinner seg innenfor. Samtidighet og begrenset oppmerksom-

het er stikkordene her. Problemer, løsninger og beslutningstakere flyter sammen og møtes, derfor kobles de. Hvis problemet hadde dukket opp på et annet tidspunkt, ville det kanskje blitt oversett, eller fått en annen løsning som tilfeldigvis dominerte beslutningstakernes bevissthet akkurat da, eller det samme problemet kunne havnet i en annen «søppelkasse» – en annen avdeling i den samme organisasjonen.

Denne anarkiske beslutningsmodellen bygger på en analogi, en billedbruk, som ikke uten videre bekrefter at organisasjonsatferd blir som en søppelkasse eller en papirkurv på vandring. Rasch hevder i en kritikk at noen av de fenomenene som tesen om det organiserte anarki vil forklare, også kan forklares som summen av individuelt rasjonelle aktørvalg. Slik åpner han for en metodologisk konfrontasjon mellom organisasjonsmodellen og rasjonalistisk beslutningsteori. Her står alternative fagtradisjoner overfor hverandre. Vi skal følge slike analytiske alternativer i flere konkrete sammenhenger etter hvert.

Avslutning Makt og beslutninger er to av nøkkelbegrepene i politisk analyse. De er knyttet sammen i spørsmålet om hvordan beslutninger drives igjennom, og hvilke konsekvenser vedtakene har for ulike samfunnsinteresser.

Politisk makt har dimensjoner som går utenfor åpen beslutningsaktivitet. Selve utformingen av den politiske dagsorden, og de verdiene som aktørene handler ut fra, kan også betraktes i et maktpolitisk perspektiv. På den annen side kan beslutninger være uttrykk for avmakt når fangens dilemma gir utfall som ingen er tjent med, når utilsiktede konsekvenser overskygger aktørenes hensikt, eller når organisasjonsformene gjør virksomheten ugjennomsiktig og fragmentert.

Statsvitenskap/2007 Page 43 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

3 Politikk, makt og beslutninger

Videre lesning Barry, B. & R. Hardin, red., Rational Man and Irrational Society?, Sage, London 1982.

Friedmann, J., red., The Rational Choice Controversy, Yale University Press, New Haven 1996.

Green, P. & I. Shapiro, Pathologies of Rational Choice Theory, Yale University Press, New Haven 1994.

Hovi, J. & B.E. Rasch, Strategisk handling, Universitetsforlaget, Oslo 1993.

43

Lukes, S. Power, Macmillan, London 1974.

Riker, W.H. & P.C. Ordeshook, An Introduction to Positive Political Theory, Englewood Cliffs, New Jersey 1973.

Shapiro, I., The Flight from Reality in the Human Sciences, Princeton University Press, Princeton 2005.

Statsvitenskap/2007 Page 44 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

44

Del I Faget og emnet

Kapittel 4

Den moderne stat Staten var den kontinentale statsvitenskapens kjernebegrep. Særlig innen tysk tradisjon har statsteorien stått i sentrum helt frem til i dag. Her finner vi en vital fagdebatt som viser at statsbegrepet er et av disse dypt omstridte begrepene som har skapt store spenninger omkring statsvitenskapens emne og metoder. Lik politikk og makt, kan også staten oppfattes på ulike måter. Dette avspeiler ikke bare mangfoldet i statlige former – det faktum at stater faktisk er svært forskjellige – men det viser at selve statskategorien kan gripes på forskjellig vis.

Staten forsvant fra det sentrale faglige vokabular da den politiske atferdsforskningen tok sitt oppgjør med juridisk orientert Staatswissenschaft. Først ble statsbegrepet avgrenset i retning av regime og regjeringsapparat, government. Senere ble det slukt av den mer abstrakte forestilling om det politiske system, der aktørgrupper fra partier, interesseorganisasjoner, forvaltningsorganer og regjeringskontorer overtok arenaen. I utforskningen av livet bak de formelle institusjonenes fasade ble staten sett som en diffus og analytisk ufruktbar kategori.

I 1970- og 1980-årene knyttet også angloamerikansk statsvitenskap tråder tilbake til kontinental statsteori. Staten ble rehabilitert som begrep og institusjon. Som institusjon var den påvirket av sine samfunnsmessige omgivelser, men hadde også et spillerom for å forme disse omgivelsene. Den kunne – ble det hevdet – betraktes som en institusjonell aktør i mer privilegert posisjon enn andre aktørgrupper i samfunnet. Bringing the State Back In, lød en karakteristisk boktittel fra 1985, der statsbegrepets gjenkomst ble proklamert.

I dette kapitlet skal vi skissere noen temaer fra

aktuell statsteori, og noen perspektiver på den moderne statens fremvekst og oppgaver. Først en kort historisk skisse for å vise hva som ligger i forestillingen om en moderne stat.

Statsdannelse En stat er en av mange mulige former for politisk organisering. Vi finner kirkelige og religiøse sammenslutninger med stor verdslig myndighet, som pavedømmet i middelalderen. Vi finner handelsnettverk uten sentraliserte politiske institusjoner, som det gamle tyske Hansa-forbundet. Vi finner føydale maktforhold, med gradert eiendomsrett og utstykket doms- og kontrollmyndighet. Vi finner slektskapsgrupper der politiske forhold er regulert av avstamningsprinsipper. Vi finner imperier med løs sentral kontroll og uklare yttergrenser.

Statlig organisering er en form for sentralisert kontroll over et avgrenset territorium. Her har de politiske institusjonene et formelt monopol på tvangsmakt, og de er skilt ut fra andre sosiale institusjoner. En nøkkel til statsmakt er suverenitet, og suvereniteten har to sider: formell uavhengighet utad, i forhold til andre stater, og et lovgivende sentrum innad, i forhold til ulike interessegrupper.

Den lovgivende makten kan være delt, slik vi finner det i føderale stater. Den statlige suvereniteten er nettopp formell eller konstitusjonell. Den innebærer ikke at en stat har full kontroll over sine ytre betingelser, eller at statsorganene har ubestridt autoritet i indre forhold.

Krigsteknikk og skattesystem virket statsbyggende i Europa fra det 16. og 17. århundre. Den mili-

Statsvitenskap/2007 Page 45 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

4 Den moderne stat

tære teknologi ble revolusjonert med utviklingen av stående armeer, feltskytevåpen og tungt artilleri.

Sentralmakten ble dermed styrket, mens den føydale krigeradel mistet sine militære funksjoner.

Pansret kavalleri ble foreldet, de lokale festningsmurene var ikke lenger effektive forsvarsverker, større leietropper og utskrevne armeer lå utenfor lokalaristokratiets muligheter. Selve krigsteknologien undergravde føydaladelens betydning til fordel for regionale fyrstehus og sentralisert kongemakt.

Sentralisert statsmakt krevde et utvidet finansielt grunnlag. Skattlegging ble statenes viktigste ressursgrunnlag i det førindustrielle Europa. Samtidig var produktiviteten lav og skattebyrdene upopulære. Motstand mot skattekrav forsterket behovet for administrativ effektivisering og sentraliserte maktmidler. Maktkonsentrasjon og statlig monopol på skattlegging styrket hverandre gjensidig i fremveksten av moderne stater. Skattekravene gjorde politimakt og kontrollsystemer nødvendige, mens de nye formene for krigføring på sin side forsterket skattekravene.

En mer ekspansiv handelsøkonomi ga bedre statsbyggende muligheter. Sentralmakten tilegnet seg enerett på utmynting av penger. Overlagt verdiforringelse gjennom redusert sølvverdi innebar en økonomisk inflasjon, som rammet det lokale jordeieraristokratiet som satt med stabile landskyldinntekter. De sentrale skatteinntektene var derimot beskyttet mot inflatorisk forvitring fordi de selv økte i takt med inflasjonen. Samtidig ga handelsutviklingen en økonomisk vekst som styrket sentralmaktens ressursgrunnlag. En økende del av nasjonalinntekten tilfløt den sentrale statsmakt.

I siste halvdel av 1800-tallet ble gullstandarden etablert i de fleste land i det vi i dag kaller den rike vestlige verden. Dette betydde at hver enkelt stat etablerte faste regler for gullinnholdet i mynter, og garanterte at sedler skulle kunne veksles mot et fast gullbeløp. Videre ble det etablert nasjonale seddelmonopoler og et rimelig fast forhold mellom en stats gullmengde og antallet sedler i omløp.

Tidligere tiders sedler hadde mest vært å betrak-

45

te som et omsettelig gjeldsbrev med en privat utsteder (for eksempel en bank), og seddelen kunne bli verdiløs hvis utstederen gikk konkurs. Også statlige sedler hadde vært forbundet med risiko. Nå var det en helt annen orden i pengestellet, noe som lettet handel innenfor og mellom land, det fremskyndet overgangen til lønnsarbeid og aller viktigst i denne sammenhengen, det øket statens evne til skattlegging.

Selv om dette bildet er forenklet, viser det viktige mekanismer i utviklingen av sentraliserte stater.

Slik kan vi forstå grunnlaget for de hovedprinsippene som en moderne stat bygger på: – territorialitet, som innebærer at politisk autoritet er befestet innenfor entydige geografiske grenser – funksjonsdeling, som innebærer et spesialisert politisk og administrativt apparat – suverenitet, som innebærer at konflikter blir løst og rettsendringer gjennomført etter formelle prosedyrer, der sentralmakten har allmenn lovgivningsmyndighet I historisk perspektiv betydde statsdannelse først og fremst en mer sentralisert kontroll over territoriet. Kontrollen ble befestet gjennom tiltak som gjorde tvangsmakt mindre nødvendig, fordi frivillig oppslutning fra befolkningen knyttet innbyggerne til staten. Her spilte kulturell standardisering, sivile rettigheter, politisk deltakelse og statlige velferdstiltak etter hvert en viktig rolle. Det er imidlertid ikke enighet om hvorvidt slike former for nasjonsbygging skal inngå i selve begrepet om den moderne stat.

Det historiske perspektivet som er antydet her, tar utgangspunkt i staten som et sentralt kontrollapparat. Det avspeiler kanskje særlig kontinentaleuropeiske erfaringer, og beskriver det monarkiske enevelde som en avgjørende fase i den moderne statens fremvekst. I mindre sentraliserte områder, som i den engelsktalende verden, finner vi andre tradisjoner. Her er statens fremvekst i større grad blitt fremstilt som svar på dominerende gruppers

Statsvitenskap/2007 Page 46 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

46

Del I Faget og emnet

sosiale behov – ønsket om en rettslig regulering av handelsforbindelser, om orden og stabile rammer for samarbeid, om et regelverk for konfliktløsning.

De politiske tradisjonene blir mer praktisk og sedvanerettslig orientert, slik vi særlig finner det i Storbritannia. Enkelte forskere har hevdet at statsteoriens sterke stilling i Kontinental-Europa og svake stilling i engelsktalende land har sammenheng med historiske forskjeller i statsmaktens fremvekst og betydning.

Disse ulike tradisjonene går rett inn i et problem som har dominert debatten om moderne staters karakter, både teoretisk og praktisk: forholdet mellom staten som maktapparat, staten som rettsinstitusjon og staten som frivillig sammenslutning av borgere. Disse tre forestillingene har vært brukt til å samle ulike statsbegreper i oversiktlige hovedgrupper.

Tre klassiske statsbegreper Staten som makt Dette er den statsoppfatningen vi finner innenfor den politiske realismen, fra Machiavelli til nyere maktpolitisk eliteteori. Utgangspunktet kan være at staten må ha et effektivt og sentralisert kontrollapparat for å overleve i en usikker omverden, eller at maktmotivet er den grunnleggende politiske drivkraft.

En rendyrket variant av det maktpolitiske statsbegrep ble utviklet av den tyske rettsteoretikeren Carl Schmitt. For ham var den politiske verden kjennetegnet av en skarp motsetning mellom venn og fiende. Politikk var ikke et fordelingsspørsmål, en «autoritativ fordeling av verdier», som den amerikanske statsviteren David Easton formulerte det.

Politikk var tvert imot en grunnleggende konfrontasjon mellom oss og de andre, der maktpolitisk konsentrasjon var nødvendig for å beskytte et kollektiv mot ødeleggende trusler.

Schmitt hevdet at statsmakten var hevet over formelle regler, fordi den grunnleggende beslutningen om venn og fiende måtte kunne tilpasse seg nye og uforutsigbare situasjoner. Denne eksistensi-

elle beslutningen kunne ikke underkastes et standardisert regelverk. Schmitt avledet sin statsoppfatning av synet på politikk som kamp og konflikt, der et truet kollektiv ikke kunne tillate seg politisk mangfold og maktfordeling. Han ble en teoretiker for førerprinsippet i mellomkrigstidens Tyskland.

Max Weber definerte staten som en institusjon med monopol på tvangsmakt, men han var likevel ingen maktstatsteoretiker, fordi han forankret statens voldsmonopol i en forestilling om rettslig suverenitet.

Staten som rett I sin ekstreme form, som hos Carl Schmitt, bygde maktstatsteorien på en tese om statens og politikkens vesen. Alle stater var i bunn og grunn maktstater, selv når de konstitusjonelle formene forsøkte å kamuflere det.

Liberal rettsstatsteori bygde på litt andre forutsetninger. Den ga dels en beskrivelse av stater som faktisk hadde bygd opp konstitusjonelle garantier mot maktmisbruk. Den ga dels også forskrifter for hvilke rettsinstitusjoner som burde innføres der hvor de ikke fantes. Mens maktstatsteorien ville rive vekk de liberale slør, ville rettsstatsteorien endre den politiske maktutøvelsens betingelser.

Rettsstaten ble forankret i et knippe av juridisk regulerte institusjoner, der rettigheter og plikter var nøye fastlagt. Statens makt skulle være upersonlig og forutsigbar, med regelverket som grunnlag for politisk autoritet. De konstitusjonelle formene var overordnet beslutningenes innhold. Spillereglene var viktigere enn spillets utfall.

Denne rettsstatsideen sto sterkt også i Tyskland i det 19. århundre. Rettsstaten ble betraktet som en mulighet og som et ideal, men ikke som en selvfølge. Dette innebar at staten som sosialt fenomen var skilt fra staten som rettslig fenomen. I maktstatsteorien falt dette sammen: Staten som maktpolitisk realitet var rett.

I mellomkrigstiden finner vi en radikal vending i kontinental rettsstatsteori, med østerrikeren Hans Kelsen som fremste talsmann. Kelsen vendte maktstatsteorien på hodet da han definerte staten som et

Statsvitenskap/2007 Page 47 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

4 Den moderne stat

legalt system. Stat og rett falt sammen, men nå ved at enhver stat per definisjon var en rettsstat. Staten ble sett som et uttrykk for rettens normer, uansett hvilket innhold disse normene hadde. Dette var en formell oppfatning av rettsstaten, i motsetning til en innholdsmessig eller materiell oppfatning, der rettsstaten fastslo bestemte garantier for demokrati, likebehandling og borgerrettigheter.

Max Weber var en del av denne rettsteoretiske tradisjonen. Han hadde ikke foregrepet Kelsens teori. Men det var Webers syn på det statlige byråkrati som uttrykk for en legal-rasjonell autoritet, som ble radikalisert gjennom Kelsens formelle rettsstatsoppfatning (se kapittel 7). Vi kan si at Kelsen og Schmitt brøt hver sin del av Max Weber.

Den tyske statsteoretiske sammenhengen ble skjøvet til side da brokker fra Weber ble tatt opp av angloamerikansk statsvitenskap.

Den liberale rettsstatsteorien satte ikke, som Kelsen, likhetstegn mellom stat og rett. Her var rettsstatsbegrepet forbeholdt stater der makten var underordnet konstitusjonelle prinsipper, og hvor mindretall hadde garantier mot overgrep og maktmisbruk. Ideen om staten som rettsstat har derfor to ulike former i det 19. og 20. århundres statsteori.

Staten som legitimitet Legitimitet er et bånd mellom de styrende og de styrte, der statsledelsens mål og prinsipper har oppslutning nedenfra. Et statsstyre er legitimt når det oppfattes som rettmessig gjennom felles anerkjennelse av overordnede prinsipper. I politisk teori og idéhistorie finner vi flere oppfatninger av legitimitet som selve grunnlaget for statlig organisering. Liberal rettsstatsteori kan være en variant av dette synet, men behøver ikke å være det. Legitimitet er i prinsippet uavhengig av statsstyrets form.

Et eksempel på denne oppfatningen er tesen om velferd og sosial forbedring som statens berettigelse. Staten skal sikre en velferdsutvikling som spontant samarbeid mellom innbyggerne ikke kan få i stand, og det er dette som begrunner statsmakt. En stat som ikke oppfyller sitt formål, mister grunnlaget for befolkningens støtte, og har dermed under-

47

minert sin egen eksistens. Denne velferdsteorien om statsmakt forankrer staten i et materielt innhold, og ikke i formelle kjennetegn.

Et annet eksempel er ideen om nasjonalstaten, som vi skal diskutere mer inngående i et senere kapittel. Denne ideen sier at en stat er legitim når den er bærer av et nasjonalt fellesskap. Den nasjonale enhet gir solidaritet mellom innbyggerne og oppslutning om statsinstitusjonene, enten det er språk eller historisk skjebne som knytter befolkningen til territoriet. Her er staten forankret i folkegruppens kjennetegn.

Et tredje eksempel er forestillingen om en teknokratisk stat, der effektiv ekspertise kan løse problemene og styre utviklingen mot det gode samfunn.

Den teknokratiske statens første store teoretiker var Henri de Saint-Simon (1760–1825). Ideen fikk stor betydning for utdannelsen av en teknisk og administrativ ekspertise i mange land. I mellomkrigstiden finner vi sterke innslag av en teknokratisk opplysningsutopi innenfor den sosialdemokratiske bevegelse, bl.a. i Skandinavia. Ideen om en omfattende og langsiktig samfunnsplanlegging springer ut av dette programmet. Her er staten begrunnet gjennom sin effektivitet som instrument og problemløser. Staten og dens eksperter skulle lede samfunnet opp på et høyere nivå, kulturelt, sosialt og økonomisk. Slik gjør den seg fortjent til oppslutning.

Når oppslutningen svikter, sier vi at staten havner i en legitimitetskrise. Økonomiske og materielle tilbakeslag kan gjøre at statens autoritet forvitrer.

Nasjonale grupper kan kreve den statlige enheten oppløst eller grensene endret når andre legitimitetsgrunner forsvinner, slik at nasjonal identitet blir avgjørende. Slike statlige legitimitetskriser har vi sett i dramatisk utfoldelse i mange deler av verden.

De blandede statsbegrepene Det er ikke slik at disse ulike forestillingene om statens grunnlag utelukker hverandre. Maktpolitiske premisser kan ha en plass innenfor en rettsstatsidé.

Ulike innslag av legitimitetsteori kan kombineres

Statsvitenskap/2007 Page 48 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

48

Del I Faget og emnet

med så vel rettsstatslige som maktpolitiske oppfatninger. Det vi har skissert ovenfor, er renskårne teoretiske typer. Det er, som vi har sett, lett å finne talsmenn for de rene typene, men mange analyser av statsdannelse og statsmakt vil være mer sammensatte. Staten som makt, staten som rett og staten som legitimitet kan danne tre sider av samme fenomen, der perspektivet avhenger av hvilke spørsmål vi stiller.

Marxistisk statsteori Max Weber var opptatt av statens maktbruk i territorial sammenheng, som øverste myndighet i forsvar for truede grenser. Hans historiske utgangspunkt var problemene med tysk samling og en utsatt østgrense. Det var også et slikt perspektiv Carl Schmitt satte på spissen da han forsvarte samlingen av makt mot en truende omverden.

Marxismen betraktet også enhver ikke-kommunistisk stat som en maktstat, men her var blikket vendt innad. Staten hadde sine oppgaver i forhold til klassestruktur, produksjonssystem og fordeling mellom samfunnsgrupper.

I Det kommunistiske manifest het det at den kapitalistiske stat var borgerskapets eksekutivkomité.

Staten var et instrument for den herskende klasse, og ble brukt for å beskytte og fremme klasseinteressene. Den skulle samordne borgerlige fremstøt, og blokkere arbeiderklassens aksjoner. I Marx’ tidlige arbeider finner vi mange formuleringer i denne retningen. De har dannet grunnlaget for det som gjerne kalles en instrumentell teori om klassestaten.

I noen av Marx’ senere analyser finner vi utgangspunktet for en annen og mer nyansert marxistisk statsteori. Marx fremstilte den franske staten under Napoleon 3. som borgerskapets redning, til tross for at statskuppet i 1851 hadde berøvet borgerskapet all parlamentarisk makt og gjort Bonaparte selv til eneveldig diktator. Det franske borgerskap ble fremstilt som svakt og uorganisert, uten kraft til å fravriste det gamle aristokratiet restene av dets posisjoner, og fylt av angst for styrken i den fremvoksende arbeiderklassens krav. I denne klemte situasjonen hadde bor-

gerskapet behov for en mer beskyttende stat enn det parlamentariske demokrati kunne tilby. Derfor overlot det makten i Bonapartes hender, for å sikre sine eiendomsrettigheter og økonomiske interesser, men på bekostning av de politiske friheter. Slik kunne staten styre i den dominerende samfunnsklassens generelle interesse, men uten å være dens «eksekutivkomité». Under kapitalismen ble staten borgerskapets høyere intelligens, som det har vært uttrykt.

Det er dette som siden har vært kalt bonapartisme.

Det betyr at den dominerende samfunnsklasse, i en truet posisjon, overlater makten i hendene på en uavhengig agent, som mer effektivt kan holde rivaliserende klasseinteresser nede.

Marx ga tilsvarende analyser av britisk politikk, der han beskriver hvordan borgerskapet hadde fordel av at aristokratiet regjerte, mens det selv var økonomisk herskende. Dermed ble den fremvoksende arbeiderklasse tvunget til å kjempe på to fronter, mot kapital og økonomisk utbytting på den ene side, og mot regjeringsmakt og politisk diskriminering på den andre. Dersom borgerskapet også tok den politiske makt, ville dets posisjon bli mer utsatt, fordi arbeiderbevegelsen fikk et samlet angrepspunkt og en klarere bevissthet om sammenhengen mellom politisk og økonomisk makt.

En lignende bonapartisme-tese ble brukt da Friedrich Engels skulle forklare fremveksten av det monarkiske enevelde, som følge av en uavklart maktbalanse mellom et synkende jordeieraristokrati og et stigende borgerskap. Og tesen ble brukt av senere marxister for å forklare fascismen i mellomkrigstiden, der borgerskapet overlot makten til en diktator som bedre kunne temme en revolusjonær arbeiderbevegelse.

Hovedproblemet med bonapartismen som teori er at den ikke redegjør for hvordan en dominerende klasse samordner seg og avgjør at den politiske makten skal deponeres i andre hender. Virkningene av et regjeringsskifte kan være gunstige, men det er ikke virkningene som forklarer at maktskiftet finner sted. Bonapartisme-teorien, som har vært kalt en abdikasjonsteori om statsmakt, er utsatt for å blande årsak og virkning.

Statsvitenskap/2007 Page 49 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

4 Den moderne stat

49

tet kunne ha for innholdet i den offentlige politikken. Spørsmål som hvem slipper til, hva slags makt ulike typer byråkrater og eksperter har, og hva betyr det om sentralbanken er formelt uavhengig, ble reist med ny kraft. Slik fikk atferdsforskningens program om alltid å søke samfunnsmessige (gruppe)interesser bak statlige beslutninger et viktig supplement (se også kapittel 9).

Nattvekterstat og velferdsstat

Karl Marx (1818–83). Illustrasjon: Arne Roar Lund.

Bonapartisme-tesen har vært utgangspunkt for en svakere teori om koblingen mellom stat og klasse enn vi finner i klassisk marxisme. Ulike nymarxistiske varianter hevder at staten har en relativ autonomi i forhold til klasseinteressene. Det kan bety at staten er en uavhengig politisk instans, der dominerende klasseinteresser begrenser myndighetenes handlingsrom, men ikke former deres mål og styrer deres virksomhet. Staten kan f.eks. spille en rolle som konfliktløser mellom rivaliserende deler av næringslivet, eller som regulator av markedskonkurransen, eller som sikkerhetsnett for tapende foretak. Alt dette forutsetter en viss grad av uavhengighet.

Nymarxistiske retninger i det 20. århundre har uttrykt tesen om statens relative uavhengighet på forskjellige måter. Perspektivet kom til å spille en generell rolle innen statsvitenskapen i 1970- og 1980-årene. Det medvirket til en renessanse for staten som begrep i bredere faglig sammenheng. Nyinstitusjonalister begynte blant annet å studere hvilken betydning organiseringen av statsappara-

Klassisk liberal statsteori skiller skarpt mellom stat og samfunn, i motsetning til marxismen. Liberalismen, fra John Locke og fremover, oppfattet staten som et tvangsapparat og samfunnet som en frivillig sammenslutning. Dette statlige tvangsapparatet var nødvendig til beskyttelse og til rettshåndhevelse, men det var et nødvendig onde, og burde begrenses mest mulig.

Etter liberal oppfatning var statlig myndighet nødvendig, fordi en tilstand uten stat var et usikkert anarki. Liberalismen forestilte seg en slags samfunnskontrakt, der innbyggerne var blitt enige om enkelte sentrale institusjoner for å sikre sosial orden og løse felles problemer.

Etter denne oppfatningen hadde staten ingen formål ut over enkeltindividenes interesser og behov. Staten var bundet av innbyggernes naturlige rettigheter. De hadde rett til motstand, til sivil ulydighet, dersom statsmakten gikk ut over sitt mandat fra borgerne.

Grensene for statens makt ble skarpest definert med den økonomiske liberalismen. Etter denne teorien skulle markedets usynlige hånd ivareta det felles beste. Statens oppgave var å holde markedet oppe, korrigere for markedssvikt, sikre den indre orden og trygge grensene utad. Dette er ideen om den begrensede nattvekterstat.

Liberal statsteori ble formet som en polemikk mot ulike organiske statsteorier, der den statlige helhet var noe mer enn sine enkelte deler. En organisk statsoppfatning, slik vi f.eks. finner den hos Hegel, hevdet at staten var hevet over de isolerte individene i det sivile samfunn. Staten var en garanti

Statsvitenskap/2007 Page 50 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

50

Del I Faget og emnet

mot kaos, og den var forankret i historie og tradisjon. Derfor kunne den ikke begrenses av liberalismens prinsipper, som koblet staten til enkeltindividenes interesser og behov.

Liberalismens svar var at en slik organisk statsoppfatning – hevet over individuell nytte – åpnet for maktmisbruk og overgrep. Maktfordeling og konstitusjonelle garantier for mindretall og for individuelle rettigheter var nødvendig for å forhindre en overmektig stat. Det var også nødvendig for å forhindre et flertallstyranni der statsmakten ble misbrukt. Den liberale teorien holdt fast ved sin tese om staten som en tvangsinstitusjon, som burde begrenses gjennom konstitusjonelle normer.

Industrialismen og den kapitalistiske utvikling hadde konsekvenser som etter hvert sprengte nattvekterstatens rammer. Skarp sosial ulikhet stimulerte en voksende arbeiderbevegelse. Stats- og næringslivsledere aksepterte etter hvert behovet for velferdstiltak som dempet sosial misnøye, sikret politisk orden, og utvidet markedet gjennom kjøpekraft for bredere lag av befolkningen. De sosiale omkostningene ved en uregulert økonomisk utvikling ga argumenter for positive statsoppgaver knyttet til arbeidervern, sosialforsikring og kollektive goder.

Moderne statlig sosialpolitikk føres gjerne tilbake til tysk sosiallovgivning under Otto von Bismarck, der motivet snarere var politisk stabilitet enn humanitære velferdshensyn. Senere ble den organiserte arbeiderbevegelsens krav en viktig drivkraft bak statlig velferdspolitikk, særlig etter innføringen av alminnelig stemmerett.

Ideen om en velferdsstat er vokst gradvis frem i det 20. århundre. I tysk terminologi finner vi tre grader av statlig ansvar, på liberalt og sosialliberalt grunnlag. En rettsstat, Rechtsstaat, legger hovedvekten på politiske rettigheter og konstitusjonelle garantier mot maktmisbruk. En sosialstat, Sozialstaat, utvider begrepet om borgerrettigheter til å omfatte sosiale og økonomiske rettigheter, men begrenser statens velferdsoppgaver til kompenserende støtte til dem som ikke klarer å forsørge seg selv.

En velferdsstat, Wohlfahrtsstaat, har ytterligere et

mer kollektivt, omfattende og sentralisert velferdssystem.

Det er en viss spenning mellom disse prinsippene. Sosialstaten er mer aktiv og inngripende enn den begrensede rettsstat. Velferdsstaten legger sterkere vekt på kollektive og obligatoriske velferdsordninger i statlig regi. Det norske uttrykket velferdsstat mangler dette forholdsvis klare tyske skillet, og omfatter mange nyanser, fra en stat som garanterer mot nød, til en stat med brede, sentraliserte velferdsprogrammer.

Programmet for en sterkt regulerende statsmakt, med bredt sosialt ansvar og en stor offentlig sektor, har gitt støtet til en ny fagdebatt på den liberale statsteoriens premisser. I mange vestlige industriland har offentlige budsjettkriser ført til ny diskusjon om hvilket sosialt utgiftsnivå staten kan makte. Samtidig har en nyliberalistisk strømning gitt prinsipiell støtte til tesen om en mer begrenset statsmakt.

Den prinsipielle nyliberalismen har til dels bygd på en økonomisk teori om staten, public choice theory. Dens utgangspunkt er at fellesløsninger skal kunne utledes av individuelle interesser og behov, og at statens oppgave er å regulere markedet der det ikke virker – ivareta offentlige goder og korrigere for markedssvikt.

Offentlige goder blir ofte neglisjert på grunn av såkalte fangens dilemma-situasjoner, som vi så i forrige kapittel. Hver enkelt kan ikke sikre dem uten medvirkning fra mange andre, og dersom de andre ivaretar dem, er det fristende å nyte dem som gratispassasjer, uten å bidra selv. Her er statens oppgave å sikre fellesløsninger og hensyn som ellers ville bli forsømt i et markedssystem. Dette gjelder offentlige goder av ulik art, fra militært forsvar til ren luft.

På disse premissene oppstår problemer på to plan. Først gir ikke teorien om staten som redskap for offentlige goder noe kriterium som avgrenser statlig virksomhet. Fangens dilemma-situasjoner kan begrunne en overordnet myndighet, men hvor går denne myndighetens grense? Hva skal og bør staten gjøre, og hvilket mandat har den fra befolk-

Statsvitenskap/2007 Page 51 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

4 Den moderne stat

ningen? Teorien om public choice forutsetter at offentlige goder utledes fra individuelle ønsker gjennom en form for votering, men den har samtidig påpekt flere mekanismer som vrir utfallet og bryter forbindelsen mellom individuelle ønsker og den kollektive beslutning. Disse mekanismene behandler vi nærmere i kapittel 14. Dernest hevder denne teorien at statsansatte og ansatte i statsstøttede bransjer handler med sikte på egen nytte. De blåser opp den offentlige sektor til egen fordel. Slik sett er ikke staten et nøytralt redskap for samfunnets prioriteringer, men en slags interesseorganisasjon for egne formål. Den bør derfor ikke ha noen privilegert posisjon.

Disse poengene er den nyliberalistiske statsteoriens utgangspunkt. På dette grunnlaget er det fremmet ulike forslag til løsning av problemet med offentlige goder under en begrenset statsmakt. Vi skal berøre enkelte sider ved denne debatten i senere kapitler.

Som vi ser, står de statsteoretiske posisjonene i nær forbindelse med stridende politiske bevegelser, på liberalistisk, konservativt, sosialliberalt, sosialdemokratisk eller sosialistisk grunnlag. Hver politisk-ideologisk retning har hatt sin statsteori, som utgangspunkt for programmer og retningslinjer. Vi må tilføye at praktiske hensyn har bidratt til å viske ut noen av de prinsipielle skillelinjene.

Stat, rett og samfunn Den liberale stat er først og fremst en lovregulert stat, der klare rettsregler fordeler kompetanse mellom myndighetsorganene, og begrenser statens makt overfor borgerne.

En sosialdemokratisk stat driver mer omfattende administrativ regulering innen rammen av fullmaktslover, samtidig som et nett av forhandlinger og organisasjonsdeltakelse er koblet til statsapparatet. Her er statens virkefelt videre, mens det skarpe skillet mellom organiserte interesser og offentlig myndighet er visket ut.

I marxistisk statsteori er alle juridiske rammer betraktet som kamuflerte klasseinteresser. Det har

51

ledet til en oppfatning om at verken stat eller rett har noen plass i et etter-revolusjonært, klasseløst samfunn. Derfor har mange sosialistiske regimer forsømt å bygge inn konstitusjonelle garantier mot maktmisbruk.

Kritikere av sosialistiske regimer har hevdet at statlig sentralisering har gjort den politiske elite til en ny herskerklasse, der økonomisk og politisk makt igjen er smeltet sammen. I sosialistiske land er posisjon i statsapparatet, eller i det statsbærende parti, særlig betydningsfull. En parallell til dette finner vi i mange nye stater etter avkoloniseringen, der politisk, økonomisk og militær makt ofte er koblet tett sammen. Her er politisk-administrativ posisjon et avgjørende utgangspunkt for økonomisk rikdom, samtidig som det kan være skarp rivalisering om kontroll over statsapparatet mellom rivaliserende elitegrupper. Rettssystemet trekker heller ikke de skarpe grensene mellom offentlig posisjon og private interesser som liberal statsteori forutsatte.

Slik ser vi at klassiske statsteoretiske problemstillinger fører rett inn i aktuelle politiske spørsmål.

Mislykkede stater I mange land, særlig i tidligere koloniområder, mangler statsmyndighetene kontroll over territoriet. Opprørsbevegelser står sterkt i deler av landet, og den statlige kontrollen er svakere jo lenger bort fra hovedstaden en kommer. Administrsjonsapparatet kan fungere dårlig, og de militære styrkene er ikke pålitelige. Når statsmakten går i oppløsning, snakker vi gjerne om en mislykket stat. Slike stater er et slags anarki med rivalisering mellom krigsherrer, militser og stridende folkegrupper, selv om det kan være et lokalt ordnet styre i deler av lendet. I en mislykket stat makter ikke regjeringen, om det finnes noen, å skaffe befolkningen elementær trygghet, opprettholde offentlige tjenester og sikre grensene og territoriet. Det er flytende overganger mot mer velfungerende stater, med mellomformer der enkelte statsfunksjoner virker relativt bra. Slike delvis fungerende stater kalles gjerne svake stater.

Statsvitenskap/2007 Page 52 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

52

Del I Faget og emnet

Det er dype indre spenninger mellom samfunnsgrupper i de mislykkede og svake statene. De er kjennetegnet ved mangel på elementær tillit mellom folkegrupper og mellom befolkning og elite. Korrupsjon, vanstyre og vilkårlig maktutøvelse kan bidra til å skape og forsterke en slik situasjon.

Det sosiale samholdet mellom folkegrupper mangler, grunnlaget for demokrati er ikke til stede, og en autoritær ledelse makter ikke å holde situasjonen under kontroll.

Avslutning Statsdannelse er sentralisering av politisk myndighet innen territoriale grenser. Dette var en revolusjonerende prosess i Europa etter renessansen, og den formelt suverene stat er blitt en global organisasjonsform.

Den moderne stat oppsto som del av et internasjonalt statssystem. Konsentrasjonen av myndighet skjedde dels som forsvar utad, og dels som sentralisert kontroll innad. Det var former for statsdannelse forut for utviklingen av det moderne statssystem, kanskje helt tilbake til jordbruksrevolusjonen i yngre steinalder. De tidlige statsdannelsene oppsto og forfalt innenfor en annen historisk sammenheng.

Det er svært store variasjoner i måten statsorganer er bygd opp på, og i de oppgavene de påtar seg.

Bak denne variasjonen ligger noen forholdsvis enkle teoretiske prinsipper, som har spilt en viktig rolle i fortolkningen av moderne staters fremvekst. Vi har sett hvordan staten kan tolkes fra ulike synsvin-

kler, og hvordan statsteorien har satt spor både i aktuelle politiske programmer og i de faglige studiene av statlig virksomhet.

Da nyere statsvitenskap gjenoppdaget staten som analytisk kategori, koblet den seg inn på en lang tradisjon i fagdebatten. Klassiske problemstillinger fra det 19. og tidlige 20. århundre ble mer aktuelle. Studiet av flere sentrale emner viser dette – velferdsstatens grunnlag og rettsstatens prinsipper, de sosialistiske staters krise, striden om nyliberalistisk statsteori, statssammenbrudd og mislykkede stater etter den kalde krigen.

Videre lesning Anderson, J., red. The Rise of the Modern State, Harvester Press, London 1986.

Birkeland, Å., red. Den moderne staten, Pax, Oslo 1997.

Evans, P.B., D. Rueschemeyer & T. Skocpol, red.

Bringing the State Back In, Cambridge University Press, Cambridge 1985.

Fukuyama, F., State Building, Profile Books, London 2004.

Hall, J.A. & G.J. Ikenberry, The State, Open University Press, Milton Keynes 1989.

Olson, M., Power and Prosperity, Basic Books, New York 2000.

Tilly, C., red. The Formation of National States in Western Europe, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1975.

Statsvitenskap/2007 Page 53 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

5 Politisk utvikling

53

Kapittel 5

Politisk utvikling Hva er politisk utvikling?

Ethvert studium av politikk er opptatt av endringer – retningen de tar, og hvordan de kan forklares. I statsvitenskapen finner vi modeller av endringsprosessene på alle spesialområder, fra statsinstitusjonene til den politiske kultur og videre til det internasjonale statssystem. Slik sett er det kunstig og unødvendig å skille ut politisk utvikling som eget tema.

Endringsmodellene har ofte innebygde forestillinger om nettopp utvikling, virkeliggjøring av iboende tendenser i en bestemt retning og form. Utviklingen beskrives ofte som en linje. Her antas det gjerne at de politiske formene beveger seg «fremover» eller «oppover» etter noen grunnleggende standarder – f.eks. i retning av tettere integrasjon eller mer demokrati. Den biologiske utviklingslæren har dannet mønster for samfunnsteoretiske antakelser om en progressiv linje, gjennom økende tilpasningsevne overfor skiftende omgivelser.

Et beslektet bilde er trappen, med forestillingen om politisk utvikling i bestemte stadier, f.eks. gjennom statlig kontroll, nasjonal integrasjon, politisk deltakelse og velferdsutbygging. Stein Rokkan brukte kategoriene makt, kultur, rett og økonomi om disse fire trinnene i nasjonsbygging. En annen stadieteori er den marxistiske periodeoppfatning, med utviklingen fra det antikke via det føydale og det kapitalistiske til det sosialistiske samfunn.

Vi skal se nærmere på noen av de generelle utviklingsteoriene om politikk. Selve uttrykket politisk utvikling er knyttet til det globale utviklingsproblemet etter 1945, slik det ble satt på storpolitikkens dagsorden: fattigdomsproblemet i verdens-

målestokk, de underutviklede land, avviklingen av det europeiske koloniveldet. Begrepet politisk utvikling ble først og fremst brukt for å beskrive statsbygging og nasjonal integrasjon i de nye selvstendige stater. Dette ble sett som viktige sider ved modernisering og økonomisk vekst. Effektiv statsmakt skulle gjøre planlagte materielle fremskritt mulig. Nasjonal enhet skulle stabilisere det politiske liv, og danne en forutsetning for demokratisk styresett. Noen forskere satte likhetstegn mellom politisk utvikling og nasjonsbygging; andre knyttet det direkte til økende demokratisering; atter andre definerte begrepet mer abstrakt, som fremveksten av et mer fleksibelt og tilpasningsdyktig politisk system.

Begrepet politisk utvikling forholdt seg ikke bare til styringsevne og økonomisk vekst, men også til den kalde krigen mellom øst og vest. Nasjonal integrasjon og effektiv statsmakt ble sett som et bolverk mot kommunistisk innflytelse. Under Vietnamkrigen ble nasjonsbygging et offisielt strategisk program for å styrke den sørvietnamesiske regjeringens ryggrad mot frigjøringsbevegelsen. I denne forstand var begrepet politisk utvikling, slik det særlig ble brukt i amerikansk statsvitenskap, et antirevolusjonært og antikommunistisk begrep.

Det nye perspektivet fikk umiddelbart en lengre linje bakover. Begrepet politisk utvikling ble koblet til generell samfunnsteori om industrialisme og moderne samfunn, slik den ble utviklet i annen halvdel av det 19. århundre. Denne samfunnsteorien bygde i høy grad på evolusjonistiske forestillinger etter biologisk mønster. Her finner vi de klassiske sosiologiske kategoriene som skilte mellom det tradisjonelle og det moderne samfunn:

Statsvitenskap/2007 Page 54 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

54

Del I Faget og emnet

Émile Durkheims studier av arbeidsdeling, spesialisering og ny solidaritet; Henry Maines tese om at nedarvet status ble erstattet av gjensidige kontrakter; Karl Marx’ teori om kapitalismens fremvekst; Max Webers tese om byråkrati og rasjonalisering.

Disse perspektivene var evolusjonistiske i den forstand at samfunnsformene vokste frem gjennom en indre utviklingsdynamikk, der spirene til endring lå som frø i det gamle samfunn.

I politisk sammenheng er den såkalte nyevolusjonismen fra 1950- og 1960-årene et uttrykk for dette synet. Hovedpoenget var at den langsiktige utviklingen hadde gått mot mer vidtdreven spesialisering, der politiske institusjoner ble skilt klarere ut. Slik ble de mer effektive som organer for planlagt endring, og mer tilpasningsdyktige overfor ytre utfordringer eller kriser. Statsdannelse, nasjonsbygging og effektive vedtaksorganer var det konkrete uttrykket for denne endringen.

Det nye begrepet om politisk utvikling knyttet u-landsproblemet til den klassiske sosiologitradisjon. Denne tradisjonen var nettopp en refleksjon over industrialismens epokegjørende betydning i Europa. Etter annen verdenskrig var det fortsatt industrialismen som skilte mellom rike og fattige land, mellom i-land og u-land.

Modernisering og politikk En gruppe utviklingsteoretiske posisjoner går gjerne under fellesbetegnelsen moderniseringsteori. Her er industrialisering det avgjørende vannskillet i utviklingen, men modernisering favner litt videre enn industrialisme. Hovedperspektivet er at grunntrekkene ved de industrialiserte land må gjenskapes i den ikke-industrialiserte verden. Dette gjelder kunnskapsnivå, arbeidsnormer, administrative prinsipper, teknisk rasjonalitet, evne til omstilling, økonomisk foretaksomhet. Befolkningen må rives opp fra tilvante forestillinger. Utdannelse og spesialisert ekspertise er en nøkkel i utviklingsprosessen. De underutviklede land må samtidig stimuleres gjennom åpenhet utad, ved investeringer av utenlandsk kapital og ved eksperthjelp på strategisk viktige områder.

Moderniseringsteori har også et annet viktig synspunkt. Den ser at utviklingsprosessen virker sosialt opprivende, og kan forsterke motsetninger og splittelse. Et moderne samfunn er et samfunn med større valgfrihet for individer og grupper, men også et samfunn med større rotløshet, der økonomiske og geografiske forskjeller kan øke. Derfor krever moderniseringen nye institusjoner for sosial og politisk stabilitet. Statsapparatet må være innrettet mot økonomisk vekst, men det må samtidig balansere ulike hensyn mot hverandre og medvirke aktivt til sosial integrasjon. Utviklingsprosessen medfører dype omstillinger, og statens oppgave er å motvirke de uheldige bivirkningene. Her fant begrepet politisk utvikling sin plass.

Politisk utvikling var nasjonal integrasjon i alle fasetter. Det var offentlig kontroll over territoriet, kulturell identitet knyttet til nasjonalstaten, institusjoner for massedeltakelse som kunne kanalisere krav og dempe konflikter. Uten politisk utvikling i denne forstand, ville modernisering være et ustabilt og konfliktfylt prosjekt.

Den fattige verdens konflikter og politiske problemer kunne tolkes i dette perspektivet. Industrilandene hadde gradvis bygd opp sine politiske institusjoner gjennom århundrer, med skrittvis integrasjon av nye grupper og samfunnsklasser i det politiske liv. Utviklingslandene møtte et massivt skybrudd av ulike utfordringer på samme tid.

Industrilandene kunne møte industrialismens krav med en nasjonalt integrert befolkning og et stabilt rettsvesen. Utviklingslandene ble kastet inn i dyptgripende endringer uten institusjoner som kunne stabilisere og kanalisere dem. Begrepet politisk utvikling ville fange inn dette problemet. Slik kom formene for statsdannelse, nasjonsbygging og politisk deltakelse i sentrum.

Avhengighet og politikk Såkalt avhengighetsteori – i ulike varianter – er moderniseringsteoriens motsats. Avhengighetsteori er en systematisk fortolkning av moderniseringens negative sider. Utviklingsprosessen beskrives

Statsvitenskap/2007 Page 55 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

5 Politisk utvikling

gjennom motsetninger, der den tredje verdens fattigdom er en direkte følge av den industrialiserte verdens rikdom. Slumområder, underernæring og enorm sosial ulikhet er den formen utviklingen får i verdensøkonomiens utkantområder. Markedskontakt og kapitalinvesteringer betyr ulike bytteforhold, skjev utvikling, drenering av ressurser til den rike verdens fordel. De fattige land låses fast som råvareprodusenter med ensidig næringsliv og stor sårbarhet for prisbevegelsene på verdensmarkedet. Underutvikling er et produkt av den kontakten som de rike industriland har tjent på.

Avhengighetsteori bygger på en senter–periferimodell av verden, med de rike industriland som dominerende sentra og de fattige land som utnyttet periferi. Her har politiske forhold betydning særlig i to sammenhenger. For det første betraktes de etablerte eliter i den tredje verden som et brohode for dominans utenfra. Det lokale borgerskap, som gjerne er politisk og statsbærende elite, er et comprador-borgerskap, et slags agentur for utenlandske interesser. Comprador var den gamle portugisiske betegnelsen for asiatiske agenter som knyttet forbindelsene mellom utenlandske handelshus og lokale kjøpmenn. Begrepet er blitt et nøkkelbegrep i nyere avhengighetsteori.

For det andre har avhengighetsteorien vært opptatt av særtrekk ved den perifere stat, og ser den som en følge av kolonitidens administrative arv. Et overdimensjonert statsapparat, uten styringsevne, isolert fra det sivile samfunn og opprevet av fraksjonskamper og rivalisering, står som et monument over politisk avhengighet.

I dette perspektivet har ikke demokratiske institusjoner i den tredje verden reelt innhold. De blir en fasade som tildekker hvordan comprador-klassene, statsbyråkratiet og de flernasjonale selskapene manøvrerer til egen fordel. Under slike forhold leder politisk utvikling i retning av fraksjonsstrid og autoritære styresett.

Avhengighetsteori er ikke bare kritikk av det optimistiske synet på modernisering. Det er også kritikk av ortodoks marxisme. Marx og Engels betraktet koloniveldet og kapitalismens innflytelse i Asia

55

og Afrika som en progressiv utviklingskraft og en forutsetning for senere sosialistiske gjennombrudd.

De bygde på en historisk stadieteori. «Det industrielt utviklede land viser det mindre utviklede et bilde av dets fremtid,» som det heter i et forord til Marx’ Kapitalen. Marx hadde plassert en stagnerende asiatisk produksjonsmåte utenfor sitt utviklingsskjema fra føydalisme via kapitalisme til sosialisme. Kapitalistisk dominans utenfra var nødvendig for å bryte opp slike «asiatiske samfunn» og koble dem til den allmenne verdensutvikling. Derfor var kapitalismen progressiv også i periferien.

Avhengighetsteoriene kritiserte liberal og marxistisk moderniseringsteori i samme åndedrag. De beskrev underutvikling som en negativ spiral gjennom kontakten med ledende industriland.

Moderniseringsteoriene undervurderte utviklingsprosessens konflikter og negative sider. Nyvakt islamsk fundamentalisme – og den iranske revolusjon i 1979 – var et konkret og massivt anslag mot moderniseringsteoretiske dogmer. Avhengighetsteoriene utledet på sin side for bastante konklusjoner av en forenklet senter–periferi-modell. Man var for lite opptatt av de enkelte nasjoners mulighet til selv å påvirke sin utviklingsbane. Enkelte ekspansive områder, i Sørøst-Asia og andre steder, viste seg i stand til å bryte ut av underutviklingens sirkel. Erfaring med sterke stater som med hell fulgte en strategi for eksportledet vekst – f.eks. Japan og SørKorea – førte til øket interesse for statens rolle i den økonomiske utviklingen.

Tilsvarende kunne man vanskelig frakjenne indre forhold i fattige land, som korrupte regimer og et oppsvulmet statsapparat, et ansvar for befolkningens elendighet. Slike faktorer har spilt en større rolle i nyere varianter av avhengighetsteori. De ekstreme versjonene av både moderniserings- og avhengighetstesen har stått langt svakere siden 1980-årene enn tidligere. Den såkalte ASIA-krisen i 1997–98, som spredde seg gjennom Sørøst-Asia og etter hvert videre til Brasil og Russland gjennom valutafall, kapitalflukt, finanskriser og depresjoner, bidro til å forsterke tendensen i retning av å studere samspillet mellom indre og ytre utviklingskrefter.

Statsvitenskap/2007 Page 56 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

56

Del I Faget og emnet

Tilbakeliggenhet og politisk regime Et epokegjørende faglig brudd med konvensjonell moderniseringsteori var Barrington Moores Social Origins of Dictatorship and Democracy fra 1966.

Moore sto minst like langt fra den radikale avhengighetsteorien. Han fremstilte en sentralisert statsmakt som den politiske siden av moderniseringsprosessen, og hevdet at det gikk tre historiske hovedveier til den moderne verden. Den ene veien var en autoritær modernisering ovenfra, der landadel og statselite allierte seg mot en uorganisert bondestand og et svakt borgerskap. Den andre veien var en parlamentarisk og demokratisk vei, der det kapitalistiske borgerskap trengte den gamle føydaladelen til side. Den tredje veien gikk gjennom en kommunistisk revolusjon, der bondemassene ble mobilisert bak en ny revolusjonær elite.

Slik beskrev Moore sammenhengen mellom historiske klasseallianser og politisk regime i store og dominerende land i Europa og Asia. Han ga en historisk og teoretisk forklaring på hvorfor kommunistiske revolusjoner inntraff i relativt tilbakeliggende jordbrukssamfunn, som Russland i 1917 og Kina i 1949, og ikke der Marx ventet dem, i de fremskredne industriland.

Moore tok ikke systematisk hensyn til betydningen av ytre forhold. Han nevner likevel at den japanske okkupasjon ryddet mye av grunnen for den kommunistiske maktovertakelsen i Kina, og at den russiske revolusjon hadde relativt lett spill i 1917 fordi tsarveldet og dets armeer var svekket av verdenskrigen. I nyere politiske endringsteorier står et slikt samspill mellom indre forutsetninger og ytre betingelser helt sentralt, som vi skal se i kapitlene 12 og 13.

Når stater utvikler seg innen et system av stater, blir relativ posisjon viktig. Statsbyggende eliter kan lære av andre lands erfaringer når de utvikler sine institusjonelle løsninger. Det er dette som har vært kalt fordelen ved tilbakeliggenhet. I økonomisk historie har dette vært et viktig synspunkt. Industrielle pionernasjoner investerer dyrt i produksjonsformer som senere blir en klamp om foten, mens

dynamiske etterkommere kan skumme fløten av pionerenes dyrekjøpte erfaringer.

Vi finner tilsvarende perspektiver i studiet av politisk endring. Barrington Moore antyder at de tre politiske utviklingsveiene ikke bare er alternative muligheter. De kan også betraktes som historiske stadier, der ett lands moderniseringsmetoder hadde konsekvenser for andre lands veivalg. Moore hevder f.eks. at sovjetisk og kinesisk kommunisme var utformet i lys av liberal-kapitalistiske og reaksjonære erfaringer i andre land. Mot slutten av det 20. århundre kan vi kanskje anta at de kommunistiske regimenes erfaringer svekker interessen for tilsvarende eksperimenter andre steder.

Vi skal gi et eksempel på en mer komplisert historisk forklaringsform. Det finner vi i Perry Andersons store studie av de monarkiske enevoldsmaktene.

Han hevder at eneveldet både var en føydalaristokratisk forsvarsreaksjon og et utgangspunkt for den moderne kapitalismens fremvekst i Europa. Forklaringen er at spirene til eneveldet ble lagt i renessansen, og at renessanse betydde nytt liv til antikke former som ga kapitalismen rom å vokse i: romerrettens private og individuelle eiendomsbegrep, den kommersielle vitaliteten i en tradisjon med selvstendige bysamfunn, den analytiske og vitenskapelige holdning som var selve innbegrepet av renessanse.

Slik illustrerer Anderson en forklaringsform der forhistorie får ny betydning. Antikkens dynamiske institusjoner vekkes til nytt liv under opptakten til den europeiske enevoldsstat, og blir en forutsetning for Europas enestående utviklingsdynamikk.

Dernest trekker Anderson en hovedlinje mellom øst og vest i Europa. Han hevder at vestlig enevoldsmakt vokste frem gjennom indre historiske utviklingslinjer, mens østlig enevoldsmakt i første rekke var et svar på ytre press. I øst startet oppbyggingen av en eneveldig og sentralisert statsmakt senere, og kom først etter at Europa var militært og diplomatisk innordnet i et internasjonalt statssystem. Det vestlige enevelde reiste seg over et fremvoksende bynettverk og en friere bondestand, mens det østlige enevelde var bygd på små, dominerte bysamfunn og livegne bønder. I vest kom det øko-

Statsvitenskap/2007 Page 57 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

5 Politisk utvikling

nomiske overskudd i økende grad fra kommersiell byvekst. I øst måtte statsmakten presse overskuddet ut av undertrykte bønder. I vest var de sosiale og økonomiske formene ekspansive og på høyde med en modernisert statsmakt. I øst var de tilbakeliggende og lite produktive, med en statsmakt som først og fremst var et svar på militært press utenfra.

Slik kommer Anderson frem til et aktuelt hovedpoeng: hvorfor statsmakten i Russland og de østlige deler av Europa har en annen og mer dominerende posisjon i forhold til samfunnslivet enn i vest. Her gir han en nøkkel til sammenhengen mellom tsarveldet og den autoritære styreformen etter revolusjonen i 1917. Sovjetisk kommunisme har vært bundet til sitt historiske grunnlag, og har utviklet en overmektig stat over et svekket og uselvstendig samfunn. Det er derfor vanskelig å eksportere vestlige utviklingsmodeller østover.

Andersons studie gir en sammensatt fremstilling av politisk utvikling. Han ser på hvordan historiske faser kombineres og forskyver seg i forhold til hverandre, der indre utviklingslinjer og ytre utfordringer spiller en varierende rolle. Her er lite igjen av moderniseringsteoriens rettlinjede vekst, og like lite av avhengighetsteoriens enkle senter–periferimodell.

Utvikling og demokrati Demokrati er vanligere i rike enn i fattige land, men det er ingen entydig sammenheng mellom økonomisk vekst og demokratiske rettigheter. Selv om noen fattige land har valg og representativt styre, er demokratiet gjennomgående mindre stabilt jo fattigere et land er. Fattige land med stor sosial og materiell ulikhet er oftere utsatt for kuppforsøk og opptøyer selv om de formelt har demokratisk styre. På den annen side kan demokratiske land lettere fordele byrdene ved økonomiske tilbakeslag og andre kriser.

Demokrati kan være fordelaktig for den økonomiske veksten, blant annet fordi flertallsstyre bidrar til å forhindre at en eksklusiv elite først og fremst beriker seg selv. Demokratisk styresett fører

57

også gjerne til en jevnere fordeling av godene.

Noen land med demokratiske valg har likevel utbredt fattigdom, slik som India. Kina er fortsatt et partidiktatur, men har lenge hatt svært sterk økonomisk vekst, nær 10 % av nasjonalinntekten gjennom et par tiår.

Omkring 2/3 av verdens nær 200 stater har nå valg med konkurranse om den politiske makten.

Antallet har økt de siste 20–30 årene, kanskje fordi økt globalisering gjør det vanskeligere å opprettholde diktatoriske styresett. Mange av de nye demokratiene er imidlertid ustabile og ufullstendige som demokratier.

Det er enklere å få til demokratiske reformer dersom eliten kan beskytte sin rikdom ved å flytte den ut av landet. Den internasjonale finansintegrasjonen, som uttrykk for globalisering, øker mulighetene for kapitalflukt som svar på høy skattlegging og flertallsstyre.

Der de rike elitegruppene har formuen konsentrert i stedbundne ressurser, slik som olje, diamanter og edelmetall, er motstanden mot demokratiske reformer stor. Det skyldes at flertallsmakt ville utsette elitens formue for skattlegging og omfordeling. Tilsvarende har rike jordeiereliter gjerne motsatt seg demokratiske reformer. Hvis reformene likevel finner sted, blir demokratiet ustabilt med perioder av tilbakeslag. Den politiske utviklingen i Sør-Amerika illustrerer dette.

Den politiske endringens form De ulike utviklingsteoriene tillegger utviklingsprosessen forskjellige formelle kjennetegn. De har ofte en svært enkel og karakteristisk billedbruk, en retorisk metafor.

Moderniseringsteoriens hovedbilde er linjen eller skråplanet, der politikk og samfunn utvikler seg i et fast spor, men hvor noen deler av verden er kommet lenger enn andre. Langs den allmenne utviklingslinjen er det gjerne et avgjørende knutepunkt som skiller det tradisjonelle fra det moderne samfunn. Det industrielle gjennombrudd er dette avgjørende knutepunktet.

Statsvitenskap/2007 Page 58 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

58

Del I Faget og emnet

Avhengighetsteorien betrakter på sin side sentrum og periferi som festet til en skjevt lastet vektstang, der sentrums vekst er avhengig av periferiens nedgang.

Politiske utviklingsstudier har ofte beskrevet utviklingen gjennom et bestemt antall stadier, slik vi finner det i sammenlignende analyser av statsdannelse, nasjonsbygging, politisk deltakelse og velferdspolitikk.

Utviklingsstudier kan bygge på en form for stafett-teori om sosiale og politiske former. Det marxistiske utviklingsskjema, der produksjonsmåtene avløser hverandre fra antikk til sosialisme, har en slik form. Dynamikken er her, med Marx’ ord, «utviklingsformene som blir til lenker». Det betyr at indre spenninger bygger seg gradvis opp innen en produksjonsmåte, inntil en revolusjonerende omveltning sprenger den til fordel for en ny form.

En litt annen stafett-teori finner vi i tesen om «fordelene ved tilbakeliggenhet», der et industrielt foregangsland blir passert av en ekspansiv nykommer, som i sin tur må overlate lederskapet til en ny makt. Forholdet mellom England, Tyskland og USA i slutten av det 19. og begynnelsen av det 20. århundre har vært beskrevet slik. Englands ledende rolle som industrimakt ble overtatt av Tyskland, som så ble forbigått av USA. I studiet av politisk utvikling har vi sett at bl.a. Barrington Moore antyder et tilsvarende perspektiv, og vi finner det i høy grad innenfor studiet av internasjonal stormaktspolitikk.

Vi finner også spiralteorier om utvikling, på både det økonomiske og det politiske plan. Enkelte økonomiske historikere har hevdet at tilbakeslag kan være nødvendige som stimulans og grunnlag for ny vekst. Joseph Schumpeter hevdet at økonomisk krise kunne betraktes som et «skapende sammenbrudd», der krisen nettopp var gunstig for nyvinninger i produktutvikling og produksjonsprosess. I politikken kan revolusjonsteorier ha denne formen; ett skritt tilbake er nødvendig for å komme to skritt frem. Tesen kan f.eks. være at autoritære styreformer må gjeninnføres for at frigjøringen skal bli mer omfattende på et senere tids-

punkt. Kontrarevolusjonær tenkning kan ha et tilsvarende resonnement, f.eks. at regimet bare kan stabiliseres ved å gå to skritt tilbake, til en form forut for den situasjonen som revolusjonen sprang ut av. Dersom generalene griper inn mot et revolusjonært styre, må de kanskje tilbake til situasjonen forut for den liberale fasen som revolusjonen oppsto i.

Erfaringer fra Sovjetunionen/Russland og Kina har satt betydningen av rekkefølgen mellom politiske og økonomiske reformer på dagsordenen.

Under Gorbatsjov gjennomførte Sovjetunionen politiske reformer uten at man greide å forbedre et skakk-kjørt økonomisk system. Dette ledet til ustabilitet blant annet fordi folk kunne bruke sin nyvunne politiske frihet til å få innsikt i og å klage på manglende økonomisk fremgang. Deretter gjennomførte man økonomiske reformer på en måte som ledet til sterk maktkonsentrasjon i det økonomiske liv, uten politisk stabilitet og en fungerende rettsstat. I Kina, derimot, har det autoritære regimet beholdt et stramt grep om politikken, mens det gradvis har åpnet for et friere marked. Dette har gitt rask økonomisk vekst og fortsatt politisk stabilitet, men uten demokratiske fremskritt.

Endelig har vi ulike sykliske utviklingsteorier, i form av konjunkturbevegelser på kort og lang sikt, eller i form av biologiske metaforer som sivilisasjoners vekst, modning, forfall og død. Det har også vært hevdet at syklisk utvikling i større grad kjennetegner førindustrielle samfunn, mens industrisamfunn utvikler seg mer rettlinjet, eventuelt med kortvarige konjunkturfall innen en langsiktig vekst.

På det politiske plan finner vi sykliske teorier om vekslinger i regjeringsmakt, der de kortsiktige konjunkturfall ofte gir flertall for opposisjonen ved neste valg.

Disse billedlige utviklingsformene – linje, trapp, vektstang, stafettveksling, spiral, syklus – har i seg selv ingen forklaringskraft. De har ofte erstattet observasjon og konkrete studier, ikke bare i eldre samfunnsteori, men også i moderne statsvitenskap.

Det er ingen gode grunner til å anta at alle samfunn følger samme lovmessige mønster, eller at politiske

Statsvitenskap/2007 Page 59 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

5 Politisk utvikling

former driver mot et felles utviklingsmål. De utviklingsteoretiske posisjonene er bedre fundert jo tettere de redegjør for de mekanismene som gir et endringsforløp en bestemt form. I mange faglige analyser vil vi også finne slike redegjørelser, selv om de samtidig bruker generelle modeller som gir et sterkt forenklet bilde.

Avslutning Begrepet om politisk utvikling sprang ut av en bestemt historisk situasjon etter annen verdenskrig.

Tolkningen av det globale fattigdomsproblemet ble knyttet til de samfunnsteoriene som beskrev industrialismens fremvekst i annen halvdel av det 19. århundre. Fagdebattene var lenge dominert av kontrasten mellom moderniseringsteori og avhengighetsteori, men ga snart plass for mer nyanserte formuleringer. Teorier om dynamikken i relativ tilbakeliggenhet brøt med de enkle, lineære modellene. I makrohistoriske studier av statsformer, som Andersons analyse av enevoldsmakt, finner vi et sammensatt bilde av politiske kontraster i tid og rom. Andersons analyse kaster også lys over autoritær statsmakt i Sovjetunionen, der gamle historiske mønstre har gitt form til kommunistpartiets kontroll.

59

De generelle utviklingsteoretiske modellene har begrenset forklaringskraft. Fruktbare teorier om politisk endring må redegjøre for endringsmekanismer og konkrete forløp. Slike redegjørelser kommer vi tilbake til i flere kapitler, særlig i kapittel 12.

Videre lesning Acemoglu, D. & J.A. Robinson, Economic Origins of Dictatorship and Democracy, Cambridge University Press, Cambridge 2006.

Anderson, P. Lineages of the Absolutist State, NLB, London 1974.

Anderson, P. Passages from Antiquity to Feudalism, NLB, London 1974.

Moore Jr., B. Social Origins of Dictatorship and Democracy. Lord and Peasant in the Making of the Modern World, Beacon Press, Boston 1966.

Przeworski, Adam, mfl., Democracy and Development, Cambridge University Press, Cambridge 2000.

Rueschemeyer, D. mfl. Capitalist Development and Democracy, Polity Press, Cambridge 1992.

Statsvitenskap/2007 Page 60 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

60

Del I Faget og emnet

Statsvitenskap/2007 Page 61 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

5 Politisk utvikling

Del II

Statsapparat og offentlig styring

61

Statsvitenskap/2007 Page 62 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

62

Del II Statsapparat og offentlig styring

Statsvitenskap/2007 Page 63 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

6 Statsmaktens organisering

63

Kapittel 6

Statsmaktens organisering Forfatning og konstitusjonelle regler gir et utgangspunkt for å beskrive et lands statsskikk, men dette utgangspunktet er alltid ufullstendig og ofte misvisende. I den norske grunnloven er parlamentarismen ikke nevnt, selv om den endret forholdet mellom statsorganene på helt grunnleggende måte.

Parlamentarismen var utfallet av en hard kompetansestrid mellom regjering og nasjonalforsamling gjennom 1870- og første halvdel av 1880-årene. De organiserte interessenes rolle i offentlige beslutningsprosesser ligger også utenfor det konstitusjonelle regelverket, selv om organisasjonene har en sentral plass, både formelt og uformelt, når offentlig politikk skal fastlegges. Den detaljerte utformingen av statsadministrasjonen er heller ingen forfatningssak, selv om den er styrende for behandlingen av både enkeltsaker og hele samfunnssektorer. I ly av konstitusjonell stabilitet kan det derfor utvikle seg en helt ny statsskikk, uten at rekkevidden av dette når opp på den politiske dagsorden.

Institusjonelle endringer gir heller ingen fyllestgjørende beskrivelse av hvordan et politisk system virker. Parlamentarismen innebar f.eks. at regjeringen måtte ha støtte av et flertall i nasjonalforsamlingen, og at «all makt» dermed var samlet i den folkevalgte forsamling, siden regjeringsmedlemmer også måtte møte og stå til ansvar der. I representative demokratier ledet dette til forestillingen om en parlamentarisk styringskjede, hvor folkeflertallet sto bak et parlamentarisk flertall, som i sin tur kontrollerte regjeringen, med forvaltningen som et apparat for å iverksette den politiske vilje. Dette ga også et fortegnet bilde av faktisk statsskikk.

På den lange veien fra velger til iverksatt vedtak

ble alle saker silt og omformet gjennom en rekke politiske og byråkratiske mekanismer, hvor organiserte interesser og institusjonelle former påvirket utfallet.

I enkelte land kan enhver beskrivelse av statsapparatet være misvisende, fordi politisk myndighet er plassert andre steder. Dette har f.eks. vært tilfellet i Sovjetunionen, der kommunistpartiets organer har vært avgjørende, mens de statlige institusjonene har hatt en mer formell og dekorativ oppgave. Her ble det gjennomført viktige forfatningsreformer fra slutten av 1980-årene, med større reell beslutningsmyndighet til statsinstitusjonene før unionen ble oppløst. I mer tradisjonelt autoritære stater kan politisk makt være konsentrert i hendene på en diktator, en junta eller et familiedynasti, med de formelle statsorganene som politisk dekor. Her vil også en rent konstitusjonell beskrivelse være misvisende.

Dette betyr ikke at konstitusjonelle former er uten betydning. I mange sammenhenger legger de grunnlaget for makt- og kompetansefordeling mellom offentlige organer, og binder vedtaksprosessene til bestemte prosedyrer og beslutningsregler. Poenget med statsvitenskapelig analyse er ikke at formelle forfatninger er tomme skall, men at innholdet og virkemåten må studeres kritisk og konkret.

I dette kapitlet skal vi se på noen hovedprinsipper for konsentrasjon og spredning av regjeringsmakt. Først tar vi for oss makt- og kompetansefordelingen innen ett regjeringsnivå, det vi kan kalle horisontal maktfordeling. Med «nivå» mener vi her det sentrale, det regionale, det lokale. F.eks. statlig,

Statsvitenskap/2007 Page 64 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

64

Del II Statsapparat og offentlig styring

fylkeskommunalt og kommunalt myndighetsområde. Diskusjonen vil først og fremst være knyttet til den sentrale, statlige maktfordelingen mellom politiske organer. Dernest skal vi behandle maktfordelingen mellom ulike styringsnivåer, vertikal maktfordeling mellom sentrale og regionale myndigheter. Vi finner også statlige myndighetsorganer på regionalt og lokalt nivå. Diskusjonen vil ta utgangspunkt i det overordnede skillet mellom enhetsstat og føderalisme. Deretter skal vi diskutere maktfordeling mellom generasjoner; det vil si begrunnelser og problemer knyttet til at den generasjonen den grunnlovgivende forsamling utgår fra, får binde opp senere lovgivende forsamlinger. Til slutt skal vi se på organisasjonsformenes betydning innad i de offentlige organene, med vekt på utforming av forvaltningen.

Maktfordeling mellom statsorganer Prinsippet om maktfordeling mellom offentlige organer er utformet i en moderat og en ekstrem variant. Den moderate varianten skiller mellom lovgivende, utøvende og dømmende makt, med ulike oppgaver og ulike prosedyrer for bemanning. Den klassisk liberale doktrinen om maktfordeling, fra Montesquieu og Locke, så prinsippet som en garanti mot despotisk styresett. I den moderate formen er det særlig domstolenes uavhengighet som har konstitusjonell betydning. Skillet mellom regjering og nasjonalforsamling skulle opprinnelig gi garantier for interesser som ikke hadde folkeflertallet i ryggen. Fra 1814 til 1884 sto den norske regjering først og fremst ansvarlig overfor Kongen, og støttet det kongelige veto overfor stortingsvedtak.

Dette skillet mellom lovgivende og utøvende makt ble visket ut med parlamentarismen, da statsrådene måtte møte frem i Stortinget, og regjeringen ble avhengig av et flertall i nasjonalforsamlingen. Det er fortsatt et skille mellom lovgivende og utøvende makt, bl.a. ved at regjeringsmedlemmer fratrer sete i nasjonalforsamlingen dersom de er valgt dit, men koblingen er tettere enn det klassiske prinsippet til-

sa. Kompetansestriden ble i hovedsak løst med parlamentarismen. Dette systemet er ofte kalt et kabinettsystem, og innebærer en sammenlenking av statlig autoritet. Her er regjeringssjefen den fremste blant likemenn, og har sitt mandat ut fra parlamentarisk styrkeforhold.

Den ekstreme varianten av maktfordeling finner vi der alle statsorganene er valgt uavhengig av hverandre, med atskilte oppgaver og eventuelt med mulighet til å nedlegge gjensidig veto mot hverandres vedtak. Dette er klarest i et presidentsystem. Der hvor presidenten har reell myndighet, og ikke velges av nasjonalforsamlingen, har vi grunnlag for løpende kompetansestrid mellom statsorganene. I det amerikanske system med gjensidige checks and balances er det også presidenten som leder og utpeker regjeringen, mens nasjonalforsamlingens kamre kan ha flertall fra et annet parti enn presidentens.

Samtidig er det amerikanske partisystemet mindre fast og disiplinerende enn vi kjenner det fra mange europeiske land. Dette gjør at ulike særinteresser på tvers av partilinjene får atskillig spillerom. Behandlingen av f.eks. statsbudsjettet kan i en slik situasjon bli ytterst vanskelig. Presidenten kan nedlegge veto mot vedtak han finner uakseptable, men er samtidig avhengig av Kongressens bevilgninger både innenriks- og utenrikspolitisk. Formell kompetansestrid ender ofte som spørsmål om grunnlovsmessighet, hvor den øverste domstolen har avgjørende myndighet. Derfor blir også dommerutnevnelsene viktige politiske saker, hvor presidenten foreslår og nasjonalforsamlingen godkjenner.

Problemet med kompetansestrid er mindre akutt i forhold til forvaltningen, hvor USA har et såkalt spoils system som innebærer at deler av embetsverket er politisk utnevnt av partiapparatet eller presidenten. Her forsterkes imidlertid et indre administrativt samordningsproblem, fordi de politisk utnevnte føler sterkere lojalitet overfor partiorganisasjonen enn overfor sine etater eller sine byråkratisk overordnede. I motsetning til kabinettsystemet betyr presidentsystemet en formell oppsplitting av politisk autoritet.

Enkelte republikker, med en president som stats-

Statsvitenskap/2007 Page 65 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

6 Statsmaktens organisering

sjef, har i realiteten et kabinettsystem, fordi presidentstillingen er mer honorær enn innflytelsesrik.

Andre har et blandet system, som Frankrike etter 1962, hvor presidenten velges i direkte valg og har viktige fullmakter på særskilte saksområder, samtidig som statsministeren og kabinettet står ansvarlig overfor nasjonalforsamlingen. Her er kompetansestriden og samordningsproblemene gjerne størst når president og statsminister representerer ulike politiske retninger, slik de gjorde midt i 1980-årene, da François Mitterrand fra sosialistpartiet var president og Jacques Chirac fra det gaullistiske parti statsminister. I Finland har et slikt blandet system virket relativt ryddig, fordi presidenten har hovedansvar for utenrikspolitikken, mens statsminister og kabinett er ansvarlige for innenrikspolitiske saker. Globalisering generelt, og EU-medlemskap spesielt, setter imidlertid press på slike ordninger. Det er ikke like lett å opprettholde en ryddig arbeidsdeling når inter- og til dels overnasjonale organisasjoner som EU eller WTO (World Trade Organization) i stadig større grad beskjeftiger seg med saker som tradisjonelt har vært betraktet som innenrikspolitikk. EU definerer f.eks. standarder for sikkerhet på lekeplasser. Det er som tema betraktet ganske langt unna det vi oppfatter som utenrikspolitikkens kjerneproblemer.

Nasjonalforsamlingens organisering og arbeidsform kan ha store politiske konsekvenser. Enkelte land har et tokammersystem, med et overhus eller et senat som kan ha medbestemmelsesrett eller utsettende veto. I føderale stater som USA og Australia er senatet sammensatt av utsendinger fra delstatene. Det norske Stortinget er valgt i ett kammer, selv om forsamlingen deler seg i odelsting og lagting under behandling av lovsaker.

I den norske nasjonalforsamlingen står komitésystemet helt sentralt. Representantene fordeles på faste komiteer for ulike saksområder. Komitébehandlingen av en sak, før den kommer opp til debatt og votering i plenum, er gjerne helt avgjørende, fordi partigruppene tar standpunkt i komiteen.

De interessegruppene som ønsker å påvirke utfallet, sørger for å gjøre sitt syn gjeldende overfor ko-

65

miteen eller overfor sentrale komitémedlemmer.

Dersom partiene ikke har et standpunkt fra før, eller dersom medlemmene av andre komiteer ikke er særlig engasjert, kan slik lobbyvirksomhet ha stor gjennomslagskraft, fordi utfallet vipper på noen få personers holdning. I enkelte land kan nasjonalforsamlingen arrangere formelle høringsmøter med saksekspertise og innkalte parter, eller aktører som inviterer seg selv. I det norske Stortinget har fagkomiteene rett til å arrangere slike høringer, men frem til midten av 1990-tallet var disse alltid lukket for presse og publikum. Lukkede høringer gjør at lobbyisme – direkte påvirkning overfor representantene – blir vanskeligere å kartlegge, og det gjør det vanskelig å kontrollere og etterprøve innholdet i informasjonen som utveksles. Etter en lang og opphetet debatt ble det i 1995 gitt anledning til også å arrangere åpne høringer. Først var dette en prøveordning, men i 2001 vedtok Stortinget å gjøre ordningen permanent.

Representantenes forhold til sine valgkretser har ofte stor betydning for utfallet av en sak. I nasjonalforsamlingen står distriktsinteressene sterkt, og saker kan bli avgjort gjennom underhåndsavtaler om gjensidig støtte fra ulike distrikter, på tvers av partilinjene. Dette gjelder kanskje særlig lokaliseringsspørsmål, kommunikasjonsutbygging, næringsstøtte og andre distriktsrettede tiltak. Med en spissformulering har det vært sagt at nasjonalforsamlingen er en av de minst nasjonale forsamlingene vi har.

Domstolenes konstitusjonelle oppgave er knyttet til muligheten for å sette en lov eller et vedtak til side som forfatningsstridig. Dette innebærer at en uavhengig tolkning av konstitusjonelle regler er overordnet løpende flertall i nasjonalforsamlingen.

Enkelte land har særskilte konstitusjonsdomstoler for dette formålet, mens andre har overlatt spørsmålet til den ordinære høyesterett. Slik prøvingsrett har reist viktige prinsippspørsmål i forholdet mellom konstitusjonelle garantier og flertallsdemokrati, og er behandlet i et senere kapittel. Holdningen til prøvingsretten har gjerne vært knyttet til spørsmålet om hvorvidt domstolene selv er «poli-

Statsvitenskap/2007 Page 66 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

66

Del II Statsapparat og offentlig styring

tiske organer» i sin rettstolkning, eller om de representerer et juridisk skjønn hevet over aktuell partipolitisk strid.

Gjennom den internasjonale rettsutviklingen har forholdet mellom lovgivende og dømmende makt forskjøvet seg i favør av nasjonale og internasjonale domstoler. Internasjonale traktater inneholder ofte svært generelle og flertydige bestemmelser, som å endre traktatene, eller si dem opp, men den politiske barrieren er ofte svært høy.

Mange spørsmål som tidligere kunne avgjøres av politiske organer blir derfor i realiteten avgjort gjennom rettsvesenet. Dette har vært kalt rettsliggjøring av politikken.

I pakt med utviklingen internasjonalt har også den norske sentralbanken – Norges Bank – fått en mer selvstendig stilling. Mot slutten av 1990-tallet begynte Norges Bank å føre en mer selvstendig linje i forhold til sine demokratisk valgte oppdragsgivere i storting og regjering. Etter en periode preget av avstand mellom formell instruks og faktisk sentralbankatferd, ble den nye praksisen formalisert i en ny forskrift for pengepolitikken i 2001. Med denne ga regjeringen Norges Bank nesten full frihet i rentepolitikken, i bytte mot et større ansvar for å sikre en stabil og god utvikling i inflasjon, produksjon og sysselsetting.

Dette representerer en forsiktig form for selvbinding fra demokratiets side, målet er å oppnå langsiktig stabilitet. Tanken er at sentralbankens ledelse er mer uavhengig av kortsiktig press enn hva valgte politikere er. I praksis vil sentralbankens rett til å reagere med høyere renter hvis den er misfornøyd med f.eks. finans- eller inntektspolitikken, kunne virke disiplinerende på andre aktører i den økonomiske politikken. Men bankens makt springer ut av dens politiske mandat, som kan trekkes tilbake uten store formelle hindringer. I flere andre land er sentralbankens frihet sikret gjennom konstitusjonen (eller gjennom en bindende traktat i EUs tilfelle); slik er det ikke i Norge.

Nasjonalforsamlinger delegerer mye av sin myndighet til regjering og administrasjon. Dette skjer gjennom fullmaktslover og rammelover, hvor ad-

ministrasjonen gir de konkrete bestemmelsene eller de utfyllende forskriftene. Administrasjonen forbereder også lovforslag etter initiativ fra den politiske ledelsen, og behandlingen i den lovgivende forsamling kan være ganske rask og summarisk i forhold til disse forarbeidene. Derfor er det administrative apparatets organisering, sammensetning, perspektiv og problemoppfatning viktig.

Byråkratiet er ikke bare et apparat for iverksettelse, men spiller en betydelig politisk rolle. Statsadministrasjonen står overfor motstridende forventninger. Den skal være et nøytralt apparat for saksbehandling og oppfølging av politiske direktiver, den skal være lojal overfor den sittende regjering, men den skal også være faglig uavhengig i ekspertutredninger og saksbehandling. De kryssende forventningene gjelder særlig kravet om politisk lojalitet på den ene side og faglig uavhengighet på den andre, kanskje mest akutt for administrative fagetater utenfor departementene. Forvaltningen bør ikke være overivrig i sin lojalitet, fordi den skal være spiselig for et skiftende politisk lederskap.

Stilt overfor motstridende forventninger kan statsadministrasjonen svare med å legge tyngdepunktet forskjellige steder. Forvaltningsforskere har vist hvordan disse kryssende forventningene balanserer hverandre i norsk forvaltningskultur.

Spillerommet for ulike rolleoppfatninger har samtidig betydd at ulike forvaltningsprofesjoner er blitt bærere av særegne administrative roller. I en studie av Torstein Eckhoff og Knut Dahl Jacobsen ble den tradisjonelle juristrollen stilt opp mot økonomenes inntog i forvaltningen etter annen verdenskrig – juristene med sin avledning av vedtak etter et foreliggende regelverk, mot økonomenes mål–middelorienterte modeller. Samfunnsfag som sosiologi, pedagogikk og statsvitenskap er også svakere orientert mot formell regelanvendelse, og har kanskje gitt større spillerom for byråkratenes egne initiativ og vurderinger. Betydningen av utdannelse og profesjonell bakgrunn avhenger av hvordan byråkratiet er organisert, og hvilke faggrupper som dominerer en etat fra før. Her er en slags frekvenslov hvor nye grupper tilpasser seg etatenes etablerte rutiner

Statsvitenskap/2007 Page 67 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

6 Statsmaktens organisering

og dominerende sammensetning. Nykommere farges av de tallmessig sterke profesjonene.

Statsvitenskapelige studier har først og fremst vist at forholdet mellom styringsorganer er mer porøst og uoversiktlig enn konstitusjonelle kart tilsier. Et presidentsystem gir ingen klar arbeids- og kompetansedeling mellom utøvende og lovgivende makt. Et kabinettsystem samler ikke «all makt» i nasjonalforsamlingen. Et byråkratisk apparat er ikke bare regjeringens forlengede arm, men arnested for varierende grad av politisk initiativ og innflytelse.

Maktfordeling mellom regjeringsnivåer En geografisk beslutningsenhet, et politisk-administrativt område, burde teknisk sett ha en størrelse som gjør at den mest mulig effektivt kan løse de problemene befolkningen står overfor. Det fins imidlertid ingen slik ideell grense, som gir et område passe størrelse for ethvert formål. Overfor noen problemer er enhver grense for trang. Det gjelder klodens ozonlag, hav- og luftforurensninger, kjernefysiske eksplosjoner, valutastabilitet, internasjonal terrorisme. Jo mindre enhetene er, jo lengre blir gjerne rekken av problemer som krever samarbeid med omverdenen. En småstat eller en region eller et lokalsamfunn kontrollerer selv en begrenset del av de faktorene som har betydning for livsvilkår i området. Her har det ligget et argument for å utvide grensene, tøye dem i retning av det aktuelle problemets omfang. Dette kan skje gjennom formell endring av stats- og kommunegrenser, gjennom overnasjonalitet og kommunesammenslåing, eller det kan skje i form av tilpasning, samarbeidstiltak og overordnede reguleringer som gjør enhetene mindre selvstyrte og grenselinjene tynnere.

Problemet er at grensene i andre sammenhenger kan være for vide og for gjennomhullede. Grupper og personer kan ha vanskeligere for å delta effektivt i beslutninger som angår deres egen situasjon. Befolkningen i delområder kan bli konsekvent nedvotert. Det kan tenkes at en felles politikk for en enhet

67

svekker vilkårene for bestemte grupper innen området, og at nedbryting til mindre enheter forbedrer vilkårene uten nye omkostninger for andre. I slike tilfeller er problemets grenser trangere enn grensene for den opprinnelige politiske enheten.

Desentralisering av vedtaksmyndighet vil her være et middel til bedre samsvar mellom problem og beslutningsenhet. Løsrivelse av provinser og delområder til mindre nasjonalstater er den ekstreme formen for slik desentralisering.

De grensene som er for vide i forhold til ett problem, kan være for trange i forhold til et annet.

Dahl og Tufte påpeker i boka Size and Democracy at små enheter kan gi borgerne større mulighet til å påvirke politiske vedtak, samtidig som enheten har mangelfull kontroll over de faktorene som befolkningens livsvilkår avhenger av. Større enheter kan derimot gi bedre kontroll over betydningsfulle faktorer, mens de individuelle påvirkningsmulighetene reduseres. Mer av det ene gir mindre av det andre. Ingen politisk grensedragning kan løse opp dette dilemmaet.

EUs overgang til felles valuta og pengepolitikk kan tjene som en illustrasjon her. Et hovedmål ved å gå over til felles valuta var å gjøre EUs økonomi mindre sårbar for svingninger i dollarkursen. Tidligere førte gjerne bevegelser i dollaren til at noen EU-valutaer steg i verdi, mens andre sank. I sin tur skapte dette problemer for alt fra den felles landbrukspolitikken til vanlig handel mellom landene.

Dette problemet er nå løst, EU har fått bedre kontroll over én meget betydningsfull faktor. Til gjengjeld har man fått et nytt problem med innføringen av felles rentenivå i hele euro-området. Landene som er med i pengeunionen, utvikler seg nemlig ikke likt. På ethvert gitt tidspunkt kan noen av dem trenge lavere renter, mens andre trenger et høyere rentenivå. Men en differensiert rentepolitikk er ikke lenger mulig, og den enkelte stats påvirkningsmulighet er med få unntak minimal. I stedet må landene forsøke å tilpasse seg ved hjelp av blant annet finans- og arbeidsmarkedspolitikk.

Generelt består praktiske løsninger i at ingen grenser gjøres absolutte, men varieres i et samspill

Statsvitenskap/2007 Page 68 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

68

Del II Statsapparat og offentlig styring

mellom globale, kontinentale, nasjonale, regionale og lokale enheter. Disse praktiske løsningene krever samarbeidsordninger og fleksible regler, men de gir ikke et stabilt og endelig svar på problemet. De løpende politiske debattene om overnasjonalitet og internasjonalt samarbeid på den ene side, desentralisering og kommunalt selvstyre på den andre, viser dilemmaets dimensjoner.

Innad har moderne stater utviklet to prinsipielt forskjellige svar på spørsmålet om samsvar mellom problemtype og beslutningsenhet. Det ene svaret fastholder enhetsstaten som overordnet ramme, men delegerer i varierende grad myndighet til regionale og lokale enheter. Enhetsstaten er den konstitusjonelle form, med suvereniteten forankret i sentrale institusjoner, men med delegasjon og desentralisering til lavere nivåer gjennom lovgivningen.

Stater med styrende prefekter som sentralregjeringens representant i provinsene, har beholdt en sterk grad av sentralisering. Det franske systemet har vært en modell her. Ulike grader av lokalt selvstyre gir mer desentraliserte former. I Norge gir bl.a. funksjonsdelingen mellom fylkesmann og annen statlig lokalforvaltning på den ene side, og fylkesting eller kommunestyre (som det lokale selvstyrets institusjoner) på den andre, mye av den formelle nøkkelen til graden av desentralisering. Vi skal se nærmere på desentraliseringens problemer i et senere kapittel.

Den andre løsningen er konstitusjonell maktfordeling gjennom føderalisme. Språkbruken her kan variere, men i en føderalstat er fordelingen av autoritet mellom sentralregjering og delstater fastslått i forfatningen. Her går den formelle kombinasjon av enhet og regionalt mangfold til kjernen av statens oppbygging. Føderalisme er ikke et statlig hierarki som har desentralisert seg gjennom delegasjon av myndighet til regionale organer. Det er et ikke-sentralisert system med uavhengige sentra, som er bundet sammen på føderalt nivå.

Føderalisme i tradisjonell forstand, slik vi finner det i den amerikanske konstitusjon, delte lovgivnings- og bevilgningsmyndighet mellom føderale organer og delstatforsamlinger, med betydelig uav-

hengighet innenfor det kompetanseområdet som var tildelt hvert nivå. Senere amerikansk diskusjon har dreid seg om hvorvidt denne klassiske føderalismen gir en dekkende beskrivelse, eller om forholdet mellom regjeringsnivåer er blitt mer flytende og uoversiktlig, eventuelt med initiativ og styringsambisjoner forskjøvet mot sentralregjeringen på delstatenes bekostning.

Den amerikanske føderalismen er prinsipielt interessant også fordi den ble utformet som et kompromiss mellom motstridende demokratisyn blant konstitusjonens fedre. Thomas Jefferson argumenterte for lokalt selvstyre og for den lille republikk.

Han anså de lokale regjeringer som nærmere opp til folket og mer ansvarlige overfor de enkelte borgere. Argumentet pekte egentlig mot en relativt løs konføderasjon, et statsforbund, med betydelig formell suverenitet for delstatene.

James Madison snudde denne argumentasjonen på hodet. Han hevdet at småstatene lettere ble dominert av en smal fraksjon, fordi mulighetene for opposisjonelle allianser, motstridende interessegrupper og bredt politisk mangfold var mindre.

Store og mer mangfoldig sammensatte stater ville derfor gi større spillerom for det representative demokrati, med bedre vilkår for skiftende mindretall.

Dette argumentet pekte i sin konsekvens mot en samlet enhetsstat, men ble anvendt til støtte for en føderasjon med en relativt betydningsfull sentralregjering. Madisons føderale argument var at de ulike regjeringsnivåene også ville balansere og kontrollere hverandre, til fordel for befolkningens rettigheter.

Meningsforskjellen mellom Jefferson og Madison har dannet rammen om kompetansestriden mellom delstatenes og føderalregjeringens forsvarere helt frem til i dag. I utgangspunktet har det føderale prinsipp tatt sikte på å tilfredsstille motstridende hensyn, gjennom fordeling av bestemte saksområder til ulike regjeringsnivåer. I praksis er fordelingen blitt mer ustabil og ugjennomsiktig enn prinsippet tilsa.

Det har vært to hovedlinjer i argumentasjonen for føderalisme. Den ene er demokratiteoretisk, og

Statsvitenskap/2007 Page 69 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

6 Statsmaktens organisering

dreier seg – som vi har sett – om forholdet mellom beslutningsnivå og nærhet til befolkningen. Den andre argumentasjonslinjen er knyttet til variasjon i etterspørselen etter offentlige goder. Her sies det at et ikke-sentralisert regjeringssystem kan tilpasse seg lokale preferanser, mens en sentralisert regjering ville gi et ensartet tilbud av fellesgoder på tvers av en sammensatt befolknings ønsker. Et slikt argument for effektiv og differensiert markedstilpasning forutsetter varierende lokale behov eller en mobil befolkning, hvor grupper og enkeltpersoner kan flytte til delstater som gir dem de tilbud og goder de foretrekker. Noen vil f.eks. ha et solid sosialt sikkerhetsnett og et godt beskyttet miljø, mens andre setter risikable konkurransevilkår og lave skatter høyere. Faste delstatsgrenser er likevel et problem her, fordi disse politisk-administrative grensene ikke danner grensene for offentlige problemområder eller avgrenser virkningene av offentlige tiltak. Det rasjonalistiske markedsargumentet for regional variasjon er kanskje først og fremst et argument for fleksibel desentralisering.

Innenfor teorien om rasjonelle valg – public choiceretningen – har det vært en omfattende debatt om betydningen av politisk og administrativ desentralisering som vilkår for markedstilpasning til fellesgoder.

Føderalismen har ikke gitt entydige svar på demokratiteoretiske eller beslutningsteoretiske problemer. Den er først og fremst et konstitusjonelt kompromiss mellom splittende og samlende interesser. Desentralisering innen enhetsstatens rammer er et tilsvarende kompromiss av ikke-konstitusjonell art.

Maktfordeling mellom generasjoner Det er vanlig at det er vanskeligere for nasjonalforsamlingen å endre forfatningen enn det er å vedta en alminnelig lov. I enkelte land må en grunnlovsendring vedtas i folkeavstemning, ofte med bestemte krav til valgdeltakelse, i tillegg til vedtak i nasjonalforsamlingen. Det er også vanlig å kreve

69

kvalifisert flertall for grunnlovsendring, mens lover ellers avgjøres med alminnelig flertall. I Norge krever Grunnloven at grunnlovsendring bare kan skje med minst 2/3 flertall i Stortinget. Forslag om slik endring må være fremsatt i foregående valgperiode. En hovedbegrunnelse for dette er at folket i valg skal ha en mulighet til å påvirke utfallet gjennom Stortingets sammensetning.

Når det er vanskeligere å endre en grunnlov enn en lov, innebærer det at vedtak i den grunnlovgivende forsamling har fått forrang fremfor senere nasjonalforsamlinger. Det ligger også et innslag av selvbinding i dette – nasjonalforsamlingen aksepterer en tidligere vedtatt innskrenking i sin alminnelige flertallsrett. Hva er begrunnelsene for en slik innskrenking, der en «generasjon» – den grunnlovgivende – har forrang fremfor dem som kommer senere?

Krav om kvalifisert flertall favoriserer status quo; det legger et konservativt element inn i konstitusjonen. De bestemmelsene som er lagt inn i Grunnloven, har dermed en ekstra beskyttelse mot endring. Dette gjelder forfatningsendring, og det kan gjelde – i konstitusjonelle demokratier – rettigheter slik som ytringsfrihet og forbud mot straff uten lov og dom. Menneskeretter som ytringsfrihet og forbud mot straff uten lov og dom oppfattes som mer grunnleggende og absolutte enn andre rettigheter. Man kan diskutere den praktiske gjennomføringen av slike rettigheter, men den prinsipielle diskusjonen om hvorvidt de skal opprettholdes eller ikke, er stort sett avsluttet. Slike rettigheter er samtidig et vilkår for at et flertallsstyre skal kunne fungere demokratisk, og også derfor må det legges hindringer i veien for at et flertall skal kunne trekke dem tilbake.

Forfatningen skal være tung å endre fordi den skal gi spilleregler og rettigheter som kan motstå kortsiktig press i en opphetet situasjon. Når en nasjonalforsamling godtar dette, er det fordi tilstrekkelig mange representanter aksepterer at status quo på enkelte områder bør ha forrang fremfor endring. Kvalifisert flertall favoriserer stabilitet, og et argument for å akseptere en slik selvbinding kan

Statsvitenskap/2007 Page 70 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

70

Del II Statsapparat og offentlig styring

være å dempe konsekvensene av stemningsbølger og situasjonsbestemte fristelser.

Krav om kvalifisert flertall vil også beskytte mindretall som føler at mye står på spill, mot et mer likegyldig flertall. Det er en minoritetsgaranti, der nasjonalforsamlingen aksepterer en konstitusjon som gjør det vanskeligere å frata mindretall bestemte goder, på tross av flertallsoppfatningen.

Et enkelt flertall skal f.eks. ikke kunne frata mindretallet deres stemmerett, eller oppheve statens formelle suverenitet. Samtidig kan man få situasjoner der et apatisk mindretall kan blokkere endringer som flertallet føler intenst for, dette følger av at status quo er favorisert i forfatningen. Det er prisen man betaler. En forfatning skal jo nettopp øke stabiliteten og forutsigbarheten i det politiske liv.

De politiske holdningene til konstitusjonelle garantier og barrierer mot endring kan ofte synes opportunistiske. Politikere fra partier i opposisjon kan ha stor sans for mindretallsbeskyttelse, mens de argumenterer for flertallets rett mot konstitusjonen når de kan mønstre et flertall. I det politiske liv har standpunkt til spilleregler en tendens til å bli farget av aktuell situasjon og standpunkt i sak.

Organisasjonsform og beslutningsmønster Det er svært store variasjoner i måten statsapparat og offentlig virksomhet er organisert på. Her er store forskjeller fra land til land, og betydelige endringer over tid, gjennom formell omorganisering.

Det norske styringssystemet, med et regjeringskollegium hvor statsrådene leder hvert sitt departement, og med arbeidsdeling mellom departementer, direktorater, statsselskaper og lokale organer, er ingen selvfølge. I detaljene er det tvert imot enestående, selv om noen grunntrekk er gjenkjennelige i andre europeiske land.

Vi må anta at organisasjonsformen – både den formelle strukturen, de fysiske betingelsene og rekrutteringen til offentlige organer – har konsekvenser for problembehandling og vedtak. Vi kan ikke si nøyaktig og generelt hvor stor rolle organi-

sasjonsstrukturen spiller, i forhold til f.eks. de verdiene og interessene som beslutningstakerne bringer med seg når de befolker etatene. Men både norsk og utenlandsk forskning har vist at formell organisasjon og etatkjennetegn har atskillig betydning for beslutningsatferden.

Det har konsekvenser for oppfatningen og behandlingen av et problemfelt om det plasseres i et politisk ledet departement, i et mer frittstående direktorat, i et statsselskap, i et offentlig kontrollert aksjeselskap – eller overlates til private. Organisasjonsformen gir ulik distanse til politiske føringer, ulike budsjettbetingelser, ulike resultatmål og kriterier på suksess. Et forretningsselskap må ta andre bedriftsøkonomiske hensyn enn en serviceetat eller et direktorat, som ikke kan gå konkurs fordi de utgjør poster på statsbudsjettet. Dersom Vegdirektoratet og Norges Statsbaner ble slått sammen i den enes organisasjonsform, ville det ha betydelige konsekvenser for forholdet mellom privatbilisme og kollektivtrafikk, og mellom vei og bane. Kommunikasjonsmønsteret i landet ville bli et annet.

Spenninger og konflikter ville bli flyttet inn og ned i en overordnet organisasjon, med nye konkurransebetingelser for motstridende interesser og hensyn.

Omorganisering betyr at saksfelter plasseres sammen, skilles fra hverandre, knyttes sammen på nye måter. Mer spesialiserte kontorer og avdelinger gir konsentrert oppmerksomhet om et saksområde, og fører til at etaten knytter innsats og prestisje tettere opp til det. Samtidig kan dette skape nye bruddflater og tåkedannelser i saksbehandlingen, fordi samordningen av sakene i et bredere perspektiv blir svekket. En organisasjonsform er en møteplass, men også en ramme om kommunikasjonsbrudd.

Organisasjonsdeling kan være en måte å redusere indre konflikter på, samtidig som mulighetene til koordinering og kontroll av ytre spillover-virkninger svekkes. Etatsammenslutning kan usynliggjøre konflikter og presse dem lavere ned på organisasjonskartet, men virkningen kan være både lammende og konfliktløsende, både destruktiv og

Statsvitenskap/2007 Page 71 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

6 Statsmaktens organisering

konstruktiv. Sammenslutning kan også gi rasjonaliseringsgevinster gjennom bedre ressursutnyttelse og mer effektiv arbeidsdeling, men kan samtidig bety svekket korpsånd, redusert etat-identifikasjon og lavere konkurransebevissthet.

Det offentlige apparatet – fra statsform til forvaltningssystem – har to viktige sider. For det første har det instrumentell betydning, i den forstand at organiseringen er et redskap som gir bestemte grep på problemene, og dermed påvirker løsningen av dem. Organisasjonsformen er dels et resultat av historiske tilfeldigheter, dragkamp mellom personer og etater, interesser som har gjort seg gjeldende. Den er også dels et resultat av mer bevisst og planmessig utforming, med vekslende konsekvenser i forhold til hensikten. Et departement kan opprettes fordi et nytt og stort problemfelt krever offentlig oppmerksomhet. Det kan også opprettes som symbolsk markering utad, eller fordi en personlig eller partipolitisk kabal i regjeringskollegiet skal gå opp. En avdeling kan skilles ut fordi et saksområde krever intensiv pleie, men også fordi en embetsmann skal isoleres på et sidespor. Den statlige omorganiseringens veier kan derfor være uransakelige.

For det andre får organisasjonsapparatet institusjonell verdi. Med det mener vi her at det knyttes etatinteresser, identifikasjon og særskilte normer til det. En etat har innebygd motstand mot endring, dersom den ikke selv skal vokse. Det er enkelt å opprette nye organer, men vanskelig å nedlegge gamle. En organisasjon blir også et formål i seg selv, utover de oppgavene den ble opprettet for å ivareta. Derfor kjemper hver etat gjerne for nye oppgaver når gamle forsvinner. Den kjemper for sine ressurser, uavhengig av mer overordnede mål.

Vi skal se nærmere på slike mekanismer i et senere kapittel.

I en viss forstand kan organisasjonsformen studeres arkeologisk, som avleiringer av tidligere problemløsning. Statsforvaltningen består av lag på lag av etater og organer som ble opprettet for bestemte formål, mer eller mindre gjennomtenkt, men som lever videre med andre samlede konsekvenser enn

71

det som var hensikten bak de enkelte institusjonene. Organiseringen av departementer, direktorater, råd og ytre etater kan betraktes i et slikt historisk perspektiv. Omorganisering forekommer stadig, i større eller mindre omfang, men organiserte mønstre har en innebygd treghet. Det fester seg institusjonsinteresser til ordningene, både for personalet selv og fra målgrupper og støttespillere utenfor.

Enkelte offentlige etater er en slags kolonier for bestemte yrkesgrupper eller særinteresser. Mer paradoksale blir slike forhold når forvaltningen bygger inn permanente organer for omorganisering. Da er det skapt et organisert behov for løpende endringsforslag.

Studiet av organisasjonsmekanismene viser både at reformer kan gi konsekvenser i strid med hensikten, og at intensjoner kan være virkningsløse. I et pionerarbeid i norsk forvaltningsforskning, Teknisk hjelp og politisk struktur, påpekte Dahl Jacobsen spenningsforholdet mellom behovet for et forholdsvis selvstendig byråkrati og behovet for et byråkrati underlagt politisk kontroll. Et selvstendig byråkrati arbeider mer målrettet og engasjert, men unndrar seg samtidig kontroll over de verdiene det ivaretar. Et kontrollert byråkrati, styrt etter politiske prioriteringer, kan på den annen side bli mer rigid, formalistisk og ineffektivt.

Spenningen mellom selvstendighet og avhengighet er bygd inn i byråkratisk organisasjon, fordi den er hierarkisk oppbygd, men med spesialisert ekspertise: lojalitet på den ene side og faglig uavhengighet på den andre. Tyngdepunktet kan skifte.

Faser med strammere politisk kontroll, kanskje som svar på skarpere konflikter omkring saksfeltet, kan veksle med faser av større uavhengighet for byråkratiske etater. Det kan være innslag av pendelsvingning eller rullerende orden i dette. Tett kontroll gir bivirkninger som møtes med byråkratisk selvstendighet, og bivirkningene av selvstendighet møtes med ny kontroll. Her har nest siste erfaring stadig forrang fremfor aller siste.

Nyere forvaltningsforskning har gitt eksempler på at organisasjonsmekanismene kan fordreie virkningene av en administrativ reform. I norsk sent-

Statsvitenskap/2007 Page 72 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

72

Del II Statsapparat og offentlig styring

raladministrasjon ble det foretatt en klarere arbeidsdeling mellom politisk ledede departementer og rent faglige direktorater fra 1950- og 1960-årene. Hensikten med arbeidsdelingen var å øke forutsigbarheten og de politiske styringsmulighetene.

Virkningen synes å være stikk motsatt, gjennom et tungt og uavhengig direktoratsystem med sterk politisk innflytelse. Studiet av sammenhengen mellom formell organisering og beslutningsmønster viser dermed hvordan organisasjonsformene kan virke stikk i strid med hensikten.

Styringsideologi og budsjettreform En rekke administrative reformer, i mange land, har tatt sikte på å øke effektiviteten i offentlig virksomhet. Budsjettsystemet er en viktig side ved slike reformer. Tidlig i 1960-årene ble det lansert et prinsipp om såkalt programbudsjettering i amerikansk forvaltning, for å få bedre styring med kostnadene.

Poenget var at utgiftene skulle identifiseres etter programplaner og aktivitetsområder, i kontrast til tradisjonell budsjettering, hvor forankringen var kostnadspostene innen hvert departement. Metoden har vært forsøkt, under ulike navn, i en rekke offentlige institusjoner også i Europa. I Sverige ble det satt i gang forsøk med treårsplaner og -budsjetter innen et moderniseringsprogram for offentlig sektor fra 1985. Noe av siktepunktet og ideologien var det samme som i programbudsjetteringens dager i 1960-årene. I Norge ble de nye forvaltningsprinsippene vedtatt sist i 1980-årene, under betegnelser som målstyring og virksomhetsplanlegging.

Den nye styringsideologien er hentet fra allmenn management-litteratur, og har to hovedinnslag. For det første skal offentlige etater få rammebevilgninger etter oppstilte mål for virksomheten, og ikke som detaljerte bevilgninger under de enkelte budsjettposter. Den politiske kontrollen skal ligge i etatens resultatrapporter, som planene kan sammenholdes med, og som skal danne grunnlag for senere rammebudsjetter. For det andre – og til dels som følge av budsjettreformen – skal etatene i større grad styres som et konsern, med desentralisering av

budsjettansvar til lavere organisasjonsnivåer. Dette ansvaret begrenses av sekkebevilgninger, som gis på grunnlag av planmål og resultatrapporter.

Hensikten med denne styringsmodellen er større effektivitet, bedre utnyttelse av hver krone, i en situasjon med stor offentlig knapphet. Effektiv bruk av midler, synlig gjennom plan og resultatrapport, skal gjennomsyre forvaltningen. Målstyringen skal være både en funksjonell erstatning for markedskonkurranse, og en gjeninnføring av det klare skillet mellom politikk og administrasjon – politiske myndigheter som godkjenner og bevilger til mål, og forvaltningsetatene som velger de mest effektive midler. De nye budsjetteringsmetodene skal derfor tjene et generelt produktivitetsideal ved at offentlige mål skal kunne realiseres til lavere kostnader. De enkelte etatene skal kunne oppnå det samme med lavere bevilgninger når den interne effektiviteten blir stimulert.

Den nye rasjonalistiske styringsideologien er sterkt omdiskutert innen faglitteraturen. Noen budsjetteringsstudier har vist at reformene kan gi svakere styringsmuligheter, større utgifter og mindre egnede resultatmål. Målene for mange offentlige oppgaver lar seg vanskelig tallfeste, og overvekt på målbare størrelser kan derfor svekke kvaliteten. Det er dette som kalles målforskyvning i organisasjonsteorien. Antall utskrevne pasienter bli f.eks. et mål for effektiv behandling, eller kandidattall et mål for god utdannelse.

Større ansvar for budsjettfordeling på lavere organisasjonsnivå kan stimulere effektiv husholdning med midler, men flytter også konfliktene lavere ned, til fortrengsel for de egentlige oppgavene. Desentralisert dragkamp om rammebudsjetter kan trekke energi vekk fra hovedvirksomheten, og føre til plan- og rapportstrategier som gir et fiktivt bilde av det som faktisk foregår. Slik kan budsjett- og organisasjonsreformene gi et nytt retorisk språk, som tåkelegger en uoversiktlig forvaltningspraksis.

Reformen som innførte prestasjonslønn for ledere i staten, har støtt på tilsvarende problemer.

Tidlig på 1990-tallet ble dette innført for mange hundre statlige ledere. I tråd med rasjonalistisk in-

Statsvitenskap/2007 Page 73 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

6 Statsmaktens organisering

centiv-tenkning skulle gode resultater premieres med individuelle lønnstillegg, mens manglende resultater skulle føre til tap av individuelle tillegg eller i verste fall omplassering. I praksis viste det seg meget vanskelig å knytte lønn direkte til resultater på individuell basis. En grunn til dette er at statlige lederes prestasjoner kan måles langs mange dimensjoner; det er ikke lett å lage et entydig prestasjonsmål. Forskning av Per Lægreid har blant annet vist at ordningen ble mer en kollektiv lønnsheving enn et individrettet og fleksibelt prestasjonslønnssystem. Videre ble lønnen i større grad påvirket av trekk ved stillingen, arbeidsoppgaver og markedsforhold enn av hvilket resultat den enkelte leder kunne vise til.

Den nye offentlige styringsideologien kan gi andre virkninger enn reformbegrunnelsene tilsa, og den garanterer ikke klarere styring eller bedre ressursbruk. Rammebevilgninger kan låses fast til virksomheter med lav effektivitet. Her ligger utfordringen til mer konkrete studier av reformenes konsekvenser.

Avslutning Politisk organisering – både den konstitusjonelle utforming av statsmakten og oppbyggingen av et politisk-administrativt styringsapparat – er en nøkkel til offentlige vedtak. Det er disse rammene som fordeler kompetanse, styrer oppmerksomhet, brekker opp og fastlegger saksområdene, siler ut premissene. Vi har diskutert betydningen av dette

73

på tre plan – maktfordelingen mellom regjeringsorganer, mellom styringsnivåer og mellom administrative etater. På hvert plan skaper valg av beslutningsenhet dilemmaer, hvor noen verdier fortrenges til fordel for andre. Til slutt har vi skissert den nye offentlige styringsideologien, og antydet at den kan bidra til en ny politisk styringsmyte, fordi de faktiske virkningene foreløpig er uoversiktlige. Organisasjonsformen gir ingen uttømmende forklaring på innholdet i den enkelte beslutning, men forteller hvilke rammer og kanaler beslutningsstrømmene ledes gjennom. Vi skal fylle ut dette bildet i de følgende kapitlene.

Videre lesning Christensen, T. og P. Lægreid, red., New Public Management, Ashgate, Aldershot 2001.

Finifter, A.W. red., Political Science: The State of the Discipline, The American Political Science Association, Washington D.C. 1983.

Grønlie, T. mfl., red., Forvaltning for politikk, Fagbokforlaget, Bergen 1999.

Sørensen, R.J., L.-E. Borge og T.P. Hagen, Effektivitet i offentlig tjenesteyting, Fagbokforlaget, Bergen 1999.

Tranøy, B.S. og Ø. Østerud, red., Den fragmenterte staten, Gyldendal, Oslo 2001. Østerud, Ø., F. Engelstad og P. Selle, Makten og demokratiet, Gyldendal, Oslo 2003.

Statsvitenskap/2007 Page 74 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

74

Del II Statsapparat og offentlig styring

Kapittel 7

Byråkrati og korporatisme Det har vært hevdet at embetsmennene er de permanente politikere; at byråkratiet, som aldri står på valg, legger tunge føringer på offentlige vedtak. Det har også vært hevdet at organisasjonskanalen, det korporative nett av samarbeidsorganer mellom interessegrupper og offentlig myndighet, er en sentral vei til innflytelse. Vi skal se hvorvidt, og i hvilken forstand, disse påstandene er treffende.

Organiseringen av beslutningsprosessene vil ha konsekvenser for det politiske innholdet. Statsadministrasjonen er ikke bare et redskap for politiske myndigheter. Måten byråkratiet er organisert på, vil påvirke den offentlige politikken – legge premisser og prege iverksettelsen. Slik et sanseorgan siler inntrykk og et verktøy er egnet for bestemte grep, slik har organisasjonsform betydning. Vi skal først diskutere studiet av byråkrati i et slikt perspektiv. Dernest skal vi se på koblingene mellom offentlige og private organer i behandlingen av saksområder. Interesseorganisasjonene er ikke bare utvendige pressgrupper overfor politiske myndigheter. De er deltakere i beslutningsprosessen, og de er forhandlingsparter innad i det offentlige styringssystemet. Dette har gitt nye perspektiver på forholdet mellom stat og samfunn, mellom offentlig og privat.

Byråkratisering Max Weber betraktet det moderne byråkrati som uttrykk for formell rasjonalitet. Slik rasjonalitet var ikke knyttet til målenes karakter, men til valg av virkemidler for gitte mål. Fremveksten av en kapitalistisk markedsøkonomi innebar at avkastning og

økonomisk vekst ble fremtredende mål. Små marginer i konkurransen på markedet kunne bety avgrunnen mellom suksess og fallitt. En slik økonomi krevde bedre kalkyler gjennom bokholderi og regnskap; den krevde at kontrakter var juridisk forpliktende; og den krevde at forvaltningsvedtak var forutsigbare. Slumsete regnskapsførsel, upålitelige kontrakter og uforutsigbare offentlige inngrep ville bryte vilkårene for økonomisk rasjonalitet.

Slik knyttet Weber den formelle rasjonaliteten dels til intern organisering av foretak, med fastere prinsipper for kalkyle og regnskapsførsel, og dels til de juridiske og administrative rammene om moderne markedsøkonomi. Byråkratisk forvaltning ga denne økonomien de stabile rammevilkårene den trengte, og overførte samtidig rasjonalitetsprinsippene til andre samfunnsområder. Offentlig forvaltning skulle generelt være kjennetegnet av upersonlig regelanvendelse, forutsigbare vedtak, klar arbeidsdeling og spesialisert ekspertise.

Weber anså slike byråkratiske prinsipper som en økonomisk og politisk nødvendighet. Han hevdet, i motsetning til Marx, at også et sosialistisk samfunn ville være helt avhengig av byråkratisk organisasjon. Men samtidig anså han den byråkratiske rasjonalisering som et uomgjengelig eksistensielt jernbur, med stram spesialisering og steril ensidighet som følge. Omkostningen av formell rasjonalisering var avmystifisering av livet, disenchantment, Entzauberung der Welt. Byråkratiseringens teoretiker var slik sett en tidlig eksistensialist.

Weber studerte byråkratisering i historisk sammenheng, men ved hjelp av sammenlignende analyse. Han så på hvilke samfunnsformer som var

Statsvitenskap/2007 Page 75 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

7 Byråkrati og korporatisme

preget av byråkratisering og formell rasjonalitet. I noen samfunn var forvaltningen et redskap for fyrstenes forgodtbefinnende; i andre samfunn var administrasjon vevd sammen med embetsmennenes private interesser. Slike forvaltningsformer ga ikke det upersonlige og forutsigbare rammeverket som et moderne, effektivt samfunn krevde.

Byråkrati, for Weber, var det administrative apparat som tilsvarte en legal-rasjonell form for herredømme. Det var et upersonlig regelverk som ga byråkraten autoritet. Dette sto i motsetning til karisma, hvor autoriteten hvilte på personlig utstråling, og til tradisjonell dominans, hvor forankringen var nedarvede skikker. Karismatisk autoritet kunne fortsatt bryte igjennom i det moderne samfunn, og var et viktig innslag i politisk mobilisering, men ville gradvis bli rutinisert og regelstyrt. Byråkratiet var det institusjonelle uttrykk for et regelstyrt og rutinemessig herredømme.

I Webers perspektiv var ikke byråkratiet bare en form for offentlig administrasjon, men en form som gradvis gjennomtrengte alle samfunnsmessige institusjoner, både de politiske, de kulturelle og de økonomiske. Det betydde rett og slett et styre etter upersonlige og rasjonelle regler, med sikte på mest mulig effektiv måloppnåelse.

Hva innebar dette perspektivet for byråkrati i trangere betydning, som et apparat i offentlig forvaltning?

Byråkrati som idealtype og realitet Weber beskrev byråkratisk organisasjon som «idealtype», som abstrakt modell. Denne modellen var en begrepsmessig målestokk som de faktiske organisasjonstrekkene kunne sammenlignes med. Tesen om økende byråkratisering innebar en gradvis bevegelse mot den rendyrkede modellen.

Byråkratiet som organisasjonsmodell betydde: – avgjørelser etter formelle lover og regler – en fast lønnet administrativ stab (uavhengig av andre inntekter) – spesialiserte arbeidsoppgaver

75

– autoritet knyttet til formell, ikke-arvelig posisjon, og ikke til person – dokumentasjon av vedtak gjennom skriftlig og arkivert referat Hensikten med denne formen var at byråkratiet skulle kunne utrede saker og iverksette vedtak på en effektiv måte, at personlige motiver ikke skulle blande seg inn i saksbehandlingen, og at beslutninger skulle kunne etterspores og påklages. Byråkratisk organisasjon ga dermed større grad av formell rettssikkerhet, og betydde at iverksettelsen av politiske vedtak ble mer oversiktlig og forutsigbar. Når det gjaldt mindre regulerte forvaltningsformer, var dette utvilsomt riktig. Den byråkratiske modellen skulle gjøre det mulig for politiske organer – en regjering, en nasjonalforsamling, en valgt ledelse – å fastlegge målene, mens forvaltningen var det nøytrale og effektive apparat som realiserte dem. Byråkratisk organisasjon var særlig velegnet under stabile handlingsbetingelser og ved oppgaver som lett lot seg stykke opp.

I hvilken grad er modellen dekkende for administrasjon av moderne samfunn? Senere byråkratiforskning har hatt tre sentrale poenger her. Det ene poenget er at formelle organisasjonstrekk ikke har klart, og neppe heller kan klare, å rense forvaltningen for egeninteresse. Det er knyttet både etatinteresser og personlig prestisje til forvaltningsansvar på et saksfelt. Disse interessene kan gjøre byråkratiet til en pressgruppe for bestemte løsninger som det selv har fordel av, snarere enn et nøytralt apparat for iverksetting av andres mål. Et svakt uttrykk for dette er etaters krav om egen vekst og høyere prioritering av eget saksfelt. Det sterkeste uttrykket vil eventuelt være byråkratiet som en «ny klasse», en herskende elite, slik opposisjonelle kritikere hevdet at det var blitt i kommunistiske ettpartistater. På den annen side kan selvsagt krav om egen vekst være knyttet til andres mål, når etaten strengt tatt mangler ressurser til å ivareta pålagte oppgaver.

Det andre poenget er at byråkratisk organisasjon har utilsiktede virkninger. Kravene til regelanvendelse, spesialisert ansvar og tjenestevei i saksbe-

Statsvitenskap/2007 Page 76 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

76

Del II Statsapparat og offentlig styring

handlingen – hvor alle saker vandrer en fast rute gjennom hierarkiet – kan innebære at byråkratiet ikke blir effektivt, men rigid, formalistisk og sendrektig. Det var dette sosiologen Robert Merton kalte dysfunksjonelle konsekvenser. Det kan dermed oppstå en motsetning innen den legal-rasjonelle autoritetsformen. Det legale regelverket og de betryggende rutinene kommer i strid med effektivitetsnormer og krav til fleksibel saksbehandling.

Dermed avdekkes også en annen spenning. Byråkratisk organisasjon er et instrument for en forutsigbar rettsstat, samtidig som en saksbehandling som er rettferdig for byråkratiets klienter, krever nyansert vurdering av individuelle forhold. Formelle regler – byråkratiets spesialitet – kan dermed stå i strid med et rettferdig beslutningsinnhold.

Problemet kan være at ulike tilfeller behandles likt.

På den annen side vil opphevelsen av formelle regler åpne for systematisk forskjellsbehandling og vilkårlige vedtak. Rigiditet og omstendelighet kan være prisen for at vedtatte regler blir fulgt. Større spillerom for den enkelte saksbehandler kan gi raskere og mer nyansert behandling, men også sterkere gjennomslag for byråkratens holdninger, påvirkelighet og personlige smak. Spørsmålet om byråkratiske reformer betyr nærkamp med slike dilemmaer og utilsiktede konsekvenser av byråkrati.

Det tredje poenget er at byråkratisk rasjonalitet nødvendigvis er begrenset rasjonalitet. Den helt rasjonelle beslutningstaker er en abstraksjon. Ingen har full oversikt over alternativene, innsikt i alternativenes konsekvenser, entydige preferanser og kontroll over de mest effektive virkemidlene. Den begrensede rasjonaliteten betyr at oversikten blir sånn passe god, og at valg treffes når et alternativ er rimelig tilfredsstillende. Beslutningsteoretikeren Herbert Simon påpekte at den komplett rasjonelle economic man ikke finnes i noe foretak eller noen etat; enhver administrativ atferd må stanse ved de relativt tilfredsstillende løsninger fremfor å forstrekke seg etter de perfekte.

Simon fylte et mellomrom mellom to ekstreme posisjoner i tidlig organisasjonsteori – den abstrakt rasjonelle analyse på den ene side, og studiet av

rent mellommenneskelige forhold – human relations – på den andre. Human relations-skolen var opptatt av motivasjon og arbeidsmiljø; Simon konsentrerte seg om grensene for rasjonell problemløsning. Den begrensede rasjonaliteten var strukturert av organiseringens anatomi, kretsløp og spesielle omgivelser. Det var denne utformingen som bestemte hvilke premisser som ble lagt til grunn for vedtak, hvordan informasjon ble mottatt og silt ut, hvilket kommunikasjonsnettverk organiseringen ga, hvordan beslutningsgangen ble stykket opp.

Simons perspektiv har vært det sentrale utgangspunkt for moderne administrasjonsforskning. Denne forskningen har to hovedledd. Først tesen om begrenset rasjonalitet. Denne tesen sier at: – et byråkrati er ingen enhetlig aktør; det er et sammensatt apparat med rivaliserende etater, ulike former for ekspertise, varierende prioriteringer – et byråkrati har begrensede ressurser og begrenset tid til rådighet; dette setter snevre rammer for utredning av alternativer og konsekvenser – et byråkrati, som enhver annen organisasjon, trekker med seg sin egen historiske tradisjon, sine gamle bilder av situasjonen, sine særegne myter; slik blir problembehandlingen fargelagt Det andre leddet er spørsmålet om hvordan rasjonaliteten er begrenset. Hva er de konkrete konsekvensene av en bestemt faglig og sosial rekruttering, av bestemte former for byråkratisk arbeidsdeling, av bestemte prosedyrer for saksbehandling?

En rekke empiriske undersøkelser har kastet lys over dette. I studien Byråkrati og beslutninger påviste Lægreid og Olsen at byråkrater ble relativt raskt sosialisert til etatens normer og perspektiver.

I beslutningsatferden ble kjennetegn som kjønn, sosial bakgrunn og geografisk opprinnelse visket ut gjennom tilpasning til et etablert apparat. Undersøkelsen ga liten støtte til programmet om et representativt byråkrati, med personalet som et speilbilde av befolkningen. Sosiale kjennetegn ville i alle

Statsvitenskap/2007 Page 77 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

7 Byråkrati og korporatisme

fall blekne sterkt. Den ga også liten støtte til ideen om byråkratiet som et ansvarlig instrument, fordi ideen overså det politiske innholdet som var innebygd i selve forvaltningsapparatet.

Denne og andre studier antyder at det er viktigere hvor byråkratene sitter, og hvor de har tenkt seg hen, enn hvor de kommer fra. «Hvor du står, avhenger av hvor du sitter,» som det har vært sagt.

Byråkratiet har institusjonell egentyngde, som bærer av normer og perspektiver knyttet til organisasjonsform og administrativ plassering.

Det har vært benyttet en rekke strategier for å motvirke byråkratisering i negativ forstand – rigid omstendelighet eller ukontrollert tendens i vedtakene. En metode er å flytte bestemte saksområder ut til profesjoner og yrkesgrupper. Dette gjøres i noen grad i de fleste land, gjennom former for profesjonell selvforvaltning innenfor f.eks. helsevesenet, skolesektoren og forskningen.

En annen metode er større brukerinnflytelse, gjennom desentralisering, initiativrett, rådgivningsorganer, klage- og ombudsmannsordninger.

Sammensatte råd, med organisasjoner, foreninger og private interesser som del av forvaltningen, gir en bred kanal for innflytelse i moderne samfunn. Det er dette vi gjerne kaller de korporative organer. En viktig forutsetning har vært overføring av myndighet til forvaltningen gjennom rammelovgivning. Korporatismen har endret forholdet mellom statsorganene – og mellom statsmakten og det sivile samfunn – på helt grunnleggende måter.

De klare skillelinjene er visket ut. Korporatismen innebærer samtidig at mange offentlige vedtak treffes gjennom forhandlinger mellom interessegrupper. Dermed blir et byråkratisk grunnprinsipp brutt – forbindelsen mellom faktisk innflytelse og formelt ansvar. Vi skal se nærmere på dette.

Korporativisering Korporatisme betydde opprinnelig et system med funksjonell representasjon, hvor de politiske organene var sammensatt av utsendinger fra organisasjoner, laug, yrkesgrupper og næringsveier. Slik ville

77

staten bli korporasjonenes stat. I autoritær variant var dette modellen for et styringssystem ovenfra og ned, der de korporative institusjonenes viktigste oppgave var å disiplinere medlemsmassene, særlig innen fagbevegelsen og arbeidslivets organisasjoner. Staten skulle selv være en stram korporasjon, med vekt på enhet, disiplin og samarbeid. Derfor er denne autoritære formen for korporatisme gjerne kalt statskorporatisme. Den var først og fremst en styringsmodell for tysk og italiensk fascisme i mellomkrigstiden, men er også kjent fra søramerikanske land i perioder etter annen verdenskrig.

Denne historiske koblingen til fascismen gjorde at korporatismebegrepet lenge var politisk belastet og vanskelig kunne brukes i andre sammenhenger.

Korporative ideer hadde imidlertid også et annet grunnlag. De finnes innenfor både sosialistiske og liberale retninger alt tidlig i det 20. århundre. I 1970-årene fikk korporatismebegrepet ny utbredelse innen statsvitenskapelig litteratur, men nå knyttet til en mer liberal eller pluralistisk variant.

Den liberale korporatismen betyr at et mangfold av interesseorganisasjoner deltar på ulike plan i offentlige råd og vedtaksorganer. Denne formen er ikke opprettet gjennom autoritært dekret, men er snarere vokst frem gjennom frivillig deltakelse, gjennom krav nedenfra eller invitasjon ovenfra, gjennom koblinger og sammenslutninger på tvers av organisasjonsgrensene. Den har derfor også, i sin svakeste form, vært kalt samfunnskorporatisme.

Da den britiske Labour-leder Ramsey MacDonald dannet en nasjonal samlingsregjering mot den økonomiske krisen i 1931, uttalte han at «i morgen vil alle hertuginner i London ha lyst til å omfavne meg». Derav kommer uttrykket «hertuginnenes omfavnelse».

MacDonalds partifelle Harold Wilson – som ble britisk statsminister første gang i 1964 – henviste oppgitt til «dvergene i Zürich» da han skulle understreke finanskapitalens maktposisjon.

Statsvitenskap/2007 Page 78 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

78

Del II Statsapparat og offentlig styring

På ett viktig punkt er skillet mellom stats- og samfunnskorporatisme misvisende. Enhver korporativ form er tvetydig, i den forstand at det er vanskelig å avgjøre hvorvidt organisasjonene har erobret det statlige beslutningsapparat, eller hvorvidt beslutningsapparatet har erobret dem. Blir en deltakende organisasjon et disiplinert gissel eller en erobrende agent? Er de utsatt for «hertuginnenes omfavnelse», eller er de «dvergene i Zürich» som trekker i trådene? Det er strategiske styrkeforhold som avgjør blandingsforholdet her. Deltakerne kan ofte ha vanskelig for å avgjøre hvilken fortolkning som treffer best. Fordelene ved selvstendighet uten beslutningsansvar må veies mot de påvirkningsmulighetene en bindende deltakelse gir. Ethvert korporativt organ virker i spenningen mellom deltakerinnflytelse og deltakerdisiplinering.

Nyere teorier om korporatisme står i motsetning til den pluralistiske tradisjon – interessegruppeteorien – innen statsvitenskapen. I det pluralistiske perspektivet, som særlig dominerte i USA i 1950og 1960-årene, var interessegruppene uavhengige av offentlige institusjoner. De balanserte hverandre, og de sto overfor myndighetene som autonome pressgrupper, samtidig som rammene for virksomheten var rettslig regulert. Det er imidlertid ingenting i veien for at slike innslag kan sameksistere med mer korporative samarbeidsnett. Massemedia gir ytterligere en kanal som interessegrupper kan ytre seg og øve innflytelse gjennom.

Korporatisme som interesserepresentasjon i forvaltningen innebærer at skillet mellom offentlig og privat viskes ut. Korporativisering er utviklingen mot en slags symbiose hvor offentlige og private organer smelter sammen. Offentlige myndigheter deltar i maktkampen og spillet mellom interessegruppene, og interessegruppene koloniserer deler av det offentlige styringsapparat. Slike korporative organer finnes på mange plan – i styresammensetning, offentlige råd, kommunale og statlige samarbeidsnemnder, lovregler om hvordan en samfunnssektor skal styres og konflikter løses. Hovedvirkningen er at politisk suverenitet flyter fra statsmakten over i det sivile samfunn, gjennom et nettverk som ingen

enkelt aktørgruppe kontrollerer. Det er dette som gjør korporatismen konstitusjonelt revolusjonerende, selv om det fantes innslag av den også da forfatninger med en klar politisk maktfordeling ble skrevet.

Det mest omtalte og omstridte korporative feltet i Norge er sannsynligvis inntektspolitikken. Her i landet har vi som regel hatt store sentraliserte – eller i hvert fall koordinerte – lønnsoppgjør med én arbeidsgiverorganisasjon (fram til 1986 var det Norsk Arbeidsgiverforening (NAF), fra 1987 Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)) på den ene siden, og Landsorganisasjonen i Norge (LO) på den andre. Samtidig har staten vært en viktig tilrettelegger og mer eller mindre synlig medspiller. Grovt sett har målet vært at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor ikke skal overstige produktivitetsveksten. Tanken bak er at en koordinert inntektspolitikk kan realisere et felles gode. Hver for seg er de enkelte forbundene for små til å ta hensyn til inflasjonsvirkningen av sine lønnskrav. Ifølge korporatismens forsvarere vil dette innebære at intet forbund alene er stort nok til å ta samfunnsansvar. De er i stedet motivert for å kreve mest mulig, slik at summen av de enkelte forbunds krav blir øket inflasjon, redusert konkurranseevne og dermed redusert sysselsetting og reallønn over tid.

I et koordinert system, derimot, vil enhetene være store nok til at den samfunnsmessige utviklingen innarbeides i aktørenes kalkyler, uten at de frykter at andre skal «snylte» på deres moderasjon.

Slik kan et fellesgode (lav inflasjon, bedre konkurranseevne og høyere sysselsetting) realiseres. Et problem med korporativ lønnsdannelse er at i realiteten blir alltid noen gruppers interesser mer hensyntatt enn andre. Den korporative tradisjonen i Norge kan være en forklaring på at store akademikergrupper har hatt dårligere reallønnsutvikling enn industriarbeidere de siste 30–40 årene.

På 1980-tallet mistet den korporative lønnsdannelsen oppslutning i ledende kretser, og argumenter for en markedsbasert inntektspolitikk (hver bedrift betaler det den tåler) ble mer vanlige. Etter den økonomiske krisen ved inngangen til 1990-tal-

Statsvitenskap/2007 Page 79 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

7 Byråkrati og korporatisme

let har imidlertid korporativ lønnsdannelse gjort et «comeback» over store deler av Nord-Europa. I Norge ble det mobilisert under parolen «Solidaritetsalternativet». Dette har skjedd til tross for at tradisjonelle industriforbund har mistet medlemmer, at nyere forbund med svake eller ingen bånd til LO har vokst seg sterkere, og at det allment har vært store strukturendringer i fagforeningslandskapet.

Et annet problem for det korporative systemet er at det kan bli offer for sin egen suksess: Lønnsmoderasjon er lettere å få til i nedgangstider enn når den økonomiske veksten er sterk. Når økonomien går bra, er forhandlerne lite redde for at deres medlemmer skal miste jobben. Sterk vekst i lederlønninger og lukrative opsjonsordninger kan også skape et klima som gjør det vanskeligere å be om moderasjon fra vanlige arbeidstakere. Maktoverføring til sentralbanken kan forstås i dette lyset. I situasjoner hvor ledelsen i LO ikke vil, eller ikke klarer, å få sine medlemmer til å dempe sine lønnskrav ned til et nivå som er forenlig med sentralbankens målsetting for inflasjonsutviklingen, kan sentralbanken true med høyere renter.

Korporative former varierer, naturligvis. Enkelte sammenlignende studier har vist at korporative innslag i statsforvaltningen er særlig fremtredende i Skandinavia, men at også land som Østerrike har et spesielt gjennomført og strømlinjeformet system for interesserepresentasjon. Svakere varianter finnes i land som Tyskland, Sveits, Nederland og Belgia, men også søreuropeiske land som Spania, Portugal og Italia har eksperimentert med korporatistisk inntektspolitikk eller ulike former for pakter mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og staten.

Korporatisme er fremfor alt en ramme omkring dragkamp og forhandlinger mellom interesseorganisasjoner og statsorganer. Denne rammen avgjør hvem som får delta, og hvilke sider av offentlig politikk som skal trekkes inn. Korporativ deltakelse kan samtidig ha utilsiktede virkninger for hver enkelt deltaker. Organisasjonenes kamp for representasjonsrett og forhandlingsstyrke vil stimulere sammenslutninger og utvidelser av medlems-

79

grunnlaget. En konsekvens kan være at slike paraplyorganisasjoner blir mindre enhetlige, med et mer utvannet interessefellesskap. Dermed må forhandlingsstyrken utad konsentreres om relativt ukontroversielle fellessaker, mens indre spenninger avdempes gjennom sosiale og økonomiske servicetilbud, eller får utløp i aksjoner på tvers av organisasjonshierarkiene.

I det organiserte forhandlingssystemet er noen sektorer mer skjermet mot markedsrisiko enn andre. I Norge og mange andre land er jordbruket en slik næring, der forhandlinger mellom organisasjoner og stat avgjør de viktigste økonomiske vilkårene. Men også andre sektorer, fra kunst og kultur til industriforetak, er sterkt korporativisert, med et nett av forhandlinger om offentlig støtte. I det økonomiske liv er korporatisme en form for organisert kapitalisme, med forhandlinger om statlige sikkerhetsnett som garanti mot et risikofylt marked. Korporatismen beskytter mot markedskreftene på den ene side og mot byråkratisk styring på den andre.

Siden 1970- og 80-årene er antall korporative samarbeidsorganer redusert, og noe mer påvirkning foregår som direkte lobbyvirksomhet overfor departementene og Stortinget, eller gjennom massemedia.

Forhandlingsøkonomi I en markedsøkonomi, med privat næringsliv og åpen konkurranse, er det konkurranseevnen som avgjør fiasko og suksess, fallitt og vekst. Markedet er domstol i konkurransen. Staten etablerer juridiske rammebetingelser, men blander seg ellers ikke inn i ressurs- og inntektsfordeling. I en rent statlig økonomi er det politisk-administrative organer som avgjør foretakenes vilkår og skjebne, med tett dirigering av ressursfordeling og inntekter.

Frikonkurranseøkonomi er en utopi, en teoretisk modell. Ingen samfunn har en ren markedsøkonomi, selv om graden av markedsfrihet varierer. Bare kommunistiske ettpartistater har hatt en tilnærmet sentralstyrt kommandoøkonomi, selv om den i liten grad har virket etter forutsetningene.

Statsvitenskap/2007 Page 80 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

80

Del II Statsapparat og offentlig styring

Alle land har et større eller mindre statlig innslag i økonomien.

I en blandingsøkonomi er en del av produksjonen statlig, samtidig som staten omfordeler inntekt, styrer investeringer og fastslår økonomiske og juridiske rammebetingelser for markedskonkurransen. Med blandingsøkonomi menes gjerne også et system hvor arbeidsdelingen mellom stat og marked er klar, slik at uavhengig markedstilpasning dominerer på noen områder, og offentlig styring på andre. I en blandingsøkonomi er statens oppgaver begrunnet i velferdshensyn og reguleringsbehov der markedets spill skal begrenses eller der markedet svikter, slik som hensyn til inntektsfordeling, regional balanse, offentlige goder, miljøkvalitet og barrierer mot monopolisering. Markedskreftene skal ellers bestemme fordelingen av samfunnets ressurser gjennom prismekanismen, med klare rammer for privat autonomi.

Heller ikke den blandingsøkonomiske modellen er realisert etter forutsetningene. Mange utviklingstrekk har sprengt modellens grenser. Det er, som vi har sett, vanskelig å avgjøre hvor skillet mellom private interesser og offentlig myndighet går, fordi interesserepresentantene er trukket inn i det hierarkiske beslutningssystemet. Det er dette vi kalte korporatisme. Samtidig fordeles betydelige deler av samfunnets ressurser verken gjennom markedskonkurranse eller statlig dirigering, men gjennom kompromisser etter forhandlinger mellom private, halvoffentlige og statlige aktører. Det var dette som ble kalt forhandlingsøkonomi i den første norske maktutredningen. Det innebærer på den ene side at de politiske myndighetene avgir suverenitet til fora hvor de selv deltar som forhandlingspart, og på den annen side at private aktørers selvstendighet på markedet er begrenset av forhandlingsutfall. En betydelig del av priser, lønninger og inntekter bestemmes gjennom forhandlinger mellom bedrifter, fagforeninger, næringsorganisasjoner, forvaltningsetater og folkevalgte organer. Markedsmakt er ikke bare et spørsmål om økonomisk konkurranseevne, men om forhandlingsstyrke og evne til å påvirke politiske og administrative vedtak. Den politiske

begrunnelsen for blandingsøkonomi var at markedet, overlatt til seg selv, forvitrer gjennom monopolisering, og at viktige samfunns- og velferdsøkonomiske hensyn ikke blir ivaretatt uten offentlig regulering. I forhandlingsøkonomien er slik kontrollert og målrettet innblanding vanskeligere å identifisere. Her medvirker politikere og byråkrater i et forhandlingsspill som fordeler markedsmakt og konkurransefortrinn til ulike interesser. Eksempler på slik fordeling av fortrinn er konsesjonstildeling i oljeutvinning, telefoni og landsdekkende reklamefinansiert kringkasting, energipriser til kraftkrevende industri, subsidierammer ved jordbruksoppgjør, statsgarantier mot risiko og offentlige kreditter.

Det private næringsliv er interessert i et slikt system fordi det gir en alternativ kanal frem til posisjon på markedet, og fordi det beskytter mot markedets dom over feilinvesteringer eller svak konkurranseevne.

Tesen om forhandlingsøkonomien har også konsekvenser for økonomisk teori. Den innebærer at beslutningsinstitusjonene og aktørenes mål og ønsker ikke er gitte størrelser, men at både institusjoner og preferanser utvikles og forandres gjennom forhandlingsprosessene. Disse perspektivene har vært utdypet i flere nordiske studier fra slutten av 1980-årene. I samleverket Forhandlingsøkonomi i Norden fra 1989 blir det hevdet at de nordiske land har gjennomgått en historisk bevegelse fra blandingsøkonomi mot forhandlingsøkonomi.

Begrepet forhandlingsøkonomi brukes gjerne i en noe trangere betydning enn korporatisme. Korporativisering omfatter et bredt spekter av institusjonstyper og samarbeidsformer, mens forhandlingsøkonomi angår de spesielle koblingene mellom stat og marked.

En segmentert stat?

Uttrykket den segmenterte stat stammer fra den første norske maktutredningen på 1970-tallet. Segmentering betydde at linjene for samarbeid og konflikt ikke fulgte institusjonsgrensene, men gikk gjennom de enkelte institusjonene. Det politiske

Statsvitenskap/2007 Page 81 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

7 Byråkrati og korporatisme

systemet ble beskrevet som et knippe segmenter eller beslutningsarenaer. Slike arenaer var organisert omkring ulike saksområder, som jordbruk, fiske, industri, samferdsel, forsvar, helse, utdanning. Deltakerne på en slik arena, innenfor et slikt segment, kom fra en serie institusjoner – interesseorganisasjoner, fagdepartement, stortingskomité. Disse deltakerne utviklet noen felles perspektiver, problemoppfatninger og vurderinger som skilte dem fra deltakerne innen andre segmenter. Segmentering innebar at sektorinteressene dominerte, og splittet statsorganer og samfunnsinteresser i vertikale søyler med svake samordningsmekanismer. Dette var grunnmodellen.

Denne modellen gir rom for strammere eller løsere koblinger. En stram kobling av et segment har gjerne vært betegnet som et jerntriangel, f.eks. mellom parlamentskomité, fagetat og interessegruppe.

Det har vært hevdet at landbrukspolitikken styres gjennom et slikt jerntriangel, med tett kobling mellom Stortingets landbrukskomité, Landbruksdepartementet og landbruksorganisasjonene. Innen forsvar, energiforsyning og samferdsel har vi kanskje tilsvarende eksempler.

Forestillingen om segmentering ved jerntriangler gir gjennomgående litt for bastante assosiasjoner. I mange sammenhenger er samarbeidsformene også løsere enn betegnelsen segment kan gi inntrykk av, og i en del institusjonsanalyser snakkes det heller om nettverksdannelser rundt de ulike saksområdene.

Vi kan ikke gi sikre svar på hvor sterk og utbredt tendensen til segmentering er. Organisatoriske endringer kan bryte opp jerntriangler eller koble segmenter og nettverk sammen på nye måter. I Norge har f.eks. ikke Stortinget lenger noen egen landbrukskomité, noe som burde redusere mulighetene for segmentering på dette politikkområdet.

De tradisjonelt sterke båndene i det som ofte ble kalt jerntrianglet mellom Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Norges Bank, er også svekket. Statistisk sentralbyrå har omdefinert sin rolle fra lojal leverandør av underlagsmateriale og analyser til en mer selvstendig og av og til direkte kritisk

81

institusjon. Norges Bank har, som vi har sett, gått fra å være et tradisjonelt utøvende organ til å bli en ikke bare selvstendig, men også mektig institusjon som kan true med rentevåpenet. Den økonomisk/ politiske debatten har også fått et sett av nye aktører gjennom 1990-tallet. De store finansinstitusjonene har alle sammen ansatt sjeføkonomer – ofte med bakgrunn fra «jerntrianglet» – og disse opptrer gjerne i media med sine markedsbaserte analyser.

Noen institusjoner og ordninger motvirker segmenteringen – enten permanent, slik som de politiske partiene, Finansdepartementets budsjettstyring og enkelte faste regjeringsutvalg, eller sporadisk, gjennom akutt medieoppmerksomhet og bredere aksjonsformer. Her kan det oppstå arenaer for vedtak på tvers av sektorgrensene. Noen av de permanente institusjonene som ligger på tvers av sektorer, slik som Finansdepartementet med sitt budsjettansvar, trekker i retning av en mer hierarkisk og tradisjonelt byråkratisk beslutningsform.

De mer sporadiske arenaene av bredere art oppstår kanskje gjennom tidsbegrensede aksjoner eller historiske tilfeldigheter, og peker i retning av en mer konturløs og uregulert beslutningsform.

Tesen om den segmenterte stat fastholder prinsippet om politisk maktfordeling, men hevder at skillelinjene går på tvers av grensene mellom de tradisjonelle institusjonene. I den andre norske maktutredningen (1998–2003) ble det hevdet at staten snarere var fragmentert, med relativt svak samordning mellom departementer, direktorater og nye tilsynsorganer.

Avslutning Byråkratisk organisasjon er en forutsetning for oversikt, kontroll og stabilitet når politiske vedtak skal forberedes og settes i verk. Byråkratisk forvaltning gir samtidig spillerom for embetsverkets egen makt. Byråkratiet har selvstendig innvirkning på offentlige vedtak, fordi spillerommet for eget skjønn kan være stort, og fordi organiseringen av forvaltningsapparatet også gir beslutningene form.

Statsvitenskap/2007 Page 82 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

82

Del II Statsapparat og offentlig styring

Etatstilknytningen er ofte viktigere enn byråkratenes sosiale biografi. Nye folk går først og fremst etatens veier, hvis de har tenkt å bli. Derfor vil organisasjonsformen fortelle mye om byråkratiets virkemåte.

Korporatisme og forhandlingsøkonomi innebærer at skillet mellom statsorganene, forvaltningen og organiserte interesser er betydelig mindre skarpt enn klassiske prinsipper for maktfordeling og statlig ansvar tilsier. Vi finner mønstre for arbeidsdeling på kryss og tvers av de tradisjonelle institusjonene. Mens liberal statsteori ville skille politisk makt fra økonomiske interesser, betyr forhandlingsøkonomien at dette er smeltet sammen igjen, på nye og mer uformelle måter. Variasjonene omkring slike tendenser, omfanget og den mer presise diagnosen av dem kan bare konkrete institusjonsstudier gi.

Videre lesning Byrkjeflot, H., red., Fra styring til ledelse, Fagbokforlaget, Bergen 1997.

Christensen, T. og P. Lægreid, Reformer og lederskap, Universitetsforlaget, Oslo 2002.

Nordby, T., Korporatisme på norsk 1920–1990, Universitetsforlaget, Oslo 1994.

Olsen, J.P., Organized Democracy, Universitetsforlaget, Bergen 1983.

Rommetvedt, H., Politikkens allmenngjøring, Fagbokforlaget, Bergen 2002.

Tranøy, B.S. og Ø. Østerud, Den fragmenterte staten, Gyldendal, Oslo 2001.

Williamson, P. Corporatism in Perspective. An Introductory Guide to Corporatist Theory, Sage, London 1989.

Statsvitenskap/2007 Page 83 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

8 Planlegging og statens plass i økonomien

83

Kapittel 8

Planlegging og statens plass i økonomien Hva er planlegging?

Planlegging synes å ha to hovedbetydninger, en spesiell og en mer allmenn, med plass til alle nyanser imellom.

Den spesielle betydningen er planlegging som sentralisert statsstyring av økonomien, varierende fra detaljert kommandoøkonomi etter sovjetisk mønster til modeller for omfattende statlig styring av et blandingsøkonomisk system. Den allmenne betydningen er planlegging som enhver tidsplan for aktiviteten fremover, hva som skal gjøres når, og under hvilke betingelser. De ulike forestillingene om planlegging plasserer begrepet på denne skalaen mellom det spesielle og det allmenne, men skiller samtidig planleggingsformene fra hverandre etter en rekke kriterier: – offentlig styringsnivå, fra sentralplanlegging til lokalplanlegging – aktør, som offentlig myndighet, bedrift, organisasjon, individ – funksjon, som økonomisk planlegging, sektorplanlegging, fysisk planlegging – ambisjon, fra total kontroll til begrensede styringsinngrep – metode, som indirekte finansielle virkemidler, detaljdirigering, institusjonell og juridisk styring, offentlig forretningsdrift – styringssystem, som byråkrati, marked, demokratisk deltakelse eller forhandlinger mellom interessegrupper – tidshorisont, fra den umiddelbare fremtid til det svært langsiktige

Kombinerer vi disse syv kriteriene, kan vi fange inn det meste. Den politiske planleggingsdebatten har dels dreid seg om hvorvidt og i hvilken form planlegging er ønskelig – er f.eks. offentlig planlegging en trussel mot individuell frihet og samfunnsmessig pluralisme, eller er det en forutsetning for frihet og mangfold, fordi det beskytter mot ukontrollerte overgrep og privat maktkonsentrasjon? Debatten har også til dels dreid seg om hvilke former for planlegging som er mulig – hvorvidt samfunnsutviklingen i det hele tatt lar seg styre, eller hvorvidt utilsiktede virkninger og ukontrollerte forhold underminerer enhver plan.

Her har holdningen til planlegging og styringsmuligheter svingt mellom optimistisk høykonjunktur og desillusjonert lavkonjunktur. I 1950- og 1960-årene var samfunnsplanlegging et offensivt honnørord i vide kretser; i 1980-årene var det nærmest det motsatte, avløst av trender og scenarier blant folk som leste tidens tegn.

Slike konjunkturer berører ikke bare realiteter, men også hvilke ord og symboler som er på moten.

Planlegging foregår stadig, på mange plan, selv om betegnelsene for de ulike formene kan forskyve seg.

Betydningen av internasjonal avhengighet er en viktig side ved debatten om statlig planlegging.

Planleggingsprogrammene i 1950-årene ble utviklet under en relativt stabil økonomisk høykonjunktur. Den internasjonale sårbarheten i en utadvendt økonomi slo sterkt inn med oljekrisene i 1970-årene. Da ble noen av de internasjonale betingelsene for virkningen av statlige tiltak demonstrert. Tilvante forutsetninger var ikke lenger til stede. Valutakurser, børssvingninger og skiftende oljepriser

Statsvitenskap/2007 Page 84 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

84

Del II Statsapparat og offentlig styring

kunne utradere nesten enhver langtidsplan over natten. Dermed fikk såkalt betinget planlegging, contingency planning, nye dimensjoner. Den nye bølgen av trender og scenarier hadde fått en utskytningsrampe på oljefeltene i Midtøsten i 1973. Sovjetsamfunnets krise og kommunistregimenes sammenbrudd sist i 1980-årene bidro avgjort ikke til å få ideen om sentralisert statsstyring på moten igjen.

Andre former for offentlig planlegging, som arealdisponering og byplanlegging, er relativt uavhengige av internasjonale betingelser, selv om de preges indirekte gjennom læring, modellbruk og økonomiske vilkår.

Den offentlige planleggingens røtter Prinsipper for statlig planlegging avspeiler den historiske sammenhengen de vokste frem i. Utgangspunktet for en styrende statsmakt var merkantilismen under enevoldsregimene i Europa i det 17. og 18. århundre. Merkantilismen hevdet at nasjonal rikdom krevde en positiv handelsbalanse, og at internasjonal handel var en maktkamp der noen tapte det andre vant. Den aksepterte ikke at statsinteressene kunne sikres gjennom ukontrollert næringsvirksomhet, og la vekt på myndighetenes ansvar for å regulere borgernes liv. Priser på varer og tjenester var heller ikke et markedsspørsmål, men et moralsk spørsmål og en vurderingssak, hvor det var nødvendig å gripe styrende inn.

Merkantilismen bygde opp tollmurer, opprettet handelsmonopoler, tildelte kjøpstadsprivilegier, utstedte håndverksrettigheter og regulerte økonomisk virksomhet gjennom detaljerte direktiver. Et konsentrert og statsdirigert næringsliv var et virkemiddel for statlig selvhevdelse i kampen om verdens rikdomskilder. Økonomisk rikdom og politisk makt ble et sammenfallende mål; «power and plenty ought jointly to be considered,» som det het.

Sammenfallet mellom økonomisk merkantilisme og politisk enevoldsmakt var samtidig uttrykk for en bytteforbindelse mellom handelsmenn og stats-

makt: finansielle ressurser i statsbygging mot hjelp til kommersiell ekspansjon.

Merkantilismen satte spor etter seg i reguleringspolitikk og offentlige institusjoner lenge etter at systemet som helhet var gått i oppløsning. Vi kan etterspore institusjonelle levninger i ulike nasjonale styringstradisjoner helt frem til i dag. Nymerkantilisme er også en levende tradisjon innen aktuell økonomisk politikk. Det betegner både handelsproteksjonisme og moderne former for selektiv næringsstøtte.

Liberalismen var et prinsipielt og teoretisk brudd med viktige merkantilistiske forutsetninger. Adam Smith (1723–90) gjorde «merkantilsystemet» til et politisk skjellsord, og hevdet at det innebar en begrensning av markedsutviklingen som alle tapte på.

Det prisregulerende marked var en mer rasjonell ordning, fordi det ga en mekanisme hvor egoistiske næringsinteresser samtidig tjente det felles beste.

Liberalismen ville beskytte en privat og personlig sfære mot offentlig makt og myndighet. Statens oppgave var å sikre den frie konkurransen mot forstyrrelser utenfra og selvoppløsende monopolisering innenfra; staten skulle opprettholde markedet som et gode til alles fordel. Kjøpere og produsenter ville tilpasse seg hverandre når de møttes fritt på markedet. Prisene, bestemt av forholdet mellom tilbud og etterspørsel, ga et automatisk signalsystem for lønnsom produksjon. Når forbrukere og produsenter ivaretok sine egeninteresser, ville følgen bli en avstemt økonomisk orden til fellesskapets beste. Slik var ideen om markedets «usynlige hånd», i skarp kontrast til merkantilismens reguleringspolitikk.

Liberalismen var ikke prinsipielt statsfiendtlig.

Grensene for statlig innblanding var imidlertid skarpt definert. Offentlig lovgivning og regulering skulle beskytte markedsmekanismene ved å avskaffe gamle skranker og forhindre at nye vokste frem, slik de ville gjøre gjennom monopoler og karteller om markedet ble overlatt helt til seg selv. Staten skulle dessuten ivareta samfunnsoppgaver der markedet sviktet, slik som fellesgoder som var uegnet for utstykking og fordeling på et marked, og slik

Statsvitenskap/2007 Page 85 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

8 Planlegging og statens plass i økonomien

som vern om miljø og knappe ressurser. Markedsmekanismen svikter på disse områdene fordi etterspørselen ikke kommer til uttrykk gjennom den prisen folk er villige til å betale. I et markedssystem vil offentlige goder bli underprodusert – være tilgjengelig i et mindre omfang enn folks ønsker – fordi mange vil ta del i dem som gratispassasjerer.

Den klassiske liberalismen var derfor også en idé om et planlagt samfunn, med statsoppgaver og stabile juridiske rammer om et selvregulerende markedssystem.

Den klassiske liberalismen var et teoretisk program som aldri ble gjennomført helt etter forutsetningene. Markedsmekanismene overlevde innen et snevrere virkefelt enn liberalistiske doktriner tilsa.

De næringsinteressene som liberalismen var forankret i, var ikke uten videre villige til å akseptere markedets dom når de tapte i konkurransen. Praktiske statsoppgaver som helsevern, utdannelse og kommunikasjonsutbygging ble utgangspunkt for et sterkere offentlig engasjement. Arbeiderbevegelse og sosialliberale reformister krevde offentlige tiltak mot klasseforskjellene og de systematiske ulikhetene som en uregulert kapitalisme innebar.

Den liberalistiske planleggingsideen har vært på offensiven de siste tiårene. EUs indre marked og mye av aktiviteten i WTO kan betraktes som planmessige skritt for å etablere internasjonale markeder. For å komme nærmest mulig ideen om et fritt marked med likest mulig konkurransevilkår for alle må et stort sett av regler innen hvert enkelt land harmoniseres med internasjonalt fremforhandlede standarder.

Sosialistisk teori var i sin tur et brudd med liberalismens forutsetninger. Her ble den frie markedskonkurransen betraktet som arena for klasseherredømme, hvor systematiske forskjeller mellom kapitaleiere og arbeidskraft ble utdypet og forsterket. Samtidig ble frikonkurransemarkedet oppfattet som en teoretisk fiksjon, hvor realiteten var produsentmakt, monopolisering og ulike bytteforhold.

Sosialistisk planøkonomi var begrunnet i at markedet diskriminerte etter ulikheter i kjøpekraft, og at politisk makt og økonomisk styring hang nøye

85

sammen. Sysselsettingsnivå, velferdsutvikling og økonomisk aktivitet var et offentlig ansvar og kunne ikke overlates til kreftenes frie spill.

Den sosialistiske bevegelse ble snart splittet i en reformistisk og en revolusjonær hovedretning. Reformismen ville bruke flertallsdemokratiet som utgangspunkt for en gradvis omforming av samfunnet i sosialistisk retning, med en dominerende offentlig sektor innen rammen av et parlamentarisk demokrati. Moderne sosialdemokratiske bevegelser har ikke lenger videre sosialisering av produksjonsmidlene som mål, og de er derfor ikke sosialistiske i tradisjonell forstand. Den sosialistiske arbeiderbevegelsen har likevel satt spor etter seg i utviklingen av offentlige planleggingssystemer, kanskje særlig gjennom innslaget av statsdrift og en stor offentlig sektor.

Disse historiske styringsprogrammene merkantilisme, liberalisme og sosialisme gir de doktrinære røttene for institusjoner, mål og virkemidler i moderne planlegging. Planleggingsdebatten er stadig en debatt med varierende innslag av disse motstridende doktrinene.

Planlegging, krise og vekst Keynes’ kritikk av en uregulert markedsøkonomi er et viktig utgangspunkt for etterkrigstidens prinsipper for offentlig styring. Keynes ga den teoretiske begrunnelsen for overgangen fra ikke-innblanding til statsintervensjon og fra statlig budsjettbalanse til ekspansive budsjetter, for å få produksjonslivet i gang igjen ved nedgangstider. De klassiske liberalistene mente at økonomien ville stabilisere seg selv etter en krise. Bare prisen på arbeidskraft falt langt nok ned, ville næringslivet igjen begynne å ansette folk. Keynes, derimot, hevdet at økonomien godt kunne gå inn i en ond sirkel. Et fall i kjøpekraften kunne lede til arbeidsløshet, som igjen reduserte etterspørselen ytterligere, for så å stabilisere seg i en situasjon med massearbeidsløshet, slik en opplevde i mellomkrigstiden. Statsinngrep kunne derfor være nødvendig for å forhindre varig krise. Statlig underskuddsbudsjettering og låneopptak var den

Statsvitenskap/2007 Page 86 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

86

Del II Statsapparat og offentlig styring

nye formen for kriseløsning. Statlige investeringer ville skape økt kjøpekraft, med ringvirkninger for etterspørselen langt ut over den opprinnelige utgiften. Dette ekspansive programmet hadde – som Keynes selv påpekte – røtter tilbake i merkantilismen, og prinsippet var aldri blitt helt borte fra liberal økonomisk politikk. Keynesianismens hovedbidrag var prinsippet om den kortsiktige offentlige injeksjon som var nødvendig for å gi nytt liv til et kriserammet næringsliv.

Viljen til å føre en ekspansiv finanspolitikk om nødvendig var bare ett element i etterkrigstidens systemer for offentlig planlegging. Krigsøkonomiens reguleringer og gjenoppbyggingens krav ga viktige impulser. Planøkonomi krevde industriell omorganisering, systematisk utbygging av energikilder og infrastruktur, langsiktig styring av produksjonsøkningen. Utviklingen av nasjonalregnskap og andre økonomiske analyseteknikker ble forutsetninger for planlegging av hovedstørrelsene i økonomien, som sysselsetting, investeringsnivå og produktivitet. Kredittmarkedet ble også strengere regulert enn før krigen. De første 30 etterkrigsårene førte de fleste rike land en bevisst lavrentepolitikk, noe som bidro til å holde investeringene oppe.

Et flertall av de rike statene viste også stor vilje til å påvirke kredittstrømmene i økonomien. Noen sektorer og formål (typisk boligbygging og industri) ble prioritert, mens de som ville låne for andre formål, måtte vente i (en lengre) kø.

Keynes’ perspektiv ga heller ikke den eneste forklaringen på hvordan mellomkrigstidens krise ble løst. Dette perspektivet la vekt på internasjonal konjunkturoppgang og økt etterspørsel, stimulert av en ekspansiv finanspolitikk. En alternativ teori, med støtte i bl.a. arbeider av økonomihistorikeren Joseph Schumpeter, har hevdet at krisen ble overvunnet gjennom teknologiske nyvinninger, hvor viktige investeringer var foretatt alt i nedgangens tidligste fase. Oppgangen ble dermed næringslivets eget svar på de utfordringer krisen ga. Ny teknologi og nye forbruksvarer skapte nye markeder når de gamle gikk tapt. Denne tesen om omstilling som svar på nedgang, vekst gjennom krise, «det skapen-

de sammenbrudd», har fått støtte i norske undersøkelser av Sejersted, Hanisch og Lange.

I etterkrigstiden fikk derimot keynesianismen større praktisk betydning, både i Norge og i en rekke andre vestlige industriland. Den erstattet på mange måter de sosialdemokratiske partienes gamle sosialiseringsprogram, og ble samtidig akseptert av liberale og liberalkonservative partier, som oppga sin tradisjonelle sparepolitikk i offentlig sektor.

Konjunkturregulering gjennom en bevegelig finanspolitikk ble et varig virkemiddel, og samtidig langt på vei en samlingslinje på tvers av gamle politiske motsetninger. Denne relative borgfreden, hvor sosialister, liberale og konservative møttes over en moderat keynesianisme, velferdsstatsprogrammer og blandingsøkonomi, var noe av bakgrunnen for tesen om ideologienes død i 1950-årene. Vi kommer tilbake til dette i senere kapitler.

Den keynesianske planpolitikken kom igjen i skuddlinjen med de nye krisetendensene i 1970årene. Keynes’ virkemidler ga løsningen på en arbeidsløshetskrise med for lavt forbruk og økende pengeverdi, som i mellomkrigstiden. Da var arbeidsløshet og inflasjonstakt omvendt proporsjonale, og virkemidlene var tilpasset en slik mekanisme. Et ekspansivt statsbudsjett kunne redusere arbeidsløsheten gjennom økt etterspørsel, uten at prisene løp ut av kontroll. En mindre påaktet og vanskeligere gjennomførbar del av Keynes’ lære – at staten skulle føre en forsiktig finanspolitikk i oppgangstider – var heller ikke relevant overfor krisen på midten av 1970-tallet, der produksjonssvikt og økende arbeidsløshet falt sammen med inflasjon. Det er dette som ble kalt stagflasjon, både stagnasjon og inflasjon, hvor det ikke lenger syntes mulig å velge mellom ulike kombinasjoner av arbeidsløshet og prisstigning. Dermed ble det skarpere strid mellom ulike skoleretninger i økonomisk politikk. Slik kom et helt planleggingssystem i krise, og de politiske forventningene til offentlig planlegging har vært lavere siden.

I 1980-årene ble mer vidtgående former for planøkonomi diskreditert gjennom sammenbruddet for kommandoøkonomier av sovjetisk type.

Statsvitenskap/2007 Page 87 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

8 Planlegging og statens plass i økonomien

Forslag om kontrollerte markedsøkonomiske reformer hadde lenge spilt en rolle i østeuropeisk plandebatt, og var særlig prøvd ut i Ungarn, men møtte motstand i ortodokse regimer. Den jugoslaviske formen for såkalt markedssosialisme var ikke økonomisk vellykket, men skapte ukontrollert inflasjon, stor arbeidsløshet og sterk regional ubalanse. Den sentraldirigerte planøkonomien hadde på sin side vist seg økonomisk ineffektiv, samtidig som elementære helse- og miljøhensyn var forsømt.

Plan og marked Det er enkelte ting markeder gjør bedre enn administrative styringssystemer, og det er enkelte ting de gjør dårligere. Et markedssystem virker bra når vilkårene er slik at vi kan gi fordeler tilbake for det vi trenger fra andre. Dette var den klassiske liberalismens hovedpoeng. Men det fungerer dårlig dersom vi har behov som andre ikke får fordel av å tilfredsstille. Det er et marked som avgjør hvilke daglige transportformer vi velger, men markedet er dårlig egnet til å bygge opp et rimelig kollektivt transportsystem. Markeder har, som de klassiske liberalistene var klar over, viktige svakheter. De gir fordeler avhengig av kjøpekraft; de neglisjerer omkostninger for tredjepart; de besørger ikke offentlige goder; de forfaller dersom de overlates til seg selv.

Samtidig har planlegging uten markeder vist seg irrasjonelt og nærmest umulig i et moderne industrisamfunn. Sentraldirigerte økonomier har sett seg tvunget til å åpne for markeder i fordelingen av mange varer og tjenester. Et næringsliv som produserer etter pålagte kvoter uavhengig av forbruksbehov og etterspørsel, kan vanskelig fungere effektivt.

I land med kapitalistisk blandingsøkonomi er imidlertid ikke det private næringsliv ubetinget markedsorientert, og statlige planleggere markedsskeptiske. Næringslivets organisasjoner er i prinsippet for markedsløsninger, men støtter i praksis krav om statsstøtte for bransjer som har problemer og bedrifter som mislykkes i konkurransen. For den enkelte aktør er markeder et gode når de er

87

lønnsomme, men et onde når de bringer tap. Det er konkurransens lov og markedets dom som gjør kapitalismen som helhet dynamisk og effektiv, når det som ikke har livets rett, skrelles av. Men det enkelte foretak vil gjerne ha et statlig sikkerhetsnett.

På den annen side tar statlig planlegging ofte markedsløsninger i bevisst bruk for at prismekanismen skal styre samfunnets ressurser dit hvor de gir best avkastning. Offentlig planlegging foregår ofte gjennom markedet, og ikke bare på tvers av det. Et godt eksempel er den langvarige norske debatten om prisen på elektrisk kraft til industrien. Embetsmenn i Finansdepartementet – og andre fagøkonomer – har hevdet at energien bør betales i overensstemmelse med hva det koster å bygge ut ny kraft, det såkalte grensekostnadsprinsippet. Dette ville gi en tilnærmet markedsbestemt pris. Næringslivet vil ha subsidierte priser, billigere enn markedsbestemmelser og grensekostnad tilsier. Dermed blir noe av lønnsomheten i den kraftkrevende industrien fiktiv, og avkastningen for samfunnet lavere enn med en alternativ ressursbruk. Slik kan planøkonomer gå inn for bestemte markedsordninger under motstand fra næringslivet selv. De som har umiddelbare fordeler av konkurransevridende tiltak vil nødig gi slipp på dem, selv om de støtter frikonkurranse i prinsippet.

Før markedet for elektrisk kraft ble liberalisert i Norge tidlig på 1990-tallet, greide store deler av den kraftkrevende industrien å sikre seg langtidskontrakter med staten som beskyttet dem mot de nye, høyere prisene alle andre skulle betale. Den samme industrien har også fått betydelige unntak fra nye, miljømotiverte avgifter.

Det private næringsliv er ikke allment markedsvennlig, og offentlige plansystemer er ikke allment markedsfiendtlige. De generelle ideologiske prinsippene dekker over en mer innfløkt teigblanding i de politiske retningenes forhold til markeder og planlagt styring. Faktiske virkninger av konkrete ordninger, og de antatte interessene i dem, synes viktigere enn abstrakte prinsipper. Formen for statsinngrep, og kontrollen over dem, har vært viktigere enn om statsinngrep skal finne sted.

Statsvitenskap/2007 Page 88 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

88

Del II Statsapparat og offentlig styring

Rasjonalitet på kort og lang sikt På den ene side er offentlig planlegging en strategi for langsiktig rasjonalitet og bindende beslutninger. Det skal gi beskyttelse mot det umiddelbare press fra opinion og løpende politikk, skape et skjold mot fristelsen til å ta kortsiktige politiske hensyn, eller mot fristelsen til stadig utsettelse av ubehagelige tiltak. Dette kan gjøres på minst tre forskjellige måter.

Den mest motstandsdyktige ordningen er å overføre strategiske saksfelter til uavhengige institusjoner, usårbare overfor politiske svingninger eller akutt opinionspress. I enkelte land har nasjonalbanken en slik rolle, eller en uavhengig plankommisjon.

Politiske organer kan deponere makt i slike beskyttede institusjoner fordi de kjenner sin egen lettbevegelige sårbarhet. Dermed fraskriver de seg direkte kontroll med beslutningenes innhold. Prisen for tettere politisk kontroll er større politisk påvirkelighet.

Samtidig har politisk selvbinding gitt mer uavhengige sentralbanker stor handlefrihet på kort sikt. I Norge og i flere andre land har overgangen til en mer uavhengig sentralbank også falt sammen med at keynesiansk konjunkturregulering igjen er kommet på moten. Ikke gjennom finanspolitikken – der er den generelle lærdommen fra 1970-tallet at det er for vanskelig å bygge ned offentlige utgifter hvis man først lar dem bygge seg opp – men i pengepolitikken. Mange sentralbanksjefer forsøker – med den amerikanske som forbilde – å finstyre inflasjonstakten og det økonomiske aktivitetsnivået gjennom stadige små renteendringer. De nye pengepolitiske regimene kombinerer med andre ord fleksibilitet og selvbinding. Uavhengige sentralbanker regnes som mer troverdige enn de som er mer direkte styrt av politikere, fordi man regner med at de tør å sette opp renten når inflasjonen truer.

Langsiktige planer kan også fryses fast gjennom tunge investeringer og omfattende prosjekter. De midlene som allerede er brukt langs en planlagt linje, har egentyngde som argument for videre kjøring i samme spor. Jo mer det er nedlagt i forprosjektering, jo vanskeligere er det å snu.

En tredje, og kanskje mindre robust måte, er samling om ideologisk-politiske grunnsetninger som det koster mye å oppgi, slik som full sysselsetting, budsjettbalanse eller lav rente. Både materielle bånd og ideologiske grunnsetninger gir beskyttende lag av forpliktelser til å følge en plan, selv når fristelsen til å bryte den er stor.

I denne sammenhengen er planlegging et system av beslutninger for et lengre tidsperspektiv. Fremtidig handling må bindes til tidligere vedtak. Dersom planer er under konstant revisjon, går planleggingen i oppløsning.

På den annen side betyr planlegging at fremtidslinjer kan strekes opp uavhengig av rigide regelverk og løsrevet fra fortidens bånd. Planleggingsorganer ønsker seg gjerne det spillerommet som fullmaktslover gir. Dette øker mulighetene for fleksibel styring under skiftende vilkår, ubundet av tradisjonelle rammer og formelle begrensninger. Planleggende lovgivere vil også gjerne stå friest mulig. I Norge har vi f.eks. hatt viktige ekspropriasjonssaker hvor stortingsflertallet – i samfunnsplanleggingens navn – gjerne ville kutte de bånd som staten har vært bundet til gjennom grunnlovens bestemmelser om full erstatning. Stabile juridiske rammer kan kollidere med en ny tids behov for offentlig planlegging.

I denne sammenhengen er planlegging uttrykk for løpende maktutøvelse, uavhengig av tidligere beslutninger.

Legger vi disse to sidene sammen, ser vi et planleggingsparadoks. På den ene side kravet om sammenhengende beslutninger for fremtiden, med vedtak hektet i hverandre over tid. På den annen side kravet om frihet, styringsevne og løpende tilpasninger ut over fortidens bånd. Siden fremtidens beslutninger i sin tur blir fortidens byrde, er det et innebygd paradoks i ideen om planlegging. Paradokset slår inn med varierende tyngde i enhver konkret planleggingsprosess.

I noen situasjoner kan dilemmaet løses opp dersom vi skiller mellom ulike typer bindinger, hvor konsekvente beslutningskjeder er noe annet enn et juridisk regelverk. Men dette er ingen allmenn løs-

Statsvitenskap/2007 Page 89 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

8 Planlegging og statens plass i økonomien

ning, bl.a. fordi offentlig planlegging ofte nedfeller seg i lovverket og har lovgivningen som ramme.

Planlegging avdekker spenningen mellom den rasjonaliteten som krever stabilitet og forutsigbarhet på lang sikt, og den rasjonaliteten som krever tilpasning til nye situasjoner.

Løpende tilpasning til endringer i situasjonen medfører beslutningskostnader, f.eks. i form av tidstap og manglende rutine, som kan gjøre kursendringer urasjonelle. På den annen side kan rigide veivalg bety at mål ikke nås, fordi forutsetningene er endret. Enhver planleggingsstrategi er derfor truet fra to sider. På den ene side en plankonsekvens som kan gjøre planleggingen irrelevant eller direkte feilslått. På den annen side en kontinuerlig planrevisjon som oppløser selve poenget med planlegging.

Målene for offentlig planlegging kan ligge fast, men valg av virkemidler på kort sikt kan undergrave målrealiseringen på lang sikt. Konjunkturpolitiske tiltak som er umiddelbart effektive, kan forsterke konjunkturproblemene senere. Konsekvent prioritering av full sysselsetting gjennom en krise, med arbeidsmarkedstiltak og industristøtte, kan fryse fast en næringsstruktur som øker sysselsettingsproblemene i senere faser. Offentlige redningsaksjoner til utsatte bransjer kan blokkere strukturendringer som ville gi større motstandskraft overfor konjunktursvingninger. Fritt spillerom for markedskrefter kan på den annen side ha virkninger i strid med politiske prioriteringer, og gjøre planlagt endring umulig.

Disse siste problemene har særlig vært knyttet til såkalt selektiv støtte til næringer og bedrifter i vansker.

Statsinngrepenes dilemma Statlig næringsstøtte og offentlige garantier fikk økt betydning i mange vestlige land i 1970-årene, som svar på oljekriser og økonomiske tilbakeslag. Slike redningsaksjoner har vært tolket på motstridende måter.

En offisiell begrunnelse har vært å bygge bro over en akutt etterspørselskrise. Selektive inngrep

89

blir motkonjunkturpolitikk der generelle virkemidler slår feil. Synspunktet forutsetter at økonomien på forholdsvis kort sikt vil fungere på samme måte som før nedgangen inntrådte og før krisetiltakene ble satt i verk. Virkemidlene forutsettes ikke å påvirke krisens forløp og utfall, men å trygge arbeidsplassene til konjunktursituasjonen igjen normaliserer seg.

Det alternative synspunktet sier at selektive støttetiltak hindrer markedstilpasning, og binder ressurser til de minst produktive industriene. Krisen befestes etter at den er over, fordi omstillingsprosessene ble blokkert. Synspunktet er her at offentlige redningsaksjoner bevarer gamle arbeidsplasser på bekostning av utviklingen av nye. Dermed fryser tiltakene fast en irrasjonell næringsstruktur, mens markedskreftene slår tilbake og forverrer situasjonen på lang sikt. I tillegg kan statsstøtte virke mot sin hensikt fordi det forsinker teknologisk innovasjon. Krisen fører ikke til den skapende omstilling av produksjonsmetoder og produktutvikling som har bidratt til å løse tidligere kriser.

Slike virkninger har sammenheng med det vi i forrige kapittel kalte forhandlingsøkonomi. Offentlige garantier gjør forbedret markedstilpasning unødvendig, men stimulerer derimot utviklingen av politiske strategier overfor myndighetene. Forbedring av forhandlingsstrategiene tar produksjonsutviklingens plass. En av konsekvensene kan være at foretakskonsentrasjon og bransjesammenslutninger skyter fart uavhengig av om det er økonomisk rasjonelt. Stordrift er, uansett økonomisk effektivitet, en ubetinget politisk fordel, fordi det øker kontaktmuligheter og forhandlingsposisjon overfor stat og kommune. Slik kan offentlige inngrep ha utilsiktede virkninger, som underminerer offentlige mål.

Vi har tidligere sett at slike mekanismer ikke er et uforbeholdent argument for uregulerte markedskrefter. Avvikling av nymerkantilistiske innslag, de selektive tiltak, kan gi svakere offentlig styring med lokaliseringsvalg, næringsstruktur og investeringsmønster. Markedet slår ikke bare tilbake når det tilsidesettes, men følger også uprioriterte

Statsvitenskap/2007 Page 90 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

90

Del II Statsapparat og offentlig styring

veier når det slippes fri. Statlig planlegging manøvrerer i et trangt og risikabelt farvann.

De seneste tiårenes økende vekt på nyliberal, markedsorientert økonomisk politikk har gjort dette farvannet enda trangere. Generelt er det riktig å si at statlige planambisjoner i industri- og næringspolitikken er blitt endret og i én forstand redusert. Ambisjonsnivået er blitt redusert i den forstand at stater i mindre grad enn før forsøker å påvirke næringsstrukturen direkte, og når de forsøker å gjøre det, er det ofte som en reaksjon på allerede utspilte begivenheter. Liberalisering og globalisering har gitt grobunn for mer aggressive aksjemarkeder hvor bedrifter i økende tempo blir fusjonert, fisjonert eller solgt ut av landet, av og til mot et politisk flertalls ønsker. Ambisjonsnivået er endret på den måten at rammebetingelser nå får øket oppmerksomhet. Her kan vi skille mellom to trekk. For det første får institusjoner som skal sørge for at markedet fungerer etter forutsetningene, øket betydning i et mer markedsbasert samfunn.

Dette kan være organisasjoner som Kredittilsynet og Konkurransetilsynet, eller Økokrim. For det andre vil områder hvor staten engasjerer seg, og som mange antar gir høy samfunnsøkonomisk avkastning, som forskning og utdanning, stå høyt oppe på den politiske dagsorden i samfunn orientert mot internasjonal markedskonkurranse.

Markedet spiller også sammen med statlig planlegging på «nye» måter. Inspirert av det økonomisk sett vellykkede sameierskapet mellom offentlig og privat sektor i Norsk Hydro, blir markedet forsøkt brukt som et disiplinerende element i forvaltningen av flere offentlige selskaper. Store, tidligere helstatlige selskaper som Telenor og Statoil har fått private deleiere og omsettes på børsen. Dette er blant annet begrunnet med at børsnotering gir en løpende vurdering av selskapenes strategi og ledelse. Argumentet er at dette skal disiplinere selskapene til å fokusere på lønnsomhet. Mens det tidligere ikke var uvanlig å stille politiske krav til statsselskaper, som f.eks. å opprettholde arbeidsplasser eller at de skulle handle hos norske underleverandører, brukes det statlige eierskapet nå bare til å sikre at selskapenes

hovedkvarter forblir i Norge. Likevel kan man si at det fortsatt drives industripolitikk i den forstand at begge de to nevnte selskapene har en uvanlig sterk posisjon hos norske makthavere. De har stor sjanse for å få gjennomslag når de henvender seg til myndighetene; i «bytte» håper myndighetene at selskapene skal gå bra, fordi dette vil gi arbeidsplasser, kompetanseutvikling og økonomisk aktivitet i Norge. Fra 2007 ble Statoil slått sammen med den oljerelaterte delen av Norsk Hydro, med sikte på større tyngde som internasjonal aktør innen olje og gass. Redusert konkurranse innenlands er begrunnet i økt konkurranseevne utenlands.

Plan, trend og strategi Vi skal se på noen av problemene ovenfor fra en litt annen synsvinkel. Det er tre sett av faktorer som inngår i enkle modeller av planlegging. Vi har de faktorene som den planleggende aktør kan påvirke, handlingsvariablene; vi har ukontrollerte faktorer, utenfor aktørens rekkevidde; og vi har de faktorene som inngår når resultatet måles og vurderes.

Planlegging, i modellform, består dermed av følgende beslutningsinnslag: – – – – –

fastslå mulige handlingsveier beregne hvordan faktorene henger sammen forutsi ukontrollerte forhold avgjøre verdier og mål velge virkemidler som gir best måloppnåelse under de bestemte vilkår

Analyser av planlegging dreier seg om hvordan slike strategiske vedtak fattes, hvilke prosesser som styrer situasjonsoppfatning, handlingsvalg, vurderinger og kalkyler. Vi har berørt mange forhold omkring disse innslagene ovenfor, men vi har ikke berørt prinsippene for forutsigelse av ukontrollerte faktorer. Vi skal derfor se litt nærmere på dette.

Det er to hovedformer for forutsigelse av ukontrollerte hendelsesforløp. Den ene formen kalles gjerne betinget prediksjon, og fastslår hva som vil skje ifølge en allmenn lov dersom bestemte vilkår

Statsvitenskap/2007 Page 91 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

8 Planlegging og statens plass i økonomien

er oppfylt. Planleggingsmodeller inneholder gjerne mange slike betingede forutsigelser. Samfunnsforskning dreier seg i høy grad om å finne frem til mekanismer av denne typen. Når det er handlingsvalg under bestemte vilkår som blir forutsagt, har antakelsen gjerne en mer prøvende karakter enn i naturforskningen.

Den andre hovedformen er fremskrivning av sannsynlige utviklingstendenser. Dette kan bestå i å forlenge trender på grunnlag av statistisk informasjon om endringstakt og størrelsesforhold; kvalifisert gjetning fra ulike ekspertgrupper (den såkalte Delphi-metoden); eller ulike former for simulering av mulige hendelsesforløp. I noen sammenhenger har selve forutsigelsen betydning for de prosessene den beskriver. Enkelte prognoser er selvoppfyllende, som banken som mister tillit og går konkurs når bankkrakket annonseres. I børs- og konjunkturbevegelser står slike mekanismer helt sentralt, fordi det nettopp er snakk om investering på grunnlag av forventninger. Andre forutsigelser er selvødeleggende, som når prognosen skaper en motreaksjon som svekker tendensen eller undergraver grunnlaget for den. Slike sammenhenger tas ofte i bevisst bruk, kanskje særlig for å skape mottrekk mot miljøødeleggelser, overbefolkning og andre problemer.

Trender og prognoser kan ikke fjerne usikkerhet om ukontrollerte forhold. Hvordan kan planlegging forholde seg til usikkerhet?

Et statlig planorgan står overfor to typer ytre faktorer. Noen forhold, som klimaet og mange internasjonale betingelser, er stort sett uavhengige av aktørens egne valg og handlinger. Strategiene overfor slik usikkerhet kan variere. Rasjonell planlegging kan bestå i å velge såkalt robuste alternativer, minst mulig sårbare for ukontrollert variasjon i omgivelsene. Dette avhenger av hvilken risiko planleggere – eller andre berørte parter – er villige til å løpe. I beslutningsteorien er det utviklet strategier for rasjonell handling under usikkerhet, som f.eks. regelen om å velge det alternativ hvor risikoen for dårligste utfall er minst. Et planleggingssystem står overfor en komplisert kobling av ulike be-

91

slutninger, med varierende grad av usikre utfall.

Andre ukontrollerte forhold består av de aktørene som handler og reagerer overfor planleggerens vedtak og handlinger. Omgivelsene formes av private interesser, byråkratiske rivaler, handelspartnere, organisasjoner, politiske organer, markeder.

I tradisjonelle planleggingsmodeller betraktes alle ukontrollerte faktorer i prinsippet på samme måte, som utvendige og nøytrale i forhold til beslutningsorganet. Utfordringen ligger i å anslå hvordan de kan slå ut, og hvordan usikkerhet best kan møtes.

Nyere planleggingsteori har forsøkt å ta hensyn til at mange ukontrollerte faktorer er uttrykk for strategier og motstrategier i omgivelsene. Derfor blir planlegging også strategisk handling, i samspill med andre aktører. Det vil avhenge av spillsituasjonens karakter hva som er rasjonell planstrategi. I noen situasjoner inngår kontakt og samordning i handlingsforløpet; det er f.eks. mulig å bygge koalisjoner omkring bestemte løsninger. I andre situasjoner foreligger ikke slike muligheter, og konfliktene mellom ulike interesser blir mer uformidlede.

Samtidig kan planleggingsaktivitet gi muligheter til å påvirke selve situasjonen, ved å opprette nye kontaktfora og nye institusjonelle rammer omkring berørte interesser.

Et slikt strategisk eller spillteoretisk perspektiv på planlegging bidrar til å viske ut skillet mellom langsiktig planlegging og løpende politikk. Planorganene trenger ikke bare politikernes valg av mål, og helst mål som er innbyrdes forenlige, men de står også i fast strategisk samhandling med sine modellers «ukontrollerte faktorer». Det betyr igjen at handlingsvalg ikke kan bindes fast over tid, men må vurdere betydningen av andre aktørers beslutninger. Dermed er vi tilbake til dilemmaet omkring stabilitet og fleksibilitet, konsekvens og revisjon, fra et annet utgangspunkt.

Avslutning Planlegging forutsetter klare mål. I store og langsiktige sammenhenger er denne forutsetningen

Statsvitenskap/2007 Page 92 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

92

Del II Statsapparat og offentlig styring

sjelden innfridd. Politiske organer vil ofte formulere uklare eller innbyrdes motstridende mål, for å tekkes bredere interesser.

Planlegging forutsetter effektive virkemidler. I mer sammensatte og langsiktige sammenhenger er heller ikke denne forutsetningen lett å innfri. Tiltak og middelvalg vil ha utilsiktede virkninger, eller de vil gi utilstrekkelig grep på problemene.

Planlegging kan ha viktige oppgaver selv om de mest ambisiøse forestillingene om styrt samfunnsutvikling er lite realistiske. Det kan stimulere en mer systematisk tenkning om mål og midler, og det kan gi et mer bevisst forhold til alternativer og strategier overfor usikkerhet.

Offentlig planlegging består i å koble sammen ulike styringssystemer – fordele oppgaver mellom lovgivning og påbud, byråkratiske direktiver, markedsløsninger og forhandlingsfora. Statsvitenskapelige studier av planlegging har vært opptatt av kjennetegn ved deltakerne i slik planlegging, hvilke premisser de legger til grunn, hvordan arbeidet organiseres, og hvilke konsekvenser løsningene har.

Planlegging er, fremfor alt, en samlebetegnelse for vidt forskjellige styringsforsøk, fra de enkleste tekniske prosesser til de mest kompliserte sosiale sammenhenger. Vi har tatt utgangspunkt i mer generelle prinsipper for statlig styring, og sett på hvilke utfordringer og dilemmaer disse prinsippene står overfor.

Vi har sett at ulike offentlige planleggingsformer minner om den statlige styringens historiske røtter, med merkantilistiske, liberalistiske og sosialistiske innslag. Tyngdepunktet innen en slik politisk-ideologisk trekant, hvis den er treffende, varierer mellom ulike nasjonale plantradisjoner. Vi har også sett at tyngdepunktet kan forskyve seg over tid, som i vekslingen mellom byråkratisk styrt planøkonomi, kontrollert bruk av markeder, og selektiv næringspolitikk med statsgaranterte forhandlingsløsninger mellom aktørene.

Videre lesning Christensen, S. mfl., Kapitalistisk demokrati? Gyldendal, Oslo 2003.

Engelstad, F. mfl., Næringslivet mellom marked og politikk, Gyldendal, Oslo 2003.

Flyvebjerg, B., Rationality of Power, The University of Chicago Press, Chicago 1998.

Rothstein, B. og J. Bergstrøm, Korporatismens fall och den svenska modellens kris, SNS Förlag, Stockholm 1999.

Scharpf, F., Governing in Europe, Oxford University Press, Oxford 1999. Østerud. Ø., mfl., Makten og demokratiet, Gyldendal, Oslo 2003.

Statsvitenskap/2007 Page 93 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

9 Variasjoner i offentlig politikk

93

Kapittel 9

Variasjoner i offentlig politikk Har politiske forhold – som valg og partier – noen betydning for veksten i offentlige utgifter, eller avspeiler utgiftene bare den økonomiske og sosiale utvikling? Spiller styrkeforholdet mellom interessegrupper noen rolle for omfanget av den statlige sektor? Fører politikernes ønske om gjenvalg til at statsutgiftene stiger når valget nærmer seg? Driver byråkratiet budsjettmaksimering på egne vegne, slik at den offentlige sektor svulmer opp?

Studier av offentlig politikk dreier seg dels om innholdet, med sikte på å forklare hvordan en bestemt politikk har oppstått og utviklet seg. Her finner vi sektorstudier av f.eks. sosialpolitikk, industripolitikk, forskningspolitikk osv. I andre sammenhenger er siktepunktet snarere å analysere den politiske prosessen, for å avdekke hvilke faktorer som påvirker behandlingen og utfallet av sakene. Dette er gjerne beslutningsstudienes oppgave.

Endelig kan studiet av offentlig politikk konsentrere seg om utgiftsnivå eller offentlige tjenester, med beskrivelse og forklaring av variasjoner i omfang og programmer.

Vi skal se på noen sentrale mekanismer i utviklingen av offentlige oppgaver og utgifter. Vi går også mer spesielt inn på spørsmålet om politikere manipulerer budsjettene for å sikre gjenvalg, deretter ser vi på interessekampens utgiftsdrivende virkninger, og til slutt byråkratiets innebygde krav om budsjettvekst for egen etat.

Statens oppgaver Det er noen samfunnsoppgaver som bare offentlige myndigheter kan ivareta. Staten må, hvor noen skal

gjøre det, ta ansvar for offentlige fellesgoder, gripe inn for å korrigere markedssvikt og bidra til omfordeling av rikdom og inntekt. Slike oppgaver ivaretas gjennom skatter, avgifter og reguleringer.

Offentlige goder kan være nødvendige, men ligger utenfor det markedskreftene kan ivareta. Slike goder kan ikke forbeholdes enkelte og stykkes ut på et marked. De er offentlige fordi de kommer alle samfunnsmedlemmer til gode, enten hver enkelt er med på å betale dem eller ikke. Derfor er det fristende å nyte godt av dem som gratispassasjer, siden eget bidrag er ubetydelig, enten godet blir opprettholdt av andre eller ei. Det nasjonale forsvar regnes gjerne som et rent offentlig gode – det beskytter uavhengig av hvem som deltar i finansieringen. Slike goder må opprettholdes av politiske myndigheter, og bekostes i hovedsak gjennom skattlegging.

Det er omdiskutert hvilke goder som er offentlige i streng forstand. Mange goder har både et offentlig og et privat innslag, slik som kommunikasjonssystemet. Det finansieres i betydelig grad gjennom skatter og avgifter, og står til allmenn benyttelse. Det er derfor ikke en ren markedsvare.

Samtidig kan billetter eller bompenger betales privat, og trafikkork rammer individuelt og ulikt. Helsetjenester er et annet gode med både individuelt og kollektivt innslag, hvor det er politisk strid om både omfanget av private tilbud, og finansieringen av statlige tilbud, med f.eks. varierende egenandeler for brukerne.

Beslutninger om offentlige goder treffes av politiske organer. I et tidligere kapittel har vi nevnt at desentraliserte ordninger, med særskilte lokale tilbud av slike goder, har vært foreslått som metode

Statsvitenskap/2007 Page 94 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

94

Del II Statsapparat og offentlig styring

for å koble inn en markedsmekanisme, under forutsetning av at folk kan flytte på seg.

Offentlige inngrep kan, som vi har sett, være nødvendig ved markedssvikt gjennom monopolisering. Slike inngrep kan ta form av forbud mot kartelldannelser og mot produsenter over en viss størrelse, krav om priskontroll og offentlig lisens dersom monopolisering foregår, eller offentlig ansvar for industrier og tjenester, slik som kraftforsyning, vannverk, teletjenester og jernbane.

Markedssvikt viser seg også gjennom overbeskatning av knappe ressurser, eller skadevirkninger for tredjepart, slik som forurensning. Her er den allmenne begrunnelsen for statsinngrep i markedet at virksomheten har konsekvenser for andre enn kjøpere og selgere.

Offentlige inngrep mot markedssvikt fører til økonomisk omfordeling i befolkningen. De som bruker en statssubsidiert tjeneste – sykehus, utdannelse, kollektivtransport – får gjerne fordeler som overstiger det enhver skattebetaler må ut med for tjenesten. Slike virkninger er ofte et argument for offentlige tiltak. De skal f.eks. gi lettelser for grupper som mangler kjøpekraft til å ivareta sine interesser til markedspris, eller de skal sikre et tilbud av tjenester som ellers ville falle bort. I slike fordelingsspørsmål er økonomiske effektivitetshensyn underordnet sosiale eller kulturelle vurderinger.

Slike vurderinger kan ofte suppleres med samfunnsøkonomiske betraktninger. Den norske utdanningspolitikken med stor vekt på gratis tilbud er blitt begrunnet med at muligheten til å utdanne seg er en sosial rettighet, men den samme politikken kan langt på vei også begrunnes med at nytten for samfunnet av å ha en godt utdannet arbeidsstokk overstiger summen av nytte for den enkelte student. Derfor bør staten stimulere til at flere utdanner seg.

Den omfordelende virkningen av offentlig politikk er ikke alltid slik at de som har minst, får mer på bekostning av de som har mye. En viktig mekanisme her er den virkningen det har for fordelingen mellom grupper når enkelte offentlige og private goder utfyller hverandre, slik som veinett, privatbil

og hytteeiendom. Det er også blitt hevdet at en offentlig finansiert opera i realiteten subsidier forbruket til en sosial og kulturell elite.

På dette grunnlaget ser vi løpende politisk strid om graden av offentlig engasjement. Er teater og kringkasting en offentlig oppgave? Hvor høye skal billettpriser og årsavgifter være i forhold til budsjettoverføringene over skatteseddelen? Hvilke konkurransevilkår skal gjelde? Er reklamefinansiering akseptabelt? Skal en offentlig tjeneste rasjoneres gjennom prismekanismen eller ved en køordning med ventelister? Hvordan virker et blandet system, med både private tilbud til markedspris og offentlige tilbud med ventelister i samme sektor?

Liberalistiske retninger går langt i å avgrense statens virkefelt overfor markedssvikt og omfordelinger, mens sosialliberale og sosialdemokratiske bevegelser gir offentlig intervensjon og ansvar en bredere plass.

Aktuell debatt om effektiviteten i offentlig sektor har reist spørsmål om kontrollert bruk av markedskonkurranse for å stimulere bedre ressursbruk. Et eksempel vil være ordninger som lar offentlige sykehus konkurrere om pasienter, med finansielle tilskudd knyttet direkte til pasientantall i ulike sykdomskategorier. Problemet er å bygge inn incentiver som gjør det fordelaktig for en etat å ivareta både klientenes og skattebetalernes interesser gjennom effektiv ressursbruk.

Avgrensningen av hvilke oppgaver bare det offentlige kan ivareta, leder raskt til en diskusjon om arbeidsfordelingen mellom offentlig og privat virksomhet på områder hvor alternative løsninger er mulig. Hva har så vært grunnlaget for vekst i offentlig engasjement?

Vekst og reduksjon i statens omfang Den langsiktige tendensen i vestlige industriland har vært en voksende offentlig sektor sammenlignet med den private. Det er imidlertid en rekke tekniske problemer forbundet med nøyaktige målinger av dette. Totaltall for offentlige utgifter inn-

Statsvitenskap/2007 Page 95 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

9 Variasjoner i offentlig politikk

befatter f.eks. alle overføringer til private, som støtteordninger og subsidier til individer, familier og næringer. Slike overføringer trekker ikke ressurser vekk fra den private sektor, og totalutgiftene overdriver derfor omfanget av den offentlige sektor.

Andre statistiske problemer er knyttet til pris- og lønnsutviklingen, hvor en tilsynelatende økning i offentlig virksomhet kan skyldes relativt høyere andel lønnskostnader, uten at aktiviteten nødvendigvis er økt.

Selv med slike forbehold er det neppe tvil om at offentlig virksomhet gjennomgående har spilt en gradvis større rolle i vestlige industriland. Den relative veksten av offentlig sektor har vært mer markert etter krigs- og kriseperioder, med særlig høy etterspørsel etter offentlig innsats og støtte.

Det er flere generelle forklaringer på hvorfor denne veksten har funnet sted. En type forklaringer fremstiller offentlig ekspansjon som et svar på velgeratferd og befolkningsønsker. En annen type fremhever ekspansjonen som en bivirkning av økonomisk politikk med et annet sikte. En tredje forklaringstype understreker betydningen av institusjonelle forhold, slik som byråkratisk rivalisering om budsjettandeler. Vi skal kort skissere hver av disse hovedforklaringene.

Velgermodeller tar utgangspunkt i at stemmer er likt fordelt i et representativt demokrati, mens fordelingen av inntekt og rikdom er høyst ujevn. Dersom et flertall av velgerne får lavere inntekt enn gjennomsnittsinntekten i samfunnet, vil de trolig støtte partier og kandidater som går inn for omfordeling fra de bedre til de dårligere stilte. Stemmerettsutvidelser, med bredere befolkningsgrunnlag bak regjeringene, har ofte vært fulgt av omfordelingspolitikk og statlige velferdsordninger. Dersom de mener å ha råd til det, vil også mange bedrestilte kunne støtte en statlig omfordelingspolitikk, av altruistiske grunner eller fordi det virker politisk stabiliserende.

Den såkalte høyrebølgen i mange vestlige land fra slutten av 1970-årene pekte i motsatt retning, med bredere oppslutning om partier som krevde lavere skatter og en mer begrenset offentlig sektor. Inn-

95

tektsmuligheter utover ordinær lønnsinntekt, og høy marginalskatt for bredere grupper, kan bidra til en økonomisk forklaring på dette.

Velgerforklaringen har også en annen side. Politikere i konkurranse om velgernes gunst vil gjerne bevare og øke offentlige tjenester for å imøtekomme større velgergrupper. Siden tilsvarende skatteøkning er lite populært, vil det være fristende å usynliggjøre kostnadene gjennom underskuddsbudsjettering. Slik kan offentlige underskudd bli et varig innslag, og ikke et kortsiktig tiltak mot en etterspørselskrise, slik Keynes foreskrev. En annen mekanisme som kan motivere til motstand mot kutt i offentlige utgifter, er tapsaversjon. Begrepet tapsaversjon er utviklet i forbindelse med psykologiske eksperimenter som viste at folk flest verdsetter det å unngå et tap høyere enn de verdsetter en tilsvarende gevinst. Litt enkelt sagt er folk villige til å kjempe hardt for å holde på det de allerede har oppnådd, mens de er langt mindre risikovillige hvis det er en mulig gevinst som står på spill. Hvis dette er riktig, kan det – andre ting like – bidra til å forklare at velgere som gruppe foretrekker partier som hegner om velkjente og konkrete ordninger fremfor de partiene som vil fjerne dem.

Slike forklaringer på offentlig overforbruk er imidlertid ikke entydige, fordi velgerne også kan undervurdere nytten av offentlige utgifter i forhold til ønsket om skattelette. Slik undervurdering rammer gjerne offentlige goder som er lite synlige, slik som forsvarsutgifter i avspenningsperioder. Andre eksempler kan være kostbare tiltak mot forurensning, eller vedlikehold av offentlige bygg. I begge disse tilfellene vil skadevirkningene først være åpenbare etter en viss tid. I USA har det vært anført at budsjettutgiftene drives nedover fordi valgdeltakelsen er høyest blant befolkningsgrupper med størst fordel av skattelette.

Deler av statlig vekst har vært betraktet som en bivirkning av annen virksomhet, gjennom både politiske og finansielle mekanismer. Offentlig konjunkturpolitikk skulle f.eks. tilsi at utgiftsøkninger under krise tilsvarte utgiftsreduksjoner i oppgangstider.

Det knytter seg imidlertid varige interesser til offent-

Statsvitenskap/2007 Page 96 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

96

Del II Statsapparat og offentlig styring

lige utgifter, i form av subsidierte arbeidsplasser, offentlige stillinger, støtteordninger og servicetiltak.

Det er betydelige politiske omkostninger forbundet med å bygge offentlige tiltak ned igjen. Derfor er det en tendens til at utgiftene stiger på lang sikt. Denne langtidsvirkningen synes relativt uavhengig av regjeringenes politiske farge. Det er ikke uten videre slik at høyreorienterte regjeringer har bygd ned den offentlige sektor, mens venstreorienterte har bygd den opp, selv om de generelle ideologiske orienteringene skulle peke i denne retningen.

En mer teknisk bivirkning ligger i forholdet mellom generell inntektsøkning og progressive skattesatser. Her kan det være et uregulert etterslep som gjør at statens skatteinngang øker når større inntektsgrupper når opp til høyere skattesatser, gjennom inflasjon og allmenn velstandsøkning.

Institusjonelle forklaringer på en voksende offentlig sektor legger særlig vekt på de offentlige etatenes egentyngde. Offentlig ansatte vil ha interesse av økende statsutgifter, fordi det er dette som gir arbeidsvilkår, stillingsmuligheter og høy status for etaten. En stor offentlig sektor vil gi betydelig velgerstøtte bak krav om en større offentlig sektor. Byråkratiske organer vil gjerne kjempe for større budsjettandeler, med sine klientgrupper som argument og støttespillere. Vi kommer nærmere tilbake til dette.

Disse tre hovedforklaringene står ikke i strid med hverandre. De kan alle bidra som deler av forklaringen på veksten i offentlig sektor. De er heller ikke uttømmende. Demografiske forskyvninger, med en relativt lavere yrkesaktiv befolkning i forhold til trygdede, kan veie tungt. Utdanningskrav, ressurskriser og miljøproblemer kan drive frem et sterkere offentlig engasjement. Vi kommer tilbake til studiet av variasjon i offentlige utgifter senere i kapitlet.

Interessekamp og offentlig forbruk Vi skal her ta utgangspunkt i et enkelt markedsperspektiv på offentlige tjenester. Et marked gir en mekanisme som tilpasser tilbud og etterspørsel til

hverandre. Denne mekanismen er prisen. De som mottar en vare eller tjeneste, bærer selv kostnadene og spør ikke etter mer enn de er villige til å betale.

Produsenter som ikke får solgt det de tilbyr, kan på sin side redusere prisen.

Offentlige tjenester uten markedspris virker ikke slik. De finansieres helt eller delvis gjennom budsjettbevilgninger, hvor det er alle skattebetalere som bærer kostnadene. Det betyr at etterspørselen etter slike tjenester kan være nesten ubegrenset, fordi det er andre som betaler for dem. Det betyr samtidig at de som tilbyr slike tjenester, vil ønske nesten ubegrenset vekst fordi de ikke løper noen risiko for fallitt.

Profesjoner og etater i offentlig service vil selv fastsette standarden på sine tjenester, og kreve bevilgninger opp til denne standarden, på klientgruppenes vegne. Nær sagt enhver utredning av et offentlig saksfelt vil konkludere med behovet for økte ressurser, fordi tilstanden måles mot et ideal.

Som vi har sett, er private bedrifter en del av dette spillet. De ønsker å skyve en del av kostnadene over på offentlige budsjetter, f.eks. til kommunikasjoner og miljøtiltak, og de ønsker offentlig støtte når etterspørselen svikter.

De offentlige budsjettmekanismene kan bidra til å opprettholde eller øke utgiftsnivået, selv om innholdsmessige mål alt er nådd. Den sterkeste føringen på et budsjettvedtak er vanligvis foregående års budsjett, hvor de enkelte poster gjerne økes med en relativt fast prosentsats. Denne rutinen kan brytes dersom en etat sitter med ubrukte midler. Slik innsparing vitner om manglende behov eller manglende selvoppholdelsesdrift, og straffes med inndraging av overskudd og reduserte bevilgninger.

Derfor vil enhver rasjonell etat sørge for å få brukt sine tildelte midler, uansett hvor rimelig forbruket kan være i forhold til andre uløste behov i offentlig sektor. Budsjettprosedyrer og administrativ segmentering som forhindrer overføringer fra en sektor til en annen, gjør at enkelte etater må vise oppfinnsomhet for å bruke midler, mens andre ikke får oppfylt lovens minimumskrav. Et veikontor kan pløye store summer inn i oppretting av en ubetyde-

Statsvitenskap/2007 Page 97 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

9 Variasjoner i offentlig politikk

lig sving, mens barnevernkontoret over gangen ikke har midler til å avhjelpe elementær nød.

Eksemplet antyder også tyngden av pressgrupper og organiserte interesser bak mønsteret i offentlig forbruk. Mange offentlige storprosjekter kan forklares ved at aktive interessegrupper høster betydelige fordeler, mens kostnadene pulveriseres ut på hundretusener av skattesedler. For å få slike prosjekter igjennom hos bevilgende myndigheter blir gjerne inntektssiden konsekvent overvurdert, og kostnadene like systematisk undervurdert. Slike mekanismer var umiddelbart iøynefallende i behandlingen av søknadene om statsgaranti for olympiske leker i 1994, og de er vanlige i mindre målestokk. Når de som høster fordelene, splittes fra dem som bærer kostnadene, brytes grunnlaget for økonomisk rasjonalitet. Da må utgiftene begrunnes på annen måte.

Bristende rasjonalitet i forvaltningen av offentlige midler kan forsterkes gjennom et samspill av administrative, budsjettmessige og politiske faktorer.

Igjen et eksempel med en viss tilknytning til norsk virkelighet: Lokalpolitikere, næringsorganisasjoner og fylkeskommunale etater allierer seg om et stort bru- og tunnelprosjekt i et område med relativt tynt befolkningsgrunnlag. I en slik situasjon vil uavhengige økonomiske kalkyler gjøre lite inntrykk. Det nytter lite om f.eks. fergetransporten kan rustes opp med stor fart og hyppige avganger – avpasset etter behovet – til en brøkdel av kostnadene. Bru- og tunnelprosjektet har langt større markeringsverdi for planleggere, etatsjefer og lokalpolitikere. Det er et symbol på initiativ og handlekraft. De har allierte på fylkesbenken i Stortinget, som igjen får støtte fra andre representanter som de selv har støttet i tilsvarende saker. Fergealternativet kan være så effektivt, tilpasningsdyktig og rimelig det bare vil; det har små sjanser, fordi den politiske symbolverdien er så mye lavere. Også her blir kostnader undervurdert og inntektsgrunnlaget overvurdert, av ønsketenkning eller taktiske grunner, fordi det ikke er beslutningstakerne som bærer risikoen.

Slike enkle mekanismer kan belyse viktige sider ved offentlig forbruk.

97

En politisk konjunktursyklus? Økonomiske konjunkturbevegelser har ledet til spørsmålet om slike fluktuasjoner er bundet til en politisk syklus. Den marxistiske økonomen Michal Kalecki beskrev en politisk konjunktursyklus i en artikkel i 1943, i skeptisk opposisjon til Keynes’ tese om statlig motkonjunkturpolitikk. Kalecki antok at staten tjente klasseinteresser, og at full sysselsetting ikke var til storkapitalens fordel. Derfor ville regjeringene stimulere etterspørselen ved offentlig forbruk i nedgangstider, men skjære utgiftene ned før full sysselsetting ble nådd for å hjelpe storbedriftene til å holde lønnskostnadene nede.

Empiriske studier av slike politiske vekslinger skjøt fart fra 1970-årene, med utgangspunkt i en artikkel av William Nordhaus fra 1975. Nordhaus knyttet en politisk konjunktursyklus, en political business cycle, til valgperiodene. Han hevdet at i balansen mellom arbeidsløshet og inflasjon ville en folkevalgt regjering stimulere sysselsettingen når valget nærmet seg, men akseptere økt arbeidsløshet for å bekjempe inflasjonen umiddelbart etter valget. Forutsetningene var at: – Regjeringen drev økonomisk politikk med sikte på å tiltrekke flest mulig velgere.

– Velgernes prioritering av sysselsettingen kom til uttrykk i partivalg.

– Regjeringen var i stand til å påvirke økonomien, slik at sjansene for gjenvalg økte.

Nordhaus kunne ikke påvise noen entydig sammenheng mellom modellens forutsigelser og utviklingstrekkene i ulike land. Han fant at en politisk konjunktursyklus syntes betydningsfull i noen land, mens arbeidsløsheten andre steder ikke sank frem mot valget og steg etterpå, slik teorien tilsa.

Heller ikke inflasjonstakten var konsekvent koblet til valgperiodene.

Andre studier har fulgt opp Nordhaus’ analyse, med tilsvarende eller endrede modeller. Noen har antatt at den politiske konjunktursyklusen snarere er en velgerreaksjon som driver sittende regjering fra taburettene i valg, og at de økonomiske endrin-

Statsvitenskap/2007 Page 98 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

98

Del II Statsapparat og offentlig styring

gene derfor inntreffer etter valget, når den tidligere opposisjon legger over roret. Også her har det vært vanskelig å finne et klart og entydig mønster.

Edward Tufte argumenterte for den politiske konjunktursyklus i Political Control of the Economy.

Han hevdet at gjenvalg var politikernes hovedmål, og at de ville forsøke å påvirke to sentrale økonomiske forhold frem mot valget – sysselsetting og disponibel realinntekt. Samtidig hevdet Tufte at velgernes reaksjoner var knyttet til endringstakten, uavhengig av tidligere inntekts- og sysselsettingsnivå. Studien og konklusjonene har vært omstridt.

Andre forskere har funnet betydelig svakere sammenhenger mellom økonomisk utvikling, regjeringspolitikk og valgperioder. I en analyse av norsk offentlig forbruk over lengre tid ble det ikke påvist noen slik sammenheng i det hele tatt.

I sin mest generelle form sier tesen om den politiske konjunktursyklus at en valgperiode gjerne begynner med innstrammingstiltak og ender i løssluppenhet, for å tilfredsstille velgerkrav. Dette bygger på et postulat om at så vel velgere som politikere reagerer kortsiktig, mens det økonomisk gunstige på lang sikt ofres for stemmefiske.

Det er atskillig usikkerhet knyttet til de forutsetningene tesen om den politiske konjunktursyklusen bygger på. Dette kan forklare at det har vært vanskelig å bekrefte den på noen entydig måte.

Valgseier er ikke nødvendigvis politikernes overordnede motiv, og det er like tvilsomt om velgerne bare stemmer for å få tykkere lommebok på kort sikt.

Den sittende regjerings kontroll over økonomisk utvikling er også diskutabel, selv om den skulle forsøke å drive økonomisk stemmefiske. Sysselsetting og inflasjonstakt påvirkes av en rekke tunge faktorer som er utenfor politikernes rekkevidde, slik som internasjonale konjunkturer og innflytelsen fra andre viktige aktører i byråkrati og arbeidsliv.

Det har vært vanskelig å få bekreftet den politiske konjunktursyklus i jevne og generelle kurver.

Det kan skyldes at politikerne ikke alltid forsøker, fordi de har andre mål, eller andre oppfatninger av sine velgere; og det kan skyldes at de ikke oppnår

den økonomiske korttidsvirkningen selv om de forsøker, fordi andre faktorer slår igjennom.

Variasjon i offentlige utgifter Størrelse og variasjon i offentlige utgifter er en spesiell side ved omfanget av statsinngrep og offentlig sektor. Tidligere har vi diskutert den mer generelle veksten i statens omfang. Her skal vi se nærmere på studiet av offentlige utgifter. Tesen om den politiske konjunktursyklus brukte en enkel politisk mekanisme som forklaring på varierende budsjettpolitikk innen samme land. Hvilke andre forhold har betydning for utgiftsnivå, budsjettprioriteringer og endringstakt?

Budsjettstørrelser sier ikke alt om omfanget og kvaliteten på offentlige tjenester, men har vært valgt som en tallfestet indikasjon, egnet for sammenligninger mellom politiske enheter og over tid.

Metodisk har slike studier knyttet utgiftsvariabler til demografiske, sosioøkonomiske og politiske variabler gjennom statistiske analyseteknikker, for å se hvilke faktorer som kan forklare variasjonen i offentlig forbruk. Betydningen av befolkningsstørrelse, aldersfordeling, nasjonalinntekt og næringsmønster har vært veid mot betydningen av politiske forhold som valg, partier og beslutningsform.

Kryssnasjonale studier har vist at offentlig forbruk gjennomgående øker med nasjonalinntekten, uavhengig av hvilke partier som sitter med regjeringsmakt. Valgsykliske endringer synes også å bety relativt lite. Offentlige budsjetter og utgiftsplaner er bundet opp på en måte som gjør det vanskelig å kutte ned i takt med konjunkturfall. Etter oljekrisene på 1970-tallet fortsatte offentlige budsjetter å vokse inntil det ble åpenbart at inntektstapene kunne bli varige. Dette var bakgrunnen for diskusjonene om overbelastning av den offentlige sektor, og behovet for utgiftsreduksjon gjennom snuoperasjoner, fra slutten av 1970-årene. I land som USA og Storbritannia kom det inn regjeringer med lavere offentlig forbruk og mer omfattende privatisering av økonomien som hovedprogram. I mange andre land slo behovet for å begrense veksten i of-

Statsvitenskap/2007 Page 99 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

9 Variasjoner i offentlig politikk

fentlig forbruk igjennom uavhengig av om regjeringen var sosialdemokratisk eller konservativ.

Mange sosialdemokratiske partier i Europa foretok en ny ideologisk loftrydding i denne situasjonen.

Strategier i dragkampen mellom sektorer og mellom fagstatsråder kan bidra til å forklare vekstraten i utgiftsposter. Heclo og Wildavsky har beskrevet hvordan britiske fagministre går inn i forhandlinger og unnlater å angripe hverandres utgiftskrav, fordi de risikerer å bli nedstemt om de legger opp til konfrontasjoner. Tilsvarende budsjettmekanismer, utvidet til forholdet mellom sektorer og mellom regjering og interessegrupper, er påvist i studier av andre land.

Enkelte land med relativt lav statlig utgiftsvekst har bestemte beslutningsinstitusjoner som holder nivået nede. I Sveits benyttes ofte folkeavstemning over utgiftsforslag, slik at flertallsvoteringer rammer en del av de bevilgningene som mindretallet har fordel av. Der finansministeriet har et overordnet budsjettansvar, og ikke overlater utgiftsnivået til forhandlinger direkte mellom fagdepartementer, er også spillerommet for utgiftsdrivende avtaler mindre.

Systematiske sammenligninger av land har imidlertid bydd på problemer. Antall sammenlignbare stater er lite, og det er vanskelig å kontrollere for betydningen av historiske, geografiske, sosiale og andre forskjeller. Derfor ble mange utgiftsstudier konsentrert om enheter på lavere nivå, ved sammenligning av delstater, fylker, kommuner o.l.

Slik ble den overordnede konteksten mer ensartet, og det var enklere å isolere betydningen av f.eks. næringsstruktur og urbaniseringsgrad i forhold til politisk-ideologiske faktorer. Selve budsjettstørrelsene var også mer ensartet mellom regionale og lokale enheter innenfor samme land.

Spiller politikk noen rolle? Dette har vært det retoriske spørsmålet i studiet av offentlige utgifter, og med god grunn. Det var lenge et oppsiktsvekkende funn fra flere land at politiske variabler – som valgutfall og myndighetenes partifarge – hadde liten betydning for variasjon i offentlig forbruk. Statistisk sett kunne utgiftsforskjeller og budsjettsam-

99

mensetning hovedsakelig forklares av økonomiske og sosiale variabler. Næringsstruktur, gjennomsnittsinntekt, økonomisk utviklingsnivå og demografiske forhold syntes viktigere for utgiftsmønsteret enn hvilket parti som hadde makten. Det myndighetene gjorde gjennom sine budsjettvedtak, fremsto som forhåndsbestemt av faktorer utenfor myndighetenes kontroll. Politiske mekanismer ble en overføringskanal med liten selvstendig betydning for den offentlige politikken.

Denne avvisningen av politiske forholds betydning har særlig vært utfordret fra tre kanter. For det første er det vist at politiske forhold, og spesielt partipolitikk, spiller en større rolle for utgiftsvariasjon i vesteuropeiske land enn i USA. Hovedgrunnlaget for nedtoningen av det politiske var særlig hentet fra studiet av amerikanske forhold, hvor partiene er svakere og mindre ideologisk profilert.

For det andre ble gjennomslaget for politiske variasjoner sterkere når de samme enheter ble studert over tid, i forhold til det mønsteret som avtegnet seg i sammenligning av ulike politiske enheter på samme tidspunkt.

For det tredje ble det anført at selve koblingen mellom sosioøkonomiske forhold og utgiftsnivå ble foretatt av politiske vedtaksorganer. Politiske prosesser var dermed avgjørende for de sammenhengene som avtegnet seg; de var nødvendige slik bakeren var nødvendig for å blande og bearbeide ingrediensene i et bakverk. Forskere som Jim Sharpe, Ken Newton og Tore Hansen la vekt på at politiske forhold forsvant ut av synsfeltet gjennom skjevheter i forklaringsmodellene.

Betydningen av politiske partier har avtegnet seg sterkere i fordelingen av utgiftsposter enn i variasjoner i det totale utgiftsnivå. Der noen vil bruke relativt mer på omfordeling og sosiale støttetiltak, vil andre prioritere veibygging og næringssentra.

Utgiftsstudiene har kunnet tallfeste elementære politisk-ideologiske nyanser mellom partiene, selv om forskjellene kan bli mindre enn ideologiene skulle tilsi.

Skillet mellom ulike typer offentlig politikk kan gjøres mer systematisk. Vi kan differensiere klarere

Statsvitenskap/2007 Page 100 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

100

Del II Statsapparat og offentlig styring

mellom saksområder, og vi kan dele politikken inn i generelle kategorier. Myndighetene kan omfordele goder mellom grupper og individer, eller fordele overskudd etter eksisterende mønstre. De kan tildele ressurser direkte, gjennom støttetiltak og overføringer, eller de kan gjøre tildelingen indirekte, ved å vedta lover, regler og standarder som styrer konkurransen om ressurser. Sosiale overføringer kan skje ved individuell behovsprøving, eller automatisk til bestemte befolkningskategorier.

Enkelte forskere har vært opptatt av hvilke forhold som forklarer innslaget av slike former for offentlig politikk, f.eks. hva korporativt samarbeid eller et fragmentert beslutningssystem betyr. Andre har snudd problemstillingen rundt: Hvordan kan politikkens innhold og retningslinjer, på engelsk policy, påvirke selve spillet om utforming av politikken, på engelsk politics? Kjellberg, som har analysert offentlig politikk i et slik perspektiv, hevder f.eks. at overgangen fra direkte, individuell velferdsstøtte til en mer indirekte overføring gjennom generelle prinsipper og standarder, kan medføre en mer lukket og byråkratisk beslutningsform. En beslektet hypotese er at beslutningsprosessen («politics») innenfor teknisk vanskelige områder vil domineres av faglig ekspertise. Det sannsynligvis mest utbredte resonnementet innenfor policy determines politics-tradisjonen har vi vært innom flere ganger allerede. Det er forventningen om at klart avgrensede gruppeinteresser vil være bedre organisert og kjempe hardere for et politisk mål enn spredte, diffuse interesser. Dette gjelder når vi snakker om konsentrert nytte (slik det er med mange skattefinansierte velferdsordninger), og det gjelder når vi snakker om klart definerte kostnader (som når en forsøker å få en forurensende bedrift eller en sektor til å betale nye miljøavgifter).

Hva er byråkratiets mål?

Byråkratiet er på mange måter mediet for offentlig politikk. Det utreder betingelser, legger beslutninger til rette, tolker vedtak og setter dem i verk. Vi har tidligere diskutert ulike sider ved byråkratiets

form og politiske rolle. Kan vi si noe mer generelt om byråkratiets egne mål? Er det en byråkratisk dynamikk som forklarer mye av økningen i statsutgiftene og den offentlige sektors omfang?

Det klareste forslaget til svar finner vi innen en variant av public choice-teorien. William Niskanen hevdet at budsjettmaksimering var byråkratiets hovedsikte. Økte budsjetter og etatvekst fremstår som løsningen på så vel pålagte oppgaver som interne problemer. Byråkratiet behøver ikke vurdere nytte mot kostnader, som et markedsorientert foretak må gjøre, fordi kostnadene dekkes gjennom bevilgninger utenfra. Den byråkrat som vil effektivisere virksomheten og redusere budsjettet, får ikke bonus og opprykk, men pådrar seg kollegers misnøye og skader sin karriere, hevdet Niskanen.

I denne byråkratiteorien er det ikke byråkratenes personlige motiver som er avgjørende, men indre og ytre betingelser som gjør at budsjettmaksimering blir det dominerende mål. Den enkelte byråkrat kan ha glede og interesse av både arbeidsmiljø og effektiv innsats i samfunnets tjeneste, men dette blir likevel underordnet de krav byråkratiets vilkår setter. En grunnleggende byråkratisk mekanisme blir en hovedforklaring på den offentlige sektors vekst.

Niskanens byråkratimodell har vært sterkt omdiskutert siden den ble fremlagt, i matematiske former, i 1971. Modellens politiske hovedbudskap var at offentlig byråkrati betydde sløseri med ressurser, og at konkurranse, privatisering og markedsorienterte løsninger ga større effektivitet. De kritiske innvendingene har gått i to hovedretninger.

For det første er det hevdet at byråkratiet verken kan eller vil ha budsjettmaksimering som hovedmål. Noen studier har vist at politiske organer spiller en betydelig større rolle i budsjettprosessen enn Niskanens modell forutsetter. Andre har anført at et budsjettmaksimerende byråkrati raskt ville undergrave den tilliten det er avhengig av. Så vel karrieremuligheter som tildeling av senere oppgaver er avhengig av effektivitet og omdømme. Både mellom byråkrater og mellom etater er det atskillig konkurranse bygd inn i det byråkratiske system,

Statsvitenskap/2007 Page 101 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

9 Variasjoner i offentlig politikk

selv om det er mindre markedsrettet i sine budsjettbetingelser. På dette grunnlaget har Niskanenmodellen møtt motbør, selv om enkeltstudier av byråkratiske organer også har gitt noe støtte til modellen.

For det andre er det hevdet at det private næringsliv er betydelig mindre konkurranseeffektivt enn Niskanen forutsatte. Herbert Simon fremholdt, som vi så i et tidligere kapittel, at enhver administrator, privat som offentlig, var begrenset rasjonell.

Søking stoppet ved de rimelig tilfredsstillende løsninger, fordi full rasjonalitet var uoppnåelig. Ansatte i private foretak kan ha helt andre mål for innsatsen enn firmaets fortjeneste. Markedsmakt og beskyttede konkurransevilkår tillater senket effektivitet. I en moderne forhandlingsøkonomi blir det også viktigere å sikre offentlig støtte gjennom strategier som ligner de strategiene en byråkratisk etat utvikler. På dette grunnlaget faller noe av bunnen ut av Niskanens byråkratikritikk, fordi den idealiserer vilkårene i den private sektor.

Det er neppe faglig grunnlag for å hevde at budsjettmaksimering er det overordnede byråkratiske mål, eller at Niskanen-modellen underbygger frikonkurransetesen om den private sektors overlegne effektivitet. Byråkratisk egeninteresse bidrar trolig til den offentlige sektors vekst, men det gjør også private interessers krav til det offentlige.

Det er en myte at den økonomiske rasjonaliteten er spesielt høy i det private næringsliv. En lemfeldig konkurslovgivning stimulerer nærmest til hasard med lånte penger, og ledere bærer ofte ikke personlig ansvar eller risiko ved feilslåtte prosjekter. I Norge er overinvesteringer og løsslupne kreditter et betydelig problem i mange bransjer.

Globalisering og ensretting De siste årene har det vært brukt mye samfunnsfaglig energi på å studere mulige virkninger av økonomisk globalisering. En påstand som er blitt fremmet med stor kraft, er den at rommet for variasjon i offentlige utgifter – og offentlig politikk og institusjonsutforming overhodet – er blitt mindre.

101

Dette sies å skje fordi statene konkurrerer om kapital. Politiske myndigheter tøyer seg for å holde på etablerte produsenter og for å tiltrekke seg nye investeringer. Konkret forventes det at dette vil gi seg utslag i mer forsiktig finanspolitikk, lavere skatter, en mer passiv industripolitikk, kutt i velferdsordninger, et mer «fleksibelt» arbeidsmarked (som i praksis betyr svakere stillingsvern), svakere organisasjoner på arbeidsmarkedet (særlig fagforeninger) og en restriktiv pengepolitikk iverksatt av mer uavhengige sentralbanker. Slike dramatiske påstander rommer kanskje en kjerne av sannhet, men det er dekning for å si at de er betydelig overdrevet. Vi kan skjelne mellom i hvert fall tre typer motargumenter.

For det første har vi det argumentet at forholdet mellom globalisering og statens omfang ikke er entydig. Skjerpet økonomisk konkurranse behøver ikke å tvinge frem en reduksjon i statens omfang.

Spørsmålet blir snarere hvordan staten bruker sine ressurser. Det kan argumenteres for at en sterk stat med robuste offentlige institusjoner gir et konkurransefortrinn. Den russiske erfaringen etter Sovjetunionens oppløsning demonstrerer tydelig at markedsliberalisme uten institusjonelle rammer som garanterer eiendomsrett, kontrakter, personlig sikkerhet, infrastruktur, offentlige goder, ordnet skattlegging og fungerende og forutsigbart byråkrati, er lite konkurransedyktig.

Men potensialet for statsmakt i en globalisert økonomi er ikke uttømt med dette. Et alternativ til forestillingen om at konkurranse om kapital leder til nedbygging, er å ta som utgangspunkt at kapitalens krav er sammensatte. Kun den mest arbeidsintensive (og i mange henseender minst attraktive) produksjonen legger avgjørende vekt på lave lønninger og svake reguleringer. Andre konkurransefaktorer kan være avhengige av en sterk stat, slik som gode forsknings- og utdanningsmiljøer, folkehelse, politisk stabilitet og fordelingsenighet.

Resonnementet over åpner for det andre poenget i diskusjonen omkring ensrettethet, nemlig at det er mye rom for variasjon i hvordan stater reagerer på øket global konkurranse om kapital. Ulike

Statsvitenskap/2007 Page 102 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

102

Del II Statsapparat og offentlig styring

stater spiller med mer eller mindre hell på sine sterke sider. Selv om «alle» land konkurrerer, vil ulike politiske systemer, økonomiske institusjoner, tradisjoner og kultur legge betingelser for en variert respons på den globale konkurransens utfordringer.

Det har også blitt anført at multinasjonale selskaper forsterker slike forskjeller ved å investere i dem.

Argumentet er at store selskaper lokaliserer sine enheter ut fra hvilken nasjonal ramme ulike aktiviteter passer best inn i.

For det tredje må det åpnes for at selv om stater på noen områder blir mer like hverandre, så behøver ikke dette å skyldes globalisering. En enkel grunn til at mange stater la om til en forsiktigere finanspolitikk i løpet av 1980- og 1990-årene, er at de hadde bygget seg opp stor gjeld i perioden forut.

En annen grunn til forsiktighet, som har lite med globalisering å gjøre, er eldrebølgen. Eldrebølgen er dyr fordi den forrykker balansen mellom den arbeidende befolkningen, som bidrar med skatt- og premieinnbetaling, og pensjonistene, som netto henter ressurser ut av ordningene. I tillegg gir flere eldre – andre ting like – større helseutgifter. En tredje grunn er at flere velferdsstatsprogrammer som ble lansert i den første etterkrigstiden, nå er modne. Program-modning bærer med seg høyere utgifter fordi velferdsordninger har blitt mer sjenerøse over tid. De dekker større grupper, og større grupper med full opptjening går gjennom systemet.

Avslutning Vi har sett at en rekke mekanismer og faktorer bidrar til å forklare offentlige utgifter og den statlige sektors omfang. Høyere økonomisk utviklingsnivå synes å innebære en større offentlig sektor, samtidig som forventningene til statlige tjenester stiger, og institusjonelle kanaler bygger disse forventnin-

gene inn i beslutningssystemet. Konjunkturkriser har også gitt overbelastning av offentlige budsjetter, fordi forventningene og de etablerte tjenestene ikke kan bygges ned i samme takt.

I diskusjonen av variasjoner i offentlige utgifter har vi sett at politiske prosesser spiller en rolle på flere plan. De danner et prisme som sosioøkonomiske og demografiske betingelser brytes igjennom, og de gir et visst spillerom for politisk strid mellom ulike programmer og prioriteringer.

Det generelle studiet av offentlig politikk har dreid seg om hvilken betydning politikk egentlig har, og hvordan politikkens innhold henger sammen med beslutningsorganenes sammensetning og karakter. Det har også vært opptatt av byråkratiets mål og tyngde, til dels uavhengig av det politiske regimet byråkratiet inngår i. Her har klare og ensidige teser, som Niskanens byråkratimodell, vært en stimulans for statsvitenskapelig forskning.

Endelig har økonomisk globalisering ledet til en diskusjon om hvorvidt politikken tømmes for innhold, og om rommet for variasjon er blitt dramatisk innsnevret på grunn av skjerpet internasjonal konkurranse.

Videre lesning Kjellberg, F. og M. Reitan, Studiet av offentlig politikk – en innføring, TANO, Oslo 1995.

Lewin, L., Det gemensamma bästa, Carlssons, Stockholm 1988.

Niskanen, W.A., Bureaucracy and Representative Government, Atherton, New York 1971.

Persson, T. og G. Tabellini, Political Economics, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts 2000.

Pierson, P. red., The New Politics of the Welfarestate, Oxford University Press, Oxford 2001.

Tranøy, B.S. og Ø. Østerud, Mot et globalisert Norge?, Gyldendal Akademisk, Oslo 2001.

Statsvitenskap/2007 Page 103 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

10 Sentralmakt og lokalstyre

103

Kapittel 10

Sentralmakt og lokalstyre De fleste land har større eller mindre spredning av autoritet til regionale og lokale enheter. Føderalisme betyr, som vi har sett, at maktfordeling mellom territoriale nivåer – sentralmyndighet og delstater – er fastlagt i konstitusjonen, og at formelle endringer i kompetansefordelingen ikke kan foretas på ett nivå alene. Enhetsstater har ingen slik splittet suverenitet. Statsmakten delegerer i varierende grad myndighet gjennom alminnelig lovgivning. Det er sentralmyndighetene som har den konstitusjonelle suvereniteten, og de kan ensidig endre lovgivning om lokalt selvstyre. Dette er det prinsipielle utgangspunktet for desentralisering i en enhetsstat.

I dette kapitlet skal vi se på forholdet mellom ulike territoriale styringsnivåer og på noe av variasjonen i formene for lokalstyre. Vi skal også diskutere prinsipielle problemer knyttet til desentralisering av myndighet.

De motstridende tendensene I studiet av politisk utvikling har det vært påpekt at moderne industrisamfunn både forutsetter og medfører sentralisering. Kommunikasjoner binder territoriet sammen og knytter utkantstrøk til nasjonale sentra. Befolkningen konsentreres gjennom urbanisering og flyttebevegelser. Spesialiserte samfunnstjenester bygges ut gjennom de sentrale myndighetenes lovgivning og finansielle overføringer.

Nasjonale standardkrav binder utformingen av helsetjeneste, sanitærforhold, skolevesen og samferdsel. Massemedia gir kulturelle påvirkninger som i hovedsak beveger seg fra sentrum til periferi, og visker ut noe av utkantenes særpreg. I historisk

perspektiv har politisk og administrativ sentralisering vært en del av utviklingen av moderne stater.

Vi finner også tendenser som går i motsatt retning. Noen av dem ble særlig fremtredende i vestlige industriland i 1970-årene. Mange land opplevde sterke lokale og regionale bevegelser, med krav om større selvstyre og større gjennomslag for lokal kultur. Moderne industrivekst innebar en geografisk ujevn utvikling, med store kontraster mellom sentrale områder og utkantstrøk. På dette grunnlaget oppsto sterkere krav om overføringer og støttetiltak overfor næringssvake områder, med vekt på både desentralisert beslutningsmyndighet og jevnere geografisk fordeling av goder og levekår. I 1970-årene fikk også den grønne bølgen større politisk tyngde, med aksjonsgrupper og bevegelser bak krav om nærdemokrati, desentralisering og lokal autonomi. Den industrielle og administrative sentralismen hadde provosert frem sin egen politiske motreaksjon.

Sentralisering har først og fremst vært teknisk begrunnet, med argumenter om effektivitet, mens desentralisering i større grad ble et demokratisk og ideologisk program. Samtidig har noen effektivitetsargumenter vært vendt mot Sentralisering og konsentrasjon av offentlig autoritet: sentraliserte organer ble ofte store, uoversiktlige, tungrodde, og derfor ineffektive; beslutningsmyndighet burde ligge nærmere de punktene hvor skoen trykket.

Dermed har vi antydet spenningen mellom sentraliserende tendenser og desentralisering som politisk tilsvar. Vi skal gå nærmere og mer konkret inn på denne spenningen.

Statsvitenskap/2007 Page 104 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

104

Del II Statsapparat og offentlig styring

Den nye grønne bølgen: Al Gore satte klimatrusselen på den politiske dagsorden med dokumentarfilmen «En ubehagelig sannhet» (2006). (Foto: SCANPIX)

Sentralisering og desentralisering Hva betyr sentralisering og desentralisering, mer presist? Slik vi bruker begrepene her, angir de plasseringen av beslutningsmyndighet og politisk kontroll.

En rent administrativ desentralisering forutsetter sentraliserte politiske retningslinjer. Desentraliseringen kan også være fiktiv, med organer uten makt, vedtak uten konsekvenser, aktivitet som symbolsk ritual. Den kan bevege seg på det rent dekorative plan, som rett til å velge blomstertype i midtrabatten

på den motorveien som høyere myndigheter har fastlagt.

Et desentralisert system er et system hvor underenheter har selvstendig vedtaksmyndighet, og hvor de er uavhengige av hverandre. Sentralisering innebærer at underenhetene er strammere kontrollert ovenfra, mens spillerommet for egne beslutninger krymper inn. En organisasjon og en stat kan være sentralisert på noen områder og desentralisert på andre, eller de kan ha flere uavhengige sentra.

Statsvitenskap/2007 Page 105 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

10 Sentralmakt og lokalstyre

Slik sett er problemet enkelt og oversiktlig. Det dreier seg om å balansere beslutningsorganer, forskyve kontroll med et saksfelt mot sentrum eller bort fra sentrum, og eventuelt flytte ut myndighet innen sentralt kontrollerte rammer.

Sentralisering og desentralisering har imidlertid også andre konsekvenser, som gjør problemet mer innfløkt. Sentralisering påvirker kommunikasjon og informasjoner. Sentralisert kontroll krever en strøm av omfattende og nøyaktig informasjon. Et sentralt organ, bemannet av folk med liten tid, begrenset oppmerksomhet og stort arbeidspress, blir lett overbelastet. Overbelastning kan gi mer uforsvarlig saksbehandling og mer tilfeldige vedtak.

Desentralisering kan forkorte kommunikasjonslinjene, redusere informasjonsstrømmen, forhindre overbelastning og kaos. Omkostningen kan imidlertid være at det videre overblikket går tapt, at underenheter treffer avgjørelser uten hensyn til hva som skjer andre steder, og at offentlige tjenester blir gitt etter ulike kriterier fra sted til sted.

Desentralisering kan også stimulere initiativ og foretaksomhet, fordi det gir befolkningen tettere ansvar for egne omgivelser og synligere resultater av lokal skaperkraft.

De konkrete formene for statlig desentralisering bestemmer fordelingen av disse virkningene.

Stat og lokalt selvstyre Lokalt selvstyre, i ulike former, har lange tradisjoner i Europa. I middelalderen ervervet byene mange steder fribrev og privilegier innenfor områder som ellers var føydale len. Mange byer beholdt noe av sin autonomi under kongelig enevelde, og hadde et utgangspunkt for lokale selvstyreinstitusjoner etter at liberale forfatninger var innført.

Lokalt selvstyre betyr at kommunale enheter har plikt eller rett til å treffe beslutninger på bestemte områder. Det innebærer også at lokale organer kan skaffe inntekter gjennom skatter og avgifter. Lovgivningen tillegger gjerne statlige myndigheter å kontrollere hvordan kommunene skjøtter sine pålagte oppgaver. Derfor er det vari-

105

erende og flytende grenser mellom lokal og sentral myndighet.

I Norge kan institusjoner for lokalt selvstyre føres tilbake til før rikssamlingen. De forsvant mer eller mindre under eneveldet fra slutten av det 17. århundre, med unntak av særskilte byprivilegier og rådgivende organer.

Det kommunale selvstyre i moderne forstand ble innført med formannskapslovene av 1837, og lovgivningen har senere vært under revisjon fire ganger i det 20. århundre. Den kommunale inndelingen har vært endret uavhengig av lovens innhold, først – i det 19. århundre – gjennom delinger og nye bykommuner, og fra tidlig i 1950-årene gjennom sammenslutninger og redusert antall. Fra 1975 ble det innført direkte valg til fylkesting, og fylkene fikk flere oppgaver. Fylkestinget hadde tidligere bestått av representanter valgt fra kommunene. Mange land har slike regionale mellomnivåer med bestemte oppgaver mellom det lokale og det statlige. Enkelte steder kan kommunene også desentralisere noe ansvar til mindre enheter, slik som bydeler eller grendelag.

I moderne enhetsstater finner vi to hovedmønstre for lokalstyre. På den ene side land hvor alle viktige beslutninger treffes sentralt, med en lokal administrator som statens representant, og med svake selvstyreinstitusjoner i provinsene. Dette kan enten være et såkalt prefektsystem, med en overordnet lokal stedfortreder for statsmakten, eller det kan være et funksjonsdelt system, med lokalt plasserte statskontorer for ulike saksområder.

På den annen side har vi land med mer og mindre vidtgående selvstyreordninger, hvor lokale myndigheter dels er tildelt beslutningsansvar, dels har status som forhandlingspart i utformingen av rammevedtak og retningslinjer fra sentralt nivå.

Enkelte steder er det lange historiske tradisjoner bak prinsippene for selvstyre, selv om autonomiens konkrete omfang ofte har vært revidert når samfunnsforholdene endrer seg. Andre steder har former for indre selvstyre oppstått som svar på mer akutte konflikter, for å dempe lokal misnøye og regional opposisjon. Både i Frankrike og i Spania er

Statsvitenskap/2007 Page 106 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

106

Del II Statsapparat og offentlig styring

det f.eks. gjennomført regionalreformer med større desentralisering for å møte skarpe etnisk-regionale krav. Frankrike er likevel et av de mest sentraliserte land i Europa.

Lokalt selvstyre er regulert gjennom et lovverk som fastslår arbeidsdelingen mellom sentrale og lokale myndigheter. Dette innebærer gjerne at lokalstyret er overlatt bestemte oppgaver, og at de for øvrig står fritt der lovverket tier. Kommunikasjoner og transport, boligbygging, elektrisitetsforsyning, brannvern, vann og kloakk er ofte lokalt ansvar.

Lokale myndigheter kan også ha hånd om viktige sider ved utbyggingen av helsetjenester og kulturtilbud, selv om det sentrale lovverket gjerne påbyr at bestemte standarder blir oppfylt, f.eks. innen skole- og sosialpolitikken.

Pålagte oppgaver og nasjonale standardkrav har gjort kommunal finansiering til et kronisk problem i mange land. Budsjettbindinger gjennom statlige pålegg reduserer det lokale selvstyrets reelle innhold. Enkelte steder, som i Norge, er det omfattende overføringsordninger mellom kommunene for å møte dette problemet. Inntektsmulighetene for lokale myndigheter er bl.a. begrenset av at deler av den kommunale skattlegging er spesielt synlig og upopulær, slik som eiendomsbeskatning.

På lokalplan finner vi igjen mange av de samme mekanismene og institusjonene som vi tidligere har beskrevet på nasjonalt nivå. Korporativisering og forhandlingsøkonomi er også lokale fenomener.

Lokale finanser er vevd sammen med det lokale næringsliv, f.eks. gjennom finansiell støtte til utbyggingsprosjekter og kommunale garantier for private investeringer. I Norge regulerer kommuneloven også hvilke økonomiske forpliktelser kommunene kan påta seg, særlig i forbindelse med lån og garantier. Det lokale spillerom i økonomiske spørsmål kan likevel være betydelig. Kommunene konkurrerer ofte om prosjekter med begrenset og usikker lønnsomhet, selv om statlige finansieringsinstitusjoner, som Distriktenes utbyggingsfond, kan bære mye av risikoen utenfor sentrale strøk.

Sentralmyndighetene kan ha klare oppfatninger av hvor store ulikheter i offentlige tiltak og tjenester

som er akseptabelt. Dette vil begrense det lokale selvstyrets omfang. Demokratisk desentralisering betyr svakere overordnet kontroll med de løsningene som prioriteres lokalt. Skal en kommune kunne velge veibygging og kortbaneflyplass fremfor barnehager? Skal den kunne gi sin skole et innhold som avviker sterkt fra nasjonale mål? Skal den fritt kunne bebygge sine naturområder? Denne grunnleggende spenningen mellom lokal autonomi og sentrale mål og standarder kan vi finne overalt hvor det er flere styrings- og forvaltningsnivåer.

I EU forsøker man å håndtere denne spenningen gjennom å nytte det såkalte subsidiaritetsprinsippet, eller nærhetsprinsippet som det er blitt hetende på norsk. Begrepet er lånt fra den katolske kirken, og betyr at beslutninger skal treffes på det lavest mulige nivå innenfor rammen av de overordnede bestemmelsene. I Romatraktatens paragraf 3B heter det blant annet: «... skal FelleSskapet treffe tiltak ... bare om og så langt målene for de foreslåtte tiltak ikke kan nås i tilstrekkelig grad i medlemslandene ...» I populær form kan dette oppsummeres som «så lite Brussel som mulig, så mye Brussel som nødvendig». I prinsippet skal vedtak fattes på det nivå som er mest hensiktsmessig, enten det er på EU-nivå, nasjonalstatlig nivå eller regionnivå. I praksis finnes det få eksempler på at prinsippet har ført til desentralisering av makt. Det er da også et sentralt organ, EU-domstolen, som har det siste ordet hvis det er kompetansestrid mellom beslutningsnivåer i tolkning av unionsavtalen og dens mål.

Lokalstyre og lokalpolitikk Styringsordningene har konsekvenser for hvordan det lokale selvstyre fungerer. Detaljene er omstridte. En stor folkevalgt forsamling blir mer representativ for ulike deler av lokalbefolkningen enn en liten forsamling, men kan samtidig bli mindre effektiv som beslutningsorgan. Derfor er spørsmålet om f.eks. kommunestyrenes størrelse en avveining av to motstridende hensyn – representativitet mot effektivitet.

Statsvitenskap/2007 Page 107 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

10 Sentralmakt og lokalstyre

Det såkalte formannskapsprinsippet, hvor et mindre, utøvende organ er sammensatt proporsjonalt med partifordelingen i kommunestyret, gir en mer splittet ledelse enn kommunal parlamentarisme, hvor den lokale «regjering» utgår av flertallet i forsamlingen. Her står politisk bredde og beslutningsevne mot hverandre. Derfor var det prinsipielt viktig da Oslo i 1980-årene innførte en ordning med parlamentarisk byråd.

Forholdet mellom folkevalgte organer og lokalt byråkrati kan være avgjørende for det lokale selvstyrets karakter. Hvilken status og hvilken rolle skal administrative ledere ha? Lokalt selvstyre betyr først og fremst autonomi utad, men sier i seg selv ingenting om graden av demokrati og folkelig medvirkning innad, inntil styringsformene er utpenslet i detalj.

Det lokale selvstyre har likevel vært begrunnet som demokratisk institusjon. Det skal kunne gi befolkningen innflytelse over saker som angår dem, og det skal redusere avstanden mellom styrende og styrte. Det gir også politisk skolering for senere rikspolitikere, og har vært ansett som en rekrutteringskanal for nasjonale ledere. Da Tocqueville beskrev det vitale amerikanske demokrati i det 19. århundre, la han stor vekt på betydningen av lokale beslutningsorganer og lokalpolitisk deltakelse. Den såkalt pluralistiske tradisjon i statsvitenskapen har særlig beskrevet mangfoldet i lokale og regionale maktsentra, og hevdet at territorial spredning av offentlig autoritet gir garantier mot maktkonsentrasjon.

Kritikere av lokal autonomi har bestridt den liberale pluralismens forutsetninger. Det har f.eks. vært hevdet at lokale og regionale organer kan være dominert av personlige bekjentskaper og private nettverk, med svake garantier for at demokratiske spilleregler blir fulgt. Argumentet her er at tette lokale forhold kan gi særlig stort spillerom for sammenblanding av private interesser og offentlige roller. Innen den marxistiske tradisjon har det f.eks. vært atskillig skepsis til lokalt selvstyre i et klassedelt samfunn, fordi det kan øke innflytelsen for uformelle makthavere. En tidlig skandinavisk ana-

107

lyse av moderne korporatisme, en bok av svensken Jørn Svensson fra 1969, handler om nettopp dette.

Likevel er betydningen av klikkdannelser og private interesser i lokalpolitikk gjennomgående lite kartlagt i statsvitenskapelige studier.

Hvorfor desentralisering?

Overføring av beslutningsmyndighet til lokale organer har særlig hatt tre generelle argumenter i ryggen.

For det første er desentralisering et spørsmål om praktisk hensiktsmessighet. Det gir nærmere politisk og administrativ kontakt med lokale forhold.

Saksgangen kan bli raskere, problemene mer oversiktlige, og informasjonsmengden mindre overveldende enn den vil være for et sentralisert organ.

Lokale myndigheter har, forutsettes det her, fyldigere innsikt i problemene, og kan ta hensyn til en mer nyansert virkelighet enn fjerne beslutningstakere får grep på. I prinsippet kan imidlertid dette hensynet også ivaretas uten lokalt selvstyre, gjennom lokal saksbehandling av agenter for sentralmakten ute i distriktene.

For det andre er desentralisering et demokratisk spørsmål. Det gir kortere avstand til besluttende organer, og dermed større muligheter for lokalbefolkningen til å påvirke sin egen situasjon, uten å bli nedstemt av store flertall utenfra. Slik sett er demokrati ikke bare et spørsmål om generelt flertallsstyre, men også om lokale gruppers innflytelse innen egne territorier. Her som ellers vil grensedragningen være avgjørende for utfallet av voteringer, fordi det er grensene som avgjør hvem som tilhører befolkningen.

Direkte demokrati gjennom folkeavstemninger har også vært diskutert i lokale saker. I Norge har dette stort sett vært begrenset til vedtak om skjenkebestemmelser og vinmonopolutsalg. I andre saker, som asylmottak og innvandring, er folkeviljens direkte medvirkning blitt ytterst omstridt i alle de nordiske land.

En politisk viktig side ved desentralisering er at det kan gi beslutninger større legitimitet blant dem

Statsvitenskap/2007 Page 108 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

108

Del II Statsapparat og offentlig styring

som er berørt, selv når den reelle innflytelsen er beskjeden.

Det kan oppstå store spenninger mellom praktisk hensiktsmessighet og demokratisk medbestemmelse. Hensynet til administrativ effektivitet har ofte pekt i retning av relativt store lokale enheter, f.eks. gjennom kommunesammenslåinger.

Samtidig øker dette avstanden til deler av befolkningen, og det kan skape nye territoriale mindretall som blir konsekvent nedvotert, dersom bosted er politisk viktig. Derfor er det strid om alle slike grenseendringer.

For det tredje kan desentralisering være en form for konfliktregulering, et svar på sterke politiske krav, slik formannskapslovene ble kjempet igjennom på «bondestortinget» i Norge i 1830-årene, og slik vi kjenner det fra regional uavhengighetsstrid i mange land i dag. I noen tilfeller reiser regional spredning av beslutningsmyndighet nesten uløselige problemer, fordi grensedragningen avgjør hvilke stridende folkegrupper som får flertall, uten at noen grenser skaper en ensartet befolkning. NordIrland-problemet kan illustrere dette på dramatisk vis. De protestantiske unionistene (for union med Storbritannia) er i stort flertall i Nord-Irland, men frykter sin stilling som lite mindretall i Irland som helhet. De republikanske katolikkene er derimot i mindretall i Nord-Irland, men del av et stort katolsk flertall i hele Irland. Den irske regjering ønsker irsk enhet, men vil ikke overta en splittet og krigsherjet provins. I denne situasjonen brøt det regionale selvstyre sammen, og området er styrt direkte fra London siden tidlig i 1970-årene.

Regionalt selvstyre er enklere når den regionale befolkning er forholdsvis enig og ensartet. Problemet er ofte at stridende folkegrupper er blandet i hverandre på samme territorium, og at nasjonale minoriteter ofte har sine egne lokale minoriteter, som kan ha sterkere interesse av sentralmyndighetenes beskyttelse enn av lokal autonomi. I en slik situasjon er desentralisering ytterst tvetydig.

I noen situasjoner avviser statsmyndighetene lokalt selvstyre fordi de er redde for å miste kontrollen over omstridte grenseområder med en blandet

befolkning. Slik frykt har f.eks. gjort seg gjeldende i Polen når det gjelder de tidligere tyske områdene Schlesien og Pommern. Dette er en velkjent problemstilling fra mange deler av verden.

Desentraliseringens fem dilemmaer Desentralisering innebærer at myndighetene kobler inn det økonomene kaller en trade-off-mekanisme: en avregning av motsvarende goder, hvor høye verdier på ett område gir tilsvarende lave på et annet. Her kan vi ikke oppnå alle gode ting samtidig.

Det er historiske mønstre og politiske styrkeforhold som avtegner seg i balansepunktene mellom sentralmakt og lokalstyre i de ulike land. Det er ingen tilfeldighet at Frankrike har en sterkt sentralisert styringsform, eller at Norge kanskje er en av de mest desentraliserte enhetsstater i verden.

Plasseringen av beslutningsmyndighet har konsekvenser for enheters styrke utad. Indre desentralisering kan svekke ytre slagkraft. Dette gjelder på flere plan. Indre sentralisering av beslutningsaktiviteten i en kommune, f.eks. gjennom stram generalplanlegging, kan styrke lokalsamfunnet utad. Dette vil i så fall fremme desentralisering i nasjonal målestokk. Omvendt vil ekstrem lokal desentralisering kunne gjøre en kommune mer sårbar utad, og derfor forsterke nasjonal sentralisering.

Tilsvarende sammenhenger kan gjøre seg gjeldende internasjonalt. Nasjonal sentralisering med sterke riksinstitusjoner kan svekke utenlandsk innflytelse, mens et sterkt desentralisert samfunn kan være mer sårbart for dominans utenfra.

Det samme dilemmaet har vært diskutert i organisasjonssammenheng. Effektivitet utad kan være et argument for sentralisering, mens sterkt demokratiske organisasjoner kan ha svakere slagkraft.

Dette kan vi kalle maktdilemmaet.

Maktspredning til mindre enheter kan innebære at disse enhetene oppnår større autonomi og selvstendighet, men dårligere adgang til sentrale beslutningsorganer. Omvendt kan slik adgang ramme muligheten til å treffe uavhengige vedtak. Både lo-

Statsvitenskap/2007 Page 109 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

10 Sentralmakt og lokalstyre

kalt selvstyre og EF-medlemskap har vært diskutert i et slikt perspektiv. Dette kan vi kalle deltakelsesdilemmaet.

Kontroll med ytre betingelser har også sammenheng med størrelse. Små enheter kan gi nær kontakt mellom befolkning og beslutningsmyndighet, men styrer mindre av alt det som påvirker dem.

Kommunesammenslåing kan være et illustrerende eksempel. En ny storkommune kan fjerne mange fra beslutningssentret, mens den større enhetens styrke utad, dens autonomi eller kontroll over egne vilkår, kanskje øker. Et nærdemokratisk naboskap gir mulighet for tett beslutningskontakt, men har begrenset kontroll over egne betingelser.

Dette er igjen et allment dilemma ved maktfordeling gjennom desentralisering: nærhet til beslutningene øker, men kontrollen over betydningsfulle faktorer minker. Dette kan vi kalle størrelsesdilemmaet.

Sentralisering gir generelt større muligheter for likhet og likebehandling. En enhetlig politikk over et større område krever sentralisering, og sentralisering betyr maktkonsentrasjon. Maktkonsentrasjon blir dermed en forutsetning for likebehandling og omfordeling, samtidig som garantiene mot urimelige overgrep svekkes. Dette kan vi kalle likhetsdilemmaet.

Endelig er det vanskelig å kombinere et prinsipielt standpunkt for desentralisering med sterkt engasjement for bestemte politiske løsninger. Desentralisering av myndighet gir et mer ubestemt politisk innhold, fordi det er lokale prioriteringer som er avgjørende. Dette har vært et akutt dilemma i spørsmål om f.eks. natur- og miljøvern, fordi den grønne bølgen fra 1970-tallet ble båret av bevegelser som var tilhengere både av desentralisering og av et bestemt beslutningsinnhold i lokale vedtak.

I politisk debatt ser vi derfor ofte at et overordnet engasjement for bestemte verdier og løsninger fører til opportunisme i synet på plasseringen av kontroll: forsvar for sentralisering når det gir best beskyttelse av egne standpunkter, og forsvar for desentralisering når det synes gunstig. Dette kan vi kalle ideologidilemmaet.

Desentraliseringens dilemmaer har ingen gene-

109

rell løsning som ivaretar alle hensyn samtidig. Bedre beskyttelse av én verdi gir dårligere vilkår for en annen. Dilemmaene gjelder imidlertid ikke ubetinget, under alle vilkår. I noen situasjoner løser maktdilemmaet seg opp, f.eks. i militære situasjoner der desentralisering styrker forsvarsviljen langs grensene. Mange stater ville snarere bli sprengt innenfra dersom de forsøkte å sentralisere autoritet. Sveits er kanskje et godt eksempel. På tilsvarende måte løser ideologidilemmaet seg opp dersom de verdiene som ligger til grunn for desentraliseringen, står særlig sterkt ute i distriktene.

Avslutning Territorial spredning av beslutningsmyndighet reiser store politiske prinsippspørsmål. Maktfordelingen mellom lokal og sentral myndighet kan sikres konstitusjonelt, slik som i føderale systemer, eller gjennom alminnelig lovgivning, som i enhetsstater.

Variasjoner i formene for lokalt selvstyre er svært store. Her er nær sagt alle land enestående.

Vi har diskutert desentralisering som delegering av myndighet til lokalt og regionalt nivå i en enhetsstat. Formell desentralisering er spredning av autoritet, men kan samtidig ha utilsiktede virkninger. For det første kan lokal maktkonsentrasjon øke, med svakere beskyttelse av mindretall. For det andre kan den overordnede enhetens innflytelse utad bli redusert, fordi riksinstitusjonene har mindre tyngde. For det tredje kan ulikheter i offentlige tjenester og reguleringer bli større, fordi lokal autonomi nettopp betyr færre felles standarder.

På den annen side gir desentralisering større nærhet til beslutningssentra, og mer virksomme stimulanser til lokal problemløsning.

De ulike nasjonale reglene om lokalstyre kan betraktes som kompromisser mellom slike motstridende hensyn.

Videre lesning Baldersheim, H. og L.E. Rose, red. Det kommunale laboratorium, Fagbokforlaget, Bergen 2000.

Statsvitenskap/2007 Page 110 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

110

Del II Statsapparat og offentlig styring

Denters, B. & L.E. Rose, red., Comparing Local Governance, Palgrave, New York 2005.

Hagen, T.P. og R.J. Sørensen, Kommunal organisering, Tano Aschehoug, Oslo 1997.

Kersting, N. & A. Vetter, red., Reforming Local Go-

vernment in Europe, Leske & Budrich, Opladen 2003.

Lidström, A., Kommunsystem i Europa, Liber, Malmö 2003.

Statsvitenskap/2007 Page 111 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

10 Sentralmakt og lokalstyre

Del III

Politiske regimer og politiske prosesser

111

Statsvitenskap/2007 Page 112 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

112

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Statsvitenskap/2007 Page 113 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

11 Politiske regimer

113

Kapittel 11

Politiske regimer Studiet av politiske regimer er et av statsvitenskapens sentrale, klassiske emner. Her har antikk litteratur satt spor i både fagutvikling og aktuell debatt helt frem til i dag. Et regime er en form for statsstyre, en måte å organisere den politiske makt på. Regimet forteller hvordan beslutningsaktivitet er organisert, hvilke politiske roller som er sentrale, og hvordan de forholder seg til hverandre, hvilke grupper som får delta, hvilke konflikter som utspiller seg på den politiske arena, og hvordan løsningen av dem er ordnet.

Det er to helt elementære politiske situasjoner som gjør et regime nødvendig. Samfunn med et mangfold av ulike og motstridende interesser og synspunkter må ha en måte å treffe felles beslutninger på. Politikk som interessekamp blir regulert gjennom organisert besluttsomhet, og interessekampens form og intensitet har også betydning for hvilket regime som er mulig. Den utfordringen regimet skal møte, er problemet med å skape orden ut fra mangfold. Denne begrunnelsen har også antikke røtter. Det er trekk ved dette mangfoldet – særlig arten og dybden av politiske motsetninger – som gir vilkårene og overlevelsesmulighetene for et regime.

I noen situasjoner er det også vanskelig å realisere felles interesser, fordi uforutsette bivirkninger undergraver vedtakenes mål, eller fordi mangel på samordning fremmer individuelle strategier som ingen egentlig er tjent med konsekvensene av. Når politikk på denne måten blir et styringsproblem, er det regimet som danner rammen for måten problemet blir behandlet på. Utfordringen er å unngå situasjoner eller utfall som ingen ønsker.

Et politisk regime kan forstås som et svar på interessekamp og styringsproblemer, og et regime som er dårlig tilpasset bestemte vilkår av denne typen – interessekampens karakter og styringsproblemenes art – vil være et vaklende regime.

Styreform og regime har også store konsekvenser langt utover de fora hvor politiske vedtak fattes.

Et regime regulerer ikke bare deltakelse og prosedyrer, men avgjør dagligliv og livsvilkår på grunnleggende vis: spørsmål om personlig trygghet, velferd, utviklingsbetingelser, informasjon. Det er nær sammenheng mellom regimetyper og livsvilkårene for ulike deler av befolkningen. Hvordan kan vi så studere politiske regimer på mer systematiske måter?

Mangfold Det er åpenbart et stort antall måter å organisere politisk makt på. Et blikk på politiske systemer i samtiden – eller bakover i historien – viser et mylder av regimer. Knapt to styreformer er helt like, og selv innenfor avgrensede geografiske regioner er variasjonen meget stor: mellom Finland og Sverige, mellom Spania og Frankrike, mellom Øst- og VestTyskland (fra 1945 til 1990), mellom Iran og Irak, mellom Argentina og Chile. Statsvitenskapen har en lang tradisjon for detaljerte beskrivelser av slike forskjeller, gjennom studier av forfatning, valgordning, representasjonssystem, lederskap, domstoler og byråkratier, i tillegg til de sammensatte kanalene for beslutningsforløp og interessenes organisering.

Militærregime er en utbredt statsform, men et militærregime i en fersk etterkolonial stat er noe

Statsvitenskap/2007 Page 114 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

114

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Saddam Hussein (1937–2006) var president i Irak fra 1979 inntil han ble avsatt ved en USA-ledet invasjon i 2003. (Foto: SCANPIX)

helt annet enn et militært kuppregime i en tidligere kolonimakt. Eneveldig kongemakt var vanlig i Europa i tidlig moderne tid, men kongemakten kunne være despotisk eller lydhør for opinion. Under et

parlamentarisk regime springer den utøvende makt ut av nasjonalforsamlingens flertall, men varierende valgordninger er avgjørende for hvilke flertall som oppstår. Et presidentstyre gir betydelig

Statsvitenskap/2007 Page 115 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

11 Politiske regimer

spillerom for en leder utenfor den representative forsamling, men spillerommet veksler etter de regler og muligheter som ulike forfatninger gir.

Denne antydningen av mangfoldet viser to ting: Generelle kategorier er nødvendig når vi skal beskrive kjennetegn ved et regime – «militærstyre», «enevelde», «parlamentarisme», «presidentmakt»; og den konkrete formvariasjonen betyr at disse hovedtypene er forenklinger, samlekategorier, for et ganske uoversiktlig mønster av blandingsformer og undertyper.

Likevel skal vi heve oss over mye av den konkrete variasjonen her. Forenkling er en forutsetning for oversikt. Dette er utgangspunktet for de klassiske inndelingene av politiske systemer i et lite antall regimetyper. Det er verken tilfeldig eller uskyldig hvilke forenklinger vi velger her. Klassifiseringen er symptomatisk for en interesse, og blir i en viss forstand et politisk våpen: Regimetypologier er gjerne en polemisk genre, og brukes ofte for å fremheve et ideal og fremføre en advarsel. Det er knapt mulig å løsrive en fremstilling fra dette, og det normative poenget går ofte åpent frem av statsvitenskapens historie på dette feltet.

Platon og Aristoteles hadde begge en inndeling av styreformene i seks hovedtyper – de tre berettigede former med hver sin perverterte og despotiske form:

Perverterte former

Monarki

Aristokrati

Moderat demokrati

Tyranni

Oligarki (fåmannsvelde)

Ekstremt demokrati (mobbvelde)

Aristoteles hevdet at en ideell styreform vanskelig kunne opprettholdes, og at blandede styreformer var en garanti mot despotisk forfall.

De klassiske typologiene Hva er kriteriet – eller kriteriene – for å skille ett regime fra et annet? Hvorfor velge ett kriterium fremfor et annet?

Aristoteles’ Politikk har vært det sentrale utgangspunkt for regimeinndeling helt frem til i dag.

Her ligger også grunnlaget for skillet mellom politikk som interessekamp og politikk som felles sty-

115

ringsproblem. Aristoteles hevder at statenes gruppemangfold er grunnen til mangfoldet av regimer: rike og fattige; bevæpnede og våpenløse; bønder, kjøpmenn og kroppsarbeidere; variasjoner i fødsel, dyd og andre egenskaper. Et regime skal binde dette mangfoldet sammen, organisere den politiske autoritet og definere den suverene myndighet. Antallet som styrer blir grunnlaget for regimetypene – en, få eller mange, samtidig som det er avgjørende hvorvidt den suverene makt styrer med fellesskapets beste som mål, eller til sin egen snevre fordel.

Til det monarkiske regime, hvor én mann styrer for det felles beste, svarer et korrumpert avvik – tyranniet. Til det aristokratiske styre, hvor et fåtall styrer for det felles beste, svarer oligarkiet som avvikende form, hvor det rike mindretall bare tjener egne interesser. Og til det konstitusjonelle flertallsstyre, med hele fellesskapet for øye, svarer den eiendomsløse majoritetens mobbvelde.

Den aristoteliske regimeinndeling, i tre pluss tre hovedformer, har altså to kriterier: antallet som styrer, og statsstyrets mål. Inndelingen var tilpasset gruppemangfoldet i greske bystater, men har dannet utgangspunkt for helt allmenne skjemaer i senere politiske studier. Forestillingen om den «sunne» myndighetsatferd med fellesinteresser og felles mål som grunnlag, har også satt varige spor: Senere konstitusjonell debatt dreier seg nettopp om hvorvidt – og under hvilke vilkår og former – en slik politikk er mulig. Aristoteles tok ikke utgangspunkt i harmonisk enighet, men startet med den ulike fordeling av rikdom og makt, og forutsatte at et regime måtte harmonisere motsetninger, gjennom enten diktatur eller konstitusjonelle prosedyrer.

Den klassiske regimetypologien fikk også sin renessanse i tidlig moderne tid. Montesquieus inndeling av styreformer, fra første halvdel av 1700-tallet, kan umiddelbart virke som en mer uryddig variasjon over det klassiske tema. Her skilles det mellom republikken – hvor et samlet folk, eller en del av det, har suveren makt; monarkiet – hvor én styrer, men etter faste, etablerte lover; og despotiet – hvor én styrer, men nå vilkårlig, uten regler og lover. Her er også to kriterier, men ingen av dem skiller alle

Statsvitenskap/2007 Page 116 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

116

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

tre typene fra hverandre. Det ene er antall makthavere, som skiller republikken fra monarki og despoti. Det andre er hvorvidt styret er i overensstemmelse med etablerte lover, som skiller monarki fra despoti; hvorvidt statsstyret er legalt eller ikke legalt; hvorvidt maktutøvelsen er regulert eller vilkårlig. Under despotiet er det bare despoten som er trygg, mens usikkerheten og faren for å falle i unåde øker med stigende posisjon i makthierarkiet.

Tanken om den regulerte maktutøvelse, den bundne makt, spiller også en sentral rolle i senere konstitusjonell debatt.

Montesquieu knytter sine regimetyper til konkrete historiske betingelser. Den historiske modell for republikken er de greske bystater. Bystatene er små, med et begrenset antall deltakende borgere, og republikken i klassisk form er bare mulig i liten skala. Den historiske modell for monarkiet, med et aristokrati som formidlende og stabiliserende makt mellom monark og folk, er det europeiske kongedømme etter renessansen, med mellomstore statsdannelser. Den historiske modell for despotiet er de store asiatiske imperier, med sentralisert jordeiendom, ingen arvelig adel og ingen legale skranker, hvor slike skranker bare delvis er erstattet av religiøse bånd på despoten.

Montesquieu bygde på tidligere og foregrep senere forestillinger om asiatiske samfunn i sin skisse av det «orientalske despoti», og han kombinerte en geografisk orientert regimeteori med en politisk advarsel mot ukontrollert tyranni uten adelens mellomliggende posisjon. Hovedforklaringen var imidlertid geografisk, hvor topografi og klima formet kulturmønstre som favoriserte bestemte politiske styreformer.

Alt i det 17. århundre, i kjølvannet av den puritanske revolusjon, spilte skillet mellom monarki og republikk en viss rolle, selv om Cromwells regimeendring ikke egentlig var prinsipielt antimonarkisk. Den tidlige republikanismen, representert ved utopisten James Harrington og andre, var også mer aristokratisk enn folkelig basert.

Etter den franske – og amerikanske – revolusjon fikk motsetningen mellom monarki og republikk

større politisk betydning. Monarkiet var nå det gamle regime, med hierarkisk kontroll og statsmakten forankret i kongelige dynastier, mens republikanismen ble den progressive bevegelse for folkesuverenitet og utvidet politisk deltakelse. Selv i land hvor monarkiet overlevde, kunne republikanismen bli en modell for demokratisert maktdeling, som i den norske grunnlov. Her spilte Montesquieus maktfordelingsprinsipper sammen med inspirasjonen fra de revolusjonære forfatningsendringer i USA og Frankrike. Monarkiet ble formelt bevart, men med regulerte oppgaver innen en ny konstitusjonell ramme. Monarkiet mot republikken var den sentrale regimeinndeling i det 19. århundres politiske debatt, både i den gamle og i den nye verden. Maktfordeling og statsstyre er nærmere behandlet i kapittel 6.

Med arbeiderbevegelsens fremvekst, i annen halvdel av det 19. århundre, ble det trukket en ny kontrast mellom «borgerlig» og «sosialistisk» demokrati, mellom de formale politiske rettigheter og den reelle politiske likhet. Dette har vært en sentral front i politisk regimedebatt frem til i dag. Det liberale argument sier at en sosialistisk revolusjon uten borgerlige friheter og konstitusjonell maktdeling åpner for diktaturet, mens det sosialistiske argument sier at de formale frihetene er innholdsløse og maktdelingen et fordekt klasseherredømme. Mens sosialismen har hatt sin styrke som kritikk av klasseskiller og økonomiske forhold, har liberalismen nettopp vært en teori om politisk makt, med vekt på institusjonelle garantier mot maktens korrumpering. Dette overtaket på det konstitusjonelle plan har slått inn i aktuelle regimeinndelinger.

Sosialdemokratiet, den «demokratiske sosialisme», har villet utvide det liberale demokrati i økonomisk retning: ikke en opphevelse av det borgerlige demokrati, men et borgerlig demokrati pluss.

Her har debatten med ikke-sosialistiske partier dels dreid seg om det økonomiske demokratiets innhold og rekkevidde, dels om omfanget av statsstyring og offentlig sektor, og dels om balansen mellom umiddelbart flertallsstyre og konstitusjonelle bindinger.

Statsvitenskap/2007 Page 117 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

117

11 Politiske regimer

Etter erfaringene med kommunistiske og fascistiske diktaturer fra 1920- og 1930-årene ble fronten mellom borgerlig og sosialistisk styreform overskåret av en ny skillelinje: de «totalitære» regimer på den ene side, og de demokratiske på den andre.

Her ble fascisme og kommunisme stilt sammen, som to varianter av samme diktatoriske hovedform, i kontrast til de demokratiske flerpartistater.

Denne sammenstillingen bygde på formelle likhetstrekk uavhengig av regimenes ulike historiske bakgrunn og sosiale grunnlag. Det har vært hevdet at denne inndelingens gjennomslagskraft ble hjulpet av et politisk motiv under den kalde krigen, med behov for å kompromittere østblokkens politiske former ytterligere gjennom en sammenstilling av Stalin med Hitler.

I dag er det vanlig å skille ut «autoritære» styresett som en egen hovedgruppe, enten mindre vidtgående enn de «totalitære», eller med de totalitære formene som ekstreme varianter. Et hovedskille mellom autoritære og demokratiske regimer gir et godt inntrykk av nyere statsvitenskapelig diskusjon. Dette skillet har samtidig tydelige innslag fra de klassiske typologiene i antikken og tidlig moderne tid.

Konstitusjonelle demokratier Demokrati, eller folkestyre, kan oppfattes på vidt forskjellige måter og bety ulike ting. Rent formelt kan det sies at demokrati er en metode for gruppebeslutninger, kjennetegnet ved at beslutningene skal avledes av gruppemedlemmenes preferanser på en slik måte at hvert medlem teller likt. Likevel er det rom for store variasjoner når en slik vedtaksog styremetode skal tolkes og tillempes konkrete forhold.

Demokrati kan betraktes som et ideal om frihet og lik medbestemmelse, eller som et bestemt sett av politiske institusjoner. Det kan oppfattes som en form for felles og direkte beslutningsdeltakelse, eller som en representativ og indirekte styreform. Det kan ses som et organisert forsøk på å virkeliggjøre felles interesser eller som en ramme for strid mel-

lom ulike interesser. Vi skal ikke utdype disse variasjonene her. De ulike oppfatningene av demokrati, og de problemene som demokratisk styre reiser, vil bli nærmere behandlet i kapittel 14. Her skal vi definere «demokrati» som konkret styreform på bredeste vis; et beslutningssystem med utstrakt deltakelse gjennom allmenn og lik stemmerett, og med politiske rettigheter som gjør opposisjon og konkurranse mellom organiserte alternativer mulig.

Full Offentlig konkurranse mellom partier

Ingen

Full Stemme- og representasjonsrett

Robert Dahls to dimensjoner ved demokratisering.

Et demokratisk regime i denne betydningen har to dimensjoner – deltakelsesrett og rett til offentlig konkurranse om regjeringsposisjon. Et regime uten noen av delene vil være et lukket politisk monopol.

Et regime med deltakelse, men uten åpen konkurranse vil være et mobiliserende og hegemonisk regime. Og et regime med konkurranse mellom alternativer, men uten bred deltakelse vil være et konkurrerende oligarki, et styre med strid mellom rivaliserende eliter.

I den politiske virkelighetens verden fins regimer med ulike grader av deltakelsesrett og konkurranse, mens et demokratisk styre kombinerer en relativt høy grad av begge deler. Det er dette noen statsvitere har kalt «polyarki», ikke en modell av det uoppnåelige idealet om lik innflytelse, men et styre av de mange, hvor regjeringsalternativene konkurrerer gjennom frie valg.

I noen grad varierer de to sidene ved det demokratiske regime uavhengig av hverandre. Noen land åpner for, eller krever, en høy grad av politisk deltakelse, men har likevel monopolisert kontroll over

Statsvitenskap/2007 Page 118 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

118

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

politikken. Sovjetunionen kan være et eksempel, hvor de politiske valgene ikke ga rom for alternativer til det offisielle kommunistpartiet. Det kalles gjerne «liberalisering» når deltakelsesretten utvides til mer allmenn ytringsrett og friere opinionsdannelse; «glasnost», åpenhet, i det sovjetiske eksempel.

Andre systemer har ganske åpen konkurranse mellom politiske alternativer, men stenger for deltakelse fra bestemte befolkningslag, f.eks. kvinner eller etniske grupper. Det kan kalles politisk «mobilisering» når nye grupper trekkes inn i det offentlige liv.

Demokratisering blir altså en kombinasjon av begge disse endringene, hvor både legalisert konkurranse og politisk medvirkning øker. Demokrati gir like rettigheter i form av politisk myndighet og medborgerskap. Det er stemmerettsutvidelser og valg mellom regjeringsalternativer som er demokratiseringens umiddelbare målestokk.

Demokratiet, i betydningen «polyarki», er institusjonalisert mangfold; det er et pluralistisk regime.

Demokratiet må også reguleres gjennom faste spilleregler; det er konstitusjonelt. Gjennom politisk mangfold og konstitusjonelle regler blir fredelig konkurranse om maktutøvelsen organisert. Dette er det demokratiske regimes sentrale kjennetegn. Det er konstitusjonelt, i den forstand at politikken reguleres av grunnleggende og forpliktende spilleregler som posisjoner skal besettes etter, og som maktutøvelsen må operere innenfor. Det er organisert, i den forstand at maktspillet kommer til uttrykk og avgjøres gjennom faste ordninger som regulerte valg. Det er fredelig, i den forstand at voldelige statskupp bryter spillets regler og dermed opphever regimet. Det er konkurrerende, i den forstand at en opposisjon har reelle muligheter til å besette taburettene. Et slikt regime atskiller seg fra eksempelvis et eneveldig monarki, hvor det også er konkurranse om favorisering og intrigespill rundt hoffet, men hvor dette skjer uten konstitusjonelt nedfelte regler eller fast organiserte former. Det pluralistiske og konstitusjonelle regime regulerer maktkampen innen legale rammer, og gir et system hvor det politiske kompromisset spiller en sentral rolle. Spillereglene er overordnet beslutningsinnholdet.

«Polyarkiet» er et flerpartisystem med konstitusjonelle regler for valg og maktutøvelse. I realiteten vil et slikt regime ofte være utsatt for forvitring og ulike grader av forfall. I krisesituasjoner, eller i land uten befestede demokratiske tradisjoner, kan den politiske konkurransen forvris av press, manipulasjoner, terror, diskriminering, utelatelse av folkegrupper, direkte valgfusk. I slike tilfeller er det politiske mangfoldet mer eller mindre fiktivt.

Det er også noen helt normale avvik fra modellens ideal om en åpen valgkanal til beslutningsposisjonene. Ressurser, kompetanse, engasjement og posisjoner vil være ulikt fordelt, og gjør seg gjeldende på alle plan frem til politisk vedtak: partienes organisasjonsapparat og nominasjoner, de politiske organenes dagsorden, muligheten til å påvirke valgutfall og beslutninger. Det er et nærmest klassisk statsvitenskapelig poeng at selv de mest demokratisk innstilte politiske partier vil ha innslag av systematisk fåmannsvelde, om ikke Robert Michels’ oligarkiske jernlov, så i hvert fall en utpreget oligarkisk tendens.

Valgkanalen til politisk innflytelse er også bare én blant flere veier. Den såkalt korporative kanal er minst like viktig: organisasjonenes, yrkes- og næringsinteressenes vei gjennom offentlige utvalg, høringsrunder, direkte kontakt med etater, departementer og folkevalgte organer. Dette sammensatte kontaktnettet betyr at disse alternative kanalene til politisk makt ikke er helt uavhengige av hverandre, men de faller heller ikke helt sammen, siden liten tallmessig tyngde i valg kan kompenseres ved strategiske posisjoner i organisasjoner, foretak og samarbeidsfora. I noen sammenhenger vil frimodig lobbying overfor beslutningstakere kunne slå sterkere igjennom enn organisasjonstyngde i seg selv skulle tilsi. Mer saksspesifikke aksjoner gjennom eller på tvers av de etablerte organisasjonene vil også kunne være avgjørende for politiske utfall, slik striden om norsk EF-medlemskap frem til den rådgivende folkeavstemningen i 1972 viste. Det er videre høyst sannsynlig at personlige og private forbindelser rundt politiske beslutningssentra kan spille en vesentlig rolle, selv om dette er dårligere kartlagt.

Statsvitenskap/2007 Page 119 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

11 Politiske regimer

En viktig prinsipiell utfordring til modellen for det parlamentariske demokrati er spørsmålet om hvorvidt tunge beslutningstakere egentlig sitter utenfor det offisielle politiske system. Marxistisk kritikk av liberale konstitusjoner har gått ut på at de ikke fanger inn den reelle makt, som forutsettes å sitte i finanskapitalens nettverk og de lukkede styrerom, med velgerinnflytelse som et illusorisk skinn. Slike spørsmål er berørt i kapitlene 4 og 17.

Det er kanskje rimelig å betrakte beslutningsprosessene i liberale demokratier som et strategisk spill mellom ulike aktører, hvor økonomiske, politiske og organisatoriske spillere setter varierende rammer for hverandre. Utenomparlamentarisk makt har utvilsom tyngde, selv om definitive målinger knapt er mulig, og selv om skillet mellom offentlig og privat er mer diffust enn offisiell statsskikk gir inntrykk av. Det konstitusjonelle demokratiets egenart blir imidlertid klarere i kontrast til autoritære regimetyper.

Politisk monopolisme Det er en rekke forskjellige styringsformer som er ikke-demokratiske, ikke-pluralistiske, autoritære.

Variasjonen spenner fra tradisjonelle monarkiske enevelder til ettpartistater i den tredje verden, fra sentraliserte jordbruksimperier til militære kuppregimer, fra fascistiske diktaturer til kommunistiske diktaturer, fra religiøse teo-kratier til sekulære okkupasjonsregimer.

Felles for disse vidt forskjellige regimene er at de viser til et overordnet mandat, en høyere rett og en videre legitimitet enn oppslutning i valg. Regimer med monopolistisk kontroll over statsapparatet viser gjerne til en dobbelt legitimering: De hevder å være autentiske, egentlige, bærere av folkets interesser nettopp gjennom fraværet av frie valg, fordi valgte forsamlinger er politisk splittende institusjoner. De hevder også å være regimer for overordnede verdier, for et høyere mandat eller et historisk mål som bare kan virkeliggjøres gjennom et målrettet lederskap uten risiko for kontrarevolusjon eller andre tilbakeslag. Formale regler er underord-

119

net slike begrunnelser, og diktatoriske regimer har derfor et mer kompromissløst forhold til politikkens innhold, i motsetning til demokratiske styreformers tilrettelegging for kompromisser.

Det er flere vidt forskjellige modeller for monopolistiske styresett, og det er ofte vanlig å skille mellom tre-fire hovedformer. Den mest utbredte og sammensatte gruppen er trolig det som kan kalles det tradisjonelle autoritære regime. Slike regimer er mer antipluralistiske enn antikonstitusjonelle: De tillater ingen reell konkurranse om maktposisjonen, men aksepterer legale bindinger på statsstyret. Regimet kan være underlagt lovene og tradisjonelle institusjoner som religionen og moralen, samtidig som de foretrekker et avpolitisert samfunn. Det autoritære regime aksepterer et skille mellom stat og samfunn, hvor det ikke er noe mål å omskape alle sosiale institusjoner etter statlig direktiv. Det forutsetter ingen stram ideologisk ensretting, men vil beskytte den politiske kontrollen mot uro og opposisjon. Det tradisjonelt autoritære regime insisterer ikke på samfunnsmessig allmakt, men utelukker partirivalisering og konkurranse om den sentrale maktutøvelse. Et typisk eksempel kan være Portugal under Salazar, og kanskje også Spania under Franco.

Tradisjonelt autoritære regimer bygger gjerne på en ganske løs og sammensatt ideologi; de skal opprettholde orden, ikke realisere en utopi; de skal befeste eller gjenopprette en tradisjon, ikke gjennomføre en revolusjon. Graden av militær kontroll, kirkens og presteskapets rolle, reformprogrammer og utenriksorientering, organisasjonsliv og sosial forankring kan variere. Det fins mange eksempler på mer fingraderte typologier over autoritære regimer.

En mer vidtgående styringsmodell er det totalitært orienterte regime av fascistisk type. Fascismen tillater ikke uavhengige sosiale institusjoner, men krever innordning, tilpasning og full oppslutning.

Fascismen er massemobiliserende, og krever politisering av tidligere autonome og ikke-politiserte samfunnsområder. Den forutsetter at det sivile samfunn er underordnet staten og føreren. Fagbevegelse, organisasjonsliv og næringsvirksomhet er

Statsvitenskap/2007 Page 120 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

120

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

organisert i et stramt hierarki som er styrt ovenfra, og som gjerne kalles en «statskorporativ» form.

Dette er den ideologiske ambisjonen, slik den ble utformet og langt på vei virkeliggjort i Tyskland under Hitler og i Italia under Mussolini.

Stater med kommunistiske regimer, som Sovjetunionen og Kina, har også vært kalt totalitære. Heller ikke her har det vært noen «total» offentlig kontroll med alle sider av samfunnslivet, men siktepunktet er en gjennomført omforming av sosiale, økonomiske og ideologiske former under det kommunistiske partiets ledelse. Politisk pluralisme betraktes som en ramme for kontrarevolusjon, selv om kommunistiske regimer kan gi større eller mindre spillerom for opposisjonelle ytringer innen regulerte rammer. På det teoretiske plan er kommunistiske regimer ekstremt demokratiske, som instrument for arbeiderklassens frigjøring og avskaffelsen av mellommenneskelig herredømme. I praksis har de neglisjert betydningen av institusjonelle garantier mot maktmisbruk, og er monopolistiske ettpartiregimer.

Felles for totalitært orienterte regimer er et enhetlig maktsentrum, en legitimerende ideologi og en aktiv mobilisering av befolkningen. Det statsbærende partiets oppgaver er nedbryting av autonome institusjoner, rekruttering og trening av partikadre, politisering av massene. Et sterkt overvåkningsapparat mot indre trusler har gjerne vide fullmakter, men dette gjelder også under mange såkalt tradisjonelt autoritære regimer. Samtidig er det en rekke helt grunnleggende forskjeller mellom fascistiske og kommunistiske styreformer, ut over ulikhetene i klassegrunnlag og historisk bakgrunn. Fascismens programmatiske førerprinsipp er under kommunismen erstattet av ideen om demokratisk sentralisme, som tilsier intern debatt inntil vedtak er fattet, men stram gjennomføring etterpå. Fascismens elitisme og voldsromantisering er erstattet av kommunismens forestillinger om proletariatets diktatur og dens sterkt egalitære fredsretorikk. Der fascismen er antirasjonalistisk og handlingsdyrkende, har kommunismen et rasjonalistisk frigjøringsprogram frem mot et utopisk

mål. Ulike betingelser og motstridende innhold gjør fascisme og kommunisme til politiske motpoler, selv om de har omfattende kontrollambisjoner felles.

Det kan diskuteres hvorvidt det er fruktbart å opprettholde et klart skille mellom «autoritære» og «totalitære» regimer. Det er snarere snakk om en skala for grader av statlig kontroll, og grader av ambisjoner om slik kontroll, hvor ingen styresett har vært totalitære i absolutt forstand. Dermed bortfaller også grunnlaget for en bestemt politisk bruk av dette skillet, hvor det er hevdet at autoritære stater har et innebygd potensial for endring i demokratisk retning, mens totalitære stater er fastlåste, rigide, og bare kan endres ved beseiring. Denne oppfatningen, som ble hevdet av bl.a. USAs FNambassadør Jeane Kirkpatrick tidlig i 1980-årene, fikk et grunnskudd med de demokratiske omveltningene i Øst-Europa fra 1989. Slike forestillinger gjør regimetypologien altfor endelig og kategorisk.

Den bør heller betraktes som en mer antydende inndeling av en sammensatt politisk verden. I neste kapittel vil betingelsene for regimeendring bli behandlet nærmere.

Sammenfattende kan det sies, i forenklende stikkord, at autoritære regimer er monopolistiske, mens liberale demokratier fastslår organisert konkurranse; at det autoritære regimets posisjon er overordnet konstitusjonelle former, mens demokrati betyr institusjonalisert risiko for å miste makten i valg; at autoritære stater er politiske hierarkier, mens demokratisk mangfold betyr organisert opposisjonsrett; at autoritært styre innebærer en obligatorisk oppfatning av det felles beste, med beslutningsinnholdet i sentrum, mens demokratisk styre tillater ulike oppfatninger av det felles beste, med spillereglene i sentrum.

Former for herredømme Max Weber definerte den moderne stat, uansett regime, gjennom de midler den hadde til rådighet, og ikke gjennom hvilke formål den tjente. Staten kjennetegnes ved at den har monopol på legitim volds-

Statsvitenskap/2007 Page 121 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

11 Politiske regimer

anvendelse innen et gitt territorium. Staten kontrollerer ikke alle former for voldsanvendelse i et samfunn, men den volden den tar i bruk, har eksklusiv autoritet; den er legitim. Hva er grunnlaget for et slikt legitimt herredømme?

Weber skilte mellom tre grunnlag for statlig autoritet. Lederskapets posisjon kunne for det første være tradisjonsbetinget, overført gjennom tilvante forbilder og bånd fra foregående generasjoner. Autoriteten kunne for det andre være basert på legale regler, og anerkjent nettopp fordi den er bundet til universelle og abstrakte prinsipper for vedtak. Begge disse formene for politisk autoritet er rutinepregede og dagligdagse, den ene gjennom nedarvede vaner og den andre gjennom et generelt regelverk.

Skapende politisk handling forutsetter imidlertid et lederskap som kan overskride de daglige rutiner, og hvor appellen og legitimiteten skyldes personlig utstråling og ekstraordinære egenskaper. Det er slik magnetisk utstråling som gir den tredje formen for herredømme, den «karismatiske», etter det greske ord for nådegave.

Den moderne statens nødvendige skille mellom administrative og politiske posisjoner var et viktig utgangspunkt for Webers typologi over autoritetsformene. Et moderne byråkrati må handle upersonlig, etter allmenne regler og teknisk rasjonelle valg av virkemidler, i motsetning til det personlige tjenerskap under tradisjonelle styresett. Det virkelig politiske lederskap er imidlertid målrettet, overskridende, kallsorientert. Dersom politikken oppslukes av rutine, forfaller den selv til administrasjon, og mister sine kjennetegn som politisk handling og lederskap. Slik sett er det karismatiske element viktig for ethvert regime, også for det konstitusjonelle demokrati.

Karismatisk autoritet er innlysende nødvendig under dramatiske oppbrudd fra etablerte rutiner.

Revolusjonære ledere er ofte karismatiske, med en entusiastisk tilslutning som nettopp bryter med regelatferd og tradisjon. Noen styreformer forutsetter i svært stor grad et karismatisk innslag, som når mer tradisjonelle personlige avhengighetsbånd – «patron–klient»-forhold – overføres til populistiske lede-

121

re med masse-appell. Peronismen i Argentina etter annen verdenskrig er et godt eksempel på dette. Autoritære regimer forsøker ofte å bygge opp et karismatisk herredømme i tillegg til maktbruk, gjennom mer eller mindre manipulert personkultus.

Webers poeng var imidlertid at ethvert levende politisk lederskap forutsetter et karismatisk innslag, samtidig som karisma tørker inn og omformes når det blir institusjonalisert. Karismatisk autoritet gir legitimitet til endringsprosesser, mens byråkratisk atferd er påkrevet når utfallet skal befestes og resultatene få en stabil ramme. En politisk arvefølgekrise medfører ofte rutinisering av karisma, med mer byråkratisert lederskap, og ofte akutte legitimitetsproblemer for autoritære regimer.

Det er imidlertid ingen entydig sammenheng mellom herredømmeformene og spesielle regimetyper, fordi karismatisk legitimering er et innslag i politisk lederskap på tvers av styresett. Derimot er skillet mellom tradisjonell og legal-rasjonell autoritet klarere knyttet til den historiske utvikling fra førkapitalistiske til kapitalistiske samfunn. Sammenhengen mellom regimetyper og en slik historisk utvikling blir behandlet i neste kapittel.

Avslutning I sammenlignende politisk analyse har det vært foreslått en lang rekke ulike regimetypologier. Noen av disse supplerer de klassiske hovedformene, som er diskutert ovenfor, med tilleggskategorier og undergrupper, eller setter nye språklige betegnelser på de samme hovedformene. Andre knytter utformingen av politiske systemer til mer generelle utviklingsteorier om strukturell differensiering, eller til økonomiske utviklingsstadier. Ulike perspektiver på regimeendring vil bli behandlet i det følgende kapitlet. Det sentrale her har vært hovedvariasjoner i organiseringen av politisk makt, hvor maktens problem er løst på ulike måter: Noen prioriterer stram orden av mangfold, mens andre opprettholder større mangfold gjennom institusjonelle skranker mot maktkonsentrasjon. Politisk avmakt gjennom ustyrlige bivirkninger og mangelfull måloppnåelse

Statsvitenskap/2007 Page 122 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

122

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

er et problem som ethvert regime møter, og som i noen situasjoner bringer et regime til fall. Regimetypene støter altså mot maktens problem fra flere sider.

Videre lesning Brooker, P., Non-Democratic regimes, St. Martin’s Press, New York 2000.

Dahl, R.A., On Democracy, Yale University Press, New Haven 1998.

Dahl, R.A. et al., The Democracy Sourcebook, Yale University Press, New Haven 2003.

Diamond, L. & M. Plattner, red., The Global Divergence of Democracies, Johns Hopkins University Press, Baltimore 2001.

Linz, J., Totalitarian and Authoritarian Rule, Lynne Rienner, London 2000.

Statsvitenskap/2007 Page 123 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

12 Regimeendring

123

Kapittel 12

Regimeendring Hva er en overgang mellom regimer?

Noen politiske regimer synes å være grunnfestede og stabile, mens andre gjennomgår raske endringer. Kulturelle tradisjoner og nedarvede institusjoner er ofte tillagt avgjørende vekt, med store variasjoner mellom kontinenter og geografiske regioner.

Landene i den arabiske verden har gjerne ulike varianter av autoritære styreformer; søramerikanske land har erfart hyppige vekslinger mellom autoritære og mer demokratiske faser; mange afrikanske stater opplevde militærkupp og ettpartiregimer etter et kortvarig demokratisk eksperiment ved avkoloniseringen; mange nord- og vesteuropeiske land har vært stabilt demokratiske gjennom årtier; enkelte stater har passert et skjellsettende vannskille: de store revolusjoner, som Russland i 1917 og Kina i 1949.

Hvordan kan styresett og regimeendringer forklares? Det er innlysende at dette spørsmålet er for stort og fenomenet for sammensatt til at vi kan vente enkle svar. Men hvordan kan spørsmål og svar stykkes opp i mer fruktbare og overkommelige biter?

For det første må vi avgjøre hvor dypt en forandring i styresett skal gripe før det er rimelig å kalle det en regimeendring. En justering av valgordningen etter etablerte prosedyrer er neppe nok, og et fascistisk førervelde i et tidligere parlamentarisk flerpartisystem rekker til overmål. Men hva med overgangen fra den fjerde til den femte franske republikk i 1958, og hva med den sovjetiske glasnost etter 1985? Her er det både valg av språkbruk og antakelser om konsekvenser som avgjør hva vi står overfor. Vi kan mene at litt slakkere tøyler, en

«liberalisering» som er kontrollert ovenfra, ikke er noe regimeskifte, men fenomenet får andre dimensjoner dersom vi mener at det har en ugjenkallelig dynamikk av stort omfang. Vi kan også mene at en tilstramming ovenfra, f.eks. gjennom en sterkere presidentmakt, ikke betyr et skifte av styresett, men igjen kan synspunktet bli et annet om vi øyner radikale konsekvenser for landets indre beslutningsmønster og ytre posisjon. I ettertid, eller ut fra bestemte forventninger, kan en reform fremstå som begynnelsen til en revolusjon. På den annen side har det vært hevdet at revolusjoner kan være mindre dyptgripende enn de ser ut til, og at kontinuiteten med det gamle regime ofte er betydelig sterkere enn de revolusjonære selv gir uttrykk for. Det er både ideologisk og teoretisk skolestrid om tolkningene av revolusjoners egentlige dybde. Regimeendringer har heller ikke samme dybde og omfang, og de generelle regimetypene er ikke alltid så lett gjenkjennelige når vi betrakter et sammensatt og kanskje flertydig eksempel.

For det andre har regimeendringer varierende retning. Noen markerer overganger fra demokrati til diktatur, mens andre innebærer at autoritære regimer avløses av et demokratisk styre. Noen endringer går mot «høyre», som en vending tilbake til mer tradisjonelle institusjoner og hierarkier, mens andre går mot «venstre», med en appell om bredere sosial forankring eller radikale brudd med fortiden. Slike variasjoner kan ikke forklares som om det dreide seg om samme fenomen.

For det tredje er noen overganger langtrukne, som summen av tallrike små skritt gjennom år eller årtier, mens andre er akutte og kortvarige. I Norge

Statsvitenskap/2007 Page 124 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

124

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

gikk det f.eks. nesten 100 år fra avskaffelsen av eneveldet til innføringen av alminnelig stemmerett for begge kjønn. Her er det også spørsmål om hvordan vi definerer en «overgang» fra et regime til et annet; når vi velger å tolke en begivenhet som et startsignal, når vi mener å gjenkjenne den første bevegelse, og når vi mener at et nytt regime er konsolidert.

Dette er strategiske valg som inngår i enhver konkret beskrivelse, og valget av indikatorer for når en regimeendring starter og når den slutter, vil gjerne uttrykke et syn på hvordan endringen skal forklares. Regimeendringens tempo er ikke bare et spørsmål om faktiske begivenheter, men også om hvilket perspektiv disse hendelsene forstås innenfor. Noen daterer den russiske revolusjon til oktoberdagene 1917, noen plasserer den mellom februar og oktober, noen trekker begynnelsen tilbake til den mislykkede revolusjon i 1905, og for noen er den ennå ikke avsluttet. Likevel var revolusjonen en historisk hendelse med et betydelig raskere tempo enn f.eks. demokratiets fremvekst i England.

For det fjerde er ofte sammenbruddet for et eksisterende regime noe annet enn etableringen av et nytt. En politisk krise må ofte forklares på andre måter enn krisens utfall. I mange tilfeller er løsningen i det minste tilsynelatende ubestemt, med en kortere eller lengre periode hvor alternative styreformer er mulige. Det er ofte enklere å forstå hvorfor et regime ikke kan overleve, enn å forstå hvorfor bestemte svar slår igjennom når et styresett er falt. Hitler var neppe den eneste mulige konsekvens av Weimar-republikkens undergang; mange av de gamle tyske politikere ga ham en posisjon fordi de trodde at han kunne temmes, men de forregnet seg. I andre tilfeller er sammenhengen klarere, som da revolusjonslederen Castro brakte Batistas regime til fall på Cuba og umiddelbart sto i spissen for statsapparatet. Men også her var det et ubestemt element i det nye regimets art, inntil indre konstellasjoner, og ikke minst reaksjoner utenfra, snevret inn alternativene. Det var ikke gitt med revolusjonen at Castro måtte bli Moskva-alliert kommunist.

Igjen må vi holde klart for oss hvilke sider ved et regimeskifte vi er opptatt av.

Demokratiets opprinnelse Et representativt folkestyre betyr politiske rettigheter med konkurranse om maktposisjonene og deltakelse gjennom allmenn og lik stemmerett. Utbredelsen av et slikt styresett har gått i bølger de siste 150 årene. Fra midten av 1800-tallet til omkring 1920 oppsto demokratiske regimer i USA, i en rekke europeiske land, i deler av det britiske samvelde og enkelte steder i Sør-Amerika. I 1920- og 1930årene ble demokratiske regimer erstattet av autoritære i Italia, i Tyskland og Østerrike, i enkelte østeuropeiske land og flere steder i Sør-Amerika. Etter 1945 ble demokrati gjeninnført – ved tvang utenfra – i de landene som tapte krigen, og ellers enkelte steder i Sør-Amerika, Midtøsten og det sørlige Asia, som Filippinene og India. Fra omkring 1960 ble demokratiske styreformer forsøkt i en rekke av de nye statene, særlig i tidligere britiske kolonier, men ble snart etterfulgt av ettpartiregimer, og i 1970-årene overtok militærdiktaturer og autoritære regimer i de store landene i Sør-Amerika, på Filippinene og andre steder. Hellas var styrt av en militærjunta fra 1967 til 1974. I løpet av 1980-årene har en rekke av disse landene igjen fått mer demokratiske styresett. Stabile demokratier finner vi altså i Vest-Europa, Nord-Amerika og de tidligere britiske dominions, mens særlig de søramerikanske land har hatt ustabile svingninger mellom demokratiske og autoritære faser.

1990-tallet ble i enda større grad et demokratiseringens tiår. I løpet av få år ved inngangen til tiåret fikk Sør-Afrika og store deler av den tidligere østblokken mer demokratiske styresett. Særlig Sør-Afrika har fått mye positiv oppmerksomhet for måten landet taklet sin overgang fra apartheid til flertallsstyre på. Det er likevel for tidlig å erklære disse statene som stabile demokratier. Blant de tidligere østblokklandene er det også voldsom variasjon med hensyn til hvor godt de demokratiske institusjonene fungerer. I mange tilfeller er det riktig å si at de landene som tilhørte den sovjetiske interessesfæren under den kalde krigen, har klart seg bedre enn stater som faktisk inngikk i det tidligere Sovjetunionen: Mens sentraleuropeiske stater som

Statsvitenskap/2007 Page 125 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

12 Regimeendring

Polen, Ungarn og Tjekkia har tilfredsstillt internasjonalt definerte krav til en demokratisk utvikling, har demokrati ofte ikke vært mer enn et smykke båret av autoritære ledere i Hviterussland og deler av Sentral-Asia.

Hvordan kan utviklingen av demokratiske regimer forklares, og hva er forutsetningene for demokratisk stabilitet? Fagtradisjoner skiller lag i svaret på disse spørsmålene. Noen teoretiske perspektiver på fremveksten av demokratiske regimer kan kalles strukturelle: De undersøker hvorvidt det er en faktisk sammenheng mellom demokratisk regime på den ene siden, og sosial struktur, økonomiske forhold, geografisk-kulturelt konfliktmønster, politiske institusjoner eller internasjonale vilkår på den andre. Bestemte strukturtrekk fremstilles som betingelser for demokratisk styresett, med mer eller mindre fyldige redegjørelser for de mekanismene som kobler disse forholdene sammen.

Andre perspektiver legger større vekt på sentrale aktørers verdier, strategivalg, handlinger, og er mindre opptatt av de muligheter og begrensninger ulike situasjoner skaper, mens noen også forsøker å knytte slike aktørperspektiver sammen med de strukturelle føringer som begrenser alternativene, men som eventuelt kan forstås som avleiringer av tidligere handlingsvalg. Her kan det eksempelvis være slik at noen økonomiske eller samfunnsstrukturelle trekk betraktes som nødvendige betingelser for demokratisk regime, men ikke som tilstrekkelige betingelser, med mindre bestemte handlingsvalg kobler dem til demokratiske prosedyrer. Vi skal se nærmere på noen slike perspektiver.

Sosioøkonomiske betingelser for demokrati Sammenhengen mellom sosioøkonomisk utvikling og demokratisering har vært noe av en hovedlinje i studiet av regimeendring. Dette kan kalles moderniseringsperspektivet på demokrati, og det hadde en høykonjunktur fra slutten av 1950-tallet til midt i 1960-årene. Perspektivet innebærer at utviklingen av ekspansive industrisamfunn, med høy grad av urbanisering og en voksende, kommersialisert økonomi, medfører en sosial omveltning som i sin tur

125

legger grunnlaget for en politisk omforming i demokratisk retning. Seymour Martin Lipset sammenholdt mål for økonomisk utvikling (gjennomsnittsinntekt, industrialisering, utdannelse, urbanisering, masseproduserte forbruksvarer) med demokratisk stabilitet, og fant at demokratiske regimer gjennomgående lå på et høyere økonomisk utviklingsnivå. Tross atskillige unntak var det en statistisk sammenheng som Lipset forklarte med de sosiale endringer utviklingsprosessen medførte: Fremveksten av en større middelklasse bidro til å moderere politiske konflikter; økt inntekt og bedre utdannelse i lavere lag førte gjerne til et mer kompromissorientert syn på politikk; et fremvoksende organisasjonsvesen mellom stat og borger balanserte den offentlige myndighet og dannet skole i demokrati; den økonomiske veksten medførte i seg selv et større overskudd til fordeling, slik at noen gruppers gevinst ikke nødvendigvis ble andres tap.

Dette optimistiske utviklingsperspektivet anvendte statistiske analyser av økonomiske og politiske data fra mange land, og hadde samtidig teoretisk baserte overveielser over de sosiale og individuelle holdningsendringene som knyttet fenomenene sammen – en «modernisering» som fremmet tilpasningsevne, kompromissvilje, toleranse og moderasjon, og som virket gjennom utdanningsvesen, yrkesmobilitet, informasjonsflyt og organisasjonserfaring. Økt ressurstilgang – materielt og dermed også politisk – virket sammen med større institusjonelt mangfold som forutsetninger for demokratisk styresett.

Utviklingen av slike studier, etter pionerarbeidene sist i 1950-årene, har gått i retning av mer omfattende og pålitelig datagrunnlag, større metodisk raffinering, mer nyanserte økonomiske og politiske kategorier (utviklingsstadier og regimetyper), og fremfor alt analyser av utviklingen over tid innen de samme land og områder, der hvor pionerene trakk slutninger bare på grunnlag av samtidige data fra mange land. Russett delte f.eks. samfunnsutviklingen inn i fem stadier, og så på sammenhengen mellom utviklingsnivå og styresett. Han fant større innslag av representativt flerpartisystem på de

Statsvitenskap/2007 Page 126 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

126

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

øverste sosioøkonomiske nivåene og større andel autoritære regimer på lavere utviklingstrinn.

På grunnlag av slike studier har det vært reist flere kritiske og ubesvarte spørsmål på moderniseringsperspektivets egne premisser. Det kan for det første tenkes at nærmere nyansering vil kunne avdekke at det ikke er noen enkel, rettlinjet sammenheng mellom økonomisk utvikling og politisk regime, men at styreform snarere kan knyttes til bestemte terskelverdier, hvor ytterligere variasjon mellom slike utviklingsterskler gir et mindre klart bilde.

Det er for det andre ingen sterk sammenheng mellom tallmessige mål på økonomisk utvikling og regime, men mange avvikende tilfeller som antyder at andre forhold kan være viktige eller at moderniseringsperspektivet ikke helt treffer politisk avgjørende faktorer. Dette problemet er særlig stort der hvor regimer pendler mellom demokratiske og autoritære varianter uten påviselig sammenheng med «modernisering» i konvensjonell forstand, eller kanskje også på tvers av hva økonomiske utviklingstendenser skulle tilsi. India er standardeksempel på et fattig land med representativt styre gjennom årtier, mens mange søramerikanske og søreuropeiske stater har vekslet mellom demokratiske og autoritære perioder. Både avvik og tilbakeslag peker mot andre avgjørende forhold.

Det er for det tredje reist spørsmålstegn ved de forklaringene moderniseringsteorien om demokrati gir. Noen studier har nøyd seg med å rapportere et visst statistisk samsvar. Andre gir, som nevnt, varianter av et resonnement som sier at økonomisk utvikling forårsaker en mer mangfoldig og bevegelig samfunnsorden, med utdanning, kommunikasjoner, sosial mobilitet og redusert ulikhet, som så forårsaker politisk tunge krav om et representativt flerpartisystem. Økonomisk vekst og politisk endring følger imidlertid sjelden et så enkelt og rettlinjet mønster. De universelle statistiske analysene mister så mye konkret informasjon om koblinger mellom vekst og regime at de må erstatte detaljerte mekanismer med en ganske overfladisk og forenklet modell. Det er slike kritiske spørsmål

noen av de alternative perspektivene tar utgangspunkt i.

Samuel Huntington snudde moderniseringstesen om demokrati på hodet, og hevdet at sosioøkonomisk utvikling kunne skape skarpere sosiale motsetninger og vanskeligere vilkår for demokratisk styre. Modernisering innebar ofte opprivende sosiale endringer, med økt usikkerhet, grobunn for sterke, identitetsskapende ideologier, og mer uforsonlige konflikter. Folkelig mobilisering og bred politisk deltakelse i utviklingsland kunne føre til splittelse og anarki, fordi slike samfunn manglet samlende politiske institusjoner med tyngde og autoritet. Demokrati uten enighet om grunnleggende spilleregler ville bety en vedvarende krise som demokratiet ikke kunne overleve. På dette grunnlaget hevdet Huntington at autoritært styresett var nødvendig i en avgjørende fase av utviklingsprosessen, fordi samlende institusjoner måtte bygges gjennom fast autoritet før et regime med bredere folkelig deltakelse kunne overleve.

Dette argumentet er en tydelig parallell til Stein Rokkans historiske modell for politisk utvikling, hvor utbyggingen av et stabilt politisk sentrum og en felles kultur er forutsetninger for stemmerettsutvidelser og stabilt demokrati i en senere fase. Det synet på «nasjonsbygging» gjennom faser som Rokkan uttrykker, er dermed også en formidling mellom Lipsets utviklingsoptimistiske demokratitese og Huntingtons vekt på institusjonell stabilitet.

Lipset ser ingen avgjørende forskjell på de sosioøkonomiske betingelsene for demokrati i utviklingsland og utviklede industriland: Forbindelseslinjene er i prinsippet de samme, innenfor en allmenn moderniseringsmodell. Rokkan hevder at problemene med etablering av statlig autoritet og nasjonal identitet må være løst før et system med bred politisk deltakelse kan stabiliseres. De vesteuropeiske land hadde fordel av et slikt langtrukket utviklingsmønster, hvor utfordringene i en fase kunne møtes før neste sett av utfordringer oppsto, mens etterkoloniale utviklingsland møtte problemene med statlig autoritet, kulturell integrasjon og folkelig deltakelse samtidig, i en krise som hopet seg

Statsvitenskap/2007 Page 127 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

12 Regimeendring

opp og blokkerte løsningene. Det er her Huntington taler for autoritær institusjonsbygging, selv om han ikke kan garantere for den senere demokratiseringen som Rokkan beskriver for Vest-Europa.

Den akademiske og politiske motsatsen til moderniseringstesen om demokrati har vært radikal avhengighetsteori, hvor hovedsynspunktet er at demokrati i den tredje verden har vært blokkert av en allianse mellom utenlandske kapitalinteresser og en lokal støttegruppe for disse interessene – gjerne en indre koalisjon mellom landeiere, borgerskap og militærmakt, med front mot et bredere folkeflertall som kan true privilegier og maktposisjon. Den avhengighetsteoretiske analysen av regimeendring har særlig tatt utgangspunkt i søramerikanske erfaringer de siste tiårene. O’Donnell hevder at den økonomiske utviklingsstrategien har ført til stagnasjon og hyperinflasjon, hvor dominerende interesser påkaller autoritære militærregimer for å kontrollere krisen og de krav og konflikter den medfører, men hvor slike regimers autoritet kan forvitre dersom de mislykkes økonomisk og kommer i konflikt med sosiale eliter. Slik er grunnmønsteret i en analyse av pendlingen mellom autoritære og demokratiske faser. Landenes ytre avhengighet blir en nøkkel til indre motsetninger og skarp sosial ulikhet. O’Donnell bygde også på et synspunkt hos den marxistiske teoretikeren Nicos Poulantzas, som hadde beskrevet hvordan søreuropeiske militærdiktaturer tidlig i 1970-årene kom i konflikt med det ekspansive kapitalistiske borgerskaps interesser.

Den empiriske hovedinnvendingen mot avhengighetsteoretisk regimesyn var en parallell til innvendingen mot Lipsets moderniseringstese: unntak og avvik fra modellen. Land som Burma brøt båndene med den kapitalistiske verden og satset på en selvsentrert utviklingsstrategi, men ble verken rikere eller mer demokratiske. Sterkt avhengige områder som Singapore, Taiwan og Sør-Korea kunne oppnå en ekspansiv industrialisering, og kunne også periodevis bevege seg i demokratisk retning, selv om autoritær kontroll forble en side ved vekststrategien.

Her var imidlertid hovedargumentet for autoritære former at de var nødvendige for kapitalakkumule-

127

ring og investeringsrate på bekostning av umiddelbart forbruk, parallelt til det argumentet for «primitiv sosialistisk akkumulering» under partidiktatur som ble brukt etter den russiske revolusjon.

Også i Sør-Amerika ble det i 1960- og 1970-årene hevdet at kapitalakkumulering og langsiktig vekst krevde autoritære regimer som kunne takle de spenninger og frustrasjoner vekstprosessen skapte; at det forelå et valg mellom en upopulær vekstpolitikk og bred politisk deltakelse. Her brast grunnlaget for autoritære regimer der de økonomiske problemene forble uløst. I Argentina var generalenes nederlag i Falklandskrigen i 1982 den umiddelbare foranledning til militærregimets fall.

En variant av tesen om sosioøkonomiske betingelser for demokrati sier at eiendomsfordelingen er viktigere enn utviklingsnivået. Dette er et argument som går tilbake til Tocquevilles klassiske studie av demokratiet i Amerika. Her er fraværet av et privilegert og nedarvet jordeieraristokrati, med kontroll over en stor masse eiendomsløse bønder, en medvirkende betingelse for demokratiske former. Tocqueville mente at industriell og kommersiell rikdom var for flyktig og utsatt til å danne grunnlag for en varig hierarkisk samfunnsorden, og at den amerikanske form for bevegelig ulikhet derfor var lettere forenlig med demokratisk styre.

Barrington Moores sammenlignende historiske studie av demokrati og diktatur fører dette poenget videre. Her hevdes det at et liberalt demokrati forutsetter at en agrarstruktur med jordeieraristokrati og avhengige bønder løses opp gjennom bondeselveie, og at aristokratiet enten borgerliggjøres eller trenges tilbake av en sterk borgerlig middelklasse. Slik oppstår et interessemangfold utenfor og i motsetning til en aristokratisk dominert sentralmakt, og dette interessemangfoldet fremtvinger mer liberale og demokratiske regimer. For Tocqueville var fordeling av jordeiendom én blant flere viktige faktorer, mens Moore gir den en plass i sentrum av sin analyse av politiske regimer. Dermed tar han også, fra en bestemt synsvinkel, standpunkt i en mer omfattende diskusjon om forholdet mellom kapitalisme og demokrati: ikke bare eien-

Statsvitenskap/2007 Page 128 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

128

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

domsfordelingens betydning for politisk regime, men selve det økonomiske systemets konsekvenser for styresettet.

Kapitalisme og demokrati Det er to vidt forskjellige syn på sammenhengen mellom kapitalisme og demokrati. På den ene side har det vært hevdet at en kapitalistisk økonomi er uforenlig med et virkelig folkestyre. Dette er gjerne et venstresosialistisk argument som har vært fremført i to varianter. Dels sier det at det liberale demokrati er et skinndemokrati, som tildekker de virkelige maktforhold med utgangspunkt i eiendomsrett og økonomisk makt. Dels sier det at heller ikke et liberalt demokrati på lengre sikt kan overleve en kapitalistisk utvikling, fordi kapitalismen skaper ulikhet og skjerpet klassekonflikt, som gjør politiske kompromisser umulig og undergraver den elementære likhet som demokratiet bygger på. I mellomkrigstiden ble dette synspunktet også fremført innen statsvitenskapelig litteratur, av britiske forskere som Tawney, Cole og Harold Laski.

På den annen side har det vært hevdet at kapitalismens historiske fremvekst er det liberale demokratiets forutsetning. Demokratiet oppsto med borgerskapets fremvekst, og borgerskapet var båret frem av kapitalismen. Forskere som Hayek, Schumpeter og Herbert Tingsten har understreket denne sammenhengen i en mer presis form. Hovedargumentet har vært at kapitalisme i økonomien forutsetter konkurranse og spredning av makt, både i forholdet mellom næringer, bedrifter, interessegrupper, og i forholdet mellom privat foretaksomhet og offentlig myndighet. En styrt planøkonomi uten privat eiendomsrett og uten markedskonkurranse ville undergrave dette maktmangfoldet som demokratiet forutsetter. Det har også vært hevdet at en kapitalistisk markedsøkonomi gir raskere økonomisk vekst, og at et voksende overskudd til fordeling gir bedre grunnlag for politisk borgfred mellom ulike interesser.

Det sentrale poenget om kapitalismens sammenheng med demokratisk styre har vært maktspredning og en begrenset statsmakt. I historisk sam-

menheng har også en mer marxistisk orientert forsker som Barrington Moore lagt vekt på dette. I hans analyse betydde kapitalismen at de lukkede maktmonopolene under føydale jordeiendomsforhold ble brutt opp og erstattet med et kommersielt forretningsjordbruk og et urbant byborgerskap.

Dermed fikk bøndene større spillerom, samtidig som maktstrukturen i samfunnet ble mer oppsplittet og bevegelig enn de førkapitalistiske «agrarbyråkratiene» ga rom for. Det liberale demokrati forutsatte at det gamle jordeieraristokratiets politiske dominans ble brutt, og at bynæringer og handel skapte et mer mangfoldig grunnlag for politisk interessekamp. Moores fremstilling er imidlertid begrenset til en tidlig fase av kapitalismens utvikling.

Mellom de mest ytterliggående synspunktene på kapitalisme og demokrati ligger en sosialdemokratisk linje som hevder at en utjevnende blandingsøkonomi – en temmet kapitalisme med omfattende velferdstiltak og en stor offentlig sektor – gir demokratiet de beste vilkår. På den ene side medgis det her at full sosialisering av økonomien vil kunne skape et maktmonopol som åpner for politisk misbruk og kveler en vekstimpuls; på den annen side at ulikhetene og klassemotsetningene i en uregulert kapitalisme gir det politiske demokratiet dårlige vilkår. Det sosialdemokratiske argumentet er altså at både frikapitalisme og sosialistisk monopolisering gir demokratiet dårlige vilkår. Det er plass for mange nyanser mellom disse ytterpunktene, noe den politiske debatten i mange land viser.

Et viktig spørsmål til denne brede politisk-ideologiske debatten er hva som menes med «sammenheng» mellom økonomisk og politisk system. Er det f.eks. snakk om kapitalisme eller sosialisme som nødvendige betingelser for demokrati, som tilstrekkelige betingelser, eller som gunstige vilkår av litt løsere art? Og hvilke definisjoner av kapitalisme og sosialisme er det snakk om, siden språkbruken her varierer så mye?

Et allment eksempel viser betydningen av slike spørsmål. I den virkelige politiske verden har kapitalisme åpenbart vært forenlig med så vel demokratiske som autoritære regimer, slik vi har sett det

Statsvitenskap/2007 Page 129 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

12 Regimeendring

både i Europa og i Sør-Amerika. Det avgjørende er hvorvidt en kapitalistisk markedsøkonomi også kombineres med liberale forfatninger og politiske rettigheter, og ikke bare med de sivilrettslige rammer (avtalerett, kjøpsrett o.l.) som markedstransaksjonene krever. Utfordringen til politisk forskning er nettopp hva som forklarer en slik kombinasjon, fordi den ikke er bygd inn i en kapitalistisk økonomi som sådan.

En nyere kobling mellom kapitalisme og demokrati finner vi hos amerikaneren Francis Fukuyama.

Fukuyama skrev under det overveldende inntrykket av Sovjetunionens oppløsning og kommunistregimenes fall. Hans hovedpåstand var at markedsøkonomiens triumf og overlegenhet ville medføre at det liberale demokrati etter hvert erstattet andre politiske styreformer. De liberale ideer hadde vunnet en endelig seier. Det liberale demokrati og den liberale markedsøkonomi ville fra nå av være helt dominerende organisasjonsprinsipper i henholdsvis den politiske og den økonomiske sfære. Dette er en harmonimodell. Ifølge Fukuyama vil liberale stater være mer stabile innad og mer fredelige utad. Han tar likevel et forbehold for lommer av antiliberal motstand, først og fremst i den muslimske verden.

Fukuyamas argument er svevende heller enn analytisk. Han kobler liberalt demokrati og liberal økonomi gjennom observasjon på et særlig dramatisk tidspunkt i historien, snarere enn gjennom å påvise hvilke mekanismer som eventuelt binder de to sammen. En mindre bestemt kobling mellom liberale organisasjonsprinsipper i den økonomiske og politiske sfære finner vi hos dem som tar utgangspunkt i utviklingslands behov for inngående investeringer og bistand: Land som lykkes med å få i gang en stabil demokratisk utvikling, vil kunne være mer attraktive som mottakere av så vel privat som offentlig og multilateral kapital. I den grad lokale eliter har et ønske om å trekke til seg kapital og ser sammenhengen med demokratisering, er dette en mekanisme som kan bidra til å koble demokrati og kapitalisme.

En tilsvarende mekanisme hvor ønsket om å tilfredsstille ytre krav befester en utvikling i demo-

129

kratisk og kapitalistisk retning, finner vi hos tidligere Warzawapaktland som forsøker eller har førsøkt å kvalifisere seg for medlemskap i NATO og/eller EU. Disse organisasjonene er attraktive fordi de tilbyr henholdvis sikkerhet og markedsadgang og det vi mer allment kan kalle adgang til «det gode selskap». Særlig i Tsjekkkia, Polen og Ungarn (som alle kom med i NATO i 2000) er demokratiseringsprosessene blitt understøttet direkte og indirekte av koblingen til NATO og EU. Demokratisering som rasjonalt valg En rasjonell forklaring på demokratiske reformer kan være at en førdemokratisk maktelite er truet av flertallet og finner at fordelene ved å gi etter er større enn ulempene. Trusler om opprør kan være så overveldende at fortsatt undertrykkelse blir betraktet som altfor krevende og risikabelt. Demokratiseringsprosessen er ofte gradvis og langvarig, slik at hver enkelt konsesjon til en bredere folkevilje ikke koster for mye. Det koster også mindre å gi etter når ulikhetene er små enn når de er store, og det koster mindre dersom den rike eliten kan flagge ut sin formue og dermed beskytte den mot flertallets skattlegging.

På den annen side er faren for opprør og revolusjon større når ulikheten i samfunnet er stor. Derfor kan det være gode utsikter til demokratisering når befolkningen ikke er helt tilfreds, samtidig som eliten ikke står i fare for å tape så mye at den motsetter seg demokratisering med alle midler.

I et slikt rasjonelt perspektiv vil stor ulikhet gjøre demokratisk styre ustabilt. Fordelingskonfliktene er dype. Det er sterkt press fra flertallet for demokratiske reformer, men samtidig stor fare for antidemokratiske kupp dersom reformer blir gjennomført. En stor middelklasse kan bidra til å dempe fordelingskonfliktene mellom elite og folk. Middelklassen har ressurser og overskudd til å lede opprør og demokratikrav, men kan samtidig bli moderert ved å trekkes inn i makteliten. Dermed fører demokratiseringsprosessen til en mer begrenset omfordeling som kan være politisk stabil nettopp fordi samfunnsendringen er mindre radikal.

Statsvitenskap/2007 Page 130 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

130

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Politisk kultur og politisk utvikling Det fins en omfattende statsvitenskapelig litteratur om forholdet mellom kulturtrekk og demokratisk styresett. Hvilke verdier og holdninger til politikk er demokratiet avhengig av?

Stabil forankring av demokratiske spilleregler betyr i seg selv en samling om verdien av disse spillereglene, på tross av andre interessemotsetninger og annen uenighet. Demokrati krever toleranse overfor andre politiske synspunkter, siden spillereglene åpner for at disse synspunktene vinner frem på bekostning av ens egne. Et levende demokrati bygger på uenighet og strid mellom politiske alternativer, men samtidig på et verdifellesskap omkring stridens regler og prosedyrer. Studiet av politisk kultur er opptatt av betingelsene for fremveksten av et slikt verdifellesskap, innen både styrende eliter og bredere folkegrupper.

Det er ofte antatt at samfunn med intense og dyptgripende spenninger eller konflikter ikke gir grunnlag for et stabilt demokrati. Der tap eller erobring av politiske posisjoner oppfattes som en kulturell eller materiell livsbetingelse, har demokratiet magre vilkår. Dersom den politiske striden er for kompromissløs, eller betydningen av et samlende politisk sentrum for liten, vil tilknytningen til mindre grupper overskygge et videre verdifellesskap. Eksempelvis kan intense motsetninger av religiøs, etnisk, språklig, regional eller sosioøkonomisk art underminere demokratiske spilleregler. Det har særlig vært antatt at sterke etniske og religiøse motsetninger gir uforsonlige konflikter, fordi de går til kjernen av en gruppes identitet, mens økonomiske motsetninger ofte lar seg forsone lettere, fordi et kompromiss her ikke er det samme som å selge sin identitet eller sjel. Dette vil imidlertid avhenge av hvor skarpe de økonomiske motsetningene er. Dersom ettergivenhet truer en livsform, vil kompromisser ha dårlige vilkår også her. I uforsonlige former for klassekamp defineres situasjonen slik.

Religiøse og etniske motsetninger har vært særlig skarpe i mange afrikanske og asiatiske land, siden kolonimaktene her trakk grensene uten hensyn til befolkningens kjennetegn, og siden statlig uavhen-

gighet har bygd på disse kolonigrensene. Derfor har disse statene stått overfor indre spenninger som har gjort demokratisk styresett ytterst vanskelig.

Det er imidlertid ikke bare spørsmål om motsetningenes intensitet eller art. Forholdet mellom ulike typer av motsetninger er også viktig. På den ene side kan det tenkes at etniske, religiøse, geografiske og økonomiske konflikter faller sammen, eksempelvis slik at en etnisk minoritet samtidig har en særegen religion, er konsentrert i en bestemt geografisk region, og utgjør en økonomisk underklasse. Da vil hver av disse konfliktlinjene legge seg over hverandre, forsterke konflikten mellom gruppene og gjøre striden mer uforsonlig. Fraværet av den gjensidige tilpasningen demokratisk styre krever, kan enten skyldes massiv undertrykkelse av den svakeste part, eller et konfliktnivå som gjør stabile prosedyrer umulig.

På den annen side kan det tenkes at konfliktlinjene går på tvers av hverandre, slik at f.eks. en etnisk minoritetsgruppe deler seg i flere religiøse grupper, er geografisk spredd, og utgjør innslag i både høye og lave sosiale lag. Det antas gjerne at slike «kryssende konfliktlinjer» demper gruppeidentitetene og visker ut noe av betydningen av hver enkelt konfliktlinje. Dermed reduseres den uforsonlige fanatismen som gjør demokratiske fellesløsninger uoppnåelige.

Slike varierende konfliktmønstre har ofte vært brukt for å forklare ulikheter i demokratisk stabilitet mellom forskjellige land og konfliktområder. Det kan hevdes at India har overlevd som en slags demokratisk enhet tross omfattende konflikter, fordi disse konfliktene – mellom etniske, religiøse og økonomiske grupper – har skåret på tvers av hverandre, mens eksempelvis Sri Lanka har opplevd dramatisk uro fordi en etnisk minoritet (tamilene) både har vært sosioøkonomisk ledende og geografisk konsentrert. Likeledes kan konflikten i Nord-Irland forstås som en situasjon hvor striden mellom katolikker og protestanter faller sammen med klasseskille og ulik historisk opprinnelse, slik den kristne minoriteten i Libanon samtidig var historisk dominerende og økonomisk overordnet de muslimske og drusiske grupperingene, som både vokste raskere og konsent-

Statsvitenskap/2007 Page 131 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

12 Regimeendring

rerte seg geografisk. Det skal nok flere faktorer til for å forklare hvorfor borgerkrig oppstår noen steder og ikke andre, eller på et bestemt tidspunkt og ikke et annet, men konfliktmønsteret synes å være et fruktbart utgangspunkt.

Når konfliktmønsteret ikke gir hele nøkkelen til demokratiets vilkår, skyldes det bl.a. at mange ganske enhetlige land, i etnisk og kulturell forstand, likevel ikke har noen demokratisk tradisjon.

Det synes å gjelde både i mange søramerikanske land og i den arabiske verden. Fravær av de konfliktlinjene som er diskutert her, gir ingen tilstrekkelig betingelse for demokratisk styresett.

Politiske institusjoner Den amerikanske statsviteren Samuel Huntington har hevdet at utviklingen av politiske institusjoner, et sentralt politisk maktapparat med tyngde og autoritet, er en betingelse for stabil demokratisering på et senere tidspunkt. Økende politisk deltakelse uten slike autoritetsstrukturer vil føre til større usikkerhet og en mer kaotisk og uforsonlig maktkamp, hevder han.

De samlende politiske institusjonene, selv om de ikke er grunnlagt på frie valg, gir et ordnet apparat for konfliktregulering og problemløsning som demokratiet senere kan bygge på. Dette synspunktet kan gi mening i historisk perspektiv, eksempelvis når førdemokratiske stenderforsamlinger blir en forløper for alminnelige valgforsamlinger. Eller når et maktfordelingssystem mellom regjering, domstoler og kontrollert representasjon forenkler overgangen til et mer omfattende demokratisk regime, og gjør demokratiseringen til et mindre dramatisk brudd med fortiden. I europeisk historie var det imidlertid ingen umiddelbar kontinuitet mellom tidlige representative forsamlinger og senere folkevalgte parlamenter, siden det gjerne lå flere århundrer med maktkonsentrasjon under kongelig enevelde imellom. Det er denne europeiske formen for enevelde Huntington sammenligner med den etterkoloniale ettpartistat, selv om sammenligningen halter på mange helt sentrale punkter: Den moderne ettpartistat bærer ikke med seg gjenklan-

131

gen av et tidligere representativt system, og gir heller ingen garantier for at enevoldsmakt avløses av liberal-demokratiske institusjoner.

Det er derfor ingen automatikk i Huntingtons vekt på politisk institusjonsbygging som betingelse for stabilt demokrati. Et autoritært styre kan utvikle maktens institusjoner, men samtidig blokkere senere demokratisering. Det autoritære regime kan befeste en politisk maktblokk som motarbeider bredere deltakelse og sementerer egen posisjon.

De institusjonelle betingelsene har en mer entydig sammenheng med demokratiets stabilitet enn med dets opprinnelse. Enkle institusjonelle tiltak kan eksempelvis påvirke mulighetene for stabile regjeringsdannelser der hvor partisplittelse og vaklende koalisjoner stadig undergraver stabiliteten. Høyere sperre mot småpartier i nasjonalforsamlingen, en valgordning som stimulerer de større partiene, en utøvende makt med manøvreringsmuligheter overfor sitt eget parlamentariske grunnlag, kan sikre et regjeringsdyktig alternativ i situasjoner hvor andre institusjonelle rammer ville gi politisk lammelse.

Poenget her er at ustabile og svake flertall, stadig skiftende regjeringer og et fragmentert partisystem kan gi opphav til en politisk legitimitetskrise som undergraver de demokratiske institusjonene. Den tyske Weimar-republikken før Hitlers maktovertakelse har ofte vært beskrevet på denne måten. Da general de Gaulle fikk innført den femte franske republikk – med en sterkere presidentmakt – i 1958, skjedde det mot bakgrunn av en lang serie hyppige regjeringskriser. Da det tyrkiske demokratiet vaklet i slutten av 1970-årene, ble det ofte hevdet at parti- og representasjonssystemet undergravde mulighetene for en handlekraftig regjering. Når velgernes preferanser under gitte vilkår kommer i strid med behovet for styringsstabilitet, kan det oppstå en motsetning mellom demokratisk stabilitet og demokratisk lydhørhet for opinionsbevegelser. Det ligger ofte et slikt dilemma bakt inn i valgordningsdebatter, enten de dreier seg om utjevningsmandater, minimumsandel (sperregrense) for representasjon, forholdstallsvalg mot flertallsvalg, eller metode for utregning av mandatfordeling (se kapittel 19).

Statsvitenskap/2007 Page 132 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

132

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

«Konsosiert demokrati» Tesen om det «konsosierte» (sammenbundne) demokrati er lansert av nederlandske statsvitere som Arend Lijphart for å forklare hvordan demokratisk stabilitet kan oppnås i kulturelt splittede samfunn.

Tesen kombinerer et bestemt konfliktmønster, ugunstig for demokrati, med en bestemt institusjonell form som likevel gjør demokratisk styresett mulig.

Konfliktmønsteret består her i at samfunnet er «segmentert», med kultur- og språkgrupper atskilt i geografiske segmenter uten sterke tverrgående bånd. I Europa har land som Nederland, Belgia, Sveits og delvis Østerrike vært beskrevet på denne måten. Den institusjonelle formen – sammenbindingen eller «konsosieringen» – består i at kulturgruppene bindes sammen på lederskapsnivå gjennom statlige samarbeidsordninger som geografiskkulturelt selvstyre, gjensidig vetorett til beskyttelse av særinteresser, og sammensetning av både nasjonalforsamling og regjering etter forholdstallsprinsippet. Hovedpoenget er et sett av institusjoner som reduserer konfliktnivået gjennom garanterte rettigheter og gjennom ordninger som sikrer at ingen større kulturgrupper holdes permanent utenfor den utøvende makt. Slik kan kulturell segmentering og demokratisk styresett forenes.

Nøkkelen til den konsosierte modellen er et kompromiss mellom kulturgruppenes ledere – en myk samarbeidsstrategi på eliteplan. Store regjeringskoalisjoner, proporsjonalt valgsystem, gjensidig veto og selvstyreformer er metoden. Det konsosierte demokrati er altså en slags institusjonell fredspakt i et splittet samfunn.

Problemet er hvordan en slik myk elitestrategi i dypt splittede samfunn kan forklares. Det er nok rimelig å anta at noe av forklaringen kan være at splittelsen ikke går så dypt. Den libanesiske nasjonalpakten fra 1943, da fordelingen av representasjonsandeler og politiske lederposisjoner for kristen-maronitter og ulike muslimske grupper ble fastlagt, kan være et eksempel her. Skarpere konflikter, utenlandsk intervensjon og demografisk forskyvning mellom kulturgruppene førte til sam-

menbrudd for den libanesiske modellen på 1970tallet, og resulterte i et av de mest notoriske anarkier i verden. Den konsosierte elitestrategien kan føre frem under noen vilkår, men er usannsynlig under andre betingelser. Tesen om det konsosierte demokrati understreker lederskapets betydning, men sier lite om de rammevilkår som former alternativene og gjør disiplinering av kulturgruppene mulig. Et relativt avdempet konfliktnivå kan være en forutsetning for at konsosierte styringsformer blir akseptert, slik nederlandske kolleger av Lijphart – som Hans Daalder – har hevdet.

Fra demokrati til diktatur Fremveksten av demokratisk styre er ingen rettlinjet utvikling. Demokrati er ofte sårbart, og utsatt for mer autoritære tilbakeslag. Enkelte steder har demokratisk styresett, i form av alminnelig stemmerett og frie valg, bare vært et kortvarig eksperiment. I tidligere britiske kolonier var demokratisk styre gjerne en forutsetning for uavhengighet, men vanskelig å befeste på lengre sikt. Søramerikanske regimer har svingt mellom demokratiske og autoritære faser, og i vårt århundre har også mange vesteuropeiske land opplevd dramatisk gjeninnføring av diktatorisk styre etter kortere eller lengre demokratiske perioder: Italia, Spania og Tyskland i mellomkrigstiden; Hellas i slutten av 1970-årene.

Intervensjoner utenfra har ofte spilt en avgjørende rolle, som da kommunistpartiene med sovjetisk hjelp erobret politisk makt i Øst-Europa etter annen verdenskrig.

Det er like vanskelig å enes om enkle forklaringer på demokratiers fall som på deres fremvekst. I faglitteraturen på dette feltet kan vi finne et vidt spillerom av teorier om nesten hver eneste konkrete regimeendring. Hvorfor falt den tyske Weimarrepublikken i begynnelsen av 1930-årene og åpnet veien for Hitler? Her finner vi sosialpsykologiske teorier, som henter røttene i autoritære familieforhold og oppdragelsesformer, slik psykologer som Wilhelm Reich og Erich Fromm så det. Her finner vi personorienterte forklaringer, med vekt på enkeltindividers gjennomslag i historien. Her finner

Statsvitenskap/2007 Page 133 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

12 Regimeendring

vi de store kulturdiagnoser, konsentrert om Tysklands særegne åndshistoriske tradisjoner – splittelsen mellom maktpolitikk og åndsliv, mellom Macht og Geist, uten et sterkt liberaldemokratisk sentrum. Eller vi finner de samlende karakteristikkene av en historisk tidsalder, en epoke, med fascismen som tidens dominerende politiske uttrykk, slik historikeren Ernst Nolte har analysert den. Vi finner også forskere som oppfatter republikkens fall som resultat av et spill av tilfeldigheter, og vi finner dem som hevder at sammenbruddet var uunngåelig, men at utfallet – Hitlers maktovertakelse – kunne vært unngått. I analysene og spekulasjonene omkring dramatiske regimeskifter spiller også konspirasjonsteoriene en viktig rolle – hvem sto bak den tyske riksdagsbrannen tidlig i 1930årene, og hvilken betydning hadde den? Hvilken rolle spilte innenlandsk eller utenlandsk etterretningsvesen da en demokratisk regjering falt – i Iran i 1950-årene eller i Hellas i 1970-årene?

Alle disse spørsmålene kan være viktige nok, både treffende og sentrale. Her skal vi likevel se nærmere på tre andre hovedperspektiver på demokratiers sammenbrudd. Det er perspektiver som har spilt en gjennomgående viktig rolle i studiet av regimeendring innen statsvitenskapelig forskning, med vekt på forklaringsfaktorer av henholdsvis klassemessig, økonomisk og politisk art.

Samfunnsklasser og sosial endring Demokratiske regimers fall er gjerne forberedt av langsiktige eller akutte sosiale forandringer. Det kan være en samfunnsklasse som trues av utarming og statusfall, og som samler seg om et autoritært politisk alternativ i frykt og desperasjon. Mange har lagt vekt på at det tyske småborgerskap, både næringsdrivende og lavere funksjonærer, kom i en slik stilling i mellomkrigstiden – klemt mellom storkapital og monopolisering på den ene siden og den organiserte arbeiderklassens fremvekst på den andre. Slik fikk det tyske naziparti en viktig del av sitt rekrutteringsgrunnlag. I andre sammenhenger kan det være overklasseinteresser som trues av demokratisk massedeltakelse og omfordelingskrav, og

133

som støtter et militærkupp eller en autoritær lederskikkelse for å beskytte posisjon og privilegier.

Det kan også være et underprivilegert proletariat som er frustrert over at radikale omfordelingskrav forsvinner i demokratiske kompromisser, og som blir massegrunnlag for et diktatorisk regime.

Sosiale endringer kan bestå i forskyvninger mellom kulturgrupper av religiøs, etnisk eller språklig art, hvor skarpere konflikter eller ny misnøye underminerer demokratiske spilleregler. Eller økt geografisk ubalanse, sentrum mot periferi, gjerne forsterket av etniske motsetninger, kan skape konflikter og politisk strid som demokratiet ikke overlever. Dette er utviklingsprosesser som ofte ligger bak de dramatiske beskrivelsene av regimeendring som blir aktuelt nyhetsstoff fra ulike deler av verden.

De sosiale eller klassemessige endringene bak demokratiske regimers fall kan anta minst fire forskjellige former. For det første kan det tallmessige styrkeforholdet forskyve seg, slik at en samfunnsgruppe i rask vekst kan se nye muligheter til politisk dominans, eller en synkende klasse forsøker å gripe til autoritære forsvarstiltak mot å bli marginalisert.

For det andre kan sosial og geografisk mobilitet bety statusendringer, usikkerhet og deklassering, som under visse vilkår slår ut i støtte til antidemokratiske løsninger. For det tredje kan en samfunnsgruppe gjennomleve bestemte historiske erfaringer som gir grunnlag for ytterliggående løsninger, slik eksempelvis det tyske naziparti i 1920-årene appellerte til krigsveteranene i kravet om et sterkt ledet Tyskland som kunne motstå nasjonale ydmykelser.

For det fjerde kan regimeendring analyseres gjennom alliansene mellom ulike samfunnsklasser, slik autoritære styresett har vært beskrevet som en «maktblokk» mellom jordeieraristokrati, byborgerskap og utenlandske kapitalinteresser i søramerikanske land. Økonomisk orienterte forklaringer Det er flere måter å oppfatte sammenheng mellom økonomiske forhold og regimeendring på. Det fins en form for økonomisk determinisme, gjerne marxistisk preget, som ser regimeformen som en avle-

Statsvitenskap/2007 Page 134 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

134

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

det refleks av økonomisk utviklingsnivå, men som gjerne forekommer i en mindre streng variant, hvor økonomien gir et begrenset sett av politiske mulighetsformer. Sammenhengen oppfattes likevel ofte som enda løsere, fordi økonomiske forhold kan øke eller redusere sannsynligheten for et diktatorisk regime, men samspillet med andre faktorer vil være avgjørende. Økonomisk orienterte teorier legger her relativt stor vekt på økonomiske faktorer, men ikke nødvendigvis utelukkende.

Den enkleste formen for økonomisk forklaring understreker betydningen av konjunkturbevegelser, og de problemene store konjunkturutslag kan skape for et demokratisk regime. Hyperinflasjon, børskrakk og massearbeidsløshet har spilt en viktig rolle i forståelsen av de nye autoritære regimenes fremvekst i Europa i mellomkrigstiden så vel som i Sør-Amerika i etterkrigsperioden. Koblingen til autoritære løsninger er her demokratienes avmakt overfor en økonomisk krise som er grunnleggende for folks levevilkår og trygghet, og hvor det autoritære regime spiller på løftet om stabilitet og orden.

Mer kompliserte forklaringer flytter oppmerksomheten fra konjunkturkrisen til en økonomisk strukturkrise, med vekt på virkningene av teknologisk endring, forrykket balanse mellom økonomiske sektorer, konsentrasjon av eiendom og produksjonsmidler, vilkårene for akkumulering – opphopning – av kapital. En synsvinkel her kan f.eks. være at fremskreden industrialisering er blokkert fordi overklassene foretrekker luksusforbruk fremfor investeringer, samtidig som de forhindrer den lønnsutviklingen som kan gi markedsutvidelser og kjøpekraft for bredere befolkningslag.

I en slik situasjon skal det autoritære regime holde spenninger under kontroll og forhindre dyptgripende strukturendringer. Igjen er det søramerikanske erfaringer som har gitt mest materiale til analyser i slike baner.

Det har også vært hevdet at autoritære metoder kan være nødvendig for økonomisk vekst i en tidlig industrialiseringsfase, fordi massedeltakelse av fattige folkegrupper vil prioritere forbruk på bekostning av sparing og investering. Dette vekstargumentet

for autoritære regimer har vært brukt under vidt forskjellige politiske fortegn – fra bolsjevikregimet etter den russiske revolusjon og fra høyrediktaturer i Asia og Latin-Amerika. Bolsjevikargumentet om såkalt primitiv sosialistisk akkumulering gikk ut på at et nødvendig overskudd til industrialisering måtte presses ut av en gjenstridig bondestand, mens det høyrekapitalistiske argumentet har bygd på en tese om «vekst gjennom ulikhet». Det er ytterst omstridt hvorvidt, og under hvilke forutsetninger, disse argumentene er holdbare. I slike tilfeller er det økonomisk-strukturelle argumenter som rettferdiggjør autoritære regimer, og som også i noen grad forklarer dem, siden dominerende politiske aktører kan utforme styresettet etter økonomiske behov. Økonomiske forklaringer på regimeendring vil selvsagt også kunne kombinere konjunktur- og strukturforhold, f.eks. ved å betone hvordan strukturelle begrensninger for økonomisk vekst forsterkes i en konjunkturkrise og skaper spenninger som et demokratisk styresett ikke overlever. Denne kombinasjonen av strukturelle betingelser og utløsende krise vil vi gjenfinne i mange statsvitenskapelige teorier om raske politiske endringer – revolusjoner, sammenbrudd, hurtig mobilisering.

«Politikkens primat» Både demokratiers fremvekst og fall kan belyses gjennom institusjonelle og rent politiske forhold: forfatningsregler, partisystem og valgordning, med større eller mindre sårbarhet i politiske krisetider.

En politisk orientert forklaring vil også legge stor vekt på politikeres strategier og beslutninger innen gitte institusjonelle rammer. Hovedperspektivet er gjerne at et demokratisk regimes ineffektivitet, manglende evne til å løse problemer eller tilfredsstille velgernes behov, fører til en legitimitetskrise som gir grunnlag for autoritære løsninger. Bare det mest karismatiske lederskap kan unngå innslag av tillitssvikt, men under ekstreme forhold forvitrer grunnlaget for oppslutning om demokratiske spilleregler: Tillitssvikten slår over fra måten spillet føres på til spillet i seg selv. Det er dette som gjerne kalles «ropet på den sterke mann», når valgte poli-

Statsvitenskap/2007 Page 135 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

12 Regimeendring

tiske organer synes maktesløse eller opptatt av sitt eget lille spill. Under presset av vanskelige problemer kan det også tenkes at valgte politikere selv trer av til fordel for autoritære løsninger, fordi de oppfatter belastningen med en forvitring av legitimitet som større enn tapet av formell posisjon. I enkelte land har omfattende terrorhandlinger eller mafialignende tilstander ledet til slike politiske kriser.

Demokrati er en beslutningsmetode, en kobling mellom deltakelse og resultat. Politiske forklaringer på demokratiske regimers fall tar utgangspunkt i situasjoner hvor metoden ikke virker, hvor koblingen mellom prosedyre og beslutninger er brutt, hvor tilsiktede resultater forsvinner og problemer ikke blir løst. Legitimitetskrisen er det sentrale stikkordet i slike situasjoner. Den kan skyldes at partisystemet ikke lenger fanger opp de preferansene som velgerne har, eller at regjeringen ikke er regjeringsdyktig, eller at de mest fremtredende problemene oppstår på en arena som de politiske organene og deres vedtak ikke når frem til.

Statsvitenskapelige og historiske analyser av demokratiers fall vil ofte trekke inn både sosiale, økonomiske og politiske forhold, men også slike sammensatte analyser kan skilles fra hverandre ved at tyngdepunktet varierer En politisk orientert forklaring ser ikke bort fra økonomiske betingelser og sosiale eller kulturelle endringer, men gir politiske forhold en selvstendig plass innen slike rammer og reduserer dem ikke til en ren refleks av andre vilkår.

Overgangsformene Overgangen fra en regimetype til en annen kan foregå på vidt forskjellige måter. Regimeendringen kan være ledd i en mer omfattende revolusjon, hvor det ikke bare er organiseringen av den politiske makt som endrer karakter, men hvor forholdet mellom samfunnsklasser forrykkes gjennom store sosiale omveltninger. Styreformen kan også endres gjennom et statskupp uten umiddelbare sosiale omveltninger, eller ved at representanter for det sittende regime forhandler seg frem til konstitusjonelle og politiske endringer som i realiteten betyr et

135

regimeskifte. Det fins også eksempler på regimer som abdiserer, trer mer eller mindre frivillig tilbake og overlater arenaen til en politisk opposisjon som gir nye spilleregler for kampen om posisjoner og innflytelse. I tillegg er noen regimeendringer påtvunget utenfra, gjennom krigsnederlag, okkupasjon eller andre former for tvang. Vi skal se litt nærmere på noen av hovedformene.

Revolusjonært regimeskifte Den voldsomste og mest dramatiske formen for regimeendring skjer gjennom borgerkrig og revolusjon. Brede sosiale bevegelser under et nytt lederskap reiser seg til kamp mot det gamle regime. I ettertid vil en revolusjon ofte fremstå som betydelig mer oversiktlig, samordnet og målrettet enn den faktisk var. Revolusjonen kan være et nøye ledet felttog mot den herskende orden, men den kan også være et uryddig kaos av vold, terrorhandlinger og motstridende tendenser, som først senere får sin retningsgivende fortolkning. Graden av strategi, målbevissthet og orden kan være ytterst varierende. Det som kjennetegner en revolusjon, er omfattende folkelig mobilisering og et radikalt nytt regime med støtte i andre sosiale klasser enn det gamle.

Det kan diskuteres hvorvidt det nye regime forsterker eller faller tilbake i en «dypstruktur» som går langt tilbake, slik Tocqueville hevdet at den franske revolusjon videreførte og rasjonaliserte den statlige sentralisering, eller slik mange har understreket at det sovjetiske bolsjevikregimet forlenget en despotisk tradisjon fra tsarveldet. Revolusjoner endrer likevel statsmaktens sosiale grunnlag og organiserer den etter nye prinsipper.

En revolusjon styrter et regime som ikke gir fra seg makten frivillig. Maktgrunnlaget kan være underminert gjennom indre oppløsning, redusert ressursgrunnlag eller nederlag i krig og konflikter utad. Det kan koste liten anstrengelse å vippe det gamle regime over ende. Men motstand fra det etablerte regime er nødvendig for at det skal være rimelig å snakke om en revolusjon. Ulike revolusjoner – og hvordan de kan forklares – blir nærmere behandlet i neste kapittel.

Statsvitenskap/2007 Page 136 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

136

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Statskupp Et statskupp kan innebære en regimeendring, men behøver ikke gjøre det. Det er en regimeendring dersom kuppmakerne organiserer den politiske makten på en annen måte, med betydelige institusjonelle reformer, men ikke når det dreier seg om et personalskifte, hvor en general eller en junta erstatter en annen uten sporveksling av betydning.

Et statskupp betyr som regel at de militære – eller deler av de væpnede styrker – griper makten fra en sivil regjering, eller at en militærregjering erstatter en annen. Det er knapt noen andre grupperinger som har de fysiske maktmulighetene et statskupp krever.

Statskupp forekommer særlig ofte i land hvor den politiske ledelsen mangler forankring i bredere sosiale lag, eller hvor den politiske mobiliseringen foregår gjennom personlige lojalitetsbånd snarere enn gjennom organiserte partier og interesser. Her er maktposisjoner og politiske institusjoner sårbare.

Kontroll over informasjonsapparatet er strategisk viktig i et statskupp, og jo enklere informasjonssystemet fungerer, jo enklere vil det være å erobre den kontrollen et statskupp krever. Det er ingen tilfeldighet at den sentrale radiostasjon er et av de første strategiske målene i en militær kupp-plan.

Statskupp er uttrykk for en mer generell politisk ustabilitet. Samuel Huntington har kalt samfunn med hyppige militærinngrep i politikken for «pretorianske», etter den keiserlige livgarde i romersk oldtid, som ofte påvirket keiservalgene. Det pretorianske samfunn mangler allment aksepterte prosedyrer for konfliktløsning; det særpreges av naken konfrontasjon mellom ulike interessegrupper, uten oppslutning om felles politiske institusjoner, hvor maktposisjoner erverves like lett som de tapes. I et slikt system får de militære, som kontrollerer den fysiske tvangsmakt, en særlig sentral rolle, samtidig som ulike militære grupperinger gjerne rivaliserer med hverandre. Huntingtons modell av «pretoriansk» politikk er en modell av den permanente politiske krise. Statskuppet er den karakteristiske formen for regjeringsskifte under slike uordnede vilkår.

Forhandlet overgang Autoritære regimer faller ikke bare gjennom revolusjonære omveltninger, statskupp eller sammenbrudd etter nederlag i krig. I enkelte situasjoner er regimet åpent for forhandlinger med opposisjonen, og oppgir sitt maktmonopol i en fredelig overgang til mer demokratiske styreformer. Dette betyr gjerne at flere partier blir tillatt og kan konkurrere om maktposisjonene, at det opprettes nye representative organer (eller at gamle gjenopprettes), og at det arrangeres formelt frie valg.

Et av de klareste eksemplene på slik forhandlet overgang til demokrati er utviklingen i Spania etter general Francos død i 1975. Mange av de sensasjonelle regimeendringene i Øst-Europa fra slutten av 1980-årene, som i Polen, Ungarn og Tsjekkoslovakia, er også – med variasjoner – slike eksempler. I flere søramerikanske land har det vært innslag av en forhandlet endring fra militærdiktatur til demokratisk styreform. Her er det imidlertid en glidende overgang mot former for styrt regimeendring, der autoritære makthavere reviderer statsstyret med en kontrollert åpning for demokrati, i forsøk på å sikre egne interesser. Dette skjedde i Chile i 1989, og vi finner tilsvarende innslag både i andre søramerikanske land og i demokratiseringen i Øst-Europa.

Når autoritære regimer forhandler seg vekk fra sitt maktmonopol, betyr det at de oppfatter dette som det minste eller det minst risikable onde. De øyner gjerne faren for mer katastrofale nederlag ved å klamre seg til makten. Men i slike situasjoner svekkes ofte evnen til rasjonell overveielse, og dette forklarer hvorfor enkelte diktatorer strammer tøylene helt til det er for sent – hang til ønsketenkning, uriktig informasjon om oppslutning og motstand i befolkningen, urealistisk tillit til utenlandsk støtte e.l.

Her er det også en glidende overgang mellom forhandlet regimeendring og mer voldelige former.

Det kan nettopp være massedemonstrasjoner og mer eller mindre voldelig press som overbeviser et autoritært regime om at frivillig abdikasjon er det minste onde.

Fredelig regimeskifte gjennom forhandlinger er mer sannsynlig når det autoritære regimes støtte-

Statsvitenskap/2007 Page 137 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

12 Regimeendring

spillere ikke mister alle posisjoner etterpå. Enkelte observatører har f.eks. hevdet at det er lettere å oppgi politiske posisjoner dersom eiendom eller økonomiske privilegier beholdes forholdsvis urørt. I så fall forutsetter en fredelig demokratisering at den sosioøkonomiske omfordelingen er mer beskjeden, i hvert fall på kort sikt. Mange revolusjonære bevegelser har ment at sosioøkonomisk konservatisme er en for høy pris å betale for en fredelig overgang.

Tilsvarende vil autoritære regimer lettere åpne for demokratiske reformer dersom de tror at de kan beholde en del innflytelse gjennom egne partier og oppslutning i valg. Satt på spissen har det vært sagt at et nytt demokrati lettere stabiliseres dersom den radikale opposisjon taper første frie valg, slik det faktisk skjedde i Spania i 1976. Det generelle poenget er at jo dypere de autoritære makthavere tror de vil falle, jo hardere vil de trolig bite seg fast. Dette er samtidig et dilemma for en demokratisk opposisjon, fordi det gjerne er et hovedpoeng at det gamle regime skal falle dypt. En viss demobilisering av opposisjon og opposisjonskrav kan være nødvendig for å berolige etablerte interesser, men svekker samtidig det programmet som mobiliserte opposisjonen.

Autoritære regimer er kjennetegnet ved at makthavere kan gripe inn og stoppe ethvert vedtak de finner ufordelaktig. Demokrati er derimot en formell ramme om usikkerhet, hvor ingen kan være trygg for at deres synspunkter slår igjennom, eller at de vinner neste valg. Usikkerheten er likevel ikke absolutt. Bestemte rettigheter, f.eks. eiendomsrettigheter, kan vernes konstitusjonelt, og institusjonelle ordninger kan påvirke innholdet i de politiske beslutningene. Her kan bærere av det autoritære regime få dempet sin motstand mot endring, gjennom beskyttende overgangsordninger eller mer varig. Overhus for gamle eliter i nasjonalforsamlingen eller kongelig veto i lovsaker er slike ordninger.

I enkelte afrikanske land – som Zimbabwe – har

137

tidligere hvite herskere fått en bestemt andel av representantene i den folkevalgte forsamling etter innføringen av flertallsstyre, og ofte også garantier mot beslagleggelse av jordeiendom. Valgordningen kan også utformes slik at den gir sikker representasjon for tilhengere av det autoritære regime. Flertallsvalg i enmannskretser, hvor vinneren tar alle mandater, kan f.eks. være mer truende enn forholdstallsvalg. Forhandlinger om overgang til demokratisk regime vil ofte dreie seg om slike institusjonelle ordninger, og kompromisser på dette feltet kan medvirke til en fredelig endring.

Det er forskjell på faktisk demokratisering, hvor folkeflertallets dom i valg er avgjørende for regjeringsmakt, og en «liberalisering» som gjerne betyr friere forhold og åpnere debatt, samtidig som maktapparatet består og kan brukes om friheten truer etablerte interesser. Likevel kan liberaliseringen gi spillerom og vekstgrunnlag for en opposisjon som i senere faser kan presse regimet til større innrømmelser.

Videre lesning Acemoglu, D. & J.A. Robinson, Economic Origins of Dictatorship and Democracy, Cambridge University Press, Cambridge 2006.

Huntington, S. The Third Wave, University of Oklahoma Press, Norman 1991.

Lijphart, A. Patterns of Democracy, Yale University Press, New Haven 1999.

Moore, B., Jr. Social Origins of Dictatorship and Democracy, Beacon Press, Boston 1967.

O’Donnell et al., Transitions from Authoritarian Rule. Prospects for Democracy, The Johns Hopkins University Press, Baltimore 1986.

Przeworski, A. Democracy and the market, Cambridge University Press, Cambridge 1991.

Rasch, B.E. Demokrati – ideer og organisering, Fagbokforlaget, Bergen 2000.

Statsvitenskap/2007 Page 138 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

138

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Kapittel 13

Revolusjon Hva er revolusjon?

Revolusjon er den mest dramatiske og dyptgripende formen for politisk regimeskifte. Ordet revolusjon betyr egentlig omveltning eller rotering, og ble først brukt av Kopernikus om himmellegemenes bevegelse. I det 17. og 18. århundre ble ordet billedlig overført til politiske og sosiale omveltninger.

Senere kom revolusjon til å bli brukt om enhver grunnleggende forandring av produksjonsformene (som jordbruksrevolusjonen og den industrielle revolusjon), av politisk og sosialt system (som den franske eller russiske revolusjon), eller av intellektuelle og kulturelle former (som vitenskapelig revolusjon, kulturrevolusjon osv.).

I politisk sammenheng betyr revolusjon rask og gjerne voldelig endring i styringsform og regjeringsorganer, med sikte på dype sosioøkonomiske forandringer. Revolusjon er derfor både en politisk, sosial og økonomisk prosess. Den atskiller seg fra opprør, som først og fremst er en voldelig sosial bevegelse, og fra statskupp, som er illegal utskiftning i politiske posisjoner, men uten bredere sosial mobilisering. Revolusjon atskiller seg på den annen side fra reform, som er en langsom, kontrollert og legal endringsprosess.

I revolusjoner blir de politiske makthavere styrtet («palassrevolusjon»), samtidig som politiske institusjoner blir omformet, styringsmetoder endret og forholdet mellom samfunnsklasser forrykket. I studiet av revolusjoner er det likevel strid om hvor dypt endringene egentlig griper, og hvilke konsekvenser revolusjonen har hatt. Historisk revisjonisme består ofte i begrepsmessige omvurderinger av faktiske hendelser: Den store russiske revolusjon

fortjener kanskje heller betegnelsen statskupp? Eller kan statskupp inngå som viktig eller avgjørende innslag i bredere revolusjonære omveltninger?

Kanskje kontinuiteten er viktigere enn bruddet i fransk historie før og etter revolusjonen av 1789?

Det er mange slike debatter mellom skoleretninger i historieskrivningen.

Kontrarevolusjon tar sikte på å oppheve virkningene av revolusjonen og gjenskape førrevolusjonære tilstander. Siden kontrarevolusjonen også skal forhindre at revolusjonen gjentar seg, kan den ikke bare gjenreise de forholdene revolusjonen oppsto under. Den må gripe enda lenger tilbake, og skape sikrere barrierer mot revolusjonær endring.

Revolusjonens mening Den moderne revolusjonsoppfatningen, hvor samfunnsutviklingen tar en radikalt ny retning, eksisterte ikke før den store franske revolusjon. Det tidligere, klassiske revolusjonsbegrep bygde på et mer syklisk historiesyn, hvor kjente statsformer avløste hverandre i lovmessig gjentakelse. Her var «revolusjon» nettopp et bilde fra astronomien, hvor tidligere tilstander ble gjentatt som rundgang i et velkjent mønster.

Denne gamle betydningen er ingen språklig tilfeldighet. Samfunnsomveltninger og protestbevegelser under det gamle regime hadde ikke revolusjonære formål i moderne forstand. Bønder gikk ikke til opprør for å skape en ny og ukjent samfunnsorden, men for å påkalle en tapt samfunnsorden og gjenreise tradisjonelle rettigheter. Protester var rettet mot personlige undertrykkere, matman-

Statsvitenskap/2007 Page 139 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

13 Revolusjon

gel og individuelle overgrep. Målet var å gjenfinne en tapt rettferdighet. Det er ingen tilfeldighet at førkapitalistiske opprørsbevegelser ofte appellerte til kongemakten, «far i København» som det het i Norge, og dermed stadfestet regimets grunnleggende rettmessighet. Hvis derimot rojalismen ble satt til side, suspendert, som i England under Oliver Cromwell, skjedde det uttrykkelig i navn av gamle friheter som var krenket. Det er nok mulig å finne tegn som peker ut over denne rammen også før 1789, men de nedfelte seg ikke språklig, slik at det klassiske revolusjonsbegrepet ble sprengt.

Det var også et annet astronomisk, eller naturalistisk, innslag i den klassiske språkbruken. Forestillingen om revolusjon uttrykte et bilde av en mektig bevegelse bortenfor politisk makt og vilje, nærmest en slags astral kraft eller naturkatastrofe.

Det er denne forestillingen som er tolket inn i beretningen om hvordan hertugen av Liancourt informerer Ludvig 16. om Bastillens fall, natt til 15. juli 1789. Da kongen utbryter: «C’est une révolte», blir han korrigert av hertugen: «Non, Sire, c’est une révolution.» Den nærliggende tolkningen, i det gamle regimes forestillingsverden, er at revolten er noe velkjent som kan slås ned, mens revolusjonen er den mer uimotståelige naturkraft hinsides kongers og herskeres kontroll.

De revolusjonære selv snudde dette tradisjonelle betydningsinnholdet helt på hodet. Revolusjonen ble tvert imot det ypperste uttrykk for menneskelig handlekraft. Det ble en heroisk dåd for mennesket som mestrer historien, tvinger den over i et annet leie og former den i det nye fellesskapets bilde. Dette er den nye romantiske revolusjonsoppfatningen, i skarp kontrast til den naturalistiske. Det er denne oppfatningen Robespierre uttrykker, med opplysningsfilosofene som forløpere. Revolusjonen varsler en ny politisk forestillingsverden, et vannskille i historien, allerede i den språklige forståelsen av seg selv.

Det var på denne bakgrunn Karl Marx utformet et tredje synspunkt, med et realistisk revolusjonsbegrep som en høyere kombinasjon, en «dialektisk syntese» av naturalisme og romantikk. Han hevdet

139

at en revolusjonær omveltning på den ene side krevde bestemte objektive betingelser hvor samfunnet var modent for revolusjon, og på den annen side en klassebevisst revolusjonær politikk, et «revolusjonært subjekt» Etter marxistisk oppfatning springer revolusjonen ut av et dobbelt motsetningsforhold: spenningen mellom «produktivkrefter» og «produksjonsforhold» på den ene side, og kampen mellom sosiale klasser på den andre. Det er den gjensidige formidlingen mellom de objektive betingelser og den aktive mobilisering som gjør revolusjonen mulig. Senere marxistiske retninger har delt seg fra dette utgangspunktet. Noen har lagt mest vekt på de objektive forutsetninger i kapitalismens økonomiske utvikling, mens andre har understreket den skapende aktivitet og kollektive handling.

Slike underliggende synspunkter på revolusjonenes karakter slår også igjennom i nyere sammfunnsfaglige teorier om revolusjon, som vi skal se.

Revolusjonens anatomi Det er gjort mange forsøk på å beskrive karakteristiske trekk ved revolusjoner – hva slags motsetninger de skyldes, hvilke grupper som driver dem frem, og hva slags utviklingsforløp de gjennomgår.

Et godt eksempel på generelle beskrivelser av det revolusjonære forløp gir Crane Brinton i boka The Anatomy of Revolution, som utkom i 1938. Brinton beskriver den franske revolusjon som analog med en feber: Den starter med en akutt og lokaliserbar infeksjon (1789), sprer seg til større deler av samfunnslegemet, for så å kulminere og ebbe langsomt ut. På tilsvarende måte er det blitt sagt at alle senere revolusjoner har utviklet seg i franske sekvenser, fra den første folkestormen via den revolusjonære ånds sammenbrudd til konsolideringen under en ny diktator: fra 14. juli (Bastillens fall) via 9. Thermidor (Robespierres død) til 18. Brumaire (Napoleon overtar). Argumentet for et slikt mønster er at dette ikke er en historisk tilfeldig sekvens, men at revolusjonenes forløp og skjebne ligger i de bestemte politiske prosessene revolusjonen setter i gang.

Statsvitenskap/2007 Page 140 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

140

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Stormen på Bastillen 14. juli 1789.

Er revolusjoner borgerlige eller folkelige? Er det arbeiderklassen eller bøndene som har drevet frem de store revolusjonene i historien? Hvilken betydning har en profesjonelt revolusjonær elite i forhold til de folkemassene som kommer i bevegelse?

Påvisningen av «det revolusjonære subjekt» er grunnlag for en vanlig inndeling av revolusjoner: «borgerlig revolusjon», «bonderevolusjon», «arbeiderrevolusjon», endog «studentrevolusjon». Et av problemene her er at nær sagt alle kjente revolusjoner har hatt elementer av både borgerlig revolusjon og folkelig revolusjon, av både intellektuelle, bønder og byproletariat. Proletariske revolusjonsbevegelser har gjerne vært drevet av en intellektuell elite. Bonderevolusjoner, ut over rent lokale oppstander, har gjerne hatt et lederskap med bredere erfaringsbakgrunn og i hvert fall den ene foten utenfor landsbyen. Borgerlige revolusjoner mot føydalaristokratiet har knapt vært gjennomført uten bondereisninger i ryggen. Allianser mellom flere samfunnsklasser har

ofte vært avgjørende for gjennomføringen av revolusjonær endring.

Revolusjonære selv kan ha hatt entydige forestillinger om revolusjonens karakter og sosiale grunnlag, mens senere studier har gitt et atskillig mer sammensatt bilde. Det samme gjelder forholdet mellom byoppstand og landsbygdrevolte, mellom fremskredne og tilbakeliggende strøk, hvor revolusjonær teori kan ha et annet syn enn senere analyser gir støtte til. Det har f.eks. vært hevdet at selveiende bønder på middelstore familiebruk spilte en helt sentral rolle i mobiliseringsfasen under den kinesiske revolusjon, mens maoismens ideologi egentlig tilla landbruksproletariatet denne sentrale rollen.

Likevel inngår revolusjonsforskning som del av striden om den revolusjonære arv, slik vi har sett i den faglige skolestriden om den franske eller russiske revolusjon. I studiet av den franske revolusjon har motstridende tolkninger sittet svært dypt. Var revolusjonen et progressivt gjennombrudd for det borgerlige samfunn, et brudd med føydale privilegier og hierarkier – eller var den snarere en elitesirkulasjon på toppen, med massemobiliseringen som redskap for godt organiserte gruppeinteresser?

Dette er en av hovedfrontene mellom det som kalles den klassiske revolusjonsoppfatning og de såkalte revisjonistene.

Revolusjon er et høyst uberegnelig virkemiddel i planlagt samfunnsendring. Forløpet faller sjelden sammen med strategiske doktriner, og utfallet blir som regel et annet enn aktørene forestiller seg.

Mønsteret fremtrer gjerne først i tilbakeblikk. Kan revolusjonsteoriene påpeke generelle betingelser og et felles mønster, eller er variasjonen for stor? Vi skal se på noen svar på dette.

Revolusjonsforklaringene Revolusjonære bevegelser har vært betraktet som kollektive svar på materiell endring. Her er tre hovedantakelser om hvorfor revolusjonære situasjoner oppstår: Den første antakelsen er at revolusjoner oppstår

Statsvitenskap/2007 Page 141 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

141

13 Revolusjon

når folk får det verre. Den marxistiske revolusjonsoppfatningen kan tolkes som en teori om forverring. Den sier at klassekampen tilspisser seg med kapitalismens krise, hvor det sosiale presset øker i forsøket på å holde fortjenesten oppe. Dette betyr økende proletarisering og utbytting, samtidig som arbeiderklassen stimuleres til å kaste åket av seg fordi den bare har sine lenker å miste.

Den andre antakelsen er tvert imot at revolusjoner stimuleres av at folk får det bedre. Det er smaken av frihet og forbedring som gjør byrden av tvang og nød uutholdelig. Dette var Tocquevilles

klassiske syn på bakgrunnen for den franske revolusjon, med innføringen av reformer som det farligste øyeblikk for en undertrykkende regjering. En nyere variant av dette synet har lagt vekt på rask økonomisk vekst som en slik opprivende erfaring, der gapet mellom nye forventninger og skiftende realiteter skaper politisk uro og ustabilitet.

Den tredje antakelsen kombinerer de to første, og går ut på at revolusjoner fremmes når folk får det litt verre etter å ha fått det bedre. Dette er poenget i Davies’ «J-kurve».

Behovstilfredsstillelsen

Davis’ J-kurve

0

Uakseptabel avstand mellom forvantninger og realitet

lse

ille

ilfr

vst

t

nte

ve For

st eds

o beh

isk

t Fak

Akseptabel avstand mellom forvantninger og realitet

i

vst

o beh

e

lels

stil

ds lfre

Tid

Antakelsen er at revolusjonære spenninger oppstår i skuffelsen over akutte tilbakeslag, fordi forventningene fortsetter å øke i samsvar med tidligere oppgang.

Disse ulike antakelsene gir bare konturene av en forklaring. De sier ingenting om hva slags utgangspunkt samfunnsgrupper har, og hvor store endringer som må til for å skape en revolusjonær situasjon. Det er selvsagt ikke slik at forverring, eller forbedring, eller tilbakeslag etter oppgang, i seg selv gir opphav til revolusjon. Vi skal se litt nærmere på et knippe samfunnsfaglige revolusjonsteorier, for å se hvor langt de bærer.

Sosialpsykologiske perspektiver Tesen om fremgang fulgt av tilbakeslag som revolusjonær nøkkel påpeker en psykologisk mekanisme.

Skuffede forventninger gir frustrasjon, og frustra-

På dette tidspunkt bryter revolusjonen ut

sjonen utløser aggressiv atferd. Slike frustrasjon– aggresjon-modeller har vært mye brukt som psykologiske forklaringer på en rekke sosiale og politiske fenomener, fra vold og terror til revolusjon og krig. Det har vist seg vanskelig å prøve ut modeller som Davies’ J-kurve i empirisk forskning. Dette krever omfattende dokumentasjon av ulike sosiale gruppers situasjon, med detaljerte data om endringsforløp og de psykologiske reaksjonene på endringene. Det er ikke grunnlag for å hevde at Jkurven gir den generelle konturen av alle revolusjonære situasjoner, selv om den i enkelte tilfeller kan virke rimelig treffende.

En litt mer komplisert variant finnes i såkalt referansegruppeteori. Her ligger den avgjørende mekanismen i folks fortolkning av egen situasjon relativt til andre grupper de sammenligner seg med.

Karl Marx påpekte også betydningen av dette da

Statsvitenskap/2007 Page 142 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

142

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

han sa at påkjenningen ved å bo i en fattig hytte først blir påtrengende når det kommer et slott ved siden av. Dette kalles også relativ deprivasjon. Tesen er her at et slikt gap mellom forventninger og oppfatning av omgivelsene leder til frustrasjon, at frustrasjonen gir aggresjon, og at aggresjonen slår ut i opprør.

Et slikt avgjørende gap kan oppstå på tre måter: 1) Forventningene er stabile, men omgivelsenes evne til å opprettholde den eksisterende tilstand synker. 2) Fremsteg følges av tilbakeslag, mens forventningene fortsetter å stige på grunn av tidligere erfaringer (J-kurven). 3) Den faktiske tilstand er stabil, mens forventningene stiger. Det er dette som gjerne kalles «de stigende forventningers revolusjon»; innbyggerne i plankeskur oppdager en verden med luksus og slott, enten i sin umiddelbare nærhet eller gjennom moderne massemedia.

Slike mekanismer kan bidra til å skape press mot et regime, også ved mer fredelige regimeendringer enn revolusjon. F.eks. var den siste mekanismen en viktig faktor som bidro til å undergrave Gorbatsjovs styre i Sovjetunionen. Gorbatsjovs program for øket åpenhet (glasnost) fungerte, og slik fikk det sovjetiske folket ny kunnskap om Vestens levestandard, mens programmet for omstrukturering av økonomien (perestrojka) fungerte langt dårligere; folk fikk ikke oppfylt sine forventninger om høyere levestandard.

En variant av referansegruppetesen har lagt vekt på at grupper og individer kan oppleve manglende samsvar i sin relative posisjon langs ulike dimensjoner eller saksområder, slik at de f.eks. har relativt god økonomi, men liten politisk innflytelse, lav sosial status, men høy materiell velferd e.l. Slik rangulikevekt antas så å være en frustrerende og ustabil tilstand, med sterke behov for en mer balansert posisjon på bekostning av andre grupper.

Felles for disse teoriene er vekten på sosialpsykologiske forhold mellom sosioøkonomisk situasjon og revolusjonær bevegelse. Det er psykologiske mekanismer som er nøkkel og bindeledd.

Økonomiske perspektiver Økonomiske forklaringer på revolusjon kan være to vidt forskjellige ting. På den ene side kan det være teorier om hvordan bestemte økonomiske systemer, utviklingstrekk eller spenninger skaper en revolusjonær situasjon, slik vi har sett det f.eks. i marxismen.

På den annen side kan det være en metodologisk retning, med økonomiske resonnementer som mønster i formell forstand. I slik formell forstand (i motsetning til det «økonomiske liv» som et bestemt område av samfunnslivet) er økonomi studiet av «nyttemaksimering»: hvordan knappe ressurser anvendes for å realisere mål, og hvor aktørene selv bestemmer sine preferanser og mål, enten det er materiell velstand, fritid, velvære, fellesskap eller noe annet. Dette er nettopp utgangspunktet for teorien om rasjonelle valg, hvor fordeler veies mot ulemper, hvor tilordningen av midler til mål forklarer handlingsvalg.

En økonomisk revolusjonsforklaring, i metodologisk forstand, ser på revolusjonær deltakelse som nyttemaksimering. Potensielle revolusjonære veier fordeler mot ulemper, risiko for å mislykkes mot utsikter til å lykkes. Deltakelse eller ikke deltakelse, og formen for engasjement, blir et strategisk spill, hvor forventningene til andres atferd er viktige ledd i kalkylen. Her er økonomisk revolusjonsteori parallell til økonomiske teorier om partivalg, organisasjonsdeltakelse og andre politiske fenomener.

Det er avgjørende hva omkostningene ved deltakelse på den ene eller den andre siden i en revolusjonær situasjon er, hvorvidt eget handlingsvalg antas å påvirke utfallet av oppstanden, og hvilken verdi deltakelse eventuelt har – uavhengig av utfallet.

Deltakelse kan f.eks. ha betydelig underholdningsverdi, og veies mot risikoen for skader, tap og straff etter nederlag. Her er det preferanseorden – målhierarki – og holdning til risiko som er avgjørende.

Slike nytte–kostnads-resonnementer har vært brukt for å forklare sammensetningen av revolusjonære eliter, utviklingen etter en gjennomført revolusjon og ulike revolusjonære situasjoner. Nederlag i krig kan f.eks. demonstrere at et regime står

Statsvitenskap/2007 Page 143 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

13 Revolusjon

svakt, og stimulere en opposisjon til å gripe sjansen. Eksemplene spenner fra Russland i 1917 til Argentina etter Falklandskrigen i 1983.

En annen type revolusjonær situasjon kan oppstå der et regime ikke makter å forsvare privilegerte grupper under krise, slik at de stimuleres til å konspirere mot regjeringen. Det klassiske eksemplet er adelsrevolten som innledet den franske revolusjon.

En tredje form kan være kollektiv skattlegging som driver en opposisjonell gruppe tettere sammen, som Ny-England-statenes solidaritet under den amerikanske revolusjon; og en fjerde form kan være en provosert religiøs understrøm som mobiliseres, som i Iran da sjahen ble styrtet med utgangspunkt i de muslimske bazaarene i 1979. Poenget her er de impulsene som endrer balansepunktet i det valget større grupper har mellom passivitet og revolusjonær deltakelse.

Teorien om rasjonelle valg har vært brukt til å konkretisere en rekke slike eksempler på revolusjonære situasjoner. Det er en bestemt metodisk tilnærming som kjennetegner denne økonomiske forklaringstypen.

Sosiologiske perspektiver Det er ulike revolusjonsforklaringer som det er rimelig å kalle «sosiologiske», i den forstand at gruppedynamikk, rollemønstre og sosial struktur står sentralt. Både marxistisk klasseanalyse og teorier om de samfunnsstrukturelle betingelsene for politisk mobilisering hører hjemme her. En utbredt variant er knyttet til såkalt systemfunksjonalistisk sosiologi. Den har et teoretisk særpreg som vi skal se litt nærmere på.

Systemfunksjonalismen hevder helt allment at samfunn utvikler seg gjennom økende differensiering, utskillelse av mer spesialiserte institusjoner av sosial, økonomisk, kulturell og politisk art. Dette differensierte samfunnet bindes sammen på en ny måte, reintegreres, ved at de spesialiserte institusjonene utfyller og forutsetter hverandre gjensidig.

Modellen er her den klassiske sosiologiens idé om funksjonell arbeidsdeling, hvor ulike grupper og samfunnsroller ikke henger sammen fordi de er lik

143

hverandre, men fordi deres forskjellighet utfyller hverandre. Slik ble grunnlaget for samfunnsmessig solidaritet og sammenheng et annet under industrialismen enn i det enklere og mer uspesialiserte bondesamfunnet. Funksjonalismen sier videre at denne nye formen for integrasjon gir det moderne samfunn større tilpasningsevne overfor teknologisk endring og andre utfordringer. Derav det enkle systemfunksjonalistiske utviklingsskjema: differensiering – reintegrasjon – tilpasning.

I dette perspektivet oppstår sosiale forstyrrelser når mekanismene for reintegrasjon ikke holder tritt med hurtig sosial differensiering. Den sosiale tilpasningsevnen synker, og samfunnet blir sårbart for uregjerlig kollektiv atferd, som opptøyer og revolusjonære bevegelser. I en slik situasjon kan revolusjonære ideologier også betraktes som meningsgivende svar på en opprivende og konfliktfylt utvikling, der samfunnet er kommet ut av balanse. Tradisjonelle verdimønstre holder ikke tritt med den raske arbeidsdelingen, eller brytes ned av brå kulturkontakt og konflikter utad. Denne systemfunksjonalistiske forestillingen har også røtter i Émile Durkheims begrep om «anomi», en slags fremmedgjøring eller normativt sammenbrudd i samfunn under rask modernisering.

Denne sosiologiske ideen om det sosialt opprivende i en «usynkronisert utvikling», hvor spesialisering og sosial integrasjon ikke beveger seg i takt, har en viss formell likhet med marxistisk utviklingsteori. I marxismen er det en tilsvarende mangel på samsvar mellom «produktivkrefter» og «produksjonsforhold» som betinger revolusjonære brudd i samfunnsutviklingen. Innholdet i denne teorien er imidlertid et annet. Marxismen er opptatt av motsetninger innen den materielle produksjon, mens normer og verdimønstre spiller en sentral rolle for systemfunksjonalismen.

Politiske perspektiver Revolusjon innebærer umiddelbart en omveltning av styreform og politiske institusjoner. Det vi kjenner som politiske teorier om revolusjon, benytter politisk-institusjonelle forhold også som forklaring.

Statsvitenskap/2007 Page 144 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

144

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Her er to hovedretninger innen faglitteraturen: en som gjerne har betegnelsen «politisk funksjonalisme», og en annen som kan kalles «politisk konfliktteori».

Samuel Huntington har søkt å forklare revolusjonær uro ved en modell som samsvarer godt med systemfunksjonalismen, men med vekt på politiske variabler. Han anvender en generell formel for modernisering: hurtig mobilisering, med politisk engasjement og deltakelse fra store befolkningsgrupper, skaper politisk ustabilitet når de politiske institusjonene ikke er tilpasset de nye formene for deltakelse. Et tradisjonelt kongedømme eller et autoritært fåmannsvelde mangler f.eks. stabile representative organer og et effektivt statsapparat uavhengig av korrupsjon og familieforbindelser.

Revolusjoner hører hjemme i en historisk utviklingsfase der de politiske institusjonene henger etter den sosioøkonomiske endring. Institusjonene imøtekommer ikke de kravene om deltakelse fra nye samfunnsgrupper som følger av slik endring. I Huntingtons språk er revolusjonær omveltning en følge av utilstrekkelig institusjonalisering. De politiske formene blir sprengt fordi de har vært frosset fast i en tidligere utviklingsfase.

Det har vært innvendt at den politiske funksjonalismen er for generell, med for løse nøkkelbegreper. Den legger for mye til rette for argumentasjon i sirkel: Dersom vi erfarer en revolusjonær omveltning i et samfunn under rask endring, vil vi slutte at den politiske institusjonaliseringen har vært utilstrekkelig; dersom revolusjonen ikke kommer, vil vi slutte at de politiske institusjonene holdt mål.

Dermed er det utfallet som avgjør diagnosen: Pasienten døde, altså var sykdommen dødelig.

Charles Tilly har fremført slike innvendinger, og hevder at det ikke er noen klar og nødvendig sammenheng mellom moderniseringsmønster og revolusjon. Samfunnsendringer som industrialisering, urbanisering og befolkningsvekst påvirker likevel revolusjonsutsiktene i mer indirekte forstand. De fordeler og omfordeler ressurser, skaper nye interessegrupper, og endrer tyngdepunktet mellom sosiale lag i forhold til det politiske regimet. Slik oppstår

nye former for politisk maktkamp. Opposisjonelle grupper kan vokse frem og erobre deler av det statlige styringssystemet. Et enhetlig regime kan dermed brekke opp i stridende fraksjoner, mens tidligere dominerende grupper trenges mer tilbake. Dermed kommer revolusjonær endring til uttrykk ved at stridende maktblokker forsøker å tilkjempe seg kontroll over maktapparatet. Den revolusjonære prosessen er gjennomført når statsmakten igjen er under enhetlig kontroll.

Denne politiske konfliktteorien beskriver revolusjon som maktkamp mellom rivaliserende grupper, slik disse interessegruppene vokser frem gjennom dyptgripende samfunnsendringer. Den tar utgangspunkt i hvordan strukturelle forandringer former rivaliserende aktørgrupper. Revolusjonær omveltning kan ikke bare avleses av sosiale og økonomiske betingelser, men avhenger også av konstellasjonene mellom politiske aktører og av de strategiene aktørgruppene utformer.

Teorienes utilstrekkelighet Mangfoldet av forklaringer på revolusjonær endring kan tolkes på ulike måter. Det avspeiler forskjellene mellom ulike samfunnsfaglige perspektiver, og innebærer samtidig ulike verdiorienteringer overfor fenomenet. Mens økonomiske teorier betrakter revolusjon som rasjonell handling ut fra aktørenes nytte–kostnads-vurdering, forklarer sosialpsykologiske perspektiver revolusjonen som en mer ukontrollert masseimpuls, hvor frustrasjon og spenninger avler vold. Funksjonalistiske teorier ser på revolusjon som et tilpasningsproblem mellom samfunnsprosesser og institusjonelle former, mens konfliktteoriene ser revolusjonen som en maktkamp hvor fremvoksende, «progressive», grupper fortrenger de etablerte.

Sett fra en annen synsvinkel har disse ulike forklaringene en viktig forutsetning felles. De forutsetter alle at revolusjon er et forholdsvis ensartet fenomen, som kan forklares av generelle årsaker og mekanismer.

Det er ikke sikkert at denne forutsetningen holder. Det kan tenkes at det eneste som binder de for-

Statsvitenskap/2007 Page 145 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

13 Revolusjon

145

Russiske rødegardister under oktoberrevolusjonen i 1917.

skjellige revolusjoner sammen, er de kjennetegnene som definerer dem som revolusjon, mens fruktbare forklaringer varierer fra revolusjon til revolusjon.

En revolusjonsforsker som John Dunn hevder at hver enkelt revolusjon skyldes et unikt sammenfall av ulike betingelser, og at det er ufruktbart å lete etter enkle, universelle forklaringer. De helt generelle teoriene har en tendens til å være selvbekreftende, tautologiske, fordi de tilpasser revolusjonenes kjennetegn til sine egne årsaksmodeller. Dette gjelder også det økonomiske eller rasjonalistiske perspektivet, hvor revolusjon forklares som et rasjonelt valg samtidig som knapt noen atferd – selvdestruksjon like lite som vinning – kan unngå å være rasjonell ut fra aktørens egne preferanser.

Det kan ofte være mer å hente i studiet av de enkelte revolusjoner enn i den generelle revolusjonsteori. Det som gjør slike enkeltstudier interessante

fra en statsvitenskapelig og samfunnsfaglig synsvinkel, er imidlertid analysen av sammenhenger og mekanismer som har gyldighet ut over det konkrete tilfellet, selv om de ikke forklarer enhver revolusjon.

Et eksempel på slike bidrag er en kjent antakelse fra utforskningen av norsk arbeiderbevegelse, hvor problemet er hvorfor arbeiderbevegelsen i Norge ble betydelig mer radikal enn i nabolandene i en viktig fase tidlig i det 20. århundre. Antakelsen er at det skyldtes den spesielle formen for hurtig industrialisering, hvor store grupper arbeidere ble revet opp fra et stabilt jordbruksmiljø og samlet i omfattende kollektiver rundt den kraftkrevende industrien ved nyutbygde fossefall. Dette er en enkel, strukturell forklaring på tidlig radikal arbeideraktivisme, og den har stimulert både historisk og statsvitenskapelig forskning.

Statsvitenskap/2007 Page 146 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

146

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Et annet og beslektet eksempel er Leo Trotskijs analyse av den russiske revolusjon, som også har vakt vid faglig interesse. Trotskijs utgangspunkt er den særegne formen for industrialisering i tsartiden fra siste del av 1800-tallet. Gjennom statlig initiativ ble konsentrerte storindustrier innplantet ovenfra, etter vestlig påvirkning, uten direkte tilknytning til russisk økonomi for øvrig. Det ble ikke utviklet noen middels industrisektor av betydning; russisk industrialisering ble båret av storkapitalister uten en bredere middelklasse, med et nytt proletariat hentet direkte fra teknisk tilbakeliggende landsbyer. Dermed ble avanserte industriformer og produksjonsmetoder innført uten noen gradvis omforming av det økonomiske liv, samtidig som tradisjonelle autoritetsformer – med en avhengig bondestand og et sterkt jordbruksaristokrati – ble bevart.

Dette er Trotskijs bilde av det han kalte «kombinert ujevn utvikling», en motstridende blanding av alderdommelige og høymoderne trekk som utgjorde nøkkelen til revolusjonære kriser. Ekspansive økonomiske prosesser innkapslet i en særegen form for sosial og politisk tilbakeliggenhet ble kilden til ustabilitet og revolusjon. Dette er dermed ikke en universell revolusjonsteori, men en teori om nettopp den russiske revolusjon, hvor generelle mekanismer har sentral plass.

Revolusjonsforklaringene har ofte en annen svakhet. De skiller ikke mellom årsakene til at det gamle regime bryter sammen, og årsakene til at en bestemt revolusjonær omveltning finner sted. Den gamle ordens sammenbrudd er noe annet enn det nye samfunnets gjennombrudd. Det russiske tsarveldets sammenbrudd i februarrevolusjonen 1917 kan kreve andre forklaringer enn dem vi trenger for å forklare hvorfor det borgerlig-demokratiske mellomspill under Kerenskij ble etterfulgt av bolsjevikrevolusjonen i oktober. De faktorene som forklarer hvorfor den tyske Weimar-republikken falt, er ikke tilstrekkelige til å forklare hvorfor Hitler-regimet ble utgangen på den krisen som fulgte.

Revolusjonære endringer og regimeskifter gjennomgår ulike faser, hvor de samme bokstavene sjelden kan redegjøre for hele prosessen.

De store revolusjoner Hvilke historiske hendelser vi kaller revolusjon, er dels et spørsmål om språkbruk og dels et spørsmål om hva som faktisk foregikk. Vi kan være uenige om hvorvidt det var revolusjon i Russland i 1917 fordi vi er uenige om hva «revolusjon» betyr, eller fordi vi er uenige om hvorvidt vår felles språkbruk passer på det som faktisk foregikk.

I utgangspunktet skal vi forutsette at det er fruktbart å snakke om i hvert fall tre store revolusjoner i nyere tid – den franske revolusjon fra 1789 til 1794, den russiske revolusjon i 1917 – med sine to faser fra februar til oktober – og den kinesiske revolusjon, i en borgerlig-nasjonal og en kommunistisk fase, fra 1911 til 1949. Den såkalte amerikanske revolusjon i 1776 var snarere en kolonifrigjøring med konstitusjonell nyordning, og den engelske revolusjon i det 17. århundre førte ikke til noen virkelig dyptgripende politisk endring. Ellers har omveltningen på Cuba tidlig i 1960-årene og enkelte frigjøringskriger i den tredje verden vært kalt revolusjoner. Etter den språkbruken vi har lagt til grunn her, var det utvilsomt revolusjon i Iran i 1979, og litt mindre utvilsomt i Romania i 1989.

Mange kandidater ligger i det språklige grenselandet mot andre fenomener.

Hva kan en systematisk sammenligning av f.eks. de tre store revolusjoner fortelle? Theda Skocpol har gjennomført en kjent analyse av den franske, russiske og kinesiske revolusjon. Hennes faglige utgangspunkt er særlig Barrington Moores store makrohistoriske studie av betingelsene for diktatur og demokrati, og i noen grad Eric Wolfs sammenlignende analyse av bonderevolusjoner i det 20. århundre. Moore la særlig vekt på forholdet mellom samfunnsklasser og statlig sentralmakt i frembruddet av en kommersiell markedsøkonomi; Wolf var særlig opptatt av hvilken jordbruksstruktur som ga en bondeklasse motiv og spillerom for opprørsbevegelser.

Skocpol hevder at såkalte agrarbyråkratier – hvor samfunnsmakten bygger på arbeidsdeling og allianse mellom en halvbyråkratisk statselite og en jordeiende overklasse – er særlig sårbare for revolu-

Statsvitenskap/2007 Page 147 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

13 Revolusjon

sjonære omveltninger. Slike agrarstater er sårbare for indre uro fordi de kommer i en utsatt økonomisk posisjon når mer ekspansive industriland presser dem utenfra. I Skocpols analyse er det tre knipper av forhold som særlig forklarer revolusjonære brudd: 1) Omfattende folkelige opprør – særlig bondeoppstand – mot det tradisjonelle jordeieraristokratiets maktposisjon og privilegier, er en avgjørende forutsetning for sosial revolusjon. Bøndene må ikke være for sterkt bundet og splittet av føydal og personlig avhengighet; strukturen i bondesamfunnet må gi et visst taktisk spillerom for politisk mobilisering.

2) Bonderevoltene må ledes og samordnes av en radikal intelligentsia dersom de skal utgjøre en trussel mot sentraliserte regimer. Kommersialisering, industrialisering og byråkratisering frembringer gjerne nye marginale eliter mer og mindre direkte tilknyttet statsapparatet: ikke-adelige statsfunksjonærer, provinsadministratorer, lavere offiserer, sakførere, lærere og skribenter. En slik lavprivilegert intelligentsia utgjør ikke bare en rivaliserende elite i opposisjon til det gamle regime og de store familiene; den har også gjerne et program om utvidelse og rasjonalisering av statsmakten for å møte indre og ytre utfordringer.

3) Revolusjoner kan ikke lykkes uten at det gamle regime bryter sammen av ytre press. Militære nederlag, med et militærapparat i oppløsning og en lammet administrasjon, er særlig virkningsfullt.

Her finner Skocpol hovedgrunnen til at den russiske revolusjon lyktes i 1917, men ikke i 1905. I 1905 kunne tsarveldet fortsatt stole på hærens evne til å undertrykke folkelig motstand; i 1917 var denne barrieren brutt ned av utenlandske armeer. Her har Skocpols hovedargument en mer allmenn form: Store utenrikspolitiske utfordringer krever finansielle og økonomiske reformer som ikke kan gjennomføres uten å støte an mot den jordeiende overklassens interesser og privilegier, særlig dens tradisjonelle skattefritak. Når jordeieraristokratiet samtidig utgjør statsmaktens sosiale grunnlag, er nødvendig modernisering blokkert i kjernen av det

147

gamle regime. Slik blokkering av helt avgjørende finansreformer, i en situasjon med krigføring og andre utfordringer utenfra, er nøkkelen til agrarbyråkratiets svakhet.

Dette er hovedlinjene i Skocpols forklaring på de store revolusjoner. Det metodologiske poenget ligger i en systematisk sammenligning av historiske tilfeller, hvor et felles mønster ikke nødvendigvis er gyldig for alle typer revolusjon.

Revolusjonens utfall De store revolusjonene – kanskje også de små – har hatt en viktig virkning felles. De har virket administrativt samlende, statlig sentraliserende. Dette var også et av Tocquevilles sentrale poenger i analysen av den franske revolusjon, og Skocpol underbygger det i sin sammenlignende fremstilling. Dette er ikke overraskende, på bakgrunn av den revolusjonære opposisjon mot et tradisjonelt jordeieraristokrati. Men det var aldri dette som sto i sentrum av de revolusjonæres eget program – ikke i Frankrike, ikke i Kina, og fremfor alt ikke i Russland, der leninismen proklamerte statens oppsmuldring.

Revolusjonene har sjelden eller aldri virkeliggjort sine mest sentrale mål. De har vært utgangspunkt for nye statsbærende eliter, med behov for å konsolidere en utsatt maktposisjon.

Denne avstanden mellom mål og resultater kan skyldes sosiale og politiske mekanismer som revolusjonære ideologier undervurderer. I enkelte tilfeller kan det også skyldes utenlandske reaksjoner, som da presset mot Cuba etter Castros maktovertakelse trolig bidro til å fryse fast et mer autoritært kommunistisk regime. Det ligger imidlertid en usikkerhet i slike vurderinger, fordi kontrarevolusjonære trusler med støtte utenfra gjerne har vært hovedargumentet for en autoritær konsolidering av revolusjonen.

Både den franske, den russiske og den kinesiske revolusjon endte forholdsvis raskt i terror og diktatur. Det har vært hevdet at den amerikanske revolusjon av 1776 unngikk terroren og maktmisbruket

Statsvitenskap/2007 Page 148 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

148

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

fordi det konstitusjonelle rammeverket – maktfordeling, rettsgarantier og uavhengige domstoler – sto i sentrum. Hannah Arendt har hevdet at den franske revolusjon ble en fiasko og den amerikanske en suksess, fordi den første forsøkte en fullstendig sosial omforming, mens den andre konsentrerte seg om frihetens politiske og konstitusjonelle rammer. Ny-England-statenes løsrivelse var imidlertid ikke uten videre en «revolusjon». Arendts poeng innebærer først og fremst at den revolusjonære tradisjon står overfor et dilemma: Den franske revolusjon var mer omfattende og mer dyptgripende enn den amerikanske, og derfor var faren større for at den skulle gå av sporet. I neste kapittel skal vi se nærmere på spørsmålet om demokrati og konstitusjonelle former.

Videre lesning Berdal, M. & D.M. Malone, red., Greed and Grievance, Lynne Rienner, London 2000.

Brinton, C. The Anatomy of Revolution, (1938) Vintage, New York 1965.

Davies, J., «Towards a Theory of Revolution», American Sociological Review, 27, 1962.

Halliday, F. Revolution and World Politics, Macmillan, London 1999.

Skocpol, T., States and Social Revolutions, Cambridge University Press, Cambridge 1979.

Skocpol, T., Social Revolutions in the Modern World, Cambridge University Press, Cambridge 1994.

Wolf, E.R. Peasant Wars of the Twentieth Century, Harper, New York 1969.

Statsvitenskap/2007 Page 149 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

14 Demokratiets problemer

149

Kapittel 14

Demokratiets problemer Demokrati (av gresk, «folkestyre») er blitt et universelt honnørord. Nær sagt ethvert regime hevder å være demokratisk, i en eller annen form. I ettpartistater heter det gjerne at partiet samler opp folkets vilje på en bedre måte enn et mangfold av partier ville gjøre. De fleste diktatorer hevder at de representerer folket på en dypere og mer ekte måte enn ledelsen i et liberalt, parlamentarisk system, enten fordi de er særlig lydhøre for folkets ytringer, eller fordi de er bærere av folkets interesser i dypere forstand enn hva folk selv kan målbære.

Vi vil forbeholde ordet «demokrati» for styreformer hvor den voksne befolkning kan delta i valg mellom politiske alternativer i sammensetningen av lovgivende forsamling, og hvor regjeringsmakten enten indirekte (parlamentarisme) eller direkte (presidentstyre) har grunnlag i frie valg. Denne generelle bestemmelsen gir rom for variasjoner, og for ulike demokratimodeller. Variasjonene er knyttet til formene for deltakelse (stemmerett og faktisk bruk av stemmeretten), til formene for valg (partisystemer og valgordning) og til koblingene mellom valg og regjeringsmakt (parlamentarisme, koalisjonsregjeringer o.l.).

Noen av disse ulike formene kommer vi nærmere tilbake til i kapitlene 15 og 19. Her skal vi se på noen hovedtyper av demokrati, før vi diskuterer hvor egnet demokratiske prosedyrer er til å virkeliggjøre fellesinteresser. Dernest skal vi skissere noen ankepunkter mot det formelle demokrati, og til slutt behandle spenningen mellom konstitusjonelle bindinger, rettsstatsprinsipper og flertallsstyre.

Demokratiets mange ansikter Direkte og indirekte demokrati Den klassiske modellen av det direkte demokrati er styreformen i den athenske bystat i det femte århundre f.Kr. Øverste beslutningsmyndighet var forsamlingen av frie borgere (rundt 6000 menn over 20 år), som møttes over 40 ganger årlig og traff avgjørelser ved flertallsvedtak, dersom det ikke var mulig å oppnå enstemmighet. Slaver, som utgjorde et flertall av den voksne befolkning, kunne ikke delta, og det samme gjaldt kvinner og overhodet i familier som var innvandret fra andre distrikter.

Bystatens begrensede størrelse er en av de viktigste forutsetningene for det klassiske, direkte demokrati. Borgerstatus var begrenset til et forholdsvis lite antall. Slaveøkonomi og kvinnelig husarbeid frigjorde borgernes tid for offentlige sysler. Kritikere av direkte demokrati i sin alminnelighet har lagt vekt på at lik innflytelse på beslutningene er fiktivt, fordi forskjeller i aktivitetsnivå, personlig dominans, taktikk og uformelle gruppedannelser gir store muligheter til å styre utfallet. Antall saker og forsamlingens størrelse er imidlertid de viktigste tekniske begrensningene for det direkte demokrati. Med økende størrelse og bredere saksfelt blir reell deltakelse – gjennom debatt og argumentasjon – raskt umulig. I en enkelt sak spiller størrelsen mindre rolle dersom beslutningen ikke forutsetter diskusjon mellom alle som deltar. Folkeavstemning over enkle alternativer er en variant av det direkte demokrati, men mangler et allmøte som debatterer og voterer.

I moderne stater er demokratiet indirekte, med valg av representanter som treffer beslutningene.

Statsvitenskap/2007 Page 150 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

150

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Det kalles derfor også et representativt demokrati.

Det er tre hovedkriterier på et slikt demokrati, som vi allerede har antydet: 1) Frie valg, som betyr at det er alminnelig stemmerett for voksne statsborgere, at kandidater og partier kan konkurrere åpent med den sittende regjering, at velgerne er beskyttet mot press og trusler gjennom hemmelig stemmegivning, og at valg holdes relativt ofte og regelmessig.

2) Reelle alternativer, som betyr at velgerne ikke er begrenset til en enkelt partiliste, og at valgresultatet har konsekvenser for regjeringsmakten.

3) Folkevalgt myndighet, som betyr at den representative forsamling faktisk har kontroll over lovgivning, skattlegging og budsjett, og at kritikk og parlamentarisk motstand mot den utøvende makt ikke begrenses av trusler og innblanding.

Disse demokratiske kriteriene har også sammenheng med at demokrati innebærer bestemte rettigheter, som tros-, ytrings- og forsamlingsfrihet, forbud mot vilkårlig fengsling, rett til organisering og partidannelse. Demokratiet forutsetter også et uavhengig rettsvesen, hvor alle har adgang til å få saker prøvd for domstolene, og hvor alle i prinsippet er like for loven. Ulike problemer knyttet til det indirekte, representative demokrati, kommer vi nærmere inn på nedenfor.

Konkurransedemokrati og deltakerdemokrati Den klassiske ideen om demokrati som folkestyre innebærer at offentlige vedtak avspeiler «folkeviljen» – velgerflertallets ønsker – og at regjeringen er «av folket, ved folket og for folket». I bokstavelig forstand er dette ikke mulig. Valgene står mellom pakker av alternativer som partiene har satt sammen, og som vanskelig kan stemme helt med velgerflertallets ønsker. Representanter, partiledelse og regjering anvender programmer og tar stilling til saker i en politisk prosess som velgerne ikke kan føre løpende kontroll med. Folkeviljen er ingen entydig størrelse, men et sammensatt mangfold av ønsker, synspunkter og holdninger. På denne bakgrunn har mange demokratiforskere ment at den klassiske demokratioppfatningen stiller helt urimelig høye krav.

Joseph Schumpeter er en av dem som har hevdet at demokrati umulig kan være «folkestyre» i bokstavelig forstand. Folket styrer ikke seg selv, men overlater styret til en mer eller mindre representativ elite. Den direkte innflytelsen over partilistene, partiprogrammene, de ledende representantenes standpunkter og de endelige politiske vedtakene, er ganske beskjeden. Schumpeter snudde derfor den klassiske demokratioppfatningen på hodet. Demokrati var ikke en styreform hvor folkeviljen ble omdannet til regjeringsvedtak, men en konkurranse mellom partier som presenterte alternative programmer overfor velgerne. Demokrati, i faktisk forstand, var nettopp denne konkurransen mellom alternative programmer og regjerende eliter. I en berømt formulering sier Schumpeter at demokrati er «that institutional arrangement for arriving at political decisions in which individuals acquire the power to decide by means of a competitive struggle for the people’s vote» (1954, s. 299). Politiske valg tilsvarer dermed valg mellom varer på markedet, og det som kjennetegner et demokrati, er ikke «folkestyret», men den politiske konkurransen og risikoen for å tape konkurransen i valg. I dette atskiller demokratiene seg fra ikke-demokratiske regimer.

Schumpeters demokratiteori bygger på at en viss elitisme, maktutøvelse av en fåtallig elite, er uunngåelig, og at demokrati ikke forutsetter noen bred politisk deltakelse utenom valgene. En motsats til dette konkurransedemokratiet er de ulike variantene av deltakerdemokrati.

Deltakerdemokrati – som program for bredt folkelig engasjement, deltakelse og medbestemmelse i ulike faser av beslutningsprosessen – har vært begrunnet på flere måter.

Den ene begrunnelsen er at bred og direkte deltakelse påvirker innholdet i de politiske beslutningene.

Det gjør det mulig å organisere samfunnsforholdene mer i overensstemmelse med befolkningens eller bestemte gruppers ønsker enn tilfellet ville være om politikken mellom valgene var overlatt en styrende elite. Dette er en instrumentell begrunnelse for bred og løpende medvirkning innenfor bedrifter, nærmiljø, lokalsamfunn og i videre politisk sammenheng.

Statsvitenskap/2007 Page 151 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

14 Demokratiets problemer

En annen begrunnelse er at deltakelse har egenverdi for deltakerne, uavhengig av om det gir påviselige resultater eller ikke. Politisk engasjement og medvirkning gir selvrespekt, erfaringer, sosial og menneskelig vekst, ivaretar utfoldelsesbehov. Få vil imidlertid hevde at dette kan være den eneste begrunnelsen for politisk virksomhet, selv om det har vært tillagt større og mindre vekt. Jon Elster har understreket at selvrealisering bare kan være et biprodukt av politikk med et målrettet, instrumentelt sikte: Den som gjør selvrealisering til hovedmålet, klarer ikke å realisere seg selv.

En tredje begrunnelse for deltakelse er at det gir en form for bevisstgjøring som utdyper innsikten i politikk, i saksforhold og i hvilke interesser som er involvert. Deltakelse gir læring. Denne begrunnelsen kan peke i begge de to foregående retningene – mot en mer langsiktig, instrumentell ferdighet, hvor skrittene på veien er både mål og midler, eller mot «bevisstgjøringen» som ekspressiv verdi og som variant av selvrealiseringen.

En fjerde begrunnelse er knyttet til oppfatningen av demokrati som en form for kommunikasjon, dialog, samtale om politiske fellesløsninger. Jürgen Habermas har utviklet en teori om politikk som «diskurs», som «ideell samtalesituasjon», hvor målet er at meninger skal brytes mot hverandre og konflikter slipes, til deltakerne samles om det felles beste. Deltakelse i en demokratisk dialog forutsetter en politisk offentlighet – fora der samtalen kan utspille seg. Denne demokratioppfatningen stiller store krav til aktiv medvirkning, og den forutsetter at en form for rasjonell enighet i alles interesse til sist er mulig. Ønsket om bred deltakelse kan bli et dilemma dersom bredden går på bekostning av debattkvaliteten. Moderne massemedier kan bidra til en forflatning av den politiske debatt fordi de skal appellere til et bredt publikum som er – eller antas å være – uinteressert og derfor uinformert om politiske spørsmål. Den dialogorienterte demokratioppfatningen kan kanskje også føre til at enighet mistolkes som verdifellesskap, mens det snarere er konformitetspress eller utmattelse som ligger bak.

Et viktig poeng ved Habermas’ perspektiv er at

151

engasjement, deltakelse og løpende debatt fører til at de politiske aktørenes preferanser påvirkes og endrer seg. Konkurransedemokratiet legger derimot vekt på den tilpasningen mellom politisk tilbud og etterspørsel som skjer gjennom selve valget; preferansene er gitt på forhånd; den løpende debatten som påvirker og forandrer oppfatninger og programmer, er skjøvet i bakgrunnen.

Rasjonalistisk og beskrivende demokratiteori Teorier om demokrati kan dannes på to vidt forskjellige måter. Etter den ene metoden er utgangspunktet et sett av idealer og mål, hvor teoriens oppgave er å anvise de institusjonelle formene som best virkeliggjør idealene. Et slikt utgangspunkt kan være menneskerettserklæringen under den franske revolusjon, ideen om folkesuverenitet, eller tidlige amerikanske føderalisters mål om en ikke-tyrannisk republikk. Her er demokratiteoriens oppgave å finne den beste veien mot målet. Slik kan maktfordelingsprinsippet eller en føderal forfatning begrunnes. Dette kan kalles rasjonalistiske teorier, fordi utfordringen er den mest rasjonelle tilordning av midler til mål.

Den andre metoden tar utgangspunkt i de faktiske systemene som vanligvis kalles demokratiske, og forsøker å finne fellestrekk og betingelser for disse fellestrekkene. Dette kan kalles beskrivende eller empiristiske teorier, fordi utgangspunktet er å karakterisere og forklare de demokratiske formene som faktisk forekommer.

Dette er ikke bare to ulike teoretiske metoder.

Det avspeiler forskjeller i utviklingen av demokratiske systemer i ulike land. Mens f.eks. det amerikanske system bygger på en nitid konstitusjonell konstruksjon, er det britiske vokst frem gjennom en gradvis historisk prosess uten noen skrevet forfatning. Derfor er skillet mellom rasjonalistiske og beskrivende teorier også viktig for å forstå variasjonene i utviklingen av demokratiske systemer. Denne variasjonen kommer vi tilbake til i kapittel 19.

Demokrati som samfunnsform eller prosedyre Det hevdes av og til at demokratiet er det samme som det gode samfunn, enten dette betyr et sam-

Statsvitenskap/2007 Page 152 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

152

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

funn med omfattende deltakelse og sosioøkonomisk likhet, et samfunn hvor grunnleggende rettigheter blir respektert, eller et samfunn med allmenn trygghet og et stort velferdsapparat. Disse ulike alternativene viser problemene med en slik språkbruk. Den gir like mange former for demokrati som det er ideer om det gode samfunn; ordet mister dermed alle faste konturer.

Det er rimeligere å knytte ordet demokrati til bestemte institusjoner og spilleregler – det som gir rammene for strid mellom ulike oppfatninger av det gode samfunn. Dermed kan et demokratisk vedtak godt føre til resultater som strider mot normative idealer om rettferdighet, likhet, trygghet eller andre verdier. Slik sett er demokrati en fremgangsmåte, en prosedyre, som ikke gir bestemte garantier for verdien av utfallet.

Demokrati som prosedyre betyr at det er reglene for vedtak som gir legitimitet til en handlingslinje.

Dersom bestemte regler for ytringsfrihet, organisasjonsfrihet, stemmerett, valg, representasjon, voteringer og regjeringsmakt blir fulgt, er vedtak demokratiske, uansett hvilke innhold de har. Likevel reiser demokratiske prosedyrer en rekke problemer som har stått sentralt i nyere demokratistudier. Vi skal særlig se nærmere på forholdet mellom demokratiske prinsipper, kollektive beslutninger og offentlige fellesinteresser.

Kan demokrati ivareta fellesinteresser?

Demokrati og flertallsstyre Det skaper store problemer å definere demokrati som flertallsstyre. Problemene er dels normative, når det gjelder nedstemte mindretall; dels deskriptive, når det gjelder politiske systemer som vi umiddelbart oppfatter som demokratiske selv om flertallsprinsippet brytes på viktige punkter. Vi skal se på noen av disse problemene etter tur.

I samfunn med varige motsetninger av f.eks. etnisk, religiøs eller kulturell art, vil flertallsregelen konsekvent ramme minoriteten. To aktuelle eksempler illustrerer problemet. I Quebec kan både

det engelskspråklige og det franskspråklige samfunn påberope seg flertallsprinsippet, avhengig av hvor den avgjørende politiske grensen trekkes. De engelskspråklige er i flertall innen den kanadiske føderasjon, mens de franskspråklige dominerer tallmessig i delstaten Quebec. I begge tilfeller vil en av gruppene bli permanent nedvotert i viktige spørsmål, og valg av beslutningsenhet er knapt noe nøytralt valg. I Nord-Irland utgjør protestantene et klart flertall i de seks grevskapene der, mens katolikkene er i like klart flertall hvis den irske republikken teller med. Uansett politisk grensedragning vil det rene flertallsprinsippet alltid gi en overkjørt minoritet. Disse eksemplene er langt fra isolerte unntak. De viser en situasjon som er ytterst utbredt på alle kontinenter.

Flertallsregelen synes mindre akseptabel jo mer grunnleggende gruppeinteresser det er som står på spill. Demokratisk likhet skulle tilsi at flertallet slår igjennom overfor et mindretall, men bare under forutsetning av at alles meninger og preferanser veier like mye. Er det rimelig at et flertall kan frarøve et mindretall dets livsgrunnlag, identitet eller andre vitale interesser? Gir flertallsprinsippet mening dersom utfallet betyr ulike mye mer for mindretallet enn for flertallet? Hva betyr intensiteten i preferanser når preferanser står mot hverandre?

Hvilke mål kan vi eventuelt bruke for å måle peferansenes styrke og utfallenes betydning for ulike grupper? Dette er sentrale demokratiteoretiske spørsmål, med stor praktisk betydning.

Det virker umiddelbart urimelig at et relativt likegyldig flertall skal kunne påtvinge et intenst berørt mindretall sine løsninger. Det er på den annen side ikke lett å finne gode metoder som ivaretar slike hensyn. Et rent teknisk svar kunne være å fordele et bestemt antall stemmer til ulike grupper, som de så brukte til å sette inn i saker som betydde særlig mye for dem. Dette er et forslag om voteringskvoter som har vært kalt «politiske penger», til mulig bruk i representative forsamlinger. Det innebærer at en gruppe som f.eks. er særlig opptatt av religiøse saker, setter inn en stor del av sin totale stemmekvote der, mens de som er mindre opptatt av religion, vil-

Statsvitenskap/2007 Page 153 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

14 Demokratiets problemer

le rasjonere med innsatsen til viktigere ting sto på spill.

Slike tekniske løsninger er likevel lite utbredt. Et vanligere svar er å begrense flertallets makt gjennom ulike former for rettighetsvern, minoritetsbeskyttelse og konstitusjonelle grenser for flertallsvedtak. Dette kommer vi nærmere tilbake til senere i kapitlet.

Hovedpoenget her er at flertallsprinsippet egner seg best når ingen grupper kommer i permanent mindretall (slik de gjerne gjør i dypt splittede samfunn), og når mindretallet ikke er vitalt berørt.

Flertallsprinsippet er heller ikke helt enkelt selv om det blir fulgt, fordi enhver opptelling avhenger av hvem som har stemmerett. Ethvert demokratisk regime setter grenser for deltakelse, og det er ingen allmenn enighet om disse grensene. Demokratiet har innebygd visse forestillinger om intellektuelt nivå. Barn og alvorlig mentalt syke er alltid utelatt, men aldersgrenser og sykdomskriterier varierer.

Kvinner var lenge utelukket, og i det 19. århundre var det vanlig med krav om eiendom og formue for stemmeberettigede. Innvandrere er gjerne utelatt i dag, men etter sterkt varierende regler. Det er et innslag av vilkårlighet i kvalifikasjonene for valgdeltakelse, selv om «alminnelig stemmerett» brukes som demokratisk kjennetegn.

Det er imidlertid ikke flertallsprinsippet som skiller demokratiske fra ikke-demokratiske regimer.

Representative og parlamentariske demokratier har ofte ordninger som gir en annen sammenheng mellom antall velgere og antall representanter, og mellom antall representanter og regjeringsmakt. Mandatfordelingen mellom valgkretser kan ha stor betydning. I Norge er det f.eks. langt flere velgere bak hver stortingsrepresentant i de store byene enn i utkantstrøk. Valgordningen slår også sterkt ut. Et system med flertallsvalg i enmannskretser, som det britiske, har gjort de fleste regjeringer til mindretallsregjeringer i stemmetall, og tidvis har største opposisjonsparti hatt flere stemmer bak seg enn partiet med et flertall av representantene. På den annen side garanterer ikke parlamentarismen at regjeringen har et positivt flertall i nasjonalforsamlin-

153

gen bak seg. Koalisjons- og mindretallsregjeringer kan sitte på tross av de regjeringsbærende partienes tilbakeslag i valg.

Vitenskapsfilosofen Karl Popper har kritisert dette siste forholdet med utgangspunkt i en enkel og særegen demokratiteori. Han hevder at demokrati ikke kan være «folkestyre» i bokstavelig forstand, fordi regjeringer og statstjenestemenn aldri står fullt ut til ansvar for folkeflertallet. Utgangspunktet bør derfor ikke være hvem som styrer, men hvorvidt en regjering kan avsettes fredelig gjennom flertallsvedtak. Popper hevder at demokratiet ikke kan rettferdiggjøres fordi flertallsprinsippet gir de riktige eller de beste beslutningene, men fordi det er en betydelig bedre ordning enn diktaturet.

Grunnen til dette er at demokrati gir lovlig adgang til å bli kvitt en regjering, mens diktaturet ikke gir slike muligheter.

Popper avleder noen praktiske konsekvenser av denne demokratioppfatningen. Han hevder at en valgordning med proporsjonal representasjon gir partiene en posisjon som vrir representantenes ansvar bort fra velgerne og over til partiet. Dermed svekkes båndet mellom velger og representant. Han hevder også at PR stimulerer et mangfold av partier som forkludrer mulighetene for å stemme ned en regjering i valg. Forskyvninger i partienes oppslutning får ikke nødvendigvis avgjørende konsekvenser, fordi koalisjonsregjeringer og mindretallsregjeringer med parlamentarisk støtte kan overleve velgerflertallets dom. Småpartier i vippeposisjon kan også være avgjørende for en regjerings skjebne, mens folkeflertallet spiller en ubetydelig rolle. Derfor hevder Popper at et topartisystem passer bedre til hans demokratiteori, og at de entydige konsekvensene av valgnederlag gjør partiene i et slikt system mer fleksible, selvkritiske og lydhøre overfor velgernes synspunkter. Andre sider ved topartisystemet, som innsnevring av alternativene, eller vanskene med å finne en valgordning som både favoriserer to partier og gir samsvar mellom samlet velgergrunnlag og antall representanter, legger han mindre vekt på.

Ved en enkel omforming av klassisk demokrati-

Statsvitenskap/2007 Page 154 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

154

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

teori avleder Popper konsekvenser som har vært under løpende debatt i utformingen av demokratiske styreformer.

Umulighetsteoremer Avstemningsparadokset viser at flertallsvalg mellom flere alternativer, hvor de som voterer rangerer alternativene forskjellig, kan føre til et roterende flertall uten entydig løsning. I beslutningsteorien kalles dette et aggregeringsproblem; det er ikke mulig å legge aktørenes preferanser sammen (aggregere dem) på en entydig måte til et kollektivt vedtak.

Paradokset ser slik ut: Anta at tre aktører (individer eller grupper) x, y og z skal velge mellom alternativene A, B og C. Aktør x foretrekker A fremfor B og B fremfor C; y foretrekker B fremfor C og C fremfor A; z foretrekker C fremfor A og A fremfor B. I en serie parvise avstemninger mellom alternativene vil dermed et flertall velge A fremfor B, et flertall vil velge B fremfor C, og et flertall vil velge C fremfor A. Den kollektive rangeringen går i sirkel: A > B, B > C, men C > A. De enkelte aktørenes preferanser og valg har logisk orden, mens det kollektive utfallet er «intransitivt», har et sirkulært flertall.

Det er ulogisk å foretrekke blått fremfor rødt, rødt fremfor gult og så gult fremfor blått.

Kenneth Arrow viste i 1951 at ingen avstemningsmetoder kunne unngå å gi slike paradoksale utfall, under visse rimelige forutsetninger: at metoden skulle kunne brukes uansett hvordan aktørenes preferanser var kombinert, at den skulle respektere enstemmige valg, at et kollektivt valg mellom to alternativer skulle være uavhengig av preferansene over utenforliggende alternativer, og at ingen enkelt aktør skulle kunne diktere fellesbeslutningen.

Arrows umulighetsteorem – slik det er skissert her – oppstår når aktørene bare kan rangere alternativene, men ikke uttrykke hvor sterkt de foretrekker ett alternativ fremfor et annet. Problemet kan også oppstå selv om preferanser har ulik intensitet. I praktisk politikk, særlig i forholdet mellom partier og grupper, kommer styrken i preferanser ofte frem gjennom ulike former for kjøpslåing og «hestehandel» mellom saksområder. Det vil også

ofte være lite realistisk å forutsette stabile, gitte preferanser, fordi den politiske prosessen gir rom for endrede preferanser gjennom diskusjon, påvirkning og kompromisser før endelig votering.

Det har også vært anført at avstemningsparadokset ikke oppstår når aktørenes preferanseorden har et mønster med ett toppunkt, slik at f.eks. en venstreorientert person systematisk rangerer alternativer fra venstre mot høyre, og en høyreorientert person omvendt. Dermed oppgis en av Arrows forutsetninger for umulighetsteoremet, som var knyttet til hvilken som helst kombinasjon av individuelle preferanser. Et slikt mønster – på engelsk kalt single-peaked – kan være utbredt i enkeltsaker, selv om noen også her kan sette ekstremene på begge sider foran moderate løsninger. Det kan selvsagt også være høyst uvisst hva som er «ekstremt», og hva som er «moderat», som i eksemplet med yndlingsfarger. Det er imidlertid lite rimelig å anta at én enkelt dimensjon dominerer hele det politiske sakskartet. I synet på sammensatte pakkeløsninger vil trolig preferanseordninger med ett toppunkt være mindre utbredt enn i atskilte saker. Arrows resultat kan derfor ha praktisk betydning.

Et annet umulighetsteorem er knyttet til såkalt strategisk stemmegivning, og viser at det ikke lar seg gjøre å lage beslutningsprosedyrer hvor det alltid lønner seg å stemme etter sin overbevisning. Anta at en aktør foretrekker alternativ A fremfor B, men at flertallsbeslutningen blir B dersom aktøren stemmer for A. I noen situasjoner kan han forandre det kollektive vedtaket til A ved å gå inn for et tredje alternativ C. Det betyr at beslutningsmetoden ikke fanger opp deltakernes preferanser, men at stemmegivningen bestemmes av metoden, fordi den kan gjøre det ufordelaktig å gi uttrykk for de egentlige synspunktene. Dermed blir det vanskelig å begrunne demokratiske prosedyrer med at de er særlig velegnet til å ivareta deltakernes synspunkter. Her har paradokset igjen sammenheng med at rangeringen av preferanser er utslagsgivende, uavhengig av hvor intenst deltakerne er berørt av alternativene. Strategisk stemmegivning kan imidlertid også komme inn når preferansene har ulik intensitet.

Statsvitenskap/2007 Page 155 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

155

14 Demokratiets problemer

Fra den amerikanske borgerkrig.

Et interessant spesialtilfelle av strategisk stemmegivning er knyttet til permanente mindretalls muligheter for å splitte et dominerende flertall. Her har slaverispørsmålet i amerikansk politikk fra 1820 til borgerkrigen vært brukt som illustrasjon.

Det er ulike tradisjonelle fortolkninger av bakgrunnen for den amerikanske borgerkrig. Noen historikere har sett den som en moralsk kamp og en moralsk seier over slaveriet, mens andre har lagt vekt på den økonomiske interessekampen mellom de agrare sørstatene og de industrielle nordstatene.

Den amerikanske statsviteren William Riker har et alternativt syn. Han hevder at slaverispørsmålet ble brukt av de vedvarende tapere i amerikansk koalisjonspolitikk for å splitte den dominerende koalisjon. Hovedskillet gikk mellom agrare og industrielle interesser, men mange av de agrare distriktene befant seg også i nordstatene, og den agrare koalisjon dominerte gjennom Det demokratiske parti, som vant nesten alle valg fra 1828. Denne politiske koalisjonen omfattet sørstatfarmere, som hadde slaver, og nordvest- og midtvestfarmere, som ikke hadde slaver. Det urbane og industrialiserte Amerika i nordøst utgjorde den permanente minoritet.

Denne minoriteten kjørte frem ulike saker for å splitte den dominerende koalisjon, men det var først slaverispørsmålet som var virkelig effektivt, fordi det skilte sørstatsinteressene fra de nordlige

agrarinteressene, og knyttet nordstatene sammen langs en ny akse. Riker bruker dette som eksempel på hvor slagkraftig strategisk dagsorden-manipulering kan være.

Teorien om kollektive valg har vist at roterende flertall (Arrows teorem), strategisk stemmegivning, dagsorden-manipulering – og rene tilfeldigheter – gjør at flertallsvedtak vanskelig blir et dekkende uttrykk for flertallets preferanser. Det er imidlertid ikke slik at demokrati generelt er umulig, selv om umulighetsteoremene viser at problemet ofte kan oppstå.

Flertallsvalg mot fellesinteresser?

Det har vært hevdet at det indirekte demokrati, med konkurranse mellom partier, gjør det vanskelig å ivareta offentlige fellesinteresser. Den såkalte public choice-retningen, med bruk av økonomiske modeller i politisk analyse, har lagt særlig vekt på dette. Her betraktes politikken som et marked, hvor partiene er entreprenører som forsøker å kapre stemmer, mens velgerne er konsumenter av partienes tilbud.

Hovedpoenget i denne sammenhengen er at partiprogrammene, som agn i stemmefiske, appellerer til velgerne som medlemmer av private interessegrupper snarere enn som samfunnsborgere.

Dette skyldes at løsninger som ivaretar bredere of-

Statsvitenskap/2007 Page 156 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

156

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

fentlige formål, er langsiktige og allmenne, mens støtte til private grupperinger er håndfast og umiddelbar. Derfor kan f.eks. det offentlige skolesystem forfalle fordi virkningene er langsiktige og diffuse, mens rikelige midler tilflyter utbyggingsprosjekter eller støttetiltak som det står kampdyktige gruppeinteresser bak. Enkelte storprosjekter som, la oss si, olympiske leker går igjennom nesten uansett hva de koster det offentlige, fordi fordelene tilflyter slagkraftige interessegrupper, mens kostnadene pulveriseres ut på to-tre millioner små skattesedler.

I teorien om rasjonelle valg følger det utilsiktede konsekvenser av stemmemaksimeringen på det politiske marked. En rasjonell aktør har liten grunn til å prioritere offentlige fellesgoder som prisstabilitet eller balanserte budsjetter fordi det ikke fins garantier for at andre oppgir sin private interessekamp. Konsekvensen av solidarisk samfunnsånd blir lett at andre private interesser tilkjemper seg en enda større andel av fellesressursene. Dette er fangens dilemma i spillet mellom organiserte interesser i et demokrati (se kapittel 3). Vi kommer tilbake til liknende «økonomiske» teorier om partikonkurranse i kapittel 19.

Det er også andre og enklere grunner til at flertallsvalg ikke sikrer at flertallets ønsker og preferanser blir ivaretatt. Strategisk plasserte pressgrupper kan påvirke den offentlige politikken i betydelig sterkere grad enn tallmessig styrke skulle tilsi. Velgernes preferanser kan være sammensatte og utydelige for det politiske lederskap, mens organiserte grupper gir entydige og klare signaler. Noen kan true med en særlig lammende streik; andre kan ha spesielt gode forbindelser med sentrale politikere eller saksbehandlere; atter andre kan slå seg inn på den politiske dagsorden gjennom massemedia, slik at akutt «politisk brannslokning» gir gevinster langt utover det som oppnås gjennom mer rutinemessig avveining av krav.

Slike demokratipessimistiske analyser forankret i public choice-teori kan utfordres fra et dialogdemokratisk utgangspunkt. Her er tanken at standpunkter blir modifisert eller tilpasset hverandre når de må forsvares i åpen dialog. Argumenter og hensyn som ikke tåler dagens lys, blir slipt vekk. Den

mest hensynsløse selviskhet må vike for begrunnelser som har bredere gjennomslagskraft. Synspunkter blir «anstendiggjort» når de skal forsvares offentlig. Den politiske dialogen kan, ifølge dette synet, bidra til å endre preferanser, og gi mindre spillerom for partiske og selvsentrerte beslutningspremisser. Innvendingen mot denne analysen igjen er at aktørenes retoriske strategier og valg av argumenter godt kan farges av krav til anstendighet, uten at de bakenforliggende motiver eller det endelige utfall endres.

Kritikk av det formelle demokrati Kritikere av demokratiet faller i to hovedgrupper.

Den ene er rett og slett motstander av demokratiet, fordi den hevder at det er en ineffektiv styreform, hvor fraksjonsstrid truer statens stabilitet, hvor folkelig medvirkning fordreier kompliserte spørsmål, hvor vanskelige avgjørelser blir unngått, hvor skadelige demagoger har fritt spillerom, og hvor politiske vedtak reduseres til laveste fellesnevner et flertall kan godta. Mange autoritære ideologier har hatt en slik oppfatning og argumentert for et statlig lederskap som kan heve seg over fraksjonskamp, partikrangel og folkelige stemninger. Det er slik kritikk Karl Poppers demokratiteori særlig er rettet mot: Demokratiet garanterer kanskje ikke de beste beslutningene, men det er en metode til å bli kvitt en dårlig regjering, i motsetning til situasjonen under ikke-demokratiske styreformer.

Den andre hovedformen for demokratikritikk hevder nettopp at demokratiet er «formelt», og mener at det samtidig mangler reelt innhold. Her betraktes ikke demokratiet først og fremst som en beslutningsmetode eller en prosedyre, men som en samfunnsform hvor bestemte verdier er virkeliggjort. Mye av denne kritikken avviser de problemene vi diskuterte i forrige seksjon – forholdet mellom individuelle preferanser og kollektive valg. Marxistisk teori tar avstand fra et slikt individualistisk utgangspunkt, og oppfatter snarere demokrati som en tilstand hvor fellesskap og likeverd har erstattet klasseherredømme og utbytting. Marxismen antar

Statsvitenskap/2007 Page 157 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

14 Demokratiets problemer

at det er kapitalistiske produksjonsforhold som står i veien for et sant demokrati, fordi samfunnsmakten da ligger utenfor de representative organene. Marxismen er på den annen side lite opptatt av de rettsgarantiene og formelle spillereglene som liberal demokratioppfatning er knyttet til.

En del av den radikale demokratikritikken går ikke så langt som marxismen. Den forkaster ikke den liberale modellen, men vil dels sikre større deltakelse og bredere medvirkning på alle plan i beslutningsprosessen, og dels utvide medbestemmelsen til arbeidsliv og nærmiljø. Krav om bredere deltakelse har også forutsatt at byråkrati og elitegrupper fjerner seg fra velgerne, og at større folkelig medvirkning på alle nivåer er nødvendig for å gjenerobre demokratisk kontroll. «Sosialdemokrati» er f.eks. et program for felles handling for større sosial og økonomisk likhet, i tillegg til konvensjonelle liberale rettigheter.

Noen har også avvist den modellen for nyttemaksimering som økonomiske demokratimodeller tar utgangspunkt i (public choice-skolen), og hevder at demokratisk deltakelse skal overskride slike modeller for politisk markedsbytte eller «aggregering av preferanser»: Demokratisk medvirkning skal stimulere solidaritet, fellesskap og samarbeid. Mye av begrunnelsen for deltakerdemokrati hører hjemme her.

Den oppfatningen av demokrati som legger vekt på at rasjonell diskusjon skal forandre preferanser, tar også avstand fra politiske markedsmodeller. Politikk er et diskusjonsforum for offentlige anliggender, ikke et marked for private interesser. Gjennom diskusjon skal standpunkter «renses» og ansvarliggjøres, slik at deltakerne enten blir enige eller innestår for sine synspunkter i full åpenhet. Denne tradisjonen har derfor hatt større sans for åpen og synlig stemmegivning, fordi dette kan påvirke aktørene til å stemme i samsvar med allmenne interesser snarere enn med egoistiske. Slik åpen og begrunnet stemmegivning er først og fremst mulig i små forsamlinger. Baksiden av dette – som meningspress og konformisme – har denne tradisjonen lagt mindre vekt på.

157

I enkelte afrikanske land har det vært brukt tilsvarende argumenter for et «afrikansk demokrati» som hevdes å gripe tilbake til et eldre diskuterende fellesskap. Et slikt fellesskap skal så kunne realiseres innen ettpartistatens rammer. Radikale demokratikritikere, som den kanadiske statsviteren C.B. Macpherson, har funnet ikke-liberale demokratiske «modeller» for massedeltakelse både i kommunistiske stater og i den tredje verden. Her løsrives igjen demokratibegrepet fra bestemte prosedyrer og institusjonelle former.

Det liberale svaret har vært at spillerommet for maktmisbruk og skinndemokratisk blendverk øker når kravet til bestemte prosedyrer ikke står fast.

Den liberale demokratioppfatningen er uløselig knyttet til selve det konstitusjonelle rammeverket, valgregler, maktfordeling, rettsgarantier, domstolenes prøving av lovers konstitusjonelle gyldighet osv. Vi skal derfor se nærmere på forholdet mellom slike konstitusjonelle rammer og demokratisk styresett.

Konstitusjonalisme og demokrati Konstitusjonalisme betyr at forfatningen – i skreven form eller gjennom sedvane – har reist barrierer mot løpende flertallsvedtak. Disse barrierene er i en viss forstand selvpålagte; de kan være vedtatt av en tidligere generasjon, f.eks. av en grunnlovgivende forsamling, men de bekreftes gjennom stilltiende aksept så lenge de blir respektert.

Slike barrierer mot et demokratisk flertall kan være av enten prosedyremessig eller innholdsmessig art. Prosedyrereglene kan f.eks. kreve at enkelte viktige vedtak bare kan gjøres med kvalifisert flertall (mer enn 51 % av stemmene), eller fastsette innebygde forsinkelser, slik at vedtak må gjentas etter bestemte frister og eventuelt i flere fora. Den norske grunnloven (paragraf 112) krever f.eks. at gyldige grunnlovsendringer må vedtas av 2/3 av de minst 2/3 av stortingsrepresentantene som må være til stede, og at forslaget må være fremsatt i løpet av de tre første år av foregående valgperiode. Her har det vært anført at folket i valg skal ha anledning

Statsvitenskap/2007 Page 158 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

158

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

til å ta stilling til slike endringer, og at kravene kanskje reduserer faren for at partidisiplin gir flertall for forslag som ikke har et reelt flertall av representantene bak seg. Kravet om kvalifisert flertall står imidlertid i strid med det vanlige demokratiske flertallsprinsippet. Det gir forrang til dem som foretrekker status quo, selv om de skulle være i mindretall.

Innholdsmessige barrierer mot flertallsvedtak er særlig lovregler som beskytter bestemte rettigheter.

Dette kan være liberale rettsprinsipper som at ingen skal straffes uten etter lov og dom; vern om fortidige handlinger ved at lov ikke skal gis tilbakevirkende kraft; og garantier mot fremtidig vilkårlighet ved at lover skal være stabile og forutsigbare.

Noen konstitusjonelle barrierer beskytter private rettigheter, f.eks. eiendomsretten, mens andre til dels gir individuell beskyttelse, men samtidig skal garantere demokratiet selv, slik som vern om ytringsfrihet og stemmerett. Derfor har konstitusjonelle demokratier gjerne grunnlovfestet slike rettigheter – de skal ikke kunne oppheves av et løpende demokratisk flertall.

Noen former for konstitusjonell begrensning av flertallsstyret er bygd inn i de reglene flertallsstyret virker innenfor, f.eks. i land med faste valgperioder, uten adgang til oppløsning av nasjonalforsamlingen og utskriving av nyvalg når regjeringen måtte ønske et annet flertall. Dette gjør at vedtak fattes av et flertall som kanskje ble valgt under andre opinionsmessige vilkår, men begrenser samtidig muligheten til strategisk beregning av valgtidspunktet.

Rettighetsbeskyttelse og barrierer mot løpende flertall ligger dels i at endring gjøres mer komplisert, og dels i overføring av myndighet til uavhengige organer. Særlig viktig er ordninger hvor domstolene har adgang til å prøve hvorvidt lover er i overensstemmelse med forfatningen. Mange land har bestemte konstitusjonsdomstoler for dette formålet. I Norge har Høyesterett en slik prøvingsmyndighet, og den har vært sterkt omstridt i ulike faser av norsk politisk historie. Prøvingsretten er en konstitusjonell – eller «konservativ» – garanti mot bestemte flertallsvedtak. Kritikere av prøvingsret-

ten har argumentert med at også den øverste domstolen er et «politisk» organ, og ikke en nøytral vokter av konstitusjonen. Forsvarere har hevdet at den er en viktig liberal rettsgaranti.

På tilsvarende måte kan et folkevalgt flertall foretrekke å delegere andre former for myndighet til uavhengige organer utenfor løpende flertallskontroll, slik f.eks. sentralbanken gjerne har privilegerte oppgaver knyttet til økonomisk stabilitet. Dette kan være en slags parallell til «Odyssevs ved masten», hvor folkevalgte vet hvor lett de blir fristet til kortsiktig velgerkurtise, og derfor binder sine hender ved å overføre enkelte allmenne saksfelter til organer som er mindre sårbare. Den demokratiske legitimiteten vil her avhenge av at to premisser er oppfylt. For det første at de mål en uavhengig sentralbank forfølger, har karakter av et fellesgode; mange vil mene langsiktig prisstabilitet tilfredsstiller dette kravet. For det andre må sentralbanken besitte innsikt i politisk-økonomiske kausalprosesser og relevante virkemidler som gjør den i stand til å forfølge dette målet på en konstruktiv måte. Hvis en sentralbank doserer sine virkemidler feil, slik at en ønsket innstramming «slår over» og blir så brutal at den leder til konkursras, rask økning i arbeidsledigheten og finanskrise, vil dens autonomi miste mye av sin begrunnelse. I slike tilfeller kan det være avgjørende om autonomien er konstitusjonelt forankret, eller om den bare er gitt ved et vanlig politisk mandat.

Konstitusjonalisme innebærer at enkelte saksområder trekkes bort fra den demokratiske dagsorden ved at de overføres til ikke-folkevalgte organer, eller ved at de gjøres til private rettigheter. Omfanget av dette har selvsagt vært politisk omstridt, og har til dels vært brukt som et mål på graden av demokratisering. De politiske forfatninger i det 18. og 19. århundre var ofte særlig opptatt av å beskytte privat eiendom mot flertallsvedtak og offentlig strid. De hadde derfor også gjerne stemmerettsbetingelser knyttet til eiendom, samtidig som maktfordelingsprinsippet, med myndighetsområder forbeholdt kongemakten og kongens råd, skulle gi garantier mot folkevalgte flertall.

Statsvitenskap/2007 Page 159 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

14 Demokratiets problemer

I nyere politisk teori har det vært påpekt at former for «privatisering» og innsnevring av den politiske dagsorden kan være til fordel for den demokratiske prosessen. Slik innsnevring kan ha en «udemokratisk» side, men det betyr samtidig at enkelte lammende konflikter kan unngås, og at mindretall med vitale interesser på spill er beskyttet mot mer likegyldige flertall. I enkelte land kan religiøse spørsmål være et eksempel på slike «avpolitiserte» saker, hvor konfliktnivå eller grad av overgrep kunne øke betydelig om de sto på den politiske dagsorden.

Konstitusjonelle regler for styring i alvorlige krisesituasjoner reiser en helt spesiell type problemer.

Bestemmelser om unntakstilstand skaper et akutt dilemma i forholdet mellom konstitusjonelle prinsipper og nasjonalt forsvar. I Norge hadde vi en opphetet politisk strid om de såkalte beredskapslovene etter krigen. Krisesituasjoner kan medføre at det konstitusjonelle demokrati forsøker å beskytte seg gjennom tiltak som setter det konstitusjonelle demokrati til side. Forsvarere av ekstraordinære fullmakter under krise hevder at de er nødvendige for demokratiets overlevelse på lengre sikt; kritikere hevder at slike fullmakter lett kan misbrukes, eller at de alt i utgangspunktet er påskudd for å ramme politiske motstandere.

Konstitusjonalismens mest generelle problem er at en generasjon – den som fastla forfatningen – stenger for senere generasjoner med barrierer den ikke selv var hindret av. Problemet består i at hver «generasjon» – valgt forsamlingsflertall – gjerne skulle vært i denne privilegerte situasjonen: ubun-

159

det av sine forgjengere, men bindende for ettertiden. Det er lett å se betydningen av konstitusjonelle bindinger, men det er ikke like lett å begrunne hvorfor en politisk gruppering skal ha slike grunnleggende fortrinn. Her har det vært anført at senere generasjoner stilltiende aksepterer de konstitusjonelle rammene, og derfor i en viss forstand deltar i fastsettelsen av dem. Mer praktisk har det vært hevdet at det letter byrdene ved politisk beslutningsvirksomhet at noen rammer er gitt, slik at ikke stadig strid om konstitusjonelle regler virker som en konfliktskapende belastning til fortrengsel for andre spørsmål.

Videre lesning Dahl, R.A., Democracy and Its Critics, Yale University Press, New Haven 1989.

Elster, J., red. Deliberative Democracy, Cambridge University Press, Cambridge 1998.

Held, D. Models of Democracy, Polity Press, Cambridge 1987.

Hovi, J. & B.E. Rasch, Strategisk handling, Universitetsforlaget, Oslo 1993.

Midgaard, K. & B.E. Rasch, red. Demokrati – vilkår og virkninger, Fagbokforlaget, Bergen 2004.

Putnam, R.D., Making Democracy Work, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1993.

Rasch, B.E., Demokrati – ideer og organisering, Fagbokforlaget, Bergen 2000.

Schumpeter, J.A., Capitalism, Socialism and Democracy, (1943) Unwin, London 1954.

Statsvitenskap/2007 Page 160 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

160

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Kapittel 15

Politisk elite og politisk lederskap En elite er en gruppe som er særlig fremtredende på sitt område. I politikken betegner det gjerne dem som spiller en betydelig rolle i statsstyret og i de politiske organene. Innen statsvitenskap og politisk sosiologi er studiet av eliter langt på vei en egen forskningstradisjon.

Politisk lederskap kan være et annet ord for politisk elite. Studiet av lederskap dreier seg imidlertid også om hva det egentlig består i, hvilke kvaliteter som kreves, og hva som gjør det effektivt eller mislykket. Mens eliten har en privilegert eller særlig betydningsfull posisjon, er lederskap også en prosess med bestemte kvaliteter.

Når politikk betraktes som maktkamp, har studiet av eliter to viktige sider – dels hvordan eliten henger sammen og etablerer seg nedenfra, i forhold til ikke-eliter; og dels hvordan konkurrerende eliter rivaliserer med hverandre, og eventuelt avløser hverandre.

Når politikk betraktes som styringsproblem, som spørsmål om å virkeliggjøre felles mål og overkomme felles avmakt, er elitenes og lederskapets rolle en annen. Her er oppgaven å finne tekniske løsninger, organisere samarbeid, stimulere til innsats, løse opp misforståelser og skinnuenighet.

Elitestudiene har vesentlig konsentrert seg om politikk som maktkamp, mens studiet av lederskap i større grad har tatt opp betydningen av problemløsning og realisering av felles mål.

Den machiavelliske tradisjon Machiavellis Fyrsten kan betraktes som en håndbok i hersketeknikk. Etter det machiavelliske syn er po-

litikk først og fremst maktkamp, erobring av makt og opprettholdelse av makt. Machiavelli skilte mellom to regjeringsmetoder – tvang og list, brutalitet og smartness. Politiske eliter delte seg derfor naturlig i to hovedgrupper eller «familier» – løvene og revene, de sterke og de lure.

Den machiavelliske tradisjon har holdt fast ved at maktkamp er politikkens kjerne, og at politisk makt nødvendigvis er konsentrert hos en styrende elite. Den har også vært opptatt av hersketekniske metoder og av konkurransen mellom stridende eliter. Det er dette som binder machiavellisk orienterte eliteteoretikere som Vilfredo Pareto, Gaetano Mosca og Robert Michels sammen. Alle skrev sine viktigste verker i slutten av det 19. eller begynnelsen av det 20. århundre. På den ene side var de kritiske til marxismen, med dens forestilling om et klasseløst samfunn hvor ingen hersker over andre.

På den annen side var de kritiske til den radikal-liberale ideen om folkestyre, med dens forutsetning om likhet og bred medbestemmelse. Eliteteoretikerne betraktet slike forutsetninger og forestillinger som urealistiske. De oppfattet seg nettopp som realister i sitt syn på maktkamp og maktkonsentrasjon som uavvendelig. Kjernen i de klassiske eliteteoriene var tesen om at det i ethvert samfunn var et avgrenset mindretall som traff de viktigste beslutningene.

Innenfor marxismen behandlet Lenin organisasjonsspørsmålet i den revolusjonære bevegelse, og hevdet at masseaksjon var avhengig av en disiplinert og målrettet revolusjonær elite. Lenins skrift Hva må gjøres? fra 1902 er en marxistisk parallell til klassisk eliteteori. Det er ingen tilfeldighet at

Statsvitenskap/2007 Page 161 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

15 Politisk elite og politisk lederskap

den italienske marxisten Antonio Gramsci kalte det kommunistiske parti for Parti-Fyrsten. Den machiavelliske tradisjon fikk betydning for bolsjevikisk strategi både før og etter makterobringen, selv om marxismen forutsatte et egalitært og klasseløst samfunn som endelig mål.

Pareto Vilfredo Pareto gir en bred og en smal definisjon av elite. I bred forstand har enhver aktivitet et hierarki av utøvere, hvor noen utpeker seg fremfor de øvrige.

Alle disse fremtredende representantene – fra forretningsliv til kunst – tilhører eliten. Eliten i smalere forstand er de ledende innen politikk og samfunnsliv – den styrende elite, med utgangspunkt i den høyst ulike fordelingen av prestisje, makt og materielle goder som kjennetegner ethvert samfunn.

Vilfredo Pareto (1848–1923).

161

Pareto deler den styrende elite i to grupper. Den ene er grunnleggende konservativ. Den vil beskytte så vel maktposisjoner som rådende institusjonelle ordninger. Den andre er nyskapende, opposisjonell og mer brutalt pågående. Dette betyr at eliten ikke bare består av dem som sitter i maktposisjon, men også av tidligere makthavere og av fremtredende opposisjonelle. Eliten omfatter de gruppene som de mektige til enhver tid rekrutteres fra.

Pareto hevder at stabil maktposisjon krever en kombinasjon av de to rivaliserende gruppenes motstridende egenskaper – så vel list og overtalelsesevne som vilje til maktbruk. En herskende elite må være både «rev» og «løve», i Machiavellis språk. En enkelt elite besitter sjelden begge disse egenskapene. Sittende makthavere kan være mesterlige til å manipulere frem oppslutning gjennom politiske manøvrer, men vil etter hvert miste den hensynsløse pågåenheten som brakte dem i posisjon. Moderate eller trette aristokratier vil kunne samle større oppslutning nedenfra, men blir samtidig ofre for sin egen svakhet, feid til side av en mer voldelig opposisjon.

Dette er grunnlaget for Paretos tese om elitesirkulasjon, den evige veksling mellom en systembevarende og en nyskapende elite, hvor de egenskapene som utvikles gjennom konsolidering av posisjoner, står i strid med de egenskapene som maktens erobring krever. Historien er en historie om privilegerte minoriteter som stiger opp, bekjemper hverandre og forfaller; «historien er en aristokratienes kirkegård,» hevdet Pareto.

Mosca Paretos tese om elitesirkulasjon var basert på misforholdet mellom det sammensatte kravet til en stabil elite, og de ensidige psykologiske egenskaper som hver elite gjerne var i besittelse av. Mosca hadde foregrepet ideen om den styrende elite, men med mindre vekt på psykologiske egenskaper. Hans tese var at det herskende mindretall hersket i kraft av sin evne til organisasjon. Denne overlegenheten skyldtes dels fordelingen av individuelle egenskaper, og dels selve fordelen ved å utgjøre en mindre,

Statsvitenskap/2007 Page 162 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

162

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

utfordret og styrtet av en rivaliserende elite, med bredere politisk ryggdekning.

En slik veksling mellom «aristokratiske» og «demokratiske» tendenser er Moscas versjon av det Pareto litt senere beskrev som elitesirkulasjon. En politisk klasse ville ikke kunne overleve uten tilpasningsevne og rekruttering av nye elementer fra lavere sosiale lag. Elitesirkulasjonen kunne derfor være en gradvis fornyelsesprosess, når eliten var åpen for endringer og nyrekruttering, eller et dramatisk brudd, når eliten var lukket for fremvoksende krav.

Gaetano Mosca (1858–1941).

mer oversiktlig, bedre informert og mer samordnet gruppering. Flertallet var nettopp en splittet og uorganisert masse. «Mindretallets makt er uimotståelig overfor hvert enkelt medlem av flertallet som står alene mot det organiserte mindretall,» som Mosca uttrykte det. Slik sto massen i motsetning til den herskende «politiske klasse», som eliten her ble kalt. Kjernen i denne eliten var de sentrale partiledere, som serverte velgerne de alternative programmene og kandidatene. Representantene ble derfor snarere partiledernes enn velgernes representanter, i Moscas perspektiv. Demokrati kunne ikke løse elitestyrets problem, fordi den demokratiske likhet alltid var fiktiv.

Mosca hevdet samtidig at elitens sammensetning var uttrykk for en balanse mellom aktuelle samfunnskrefter. Nye økonomiske og sosiale vilkår ville medføre nye politiske krav, og eliten kunne bare overleve gjennom lydhørhet for sterke interessegrupper. Dersom en aristokratisk elite klamret seg for sterkt til etablerte posisjoner, ville den bli

Michels Robert Michels’ bok fra 1911 om politiske partier er blitt stående som en av statsvitenskapens klassikere. Michels gikk ut fra at ethvert organisert samfunn nødvendigvis ville bli styrt av en elite. Han ville teste denne antakelsen ved å undersøke en organisasjon som i utgangspunktet skulle stå all elitisme fjernt. Slik valgte han tre europeiske sosialistpartier før første verdenskrig, og konsentrerte seg særlig om det tyske sosialistparti, som han hadde grundig personlig kjennskap til. Disse partiene hadde som mål å bevare likhet og demokrati i sin indre organisering; de betraktet lederskapet som tjenere for et masseparti; og de arrangerte hyppige valg, med de valgte delegatene på partimøtet som øverste myndighet.

Michels’ konklusjon var at selv slike organisasjoner, med programmatisk front mot all elitekontroll, likevel tenderer mot det som er kalt oligarkiets jernlov: «Den som sier organisasjon, sier oligarki.»

Michels ville samtidig forklare hvorfor radikale sosialistbevegelser ble avradikalisert når de vokste i størrelse. En effektiv massebevegelse forutsatte et fulltids lederskap og et permanent partiapparat.

Disse partikadrene ville gradvis miste kontakten med sin proletariske bakgrunn: erverve en eksklusiv ekspertise, kontrollere informasjon og kontaktnett, slukes opp av politiske intriger, være sikret sysselsetting, utvikle en småborgerlig livsstil. Slik ville partiledelsen bli mer opptatt av å beskytte sin egen sosiale revolusjon enn bevegelsens. Reformis-

Statsvitenskap/2007 Page 163 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

15 Politisk elite og politisk lederskap

men ville gjennomsyre arbeiderbevegelsen gjennom dens egne maktstrukturer. Oligarkiet, fåmannsveldet, ble en nødvendig konsekvens av organisasjon, fordi organisasjon krever teknisk ekspertise, og fordi denne ekspertisens makt gir mer makt. Det er dermed flere hovedtemaer i denne analysen – eliteteorien, avstanden mellom demokratisk teori og praksis, avradikaliseringen av arbeiderbevegelsen.

Hvorfor gir partielitens makt mer makt? Fordi eliten kontrollerer partikasse, informasjonskanaler, dagsorden, og i neste omgang partilistene ved valg. Partiorganisasjon er en pyramide hvor eliten har støtte av et frivillig mellomsjikt, og hvor den brede massen av medlemmer og velgere er passiv og uinformert. Slik fant Michels tendensen til en oligarkiets jernlov i partier med den mest demokratiske ideologi, og han antok at «loven» hadde generell rekkevidde i moderne, organiserte samfunn. Flertallet ville aldri styre, til tross for alminnelig stemmerett og slagord om «folkestyre». Fra diagnosen av elitestyre som uunngåelig – en beklagelig nødvendighet – endte Michels med å forsvare elitismen som et politisk gode. Han sluttet seg til det italienske fascistparti etter Mussolinis maktovertakelse. Utgangspunktet var imidlertid en dyp pessimisme på demokratiets vegne, hvor Michels hadde vist at en kombinasjon av personlig prestisje, organisasjonskontroll og psykologisk manipulering gjorde folkelig kontroll med lederskapet ytterst vanskelig.

Michels diskuterte også Paretos teori om elitesirkulasjon, men aksepterte først og fremst den ene av to ulike former for endring – løpende assimilering av nye elementer, fremfor radikal erstatning av den styrende elite. Bolsjevik-revolusjonen i 1917 ble modellen for denne andre formen, foregrepet av Pareto, men en lite påaktet mulighet i Michels’ analyse.

Senere studier av partiorganisasjon har tatt Michels’ tese, gjerne i tilspisset form, som utgangspunkt. Analyser av organisasjon og beslutninger i norske politiske partier har snarere påpekt en litt tøyeligere «gummilov», som det kalles i en sentral

163

studie. I store og viktige saker har partiledelsen ofte – som enkeltstudier har vist – fått sitt syn igjennom, men den har likevel ingen sikker og fullstendig kontroll. Partienes nominasjonsprosess er forholdsvis desentralisert, til fylkesnivå, og den sentrale ledelse har heller ikke full styring med delegatvalg til landsmøtene. I nyere studier finnes også en underliggende metodisk kritikk av Michels’, slik hans budskap gjerne er overlevert i tilspisset form: Ideen om en oligarkiets jernlov åpner ikke for historiske variasjoner, hvor selv ganske klare tendenser kan motvirkes av strategiske tiltak og bevisste valg.

Demokrati og elite De klassiske eliteteoriene har vært videreført i en hovedretning innen nyere demokratiteori, klarest uttrykt i Schumpeters tese om demokrati som konkurranse mellom eliter. Michels ga en viktig premiss for denne tesen da han hevdet at enhver større organisasjon – som et moderne masseparti – ville medføre konsentrasjon av makt og kontroll. Demokrati måtte bli konkurranse mellom slike organiserte hierarkier. Det Schumpeter gjorde, var å omdefinere «demokrati» slik at det kunne tilpasses eliteteoriens hovedpåstand. Velgernes rolle lå i å akseptere eller forkaste det politiske lederskap i periodiske valg.

En viktig forutsetning i klassisk eliteteori – klarere og mer uttrykkelig hos Mosca enn hos Michels og senere hos Schumpeter – var at politiske ledere var deler av den samme herskende elite. Schumpeters formuleringer peker mot en konkurranse mellom ulike eliter, og dette synspunktet ble drevet videre innen pluralistisk demokratiteori. Robert Dahls definisjon av polyarki hører hjemme her. Det samme gjør de analysene som har påpekt balansen og mangfoldet av organisasjoner, bedrifter og formidlende organer mellom statsapparat og borgere.

Det var dette vitale mangfoldet av formidlende organer som Tocqueville fant i sin studie av Demokratiet i Amerika fra 1835. Det var inntørkingen av denne pluralismen som ble brukt av William Kornhauser og andre for å forklare fascismens fremvekst

Statsvitenskap/2007 Page 164 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

164

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

i mellomkrigstiden: det lettbevegelige massesamfunn i hendene på en manipulerende elite, hvor det stabiliserende organisasjonsliv mellom stat og individ var svekket.

Den klareste formuleringen av pluralistisk demokratiteori finner vi hos Raymond Aron. Han aksepterte at demokrati bare kan være indirekte, representativt, og at konkurransen mellom eliter er sentral. Hovedpoenget er nettopp vilkårene for denne konkurransen. Det autoritære, ikke-demokratiske system er monopolistisk. I kommunistiske ettpartistater, sier Aron, er den politiske overklasse samtidig økonomisk ledelse, militærkommando og presteskap for en totalitær ideologi. En slik maktblokk er lukket for utfordringer i frie valg. Det pluralistiske samfunn har derimot splittede og rivaliserende eliter, spredt på ulike felter av samfunnslivet, med konkurranse om betingede og provisoriske maktposisjoner. På dette grunnlaget henter Aron frem igjen Pareto: Herskende eliter lar seg ikke avskaffe, men de kan organiseres på to fundamentalt forskjellige måter – monopolistisk eller pluralistisk.

Makteliten?

Den pluralistiske eliteteorien kan langt på vei betraktes som en markedsmodell av politikk. Ulike interesser, organisasjoner, bransjer og etater rivaliserer og balanserer hverandre i konkurransen om oppslutning og støtte.

Den mest kjente kritikken av denne modellen kom fra den radikale amerikanske sosiologen C. Wright Mills, med boka The Power Elite fra 1956.

Wright Mills ville beskrive maktforholdene i USA, som også var ansett som et modelltilfelle av demokratisk pluralisme. Han hevdet at landet var dominert av en identifiserbar maktelite, og at forestillingen om maktfordeling og desentralisert beslutningsmønster var falsk. Bak den konstitusjonelle og pluralistiske fasaden var nøkkelbeslutninger, eller strategisk mangel på beslutninger, kontrollert av en korporativ elite med tre hoder: storbedriftene, statsmaskineriet og de militære kommandopostene. Via en kvikk ghostwriter gikk dette sam-

funnskritiske synspunktet rett inn i president Eisenhowers begrep om «det militær-industrielle kompleks», fra den berømte avskjedstalen han holdt i 1960.

Makteliten, i C. Wright Mills’ forstand, var ikke en lukket og allmektig konspirasjon, men den lot seg identifisere gjennom personalunioner, interessefellesskap og økende samarbeid mellom de store korporasjonene, rustningsindustrien og et byråkrati gjennomsyret av sterke pressgrupper. Bekjentskapskrets og sosial bakgrunn ga makteliten sosiologisk sammenheng. I dette forholdsvis samordnede spillet på toppen var balansen mellom rivaliserende interesser og politiske alternativer degradert til et fenomen av annenrangs betydning.

Gjennom eksempler og tallmessige beskrivelser tegnet C. Wright Mills bildet av en fremvoksende maktelite, med et fragmentert og avmektig massesamfunn som forutsetning og motsats.

Var dette bildet sant, i USA eller i andre konstitusjonelle demokratier? Wright Mills fant makteliten gjennom en beskrivelse av samfunnets fremtredende institusjoner, hvor kommandopostene befant seg. Eliten besto av dem som bemannet topp-posisjoner i de strategisk sentrale hierarkiene innen næringsliv, byråkrati og forsvar. Her var potensiell makt like viktig som faktisk maktutøvelse. Metoden besto i å lokalisere de avgjørende posisjonene og påpeke makteliten der: de viktige og overlappende styrevervene, arenaene hvor nye våpensystemer og strategiske doktriner ble fastlagt, de lukkede rommene der lovgivning og finansielle rammer ble forberedt eller neglisjert. Elitens makt lå, kort sagt, i institusjonell posisjon.

De demokratiske pluralistenes svar var først og fremst av metodologisk art. I amerikansk statsvitenskap vokste det frem en ganske omfattende forskning om lokale og nasjonale makteliter på 1950- og 1960-tallet. Dette fikk betydning for pluralistisk demokratioppfatning også i europeiske land. Noen aksepterte C. Wright Mills’ konsentrasjon om posisjoner, men hadde andre oppfatninger om hvilke posisjoner som var strategisk viktige, og hvordan posisjonene var koblet sammen. De fant

Statsvitenskap/2007 Page 165 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

15 Politisk elite og politisk lederskap

ikke Wright Mills’ beskrivelse av makteliten teoretisk og metodisk overbevisende.

Andre la vekt på at formelle posisjoner ga et overflatisk bilde av faktisk makt. Ett metodologisk alternativ besto i å la et panel av velorienterte informanter – «dommere» fra ulike samfunnsområder – peke ut sentrale makthavere fra en bred liste av kandidater. Dette ble kalt den «reputasjonelle» tilnærming, fordi den fant makteliter gjennom rykte om makt og innflytelse. Metoden la avgjørende vekt på det utvalgte informantpanelet, uten garantier mot systematiske skjevheter i utvalgsprosedyre eller vurderingskriterier. Politisk aktive og velutdannede samfunnsborgere kan f.eks. ha en tendens til å peke ut grå eminenser fremfor frontfigurer, ikke bare fordi det kan være mer treffende, men også fordi det gir et mer kritisk og sofistikert inntrykk.

På denne bakgrunn ble studiet av makteliter drevet i retning av de faktiske beslutningene – the decision-making approach. Et fremtredende eksempel er Robert Dahls lokalsamfunnsstudie Who Governs? fra 1961. Dahl fremholdt at den eneste måten å teste antakelsen om en maktelite på, var å undersøke viktige politiske beslutninger i detalj.

Analysen av en serie beslutninger på ulike saksområder ville gi et bilde av hvorvidt beslutningstakere var en enhetlig gruppering, hvorvidt deres makt var «kumulativ» (økte ved å summere seg opp), og hvorvidt politisk makt var en følge av rikdom og sosial status.

Dahl konkluderte sin studie av beslutningsprosessen i New Haven med overveiende negative svar på alle disse spørsmålene. Han mente å finne ulike eliter på ulike saks- og samfunnsområder, og relativt svak forbindelse mellom politisk makt og sosioøkonomisk posisjon. Slik ga studien støtte til den pluralistiske tesen, med en demokratisk form som nærmet seg det Dahl andre steder hadde kalt «polyarki».

Slike beslutningsstudier var noe av et høydepunkt for atferdsorienterte, behaviouristiske, studier i statsvitenskapen. Kritikere av denne tilnærmingen angrep både metoden og den pluralistiske

165

modellen som metoden hadde gitt støtte til. Som vi har sett i kapittel 3, ble det hevdet at beslutningsstudiene bare observerte ett av maktens ansikter – de synlige konflikter og saker under behandling – mens de overså et annet: de grunnleggende spørsmål som var organisert ut av sakskartet, «den usynlige dagsorden» av stilltiende rammer og ikke-beslutninger som kunne være minst like viktig som beslutningene. Briten Steven Lukes hevdet jo også at makten hadde et tredje ansikt, som besto i at samfunnsstruktur og ideologiske mønstre formet individuelle preferanser, holdninger og realitetsoppfatninger. Denne kritikken av pluralismen bunnet imidlertid i en videre forestilling om makt. Den innebar ikke nødvendigvis at det var mulig å knytte en identifiserbar maktelite til maktens mindre åpenbare ansikter.

Forestillingen om folket mot de mektige, massen mot eliten, hører hjemme innen en radikal-liberal tradisjon. Den bygger på andre forutsetninger enn f.eks. marxistisk klasseanalyse, hvor grunnlaget for politisk kontroll er stilling i produksjonslivet. Det radikal-liberale utgangspunktet er gjerne et dynastisk og autoritært regime, hvor folket var politisk umyndig både formelt og reelt. De klassiske eliteteoriene ville begrunne at denne modellen – med massene som undersåtter – var dekkende også i formelt demokratiske samfunn. De ledet enten til akseptering og forsvar av slike forhold, til elitisme; eller til kritikk av et ufullført demokrati, til radikalliberale krav om bredere deltakelse i beslutningsprosessene.

En spesiell variant av radikal-liberal elitekritikk ligger i forestillingen om «etablissementet», the Establishment. Uttrykket ble gjenopplivet av en britisk journalist i tidsskriftet Spectator i 1955, og er siden gått inn i det politiske språket i mange land. I britisk sammenheng betydde det de tunge, samfunnsbevarende institusjonene, som Kronen, City, parlamentet, statstjenesten, forsvaret, domstolene, gjerne også profesjonene, bestemte massemedia (som The Times og BBC), de prestisjetunge universitetene, privatskolene og klubbene. Sammensetningen, både i England og i andre land, kan variere,

Statsvitenskap/2007 Page 166 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

166

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

og avspeiler hvilke ankepunkter og endringsbehov den som bruker uttrykket, har. The Establishment er alle institusjoner og samfunnskrefter som står for autoritet, tradisjon og status quo, slik ulike opposisjonelle oppfatter det. Derfor betyr det forskjellige ting for en nyrik oppkomling, en kulturradikaler, en anarkist, en kunstnerbohem, en undergrunnsrocker og en minoritetsaktivist. I mest presis forstand forutsettes det at the Establishment har indre sammenheng og relativt klare grenser – et nettverk av institusjoner og bekjentskaper parallelt til Wright Mills’ begrep om makteliten, men på et bredere saksfelt. I løseste forstand omfatter det enhver som er akseptert i mektigere sirkler enn den som bruker uttrykket.

Forestillingen om the Establishment er en antielitistisk forestilling, med radikal-liberale røtter.

Det symboliserer sosial, kulturell og politisk dominans over folkelige interesser og bevegelser. Slik sett kan ideen om the Establishment sies å høre hjemme i et populistisk perspektiv.

Representasjon Representasjon betyr at en enhet fremstår som en annen, i overført forstand. Politisk representasjon er innfløkt og flertydig. Moderne demokrati er gjerne «representativt», hvor valgte utsendinger møter på velgernes vegne. Men det er ikke åpenbart hva det betyr at disse utsendingene «står for» dem som har valgt dem. Problemet er politisk sentralt, fordi et lite antall personer treffer vidtrekkende beslutninger «på vegne av» et betydelig større antall, i siste instans samfunnet som helhet.

Skiftende syn på samfunn og politikk har gitt ulike oppfatninger om hva politisk representasjon er.

Middelalderens stenderforsamlinger skulle uttrykke et fast sosialt hierarki grunnlagt på guddommelig sanksjon. Både gruppeinteresser og individuelle rettigheter var underordnet denne forestillingen. De statlige strukturene skulle uttrykke den religiøse orden som samfunnet var basert på.

Det verdslige uttrykket for et tilsvarende syn var at en representativ forsamling skulle ivareta hele

samfunnets langsiktige interesser, fremfor kortsiktige gruppeinteresser. Dette forutsatte at representantene ikke var forpliktet overfor velgernes eller flertallets synspunkter, men skulle ivareta samfunnets beste gjennom selvstendig overveielse og grundig diskusjon. Gode representanter, med helhetens tarv for øye, skulle ikke være «representative» i økonomisk eller sosial-statistisk forstand.

Amerikanske og europeiske forfatninger fra det 19. og slutten av det 18. århundre ga politisk forrang for grunneiere, embetsmenn og andre privilegerte.

Det radikale prinsipp om én person – én stemme brøt ikke nødvendigvis med ideen om en overordnet samfunnsinteresse. En viktig representasjonsteori holdt fast ved at de valgte representantene var forpliktet overfor høyere mål, og skulle treffe beslutninger etter sin veloverveide overbevisning, uavhengig av velgersyn. I hvilken forstand var dette fortsatt representasjon? Det ble begrunnet som representasjon i egentlig forstand, fordi en gruppes interesser kunne bli bedre ivaretatt av folk med innsikt, som hevet seg opp over gruppens umiddelbare synspunkter. Dette ble kalt virtual representation, virkelig representasjon, i motsetning til direkte og bokstavelig. Det var et elitesyn på politisk representasjon, og er også ofte brukt av autoritære regimer, hvor ledelsen hevder å uttrykke folkeviljen i dypere og mer egentlig forstand enn demokratiets splittende krangel ville tillate.

«Virkelig representasjon» har dermed en sterk og en svak form. I sterk form fjerner den seg fra ethvert demokratisk valg og blir en begrunnelse for diktatur. I svakere form opprettholdes valget, men med frie hender til de valgte representantene, uavhengig av partiprogrammer og velgeropinion: En representant har videre forpliktelser.

En parallell til ideen om virtual representation finner vi innen marxistisk teori, med forestillingen om at ideologisk hegemoni og «falsk bevissthet» tilslører folks egentlige interesser: Det revolusjonære parti er bærer av disse interessene, uavhengig av umiddelbar oppslutning.

Nye sosiale og økonomiske interesser, kanskje særlig arbeiderbevegelsens fremvekst, sprengte fore-

Statsvitenskap/2007 Page 167 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

15 Politisk elite og politisk lederskap

stillingen om en overordnet og felles samfunnsinteresse. Politikk ble i større grad betraktet som interessekamp, og representasjonsteorien tok preg av det.

Representanten skulle være lydhør overfor sine velgere, avspeile deres synspunkter og stå til direkte ansvar overfor dem. I dette perspektivet ble ideen om «virtual representation» en autoritær tilsnikelse.

Den ekstreme konsekvensen av dette synet er løpende tilbakekallingsrett overfor representantene, til bruk når de går ut over velgerforsamlingens mandat.

Aktuell representasjonsteori kjemper med denne tvetydige politiske arven, og bygger kompromisser mellom motstridende syn. Valgte representanter konfronteres med sine valgløfter og partiprogrammer, men kan sjelden tilbakekalles i valgperioden, og forventes å ta selvstendig stilling til nye og kompliserte spørsmål innen varierende rammer av partidisiplin. I Norge og mange andre land er forventningene til folkevalgte politikere nesten like tvetydige som representasjonsteoriens historiske utvikling – uavhengighet og selvstendighet, men også lydhørhet og lojalitet; talerør for særinteresser, men også forpliktelse overfor helheten.

Vi har også innslag av en litt annen form for representasjonsteori. Den tilsier at representantene skal utgjøre et tverrsnitt av befolkningen, geografisk, kjønnsmessig og sosialt, selv om det kan være ulike syn på hvorvidt dette gir, eller bør gi, sammenfall i synspunkter. Her er hovedprinsippet statistisk representativitet, etter demografiske og andre kjennetegn. Dette prinsippet spiller en betydelig rolle som tiltrekningsmetode i sammensetningen av partilistene ved valg. Ved nominasjon er både kjønn, alder, yrke og bosted viktige hensyn. Tilsvarende forhold spiller en rolle ved regjeringsdannelser i Norge. Etter at Gro Harlem Brundtland dannet en regjering med 40 prosent kvinnelige statsråder i 1986, har dette etablert seg som en uoffisiell målestokk. I spøk, men med en undertone av alvor, er det også blitt bemerket at kvoten for de flinke og kvalifiserte fylles til slutt, etter at distrikter, alder, fraksjoner og kjønn har fått sitt.

Pluralistisk eliteteori har betraktet demokratiske valg som en konkurranse mellom organiserte in-

167

teresser, med staten som dommer og oppmann gjennom de konstitusjonelle spillereglene. Spillereglene fastlegger kompromisset mellom ulike forestillinger om representasjon – partisystem, valgordning og normer for votering og partidisiplin avgjør båndene mellom velger og representant.

Deltakerdemokratiske synspunkter går i retning av mer direkte ansvar overfor valgkretsen, og forutsetter et bredere og mer løpende engasjement i selve beslutningsprosessen. Prinsippet om bundet mandat med tilbakekallingsrett er gjerne knyttet til et vidtgående deltakerdemokratisk syn.

Politisk representasjon kan derfor avspeile: – velgernes meninger – velgernes eller befolkningens «egentlige interesser», uavhengig av meningene – velgernes sosiale kjennetegn – partienes pakker av meninger og personer – en flertydig blanding av disse ulike forankringene

Politisk lederskap Max Weber er et viktig bindeledd mellom klassisk eliteteori og nyere studier av politisk lederskap.

Weber beskrev lederskapet i kontrast til byråkratiet og den rutinemessige forvaltning. Den store politiske lederskikkelse har karisma, personlig utstråling, og det er dette beåndede båndet mellom ledere og ledede som er lederskapets hemmelighet. I dette perspektivet trenges valgregler og formelle retningslinjer i bakgrunnen. Lederskap er en form for makt som ligger hos personer, og kjernen i lederskapet har en nesten udefinerbar kvalitet.

Det er dette udefinerbare elementet som har gjort studiet av lederskap så vanskelig. Lederskap viser sin styrke i kritiske situasjoner, som evne til å samle rekkene, møte nye utfordringer, vise en dømmekraft som overskrider etablerte rutiner. Siden ingen allmenn rettesnor fanger inn dette, har det vært hevdet at studiet av politisk lederskap må gå induktivt til verks, med utgangspunkt i faktiske lederskikkelser.

Statsvitenskap/2007 Page 168 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

168

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Lederskap kan karakteriseres gjennom alternative rollemodeller: a lederen som selvstendig beslutningstaker, med evne til å skjære igjennom, utnytte motpartens eller konkurrentenes svakheter, handle etter eget skjønn b lederen som forhandler og kompromissmaker, med evne til å åpne nye muligheter gjennom koalisjonsbygging og samarbeidstiltak c lederen som inspirator og miljøskaper, med evne til å heve innsatsen og oppslutningen om felles mål d lederen som oppdrager og personlig eksempel, med evne til å virkeliggjøre felles verdier, vise solidaritet, utvikle gjensidig tillit, gå foran for overordnede mål Ingen av disse rollemodellene – eller kombinasjoner av dem – griper helt tak i lederskapets kvalitet, fordi lederskapets karisma nettopp går ut over enhver rolle. Det var dette Max Weber dannet skole i forsøket på å sirkle inn.

Samtidig vil de ulike ledermodellene være tilpasset forskjellige situasjoner. Den perfekte leder i krig kan være ubrukelig i fredstid, noe mange historiske eksempler har vist. En inspirert leder under krise kan visne når hverdagen kommer. En effektiv leder under normale forhold kan, på den annen side, svikte under stress. Noen situasjoner krever øyeblikkelig og uavhengig handlekraft, mens andre fordrer samarbeidsevne, inspirasjon og møysommelig koalisjonsbygging. Lederskapsteori uavhengig av konteksten og omgivelsenes utfordring er dømt til enten å slå feil eller å uttrykke svevende alminneligheter.

Dette betyr ikke at lederskapet går restløst opp i konteksten og omgivelsene. Lederskap er ganske sikkert med på å forme historien, selv om det neppe er mulig å avgjøre hvor stor forskjell det gjør.

Dette er en av de store historiefilosofiske gåter – den relative betydningen av ledende personligheter, politiske konstellasjoner og brede sosioøkonomiske utviklingstrekk.

Lederskap er nødvendig fordi organisert interessekamp krever raske beslutninger og målrettet strategi, men også fordi kompliserte samfunn har et styringsproblem. Felles mål kan være vanskelige å nå på grunn av felles avmakt, organisatorisk splittelse, manglende samordning, kunnskapsbrist, ukontrollert teknologi og dårlig kommunikasjon. I forhold til slike problemer kalles politisk ledelse gjerne for statsmannskunst.

I teorien om demokrati som konkurranse mellom eliter, har det vært en grunnleggende forutsetning at styringsproblemer ikke uten videre løses gjennom folkelig deltakelse. Lederskap hevet over løpende opinionsbevegelser er også derfor nødvendig, sier denne teorien. Mer samfunnskritiske retninger har innvendt at styringsproblemer sjelden har en nøytral, teknisk løsning, og at ulike former for «motekspertise» må mobiliseres for å gi alternativer til beslutningselitenes premisser og verdigrunnlag.

Prosedyrene for valg av politisk lederskap kan ofte ha store konsekvenser for hva slags ledere som kommer i posisjon. Enkelte politiske partier har manglet formelle prosedyrer for lederutvelgelse. I mange ettpartistater er det uklart hvordan ledelsen rekrutteres og skiftes ut. Det britiske konservative parti hadde før 1964 en ganske uformell prosess hvor lederen «vokste frem» (emerged) uten at alle helt forsto hva som skjedde, inntil ledervalg ble overlatt parlamentsgruppen i hemmelig votering.

Andre partier har – som vanlig i Norge – valgt lederskap på landsmøte med utsendinger fra lokalog fylkespartiene. Prosedyren, særlig parlamentsgruppenes rolle, varierer mellom både land og partier. Dette har konsekvenser for båndet mellom partiledelse på den ene side og parlamentsgruppe eller partiorganisasjon på den andre. I konservative partier spiller parlamentsgruppen tradisjonelt en relativt større rolle enn i sosialistiske partier. Noe av bakgrunnen er forskjellene i partihistorisk opprinnelse, og arbeiderbevegelsens frykt for at representantene skulle sosialiseres inn i et parlamentarisk fellesskap som svekket klasseforankringen og kampviljen. I Frankrike het det lenge at det er stør-

Statsvitenskap/2007 Page 169 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

15 Politisk elite og politisk lederskap

re likhet mellom to deputerte hvorav den ene er sosialist, enn mellom to sosialister hvorav den ene er deputert. Representanter og lederskap måtte knyttes fast til en distinkt bevegelse, for ikke å suges opp i den alminnelige maktelite.

Selve ledervalget kan også stille andre krav til kandidater enn de egenskapene som er viktige i lederposisjon. Det har f.eks. vært hevdet at det er relativt tilfeldig om de kandidatene som har størst muligheter til å lykkes i et amerikansk presidentvalg, også er de kandidatene som egner seg best når vervet skal fylles.

Avslutning Studiet av politiske eliter har hatt tre sentrale sider.

For det første har det dreid seg om de mekanismene og organisasjonsformene som forklarer elitestyre. Det var her de klassiske eliteteoriene la grunnlaget for en fagtradisjon som aldri er blitt uttømt i entydige konklusjoner.

For det andre har det dreid seg om rekruttering av politisk lederskap, og tilknytning til sosiale klasser. Studier i mange land har vist relativt stor grad av selvrekruttering innen høyere sosiale lag, selv om graden av sosial mobilitet varierer, og selv om mobiliteten generelt øker med utvidelse av antallet politiske og administrative lederposisjoner. Studiet av politiske eliter har også vist en stor overvekt av menn, selv om kjønnsfordelingen etter hvert er jevnere i de skandinaviske land enn noe annet sted i verden.

For det tredje – og uavhengig av rekruttering – har det dreid seg om graden av elitesammenheng, og avstanden mellom elite og masse. Er samfunnsliv og politikk dominert av det en norsk historiker kalte «toppfolkenes partnerskap», med stor avstand

169

nedover i hierarkiene? Her har betydningen av felles sosialisering, uformelle nettverk og opinionspåvirkning spilt en viktig rolle, selv om Wright Mills’ bilde av makteliten er bestridt eller avdempet i mange undersøkelser. Representasjonsteori og lederskapsanalyse kan betraktes som spesielle sider av forholdet mellom elite og masse.

Vi må skille mellom eliteteori og elitisme. Eliteteoriene har et beskrivende og forklarende siktemål, mens elitisme er forsvar og begrunnelse for elitestyre. Mange eliteteoretikere er blitt elitister, av desillusjon eller andre grunner, men her er ingen nødvendig sammenheng. Demokratisk samfunnssyn kan også kombineres med elitisme innen avgrensede sektorer, hvor det f.eks. hevdes at bestemte kvalitetshensyn eller organisasjonsoppgaver vanskelig kan kombineres med lik medbestemmelse for alle. Teatre og universiteter er eksempler på slike institusjoner, hvor lederskap og grad av innflytelse er knyttet til formelle kompetansekrav.

Videre lesning Bachrach, P., The Theory of Democratic Elitism: A Critique, Little, Brown, Boston 1967.

Gulbrandsen, T. mfl., Norske makteliter, Gyldendal, Oslo 2002.

Michels, R. Political Parties, The Free Press, New York 1962 (tysk original 1911).

Mills, C.W., The Power Elite, Oxford University Press, London 1956.

Munk Christiansen, P., B. Møller og L. Togeby, Den danske elite, Hans Reitzels Forlag, København 2001.

Putnam, R.D., The Comparative Study of Political Elites, Prentice-Hall, New Jersey 1976.

Statsvitenskap/2007 Page 170 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

170

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Kapittel 16

Nasjonalstat og nasjonalisme En italiensk historiker har hevdet at «Et ord er lik en mynt ... For øyeblikket vet ingen hva mynten nasjon er verdt. Det er deler av jorden hvor en kan samle imperier med den, og det er land hvor en ikke kan holde kropp og sjel sammen med den».

Det hender at begrepsdefinisjoner er helt nødvendige, for å unngå unødig forvirring eller for å fjerne et skinn av enighet når vi egentlig snakker om vidt forskjellige ting. Nasjon, nasjonalstat og nasjonalisme er eksempler på slike forvirrende ord, hvor all diskusjon må starte med en viss språklig klargjøring.

En stat er et påviselig politisk fenomen, med territorium, befolkning og synlige organisasjonstrekk.

Men hva er en nasjon? Vi snakker om nasjonalstater, men hva slags stater er dette? Og hva er nå egentlig nasjonalisme i forhold til andre politiske prinsipper og bevegelser?

Vi kan glatt konstatere at ideen om nasjonalstaten – i motsetning til bystater, fyrstestater og andre stater i historien – har slått igjennom over hele kloden i løpet av 200 år, fra den franske revolusjon til i dag. Vi kan like glatt konstatere at nasjonalismen har hatt en revolusjonerende politisk sprengkraft – i oppløsningen av imperier eller i samlingen av kulturgrupper eller som løsrivelseskrav i flernasjonale stater. Men det er like fullt uklart hva slags fenomener vi snakker om.

Det vanskelige nasjonsbegrepet I moderne språkbruk har «nasjon» minst tre hovedbetydninger. En utbredt bruksmåte er fastlagt gjennom det organisasjonssystemet som kalles

De forente nasjoner. I FN-språk betyr «nasjon» det samme som «stat», og en «stat» er en formelt uavhengig politisk enhet, anerkjent gjennom folkerett og diplomati. Denne språkbruken er utbredt i vanlig dagligtale. Stater omtales som nasjoner (i USA er «nasjonen» den føderale samlingen av delstater); statssystemet kalles et internasjonalt system; statlig inntekt kalles nasjonalinntekt; statsborgere har sin «nasjonalitet» innskrevet i passet. Her er nasjonen først og fremst et juridisk fenomen, en betegnelse på statsborgerne eller staten som geografisk avgrenset organisasjon. Slik kan ord gjerne brukes, men det hefter en hake ved det. Hele den begrunnelsen for politisk grensedragning og politisk regime som ligger i nasjonalismen går tapt. Nasjonalismen har nettopp ikke akseptert det nasjonale som et rent juridisk fenomen, innen hvilke som helst statlige grenser. Et fruktbart nasjonsbegrep kan vanskelig løsrives fra hovedpoengene i nasjonalismen som historisk og politisk bevegelse.

I en annen vanlig betydning utgjør nasjonen en folkegruppe med felles kulturelle kjennetegn, uavhengig av formelle statsgrenser. Folk som danner en nasjon, er her bundet sammen gjennom etnisk identitet, felles historie, religion, språk eller andre samlende kulturtrekk. Slike folkegrupper kan enten allerede ha sin egen stat, eller de krever å få det. Det er en grunnleggende nasjonalistisk idé at statsgrenser skal falle sammen med nasjoner som kulturgrupper.

Likevel er denne språkbruken langt fra entydig. Utvalget av objektive kjennetegn på nasjonalitet har variert, mellom ulike skribenter, innen ulike bevegelser, i ulike perioder – språk, hudfarge, religion, felles historie, karakter, skjebne eller kombinasjoner av sli-

Statsvitenskap/2007 Page 171 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

16 Nasjonalstat og nasjonalisme

ke trekk. Det er derfor ikke ett kulturelt kjennetegn som atskiller de folkegruppene som gjerne betraktes som nasjoner. I enkelte tilfeller er språk avgjørende, selv om grensen mellom språkforskjell og dialektvariasjon kan være uklar. I andre tilfeller er hudfarge eller religion eller historie utslagsgivende. Den tyske nasjon kan sies å være et språkfellesskap, selv om denne bruksmåten smaker av stortysk samling med Østerrike og det hele; den sveitsiske er snarere en historisk enhet over språklig og religiøst mangfold; den pakistanske er i utgangspunktet religiøst basert; den indianske nasjon – som den samiske – er snarere en avstamningsgruppe og et skjebnefellesskap. Alle disse kriteriene har vært brukt med forbehold og uklare grenselinjer. Verken lingvistikken eller antropologien eller filologien kan løse nasjonalitetsproblemet, selv om de ofte har vært anvendt.

En tredje viktig bruksmåte av begrepet nasjon tar utgangspunkt i problemene med å finne entydige objektive kjennetegn. Den velger et subjektivt kriterium som begrepsmessig snarvei: Enhver folkegruppe som definerer seg selv som en nasjon, eller som oppfattes slik av andre, er en nasjon. Argumentet har vært at verken etniske eller språklige eller religiøse eller andre kulturelle avgrensninger er stabile eller entydige. Slike grupper er heller ikke geografisk samlet og enerådende som grunnlag for et nytt system av territoriale stater; og hvis de hadde vært det, ville de bryte opp hver eneste eksisterende statsgrense. Etter etniske og kulturelle kriterier er ingen geografisk grenselinje stabil og ubestridelig.

I en berømt tekst fra 1882 – Hva er en nasjon? – brukte den franske historikeren Ernest Renan slike argumenter i forsvar for en subjektiv nasjonsoppfatning. Han hevdet at nasjonen er kollektiv erindring og felles bevissthet, vilje til fortsatt fellesskap, et spørsmål om solidaritet og gjensidig tillit snarere enn gitte egenskaper – «nasjonen er en daglig folkeavstemning». Dette gir fortsatt gjenklang i aktuell språkbruk, som et alternativt nasjonsbegrep.

Max Weber gjenkalte dette synspunktet i sitt berømte skille mellom stat og nasjon – staten som organisasjonsform, politisk institusjon, maktmonopol, og nasjonen som idé, vilje til samhørighet,

171

kulturfellesskap. Her var nasjon og stat ulike kategorier, samtidig som de bekreftet hverandre gjensidig. Weber la vekt på at statens evne til å overleve ble styrket av nasjonal solidaritet, mens nasjonen bevarte sin kulturelle identitet gjennom statsmaktens beskyttelse. Dermed fikk staten en nasjonal oppgave som Renans metafor om den «daglige folkeavstemning» ikke fanget inn. Den rent subjektive selvbekreftelsen var for Weber en ytterst ustabil politisk rettesnor, og den krevde en fastere institusjonell forankring, med staten som et slikt ankerfeste.

Det rent subjektive nasjonsbegrepet er også misvisende, som det objektive er det. En hvilken som helst tilfeldig gruppe kan ikke erklære seg som nasjon, med krav om politisk uavhengighet. Renan forkastet ikke alle objektive kjennetegn, men han relativiserte dem, viste hvordan de varierte. Max Webers nasjonsbegrep er mer uttrykkelig sammensatt, med innslag av alle de tre hovedforestillingene vi har skissert. For det første kjennetegnes en nasjon ved en felles, men varierende, objektiv faktor som atskiller folkegrupper fra hverandre. For det andre krever nasjonalitet at denne faktoren blir utgangspunkt for verdifellesskap og indre solidaritet. For det tredje forutsetter en «nasjon» at solidariteten uttrykkes i kravet om uavhengige politiske institusjoner – det er fremveksten av det moderne statssystemet som har gitt nasjonalitetsideen retning, stabilitet og politisk innhold. Selv om ulike objektive faktorer kunne danne grunnlag for nasjonal solidaritet, betraktet Weber felles språk som den kanskje sterkeste og viktigste. Her var han på linje med den tyske romantiske nasjonalisme fra begynnelsen av det 19. århundre.

Det åpne og sammensatte nasjonsbegrepet sier på den ene side at nasjoner konstitueres av nasjonal bevissthet, og på den annen side at denne bevisstheten krever et bestemt historisk og kulturelt jordsmonn. Det sier også at nasjoner orienterer seg mot den selvstendige stat som institusjonell ramme, og at det moderne nasjonsbegrepet derfor har statssystemet som forutsetning. Lenger kan vi vanskelig komme i å ringe inn et forvirrende og vanskelig tilgjengelig fenomen.

Statsvitenskap/2007 Page 172 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

172

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Den langvarige begrepsdebatten er langt fra avgjort. Verken i dagligtale eller i rettslig og politisk språkbruk har den sammensatte forestillingen om nasjonalitet slått igjennom. De ulike betydningene lever side om side og brukes om hverandre – nasjon som «stat», nasjon som «natur», nasjon som «kultur», nasjon som «bevissthet».

Denne flertydigheten har store konsekvenser for aktuell politisk strid. I mange konfliktområder vil vi finne at alle stridende parter vifter med nasjonale frigjøringsflagg. Strid om tidligere koloniområder har gitt mange eksempler på dette. En gruppe krever rett til et territorium på rent politisk grunnlag, etter de grenselinjene kolonimakten trakk opp. En annen gruppe kan kreve suverenitet over området på grunnlag av førkoloniale forhold, med historiske argumenter i ryggen. En tredje gruppe kan påberope seg etnisk slektskap, og bestride andre politisk og historisk baserte krav på det grunnlaget. Striden om tidligere spansk Vest-Sahara etter 1975 er et eksempel på dette, der frigjøringsbevegelsen Polisario, Marokko og Mauritania har anvendt ulike nasjonsbegreper til støtte for sine territoriale krav.

Slike motsetninger, på grunnlag av stridende nasjonsoppfatninger, har vi sett en rekke steder i verden – i Midtøsten, i Vest-Sahara, på Afrikas horn, i Nord-Irland. Derfor er den allmenne ideen om nasjonal selvbestemmelse et problem snarere enn en løsning, et spørsmål snarere enn et svar. Folket kan ikke bestemme selv før noen bestemmer hvem som er folket, som det har vært sagt. Begrepsdiskusjonen er noe langt mer enn en rent akademisk øvelse.

Nasjonalstaten og nasjonalitetsprinsippet Europeiske enevoldsstater før den franske revolusjon omfattet ikke nasjoner i moderne forstand.

Statene var fyrstestater, dynastiske stater, men ikke nasjonalstater. De begrunnet seg gjennom et guddommelig mandat til beskyttelse av tradisjonelle lover og institusjoner. Undersåttenes språk, kultur eller etniske karakter var irrelevant for statsmakten.

De dynastiske statenes mål var ubegrenset geogra-

fisk ekspansjon, og jo bedre de lyktes, jo mer sammensatt ble befolkningen. Statsmakten var en legal og arvelig institusjon, avhengig av vellykket arvefølgekrig og kløktige diplomatiske ekteskap, men uavhengig av folkelig fellesskap og nasjonal bevissthet. Fyrstehus og aristokrati dyrket heller ikke kulturelt særpreg, men hadde et kosmopolitisk dannelsesideal, med fransk som overklassespråk i Berlin som i Petersburg.

De korporative sammenslutninger under det gamle regime – bønder, borgere, jordherrer og presteskap – var atskilt ved skarpt ulike kulturer og livsformer. Likeledes hadde hver provins og hver by sine atskilte tradisjoner og rettigheter. Språket varierte sterkt mellom sosiale stender, mellom regioner og mellom landsbyer. Bøndene var like rotfast lokale som aristokratiet var kosmopolitisk. De dynastiske statenes geografiske rom var flytende og uforpliktende; de var definert gjennom sitt maktpolitiske sentrum, ikke ut fra sine territoriale rammer eller kulturelle kjennetegn.

Det var i første rekke den franske revolusjon som revolusjonerte forestillingene om grunnlaget for statsmakt. Vi kan si at det moderne begrepet om nasjonalstaten oppsto da Tredjestanden utropte seg selv til Nasjonalforsamling og gjorde patriotismen til ideologisk program. Det politiske fellesskap kom ikke lenger til uttrykk i den eneveldige kongemakt; det herskende dynastiet var ikke lenger bærer av den statlige enhet; nasjonen var ikke lenger et aristokratisk privilegium. Det tomrommet som oppsto med enevoldsmaktens fall, ble fylt av den nye forestillingen om nasjonalitet. Nasjonen ble det nye båndet mellom myndige borgere, det nye symbolet på likeverdig fellesskap og frivillig tilslutning, hvor nasjonalstaten hevet seg som en ny konstitusjonell orden til erstatning for eneveldet. I denne forstand la prinsippet om folkesuverenitet grunnlaget for nasjonalstaten som forestilling og program.

Her var utgangspunktet den statlige enheten som var bygd opp gjennom eneveldet og merkantilismen, men med et revolusjonært krav om statsmakt på nytt grunnlag, bredere enn konge og adel.

Dette revolusjonære programmet ble båret av

Statsvitenskap/2007 Page 173 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

16 Nasjonalstat og nasjonalisme

Tredjestanden, med det fremvoksende og ikke-privilegerte borgerskap som sosialt tyngdepunkt. Slik sett kan det sies at nasjonalstaten ble født gjennom de borgerlige revolusjoner som brøt ned enevoldsmakt og adelsprivilegier. Nasjonen ble et rettighetsfellesskap som de politiske institusjonene skulle hvile på. Slik ble nasjonen og folkesuvereniteten innvevd i hverandre og forutsetninger for hverandre. Nasjonen betegnet ikke lenger de privilegerte stender (adelen og presteskapet), men det politisk myndige folk. Dette er en borgerrettslig form for nasjonalisme.

Nasjonalitetsideen fikk fyldigere innhold gjennom den kulturelle nasjonalisme i det 19. århundre. Særlig i Tyskland var ikke nasjonsbegrepet en liberal idé om folkesuverenitet, men en kulturell idé om egenart og særpreg, med språket som nasjonal markør. Kimen til dette alternative nasjonsbegrepet fins allerede i kjølvannet av den franske revolusjon, da det revolusjonære regimet ville konsolidere seg gjennom kulturell integrasjon, med språklig standardisering som bindevev: Fransk skulle være den revolusjonære nasjonens tungemål, mot de «føydale levninger» som provinsspråkene var. Den kulturelle nasjonalisme drev ikke slik aktiv nasjonsbygging, som det senere er kalt, men forutsatte at folkenes egenart lå nedfelt i språk, tradisjoner og kunstneriske ytringer. Nasjonalromantikk ble en sentral del av den tyske nasjonalitetsideen. Den ble også betegnet som «vitenskapelig nasjonalisme», fordi den forutsatte at nasjonal egenart var objektivt gitt, uavhengig av befolkningens bevissthet, og kunne påvises eller avdekkes av språkforskere, folkelivsgranskere og folklorister. Mange steder – som i Norge i det 19. århundre – finner vi aktiv nasjonsbygging og kulturell nasjonalisme side om side.

På denne bakgrunnen hadde senere nasjonalisme en dobbelt rot: fransk revolusjon og tysk kulturforståelse; folkesuverenitet og nasjonalromantikk. Den europeiske nasjonalitetsideen i det 19. århundre ble tvetydig, fordi den smeltet to ulike elementer sammen. Den ble i mange sammenhenger, slik som venstretradisjonen i Norge i annen

173

halvdel av det 19. århundre, et dobbelt program – konstitusjonell reform innad, og politisk selvstendighet for nasjonen som kulturgruppe utad.

Vi kan stilisere dette perspektivet ytterligere. I den franske modellen er staten utgangspunktet, mens nasjonen fyller ut det politiske territoriet gjennom gjensidige bånd skapt av nye politiske og administrative prinsipper. f.eks. ble fransk innført som administrasjonsspråk i Frankrike allerede i 1539, men i 1790 – mens revolusjonen ennå pågikk – var det bare 10 prosent av folket som snakket godt fransk. Det var først etter at allmenn obligatorisk skolegang ble innført i 1880, at fransk vant frem på bekostning av de regionale dialektene over hele territoriet. I den tyske modellen er nasjonen utgangspunktet, og de statlige grensene må tilpasses kulturgruppene gjennom samling av politisk atskilte nasjonaliteter (som i Tyskland og Italia), eller gjennom oppløsning av flernasjonale stater (som i Norden og det østlige Sentral-Europa).

Det såkalte nasjonalitetsprinsippet i Europa i det 19. århundre var særlig preget av den tyske modellen. Prinsippet sa at hver nasjon hadde rett til å danne en stat, og at hver stat skulle utgjøre en nasjon.

Prinsippet støtte an mot etablerte statlige interesser.

Det fristet dominerende folkegrupper til å overbetone kulturell ensartethet, gjennom utstøting av nasjonale utgrupper eller tvangsassimilering av kulturelle minoriteter. Etablerte stater fikk et motiv til å produsere en ensartet nasjon der hvor befolkningssammensetningen var mangfoldig. Også nasjonaliteter som ikke var statsbærende, men som krevde sin egen stat, måtte understreke sitt enhetlige og avgrensede særpreg. Slik slo likevel den franske modellen, hvor staten var utgangspunktet, ofte igjennom i praksis.

Enten utgangspunktet var staten eller nasjonen, betegnet begrepet om nasjonalstaten en sammensmeltning av to ulike fenomener – det ene politisk og territorialt, det andre historisk og kulturelt. Tvetydigheten i utgangspunktet er bygd inn i begrepet, og har dannet grunnlag for sterke nasjonale stridigheter mellom statsbærende kulturgrupper og kulturelle minoriteter.

Statsvitenskap/2007 Page 174 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

174

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Avkoloniseringen etter annen verdenskrig gir klare uttrykk for denne tvetydigheten. Her ble det gamle europeiske nasjonalitetsprinsippet brukt i kamp for nye stater uten hensyn til språklige, etniske, religiøse eller kulturelle grenser. Utgangspunktet var de strekene på hvite kart som kolonimaktene hadde trukket opp da de delte fremmede kontinenter mellom seg. Nasjonal frigjøring innebar dels en frigjøring for rent politisk-administrative enheter, og dels et program om at nasjonal identitet måtte bygges opp innenfor disse enhetene, der hvor den ikke eksisterte fra før. Senere oppsto også nasjonale frigjøringsbevegelser på etnisk og regionalt grunnlag, som krevde løsrivelse fra de nye selvstendige statene.

Svært mange stater i dag er verken kulturgrupper i «tysk» forstand, eller basert på folkesuverenitet i «fransk» forstand. I FN-språk og dagligtale kalles både flernasjonale imperier (som Kina og India) og dynastiske stater (som Saudi-Arabia) for nasjonalstater. Dette er forvirrende språkbruk.

På denne bakgrunn er det forståelig at det moderne nasjonsbegrepet flyter mellom minst tre hovedbetydninger. Derfor er det også forståelig at nasjonsbygging ble en fremtredende politisk idé: behovet for å stabilisere nye stater og vaklende regimer med nasjonal identitet som bindevev.

Nasjonsbygging «Nasjonsbygging» er en arkitektmetafor. Den er brukt om statlige tiltak for å samle et land ved å knytte innbyggerne sammen i et nasjonalt fellesskap. Siktepunktet er politisk stabilitet og oppslutning om samlende institusjoner, på tvers av lokale eller etniske eller religiøse lojaliteter. Virkemidlene varierer fra kommunikasjoner og økonomisk nettverk via skolevesen og militærtjeneste til statusprosjekter, flagg og nasjonale ritualer. Hvor effektiv slik nasjonsbygging er, avhenger av hvor dype skyttergraver det er som skiller ulike samfunnsgrupper fra hverandre.

I statsvitenskapelige studier på 1950- og 1960tallet ble nasjonsbygging gjerne beskrevet gjennom

faser av politisk utvikling, slik vi f.eks. finner det hos Stein Rokkan: først statsmakten som erobrer territoriet gjennom administrasjon, skatteoppkreving og kommunikasjoner; dernest språklig og kulturell standardisering gjennom skolevesen og assimilering av minoriteter; så politisk deltakelse fra utkantbefolkning og lavere samfunnslag gjennom stemmerettsutvidelser og borgerrettigheter; og til sist ytterligere nasjonal integrasjon gjennom offentlig omfordeling og velferdspolitikk. I Rokkans perspektiv var effektiv nasjonsbygging enklere når dette var en langsiktig historisk utvikling, hvor problemene i en utviklingsfase var fordøyd og løst før utfordringene fra neste fase oppsto. Dette var den langtrukne fremveksten av stabile nasjonalstater i vestlige industriland, gjennom utviklingsfaser fra renessansen til det 20. århundre. Etter avkoloniseringen sto nye stater overfor den samlede summen av alle disse utfordringene samtidig, og brøt derfor lettere sammen i akutte nasjonale kriser. Slik ble begrepet om nasjonsbygging plassert inn i analysen av betingelsene for politisk stabilitet og demokratisk styresett.

Her ser vi at nasjonsbygging, slik ordet ble brukt av Rokkan og andre, innebærer en dobbelt form for samfunnsendring – på den ene side utvidet offentlig autoritet og kontroll, og på den annen side oppslutning om felles institusjoner gjennom utvidede borgerrettigheter. Dette statsvitenskapelige begrepet om nasjonsbygging innebærer at politisk strid er knyttet til et riksnett av partier og programmer. Politisk tilknytning og lojalitet er ikke lenger bestemt av rent lokale forhold, stammetilhørighet eller personlige avhengighetsbånd. Her ble – som vi så i kapitlene 5 og 12 – nasjonsbygging knyttet til bestemte forestillinger om politisk utvikling og politisk kultur.

Vi nevnte at ordet nasjonsbygging er et arkitektonisk bilde. Det påpeker noe planlagt og konstruert. Politisk og historisk kan det være vanskelig å skille klart mellom målrettede tiltak og mer spontane eller utilsiktede utviklingstrekk. Nasjonal integrasjon kan vokse frem gjennom kontakt og endringsprosesser som ingen egentlig har regissert,

Statsvitenskap/2007 Page 175 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

16 Nasjonalstat og nasjonalisme

eller som biprodukt av tiltak i annen hensikt. Når begrepet om nasjonsbygging også omfatter slike prosesser, slik vi ofte finner det brukt, blir assosiasjonene til arkitektur litt misvisende.

Misforhold mellom stat og nasjon Det er svært ofte manglende samsvar mellom nasjoner – definert som historiske kulturgrupper – og statsgrenser. Statene kan være flernasjonale, eller en «nasjon» kan høre hjemme i flere stater.

En ekspert på nasjoner og nasjonalisme, Ernest Gellner, har anslått antallet slike kulturgrupper til omkring fem-seks tusen, fordelt på de ca. 170 statene vi har i dag. Gjennomføringen av nasjonalitetsprinsippet – hver nasjon sin stat – under slike forutsetninger, ville bety en helt revolusjonerende endring av verdenskartet.

En annen forsker, Walker Connor, har forsøkt å beregne den nasjonale sammensetningen av verdens stater. Med materiale fra 1970-årene anslo han at under 1/10 av statene var nasjonalt ensartede (etter bestemte etnisk-kulturelle kriterier), mens største nasjonale gruppe utgjorde mindre enn halve befolkningen i nesten 1/3 av alle stater. De aller fleste stater var flernasjonale.

Nasjonalitetskonflikter forutsetter at det også knyttes subjektiv betydning og politiske krav til slike nasjonale grupper. Noen mener jo, som vi har sett, at slik subjektiv bevissthet er nødvendig for at vi skal kunne snakke om en «nasjon». Den politiske betydningen av etnisk og kulturell tilhørighet kan derfor variere sterkt. Nasjonal mobilisering kan være knyttet til nye trusler utenfra, økonomiske problemer eller andre forhold.

I mange flernasjonale stater har vi sett at nasjonalitetskamper har beveget seg i bølger. Før den russiske revolusjon utviklet bolsjevikene under Lenin en strategi for taktisk allianse med nasjonalitetsbevegelser i opposisjon til tsarveldet. De forutsatte at et proletarisk fellesskap etter revolusjonen ville viske ut betydningen av nasjonal tilhørighet.

Dette slo feil. Den nye sovjetstaten måtte drive hardhendt «nasjonsbygging» og minoritetsunder-

175

trykkelse for å holde det flernasjonale riket sammen. Fra slutten av 1980-årene, da det sovjetiske imperiet for alvor begynte å vakle, var nasjonale uavhengighetskrav særlig sterke i de baltiske og kaukasiske delrepublikkene. Nasjonalitetskonfliktene kom dels til uttrykk som strid mellom delrepublikker og sentralmakt, dels som strid mellom folkegrupper i grenseområder mellom delrepublikkene, og dels som strid mellom nasjonale grupper og innvandrere fra andre områder. Som ledd i en planlagt kontrollpolitikk var særlig russere – som utgjør vel halvparten av hele den sovjetiske befolkning – spredt ut i de øvrige områdene, både i Baltikum og i de asiatiske og muslimske republikkene.

Lignende nasjonalitetsproblemer finner vi i mange andre flernasjonale stater. Etiopia er f.eks. et imperium i mindre målestokk, og mange afrikanske land er splittet av dype etnisk-kulturelle kløfter.

I Europa var Jugoslavia også et imperium i miniatyr, skapt etter oppløsningen av det flernasjonale Habsburg-monarkiet omkring første verdenskrig.

Mange nasjonalitetskonflikter på Balkan og i østlige deler av Europa er følger av imperieoppløsningene omkring 1920, og deretter okkupasjonspolitikk og fredstraktater rundt annen verdenskrig.

Grensene skar på tvers av blandede folkegrupper eller plasserte enhetlige grupper i flere land. Disse problemene våknet til nytt liv da sovjetisk og kommunistisk kontroll gikk i oppløsning sist i 1980årene. Få vil mene at nasjonalisme i seg selv forklarer krigene som brøt ut i det tidligere Jugoslavia i løpet av 1990-tallet, men nasjonale motsetninger og nedarvet mistro lå der som et potensial kyniske politikere kunne spille på for å sikre sitt maktgrunnlag. Når etnisk mistro først er blitt aktivisert, og voldshandlinger er utført i dens navn, er det vanskelige å stanse nye omdreininger på voldsspiralen.

Nasjonalitetskonflikter i den tredje verden er også en følge av imperieoppløsning. Koloniavviklingen skapte nye stater etter kolonimaktenes grenselinjer, uavhengig av etniske og kulturelle forhold.

Der nasjonalitetsprinsippet ble tolket i etnisk-kulturell retning, ble grunnlaget for disse nye statene

Statsvitenskap/2007 Page 176 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

176

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

underminert. Mange ble revet av borgerkrig, eller holdt sammen av sterke, diktatoriske regimer som kunne undertrykke motsetningene.

Et annet spenningsfylt hovedmønster er de flerstatlige nasjoner. Her er tre varianter. Den ene formen er store nasjonale grupper som er delt på to eller flere stater. Dette har vært utgangspunkt for samlingsbevegelser, slik vi kjenner dem fra Tyskland og Italia i det 19. århundre. Den andre formen er nasjonale grupper som er spredt i flere land, uten å dominere i noen av disse landene. Kurderne er i en slik situasjon. Den tredje formen er nasjoner som dominerer i én stat, samtidig som den har grupper også over grensen til andre land.

Denne siste varianten har ofte ført til krav om territorial utvidelse, for å omslutte «landsmenn» i nabostatene. Det kalles irredentisme, krav om å fullføre den «uforløste» nasjon. Uttrykket stammer fra italienske krav om grenseutvidelser nordover og langs Adriaterhavskysten omkring første verdenskrig – Italia irredenta. Tilsvarende tyske krav om de såkalte Sudetområdene i Tsjekkoslovakia spilte en viktig rolle under opptakten til annen verdenskrig.

Vi kjenner senere irredentisme fra Afrikas horn, Øst-Europa, India-Pakistan og andre steder.

En spesiell form for nasjonalitetskonflikt oppstår der statsløse nasjoner krever eget territorium på bekostning av etablerte stater. Jødene var i en slik situasjon før opprettelsen av staten Israel, og palestinerne er i en slik situasjon i dag. Her må det imidlertid tilføyes at strid om hvilke grupper som utgjør en «nasjon», kan være en viktig del av konflikten. Politiske grupperinger i Israel har hevdet at palestinerne allerede ble tildelt staten Jordan fra 1948. I Tyrkia er det offisiell politikk at kurderne ikke utgjør et eget folk eller en egen nasjon på tvers av statsgrensene.

Nasjonalismen har en tendens til å rendyrke kulturell egenart. Den fremhever gjerne en bestemt historisk tradisjon, eller bestemte sider ved en tradisjon. Dette kulturelle råstoffet bearbeides og opphøyes til essensen av nasjonal identitet, og det kan oppstå strid mellom rivaliserende grupper om hvilke trekk som skal stå sentralt. Slik debatt om hva det «typisk norske» egentlig består i, kjenner vi også fra vårt eget lands historie. Det er derfor et innslag av konstruksjon og oppfinnelse, gjerne også av myter, i slike nasjonskjennetegn. På den annen side må utgangspunktet være tradisjoner og kulturtrekk som er gjenkjennelige, dersom nasjonalismen skal treffe egen befolkning hjemme. Et eksempel på slikt samspill mellom konstruksjon og gjenkjennelse er den nynorske språknormalen Ivar Aasen la grunnlaget for – skapt som programmatisk målreising, men på grunnlag av vestnorske dialekter. Et tilsvarende prosjekt ble drevet frem av norske historikere på 1800-tallet. Det kom mye viktig historieforskning ut av denne perioden, men norske historikere av i dag kan ikke lenger gå god for måten den ledende norske historikeren og venstremannen Ernst Sars leste et heroisk nasjonsbegrep inn i vår middelalderhistorie.

A) Nasjoner med irredentistiske krav

Stat I

Stat II

B) Nasjon uten stat

Stat I

Nasjonalismens to ansikter

Stat III

Stat II

C) Nasjon med to stater

Nasjonalisme er et politisk program for den uavhengige og sentraliserte nasjonalstat. Den legger vekt på selvstendighet og selvhevdelse utad, enhet og solidaritet innad.

Stat I

Stat II

Statsvitenskap/2007 Page 177 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

16 Nasjonalstat og nasjonalisme

Den kulturelle nasjonalismen uttrykker derfor ikke en udiskutabel og levende tradisjon, men den dyrker og hegner om en tradisjon i det øyeblikk den er truet av oppløsning. Det er ofte grupper som står på siden av tradisjonen, eller som allerede har beveget seg ut over den, som griper tilbake og setter den på pidestall. Folkehøgskolen og hamskiftet i jordbruket gjorde norske bønder til nasjonalister i annen halvdel av forrige århundre, da gamle tradisjoner var i ferd med å forsvinne. Førkoloniale afrikanske tradisjoner, gjennom begrepene negritude og den afrikanske personlighet og gjennom folklore som sari og sivtøfler, ble gjenoppdaget og dyrket av afrikanske intellektuelle i London og Paris i 1950årene. Dette er eksempler på det litt paradoksale forholdet mellom kulturell nasjonalisme og kulturell tradisjon. Vi skal komme tilbake til nasjonalisme som reaksjon på sosioøkonomisk endring senere i kapitlet.

Nasjonalismen som politisk bevegelse er først og fremst et program for selvbestemmelse og selvhevdelse. Disse to målene kan peke i ulike retninger.

Kamp for selvbestemmelse betyr kamp mot ytre avhengighet og dominans. Det er et frigjøringsprogram, rettet mot kulturell og politisk undertrykkelse. Slik har nasjonalismen fremstått innen flernasjonale stater, og i strid mot kolonisering og imperialisme.

Kamp for selvhevdelse peker mot nasjonalismens annet ansikt. Den kan selv ramme andre nasjoner og folkegrupper, enten det er minoriteter som defineres som indre fiender, eller det er territoriet som blir for lite og utvides på andre lands bekostning. Her kan nasjonalisme ta form av aggressivt fremmedhat.

Frigjøring og undertrykkelse er nasjonalismens janusansikt. I noen tilfeller kan en nasjonal bevegelse være tvetydig, med begge disse elementene til stede samtidig – frigjøring utad, men front mot minoriteter innad. I andre tilfeller er det snakk om helt ulike nasjonale bevegelser – en liberal, demokratisk og antiimperialistisk, og en illiberal, autoritær og undertrykkende. Slik sett er nasjonalisme et flersidig politisk fenomen, som ikke fanges helt inn

177

av kategorier som liberal-illiberal, autoritær-demokratisk, høyre-venstre. Det finnes nasjonalisme i kommunistisk og sosialistisk variant, så vel som i reaksjonær og fascistisk variant, med mange liberale og demokratiske avskygninger imellom.

Nasjonalitet og demokrati I mange sammenhenger har nasjonalismen vært et program for demokratisering og bredere folkelig deltakelse. Dette var tilfellet i Norge fra annen halvdel av det 19. århundre, der unionsoppløsning og utvidet folkestyre ble to sider av samme sak. Kontrasten til dette finner vi nettopp i Sverige, der nasjonalismen var aristokratisk, tilbakeskuende og konservativ. I Norge ble nasjonalismen samtidig et program for økonomisk modernisering, med vekt på kontroll over nasjonale ressurser i en strategi for vekst og sosial utjevning. Dette var den nasjonale venstrebevegelsens oppfatning av egen oppgave. En tilsvarende selvoppfatning kan vi finne i mange senere nasjonalistiske bevegelser for kolonifrigjøring.

Sammenhengen mellom nasjonalisme og demokrati kan være historiske tilfeldigheter. Vi finner imidlertid noen klassisk liberale argumenter for at en nasjonalstat – hvor innbyggerne er eller oppfatter seg som del av et overordnet nasjonalt fellesskap – er gunstig for demokratisk styresett.

Et første argument sier at et slikt fellesskap kan være en barriere mot maktkonsentrasjon og overgrep. Det gjør det vanskeligere å styre gjennom splitt-og-hersk, ved å spille rivaliserende grupper ut mot hverandre. På den annen side er det lettere å samordne politiske krav nedenfra, med felles front mot autoritære herskere.

Et annen argument sier at et nasjonalt fellesskap nettopp blir til gjennom stabil kontakt, kommunikasjon, gjensidig forutsigbarhet og et visst minstemål av tillit på tvers av interessemotsetninger. En slik grunnleggende forståelse, som gjerne kalles nasjonal solidaritet, gjør det lettere å samles om politiske institusjoner og spilleregler. Dette felles grunnlaget gjør politisk meningsutveksling, dialog og kompromisser mulig. Demokratiet blir noe mer

Statsvitenskap/2007 Page 178 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

178

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

enn en mekanisk summering av splittede interesser, hvor ingen formidling eller avsliping av kantene kan lykkes. En mer uttrykkelig variant av dette argumentet har vært at et nært språk- og kulturfellesskap er en slik demokratisk forutsetning. Dype kulturkløfter blir lettere politiske skyttergraver.

Et tredje argument sier at felles nasjonalitet betyr relativt ensartede verdier, holdninger og smak.

Dermed blir det enklere å bygge ut en velferdsstat med forholdsvis mange og omfattende offentlige goder som de fleste har interesse av. Offentlige fellestiltak, som f.eks. et skolesystem etter visse samlende prinsipper og standarder, krever et visst minimum av ensartethet og felles smak. Utbygging av statlige tiltak og offentlig sektor skjer gjennom økonomisk omfordeling i form av skatte- og avgiftspolitikk. Store og atskilte kulturgrupper ville virke som vetogrupper overfor offentlige tiltak. De ville kunne blokkere fellesløsninger og målrettet inntektsfordeling, fordi de var uenige om retningen. Her finner vi et klassisk liberalistisk argument som har betraktet denne konsekvensen av flernasjonalitet og splittende kulturelt mangfold som en fordel. Den britiske historikeren Lord Acton hevdet f.eks. i en artikkel fra 1882 at et flernasjonalt samfunn ville garantere en stat på minimumsnivå, begrenset til ytre forsvar og indre orden. Det var dette poenget en mer sosialliberal retning snudde andre veien, da den betraktet nasjonalt fellesskap som en betingelse for mer omfattende offentlig engasjement.

Et fjerde argument om nasjonalitet og demokrati dreier seg om retten til å kontrollere medlemskapet og adgangen til territoriet. Demokratisk selvbestemmelse har gjerne også betydd demografisk selvbestemmelse, en rett til å beskytte nasjonal egenart mot f.eks. tvungen innvandring utenfra.

Kolonimakter har ofte benyttet slik innvandring som et middel til å undergrave nasjonal selvstendighet, slik problemet har vært stilt i de ikke-russiske republikkene i det tidligere Sovjetunionen, i de palestinske områdene på vestbredden av elva Jordan, og en lang rekke andre steder. «Demografisk kolonisering» er en svært utbredt metode, og

har uklare grenser over mot mer spontane folkevandringer.

Retten til kontroll over medlemskap og nasjonalt territorium kan kollidere med et annet liberalt prinsipp – asylretten for politisk forfulgte. Et klassisk argument for mangfoldet av nasjonalstater har nettopp vært at dette politiske mangfoldet forhindrer imperialt tyranni, at en verden med statlig suverenitet garanterer politiske alternativer og tilfluktsmuligheter. Dilemmaet oppstår når tilfluktsrett skal veies mot rett til medlemskontroll, eller når kriteriene for tilfluktsrett skal anvendes i det flytende grenselandet mellom politisk forfølgelse og materielle behov. De moderne folkevandringene mellom den fattige og den rike del av verden er en grunnleggende utfordring mot nasjonalitetsprinsippet, både praktisk og prinsipielt.

Oppløsning av nasjonalstatene og åpne grenser løser ikke disse problemene. Det har vært påpekt at lokalsamfunn og naboskap har en tendens til å lukke seg når statens grenser er åpne. «Å rive ned statens vegger skaper ikke en verden uten vegger, men det skaper snarere tusen små festningsverker,» som en britisk statsviter uttrykte det mot slutten av det 19. århundre. Slike etniske eller kulturelle gettoer, i lukket forsvar mot bølger av ny innvandring, har vært kjent og beskrevet fra antikken til i dag. Det kan variere hvor sterke slike mekanismer er, og hvordan de utløses. Nasjonalitetsideen, med kontroll av nasjonalstatens grenser, forutsatte imidlertid den stikk motsatte situasjon: åpne naboskap og ubesværet bevegelighet innen et beskyttet nasjonalt fellesskap.

Forholdet mellom nasjonalitet og demokratiske prinsipper er både faglig utfordrende og politisk konfliktfylt. Et grunnleggende problem er motsetningen mellom selvbestemmelse for en nasjonal gruppe og hensynet til de folkegruppene som befinner seg på utsiden av det nasjonale fellesskapet.

Faglitteraturen kan kartlegge problemets dimensjoner, men ikke gi det noen enkel løsning. Det fins ikke noe fasitsvar her.

Statsvitenskap/2007 Page 179 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

16 Nasjonalstat og nasjonalisme

Nasjonalisme og utvikling Hva var de samfunnsmessige og historiske betingelsene for nasjonalismen som politisk bevegelse, slik den først vokste frem i Europa og senere spredte seg til andre verdensdeler? Hva er sammenhengen mellom kulturgrupper og etnisk identitet på den ene side, og nasjonalismen som politisk doktrine på den andre?

Vi kan finne ulike forklaringer på hvordan nasjonalbevissthet oppsto, og hvordan nasjonalitetsprinsippet ble en idé om grunnlaget for statsmakt.

Benedict Anderson har lagt vekt på hvordan spredningen av trykksaker på standardiserte lokalspråk – i stedet for kirkespråk som latin – skapte kulturell identitet. Han hevder at nasjonale skriftspråk ga kommunikasjon og felles horisont utover det nære naboskap, og at denne felles horisonten ble rammen om voksende politisk selvhevdelse.

Fremveksten av et obligatorisk skolesystem ble kanskje det mest effektive uttrykket for et slikt fellesskap, fordi skolene både formidlet en nasjonalhistorisk arv, og ga faglig kompetanse gjennom vitnemål som var gyldige innenfor nasjonalstatens rammer.

Ernest Gellner har også påpekt at kommersialisering og industrialisering innebar geografisk og sosial mobilitet. Det stabile jordbrukssamfunnet ble brukket opp. Identitet kunne dermed ikke lenger bindes til stabile lokale nisjer, til en uforanderlig struktur. Identiteten ble omkoblet til slike kjennetegn som en bevegelig befolkning brakte med seg, til kultur. Slik ga den nasjonale identiteten et svar på industrialismens opprivende utfordringer.

Gellner understreker samtidig at industrialismens utviklingsgang var ujevn, at den omformet verden i ulik takt, og at nasjonalismen i særlig grad ble en nasjonal forsvarsreaksjon mot relativ tilbakeliggenhet. Han fremstiller nasjonalisme og nasjonal identitet som svar på industrialisme og modernisering, og betrakter nasjonale kulturtrekk som mye av et kunstprodukt i en slik prosess. Andre nasjonalismeforskere, som Anthony Smith, har lagt større vekt på nasjonalismens historiske forankring i etniske grupper. Her er det litt mindre tilfeldig hvilke

179

kulturtradisjoner som gir grunnlag for vitale nasjonalistbevegelser. Gellner legger frem en moderniseringsteori om nasjonalisme; Smith fastholder et sterkere innslag av etnisk gjenreisning inn i den moderne industrielle verden.

Nasjonalistiske bevegelser kan betraktes som svar på en opprivende eller truende utviklingsprosess, men svaret kan forholde seg til utviklingen på to vidt forskjellige måter.

Den ene reaksjonen består i å dyrke et nasjonalt særpreg i protest og beskyttelse mot ytre trusler; den er tradisjonalistisk, innadvendt, opptatt av egenart. Den alternative formen består i å følge opp utviklingstrekkene i den utfordrende verden; den er modernistisk, utadvendt, imiterende.

I noen tilfeller vil vi gjenfinne disse to rene typene som atskilte nasjonale bevegelser. Eksempler på slik splittelse er striden mellom de russisk slavofile og de såkalt vestvendte i Russland siden tidlig i det 19. århundre; eller striden mellom tilhengere av tradisjonalisten Mahatma Gandhi og modernisten Jawaharlal Nehru i India før og etter uavhengigheten i 1948.

Vi vil oftere finne en blanding av begge tendensene innen samme nasjonale bevegelse, et uløst dilemma med foreløpige svar og skiftende tyngdepunkter – spenningen mellom fremgang og utviklingsambisjoner på den ene side, nasjonal identitet og tradisjonsbevaring på den andre. Det er vanskelig å oppnå eller beskytte det ene uten å ofre noe av det andre.

Dilemmaet løses som regel gjennom en form for ideologisk ønsketenkning eller et rent praktisk kompromiss, hvor valget skyves ut av synsfeltet. Nasjonalismen er ofte et tvetydig og motsetningsfylt uttrykk for de spenningene som relativ tilbakeliggenhet og ytre trusler skaper.

Innen enkelte politiske ideologier er nasjonalisme betraktet som et historisk overgangsfenomen.

Marxismen har sett den som et uttrykk for et borgerlig-kapitalistisk utviklingstrinn, foreldet i det øyeblikk samfunnet når den proletariske internasjonalismens stadium. Liberalismen har også tillagt den en avgrenset historisk rolle, knyttet til industrielle nasjonalstater som videre arbeidsdeling og in-

Statsvitenskap/2007 Page 180 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

180

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

ternasjonal integrasjon vil gjøre overflødige. Begge disse ideologiene betrakter nasjonalisme og nasjonalitetsprinsipp som et mellomstadium på veien mot et mer internasjonalistisk samfunn – en sosialistisk-proletarisk orden i det ene tilfellet, kosmopolitisk harmoni basert på gjensidig avhengighet i det andre. Ingen av disse ideologiske utopiene har særlig god dekning i konkrete studier av betingelsene for nasjonal mobilisering.

De nasjonale bevegelsene i Sovjetunionen fra annen halvdel av 1980-tallet fortalte at det nasjonale spørsmål var like uløst, etter 70 års kommunistisk nasjonalitetspolitikk.

I 1960-årene vokste det frem en rekke utkant- og minoritetsbevegelser på etnisk-nasjonalt grunnlag i mange vestlige industriland. De var næret av ujevn utvikling og nye sosioøkonomiske bruddflater mellom geografiske områder i de etablerte statene.

Denne minoritetsnasjonalismen kom overraskende på liberale moderniseringsteorier, og ble et grunnskudd mot forestillingen om en rettlinjet bevegelse mot stadig større funksjonelle sammenslutninger.

Den tyske sosiologen Ulirich Beck hevder at globalisering leder til nasjonalisme. Han ser en ny sosial splittelse; elitene har hode og sinn i det globale, mens bredere folkegrupper er knyttet til det nasjonale og lokale, til det nære og tilvante. De forsøker å fastholde denne forankringen i en situasjon med uoverskuelige endringer, mens elitene vil trekke dem løs. Det politiske svaret på massenivå blir dermed alle de ulike uttrykkene for protest og kontramodernisering: nyreligiøse bevegelser, etnisk nasjonalisme, tradisjonsforsvar, naturdyrkelse, høyere murer, nye flagg eller ny bruk av gamle flagg.

Den franske samfunnsviteren Emmanuel Todd har utgitt en analyse med kraftigere polemisk brodd, med utgangspunkt i franske forhold. Todd ser et brudd mellom en kulturradikal elite og det denne gruppen ser som folkets reaksjonære holdninger til modernitet, Europa, innvandring og de universelle prinsipper og verdier mer allment. Det nasjonale fellesskap er dekomponert, og solidariteten brutt mellom fattig og rik, mellom folk og eliter.

Sentralt i dette bruddet står en elitistisk form for «antinasjonisme» blant ledende intellektuelle. «Antinasjonismen» er mer ekstrem enn «antinasjonalisme». Den forkaster nasjonalstaten og dermed også den borgerrettslige nasjonalismen som har vært kjernen i den republikanske tradisjonen siden revolusjonen. For antinasjonisten blir det intellektuelle og politiske liv en verdikamp mellom den universelle internasjonalisme og den innadvendte nasjonalisme. I dette fundamentalistiske debattklimaet går avgjørende argumenter og viktige nyanser tapt, ifølge Todd.

Todd trekker resonnementet videre og sier at den ubeherskede «antinasjonismen» – programmatisk fiendtlig overfor folkelige synspunkter og interesser – i Frankrike har fått et tilsvar gjennom det nynasjonalistiske partiet Front National. Den eneste nasjonale ideologien som blir tilbake, blir den høyreorienterte, ikke-republikanske nasjonalismetradisjonen. Elitene har lagt et stort politisk rom åpent for antiliberal og antidemokratisk nasjonalisme.

De mer spisse formuleringene i slike analyser av forholdet mellom eliter og masser er ikke alltid like treffende. Men det basale poenget – at det går et kulturelt og holdningsmessig skille mellom den politiske og intellektuelle eliten og folket i spørsmål som angår ytterligere internasjonalisering kontra vern av det særegent nasjonale – er lite kontroversielt. Det kan f.eks. observeres i folkeavstemninger over tilknytning til EU (Norge og Sverige) eller Maastricht-traktaten som blant annet forpliktet til medlemskap i myntunionen (Danmark og Frankrike). I alle disse landene viste det seg at folket var mer skeptisk til europeisk integrasjon enn deres valgte representanter var.

Avslutning Vi finner ingen allmenn enighet om hva nasjonalitet egentlig består i, eller hva som særpreger nasjonalisme i forhold til andre politiske retninger. Analyser av det nasjonale støter også på flere forvirrende paradokser.

Statsvitenskap/2007 Page 181 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

16 Nasjonalstat og nasjonalisme

For det første er nasjoner og nasjonalstater historisk sett ganske moderne fenomener, med røtter i den franske revolusjon og den tyske romantikken.

Men de er samtidig eldgamle i subjektiv forstand, siden de fleste land skriver sin nasjonale historie årtusener tilbake, og trekker veksler på tradisjonelle kulturmønstre eller etniske identiteter som er vesentlig eldre enn selve forestillingen om nasjonalt fellesskap.

For det andre er det en spenning mellom nasjonalitet som globalt fenomen, og det særegne og utelukkende ved nasjonal tilhørighet. Alle tilhører en «nasjon», men nasjonene er ikke bare eksklusivt forskjellige; de definerer seg også gjennom vidt forskjellige kjennetegn – etnisitet, religion, språk, kultur, felles historie eller felles skjebne. Det er ingen entydig nasjonal markør som tilkjennegir hva det nasjonale allment består i. Det objektive og det subjektive er vevd inn i hverandre på varierende og kompliserte måter.

For det tredje er det stor avstand mellom den voldsomme politiske sprengkraft nasjonalitetsprinsippet har hatt, og det teoretiske innholdet i doktrinen. Dette innholdet er ganske ugjennomsiktig og motsetningsfylt. Nasjonalismen har vært spinklere og mindre utpenslet som politisk teori enn som politisk bevegelse.

For det fjerde blir nasjonalismen ofte styrket eller mobilisert i møte med endring. Nasjonalisme kan ildne et moderniseringsprogram, men den kan også søke å hegne om mer eller mindre konstruerte nasjonale tradisjoner når disse oppleves å være under press fra sosial og økonomisk endring. Dette kan anta fredelige og romantiske former som interesse for brukskunst, litteratur og folkedans, eller det kan anta aggressive og konfronterende former mot andre folkegrupper, raser eller religioner.

181

Nasjonalismen befinner seg i en annen sfære enn andre politiske ideologier, og næres av andre motsetninger enn dem. Nasjonalismen kan befinne seg både til «venstre» og til «høyre» i det konvensjonelle politiske landskap, men i seg selv hører den ikke hjemme på en slik skala. Den ligger kanskje nærmere kategorier som religion eller slektskap, men atskiller seg likevel fra begge deler. I forhold til religion er nasjonalisme både mer dennesidig og mer utelukkende, med vekt på nasjonal kultur i opposisjon til et universelt fellesskap. I forhold til slektskap er nasjonalisme et mer omfattende kvasislektskap, hvor uttrykk som «fedreland» og «morsmål» er biologisk billedbruk. Men som religion og slektskap er nasjonalitet og nasjonalt fellesskap for mange dypt forpliktende. Det gir uttrykk for kollektiv identitet, og springer dermed fra dypere kilder enn andre ideologier og organisasjoner.

Videre lesning Anderson, B., Imagined Communities, NLB, London 1983.

Anderson, M., States and Nationalism in Europe since 1945, Routledge, London 2000.

Gellner, E., Encounters with Nationalism, Blackwell.

Osford 1994.

Hobsbawm, E.J., Nations and Nationalism since 1780, Cambridge University Press, Cambridge 1990.

Todd, E., L’illusion économique, Gallimard, Paris 1998. Østerud, Ø., Hva er nasjonalisme? Universitetsforlaget, Oslo 1994.

Statsvitenskap/2007 Page 182 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

182

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Kapittel 17

Politisk ideologi Hva er ideologi?

Med ideologi mener vi en forholdsvis systematisk oppfatning om hvordan verden er, hvordan den bør være, og hvordan målene eventuelt kan virkeliggjøres. Noen ideologier er samfunnsbevarende, andre er samfunnskritiske. Ideologier varierer også i rekkevidde og omfang; noen er nærmest totale og dekker alle felter av samfunnslivet, mens andre gjelder mer begrensede saksområder.

Ordet ideologi ble først brukt av den franske opplysningsfilosofen Destutt de Tracy mot slutten av det 18. århundre. Han ville grunnlegge en «vitenskap om ideene». Ideene betraktet han som uttrykk for sanseerfaring, og ideologilæren skulle være en naturvitenskapelig disiplin, som del av zoologien. En slik vitenskap ble det aldri noe av, men ordet ideologi ble overført til mer omfattende tankesystemer og politiske programmer.

Napoleon kritiserte de nye ideologenes doktrine – slik den var lansert av de Tracy – som upraktisk tankespinn. Kritikken ga opphav til «ideologi» som nedsettende betegnelse for abstrakte, livsfjerne og nærmest litt latterlige forestillinger. Denne språkbruken gjenfinner vi også i dag, når ideologi stilles opp mot praktisk fornuft.

Utover i det 19. århundre kom ideologi til å betegne to ting samtidig. Det ble brukt om relativt systematiske tankesystemer som både var samfunnsdiagnose og politisk program, og som favoriserte bestemte virkemidler. Men det ble samtidig påpekt at disse tankesystemene kunne forvrenge virkeligheten og gi et forfalsket bilde som uttrykte ideologens ønsker, behov og vrangforestillinger.

Marxismen la vekt på dette siste synspunktet,

med et begrep om ideologi som «falsk bevissthet», sosialt bestemte feiloppfatninger. Ideologier, hevdet Marx, var uttrykk for maskerte klasseinteresser.

Det var misvisende forestillinger, hvor særinteresser ble fremstilt som allmenne interesser for å rettferdiggjøre klassedominans. Slik dominans ble befestet gjennom ideologisk hegemoni. Marx formulerte det på denne måten: «I hver epoke er den herskende klasses tanker de herskende tanker, dvs. den klasse som er samfunnets herskende materielle makt, er også dets herskende åndelige makt.» Ideologien uttrykte den herskende klasses stilling, samtidig som den var et middel til å ivareta den herskende klasses interesser. Som vi husker fra kapittel 3, er dette en variant av det som er blitt kalt maktens tredje ansikt. Marx hevdet at «borgerskapets ideologi» hadde en særegen form for dobbelthet.

Den borgerlige frihetsoppfatning innebar f.eks. at næringsfrihet, ervervsfrihet og frie arbeidskontrakter tildekket systematiske ulikheter i rikdomsfordeling og arbeidsliv. Men samtidig pekte den borgerlig-liberale frihetsideologien utover det borgerlige samfunn, gjennom idealer som kunne vendes til kritikk av kapitalismen og borgerligheten. Marx vendte selv borgerlig-liberale verdier mot det borgerlige samfunn, da han hevdet at dette samfunnet måtte revolusjoneres for at dets egne verdier om frihet, likhet og rettferdighet skulle kunne virkeliggjøres.

Samsvar mellom livsform og ideologisk system er et generelt tema i politisk sosiologi. Historien gir storslagne illustrasjoner av dette. Det er nærliggende å hevde at føydalaristokratiets æresbegreper og heroiske idealer har sammenheng med plasserin-

Statsvitenskap/2007 Page 183 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

17 Politisk ideologi

gen som privilegert krigerstand, mens borgerskapets orientering mot karriere og kredittverdighet kommer til uttrykk gjennom streng arbeidsetikk og idealer om en respektabel fasade. Den såkalt kunnskapssosiologiske tradisjon har lagt særlig vekt på trossystemer og intellektuelle mønstre som uttrykk for gruppeinteresser og sosial posisjon.

Marxistisk ideologikritikk går et skritt videre.

Den hevder ikke bare at det er en systematisk kobling mellom klasse og doktriner, men at doktrinene også har polemisk brodd mot andre klasser. Ideologi gir bevissthet og verdighet til en bestemt samfunnsklasse, og diskrediterer samtidig rivaliserende klasser. Den føydale æreskodeks diskrediterer samtidig dem som er ute av stand til å forsvare seg selv, dem som er «for fattige til å eie en hest», som historikeren Marc Bloch uttrykte det. Den protestantiske arbeidsetikk, som borgerskapet bar frem, fordømmer samtidig adelens lediggang og sløseri. I det borgerlige samfunn blir etter hvert de aristokratiske dyder narraktige. Den chevalreske livsform fremstår som kamp mot vindmøller. Føydalismens heltefigur blir en Don Quijote, en «ridder av den bedrøvelige skikkelse», når en ny tidsalder bryter frem.

Marxistisk avsløring av borgerligheten vil også vise at den uttrykker det antiaristokratiske og antiproletariske i ett. De borgerlige idealer om form og stil dyrket det temmede, distingverte og kultiverte, med front mot aristokratiets naturlige (medfødte) privilegier og mot arbeiderklassens vulgaritet. Protesten mot den borgerlige ideologi og livsstil ble i sin tur uttrykt av bohemen, og bohemen bar i seg elementer av både det aristokratiske og det proletariske, både løssluppen eleganse og upolert barbari.

Først når all fare er over, kan borgeren selv utgi seg som bohem.

Marxistisk ideologikritikk er en form for avmystifisering. Den vil vise ideologiene og idealene som tilslørte speilbilder av en livsform, og deres strategiske verdi som våpen i en interessekamp.

Marxistisk ideologiavsløring kan selv være en form for ideologisk aktivitet. Særlig i maktposisjon har marxistisk orienterte bevegelser problemer

183

med å frikjenne sine egne doktriner fra rollen som kamuflasje av egeninteresser. Marxismen rammes lett av sitt eget ideologibegrep. Lenin definerte marxistisk ideologi som «proletariatets verdensanskuelse», og gjorde dermed marxismen til et fasttømret system av politiske læresetninger. Slik ble marxismen selv «falsk bevissthet», i Marx’ klassiske forstand. Mange kommunistiske regimer har vært håndfaste illustrasjoner av dette.

Kunnskapssosiologen Karl Mannheim forsøkte å finne en uavhengig forankring for ideologianalyse, hvor ikke også analysen selv ble et ideologisk uttrykk for klasseinteresser. Han skilte mellom delideologier, hvor enkeltstandpunkter var forsøk på å tildekke bakenforliggende motiver, og totale ideologier, hvor hele tenkesettet uttrykte en tidsalders eller en samfunnsklasses bevissthet. Plattformen for å avdekke slike ideologiske mønstre var hos den uavhengige gruppe av «frittsvevende intellektuelle», hvor saklighetsnormer og vitenskapelig skolering gjorde kritisk upartiskhet mulig. Mot innvendingen om dette som en ny ideologisk illusjon svarte Mannheim at de kritiske intellektuelle var en selvkorrigerende gruppe, hvor teorimangfold og krav til etterprøving og holdbare begrunnelser drev dem ut av et begrenset klasseperspektiv. Kunnskapssosiologien bidro til at ideologibegrepet fikk en sentral plass i studiet av politiske meninger og programmer.

Her har vi skilt ut fire sentrale betydninger av ordet ideologi, slik det fortsatt brukes i dag: – ideologi som maskering av særinteresser – ideologi som målrettet og systematisk sammenheng i politiske standpunkter – ideologi som utopisk program – ideologi som upraktisk dogmatikk og livsfjernt tankespinn

Høyre og venstre Linjen mellom høyre og venstre er den mest fremtredende retningsangivelsen i det politisk-ideolo-

Statsvitenskap/2007 Page 184 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

184

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

giske landskap. Skillet stammer fra romplasseringen i den grunnlovgivende forsamling under den franske revolusjon. De som stemte for det kongelige veto, satt til høyre i salen, og de som stemte mot, satt til venstre. Slik kom «høyre» til å symbolisere adelsprivilegier, kongemakt og konservative garantier mot flertallsvedtak, mens «venstre» uttrykte den borgerlig-liberale kamp for politisk likhet og folkestyre. I kjølvannet av 1789 ble høyre og venstre henholdsvis monarkiets og revolusjonens partier. Høyre sto for stabilitet og samfunnsbevaring, for trone og alter, mens venstre sto for fremskritt og forandring, for republikanske og antiklerikale verdier.

Det industrielle gjennombrudd ga skillet mellom høyre og venstre en ny dimensjon. Den nye motsetningen fulgte konflikten i produksjonsliv og arbeidsmarked. «Høyre» fulgte interessene til kapital- og eiendomsbesittere, mens «venstre» tok standpunkt for arbeiderklassen. Dette økonomiske høyre forsvarte markedsøkonomi, privateiendom, privat foretaksomhet og en sterkt begrenset offentlig sektor. Det økonomiske venstre sto for mer omfattende statsinngrep, statlig eiendomsrett eller kontroll, en velferdsstat med betydelig omfordeling til fordel for arbeiderklasse og lavere samfunnslag.

Samtidig levde høyre–venstre-skillet fra den opprinnelig revolusjonære tradisjon videre. Det politiske høyresyn var fortsatt knyttet til etablerte verdier og institusjoner, som kirke, familie og tradisjonelle autoriteter. Det var skeptisk til prinsippet om folkesuverenitet, fant fordeler ved sosial og økonomisk ulikhet, og betraktet samfunnet som et komplisert, naturlig system som kunne bringes ut av likevekt ved forsøk på planmessig styring. Det politiske venstre trodde derimot på planmessige forbedringer, mistrodde nedarvede tradisjoner, og gikk i prinsippet inn for likhet i beslutningsdeltakelse og rettigheter.

Kombinasjonen av høyre–venstre-skillet fra den franske og den industrielle revolusjon gir dermed fire hovedkategorier, hvor vi forsøksvis kan plassere en rekke politiske bevegelser: Vi ser at denne firefelt-tabellen grupperer sammen partier og bevegel-

ser som på andre viktige punkter kan stå langt fra hverandre. Kombinasjonen av politisk og økonomisk venstre favner f.eks. både diktatoriske kommunistpartier og vestlige, sosialdemokratiske partier. Dermed faller skillet mellom autoritære og demokratiske regimer på tvers av høyre–venstreaksen. Dette stemmer ikke helt godt med tredjestandens politiske krav i 1789, selv om det bryter mindre med jakobinernes politikk i 1793. Hvis hovedskillet flyttes til demokrati mot diktatur, vil fascisme og kommunisme kunne havne i samme bås, mens demokratisk sosialisme deler plass med liberalkonservative bevegelser. Da blir regimets karakter viktigere enn det ideologiske innholdet. Etterkrigslitteraturen om de totalitære diktaturer, hvor Hitler og Stalin ble plassert som tvillingbrødre, skjøv nettopp det ideologiske skillet mellom høyre og venstre til side. Enkelte forskere har foreslått et flerdimensjonalt skjema, hvor f.eks. en akse mellom radikal og konservativ krysses av en akse mellom egalitære og elitistiske prinsipper. Økonomisk Høyre

Venstre

Høyre

Høyre-autoritære Konservative

Argentinsk peronisme Fascistiske partier og NS-partier

Venstre

Franske radikale partier Tyske fridemokrater Italienske liberale partier

Kommunistiske, sosialistiske og sosialdemokratiske partier

Politisk

Som vi ser av tabellen, kan politisk venstre-orienterte partier, med liten sans for tradisjonelle autoriteter og institusjoner, stå til «høyre» i økonomisk politikk. Fascistiske partier har en motsatt profil – sterk statlig regulering av økonomisk liv, men snarere høyreorienterte i konvensjonell politisk forstand.

Et nærmere blikk på den skjematiske oppstillingen viser at både kategoriene høyre–venstre og plasseringen av bevegelser kan diskuteres. Hver plass i skjemaet gir rom for store variasjoner, og

Statsvitenskap/2007 Page 185 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

17 Politisk ideologi

viktige synspunkter eller forbehold går tapt. Høyre–venstre-skillet markerer ikke bare motsatte posisjoner, men er også en kontinuerlig skala. La oss se litt nærmere på noe av det diskutable.

Det er ikke opplagt at hele den sosialistiske tradisjon hører hjemme i både det politiske og det økonomiske venstre, slik vi har definert det her. Kommunismen, i leninistisk og ikke minst stalinistisk variant, tok avstand fra folkesuverenitet og liberalt demokrati. Proletariatets diktatur ble i realiteten et partidiktatur. Som fremtidsideal var kommunismen ekstremt egalitær, men som sovjetisk virkelighet ble den ekstremt elitistisk og autoritær. Anarkismen og syndikalismen, på den annen side, avviste programmet om en sterk statsmakt og en omfattende statlig sektor. Den sosialistiske tradisjon flyttet i det hele tatt blikket fra konstitusjonelle former og politiske institusjoner over til sosioøkonomiske mål. I den grad sosialister forsvarte en sterk statsmakt, var det som nødvendig middel for å virkeliggjøre sentrale verdier som økonomisk likhet.

Den konservative tradisjon ble også vanskeligere å plassere mot slutten av det 19. århundre. I Frankrike delte den seg f.eks. i tre hovedløp – de som forsvarte tradisjonelle autoriteter, de som aksepterte et parlamentarisk demokrati under borgerlig middelklassedominans, og de som støttet et mer karismatisk lederstyre av bonapartistisk type.

I mange vesteuropeiske land har hele høyre– venstre-skalaen beveget seg mot venstre. Europeiske partier som kaller seg Høyre, forsvarer ikke adelsprivilegier og monarkisk enevelde, selv om betegnelsen ble brukt om slike synspunkter for 200 år siden. Det betyr at konservative partier har akseptert de liberalrevolusjonære prinsippene om folkesuverenitet og politisk likhet, samtidig som de støtter en blandingsøkonomi med statlige velferdsordninger og en betydelig offentlig sektor. Regjeringen Borten, som fra 1965 viste seg å bli den første levedyktige borgerlige regjering i Norge på 30 år, henholdsvis innførte og tok i bruk typisk sosialdemokratiske ordninger som folketrygden og den meget restriktive penge- og kredittloven. Offentlige utgifter steg også raskere enn under foregående arbeiderpartiregjeringer. Bak den-

185

ne forskyvningen av den politiske skala ligger den historiske realiteten som selve programmet for et politisk «venstre» sprang ut av: et samfunn i dynamisk forandring, hvor nye sosiale interesser sprenger seg frem. De siste tiårene har skalaen – i takt med velstandsutviklingen, vil mange mene – flyttet seg noe mot høyre igjen. Dette ser man kanskje tydeligst i Storbritannia, der har sosialdemokraten Tony Blair overtatt mye av arven fra Margaret Thatchers «konservative revolusjon» på 1980-tallet. Det britiske sosialdemokratiets analyse av tilstanden i britisk politikk mot slutten av 1990-tallet var at «medianvelgeren» – den velgeren som deler elektoratet i to like store grupper langs en venstre–høyre akse – har flyttet seg mot høyre. Blairs regjering har derfor heller ikke forsøkt å reversere Thatchers privatiseringsprogram, tvert imot har den videreutviklet det.

Vi kan finne holdninger, synspunkter og problemer som ikke passer inn i skillet mellom høyre og venstre, slik den franske og den industrielle revolusjon definerte det. I det såkalte etterindustrielle samfunn har f.eks. bivirkninger av industriell vekst, gjennom forurensninger og andre miljøproblemer, gitt tilløp til nye politiske skillelinjer. Vi skal se litt nærmere på dette nedenfor.

I enkelte sammenhenger blir betegnelsene høyre og venstre snudd helt rundt i forhold til vesteuropeisk språkbruk. Dette er tilfellet i Sovjetunionen og Øst-Europa under reformdiskusjonene fra slutten av 1980-årene. Her brukes «konservativ» og «høyreorientert» om tilhengere av planøkonomi og partikontroll, mens de «radikale» og «venstreorienterte» går inn for privatisering og markedsøkonomi. «Høyre» står da for bestående orden og etablerte interesser, mens «venstre» er opposisjonen mot kommunistpartiets dominans.

Høyre og venstre som forskningstema I statsvitenskapelig forskning, hvor problemet har vært å gjøre høyre–venstre-skalaen klar og entydig, finner vi flere ulike bestemmelser. En politisk-sosiologisk retning – fremført av S.M. Lipset i boka Political Man – knytter høyre–venstre til klasseinteresser. «Høyre» støttes av overklassen, «venstre» av

Statsvitenskap/2007 Page 186 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

186

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

arbeiderklassen, og det politiske «sentrum» av middelklassen. Problemene her oppstår når det ikke er klar sammenheng mellom klassebakgrunn og stemmegivning, når aristokrater blir sosialister, når betydelige deler av arbeiderklassen stemmer på konservative eller høyrepopulistiske partier, når religion er minst like viktig for partitilknytning som klassebakgrunn (som i Frankrike), eller når høyreekstreme partier samler proteststemmer fra ulike sosiale lag. En høyre–venstre-modell som reduserer politisk tilknytning til sosial klasse, har vist seg ytterst problematisk.

En politisk-psykologisk retning har tatt utgangspunkt i personlighetstrekk og holdninger – f.eks. de konvensjonelle, endringsfiendtlige og tradisjonsbundne til «høyre», og de ukonvensjonelle, radikale og frisinnede til «venstre». Alle slike studier, som det er gjort mange av både i USA og i Europa, reiser store problemer på teoretisk og metodologisk grunnlag. Den mest grunnleggende innvendingen er kanskje at de løsriver det politiskideologiske innholdet fra høyre–venstre-skalaen, ved at psykologiske holdningsmønstre avgjør hvilken kombinasjon av standpunkter som henger sammen. Det har visstnok vist seg at folk av en bestemt personlighetstype har samme løsslupne holdning til f.eks. innvandring og striptease, men det er ikke dermed sikkert at dette er en politisk interessant kombinasjon av standpunkter.

En tredje retning tar utgangspunkt i ett avgjørende politisk-ideologisk kriterium, og definerer høyre–venstre-skalaen ut fra det. Anthony Downs, i en berømt studie fra 1957, brukte grad av regjeringsintervensjon i økonomien som nøkkel til skalaen – de styringsvennlige til venstre og de liberalistiske til høyre. Problemet her var at forenklingen stred mot både historisk innhold i forestillingen om «høyre» (tradisjonalistisk og autoritetsorientert) og mot aktuell språkbruk (hvor konsekvente liberalister sjelden oppfattes som de mest høyreekstreme).

En fjerde retning går induktivt til verks, dvs. at den forsøker å finne sammenhenger gjennom konkret erfaring uten allmenne teorier som utgangs-

punkt. Opinionsundersøkelser brukes for å avdekke hvorvidt folk anerkjenner en politisk høyre– venstre-skala, hva de legger av innhold i skalaen, og hvor de selv plasserer seg på den. Her har nyere forskning påvist mange interessante trekk. Nederlenderen Cees Middendorp hevder at høyre–venstre-skalaen har to hoveddimensjoner – et sosioøkonomisk skille der «venstre» står for sterkere vekt på likhet gjennom offentlige inngrep, og et politisk-kulturelt skille der «høyre» legger større vekt på autoritet og tradisjonelle verdier. Han viser at egenplassering på en slik sammensatt skala faller godt sammen med stemmegivning på partier med tilsvarende holdninger.

De tyske forskerne Fuchs og Klingemann har vist at høyre–venstre-skalaen er klarere uttalt og har større betydning i vesteuropeiske land enn i USA, samtidig som forståelse for skalaens innhold stiger med økende utdannelse. I Norge har Henry Valen og Bernt Aardal vist hvordan høyre–venstreposisjon blant velgerne samsvarer med partivalg, og hvordan nye konfliktdimensjoner bidrar til å endre et tidligere høyre–venstre-skille. Dette bildet samsvarer med en historisk fremstilling av innholdet i «høyre» og «venstre», der det også fremgår at posisjonene har endret innhold, slik vi har antydet ovenfor. En underliggende motsetning mellom privat og offentlig, ulikhet og likhet, synes samtidig å ha vært relativt stabil i høyre–venstre-skillet.

En del velgere har liten innholdsmessig forståelse for hva høyre–venstre-skalaen uttrykker, og kombinerer selv standpunkter og holdninger på en annen måte enn partiprogrammene. Likevel kan partiidentifikasjonen være klar og sterk. Dette har fått valgforskere til å anta at faktorer som miljø og sosialisering kan være viktigere enn politisk-ideologisk innhold, og at svakere gjennomslag for sosialisering kan skyldes kandidaters personlige appell og dominerende enkeltsaker snarere enn betydningen av ideologisk plattform.

Selvkategorisering på en åpen høyre–venstreskala kan være vanskelig å tolke, fordi enkelte som ikke forstår hva skalaen innebærer, kanskje kan føle at det tryggeste er å plassere seg inn mot midten. På

Statsvitenskap/2007 Page 187 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

17 Politisk ideologi

den annen side kan plassering på ytterfløyene avspeile protest mot hele det politiske spillet snarere enn klar ideologisk orientering. Vi kommer tilbake til stemmegivning og valg i kapittel 19.

Skillet mellom høyre og venstre har utviklet seg historisk gjennom brytninger mellom konservatisme, liberalisme og sosialisme. Den franske revolusjon markerte skillet mellom konservatisme og liberalisme – mot og for revolusjonen. Senere kom begge disse retningene i motsetning til den sosialistiske bevegelse, mens konservatismen aksepterte det borgerlige gjennombrudd og oppga sin aristokratiske forankring. Moderne partiprogrammer kan fortsatt plasseres i forhold til disse ideologiskpolitiske retningene. Nye stridsspørsmål har dels gitt høyre–venstre-skalaen nye tilskudd og dels sprengt seg utover den.

De store alternativene Med utgangspunkt i det tradisjonelle høyre–venstre-skillet, skal vi skissere hovedtrekk ved noen sentrale politisk-ideologiske alternativer, slik vi kjenner dem fra partier og bevegelser i det 20. århundre. Her vil det fremgå at høyre–venstre-skalaen gir ganske upresist uttrykk for politiske hovedretninger.

Liberale partier Liberale politiske partier oppsto i en rekke europeiske land i det 19. århundre. De uttrykte det politiske venstre, i kamp for konstitusjonelt og demokratisk styre, men kom i motsetning til det økonomiske venstre, slik sosialismen definerte det.

Dermed havnet de liberale i et politisk sentrum, mellom konservative partier på den ene side og arbeiderbevegelsen på den andre.

De liberales politiske posisjon har til dels vært bestemt av hvilken politisk hovedmotstander de har hatt. Der de oppsto med front mot en konservativ bevegelse, som i England og Skandinavia, er de gjerne blitt moderate sentrumspartier. Der de sto overfor en kristelig-demokratisk motstander, som i Tyskland og Nederland, har de gjennomgå-

187

ende befunnet seg lenger til høyre i økonomiske og velferdspolitiske spørsmål.

Liberale partier, som tidligere hadde en sentral politisk posisjon, har hatt store problemer med velgeroppslutningen i annen halvdel av det 20. århundre. De har manglet det klare interesse- og appellgrunnlaget som andre alternativer har hatt – konservative partier til den borgerlige middelklasse, kommunistiske, sosialistiske og sosialdemokratiske partier til arbeiderklassen, agrarpartier til bøndene, kristelige partier til de religiøse. I en viss forstand kan det også hevdes at liberale partier er uttømt av suksess, ved at alle demokratiske partier har overtatt viktige liberale holdninger og programposter. Enkelte liberale partier, som det norske Venstre, har forsøkt å utvide velgergrunnlaget gjennom et økologisk orientert program, men uten særlig hell. Sentrumsposisjonen har imidlertid gjort de liberale til hyppige koalisjonspartnere ved regjeringsdannelser, til høyre eller til venstre.

De liberale partiene i Europa legger alle vekt på individuell frihet, menneskerettigheter og konstitusjonelle garantier mot maktmisbruk. I økonomiske og sosiale spørsmål deler de seg mellom sosialliberale programmer (med vekt på velferdsordninger og blandingsøkonomi) og markedsliberalistiske programmer. De sosialliberale partiene tolker frihet i hovedsak som frihet fra nød og ulike vilkår; de markedsliberale tolker frihet i større grad som frihet fra offentlige skranker.

Liberale partier fins også utenfor Europa, men her er betegnelsen ofte misvisende etter europeisk språkbruk.

I USA brukes betegnelsen om holdninger til venstre for sentrum i amerikansk politikk. Motstand mot dødsstraff og forsvar av offentlig sektor er typisk liberale holdninger i amerikansk språkbruk.

Konservative partier Konservative partier ble gjerne organisert som motvekt mot fremvoksende borgerlig-liberale partier. De startet som mer uformelle grupperinger rundt tradisjonelle maktsentra, men ble etter hvert

Statsvitenskap/2007 Page 188 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

188

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

bredere middelklassebevegelser innen rammen av demokratiske institusjoner.

Konservative partier har hatt en mindre fasttømret ideologisk plattform enn klassisk liberale og sosialistiske bevegelser, fordi konservatismen har innslag av pragmatisk motstand mot allmenne teorier og oppskrifter. En av den moderne konservatismens fedre, Edmund Burke, advarte mot de abstrakte prinsippene i den franske revolusjon. Han mente at forsøk på hurtig og radikal samfunnsendring ville ende i rotløshet og overgrep, med konsekvenser som ingen kunne styre eller overskue.

Konservative programmer har også gjennomgått usedvanlig store endringer, etter som det sosiale tyngdepunkt i moderne samfunn har flyttet seg langt vekk fra konservatismens opprinnelige forankringer. Mange konservative partier fremstår som en mer moderat tilpasning til sosialliberale og sosialdemokratiske prinsipper.

I utgangspunktet sto konservatismen i aristokratisk opposisjon til borgerlig-kapitalistisk økonomi, men overtok etter hvert liberalismens markedsøkonomiske programmer, i motstand mot en voksende sosialistisk arbeiderbevegelse. I løpet av det 19. århundre endret konservatismens sosiale grunnlag seg, fra kirkelig og aristokratisk forsvar mot et fremvoksende borgerskap, til borgerlig organisering mot en fremvoksende arbeiderbevegelse. Utviklingshistorien skaper stadig spenninger i konservative partier. Det norske Høyre var i tidlige faser en koalisjon mellom embetskonservatisme og forretningsinteresser. Senere er det rimelig å snakke om en kulturkonservativ og en næringsliberal tendens innen partiet. De siste tiårene har partiet gjort det best etter valgkamper hvor skatte- og avgiftspolitikken har dominert dagsorden (i 1981 og 2001).

Det er mange variasjoner og nyanser i dette bildet, avhengig av nasjonale tradisjoner og avhengig av det øvrige politiske landskapet. I enkelte vesteuropeiske og søramerikanske land har kristelig-demokratiske partier spilt en sentral rolle etter annen verdenskrig. Enkelte steder, som i Tyskland og Østerrike, ble disse partiene det dominerende konservative alternativ, etter å ha slukt tidligere konserva-

tive partier. Andre steder, som i Italia og Frankrike, har de vært mer sentrumsorientert, i konkurranse med betydelige partier til høyre. Den relative betydningen av religion og klasseinteresser varierer mellom konservative bevegelser i ulike land.

Kristelig-demokratene i Sentral-Europa var ikke belastet av gamle konservative partiers ettergivenhet overfor fascismen i mellomkrigstiden, og de fremsto samtidig som brede, politisk-ideologiske skanser mot kommunismen under den kalde krigen. Det var særlig kristelig-demokratiske politikere som gikk i spissen for vesteuropeisk integrasjon tidlig i 1950-årene. Samtidig hadde de bredere velgerappell enn mange andre konservative partier, fordi de kombinerte kulturell og moralsk konservatisme med programmer for sosial velferdspolitikk og en statlig temmet markedsøkonomi.

Sosialisme og sosialdemokrati Kommunistiske og sosialdemokratiske partier har felles rot i europeisk sosialistbevegelse i annen halvdel av det 19. århundre. Den russiske revolusjon splittet sosialismen i to hovedløp – en revolusjonær, kommunistisk linje, med det sosialistiske samfunn som overordnet mål, og en sosialdemokratisk linje, med det liberale, representative demokrati som grunnleggende ramme om kampen for samfunnsendring. Sosialdemokratene modererte det leninistiske prinsipp om demokratisk sentralisme. I teorien betydde prinsippet fri diskusjon inntil partivedtak var fattet, og lojal oppslutning etterpå. I praksis innebar det en strengt hierarkisk og elitistisk organisasjonsform. Sosialdemokratene aksepterte heller ikke tesen om sosialismens historiske nødvendighet, men argumenterte for sosialisme ut fra etiske prinsipper om likhet og rettferdighet, innenfor rammen av et parlamentarisk flertallsstyre.

Sosialdemokratiske partier har etter hvert løsrevet seg fra sin sosialistiske fortid. De har utvidet sitt velgergrunnlag fra industriarbeiderklassen over mot bredere grupper av funksjonærer og offentlig ansatte. Samtidig har de akseptert en blandingsøkonomi med betydelig innslag av privat eiendomsrett, selv om de gjerne har stått for sterkere sosial

Statsvitenskap/2007 Page 189 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

17 Politisk ideologi

utjevning og en større offentlig sektor enn liberale og konservative partier. Skillet mellom sosialliberalisme og sosialdemokrati er blitt mer utvisket. På den tradisjonelle høyre–venstre-skalaen har sosialdemokratiet beveget seg mot høyre i økonomiske spørsmål i annen halvdel av det 20. århundre.

Både den allmenne velstandsutviklingen og den kalde krigen bidro til å fjerne sosialdemokratiske partier fra marxistisk fortid og sosialistiske doktriner i 1950- og 1960-årene. Først forlot man ideen om statlig overtakelse av alle produksjonsmidler, deretter ble den fysiske detaljplanleggingen forlatt da verdenshandelen for alvor ble gjenåpnet på 1950-tallet.

Deretter reduserte sosialdemokratiske partier gradvis ambisjonene om makroøkonomisk finstyring etter stagflasjonskrisen på midten av 1970-tallet. Denne ideologiske kursendringen førte i noen land til avskalling på venstre fløy underveis, med mindre sosialistpartier – eller «venstresosialdemokratiske» partier – i opposisjon. I Norge spilte motstand mot NATO en særlig rolle ved opprettelsen av Sosialistisk Folkeparti i 1961 (forløperen for vår tids SV). Noen partier har også opplevd avskalling til høyre, i protest mot at kursendringen ikke var klar nok. Sosialdemokratiet under endring har hatt vanskeligheter med å avklare sitt ideologiske grunnlag.

Det er betydelig variasjon også mellom sosialdemokratiske partier. I søreuropeiske land som Spania og Frankrike har tilsvarende partier foretrukket å kalle seg sosialistiske, selv om de i perioder har stått for en mer markedsliberal økonomisk politikk enn sosialdemokratiene i Nord-Europa og Skandinavia.

Fascistiske bevegelser Den opprinnelige fascistiske bevegelse ble organisert av Benito Mussolini i Italia i 1921. Navnet kommer av de antikke romerske fasces, som var knipper av alm- eller bjerkeris båret av rettstjenere, og som symboliserte enhet og autoritet. I litt videre betydning omfatter fascismen også den tyske nasjonalsosialismen og en rekke tilsvarende bevegelser som særlig har gjort seg gjeldende i europeiske og søramerikanske land. 1930-årene var fascismens høydepunkt.

189

Fascistiske bevegelser er svært varierende i ideologisk-politisk innhold, og mange av dem endret seg sterkt over tid. Denne mangelen på programmatisk sammenheng avspeiler fascismens særpreg som handlingsdyrkende, teorifiendtlig og antiintellektuell. Den hadde likevel noen ideologiske grunntrekk, som antikommunistisk og antiliberal bevegelse, med vekt på en sterk og autoritær statsmakt, og med bred massemobilisering bak en politisk fører. Massemobiliseringen hadde front mot den radikale arbeiderbevegelsen, men skjedde minst like mye gjennom form som innhold. Fascismen hadde emosjonell og estetisk appell, med paramilitære stormtropper, regisserte masseopptog, folkelig-nasjonale symboler, fengende løfter om fornyelse og gjenreist posisjon. Mye annet kunne variere – innslaget av rasisme, holdningen til storindustri og storkapital, hvorvidt ideologien var førindustrielt tilbakeskuende eller teknologisk fremtidsrettet. Her var fascismen mangfoldig, ofte tvetydig, ofte med omslag under fremmarsjen. Det tyske naziparti var f.eks. småborgerlig og antimodernistisk i oppbyggingsfasen, men utviklingsorientert og med tyngdepunktet nærmere de storindustrielle ledersjikt etter maktovertakelsen.

Fascismen skaper store problemer for høyre– venstre-skalaen. Som ytterliggående autoritær og antikommunistisk bevegelse plasseres den ofte ytterst til høyre, men et blikk på ideologi og sosialt tyngdepunkt forkludrer dette. Fascismen var gjennomgående statssentrert og dirigerende overfor det økonomiske liv, og hvis vi f.eks. følger Anthony Downs’ kriterium, ligger den da snarere til venstre.

Lipset fant at fascistiske partier hadde et tyngdepunkt i lavere middelklasse. Ut fra sin modell måtte han plassere dem i det politiske sentrum, som «sentrums-ekstremisme», en drastisk reaksjon fra småborgerskap i krise. Historikeren Zeev Sternhell har gitt en tilsvarende diagnose, og plassert fascismen som en politisk doktrine for det «revolusjonære sentrum» – revolusjonært i forkastelsen av det parlamentariske demokrati, men sentrumsorientert i forsøket på å finne en middelvei mellom kapitalisme og kommunisme.

Statsvitenskap/2007 Page 190 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

190

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Fascismens tvetydighet i forhold til tradisjonell autoritet og institusjonelle former er også iøynefallende. Den ville gjenreise tradisjonell idyll, mot opprivende konflikter og klassekamp, men erstattet samtidig tradisjonelle eliter med et nytt karismatisk lederskap, ble aggressivt krigsdyrkende i maktposisjon, og brukte voldelige midler mot indre fiender.

Det fascistiske løftet om å gjenreise en balansert førindustriell samfunnsorden ble aggressivt antidemokratisk, fordi det slo ut i avsky for parlamenter og folkestyre – de institusjonene hvor kiv og splittelse kom til uttrykk. Fasces symboliserte som sagt enhet og autoritet.

Hvorvidt fascismen er høyre–ekstrem eller noe annet, avhenger selvsagt av hvordan vi definerer skalaen, men fascismen er vanskelig å plassere nesten uansett. Mange senere såkalt «høyreradikale» bevegelser – nynasjonalistiske, militaristiske eller rasistiske – skaper tilsvarende problemer.

Andre partigrunnlag – jordbruk, etnisitet, økologi, kjønn Noen politiske bevegelser lar seg vanskelig plassere på en høyre–venstre-skala fordi tyngdepunktet ligger i andre sakstyper.

Agrar- eller bondepartier springer f.eks. ut av motsetninger mellom næringsgrener (forsvar for en primærnæring), mellom by og land (prioritering av landsbygd fremfor byproblemer), mellom produsenter og forbrukere på markedet for jordbruksvarer (kamp for prissubsidier og importvern). De opptrer ofte som «sentrumspartier» mellom konservativ og sosialistisk fløy, men har et hovedinnslag som faller utenfor en konvensjonell høyre–venstre-skala. Agrarpartier driver ofte pragmatisk interessepolitikk uten særlig blikk for generelle ideologiske prinsipper. I enkelte tilfeller, som i Norge, oppsto de gjennom splittelse av bredere liberale partier.

I land hvor jordbruket etter hvert sysselsetter en ganske liten del av befolkningen, har agrarpartier ofte forsøkt å utvide velgerappellen gjennom bredere politisk profilering og gjennom mindre næringstilknyttede partinavn. I Norge, Sverige og Finland har agrarpartiene selv plassert seg på høyre– venstre-skalaen gjennom valg av betegnelsen senterparti. I Norge har imidlertid Senterpartiet og Arbeiderpartiet i realiteten «byttet plass» på skalaen i de fleste saker som gjelder offentlig sektor, overføringer og statlig næringsdrift.

Etniske partier har også en annen bakgrunn enn de tradisjonelle skillelinjene mellom høyre og venstre. Slike partier kan være både revolusjonært sosialistiske, konservative, og fascistisk pregede. De konsentrerer seg ofte om hovedsaken – politisk løsrivelse for en region med en etnisk særpreget befolkning, eller vidtgående indre selvstyre innen rammen av en større stat. I 1960-årene blomstret slike etnisk-nasjonale bevegelser opp i en rekke vestlige industriland – i Storbritannia, Frankrike, Belgia, Spania, Italia, Canada. Noen av dem, som i Belgia, Spania og i litt mindre grad Storbritannia, fikk betydelig gjennomslag for sine krav om desentralisering av statlig myndighet; andre, som i

Statsvitenskap/2007 Page 191 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

17 Politisk ideologi

Frankrike, mistet oppslutning allerede i 1970-årene, uten å ha realisert sine mål. I Frankrike var den etniske minoritetsnasjonalismen i 1960-årene særlig interessant og paradoksal i forhold til høyre– venstre-aksen fra den franske revolusjon. Det jakobinske venstre hadde oppfattet utkantregionene som tilbakeliggende, føydale levninger, både politisk, språklig og kulturelt. Den revolusjonære jakobinismen anså statlig sentralisering, kulturell standardisering og byråkratisk kontroll som garanti for republikanske verdier. De perifere regionene sto mot denne jakobinske statsmakten som bastioner for kirkemakt, rojalisme og politisk reaksjon. Så sent som i mellomkrigstiden fant den fascistisk pregede bevegelsen Action Française sin sterkeste støtte i regionene.

Den nye regionalrevolten fra 1960-årene snudde dette fullstendig på hodet. Kampen for regionenes og de etniske minoritetenes egenart og status fremsto nå som progressiv frigjøringskamp. Den nye regionalismen kledte seg i revolusjonære klær, og fremførte venstretradisjonens retorikk i radikal form – den snakket om «utbytting», «undertrykkelse», «indre kolonialisme», «kulturell arbeidsdeling». Algerie-krigens problemstillinger ble hentet over Middelhavet, nesten helt frem til de parisiske forsteder. Statsteknokratiet og kapitalismen ble to sider av samme undertrykkende system. Regionalismen var mot den jakobinske stat, og for desentralisering både økonomisk og administrativt. Den ville samtidig gjenreise lokalspråkene og de etniske kulturtradisjonene gjennom en argumentasjon som langt på vei vendte jakobinismens egne verdier mot den jakobinske venstretradisjon. Det gamle revolusjonære venstre hadde vært sentralistisk og statsbyggende; det nye etnisk-nasjonale venstre ble desentraliserende og statsnedbrytende. Slik skiftet nedarvede politiske retningsangivelser plass i en ny historisk situasjon. Eksemplet viser at etnisk mobilisering ikke har noen entydig og fast plass langs en høyre–venstre-akse som springer ut av andre politiske motsetninger.

Miljøbevegelser og økologipartier er en nyere form for overskridelse av tradisjonelle høyre–venstre-

191

skalaer. De uttrykker verdier som særlig står frem i kamp mot skadevirkninger av den industrielle sivilisasjon, og har til dels også vært koblet til militære spørsmål gjennom atomprotestbevegelsene.

Der hvor økologiske problemer har fått en sentral plass på andre politiske partiers programmer, er grunnlaget for egne økologipartier svakere.

I Norge har kanskje særlig Venstre og Sosialistisk Venstreparti presentert seg med såkalt grønn profil siden 1980-årene. Fargeangivelsen utover aksen blå (høyre) mot rød (venstre) skal symbolisere at politisk strid har fått en ny dimensjon: trekanten mellom en blå, en rød og en grønn pol, slik Stein Rokkan beskrev den nye rammen om norsk politiskideologisk debatt fra slutten av 1960-tallet.

Betydningen av økologipartier vil avhenge av hvor fremtredende miljøproblemene blir i forhold til andre spørsmål, og i hvilken grad andre partier fanger opp engasjement på feltet. Vi kommer tilbake til slike opinionsbevegelser i neste kapittel. De internasjonale sidene ved miljøproblemet er behandlet i kapittel 29.

Feminismen som politisk bevegelse springer ut av liberale prinsipper om likhet og rettferdighet.

Den organiserte feminismen begynte som krav om kvinnelig stemmerett i annen halvdel av det 19. århundre. I England var kravet fremført som offentlig konsekvens av en allmenn likhetsidé, og i USA ble kravet om stemmerett for kvinner koblet til prinsippene bak opphevelsen av slaveriet. I den tidlige fasen av feminisme var kravet først og fremst likerett med menn, særlig stemmerett, men også adgang til yrkeslivet, til skilsmisse og til prevensjon.

Den nye feministiske bølgen tidlig i 1970-årene tok utgangspunkt i at politiske og juridiske rettigheter likevel ikke hadde ført til reell likestilling. Argumentet var at konstitusjonell likhet kamuflerte patriarkatet; ny bevisstgjøring ville rive sløret til side. Den nye feminismen hevdet at moderne industrisamfunn fortsatt var patriarkalske i sine grunntrekk, at kvinners verden var politisk usynliggjort, og at faktisk forskjellsbehandling og subtile mellommenneskelige hersketeknikker kunne være like undertrykkende som åpen og formell diskriminering. Un-

Statsvitenskap/2007 Page 192 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

192

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

dersøkelser av deltakelse i yrkeslivet, konsentrasjon i lavtlønnsyrker, skjevheter i antall lederposisjoner og politiske verv, kort sagt underrepresentasjon, sto sentralt i feministisk argumentasjon om mannsdominans. Avdekking av vold og overgrep mot kvinner, og kvinnediskriminerende innslag i undervisning, markedsføring og underholdning, har vært en viktig del av den nye feministiske bølgen.

Feminister kan fremheve universelle verdier ut fra en konsekvent likhetsidé, men også feministiske verdier ut fra en idé om grunnleggende kjønnsforskjeller. Den politiske kvinnebevegelsen har likeledes vært delt i synet på strategier for endring. Noen grupperinger har lagt mest vekt på å hevde en alternativ kvinnekultur, med ikke-hierarkiske organisasjonsprinsipper, nedbryting av skillet mellom offentlig og privat, nye standarder for vesentlig og uvesentlig. Andre har prioritert like rettigheter og kvinnedeltakelse på områder som tradisjonelt har vært dominert av menn. I enkelte sammenhenger, som i krav om kjønnskvotering i yrkesliv, politikk og administrasjon, har motsetningen mellom de to strategiene vært mindre. Kvotering som virkemiddel har likevel vært omstridt også blant kvinner.

Feminismen faller utenfor de tradisjonelle skillelinjene mellom høyre og venstre, men fikk ny politisk-ideologisk tyngde gjennom «alternativbevegelsene» i 1970-årene. Deler av feminismen sto økologi- og atomprotestbevegelsen nær. Likevel delte den seg i ulike marxistiske avskygninger, sosialliberale varianter og mer konservative strømninger.

Kvinnebevegelsen har dannet egne og til dels rivaliserende organisasjoner, men har samtidig arbeidet gjennom de etablerte partiene. Politiske kjønnsforskjeller blir også berørt i kapittel 19.

Ideologienes død?

Tesen om de politiske ideologienes død, the end of ideology, ble fremført med stor tyngde av liberale og liberalkonservative forskere i 1950-årene – som Herbert Tingsten i Sverige, Raymond Aron i Frankrike, Manfred Friedrich i Vest-Tyskland, Daniel Bell og S.M. Lipset i USA.

Tingsten ga tesen et meget veltalende uttrykk i en artikkel om overgangen fra ideer til idyll, fra politisk prinsippstrid til kamp om taburetter i forvaltningen av felles enighet. Slik lød diagnosen i Dagens Nyheter den 28. august 1958: «Såsom vi ofta framhävt är liberalism och socialism åskådningar vilka blomstrat, inspirerat och dött – de lever kvar väsentligen som honnörsord i de stridande partiernas händer. Det är i den framgångsrika svenska demokratin, som gjennom reformer övervunnit motsättningar, länge sedan de liberala och socialistiska tankesystemen, utformade for 100–150 år sedan, var bestämmande for tänkandet; de fleste liberaler och socialister vet knappast längra vad orden egentligen betyder. Och väl är det; ideologierna måste dö om demokratin skall leva. Det gäller att handla från fall till fall, inte efter Benthams och Marx’ lysande, men från början odugliga planritningar ... i stort sett är systemens och ideologiernas tid forbi; vi kan tänka och handla utan belastning av de geniala galningar som vill göra livet till ett exercisfält for sina ideer.

Men honnörsorden lever sitt skimrande och bräckliga liv. På politikens helgedagar, vid demonstrationer och val, paraderar veteranerna från sedan länge hemförlovade arméer, och det talas om liberalism och socialism som om orden hade en innebörd, som om de vore framtidstankar i stället för gravskrifter.»

Tesen om ideologienes død innebar først og fremst at store altomfattende ideologier som kommunisme, sosialisme og liberalisme ikke lenger spilte noen viktig rolle i fremskredne industrisamfunn. Økt velferd for alle skulle ha fjernet grunnlaget for intense klassemotsetninger og politisk prinsippstrid. For det andre ble det representative demokrati betraktet som et praktisk og fornuftig fellesgrunnlag for politisk debatt. For det tredje ble kommunismen ansett som endelig diskreditert på grunn av gapet mellom idealer og faktiske konsekvenser – «guden som sviktet», som det het i Moskva-prosessenes kjølvann.

Tesen om avideologisering har møtt tre hovedformer for kritikk. Den ene aksepterte premissene,

Statsvitenskap/2007 Page 193 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

17 Politisk ideologi

men hevdet at påstanden var usann: De store politisk-ideologiske retningene spilte en sentral rolle i mange deler av verden, og idyllen var bestemt av midlertidige konjunkturer også i de rike land. Denne kritikken fikk naturligvis vind i seilene fra 1967– 68, da studentoppstandene, striden om Vietnamkrigen og økonomiske tilbakeslag ga nye og sterke venstre-radikale bevegelser. Sjelden hadde vestlig politisk debatt vært så høyideologisert som i tiåret etter proklamasjonen av ideologienes død.

En annen innvending var mer metodologisk, og hevdet at avideologiseringstesen var en ubekreftet påstand, som måtte prøves gjennom omfattende holdningsundersøkelser. Her kunne ideologiske orienteringer fortsatt vise seg viktige, selv om de store ideologiene hadde lavere profil i den daglige politiske debatten.

En tredje innvending var begrepsmessig og ideologikritisk. Den hevdet at tesen om avideologisering selv uttrykte et ideologisk hegemoni, hvor alternativer til den etablerte orden ble definert bort som virkelighetsfjernt svermeri, og hvor innebygde maktforhold ble kamuflert bak tekniske og administrative rutiner. Dette var hovedkritikken fra det nye venstre sist i 1960-årene. Perspektivet slo inn i samfunnsforskningen gjennom den tyske Frankfurter-skolens kritiske teori, og var påvirket av nymarxistiske problemstillinger. Det nye venstre fant ikke utgangspunktet for revolusjonære omveltninger i industriarbeiderklassen, men blant intellektuelle og forskjellige marginale protestgrupper. Dette ble raskt kontroversielt. De nye venstre-radikale bevegelsene fra slutten av 1960-årene ble splittet i stridende grupperinger, fra anarkister til maoister.

Internasjonale forhold har spilt en viktig rolle for den ideologiske debattens karakter. I 1960-årene slo koloniavviklingen og Vietnam-krigen inn over vestlige universitetsmiljøer, og ga grobunn for en sammenkobling av radikal avhengighetsteori og hjemlig samfunnskritikk. Atomprotest og globale

193

miljøproblemer ble utgangspunktet for radikale økologisk-politiske alternativer fra 1970-årene.

En ny variant av tesen om avideologisering ble lansert sist i 1980-årene, som svar på kommunismens sammenbrudd i Sovjetunionen og Øst-Europa. Francis Fukuyama proklamerte i 1989 the end of history, og mente med det at det konstitusjonelle demokrati hadde vunnet en definitiv seier. En århundrelang ideologisk stridsperiode mellom høyre og venstre var avsluttet. Nå skulle den franske og den industrielle revolusjons problemstillinger være overvunnet og opphevet. Fukuyamas diagnose ble møtt med betydelig skepsis, som vi kanskje kan forstå etter en gjennomgang av politiske ideologier og studiet av dem. Det er rimelig å hevde at den politiske venstresiden i ideologiske spørsmål har vært på defensiven de siste tjueårene, men derfra til å påstå at striden mellom høyre og venstre er over, er et altfor langt sprang. Som vi skal se i del 4, er blant annet noe av kampen flyttet over til et overnasjonalt nivå; gjennom striden for og mot markedsliberalistisk globalisering og i kampen om EU skal supplere sin markedsbygging med en felles velferdspolitikk.

Videre lesning Bobbio, N., Left & Right. The Significance of a Political Distinction, Polity Press, Cambridge 1996.

Eatwell R. & N. O’Sullivan, red., The Nature of the Right, Pinter, London 1989.

Giddens, A., Beyond Left & Right, Polity Press, Cambridge 1994.

Mannheim, K., Ideology and Utopia, Routledge & Kegan Paul, London 1936.

Plamenatz, J., Ideology, Macmillan, London 1970.

Shapiro, I., The State of Democratic Theory, Princeton University Press, Princeton 2003.

Tingsten, H., Från ideer till idyll, PAN/Norstedts, Stockholm 1967.

Statsvitenskap/2007 Page 194 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

194

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Kapittel 18

Politisk kultur I mange demokratiske land har det vært diskutert hvorvidt velgernes tillit til politikere og politisk arbeid er redusert, og hvilke konsekvenser slik tillitssvikt eventuelt kan ha. Det hevdes også at politikken er blitt mer medievridd, mer personorientert og showpreget. Har det kanskje også utviklet seg verdier og holdninger i befolkningen som de politiske partiene ikke fanger opp, eller som passer dårlig til skillelinjene mellom dem? Dette dreier seg om endringer i «politisk kultur».

I kommentarer til situasjonen i Sovjetunionen og Øst-Europa ble det lenge antatt at befolkningen hadde holdninger og verdier som gikk helt på tvers av de dominerende kommunistpartienes doktriner.

Forholdet ble demonstrert da det autoritære lokket over meningsytringer ble fjernet i 1989, og gamle etniske, nasjonale og religiøse tilknytninger brøt frem med stor kraft. Dette måtte ha med en dyptsittende «politisk kultur» å gjøre.

I studiet av betingelsene for politisk demokrati eller økonomisk vekst i den tredje verden, var det en egen skoleretning som la vekt på holdninger, tilpasningsevne og foretaksomhet som kjerne og drivkraft i modernisering. Fra slutten av 1970-årene ble det spurt hvilken betydning muslimsk fundamentalisme kunne få for utenrikspolitikk og politisk styresett. Her hadde synspunkter på «politisk kultur» et stort nedslagsfelt.

Eksemplene kan både forfleres og konkretiseres.

Vi skal se nærmere på begrepet om politisk kultur i statsvitenskapen, hvordan det har vært brukt, og hvilke konklusjoner det gir grunnlag for.

Hva er politisk kultur?

Uttrykket politisk kultur virker vagt og utflytende, men vi kan sirkle det inn ved å se på noen av de elementene begrepet gjerne består av. Det politiske ligger i de kulturelle trekkene som angår styreform, offentlige institusjoner, regjeringsvedtak, politisk deltakelse. Den politiske kultur omfatter holdninger, normer og verdier, trossystem og virkelighetsoppfatning, følelser overfor politiske fenomener, kanskje selvoppfatning og kunnskapsnivå i politiske spørsmål.

Sentrale holdninger i en politisk kultur er knyttet til autoriteter. Holdningene varierer mellom underkastelse, respekt og opposisjonelle likhetskrav. I denne forstand er Max Webers klassiske herredømmeformer uttrykk for variasjoner i politisk kultur. I noen sammenhenger oppfattes tradisjonelle autoriteter som legitime og selvfølgelige. I andre sammenhenger kreves det at myndighetsvedtak følger et juridisk og byråkratisk regelverk. I enkelte situasjoner må autoriteten være karismatisk og personlig for å bli fulgt. Slike forankringer av lederskap kan skifte over tid. I enkelte land og kulturområder kan politisk lojalitet springe ut av personlige avhengighetsbånd, i såkalte patron–klient-forhold eller klientellisme. Andre steder er klassetilhørighet, partiprogrammer og interessepolitikk mer utslagsgivende.

Et politisk normsystem har mange sider. Det omfatter smak for politikertype – f.eks. de pågående, hardtslående og ambisiøse, eller skikkelser med lav profil og beskjeden stil. Andre varierende normer regulerer spillerommet for politikeres private eskapader, eller graden av offentlig diskresjon om-

Statsvitenskap/2007 Page 195 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

18 Politisk kultur

kring slike følsomme saker. Normer regulerer også forholdet mellom personlige og offentlige interesser, gjennom bl.a. habilitetsregler for saksbehandling, eller holdningen til «smøring» og korrupsjon.

Normer styrer toleransen for sosial og økonomisk ulikhet; og normer avgjør hvorvidt politikere kan drive parlamentarisk hestehandel og gå på akkord med sine prinsipper i den politiske hverdag. På alle disse feltene har forskere og kommentatorer påpekt store forskjeller i politisk kultur mellom ulike land og i ulike tidsperioder. Det sies gjerne – og sikkert med rette – at en åpent maktglad politiker vil ha betydelig lettere for å slå igjennom i USA enn i Norge, hvor beskjedenhet er en dyd. En playboysvingende stil på toppen av maktpyramiden gjør seg dårligere hos oss enn i Argentina. Offentlig korrupsjon passerer også mindre upåtalt enn i mange afrikanske land, mens politikeres kjærlighetsliv foreløpig er mindre flombelyst enn i den anglosaksiske verden. Noen politiske normer gjelder spilleregler og spillestil, mens andre angår politikkens innhold og mål.

Variasjon i kulturelle verdier gjelder oppfatninger om rettferdighet og fordeling av goder, innslaget av verdikonflikt mellom samfunnsgrupper, vurderingen av individuelle prestasjoner og ervervet kompetanse i forhold til arvet posisjon. Sosiologen Talcott Parsons har utviklet en hel forskningstradisjon omkring betydningen av varierende verdimønstre, og studiet av politisk kultur i amerikansk statsvitenskap mottok sterke impulser herfra.

Forholdet mellom ideologiske prinsipper, trossystemer og en mer pragmatisk og saksrettet holdning til politikk inngår gjerne i begrepet om politisk kultur. En ideologisk politisk stil innebærer her at alternativer velges under henvisning til abstrakte og generelle prinsipper. En pragmatisk stil betyr at kriteriet er hvorvidt beslutningene faktisk fører til et avgrenset mål, og ikke hvorvidt de danner en logisk sammenhengende og prinsipiell helhet. Ideologen avleder sine valg fra et system av læresetninger, mens pragmatikeren manøvrerer gjennom prøving og feiling uten overordnet kart. Stiltypene gjenkjennes vel mest som tendenser snarere enn i ren form.

195

Følelsesmessig appell, identifikasjon og tillit er iøynefallende innslag i politisk liv. Nasjonale symboler som flagg, festdager og sanger spiller en betydelig rolle i det vi gjerne kaller nasjonsbygging. I noen land er dette dominerende politiske virkemidler. Her finner vi også variasjon mellom politiske bevegelser. Fascismen la svært stor vekt på estetikk og koreografi, gjennom symbolbruk og massearrangementer med dyp emosjonell appell. I arbeiderbevegelsen har også sangtradisjon, leirbål, politisk revy og sosialt fellesskap vært en helt sentral side ved kollektiv identitetsdannelse.

Det er rimelig å anta at større mobilitet og en jevnere «middelklassekultur» for store samfunnsgrupper bryter opp noe av dette, og erstatter det med følelsesappell gjennom massemedia. Dermed blir politikeres personlige fjernsynstekke viktigere.

Den økende bruken av popularitetsbarometre avspeiler tendensen. Her er det nettopp følelser og «tillit» det blir spurt om, når opinionsklimaet rundt en politiker eller et parti skal måles. Barometrene kan også forsøke å få frem grad av avstand, apati, vemmelse, fremmedfølelse, overfor det politiske liv. Dette følelsesmessige innslaget i politisk kultur er institusjonalisert som en del av selve den politiske strid, i tillegg til – og kanskje til fortrengsel for – innholdet i politikken. Her har det vært nær forbindelse mellom stemningsmålinger og fjernsynet som emosjonelt medium.

Betydningen av emosjonell appell øker når et valg vipper mellom relativt jevnstore partier eller koalisjoner. Da blir marginale og ubefestede velgere helt avgjørende, og de kan fanges inn av andre forhold enn det politiske innholdet. Slik kan valgkamp og tilmed mye av det daglige politiske virke bli en politisk parallell til løssalgsavisenes førstesider. Adressen er ikke avisens noenlunde faste lesere, som kjøper den i alle fall, men kampen om marginale grupper som impulsivt griper etter et emosjonelt blikkfang. Politisk kultur uttrykkes derfor også gjennom retorikk, billedbruk og stilmønstre, slik de varierer i den politiske geografien, mellom nasjonale tradisjoner, og slik de endrer seg over tid.

Som vi ser, er politisk kultur et mangesidig og

Statsvitenskap/2007 Page 196 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

196

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

ganske utflytende fenomen. I mer systematiske studier av politikk, hvor vi er opptatt av forklaringer og sammenhenger, må begrepet og problemene presiseres nærmere. Vi skal se litt på den statsvitenskapelige forskningen om dette.

Studiet av politisk kultur Utgangspunktet for forskning om politisk kultur var den store makrososiologiske tradisjon fra siste halvdel av det 19. århundre. Denne tradisjonen vokste frem som en tolkning av industrialismens virkninger, med vekt på kontrasten mellom det «tradisjonelle» og det «moderne» samfunn, og den delte seg i to hovedløp.

På den ene side finner vi den evolusjonistiske, utviklingsoptimistiske samfunnsteori – verden i vekst oppover et skråplan, drevet av sin indre dynamikk. Dens fremste pionerer var Saint-Simon, Auguste Comte og Herbert Spencer. Et hovedsynspunkt var at det fremvoksende industrisamfunn ville overvinne militarisme, voldelige konflikter og politisk erobring, fordi samarbeid, arbeidsdeling og fredelig handel var til alles fordel. Comte så en grunnleggende motsetning mellom det han kalte den militære sivilisasjon, slik den hadde dominert siden antikken, og det moderne industrisamfunn.

Motsetningen mellom det gamle og det nye samfunn var en motsetning mellom krigføring og arbeid, mellom erobring og produktivitet som kilde til velstand. Dette er utgangspunktet for senere sosiologiske perspektiver på funksjonell arbeidsdeling og gjensidig avhengighet som grunnlag for en mindre aggressiv og mindre konfliktskapende politisk kultur. Et mer differensiert samfunn, med mer spesialiserte arbeidsoppgaver og institusjoner, bindes sammen gjennom verdimønstre og normer som er tilpasset en situasjon med bredere gjensidig avhengighet. Dette er Talcott Parsons’ tese om normativ integrasjon i det fremskredne industrisamfunn.

Den tidlige industrialismens samfunnsteori finnes også i en pessimistisk hovedstrømning, gjennom Nietzsche, Jacob Burkhardt, Oswald Spengler.

Her er ikke samfunnet i stadig vekst, men beveger seg i gjentatt tilbakevending til gamle problemer.

Industrialismen ble ikke sett som et gjennombrudd for «normativ integrasjon», men som en mer rotløs, lettbevegelig og aggresjonsskapende samfunnsform.

Det urbaniserte massesamfunn ville bli lettere antennelig, med tradisjonelle verdier i oppløsning og svakere sosial kontroll. Spengler så det moderne samfunn som desintegrert og pengestyrt, med uunngåelige konflikter mellom ulike maktviljer, gjerne kamuflert av skiftende politiske ideologier.

Den sosiologisk-politiske massesamfunnsteorien fra 1940- og 1950-årene er en nyere utløper av dette hovedperspektivet.

Max Weber formidlet disse strømningene inn i moderne samfunnsforskning. Han sto på mange måter i et tvetydig forhold til de to hovedperspektivene, og har vært tolket i ulike retninger. På den ene side la han vekt på at det moderne samfunn forutsatte byråkratisering og teknisk rasjonalitet, med nye normer for saksbehandling og løsning av interessekonflikter. På den annen side fremstilte han byråkratiseringen og rasjonaliseringen som et eksistensielt jernbur, en emosjonell inntørking – disenchantment – av verden, med nytt rom for karisma som politisk tilsvar. Slik kunne moderne politikk utvikle seg i spenningen mellom teknisk rasjonalitet, byråkratisering og karismatisk herredømme. Weber hadde også lagt vekt på det normative grunnlaget for moderne kapitalisme i sin studie av den protestantiske etikk som drivkraft bak produktiv foretaksomhet.

Weber og Parsons er to av hjørnestenene i det moderne studiet av politisk kultur. Weber med sin vekt på autoritetstyper og på ideologiske verdisystemer som selvstendige kategorier; Parsons med sin tese om nye verdimønstre som bandt samfunnet sammen. Dette gikk inn i den amerikansk-dominerte komparativ politikk-retningen fra 1950- og 1960-årene, med ledende navn som Gabriel Almond, G. Bingham Powell, Sidney Verba, Lucien Pye, Harry Eckstein, Reinhard Bendix, Seymour Martin Lipset, Stein Rokkan. Det var denne retningen innen statsvitenskapen som gjorde politisk kultur til et helt sentralt begrep.

Statsvitenskap/2007 Page 197 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

18 Politisk kultur

Etter 1945 startet studiet av politisk kultur ut fra en akutt historisk erfaring – «det tyske problem». I USA spilte akademiske emigranter fra Tyskland, og til dels Italia, en helt sentral rolle i samfunnsforskningen. Nazismens fremvekst i mellomkrigstiden, i et av de eldste kulturland i Europa, ble en dramatisk illustrasjon av den klassiske samfunnsteoriens problemstillinger. Hva var egentlig de sosiale og politiske konsekvensene av moderne samfunnsutvikling? I den optimistiske kultursosiologiens fortolkning var nazismen et særtilfelle, et kulturelt etterslep, som krevde en særegen tysk forklaring. I den pessimistiske samfunnsteoriens perspektiv var nazismen og verdenskrigen en bekreftelse på allmenne antakelser om rotløshet, ustabilitet og et lettbevegelig massesamfunn, åpent for emosjonell politisk demagogi.

En rekke store samfunnsfaglige prosjekter etter 1945, i USA som i Norge, ville belyse dette problemet. Hva var forklaringen på nazismens appell i et moderne industrisamfunn? Hva betydde rotløshet, arbeidsløshet og klassekonflikt? Hvilken betydning hadde holdningsmønstre og kulturelle tradisjoner? Hva var i det hele tatt løsningen på det tyske problem? Og like viktig: Hvordan kunne de store og generelle spørsmålene besvares på en måte som tilfredsstilte moderne krav til forskning?

Det var survey-forskningens metoder og teknologi som ga nøkkelen. Prinsippene for representativt utvalg, standardisert intervjuing, kategorisering av svar, statistiske analysemetoder – dette innebar en revolusjon i politiske studier. Nå kunne politiske holdninger, verdier, antakelser og følelser måles. Studiet av politisk kultur kunne flyttes fra de impresjonistiske kommentarer og filosofiske diagnoser til det vitenskapelig prøvbare. Det tyske problem, i mange avskygninger, ble også en prøvesten for den nye samfunnsforskningen i pionerfasen etter annen verdenskrig. Hovedtemaene var holdninger til politisk autoritet, til tradisjonsbrudd og samfunnsendring, til andre kulturer og andre folkegrupper. I en stor amerikansk undersøkelse av den autoritære personlighet ble fordelingen av holdninger målt mot en «F-skala» for autoritære til-

197

bøyeligheter, hvor «F» sto for «fascistisk». Varierende holdningstrekk kunne fordeles på bakgrunnsvariabler som utdannelse, inntekt, bosted, alder, kjønn. Sammenlignende studier kunne se på forskjeller både mellom ulike grupper i samme land, og mellom tilsvarende grupper i ulike land.

Hva var så forklaringen, dersom det var riktig at en autoritetsdyrkende og fremmedfiendtlig politisk kultur var særlig utbredt i Tyskland? Her skilte forskere lag i disipliner og skoleretninger. De økonomisk og historisk orienterte la vekt på en tysk generasjons spesielle erfaringer, med massearbeidsløshet, hyperinflasjon og en ydmykende fredsslutning etter første verdenskrig. De psykoanalytisk orienterte la vekt på overføringer fra rigid pottetrening og en strengt patriarkalsk familietradisjon. Kulturantropologiske tolkninger trakk frem et bredere spektrum av særtrekk i oppvekstmiljø og sosialisering. Mye av denne tidlige etterkrigsforskningen kan virke søkt og tvilsom i dag, men den satte betydningen av politisk kultur på den statsvitenskapelige forskningens dagsorden, og ble et utgangspunkt for omfattende sammenlignende studier av politiske holdninger.

Begrepet holdning kom først og fremst fra sosialpsykologien, hvor perspektivet var de sosiale omgivelsenes betydning for individuelle oppfatninger, fortolkninger og handlingstilbøyeligheter. Holdningsbegrepet distanserte seg fra det arvelige «instinkt», den passive «vane» og den emosjonelle «følelse». Utforming og omforming av politiske holdninger sto sentralt i den empiriske statsvitenskapen fra 1940- og 1950-årene.

Fra slutten av 1960-årene ble studiet av politisk kultur skyteskive for prinsipiell kritikk fra minst tre kanter. Den ortodokse marxismen avviste at kulturelle forhold kunne ha selvstendig forklaringskraft, og hevdet at de bare avspeilte klassestruktur og økonomiske endringer.

En formell teoretisk innvending gikk ut på at politisk kultur ikke bare var en forklaring på varierende politiske institusjoner og atferdsmønstre, men at de institusjonelle formene og de politiske organenes prestasjonsevne like gjerne kunne for-

Statsvitenskap/2007 Page 198 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

198

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

klare holdningene. Her svarte «politisk kultur»forskere som Gabriel Almond at dette var en stråmannspolemikk, fordi denne forskningen selv hadde åpnet for at årsakspilene mellom det kulturelle og det institusjonelle gikk begge veier.

En vidtgående variant av teorien om rasjonelle valg hevdet at politiske institusjoner måtte forklares som den samlede konsekvensen av individuelle handlinger, og at individuell politisk handling måtte forstås som følge av en kalkyle over fordeler og ulemper. «Politisk kultur» – holdninger og overindividuelle normer – fordampet i den metodologiske individualismens vekt på nyttemaksimering som forklaringsgrunnlag. Teorier med vekt på kultur og sosiale normer forutsetter at aktørene skyves frem av forhold de ikke selv har full oversikt over, mens teorier med vekt på instrumentell rasjonalitet antar at aktørene strekker seg mot kommende belønning. I mindre vidtgående varianter brukes tesen om instrumentell rasjonalitet som en fruktbar antakelse, som bør prøves ut så langt den rekker, uten at perspektivet lukker seg for at kulturelle verdier og normer kan spille inn. Jon Elster, som tidligere hevdet et mer ekstremt syn, argumenterer for denne moderate kombinasjonen av instrumentell rasjonalitet og sosiale normer i The Cement of Society fra 1989.

Den amerikanske statsviteren Aron Wildavsky har, med støtte i antropologisk teoridannelse, argumentert for en politisk kulturteori der kultur både er noe vi vokser inn i og noe vi aktivt velger. Samtidig utvikles våre verdier, ønsker og preferanser innen de institusjonene vi skaper og det kulturelle fellesskapet som vi til dels velger å gå inn i. I dette perspektivet blir politisk kultur det mønsteret som former våre preferanser og våre problemoppfatninger. Kulturelle forhold blir ikke redusert til en refleks av noe annet.

Politisk kultur gir svar på hvordan preferanser dannes, i motsetning til rasjonalitetsteorier der preferansene tas for gitt.

Det finnes også statsvitenskapelige analyser som trekker på et bredere begrep om kultur enn det som ligger i de ulike definisjonene av politisk kultur. Amerikaneren David Laitin har sammenlignet

politiske aksjonsformer blant baskiske og katalonske separatister i Spania. Hans mål er å forklare hvorfor den baskiske kampen er voldelig med hyppig bruk av terror, mens den katalonske i hovedsak er fredelig. Gjennom en systematisk sammenligning av de to tilfellene mener han å kontrollere for faktorer som ulike økonomiske og politiske vilkår og relativ deprivasjon. I stedet lander han på en forklaring som tar utgangspunkt i kulturelt betingede atferdsmønstre blant menn i de to regionene.

Menn fra baskiske småbyer opptrer mye oftere enn katalonske i tett sammenknyttede, «autonome» grupper med sterke æreskodekser. Når slike grupper først «lykkes» i å gjennomføre noen terroraksjoner, kan en selvforsterkende voldsspiral settes i gang.

Demokrati og politisk kultur Motsatsen til det tyske problem, med krise og diktatur, var et stabilt og demokratisk styresett. Hvilke holdninger og verdier var det et stabilt demokrati forutsatte, og hvordan fordelte disse holdningene seg i ulike land? Dette var hovedspørsmålene i en fremtredende studie fra 1960-årene, The Civic Culture av Gabriel Almond og Sidney Verba. Den er et av de synligste landemerkene i hele litteraturen om politisk kultur – kjent ikke bare for sine spørsmål og svar, men også som noe av et gjennombrudd for store kryssnasjonale survey-undersøkelser i statsvitenskapen.

Nøkkelbegrepet ligger i tittelen. «The civic culture» er den «borgerånd» som kombinerer aktiv og informert deltakelse med respekt for spilleregler og beslutningsmyndighet. Begrepet er inspirert av klassisk demokratiteori, men modifisert av erfaringen fra demokratienes sammenbrudd i mellomkrigstiden, da deltakelse ble nedbrytende massehysteri. «The civic culture» er balansert oppslutning om folkevalgt lederskap, respekt for fellesnormer, toleranse for meningsforskjeller, og støtte til prinsippet om spredning av makt. Begrepet innebar at intens massedeltakelse kunne true demokratiets stabilitet.

Studien delte de nasjonale utvalgene inn i demo-

Statsvitenskap/2007 Page 199 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

18 Politisk kultur

grafiske undergrupper etter utdannelse, inntekt, alder, kjønn. Webers autoritetstyper og Parsons’ verdimønstre var hovedgrunnlaget for inndelinger i ulike typer politisk kultur – deltakelse, passivitet eller underkastelse; tradisjonsorientert eller endringsorientert; trang, familiebundet og lokal eller vid, medborgerlig og nasjonal horisont. Almond og Verba fant nasjonale variasjoner i sitt materiale fra fem land. Innbyggere i USA og Storbritannia uttrykte gjennomgående større stolthet over sine politiske institusjoner enn innbyggere i Tyskland, hvor en mer generell forestilling om nasjonalitet sto sterkere. I det italienske utvalget fant de klarere avstand og fremmedhet overfor hele det politiske system. Bildet av de angloamerikanske land, med allmenn oppslutning om de politiske institusjonene, ga støtte til en sentral forestilling i denne delen av statsvitenskapen: generalisert eller «utspredt» oppslutning, diffuse support, som kjennetegn ved stabile, representative demokratier.

I slutten av 1960-årene ble The Civic Culture en ruvende skyteskive for nymarxistisk og «dialektisk» positivismekritikk i statsvitenskapen. Den ble anklaget for å glorifisere politisk passivitet, og for å argumentere i sirkel, med et begrep om stabiliserende «borgerånd» som var utledet av dominerende politiske kulturtrekk i nettopp USA og Storbritannia.

Det siste poenget ble utdypet av mer metodologisk orienterte kritikere, som hevdet at påstanden om en årsaksforbindelse mellom borgerånd og stabilt demokrati ikke tilfredsstilte vitenskapelige krav til uavhengig spesifisering av variablene.

I senere forskning har det vært påpekt at The Civic Culture overvurderte stabiliteten i den politiske kultur selv i land som USA, da først Vietnam-krigen og senere finansielle og økonomiske rystelser ga store endringer i det politisk-kulturelle landskapet. Det har også vært hevdet, bl.a. i en stor sammenfatning av kryssnasjonale studier ved Russell Dalton sist i 1980-årene, at stigende utdanningsnivå og utvidede massemedia gjennomgående betyr større politiske kunnskaper og sterkere engasjement i vestlige land. Engasjementet og innsikten synes imidlertid å være mer spesialisert – sterkere

199

konsentrert om bestemte saksområder som angår folks egne liv og verdier. Offentligheten fremsto som sterkere politisert, mer sofistikert og mer saksspesifikk.

Alt i 1970-årene ga et slikt bilde opphav til nye diagnoser av de vestlige demokratienes krise: De politiske institusjonene mistet legitimitet fordi de var ute av stand til å tilfredsstille den økende bølgen av krav fra politiserte interessegrupper. Dette var tesen om politisk overbelastning, overload, som en ny trussel mot demokratisk stabilitet. Diffuse support var gått i oppløsning, «borgerånden» svekket.

Denne legitimitetskrisen skyldtes særlig, ble det antatt, et ulykksalig sammenfall mellom mer pågående pressgrupper, stigende forventninger til offentlig støtte, og statsfinansielle tilbakeslag gjennom oljekrisene og redusert økonomisk vekst. I 1980 redigerte Almond og Verba The Civic Culture Revisited, hvor mye av kritikken og mange av de endrede forutsetningene ble presentert og diskutert.

Nyere forskning viser gjennomgående at politisk kultur er mer flytende enn de tidlige studiene antok, og at fenomenet er vanskeligere tilgjengelig for vitenskapelige undersøkelser enn The Civic Culture forutsatte. Forskning om kultur utelukkende basert på survey-data som Almond og Verbas, har f.eks. blitt kritisert for å redusere kultur til summen av individuelle holdninger til enkeltspørsmål. Slik mister de konteksten slike holdninger formes i og noe av det helhetlige i kulturbegrepet. Kultur er ikke egenskaper ved enkeltindivider, men er snarere forankret i sosiale praksiser og delte oppfatninger på tvers av enkeltsaker. Det er lett å sympatisere med en slik kritikk, men det er vanskeligere å ta den metodologiske konsekvensen av den.

På 1990-tallet tok debatten om politisk kultur og demokrati en ny vending. Den amerikanske statsviteren Robert Putnam har studert demokratiets vilkår i ulike deler av Italia, med særlig vekt på skillet mellom Nord- og Sør-Italia. Han hevder at et fungerende demokrati forutsetter det han kaller sosial kapital. Der dette mangler, brister grunnlaget for samarbeid, og demokratiet slites opp av kriminalitet, mistro og tilbaketrekning. En «kapital» av

Statsvitenskap/2007 Page 200 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

200

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

tillit, normer om gjensidighet og sosiale nettverk bygges opp gjennom aktiv deltagelse i det frivillige organisasjonsvesenet. Et nettverk av samfunnsengasjement gjennom organisasjoner og foreninger betyr felles erfaringer, som igjen legger grunnlaget for felles identitet. Putnam viser at slike samarbeidsmønstre har århundrelange tradisjoner i det nordlige Italia, mens de mangler i sør, der makthierarki og gruppeisolasjon har dominert.

For Putnam er sosial kapital en faktor som reduserer forekomsten av fangens dilemma-situasjoner i samfunnslivet. Tillit betyr enighet om spilleregler og tro på at avtaler blir respektert. Generell gjensidighet betyr at tjenester kan ytes selv om ingen tvinger dem frem, og selv om de ikke forutsetter et umiddelbart bytte. Et av Putnams poenger er at både politisk samarbeid gjennom staten og økonomisk samarbeid gjennom markedet har fordel av høy sosial kapital. I markedet øker tilliten til at avtaler blir respektert, slik at behovet for en hærskare av dyre advokater, forsikringsordninger, «torpedoer» og fysiske garantier synker. I politikken reduseres behovet for bruk av tvang, og tvang er mer kostnadskrevende enn frivillig oppslutning. Tillit mellom samfunnsmedlemmene er til fordel både for demokratiet og for den økonomiske vekstevnen. Det er også rimelig å anta at økonomisk vekst og velfungerende demokratiske institusjoner virker gjensidig positivt på hverandre, slik at regioner preget av høy sosial kapital kan komme inn i en god sirkel. I Putnams perspektiv kan sosial kapital oppfattes som en umiddelbar forutsetning for et effektivt og stabilt demokrati.

Postindustriell politisk kultur?

Politisk kultur i fremskredne industrisamfunn er plastisk og bevegelig, har det vært sagt. Men har bevegelsen en påviselig retning?

Ronald Ingleharts tese om den stille revolusjon fra midten av 1970-tallet er bidraget med den høyeste profilen her. Tesen har avfødt en hel forskningstradisjon, som fremdeles er levende. Inglehart hevder at de grunnleggende verdier i vestlige in-

dustrisamfunn har gjennomgått en generasjonsforvandling. De som var godt voksne på 1960- og 1970-tallet, ble formet av en historisk periode med økonomisk depresjon og materiell knapphet, og har sine sentrale verdier knyttet til vekst og velstand. Etterkrigsgenerasjonen og de enda yngre kunne ta dette for gitt, og konsentrerte seg om verdier knyttet til livsstil, livskvalitet og moralske spørsmål. Dette er det Inglehart kalte de «postborgerlige» eller «postmaterialistiske» verdier.

Inglehart tok et ytterst omstridt utgangspunkt, Abraham Maslows teori om behovshierarkiet, hvor underbevisste drivkrefter forklarer menneskelig atferd, og hvor kampen for å tilfredsstille behov av høyere orden overtar når de mer grunnleggende behov er dekket. De empiriske studiene av politisk verdiorientering er imidlertid bare avhengige av de helt trivielle sidene ved denne teorien: Når materielle behov er dekket, blir andre spørsmål viktigere.

I senere arbeider knyttes dette – enklere og mer nærliggende – til en teori om fallende grensenytte: Materielle behov blir relativt mindre fremtredende etter hvert som de fylles opp.

Inglehart-skolen, og beslektede survey-undersøkelser, kunne rapportere et litt annet bilde fra slutten av 1970-årene enn under den «stille revolusjon» i tiåret før. Med nye økonomiske tilbakeslag fant de tendenser til en tilbakevending til materielle bekymringer, samtidig som miljøkvalitet og livsstilsverdier fortsatte å spille en relativt stor rolle for yngre generasjoner. I en større kryssnasjonal studie ledet av Barnes og Kaase, ble det påpekt at den nye politiske kultur også omfattet nye politiske aksjonsformer. Postmaterielle verdier slo også ut i mer ukonvensjonelle former for politisk deltakelse, slik som demonstrasjoner, underskriftkampanjer, protesttog, sit-in-aksjoner. De irregulære formene for politikk kom gjennomgående i tillegg til høy grad av regulær politisk deltakelse, og var derfor i mindre grad en alternativ vei for grupper som falt utenfor de konvensjonelle politiske kanalene.

Orienteringen mot mer irregulære politiske former bekreftet den økte betydningen av spesifikt saksengasjement, og demonstrerte samtidig et

Statsvitenskap/2007 Page 201 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

18 Politisk kultur

201

I debattprogrammet Holmgang er seeravstemninger en viktig del av showet. På spørsmålet «Skal vi stenge grensene for flyktninger fra fjerne land?» svarte 89,4 prosent av Holmgans seere ja. Da Opinion stilte det samme spørsmålet til sitt landsdekkende utvalg norske kvinner og menn dagen etter, svarte 16 prosent ja. En feilkilde i slike spørreundersøkelser er vel å merke at mange er forsiktige med hva de svarer i sensitive saker, mens feilkilden i seerundersøkelser er at bare de mest engasjerte melder seg. (Foto: SCANPIX)

hovedbudskap i den «stille revolusjon»: De etablerte politiske partiene, og skillelinjene mellom dem, var uttrykk for problemstillingene og motsetningene fra tidligere tidsepoker, og derfor mindre relevante i en ny situasjon. «Postmaterialistiske verdier» gikk på tvers av de gamle partilinjene, og krevde at partiene bygde om sine programmer og justerte sine prioriteringer. En mer ustabil økonomisk situasjon, med økende arbeidsløshet i de fremskredne industriland, reiste likevel tvil om hvor utbredt og befestet disse postmaterielle verdiene egentlig var. Svakere velgertilknytning til etablerte partier behøvde ikke å bety at

gamle konfliktlinjer var brutt varig ned, men at de var midlertidig overskygget.

I en bred oppsummering, Culture Shift in Advanced Industrial Societies fra 1990, hevdet Inglehart at det er påvist store nasjonale forskjeller i politisk kultur gjennom hele 1970- og 1980-tallet, og at det knippet av holdninger som inngår i denne kulturen, er uttrykk for de ulike generasjonenes formende erfaring. Han knytter også en tråd tilbake til utgangspunktet for studiet av politisk kultur etter 1945 – det tyske og italienske problem. Mens den italienske mistro og tilbaketrekning fra politisk liv syntes å være redusert, viste tyskerne sterkere

Statsvitenskap/2007 Page 202 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

202

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

oppslutning om de politiske institusjonene nå – som svar på langvarig velstandsøkning og regjeringseffektivitet – enn tilfellet var i 1950-årene.

Ingleharts studier, og ikke minst det teoretiske utgangspunktet, har vært omdiskutert. Verdiorienteringer er sammensatte, og deler ikke folk i greie pakker. Det er store metodeproblemer forbundet med å fange inn grunnholdninger. Enkelte forskere har hevdet at skillet mellom materialistiske og postmaterialistiske verdier også tilslører et påviselig trekk blant yngre generasjoner i moderne industriland: en livsstilsorientering mot det umiddelbare øyeblikk, det opplivende forbruk, det som er trendy, fancy og opplevelsesgivende. I dette perspektivet må politikk ha underholdningsverdi, med mer strid om dagsaktuelle enkeltsaker på den ene side, og mer show og glanset innpakning på den andre.

Følgen av en slik postmoderne kultur – mer fragmentert, flytende og mangfoldig – er også at politiske holdninger i større grad blir stemningsbølger, med mindre stabilitet og forutsigbarhet i oppslutningen om partier. Slik kan tendenser i politisk kultur brukes til å forklare at velgere er blitt mer troløse fra valg til valg. Daniel Bell har hevdet at denne tendensen uttrykker en allmenn vestlig kulturutvikling, med USA som foregangsland. Han knytter det til en tvetydighet i kapitalismens krav til en forbruksorientert kultur. På den ene side krever markedsveksten – fremmet i produktutforming og reklame – en kontinuerlig kjøpekløe, med raske motesvingninger, høyt forbruksnivå og spontan tilfredsstillelse av variasjonsbehov. På den annen side er forbrukeren også arbeidende produsent, og i produksjonslivet kreves de stikk motsatte holdninger – innsats, utholdenhet, karriereplanlegging, utsatt behovstilfredsstillelse. Slik stiller det økonomiske liv to motstridende krav, hvor de holdningene som kjennetegner en ideell produsent, kontinuerlig undergraves av de holdningene som kjennetegner en ideell forbruker. Dette er det Bell kaller den kapitalistiske markedsøkonomiens kulturelle selvmotsigelse: «One is ‘straight’ by day and a ‘swinger’ by night.» Elendig arbeidsmoral blir prisen for et samfunn av praktforbrukere, mens et samfunn av

mønsterarbeidere ville gi katastrofal omsetningssvikt. «Crisis both ways,» er Bells budskap.

Tidlig i 1980-årene ble «postmoderne» et fasjonabelt stikkord for aktuelle tendenser i kulturliv og politikk. «Ordet er meningsløst, bruk det så ofte som mulig,» sa et britisk leksikon. Begrepet om det postmoderne hadde en estetisk og stilhistorisk opprinnelse, det beskrev tøylesløse kombinasjoner av tidligere skarpt atskilte stilelementer innenfor kunst og arkitektur, men ble snart knyttet til bredere samfunnsmessige endringer. Det skulle betegne det fremskredne industrisamfunns kulturelle fragmentering, med et kaotisk mangfold av holdninger, smaksretninger og livsstilseksperimenter, der den gamle borgerlighetens småbyidyll, stilsans og orden var gått i oppløsning. Selv de politiske holdningene ble del av en livsstil, et forbruk i jakten på nye fasader og opplevelser, tilgjengelig for markedsførere. Slik ble begrepet om det postmoderne brukt til å forklare raskere politiske stemningsbølger, med mindre stabilitet og forutsigbarhet i partiidentifikasjon og stemmegivning. Postmodernismen som program var en protest mot autoritet, forutsigbarhet og disiplin, med vekt på spontaniteten og den skapende mistro til faste forbilder. Mye av litteraturen om dette var fransk, naturligvis.

Enkelte politiske bevegelser fra 1970-årene hadde selv postmodernistiske trekk. Klarest, kanskje, den radikale feminismen, med sitt universelle opprør mot patriarkalsk disiplinering, og sin tese om at selv den logiske rasjonaliteten var et patriarkalsk disiplineringsinstrument. Feminismens alternative verdier var imidlertid forankret i forestillingen om en særegen kvinnekultur. Forløpere for postmodernismens opprør mot det rasjonelle, mot den «lineære fornuft», finner vi ellers i den surrealistiske bevegelse etter første verdenskrig.

Politiske holdninger og offentlig opinion De store kryssnasjonale undersøkelsene av politiske holdninger, på ulike tidspunkter, har vist at sentrale trekk ved politisk kultur forandrer seg også på

Statsvitenskap/2007 Page 203 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

18 Politisk kultur

kort sikt. Økonomiske konjunkturer og politiske kriser påvirker tilliten til politikere og politiske institusjoner. I 1960- og 1970-årene tyder mye på at lederskapets legitimitet sank i mange vestlige industriland, parallelt med økonomiske tilbakeslag.

Vietnam-krig og rasekonflikter slo dypt inn i amerikansk politikk, og stimulerte de radikale «motkulturene» fra siste halvdel av 1960-årene. I Tyskland hadde den folkelige oppslutningen om demokratiske institusjoner gått sammen med et Wirtschaftswunder i vekst og gjenreisning siden 1950-årene.

Tysk etterkrigshistorie har også vært brukt som illustrasjon av at politiske holdninger preges av konstitusjonelle former. Et valgsystem som favoriserte de store partiene, og strenge krav til parlamentarisk mistillit, bidro til regjeringsdyktige flertall. Det har vært antatt at dette styrket tilliten til det politiske system. Slike virkninger er imidlertid ingen selvfølge, fordi sperregrense mot småpartier kan skape frustrerte minoriteter. Blant venstreliberale vesttyskere oppsto en ny forfatningspatriotisme etter krigen, knyttet til de demokratiske institusjonene, som erstatning for den tyske kulturelle nasjonalismen. Et tilsvarende eksempel er overgangen fra den fjerde til den femte franske republikk i 1958, da ny valgordning og en konstitusjonelt styrket presidentmakt skapte politisk stabilitet. Politiske holdningsundersøkelser har forsøkt å avlese virkningene av slike institusjonelle endringer, i form av f.eks. mindre kynisk distanse til politisk arbeid, selv om det er vanskelig å isolere betydningen av bestemte faktorer. I noen sammenhenger kan oppslutningen om det politiske system øke når et oppsplittet partisystem får komme til uttrykk i nasjonalforsamlingen. For Norges vedkommende har Ulf Torgersen også påpekt at det kommunale selvstyre demper regionale kulturmotsetninger gjennom desentralisering av vedtaksmyndighet.

Enkelte kulturelle forankringer, som etnisk tilhørighet, nasjonalitet og religion, er mer stabile enn andre. Etnisk og nasjonal identitet uttrykker også en historisk bestemt selvoppfatning. Likevel kan slike holdninger sitte svært dypt. I områder

203

som var underlagt sovjetisk kontroll gjennom et halvt århundre eller mer, sprang de frem med overraskende tyngde da det politiske trykket lettet fra annen halvdel av 1980-årene. Utviklingen i kommunistiske ettpartistater viser hvor vanskelig det er å forme politisk kultur gjennom planmessige tiltak ovenfra. Generasjoner med full kontroll over skolevesen, massemedia, organisasjonsliv og kulturpolitikk var ikke nok til å omforme tankemønstre og holdninger i partiledelsens bilde.

Det er gjort en lang rekke empiriske studier av politisk sosialisering og opinionspåvirkning, med vekt på oppvekstforhold, skolesystem, massemedia og politisk agitasjon. Studier av amerikansk politisk meningsdannelse i 1950-årene ledet til den såkalte tostegshypotesen om kommunikasjon. Den ble prøvd ut av Elihu Katz og Paul Lazarsfeld i boka Personal Influence fra 1955, og sa at massemedias påvirkning av holdninger og politisk atferd ble formidlet gjennom et mindre sjikt av opinionsledere – betrodde lederskikkelser i nærmiljøet, prester, lærere, respekterte familiemedlemmer og andre. Disse opinionslederne tolket massemedias budskap, silte det igjennom til bredere folkegrupper ved personlig kontakt, og ble dermed et beskyttende skjold mot massemanipulering ovenfra.

Før tostegshypotesen ble lansert, fantes det ikke medieforskning slik vi kjenner den i dag, men det dominerende synet gikk i retning av å se på mediene som potensielt svært mektige våpen som kunne påvirke hver og en av oss på en direkte måte. Utgangspunktet var et bilde av samfunnet som massesamfunn; et atomisert samfunn preget av svake gruppetilhørigheter som gjorde individene sårbare overfor manipulasjon. Dette var et inntrykk som ble formet mot en bakgrunn av totalitære og autoritære stater og deres krigspropaganda, men man så også for seg at store kapitalinteresser kunne påvirke folk på en direkte og kraftfull måte gjennom reklame. Reklamen og propagandaen lærte av hverandre, og begge disipliner gikk gjennom en rask utvikling i mellomkrigstiden i henholdvis USA og Tyskland.

Nyere studier som tar utgangspunkt i medias endrede rolle fra partitalerør og allmennkringkas-

Statsvitenskap/2007 Page 204 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

204

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

tere til kommersielle aktører som konkurrerer om folks oppmerksomhet i et stadig mer intenst marked for informasjon og underholdning, har modifisert tostegshypotesen. Det er igjen blitt åpnet for at massemedia, særlig fjernsynet, kan ha en bredere og mer direkte innflytelse enn 1950-tallets studier av meningsdannelse antok. Men dette betyr ikke at man har vendt tilbake til propagandaperspektivet.

Man tror ikke lenger at media direkte former hva folk mener, media har snarere innflytelse på hva de skal mene noe om, hvilke aspekter ved en sak de fester seg ved, og hva de skal overse. Moderne massekommunikasjon kan nok minne om propaganda i de tilfeller hvor den søker å formidle og å forsterke sinnsbevegelser, fremfor å gi et grunnlag for å forstå, men appellen til følelser mangler den sammenheng og de klare svar som den klassiske propagandaen tok sikte på å gi. Mens teoriene om massesamfunnet sa at media representerte maktens første ansikt, kan man i dag i større grad se medienes rolle som et uttrykk for maktens andre ansikt.

Slik er det fordi media kan gripe fatt i en begivenhet, dramatisere den og gi den stor plass og dermed sette dagsorden og styre så vel beslutningstakere som velgeres oppmerksomhet. Ingen politiker med ansvar for saksfeltet kan neglisjere dette. Som Hege Skjeie har påpekt, har alle departementer i dag egne informasjonsavdelinger (på byråkratisk nivå), og det er et uttrykk for den samme trenden når vel 20 prosent av regjeringen Stoltenbergs (2000–2001) statssekretærer og politiske rådgivere var rekruttert fra media- og informasjonsbransjen.

Mediepresentasjon har sin egen dramaturgi, gjerne med sterk personifisering av sakene og et forløp etter et relativt fast mønster. Mer eller mindre regisserte skandalesaker kan ta så mye oppmerksomhet at mer sentrale samfunnsspørsmål får hvile i fred. Når saken har virvlet en stund, kan den forsvinne like fort som den kom, til fordel for en ny sensasjon.

Medias jakt på «godt stoff» åpner for manipulasjon. De som forstår hvordan medias interesse skal vekkes, kan bruke sine ferdigheter til å få enkelte saker opp på dagsorden, enten for å kvele en annen

sak de ønsker skal få ligge i fred, eller for å fremme sine (oppdragsgiveres) interesser gjennom å påvirke medias «vinkling» av et saksforhold. Informasjonsrådgivning som tar sikte på å påvirke spillet mellom media og beslutningstakere, har vært den største vekstnæringen innenfor det norske (og mange andre) politiske systemet de siste 10–15 årene.

Generelt har massemedias nye karakter påvirket politikernes stil og endret de politiske konkurranseformene, samtidig som media delvis har erstattet eldre kanaler for kontakt mellom publikum og politisk lederskap. Enkelte statsvitere snakker om at moderne partier er medie- snarere enn medlemsbaserte. Det er imidlertid store metodiske problemer forbundet med presise studier av hvilken effekt medieutviklingen har på den politikken som føres.

Avslutning Det er en eldgammel idé i politisk tenkning at de politiske institusjonenes stabilitet og virkemåte er påvirket av holdninger, følelser og kulturelle tradisjoner. Vanskelighetene oppsto da forskere ville forsøke å fastslå betydningen mer presist. Sosiologiske kategorier fra Weber, Durkheim og Parsons, og den kulturantropologiske tradisjon fra 1920-årene, ble et faglig utgangspunkt. De første problemstillingene etter 1945 ble formulert som spørsmål om fascismen og demokratienes sammenbrudd i Europa.

Den nye survey-forskningens metoder ble det vitenskapelige redskapet. I 1950- og 1960-årene ble noe av oppmerksomheten flyttet til grunnlaget for stabile regimer i de nye statene etter avkoloniseringen. Senere har forskningen fulgt de politiske holdningsendringene i den kommunistiske verden og i vestlige industriland.

I statsvitenskapen kan begrepet om politisk kultur betraktes som en reaksjon mot den konstitusjonelle og institusjonsbeskrivende orienteringen faget hadde. Denne tendensen ble forsterket av kontrasten mellom metoder, der holdningsundersøkelsene ble et gjennombrudd for kvantitativ analyse. Senere ble konstitusjonelle forhold hentet inn

Statsvitenskap/2007 Page 205 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

18 Politisk kultur

igjen, som forklaring på viktige sider ved de politiske holdningene.

Koblingene mellom politisk kultur på den ene side og sosioøkonomiske forhold, beslutningseffektivitet og institusjonelle trekk på den andre reiser både begrepsmessige, teoretiske og forskningstekniske problemer. Dersom disse faktorene påvirker og forsterker hverandre gjensidig i en komplisert vekselvirkning, er det knapt mulig å fastslå den nøyaktige betydningen av politisk kultur. Like vanskelig vil det være å bestemme hvorvidt politisk atferd er bestemt av verdier og holdninger, og hva som skyldes andre faktorer. Selv om sosioøkonomiske og andre strukturelle faktorer er viktige, vil holdningsmønsteret kunne danne en «mellomliggende variabel» når politiske bevegelser og atferd skal forklares.

De siste tiårene har medias rolle endret seg på en måte som også påvirker den politiske kulturen.

Dagsorden er blitt mer omskiftelig, og politikere forsøker oftere å skape eller i hvert fall å ri på stemningsbølger. En konsekvens av dette kan være at politikken blir mindre stabil og mer fragmentert.

Et metodologisk problem består i at survey-undersøkelser samler data på individnivå, mens kultur er et kollektivt fenomen. Den totale betydningen av bestemte politiske verdier i et land eller i en gruppe er ikke bare summen av individuelle orien-

205

teringer, bl.a. fordi ikke alle er like toneangivende og innflytelsesrike. Derfor krever studiet av politisk kultur et bredere spektrum av analyser, fra symbolbruk og retorikk til holdningsmønstre.

Videre lesning Almond, G.A. & S. Verba, red., The Civic Culture Revisited, Little, Brown, Boston 1980.

Beliefs in Government, European Science Foundation, bd. I–V, Oxford University Press, Oxford 1995.

Bell, D., The Cultural Contradictions of Capitalism, Heinemann, London 1976.

Gibbins, J.R., red., Contemporary Political Culture.

Politics in a Postmodern Age, Sage, London 1989.

Inglehart, R., Culture Shift in Advanced Industrial Societies, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1990.

Jenssen, A.T., Verdivalg. Ny massepolitikk i Norge, Gyldendal, Oslo 1993.

Selle, P. & E. Berntzen, Politisk kultur, TANO, Oslo 1991.

Statsvitenskap/2007 Page 206 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

206

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Kapittel 19

Valg, partisystem og politisk deltakelse Den klassiske ideen om demokratiske valg innebærer at velgernes vilje skal komme til uttrykk i styringen av samfunnet. Det er fremført en rekke argumenter for at valg nok er mindre viktige enn denne demokratiske ideen tilsier. For det første er ikke andre styringssystemer – byråkrati, organisasjonsvesen, marked, næringsliv – underlagt samme form for demokratisk kontroll. For det andre kan ulike interessegrupper påvirke representanter, partier og folkevalgte organer når de treffer sine vedtak. For det tredje har velgerne ulike muligheter til å gjøre seg gjeldende, samtidig som veien fra velger til politisk vedtak er svært lang, med mange etapper hvor det politiske innholdet tar form.

Vi skal behandle det siste problemet her, med vekt på etappene på veien fra velger til valgets konsekvenser, de ulike forklaringene på politisk stemmegivning og ulikhetene i politisk deltakelse.

Politiske partier har en rekke oppgaver i et representativt demokrati. De formulerer politiske mål og syr dem sammen til programpakker. De er kanaler hvor interesser kommer til uttrykk og samordnes. De gir et miljø hvor grupper sosialiseres og mobiliseres for politiske krav. De er rekruttskoler for kandidater til politiske posisjoner. Partisystemet avgjør hvordan interesser får komme til uttrykk, og hvor de politiske skillelinjene går. Partiene er helt sentrale mellomledd mellom velgere og politiske vedtak.

Vi skal se nærmere på to sider ved dette mellomleddet: først hvilke mekanismer som er virksomme på veien fra velger til partirepresentant, dernest selve partivalget – hvilke faktorer som kan forklare stemmegivningen. Til slutt skal vi se på betingelse-

ne for interessekamp og kollektiv handling i litt større bredde.

Mellom velger og vedtak Det treffes en rekke kritiske beslutninger om de formelle etappene på veien fra velger til vedtak.

Disse beslutningene, eller rammen om dem, er gjerne nedfelt i grunnlov og lov. På noen punkter, som i spørsmål om nominasjon av kandidater, har partiene likevel en mer uavhengig rolle: Vi kan skille mellom følgende fem knutepunkter: – Hvem kan delta som velgere?

– Skal velgerne ta direkte stilling til et politisk spørsmål, eller velge representanter som avgjør sakene?

– Hvordan er valgkretsene inndelt?

– Hvordan foregår nominasjon av kandidater?

– Hvilken valgordning benyttes?

Velgere Det er stemmerettsreglene som avgjør hvem som kan delta i valg. I europeisk historie er stemmeretten uttrykk for en ny forestilling om politisk medborgerskap, som slo igjennom i enkelte land fra slutten av det 18. århundre. Prinsippet om individuell stemmerett, fra stenderforsamling til nasjonalforsamling, ble gjennomført under den franske revolusjon. Den revolusjonære valglov av 1792 ga stemmerett til alle menn over 21 år, med unntak av omstreifere, tjenere og fattigforsørgede. De politiske rettighetene ble gjerne utvidet noe senere enn

Statsvitenskap/2007 Page 207 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

såkalte sivile rettigheter, som ytringsfrihet og likhet for loven, og tidligere enn sosiale rettigheter, som offentlige garantier for et visst velferdsnivå. Tidlige begrensninger av stemmerett var gjerne knyttet til eiendom og formue, det såkalte census-prinsippet, til utdannelse og embetsstilling, det såkalte kapasitetsprinsippet, eller til husholdsansvar, forbeholdt familieoverhoder med egen bopel.

T.H. Marshall har beskrevet fremveksten av medborgerlig status, citizenship, i tre slike utviklingsfaser – sivilt, politisk, sosialt – i England fra det 18. til det 20. århundre. Stein Rokkan la et tilsvarende perspektiv til grunn for sin analyse av stadier i politisk deltakelse – først allmenne borgerrettigheter, så stemmerettsutvidelser, og dernest sosial trygghet og økonomisk omfordeling.

Stemmeretten er ofte blitt gradvis utvidet, selv om innskrenkninger også forekommer. I Europa er ytterpunktene den trinnvise utviklingen i England, og det revolusjonære gjennombrudd i Frankrike, med senere innskrenkning og ny utvidelse.

I Norge etter 1814 var stemmeretten knyttet til embete, eiendom og formue, og forbeholdt menn i godt moden alder. Grunnloven av 1814 ble en av de mest demokratiske i Europa, fordi bøndene hadde stemmerett. Allmenn stemmerett for menn ble innført i England i 1884 og i Norge i 1898. I Frankrike var allmenn stemmerett gjeninnført med februarrevolusjonen i 1848. Kvinner fikk stemmerett på linje med menn i Norge i 1913, og stemmerettsalderen er senket en rekke ganger, fra 25 til 23 år i 1920, og sist til 18 år i 1978. Alminnelig stemmerett omfatter voksne med statsborgerskap, såfremt de ikke er fratatt stemmeretten fordi de er utilregnelige eller fradømt den på strafferettslig grunnlag. Avvik fra prinsippet om allmenn stemmerett finner vi i land hvor bestemte raser eller etniske grupper holdes utenfor. Stemmerett kan også veies, slik at noen grupper av velgere får større betydning enn andre. Slike regler strider mot prinsippet om «én mann – én stemme», som har vært et utbredt demokratisk slagord siden stemmerettskampene i Europa i annen halvdel av det 19. århundre.

207

Forholdene omkring både valghandlingen og opptellingen av resultatet kan være svært avgjørende. Hemmelig valg skal beskytte mot utilbørlig press, og ble innført i de fleste representative demokratier i annen halvdel av det 19. århundre. Tekniske krav til gjennomføring og opptelling vil avgjøre hvorvidt stemmekjøp og valgfusk er mulig. I mange land med sterke konflikter og svake demokratiske tradisjoner er dette et stort problem. Slike problemer kan imidlertid også ramme stabile og velutviklede demokratier. Så sent som ved det amerikanske presidentvalget i 2000 oppsto det sterke, politiserte konflikter rundt tekniske svakheter ved gjennomføringen av valget i den avgjørende delstaten Florida.

Bare få land har hatt stemmeplikt ved valg, i motsetning til organisasjoner, hvor slik plikt er vanligere. Valgdeltakelsen kan derfor variere mye, avhengig av valgenes hyppighet og betydning, av praktiske faktorer som avstander, værforhold og kødannelse, av krav til registrering før selve valget og av trekk ved valgkampen og alternativene. Kjennetegn ved velgerne har også vært tillagt stor vekt i studiet av valgdeltakelse. Hjemmesittere kan avstå fordi de har sterke synspunkter som går på tvers av partienes programpakker, fordi de ikke liker sitt partis kandidater, fordi de er uinformerte og uengasjerte i politikk, eller fordi de anser egen stemme som ubetydelig og bortkastet. Det er også rimelig å anta at såkalt krysspress kan føre til tilbaketrekning; f.eks. når sosial bakgrunn skyver i én retning og egen posisjon i en annen, eller når lommebok og kulturinteresser peker hver sin vei. Ved valgene kan slikt krysspress enten føre til hjemmesitting eller til at partivalget utsettes til like før valgtidspunktet.

Velgernes oppgave: indirekte demokrati og folkeavstemning Et partimøte kan sende delegater med bundet mandat, eller de kan la seg representere av personer som står relativt fritt innenfor de mer og mindre tøyelige rammene av partiprogram og partidisiplin. Vi har diskutert ulike prinsipper for representasjon i et tidligere kapittel.

Statsvitenskap/2007 Page 208 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

208

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Velgernes oppgave vil også avhenge av reglene for valgperioder, hvor regjeringen i enkelte land kan oppløse nasjonalforsamlingen og skrive ut nyvalg innen bestemte grenser. Dette gir regjeringen en mulighet til å fastlegge valgene på et taktisk gunstig tidspunkt, men det åpner også for at velgerne kan bidra til å endre en vanskelig parlamentarisk situasjon.

De fleste representative styreformer har innslag av direkte demokrati gjennom varierende bruk av folkeavstemning (plebisitt kalles det også, av latin plebs = «folk eller allmue»). I Norge er folkeavstemning ingen regulær del av forfatningen, men Stortinget kan legge saker ut til rådgivende folkeavstemning, og avgjør selv hvorvidt et flertallsråd skal følges. Dette var bakgrunnen ved de to voteringene om landets tilknytning til henholdsvis De europeiske fellesskap og Den europeiske union. Den 25. september 1972 stemte 53,5 % mot medlemskap.

Ved den andre avstemningen om norsk tilknytningsform til det europeiske samarbeidet, 24. november 1994, stemte 52,18 % imot. Tidligere hadde vi hatt to rådgivende folkeavstemninger i 1905 – om unionsoppløsningen, med 99,95 % for å godkjenne oppløsningen, og om styreformen, med 78,9 % for kongedømme. I 1919 og 1926 hadde vi avstemninger om forbud mot brennevinsomsetning, først med flertall for å innføre forbudet, og dernest med flertall for å oppheve det. I praksis har de politiske myndigheter tatt resultatet av avstemningene til følge. Kommunale folkeavstemninger har vært noe mer vanlig, men er særlig blitt omstridt der det er blitt krevd i forbindelse med asylmottak og innvandring.

I Sveits er folkeavstemning en regulær del av styreformen, med avgjørende myndighet. Den typiske formen er såkalt referendum, hvor regjeringen ber om støtte til et vedtak eller lovforslag. Det ble avholdt 169 sveitsiske folkeavstemninger mellom 1945 og 1980 – godt over halvparten av det totale antall i verden. I de fleste tilfeller ble forslag akseptert i voteringene.

I andre land, bl.a. i Danmark, er folkeavstemning nødvendig i spørsmål om grunnlovsendrin-

ger. Føderale stater som Sveits og Australia krever i tillegg flertall i hver av føderasjonens kantoner eller delstater.

Enkelte land, som Sveits og Italia, åpner også for at folkeavstemning kan forlanges av et bestemt antall registrerte velgere, eller at et visst antall velgere selv kan legge et forslag ut til votering. Dette er en arv fra gamle lokale institusjoner som torgmøter og ting.

Det har vært anført at folkeavstemning er en liberal institusjon, fordi det øker betydningen av folkelig deltakelse og reduserer maktkonsentrasjonen i politiske organer. Slike avstemninger er også en «konservativ» garanti, fordi de gir en ytterligere mulighet til å stoppe endringsforslag fra regjering og nasjonalforsamling. I enkelte sammenhenger har det også vært påstått at folkeavstemning øker spillerommet for stemningsbølger og politisk demagogi, fordi det skal føres en mer informert og veloverveid debatt i representative forsamlinger.

Dette er et paternalistisk argument, men det har gjerne støttet seg til diktatoriske herskeres bruk av folkeavstemning for å legitimere seg direkte, over hodet på politiske organer. Denne tvetydigheten ble demonstrert etter den franske revolusjon, da folkeavstemninger først ble brukt som instrument for folkesuvereniteten, og senere av Napoleon da han lot seg utrope til konsul og deretter til eneveldig keiser i 1804. I 1930-årene hadde Hitler og andre diktatorer en forkjærlighet for direkte folkeavstemninger, og bidro til å kompromittere dem til fordel for det indirekte demokrati. President de Gaulle appellerte flere ganger direkte til folket, over hodet på nasjonalforsamlingen, under den femte republikk. Kritikere kalte dette for «plebisitær cæsarisme», altså en «keiserlig folkeavstemning», av Napoleons merke. De Gaulle ble selv felt da han tapte en viktig folkeavstemning om regionalreformer i 1969. I etterkrigstiden har folkeavstemning vært arrangert i FN-regi i en rekke tidligere koloniområder, for å avgjøre suverenitetsspørsmål.

I demokratiske flerpartistater er folkeavstemning et supplement til den normale politiske prosessen, og kan gi en sikkerhetsventil mot stabilitetstruende avstand mellom folkevilje og regjeringspolitikk. Den

Statsvitenskap/2007 Page 209 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

andre siden av dette er at folkeavstemninger skiller velgernes syn på enkeltsaker fra deres partitilknytning, og dermed svekker de politiske partiene, dersom partiene ikke er så splittet innad at de helst vil slippe å avgjøre en sak.

Valgkrets Inndelingen i valgkretser har svært stor betydning for valgutfall. I de gamle stenderforsamlinger var valgkretsene mer sosialt enn geografisk bestemt.

Det var stender – adel, presteskap, byborgere, bønder – eller korporasjoner – laug og sammenslutninger – som sendte representanter. Vi finner fortsatt innslag av slike funksjonelle inndelinger av velgere i mange demokratiske land. Enkelte steder, som i Storbritannia, eksisterer det fortsatt et parlamentarisk Overhus som var forbeholdt arvelig og honorært utnevnt adel. Ordningen med arvelig representasjon er under avvikling, men et Overhus dominert av tradisjonelle sosiale eliter og basert på livsvarige medlemskap består fortsatt. Andre steder er kvoter av representanter i besluttende og rådgivende organer forbeholdt bestemte etniske eller kulturelle grupper.

Ideen om funksjonell representasjon i nasjonalforsamlingen uttrykker en korporativ oppfatning, hvor den grunnleggende inndelingen av samfunnet er yrkesgrupper, næringsgrener, sosiale lag og interesseorganisasjoner. Fascistiske partier har stått for slike korporative prinsipper, og vi finner dem også innenfor sosialistiske og sosialdemokratiske programmer – særlig i mellomkrigstiden, sterkt påvirket av den såkalte laugssosialistiske strømning.

Innenfor Det norske arbeiderparti ble det f.eks. fremmet ideer om et eget besluttende Næringsting på korporativt grunnlag omkring annen verdenskrig.

Den franske revolusjon og folkesuverenitetsprinsippet var igjen utgangspunktet for det liberale program om valg som individuell rettighet, med en territorial inndeling av valgkretser. Dette hovedprinsippet spredte seg til de fleste demokratiske land gjennom forfatningsreformer og stemmerettsutvidelser i det 19. århundre.

209

Valgkretsene kan følge geografiske inndelinger som allerede foreligger av andre grunner, slik som kantoner, provinser, grevskap, prestegjeld, fylker og kommuner. Eller de kan trekkes opp spesielt for valgformål, slik det amerikanske representanthuset helt fra starten av ble valgt i nye enmannskretser, og slik praksis spredte seg til europeiske land i det 19. århundre. I større norske byer er stemmeog opptellingsstedene av denne særskilte typen, men ikke kretsene for mandattildeling, og vi har heller ikke enmannskretser som i den engelsktalende verden.

Det er to sider ved valgkretsinndelingen som har særlig stor politisk betydning. Det ene er fordelingen av antall representanter til valgkretsene. Her kan forholdstallet mellom velgere og representanter variere stort, og demografiske endringer gir grunnlag for diskusjoner som enten kan plasseres på den politiske dagsorden eller holdes unna. Her kan folketelling bli en politisk handling. Fra 1814 til valgordningsreformen i 1952 hadde den norske grunnlov en bestemmelse som fastsatte forholdstallet mellom stortingsrepresentanter fra by- og landdistrikter, den såkalte bondeparagrafen. Den sa opprinnelig at forholdet mellom representanter fra landdistriktene og kjøpstedene skulle være 2 : 1.

Først ga bestemmelsen fordeler til byene, men ble med økende urbanisering gradvis til sterkere fordel for landdistriktene. Det sosiale skillet mellom by og land ble imidlertid mindre skarpt etter hvert. I dag gir representantfordelingen til Stortinget betydelig overvekt til landdistrikter og utkantstrøk. I dag står det omkring tre ganger så mange velgere bak hver representant fra Oslo som fra Finnmark.

Det andre sentrale spørsmålet gjelder valgkretsgrensene. Selv små grenserevisjoner kan være helt avgjørende for representantvalget i land med valg i enmannskretser, men har også stor betydning i flermannskretser, og kan avgjøre partibalansen i nasjonalforsamlingen. Demografiske forskyvninger kan på den annen side gjøre at eksisterende valgkretsgrenser gir helt andre utfall enn før. I mange land er forholdet mellom valgkretsgrenser og etniske skillelinjer et ytterst kontroversielt spørsmål,

Statsvitenskap/2007 Page 210 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

210

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

f.eks. hvor en etnisk gruppe utgjør et mindretall i hver av to tilgrensende valgkretser, men ville bli et solid flertall med en annen kretsdeling. Dette minner om det vi i et tidligere kapittel har kalt irredentisme, der statsgrenser kutter på tvers av nasjonalkulturelle grupper.

Et kritisk spørsmål her er hvilke organer som kan reformere eller blokkere endring av valgkretser, og hvilke prosedyrer og avstemningsregler som styrer behandlingen av slike spørsmål. Vi finner ulike konstitusjonelle bestemmelser. I enkelte land, som i USA, har politiske flertall brukt kretsgrenserevisjoner som virkemiddel til å sikre fortsatt overtak.

Andre steder er det bestemmelser om bruk av upartiske grensekommisjoner i slike saker. Den amerikanske guvernør og visepresident Elbridge Gerry (1744–1814) har for alltid fått navnet sitt knyttet til den bevisste endring av valgkretsgrenser for å sikre flertall for en bestemt kandidat. Det kalles fortsatt gerrymandering, med et ordspill på salamander, og betyr en politisk tendensiøs kretsinndeling.

Velgerrepresentasjon fra geografiske valgkretser er praktisk og enkelt, men de politiske konsekvensene er tvetydige. Det skyldes både at valgkretsene er sammensatt av ulike og motstridende interesser, hvor noen blir bedre representert enn andre, og det har sammenheng med at nasjonalforsamlingen treffer beslutninger med ulike lokale virkninger, som velgerne ikke kan kontrollere gjennom sine representantvalg. I England, med flertallsvalg i enmannskretser, har det vært påpekt at valgkretsene faller godt sammen med segregeringen på boligmarkedet, med leieboerforhold i arbeiderklasseområder og boligselveie i borgerlige strøk. Dermed kan denne kontrasten komme til uttrykk i partivalg, med klare konsekvenser for parlamentsrepresentasjonen. Andre skillelinjer, som stemmer dårligere med valgkretsinndelingen, vil i større grad falle utenfor representasjonssystemet. Slike virkninger vil jevne seg mer ut i et system med forholdsvalg i flermannskretser, men der vil til gjengjeld partienes kombinasjon av standpunkter – og partiorganisasjonens tilbud av kandidater – være

utslagsgivende for hvilke velgerinteresser som blir representert.

Nominasjon Hvor viktig valg av kandidater, nominasjon, er i forhold til selve valget, er et åpent spørsmål. I flermannskretser er det hovedsakelig oppstillingen av partilistene som avgjør hvem som blir valgt, selv om usikkerheten øker nedover på listene, med skarpest konkurranse om den siste plassen fra en valgkrets. Høyt nominerte i store partier er allerede så godt som valgt. I enmannskretser står også valget gjerne mellom to-tre kandidater som ikke er folkevalgte, med et velgerantall på atskillige titalls eller hundretalls tusen. Slik sett er nominasjonen det trangeste nåløyet.

Samtidig vet vi at i de fleste europeiske parlamenter hersker partidisiplinen. Så lenge parlamentarikerne følger partiets standpunkt ved avstemninger, så er det mindre viktig om et gitt fylkeslag nominerer den ene eller den andre kandidaten. På den annen side kan endringer i personsammensetningen føre til at tyngdepunktet forskyves i parlamentsgruppen, slik at «partilinja» blir en annen.

Og selv om to ulike stortingsrepresentanter fra samme parti stemmer likt ved voteringene, kan det være svært forskjellige saker de tar opp og engasjerer seg aktivt i. Stortingsarbeid er mye mer enn voteringer.

Reglene for nominasjon varierer fra land til land. I Norge er prosessen regulert gjennom egen lov, hvor godkjente partier stilles fritt, med rett til offentlig dekning av nødvendige utgifter. Partiene følger ulik praksis, men nominasjonen er gjennomgående overlatt til fylkespartiene. Siden partilisten er et «kjøpstilbud» til mulige velgere, settes den sammen med sikte på bred oppslutning. Fordelingen på kjønn, alder, yrkesbakgrunn, bosted og andre forhold spiller en rolle i nominasjonsprosessen, selv om det også vil ligge politisk og personlig dragkamp bak utfallet. Politisk erfaring på lokalplan har alltid spilt en viktig rolle. Siden 1970-årene er kjønnsfordelingen blitt et fremtredende hensyn, og mange partier har formelle eller uformelle

Statsvitenskap/2007 Page 211 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

regler om listesammensetning ut fra kjønn. Jo mer stemmegivningen er uttrykk for dyp partilojalitet, uavhengig av kandidater, jo fastere blir partiets kontroll over nominasjonen, uavhengig av velgernes smak.

I amerikanske presidentvalg er det skutt inn et mellomledd i nominasjonsgangen. Det er de såkalte primærvalgene i delstatene, forut for det partilandsmøtet som utpeker presidentkandidaten. Disse primærvalgene sprang opprinnelig ut av folkelige reaksjoner mot partiboss-velde og politisk korrupsjon tidlig på 1900-tallet, men de har uklar og varierende betydning for den endelige nominasjonen.

Valgordning En valgordning bestemmer dels reglene for stemmerett, stemmeregistrering og valgperiode, dels reglene for omregning av stemmer til mandater.

Det er det siste vi skal se på her. Et hovedskille går mellom flertallsvalg i enmannskretser og forholdsvalg i flermannskretser.

Flertallsvalg kan organiseres i en eller to omganger, f.eks. slik at annen omgang bortfaller dersom en kandidat får absolutt flertall i første runde, og slik at mandatet ellers går til den kandidaten som får flest stemmer i annen runde. I Norge hadde vi en slik valgordning fra 1905 til 1919 (valgene fra og med 1906 til og med 1918), da forholdsvalg ble gjeninnført. Tilsvarende ordninger brukes i dag ved franske parlamentsvalg og mange andre steder. Ved franske presidentvalg er det også to omganger, men deltakelse i annen omgang er begrenset til de to kandidatene som får flest stemmer i første omgang.

Flertallsvalg i enmannskretser i én omgang – «først forbi stolpen» – er selvsagt til fordel for store partier, og svekker småpartienes muligheter. Derfor bidrar ordningen til et system med to eller noen få store partier. Spesielle regionale forhold kan gjøre at et parti som er lite i nasjonal sammenheng, likevel kan dominere bestemte distrikter og valgkretser.

Det skotske nasjonalistparti har f.eks. i perioder stått sterkt i Skottland. I Queensland, Australia, var det såkalt nasjonale parti lenge politisk enerådende,

211

selv om de liberale og arbeiderpartiet var hovedpartiene på føderalt nivå.

Forholdsvalg gir større muligheter for småpartier, særlig hvis valgkretsene er store, med mange representanter, eller hvis det gis utjevningsmandater på nasjonalt plan etter at kretsfordelingen er foretatt. Slike utjevningsmandater ble innført i Norge foran stortingsvalget i 1989. Noen land har en bestemt sperregrense mot småpartier, slik at de må ha støtte fra en viss prosent av velgerne for å kunne bli representert.

Selve utregningsmetoden påvirker sammenhengen mellom stemmer og mandater, og dermed hvordan små og store partier kommer ut. I Norge benyttet vi fra 1919 d’Hondts metode for mandatfordeling, med delingstall 1, 2, 3, 4 osv. Dette er den mest utbredte valgformelen ved forholdsvalg.

Fra 1953, samtidig med at «bondeparagrafen» ble opphevet, ble denne ordningen hos oss erstattet av en modifisert utgave av Sainte-Laguës metode, med første delingstall 1,4 og deretter 3, 5, 7 osv.

Første plass i hver krets går til største parti. I konkurransen om neste mandat og dem som følger deretter, deltar største parti med lavere og lavere brøk for hver plass, etter rekkefølgen av delingstall.

De mindre partiene konkurrerer med sin opprinnelige stemmeandel inntil de har oppnådd sitt første mandat, og konkurrerer så om ytterligere mandater på grunnlag av den brøken delingstallene gir.

Delingstallene er derfor avgjørende for konkurransen om de mandatene som følger etter det første.

Dermed blir det også betydelig politisk sprengkraft i slike tekniske regler. Ved bruk av nedre sperregrense vil de større partiene kunne få sine siste mandater ved lavere brøk enn stemmetallet for et lite parti.

Strid om valgordningen gjelder både fordelingen mellom folkerike og spredt befolkede områder, og mellom store og små partier. Sperregrenser, utjevningsmandater og delingstall har konsekvenser for partisplittelse, distriktsfordeling og utsiktene til stabile regjeringsflertall. I Norge har vi i perioder – fra 1930 til før valget i 1949 og ved valget i 1985 – hatt adgang til såkalt listeforbund mellom partier,

Statsvitenskap/2007 Page 212 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

212

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

slik at de kan slå sine stemmetall sammen ved oppgjøret, og dermed utnytte overskytende brøker under utregningen bedre.

Det har vært hevdet at forholdsvalg er mer demokratisk fordi det sikrer bedre samsvar mellom stemmefordeling og mandater, samtidig som det gir mindre spillerom for rent regionale eller lokale interesser. På den annen side er det hevdet at flertallsvalg gjør selve personvalget mer sentralt, at partiledelsen får mindre eksklusiv kontroll med nominasjonen, og at ordningen i større grad sikrer regjeringsdyktige flertall, slik at det er koblet et klart politisk utfall til velgeroppslutningen. I representative demokratier er dette en debatt uten ende, fordi det er koblet håndfaste politiske interesser direkte til valgordningen. Samtidig reiser de ulike ordningene viktige demokratiteoretiske spørsmål.

Innslag av velgerinnflytelse på personvalget har vi i Norge ved kommunevalg, med adgang til å stryke eller erstatte navn på listene, men partiene kan motvirke dette ved å føre sine fremste kandidater opp flere ganger. I enkelte land benyttes forholdsvalg på personer uten ordnede lister. Metoden kalles single transferable vote, og innebærer at stemmer som ikke gir uttelling i kandidatvalget, overføres til andre kandidater bare etter velgernes direktiv. Denne metoden ble utviklet i det 19. århundre som uttrykk for en liberal teori om at representasjon var en individbasert ordning, og ikke skulle styres av partier eller grupper. Metoden har vært benyttet i Storbritannia og innen det britiske samveldet, men bare Irland, Malta og Australia har brukt den ved nasjonale valg. I Australia er ordningen kombinert med valg i enmannskretser.

Gjennom valget har velgerne vanligvis ingen direkte kontroll med de vedtak representantene går inn for, utover de relativt uforpliktende programpostene en kandidat velges på. Her spiller partigruppene ofte en avgjørende rolle. Et innslag av velgerinnflytelse ligger i «skyggen av fremtiden»: behovet for tillit og oppslutning også ved neste valg. I de senere årene har stadige opinionsundersøkelser kommet til å spille en viss rolle som politisk korrektiv nedenfra, uten at vi helt kan si hvor

stor betydning dette har. Som vi skal se, er det imidlertid mange andre forhold enn et ønske om bestemte vedtak som kan påvirke partivalg.

Partisystemer Politiske partier eksisterer ikke i isolasjon. De utgjør et system med innbyrdes konkurranse, hvor selve konkurransen har stor betydning for alternativenes profil. Selv i ettpartistater skaper det statsbærende parti gjerne motbevegelser, indre dragkamp og undergrunnsopposisjon som påvirker dets egen utvikling.

Den enkleste inndelingen av partisystemer er etter antall – ettpartisystem, topartisystem, flerpartisystem, med ulike nyanser og overgangsformer. Et topartisystem innebærer at to relativt jevnstore partier konkurrerer om regjeringsposisjon, mens andre partier spiller en ganske ubetydelig rolle. De vanligste eksemplene er USA og Storbritannia. Et flerpartisystem betyr konkurranse mellom flere enn to alternativer, og regjeringen vil ofte være en koalisjonsregjering. I enkelte tilfeller, som i Norge og Sverige etter annen verdenskrig, kan vi ha vekslinger mellom flertallsregjeringer fra største parti, koalisjonsregjeringer med parlamentarisk flertall, og mindretallsregjeringer fra ett eller flere partier.

Flerpartisystemer med stor oppsplitting og skiftende allianser kan også føre til svært ustabile regjeringsforhold, med kortvarige kabinettdannelser, slik vi har sett i Italia og i Frankrike under den fjerde republikk fra 1945 til 1958.

Enkelte land, som Sveits, har forsøkt å motvirke ustabilitet og fragmentert partisystem gjennom samlingsregjeringer etter formannskapsprinsippet, hvor alle partier deltar med ministerposter i forhold til parlamentarisk styrke. Dette er en sterkt formalisert variant av det nederlandske statsvitere har kalt konsosiert demokrati, som innebærer et kompromiss om deling av makt i kulturelt og politisk splittede samfunn. Teorier om koalisjonsdannelse, særlig på strategisk og spillteoretisk grunnlag, er etter hvert blitt en egen spesialitet innen statsvitenskapen. Koalisjonsteori er opptatt av ra-

Statsvitenskap/2007 Page 213 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

sjonelle beslutninger i gruppesituasjoner der samarbeid mellom noen av partene er både nødvendig og tilstrekkelig for å kontrollere utfallet.

Det er ikke bare antall partier som karakteriserer et partisystem, men også den politiske avstanden mellom partiene, intensiteten i deres særskilte synspunkter, og dermed mulighetene for kompromisser og samarbeid. Dette kalles graden av polarisering. Stor polarisering innebærer sterkt motstridende holdninger med en dyp kløft imellom, ytterligere forsterket jo færre personer og grupperinger som befinner seg i mellomposisjon.

Når slik polarisering er beskjeden, kaller vi det gjerne moderat pluralisme. Det betyr relativt liten politisk-ideologisk avstand mellom hovedpartiene, plass for koalisjoner og samarbeid mellom ulike partier, og gjerne en tendens til at partiene beveger seg inn mot sentrum, inn mot moderate mellomposisjoner, i konkurransen om velgere. Slik gjensidig tilnærming inn mot sentrum fra mer ytterliggående posisjoner har vært forklart ved hjelp av enkel romlig lokaliseringsteori. Det klassiske eksempel: Når to iskremselgere skal konkurrere om kunder på en badestrand, har de begge fordel av å plassere seg lengst mulig over mot den andre, for å dominere et størst mulig oppland; dermed havner de ved siden av hverandre i midten. Overført til partikonkurranse bygger denne lokaliseringsmodellen på forutsetninger som ikke alltid er realistiske. Avhengig av konfliktmønster, valgordning og andre faktorer kan nye politiske selgere lett stjele store markedsandeler på den siden et moderat parti kommer fra. Store, moderate partier står i fare for å skalle av utbrytere på fløyene. De må balansere kampen om det moderate sentrum med kampen om å beholde tidligere kjernevelgere. Dette forsøker de å gjøre gjennom sammensetning av politisk lederskap, programpakker og differensierte budskap. Anthony Downs’ modell av partikonkurranse fra 1957 var en lett modifisert utgave av enkel lokaliseringsteori, og antok at partiene plasserte seg inn mot de stedene i det ideologiske rom mellom høyre og venstre som var tettest befolket.

Det politiske mangfoldet, pluralismen, kan også

213

være polarisert. Tendens til polarisering finner vi når motstridende fløypartier vokser på bekostning av de moderate i mellomposisjon. En ekstrem variant av dette erfarte Tyskland under Weimarrepublikken i 1920-årene, da det liberale sentrum ble tømt til fordel for oppslutning om nazipartiet på den ene side og de revolusjonære sosialistpartiene på den andre. Et betydelig svakere eksempel er den relativt store fremgangen for Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti ved stortingsvalget i 1989.

Slik polarisering av partisystemet kan imidlertid motvirkes av den romlige lokaliseringsmodellens mekanismer: Ytterpartier i vekst blir samtidig mer moderate, for å holde på eller utvide sitt velgergrunnlag inn mot de konkurrerende partiene. Et annet motiv fløypartier kan ha for å moderere seg, kan være ønsket om å gjøre seg mer «spiselige» som koalisasjonspartnere for de mer etablerte partiene.

Partisystem og grad av polarisering har sammenheng med konfliktmønsteret i et samfunn.

Skarpe klasseskiller, med svak middelklasse og rik overklasse mot et underprivilegert proletariat, gir lite grunnlag for moderat mangfold i politikken.

Polarisering kan også følge etniske skillelinjer, særlig der etnisk tilhørighet er koblet til store forskjeller i levekår og politisk innflytelse. Religiøse motsetninger kan gi tilsvarende grunnlag for dyp politisk kløft, igjen forsterket dersom religiøs tilknytning faller sammen med andre konfliktskapende skillelinjer, som klasse og etnisitet. Den politiske polariseringen er gjennomgående sterkere dersom to eller flere slike konfliktlinjer faller sammen. Derimot dempes den politiske splittelsen når ulike konfliktlinjer går på tvers av hverandre, og partisystemet avspeiler slike sammensatte posisjoner. Betydningen av kryssende konfliktlinjer har vært et sentralt tema i studiet av partisystem og betingelsene for politisk borgfred mellom samfunnsgrupper.

Samfunnets konfliktmønster går dermed langs ulike linjer – sosioøkonomisk, etnisk, religiøst osv.

Noen konfliktlinjer er mer fremtredende og politisk avgjørende enn andre, men dette kan variere over tid. Nord-Irland eksploderte nærmest i sosialt

Statsvitenskap/2007 Page 214 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

214

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

Kilde: Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD)

Kilde: Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD).

Statsvitenskap/2007 Page 215 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

betont strid mellom katolikker og protestanter fra 1960-årene; etniske spenninger brøt plutselig opp til overflaten på Fiji sist i 1980-årene; kjønn ble et hett politisk tema i vestlige land i 1970-årene. Dernest kan konfliktlinjene splitte opp et samfunn på ulike måter, f.eks. dele befolkningen i få hovedgrupper eller fragmentere landet i en rekke smågrupper. Til sist, som vi har sett, er forbindelsen mellom de ulike konfliktlinjene viktig – om de faller på tvers eller forsterker hverandre i kompakte søyler. I diskusjonen av nasjonale og regionale spenninger har vi tidligere sett betydningen av hvorvidt stridende folkegrupper er blandet i hverandre eller lever geografisk atskilt.

En bred, systematisk og sammenlignende studie av konfliktmønster og partisystem er Lipset og Rokkans Party Systems and Voter Alignments fra 1967 – en standardfremstilling som mye senere forskning bygger på. Et hovedpoeng var her at partisystemet avspeiler den historiske fremveksten av konfliktlinjene i et samfunn. Den gamle konflikten mellom kirke og stat, med røtter tilbake til reformasjonen, og senere motsetninger mellom religiøs forankring og sekulære holdninger, førte til partidannelser i flere land. Motsetningen mellom sentrum og periferi og mellom by og land spilte en viktig rolle for partiskillet i europeiske stater i det 19. århundre, bl.a. ved dannelsen av Venstre og Høyre i Norge i 1880-årene. Med industrialismen fikk motsetningen mellom arbeid og kapital større politisk betydning, og kom til uttrykk i sosialistiske og borgerlige partier. I senere tid har skillet mellom ansatte i offentlig og privat sektor hatt betydning for partisystemet, selv om det ikke har nedfelt seg i nye partidannelser.

Lipset og Rokkans perspektiv er at slike konfliktlinjer legger seg over hverandre etter hvert som samfunnet forandrer seg, at de virker sammen og kompliserer hverandre med varierende tyngdepunkt, og at et sammensatt partisystem avspeiler disse samvirkende konfliktlinjene. I Norge har Henry Valen utviklet analysen av partisystemet og forskyvninger mellom partiene videre på grunnlag av bevegelige konfliktdimensjoner. Her er forhol-

215

det mellom kulturelle bevegelser, økonomiske motsetninger og regionale spenninger knyttet til utviklingen av partimønsteret over tid.

Lipset og Rokkan la frem en særlig interessant tese om fremveksten av partisystemene i Europa.

De hevdet at partisystemene i 1960-årene, med noen få viktige unntak, avspeilte konfliktmønstrene fra 1920-årene. Da ble partialternativene frosset etter at den industrielle revolusjons motsetninger hadde lagt seg over eldre konfliktlinjer og mobiliseringen av velgerne stort sett var fullført gjennom alminnelig stemmerett og landsomfattende partier.

Partienes organisasjonsapparat, tilknytningen til etablerte interessegrupper og politisk sosialisering av velgermassen gjennom generasjoner, bidro til denne bemerkelsesverdige stabiliteten. Alternativene forble begrenset, fordi partiene var bundet opp av sin egen fortid. Partikonkurransen var en lukket konkurranse mellom et lite antall alternativer, hvor valgmulighetene var bundet til programpakker som i sine hovedtrekk var komponert på grunnlag av samfunnsforholdene tidlig i det 20. århundre.

Stor stabilitet i oppslutningen om partiene fra valg til valg var noe av grunnlaget for tesen om de nedfrosne alternativer. Bildet forandret seg sterkt i en rekke land i 1970- og 1980-årene. Partisystemet syntes mindre fastlåst, oppslutningen mindre stabil, koblingen mellom partivalg og sosial bakgrunn mindre klar, flere velgere på troløs vandring. Disse tendensene stimulerte et annet perspektiv – en mer forbrukerorientert modell av partimønsteret som svar på velgernes etterspørsel – hvor det er partiene som vokser, skrumper inn, tilpasser seg og omformes i takt med velgernes dominerende og variable smak. Vi skal se nærmere på noen slike modeller i studiet av velgeratferd.

Hvorfor stemmer vi som vi gjør?

En av valgforskningens sentrale oppgaver er å finne ut hvilke grupper som slutter opp om de ulike politiske partiene. Siden demokratiske valg gjerne er hemmelige, med streng beskyttelse av velgernes anonymitet, er oppgaven vanskelig. Hvordan kan

Statsvitenskap/2007 Page 216 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

216

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

det anonyme valgresultatet avsløres på en måte som er metodisk holdbar, men som ikke setter det demokratiske prinsippet i fare?

Ulike forskningstradisjoner er knyttet til forskjellige løsninger på dette problemet. Valgstatistikkene viser ikke hvordan enkeltpersoner har stemt, men de viser gjerne stemmegivningen innenfor en valgkrets, en kommune, et fylke. Den eldste valgforskningstradisjonen, den «økologiske» eller geografiske, sammenholder sosiale, økonomiske og kulturelle kjennetegn ved valgenhetene med stemmegivningen ved valgene. Alt i 1913 offentliggjorde franskmannen André Siegfried en berømt valggeografisk studie av stemmegivningen under den tredje republikk, hvor den politiske radikalismens styrke og utbredelse var tegnet inn på en serie regionale kart. Tilsvarende analyser er senere gjort av nazismens fremmarsj i tyske valg frem til 1933. I Norge hadde geografen Andreas Hansen alt i 1897 lagt frem en studie av splittelsen av Venstre ved stortingsvalget i 1891, hvor han påviste at Moderate Venstre sto sterkest i kyststrøkene langs Vestlandet, mens Rene Venstre hadde størst oppslutning i indre fjordbygder og dalfører. Gabriel Øidne la vekt på lokale kulturtradisjoner, og tok opp Hansens perspektiv i en artikkel fra 1957, der han påviste den stabile sammenhengen mellom partioppslutning og religiøs ortodoksi helt fra 1890-årene til etter annen verdenskrig.

Tidlige valggeografiske studier ga enkelte oppsiktsvekkende resultater. Herbert Tingsten lanserte en berømt tese om de sosiale omgivelsenes betydning for stemmegivning i boka Political Behaviour fra 1937. Han påviste klare forskjeller i svenske arbeideres stemmegivning, avhengig av hvor de bodde. Arbeidere syntes å ha høyere valgdeltakelse når de bodde i valgkretser der arbeiderklasseandelen var relativt høy, og de syntes også å stemme sosialistisk i høyere grad når de befant seg i et overveiende arbeiderstrøk. Tilsvarende forhold gjaldt for borgerlige velgere, valgkretser og partier. Dette ble kalt loven om sosial gravitasjon, eller «Tingstens lov».

Den valggeografiske forskningsretningen fikk stor betydning for moderne valgforskning fra 1950-

og 1960-tallet. I Norge spilte den en viktig rolle for studiet av regionale forskjeller i stemmegivning, eksempelvis i kontrasten mellom en sørvestnorsk og en nordnorsk periferi. Mellompartiene har tradisjonelt hatt relativt størst tilslutning på Sørvestlandet, der de såkalte «motkulturene» avholdssak, målsak og religiøs lavkirkelighet har stått sterkt, mens de sosialistiske partiene har dominert i Nord-Norge, med Høyre som største borgerlige parti. Med valgdata på kommunenivå kan valgforskningen også se på de politiske forskjellene mellom typer av lokalsamfunn i ulike regioner. De siste tiårene har det vært en tendens til at de tradisjonelle regionale forskjellene har blitt svakere, og «motkulturene» gir ikke samme utslag som tidligere.

De rene valggeografiske studiene sto likevel overfor et uløst problem. De kunne ikke vise hvordan enkeltpersoner stemte. Sterk posisjon for konservative partier i områder med relativt mange hushjelper og tjenere behøvde ikke å bety at hushjelpene og tjenerne stemte konservativt. Dette ville være en såkalt økologisk feilslutning, en uholdbar slutning fra samletall til individuelle kjennetegn, fra aggregatnivå til individnivå.

Den amerikanske valgforskningen rett før og etter annen verdenskrig løste dette problemet gjennom survey-metoden. Statistiske utvalg av velgere ble spurt om hva de hadde stemt, og stemmegivningen kunne nå knyttes direkte til bakgrunnsvariabler som bosted, alder, kjønn, inntekt, utdannelse osv. Det metodiske utgangspunktet var kommersielle markedsanalyser, og ved presidentvalget i 1940 ble den første systematiske intervjuundersøkelsen gjennomført.

Valgstudien fra 1940, publisert som The People’s Choice av Paul Lazarsfeld, Bernard Berelson og Hazel Gaudet i 1944, ville kartlegge selve valgkampens betydning, og intervjuet samme utvalg personer flere ganger. Det store flertall av velgerne hadde imidlertid bestemt seg lenge før valgkampen begynte, og interessen konsentrerte seg om to andre viktige funn. For det første viste materialet en klar sammenheng mellom sosial bakgrunn og stemmegivning. For det andre viste det seg at velgere som

Statsvitenskap/2007 Page 217 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

217

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

50

Andel som har skiftet standpunkt fra ett valg til det neste.

1965–2005.

45 40

Vandringer mellom partier og hjemmesittere

35

Vandringer bare mellom partier

30 25 20 15 10 5 0 1965– 1969– 1973– 1977– 1981– 1985– 1989– 1993– 1997– 2001– 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005

Kilde: Bernt Aardal (red.): Norske velgere (2007).

tilhørte flere sosiale grupper med motstridende interesser, var tilbøyelige til å sitte hjemme på valgdagen. Slik ble krysspresshypotesen en sentral del av valgforskningen. En tidlig variant av tostegshypotesen om massemedias innflytelse, som vi behandlet i forrige kapittel, ble også formulert i The People’s Choice.

Michigan-modell og partiidentifikasjon Denne første intervjuundersøkelsen ble et klassisk utgangspunkt for det som senere er kalt Michiganmodellen i valgforskningen, med University of Michigan som faglig sentrum. Modellen ble utviklet i detalj fra slutten av 1950-årene. Den vil ikke bare beskrive valgatferd og finne samvariasjon mellom stemmegivning og andre kjennetegn ved velgerne, men også forklare hvorfor folk stemmer som de gjør. Her skiller den mellom langsiktige faktorer, som sosial tilhørighet, ideologisk orientering og partiidentifikasjon, og kortsiktige faktorer, som

kandidatenes appell og interesseprofil, aktuelle politiske stridsspørsmål og partienes regjeringsprestasjoner. Modellen innebærer samtidig at bakenforliggende faktorer fanges opp og virker gjennom de forholdene som ligger nærmere opp til selve valghandlingen. Sosial tilhørighet har f.eks. betydning for partiidentifikasjon, som påvirker synet på aktuelle saker, og i sin tur slår ut i et bestemt partivalg.

Gjennom teknikker for multivariat analyse kunne betydningen av ulike forklaringsvariabler isoleres og veies mot hverandre.

Denne modellen bygger på en induktiv forskningsstrategi. Den avleder mer generelle perspektiver av observerte mønstre, i motsetning til en deduktiv strategi, som starter ut fra et sett av teoretiske premisser. Michigan-modellen ledet til et hovedfunn, som fikk støtte gjennom analyser av en rekke valg i 1950- og 1960-årene: Partiidentifikasjon var en avgjørende nøkkel til valgatferd; den psykologiske identifikasjonen med et parti slo di-

Statsvitenskap/2007 Page 218 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

218

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

rekte ut i valghandlingen og påvirket samtidig oppfatningen av de kortsiktige faktorene umiddelbart forut for valget, slik som kandidatene, de aktuelle sakene og valgkampens forløp.

Begrepet ble sentralt fordi det var lett å måle gjennom enkle spørsmål, fordi det fanget opp i seg den langsiktige politiske sosialiseringen, og fordi det kunne tjene som utgangspunkt for sammenligninger mellom valg over tid. Den samlede svekkelsen av partiidentifikasjon i mange vestlige land siden 1970-tallet er blitt tolket som uorden i rekkene, partisan dealignment, og brukt som forklaring på mer utbredt velgerflyktighet fra valg til valg. Her er det imidlertid vanskelig å skille årsak fra virkning, fordi identifikasjonen gjerne ytrer seg gjennom partivalget, og trolig styrkes av det.

De strukturelle kløfter Hva er så ordnede rekker, alignment, i partioppslutningen? Her kommer partiidentifikasjonens opprinnelige utspring i ulike samfunnsgrupper til syne. Mens Michigan-modellen gjorde selve identifikasjonsforholdet til et nøkkelpunkt, la andre deler av valgforskningen større vekt på de strukturelle skillelinjene – «kløftdannelsene» – bak partivalget.

Lipset og Rokkan betraktet, som vi har sett, den historiske fremveksten av slike kløfter – mellom stat og kirke, by og land, sentrum og periferi, arbeidsgiver og arbeidstaker – som grunnlag for partimønsteret. Allerede i Political Man hadde Lipset analysert stemmegivning som klassebestemt. I norsk valgforskning, med Valen og Rokkan som de moderne pionerene, står konfliktstrukturen sentralt, med vekt på en regional konfliktlinje (sentrum mot periferi), en kulturell konfliktdimensjon (omkring religion, språk og alkohol) og en dobbel økonomisk konflikt (arbeidsgiver mot arbeidstaker, primærnæringer mot andre næringer). Her finner de grunnlaget for det differensierte norske partisystemet. Graden av velgerstabilitet fra valg til valg uttrykker betydningen av dette konfliktmønsteret.

Større velgerflyktighet betyr at de gamle strukturelle føringene er svekket. Dette kan tolkes som uttrykk for at nye konfliktdimensjoner slår inn i par-

tivalget, slik som offentlig mot privat sektor eller slik vi har sett i debatten om materialisme og postmaterialisme. Det kan også tolkes som uttrykk for at korttidsfaktorene umiddelbart foran valget – akutte enkeltsaker, kandidatenes medietekke – spiller en større rolle enn før. Slike tolkningsmuligheter ble diskutert i forrige kapittel.

Det norske valgforskningsprogrammet har vært åpent for disse ulike tyngdepunktene i internasjonal valgforskning. Partiidentifikasjon har vært koblet systematisk til de samfunnsstrukturelle skillelinjene, og intervjuundersøkelsene er kombinert med valggeografiske analyser basert på kommunedata. Sist i 1950-årene var det nordiske forskere som gjenoppdaget geografisk-økologiske forhold og kombinerte dem med opinionsstudier i internasjonal valgforskning. Slik kunne de vise betydningen av regionale forskjeller i velgeratferd innen de enkelte land.

Det rasjonelle valg Valgforskningen har arbeidet med en modell hvor strukturelle og historisk bestemte konfliktlinjer befinner seg i bakkanten, hvor sosialt trykk, psykologisk orientering og løpende politiske saker befinner seg i midten, og hvor selve valghandlingen utgjør fronten. En slik årsaksmodell er opptatt av hvilke bakenforliggende faktorer, på kort eller lang sikt, som driver velgerne mot et bestemt partivalg. Svekket langsiktig partiidentifikasjon, med flere velgere på vandring mellom partiene, har bidratt til å stimulere en stikk motsatt fortolkning: valghandling som uttrykk for en rasjonell kalkyle, hvor velgerne ikke er årsaksbestemte bærere av sosiale mønstre, men instrumentelle aktører, vurderende forbrukere i valget mellom partienes tilbud. Dette kan betraktes som en tredje hovedretning innen moderne valgforskning. Det gir en deduktiv strategi, hvor valgatferd utledes av prinsippet om rasjonell nyttemaksimering. Anthony Downs’ bok fra 1957 var igjen et pionerarbeid i denne tradisjonen. Et senere landemerke var Buchanan og Tullock, The Calculus of Consent fra 1962, og ikke minst skoledannelsen ved University of Rochester under William Riker i

Statsvitenskap/2007 Page 219 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

1960- og 1970-årene. En sentral variant av rasjonalitetsmodellen i valgforskningen er derfor også blitt kalt Rochester-modellen, i kontrast til Michiganmodellen.

Første utfordring for den «økonomisk» orienterte rasjonalitetsteorien var å forklare hvorfor folk bryr seg med å stemme i det hele tatt. En rasjonell aktør vil veie omkostningene ved å stemme mot gevinsten ved at ett parti vinner fremfor et annet, og sannsynligheten for at egen votering spiller noen rolle. Betydningen av valgutfallet for egen nytte må derfor multipliseres med sjansen for å bli den avgjørende velger. Min stemme avgjør valget bare dersom regjeringsvalget vipper på ett mandat, og dersom dette avgjørende mandatet vipper på én stemme i min valgkrets. Et sammenfall av disse hendelsene er svært lite sannsynlig. Det koster mer i skoslitasje å spasere et par hundre meter til valglokalet enn den forventede gevinsten av min valgdeltakelse. Hvorfor skulle jeg så stemme?

Dersom alle kalkulerte sin valgdeltakelse slik, ville ingen stemme. Men dersom ingen andre stemte, ville det bli ytterst rasjonelt å stemme, og vi kunne vente en storm mot valglokalene, med den følge at nytten for hver enkelt falt mot null osv.

Mens vi satt og overveide andres atferd, ville vi måtte fastholde at det mest rasjonelle var å holde oss i ro som gratispassasjerer på andres deltakelse. I motsatt fall ville vi begå det som i beslutningsteorien heter the fallacy of composition, hvor vi slutter fra det som er til fordel for alle, til det som er til fordel for hver enkelt. Det er ikke til fordel for alle om alle slutter å stemme, men det er til fordel for hver enkelt å avstå når andre faktisk stemmer. Altså fortsatt: Hvorfor skulle jeg stemme?

Jeg kan stemme fordi det har verdifulle bivirkninger. Rundt stemmelokalet kan jeg treffe venner, suge inn en hyggelig atmosfære, oppleve at noe skjer. Eller det kan gi en varmende følelse å gjøre sin borgerplikt, eller å bli observert under utøvelse av borgerplikten. Jeg kan også ha glede av å delta med et bidrag, uansett hvor lite, til støtte for en politikk som jeg tror andre vil ha fordel av. Og jeg kan mene at det faktisk er en borgerplikt å stemme, for-

219

di demokratiet bryter sammen om vi alle bare beregner umiddelbar fordel i tro på at andre holder systemet oppe.

Slike poenger har bidratt til å utvide rasjonalitetsmodellenes perspektiv. Det er ikke bare kortsiktig egoisme som er rasjonelt, fordi langsiktige mål og videre hensyn kan inngå i våre preferanser. På denne måten er rasjonalitetsmodellen også kommet de sosiale normenes betydning i møte.

Hvordan er det så rasjonelt å stemme, gitt at vi nå deltar? Dette avhenger av partimønsteret og de politiske alternativene, av valgordningen og av valgets betydning for regjeringsspørsmålet. Anthony Downs’ klassiske analyse la vekt på partiprogrammenes tendens til å klumpe seg sammen der velgerpreferansene var tettest og den mulige «markedsandelen» størst. Rasjonalitetsmodellen forutsetter at velgerne vurderer politiske alternativer på grunnlag av sine preferanser, og stemmer slik at preferansene skal bli best mulig ivaretatt.

Mange av de rasjonalistiske studiene av valg og politikk kan ordnes langs tre dimensjoner. Vi kan for det første skille mellom de som studerer valg for å forstå hvilken politikk som blir ført, og de som studerer politikk for å forstå hvordan velgerne stemmer. I den første gruppen faller studier av den politiske konjunktursykelen som ble omtalt i kapittel 9. Videre arbeid innenfor denne tradisjonen har nyansert den opprinnelige forestillingen om at politikere, uavhengig av partifarge, forsøker å «blåse» opp økonomien før et valg. Senere bidrag har i stedet skilt mellom sosialdemokratiske og borgerlige regjeringer. Her ser vi den andre dimensjonen som skiller ulike tilnærminger. De som ser elektoratets interesser som et entydig aggregat av individuelle preferanser («alle» ønsker seg høykonjunktur), og de som legger vekt på gruppeinteresser (arbeid mot kapital, for eksempel). En sentral hypotese man har testet er om konservative politikere legger mer vekt på lav inflasjon, mens sosialdemokrater i større grad styrer mot full sysselsetting.

Et alvorlig metodologisk problem her har vært at forskerne gjerne har sluttet direkte fra økonomiske utfall (inflasjon og ledighet) og tilbake til po-

Statsvitenskap/2007 Page 220 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

220

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

litiske intensjoner. Realiteten er at politikk og politikere bare er en av flere faktorer som påvirker økonomiske størrelser. I noen grad kan dette problemet bøtes på ved å flytte fokus over mot mer politiske størrelser som budsjettbalansen, men selv her er det problemer med å veie betydningen av tidligere bindinger opp mot dagens politiske vilje, og det er problemer med å finne sammenlignbare tallserier over tid og mellom land.

Blant dem som studerer politikkens betydning for valgutfallene, finner vi det tredje skillet mest uttalt. Dette er skillet mellom de som vektlegger fremoverskuende, og de som vektlegger tilbakeskuende stemmegivning. Fremoverskuende eller «prospektiv» stemmegivning har vært grunnantagelsen for rational choice-inspirert teori om valgatferd. Folk stemmer på det partiet de tror vil maksimere deres (ofte økonomiske) interesser. Tilhengere av tesen om tilbakeskuende eller «retrospektiv» stemmegivning sier imidlertid at folk belønner partier som i regjeringsposisjon har en heldig hånd med den økonomiske styringen. En slik påstand åpner selv-

sagt for en ny debatt. Hvilke økonomiske indikatorer er viktigst for hvordan elektoratet vurderer den økonomiske styringen, hva treffer folkets preferanser best? Utviklingen i netto disponibel inntekt, rentenivå, inflasjon, arbeidsledighet eller noe annet?

Men hva er «preferanser»? Dette er rasjonalitetsmodellens nøkkelbegrep, overtatt fra økonomisk språk. Det er betydelig usikkerhet om innholdet.

Den svenske statsviteren Leif Lewin har vurdert rasjonalitetsmodellen for stemmegivning i en bok fra 1988. Han tolker rasjonalitetsteorien som en påstand om snever økonomisk egeninteresse, utvilsomt med støtte i mange av Anthony Downs’ formuleringer. Lewins konklusjon, etter å ha gjennomgått et omfattende valgforskningsmateriale, er at antakelsen om velgernes egeninteresse som avgjørende for stemmegivning, ikke holder stikk.

Velgerne deltar i det politiske liv for å fremme mer langsiktige mål, på vegne av større grupper, i motsetning til varevalg på et økonomisk marked. Allmenninteressene har betydning; velgerne stemmer ikke bare etter lommeboken, hevder Lewin.

55

Andel kvinner og menn som stemmer sosialistisk (RV, SV og AP), 1977–2005.

50 Menn Kvinner 45

40

35

30 1977

1981

1985

1989

1993

1997

2001

2005

Kilde: Valgundersøkelsene, Institutt for samfunnsforskning/Statistisk sentralbyrå.

Statsvitenskap/2007 Page 221 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

Lewins konklusjon kan imidlertid godt tenkes å være i samsvar med rasjonalitetsmodellen, litt videre tolket. Rasjonalitet er en formal egenskap ved en beslutning, knyttet til forholdet mellom mål og midler, og ikke til målenes art. Hvis «den største glede er å glede andre», blir altruisme forklart ved at det tilfredsstiller preferansene. Stemmegivning etter egen lommebok kan f.eks. gi et dårlig selvbilde, og i den grad dette er viktig for den enkelte, gir det et mindre rasjonelt valg. En slik formal rasjonalitetsoppfatning reiser imidlertid et annet problem, som svensken Olof Petersson har påpekt: «Valgforskningens sikreste teori synes å være at velgerne har en tendens til å stemme på det parti de liker best.» Den formale rasjonalitetsmodellen biter lett seg selv i halen; den argumenterer i en selvbekreftende sirkel, fordi valghandlingen vitner om de individuelle målene som valghandlingen skal ivareta.

Gir så valgundersøkelsene dekning for et bilde av velgerne som rasjonelle aktører i formal forstand – klare preferanser, kunnskap om alternativene, vurdering av alternativenes konsekvenser? Mye peker i andre retninger. Intervjuforskningen har vist at mange velgere har ytterst begrensede kunnskaper om politiske spørsmål, diffuse eller feilaktige forestillinger om hvilke partier som mener hva, og svært svevende meninger om betydningen av valgutfall. Likevel treffes partivalget forholdsvis sikkert, og ofte med stor stabilitet fra valg til valg. Det var nettopp dette som fikk valgforskere til å feste seg ved politisk sosialisering og diffus partiidentifikasjon. Når velgerflyktigheten øker og partiene i mindre grad er et varig politisk hjem, kan det tolkes i vidt forskjellige retninger – som uttrykk for større rasjonalitet i vurderingen av konkrete politiske standpunkter; men også som lettere bevegelighet overfor stemningsbølger og emosjonelle inntrykk. Svaret er begge deler; for noen mest det ene og for noen mest det andre. Valgstudiene tegner et mangfoldig og sammensatt bilde av velgere, konfliktlinjer og beveggrunner for stemmegivning.

221

De sammensatte modellene Ingen av de rendyrkede forklaringsmodellene er blitt stående uantastet. De har påvirket og supplert hverandre gjensidig. Reviderte varianter av modellene er etter hvert blitt mer åpne for den kritikken som sprang ut av et alternativt perspektiv. Noen sammenfattende, enkel og velbegrunnet teori om valg foreligger ikke i dag, men derimot et vell av innsikt i grunnlaget for partivalg, velgerbevegelser og forskyvninger i valgenes rolle.

Et interessant trekk ved velgerutviklingen i mange vestlige land de siste tiårene, er endringer i stemmegivningen mellom kvinner og menn. Mens kvinner gjennomgående stemte mer «konservativt» enn menn tidligere, viser de nå relativt sterkere oppslutning om venstreorienterte partier. Dette kan ha sammenheng med nye yrkesroller for kvinner, ut av hjemmet og over i lønnsarbeid, særlig i offentlig sektor. Tyngdepunktet i oppslutningen om sosialistiske og sosialdemokratiske partier har nettopp forskjøvet seg mot offentlig sektor. Høyere politisk profil i kvinnekampen eller mer kulturelle faktorer, som vi diskuterte i forrige kapittel, kan også ha betydning.

Interessegrupper og tverrpolitiske bevegelser Enkelte politiske stridsspørsmål går på tvers av partiene, og gir grunnlag for andre former for deltakelse. EF-striden i 1960-, 1970- og 1990-årene er et eksempel på slike saker i norsk etterkrigspolitikk.

Språkstrid, naturvernkonflikter, miljøsaker og nedrustning er andre eksempler.

En helt annen form for deltakelse er knyttet til profesjons- og sektorinteresser, slik vi finner dem i kultur-, nærings-, fritids- og arbeidslivsorganisasjoner.

Interessegrupper og organisasjonsliv gir en alternativ kanal til politisk innflytelse, slik vi har sett i tidligere kapitler. Noen av de generelle modellene for partimønster – som strukturelle skillelinjer, institusjonelle faktorer eller rasjonalitetsteorier – kan vi også anvende på studiet av interesseorganisasjoner og saksorienterte bevegelser.

I sosiologisk perspektiv er samfunnets funksjonelle differensiering – med økende arbeidsdeling og spe-

Statsvitenskap/2007 Page 222 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

222

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

sialisering – nøkkelen til interessegruppenes fremvekst. Saksrettet mobilisering former seg som et stort og flytende antall grupper i konkurranse om oppslutning og innflytelse, hvor finansieringskilder, organisasjonsressurser og medieoppmerksomhet avgjør gjennomslagskraften. Etter det tradisjonelt pluralistiske syn er interessegruppene dels automatiske uttrykk for et mer spesialisert samfunn, og dels svar på forrykket balanse mellom samfunnsgrupper.

Organisasjonene gir informasjon og skaper oppmerksomhet om sine formål. Gjennom ulike aksjonsformer forteller de også om styrken og intensiteten i sine ønsker og behov – hvor sterkt de ønsker nye vilkår, eller hvor hardt de rammes av foreslåtte tiltak. Slik sett bidrar de til å gi et bedre beslutningsgrunnlag for myndighetene. Det kan hevdes at preferansenes intensitet kommer bedre frem gjennom organisasjoner enn gjennom partivalg og stemmegivning.

I økonomisk eller rasjonalitetsteoretisk perspektiv er det igjen mindre opplagt hvorfor utbredte interesser organiserer seg. I The Logic of Collective Action torpederte Mancur Olson det tradisjonelle synet på to avgjørende punkter. For det første hevdet han at interesser ikke var det samme som interessegrupper, at felles interesser ikke nødvendigvis førte til organisert handling. For det andre hevdet han at store interesseorganisasjoner også kunne ha større problemer med å føre effektiv interessekamp enn små.

Olsons utgangspunkt var at interessekamp ofte er kamp for et fellesgode som tilhengerne nyter godt av enten de deltar i kampen eller ikke. Bondeorganisasjonenes kamp for prissubsidier kommer alle bønder til gode. Fagforeningers kamp for høyere tarifflønn omfatter alle lønnsarbeidere. OPECs aksjoner for høyere oljepris gjennom produksjonsbegrensning gir fordeler for alle oljeeksporterende land.

Her oppstår problemer på to plan. De virkelig offentlige goder, de som er udelelige og kommer alle til gode, slik som ren luft, har ingen sektorinteresse i ryggen. Mange hevder at de er sterkt engasjert i miljøproblemene, men få ofrer noe særlig for å løse dem. Individuell rasjonalitet tilsier at det ikke lønner seg å ofre andre og mer umiddelbare

fordeler, fordi betydningen av egen innsats er svært liten både når andre løser problemet, og når de ikke løser det. Fristelsen er stor til å innrette seg på at andre skaffer slike goder til veie, slik at en selv kan nyte dem som gratispassasjer. Dette problemet har vi diskutert i mange sammenhenger.

Dernest er også de organiserte interessenes spesielle fellesgoder utsatt for gratispassasjerer. Fagforeninger klager over alle dem som oppnår tarifflønn ved å haike på andres foreningsmedlemskap.

OPEC har flere ganger vært nær ved å bryte sammen fordi det har vært fristende for enkeltmedlemmer å øke oljeproduksjonen, for å dra ensidig fordel av den høyere markedsprisen som de andres produksjonsbegrensninger førte til. Mancur Olson hevder at små grupper gir større stimulans til felles handling, fordi koblingen mellom individuell innsats og felles utbytte er tettere. Jo større interessegruppen blir, jo mindre effektiv blir kampen for felles formål, fordi tendensen til å være gratispassasjer på de andres innsats øker.

Dette kan bare motvirkes, hevder Olson, når belønning og straff kan kobles til individuell innsats.

Organisasjoner med obligatorisk medlemskap, tvungen kontingent, innsatspremiering og tilbud om et sosialt liv for medlemmene har mer solid grunnlag som pressgruppe for felles interesser utad. De opphever gratispassasjerproblemet ved at kampen for felles mål blir et biprodukt av ordninger som disiplinerer medlemmene enkeltvis.

Sammenfattende sier tesen om rasjonelle valg at interessen for å organisere seg og delta aktivt i interessekamp øker når: – Nyttevirkningen overstiger kostnadene.

– Det er mindre gunstig å haike på andres aktivitet.

– Deltakelsen kan stimuleres gjennom andre former for belønning og tvang, hvor organisasjonen har bredere virkefelt overfor egne medlemmer enn formålet utad.

Vi finner også manglende sammenheng mellom interessefellesskap og kollektiv handling på grunn av andre mekanismer, utenfor Mancur Olsons ho-

Statsvitenskap/2007 Page 223 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

vedperspektiv. Noen spesielle interesser er sterke og berører mange, men de som er berørt forblir uorganiserte og ineffektive. Dette kan også forklares ved enkle mekanismer for interessekamp. Trafikkskadde og trafikkdreptes pårørende er en slik stor gruppe. Den er atomisert og passivisert som effektiv interessegruppe fordi ingen vet hvem som rammes, før ulykken inntreffer, fordi ofrene rammes spredt og enkeltvis, og fordi både skadde og etterlatte er svekket og forblir isolert etterpå, da det de skulle kunne motarbeide, allerede er skjedd. Det er heller ingen offentlig oppmerksomhet omkring slike isolerte drypp av enkelttragedier på veiene, sammenlignet med de mulighetene til interessemobilisering som en stor flystyrt eller et skipshavari gir.

Her er det nær forbindelse mellom interessegruppenes vilkår og betingelsene for å få interessene opp på den politiske dagsorden. Det er tendensiøs forskjellsbehandling bygd inn i organisasjonsvilkårene. Det var dette Schattschneider hadde i tankene da han sa at «organization is organization of bias».

Det er mange faktorer som bestemmer en organisasjons styrke, to av de viktigste er strategisk betydning og penger. Nøkkelpersonell som kan lamme viktige sektorer i samfunnet, har ofte en langt sterkere posisjon i arbeidskonflikter enn antallet ansatte skulle tilsi. Penger er viktig fordi de kan brukes til å betale annonser og kampanjer, lønne et sekretariat og ansette lobbyister og informasjonsrådgivere. Derfor er finansieringen av ulike politiske interesser et viktig spørsmål.

Det tradisjonelt pluralistiske syn på interessegrupper som balanserer hverandre – med tilnærmet samsvar mellom samfunnsinteresser og organisasjonsstyrke – har møtt treffende kritikk i studiet av betingelsene for kollektiv handling.

Endelig spiller institusjonelle faktorer en viktig rolle for interesseorganisering og tverrpolitiske bevegelser. I 1970 kom ordet «grasrot» inn i norsk politisk vokabular, overtatt og oversatt fra engelsk.

«Grasrota slår krøll på seg» het det, når de etablerte partiene og deres eliter ikke lenger kunne kanalisere og styre det politiske engasjement blant brede grupper. Folkebevegelsen mot EF var prototypen på en

223

slik tverrpolitisk grasrotbevegelse, med et lederskap på tvers av flere partier og interesseorganisasjoner.

Men institusjonelle forhold var helt avgjørende. Bevegelsen ble stiftet og drevet med folkeavstemningen som betingelse og siktepunkt. Tanken om en rådgivende folkeavstemning ble fastholdt av regjering og storting dels fordi en løsning på EF-striden var blokkert av dyp uenighet mellom de store nærings- og arbeidslivsorganisasjonene, og dels fordi avstemningen ble en oppmannsordning som avlastet Arbeiderpartiet fra splittelsen mellom fløyer innad. Slik kan også politisk-institusjonelle forhold gi viktige deler av forklaringen på deltakelse utenom partikanalene.

Organisasjonskanalen til politisk makt er demokratisk sett tvetydig. Den er egnet til å få frem interesser som ellers ville blitt overkjørt, løsninger som kanskje ville vært uoppdaget, og virkninger som ville blitt neglisjert, men den gir samtidig ressurssterke ytterligere tyngde.

Deltakelse og politiske ressurser Studier av politisk deltakelse har gjerne gradert aktiviteten fra nærmest fullstendig passivitet til høyt aktivitetsnivå i mange fora – hjemmesittere, velgere, partimedlemmer, partiaktivister og tillitsvalgte.

Det er ikke bare personlig interesse, toleranse for konfliktsituasjoner og vilje til makt som varierer, men også de ressursene deltakelsen krever. Medlemskap i en organisert gruppe er i seg selv en ressurs, men det krever også ressurser å organisere seg og å delta i kampen for egne interesser.

Såkalte politiske ressurser omfatter informasjonsnivå, kontaktnett og bekjentskaper, erfaring og selvtillit, tid og overskudd. Fordelingen av slike ressurser kan gi grunnlag for systematisk ulikhet i politisk innflytelse, på tross av formell likestilling mellom individer og mellom grupper. Mange undersøkelser viser sammenheng mellom politiske ressurser på den ene side, og levekår, samfunnsklasse, geografisk bosted, kjønn eller etnisk tilhørighet på den andre.

Graden av slik sammenheng varierer naturligvis. Vi kan også anta at det er en innbyrdes forsterkende sammenheng mellom økonomisk, sosial, geografisk

Statsvitenskap/2007 Page 224 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

224

Del III Politiske regimer og politiske prosesser

og kjønnsmessig posisjon, f.eks. slik at velhavende hvite menn fra geografisk sentrale områder ligger særlig gunstig an, mens fattige kvinner fra etniske minoriteter i utkantstrøk står særlig svakt.

Sist i 1970-årene oppsto en intens debatt i norsk statsvitenskap, om deltakelse og politiske ressurser.

Willy Martinussen beskrev i boka Fjerndemokratiet den politiske deltakelsen i Norge som begrenset, med ujevn fordeling av politiske ressurser mellom sosiale grupper. Han hevdet at et aktivt fåtall dominerte en rekke ulike former for politisk aktivitet, og at dette mønsteret bidro til å befeste den sosiale lagdelingen.

William Lafferty kritiserte det bildet Fjerndemokratiet ga av deltakelsesnivå og politisk ressursfordeling i Norge. I boka Participation and Democracy in Norway gjennomgikk han både Martinussens og egne data, og hevdet at bildet var urimelig negativt.

Med unntak av kjønnsforskjellene var avstanden i politisk deltakelse mellom sosiale grupper relativt liten, både sammenlignet med andre demokratiske land, med tidligere perioder i Norge og i forhold til rimelige standarder for politisk aktivitet. Lafferty argumenterte også for høyere politisk deltakelse, men på andre premisser enn målrettet interessekamp.

Martinussen la vekt på ulikheter i ressursfordeling, påvirkningsevne og faktisk deltakelse, målt mot et allment likhetsideal. Lafferty anførte at det norske demokrati likevel var usedvanlig pluralistisk og egalitært, målt bakover i tid og mot flertallet av andre formelt demokratiske land. I en omfattende kommentar til debatten viser Ottar Hellevik at når antall aktive deltakere er lite, vil selv en svak statistisk sammenheng mellom ressurser og deltakelse kunne gi svært skjev sosial sammensetning av de aktive. Større spredning av politiske ressurser vil heller ikke mildne dette problemet. Politiske elitestudier krever derfor et annet metodisk opplegg.

Samtidig er det ikke sikkert at underprivilegerte gruppers interesser ville bli bedre ivaretatt selv om den politiske deltakelsen ble høyere og jevnere.

Sammenhengen mellom deltakelse og påvirkningskraft kan ikke måles gjennom intervjuundersøkelser, men forutsetter andre typer studier av makt og

innflytelse. Forholdet mellom problemstilling og metodevalg har vi berørt i en rekke sammenhenger.

Avslutning Studiet av valg, partisystem og politisk deltakelse viser hvordan en kanal for innflytelse befolkes og får politisk innhold. Vi har sett på betydningen av strategiske knutepunkter langs denne kanalen, fra stemmerettsregler og valgordning til mekanismene i partivalg og annen politisk aktivitet. Forskningen om valg og deltakelse viser også at kanalens innhold gjennomgår betydelige endringer, og forskyver seg i det politiske landskapet.

Gjennom diskusjon av forskningen omkring partivalg, interessekamp og deltakelse har vi belyst sentrale poenger i foregående kapitler fra en annen og utfyllende synsvinkel. Vi har også sett at kanaler for innflytelse, slik som periodiske valg, er både kanaler for innflytelse og mekanismer for politisk stabilitet. De former handlingsmuligheter, og de påvirker samtidig de politiske institusjonenes legitimitet, overordnet den interessekampen som utspiller seg. Studiet av kanalene for politisk deltakelse er blikk bak fasadene.

Videre lesning Barry, B., Sociologists, Economists and Democracy, Macmillan, London 1970.

Flora, P., red., State Formation, Nation-Building and Mass Politics in Europe. The Theory of Stein Rokkan, Oxford University Press, Oxford 1999.

Heidar, K. og J. Saglie, Hva skjer med partiene?, Gyldendal, Oslo 2002.

Lichbach, M. & A. Zuckerman, red., Comparative politics: Rationality, Culture and Structure, Cambridge University Press, Cambridge 1997.

Narud, H.M. og H. Valen, Demokrati og ansvar, Damm, Oslo 2007.

Olson, M., The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1965.

Aardal, B. mfl., Velgere i 90-årene, NKS-Forlaget, Oslo 1999.

Statsvitenskap/2007 Page 225 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

19 Valg, partisystem og politisk deltakelse

Del IV

Internasjonal politikk

225

Statsvitenskap/2007 Page 226 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

226

Del IV Internasjonal politikk

Statsvitenskap/2007 Page 227 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

20 Statsvitenskap og internasjonal politikk

227

Kapittel 20

Statsvitenskap og internasjonal politikk Politikk uten regjering Internasjonal politikk er den politikken som utspiller seg mellom regjeringer, mellom aktører i flere land og innen overnasjonale organer. Dette er en politikk uten noen suveren myndighet, i motsetning til politikken innen de enkelte stater. Internasjonal politikk er derfor mindre regulert enn innenrikspolitiske forhold i ordnede stater. På den internasjonale scene fremstår et pulserende drama, med heftige kast og voldelige konflikter side om side med samarbeidsordninger og skjebnefellesskap på mange plan. Det som skjer når statsmakten bryter sammen i et land, er på mange måter et grunnvilkår i internasjonale forhold.

Formidlingen mellom det statlige og det internasjonale ligger i det enkelte lands utenrikspolitikk, men internasjonal politikk er mer enn dette, fordi det også omfatter særtrekk ved det internasjonale samfunn: mønstre for kontakt og konflikt; fordelingen av ressurser og problemer; betydningen av globale maktforhold, normer, bevegelser og kulturer; spillet innenfor og overfor internasjonale organer.

Er internasjonal politikk prinsipielt forskjellig fra andre former for politikk? Må den beskrives, fortolkes og vurderes på helt andre måter? Teoretiske skoler skiller lag i svaret på dette. Innen den såkalt realistiske tradisjon er systemet av suverene stater helt grunnleggende i internasjonal politikk: Fraværet av overordnet myndighet gjør maktkampen sentral, samtidig som relativt høy grad av internasjonal normløshet gjør moralske overveielser mer underordnet i utenrikspolitiske forhold.

Den realistiske tradisjon er statssentrert: Den

betrakter statene som de viktigste enheter og aktører i internasjonal politikk. Mer globalt orienterte perspektiver betrakter gjerne verden som et sammensatt sosialt system, hvor statlige enheter er sideordnet eller underordnet andre forhold, enten de er av økonomisk, klassemessig eller annen art.

Multinasjonale selskaper, NGO-er eller internasjonale terrornettverk kan i dette perspektivet være like viktige og grunnleggende for verdenspolitikken som stater. Derfor fremtrer gjerne særpreget ved internasjonale forhold som mindre skarpt og grunnleggende enn innen den realistiske tradisjon.

Det har viktige konsekvenser at internasjonal politikk foregår innen et sosialt system uten noen overordnet myndighet. Ingen politikk er autoritativ i samme forstand som politikken innad i de enkelte stater. Men ulike teorier og synsvinkler skiller lag i synet på hvor fremtredende dette særpreget er, og dermed også i synet på hvilken betydning det har.

Det internasjonale anarkiets form og konsekvenser er selve grunnspørsmålet i studiet av politikk mellom stater.

Innenriks spørsmål og utenriks svar?

Politikere med stor interesse for utenrikspolitikk har hevdet at innenrikspolitikken avgjør hvordan vi lever, mens utenrikspolitikken avgjør om vi lever. Dette er åpenbart for enkelt. Noen teorier om krig og fred mellom stater finner nøkkelen i innenrikspolitiske forhold, mens internasjonale bevegelser utvilsomt har stor betydning for levekår innad i

Statsvitenskap/2007 Page 228 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

228

Del IV Internasjonal politikk

de enkelte land. Internasjonale konjunkturendringer har store konsekvenser for investeringer, rentenivå og sysselsetting. Nye valutakurser med hensyn til viktige handelspartnere eller kursfall på internasjonale børser kan bety vesentlig mer for den økonomiske utvikling enn hva offentlig planlegging kan gjøre opp for. Prisbevegelsene i verdensmarkedet for olje eller andre viktige råvarer kan ha betydelig større konsekvenser for et lands økonomi enn de politiske alternativene som konkurrerer om regjeringsmakt. Kommunikasjonstekniske endringer kan gjøre sentrale sider ved en nasjonal mediepolitikk illusorisk eller foreldet, slik nye satellitt- og antennemuligheter har bidratt til å undergrave både det norske kringkastingsmonopolet og norsk mediepolitikk mer generelt.

Noen mener at slike forhold radikalt har endret balansen mellom innen- og utenrikspolitikk. De hevder at statlig suverenitet i dag er illusorisk, og at veien til større kontroll over innenrikspolitiske vilkår går gjennom internasjonalt samarbeid. Alternativet ifølge tilhengere av det vi kan kalle tesen om hyperglobalisering, er at statene gradvis blir tvunget til å føre en minimalistisk liberal politikk, fordi en slik politikk er den eneste som vil overleve den internasjonale markedskonkurransen. Det er neppe tvil om at den gjensidige avhengighet på tvers av statsgrenser er økende på mange felter og i store deler av verden. Men det er fortsatt grunn til å ha et undersøkende og nyansert forhold til omfanget og betydningen av dette.

For det første er den internasjonale avhengighet som land som Norge er underlagt, ikke ny. Det er snakk om en gradsforskjell i et fenomen som nær sagt alltid har gjort seg gjeldende, og som også har variert i ulike historiske perioder. I kirkelig sammenheng var vi trolig mer avhengige før reformasjonen, og i økonomisk forstand har krigsperioder gjerne fremtvunget større selvbergingsgrad. Utviklingen av gjensidig avhengighet over landegrensene løper verken rettlinjet eller parallelt for alle sektorer av samfunnslivet. Tendensen i etterkrigstiden har vært sterk og iøynefallende, som vi skal se nedenfor, men det er neppe snakk om noe helt nytt her.

For det andre er det enorme variasjoner mellom de ulike lands internasjonale avhengighet. Enkelte ministater må basere store deler av sitt statlige budsjett på utenlandshjelp og overføringer, mens mange store land har et allsidig ressursgrunnlag og en betydelig utenrikspolitisk handlefrihet. Liechtenstein og Frankrike har ikke samme grad av autonomi i Europa, selv om de begge er suverene stater i forfatningsmessig forstand. Tuvalu og Australia har ikke samme ressursgrunnlag og budsjettmessige selvstendighet, selv om de begge er formelt likestilt som øystater i det sørlige Stillehavet. Også slike variasjoner kommer vi tilbake til i flere sammenhenger.

For det tredje er det utvilsomt oppstått nye felles problemer som krever samarbeidsløsninger over landegrensene, selv om det er praktisk mulig å avstå fra slikt samarbeid. Dette gjelder særlig globale miljøproblemer – ødeleggelser av luft og vann – hvor ensidig sabotering bare gir midlertidig gevinst, fordi skadevirkningene i neste omgang kan ramme alle. Når det gjelder utfordringer av denne typen, sitter alle stater i samme båt. I denne sammenhengen er nasjonale vilkår blitt internasjonale.

Biter av problemet har lange røtter, men dimensjonene er nye.

For det fjerde er det vanskelig å få et sikkert grep om både omfanget av politiske endringer og kausaliteten bak dem på det generelle nivået vi nødvendigvis befinner oss i en slik diskusjon. Det er lett å overvurdere omfanget av endringene statene gjennomgår hvis man vurderer situasjonen på toppen eller bunnen av en bølgebevegelse. Tidlig på 1990tallet var det f.eks. mange europeiske stater som kjempet med å nedbetale gjeld de hadde tatt på seg gjennom 1970- og 1980-tallet. Av mange ble dette tolket som et uttrykk for at det internasjonale finansmarkedet nå var blitt så integrert at det ikke lenger fantes særlig rom for annet enn statlig forsiktighet. I ettertid ser vi at de statlige innsparingene den gangen i stor grad kan forklares med det gjeldsnivået mange stater hadde lagt seg på. Gjeld må ganske enkelt betales tilbake, hvis man skal slippe en ond spiral hvor stadig mer av statens inntek-

Statsvitenskap/2007 Page 229 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

20 Statsvitenskap og internasjonal politikk

ter går med til å betale renter. Årsaken til at politikk ble endret, var altså mer det vi kan kalle parallelle og sykliske nasjonale utviklingstrekk, og ikke en globalt gitt systemtvang.

Konflikt og samarbeid Internasjonal politikk utspiller seg på en skala fra skarp konflikt til tett samarbeid. På den ene side er mange stater rivaler i et system uten overordnet myndighet. Deres interesser kolliderer over økonomiske spørsmål, råvaretilførsel, strid om territorier eller sikkerhetspolitiske tiltak. Konfliktene kan forsterkes av at motstridende ideologisk-politiske systemer står mot hverandre. I noen tilfeller er konfliktene rendyrkede, ved at den ene partens gevinst er den andres tap, som når striden samler seg om suvereniteten over landområder. Slike konflikter er gjerne særlig uforsonlige, som vi har sett i Midtøsten og andre steder.

På den annen side er statene i større og mindre grad avhengige av hverandre. Mange økonomiske og kulturelle forbindelser betraktes som fordelaktige av alle, og knapt noe land er upåvirket av utviklingstrekk eller beslutninger utenfor egne grenser.

Handelsforbindelser bygger på en internasjonal økonomisk arbeidsdeling, og konflikter som er kostbare for alle, kan stimulere felles løsninger. Det innfløkte mønsteret av konfliktlinjer og samarbeid er et hovedemne i studiet av internasjonal politikk.

Hvordan forklare konfliktene i en verden hvor gjensidig avhengige stater står overfor felles problemer? Hvordan forklare samarbeidet i en verden hvor suverene stater mangler bindende regler og overnasjonal myndighet?

Etter annen verdenskrig er det særlig tre storpolitiske konfliktdimensjoner som har fått stor oppmerksomhet. Den ene er spenningen mellom øst og vest, mellom Sovjetunionen og USA, mellom Warszawapakten og NATO. Dette er en spenning som er kommet til uttrykk i våpenkappløp og regionale konflikter, og som har variert fra et velavgrenset «jernteppe» gjennom Europa til en uklar «gråsone» andre steder i verden. Utviklingslinjer og

229

endringer i dette forholdet må stå sentralt i enhver fremstilling av internasjonal politikk.

Den andre dimensjonen uttrykkes også geografisk, og går mellom nord og sør, mellom de økonomisk utviklede industriland og de fattigere råvareproduserende land. Denne konflikten springer ut av enorme forskjeller i levekår, den avspeiler seg i internasjonal statistikk over økonomiske og sosiale forhold, og den er kommet til uttrykk i organiserte krav fra de fattige lands side. Variasjonene i det globale fattigdomsproblemet, og de motstridende forklaringene på det, har fått høy profil i internasjonal politikk etter annen verdenskrig.

Den tredje store konfliktdimensjonen er en spenning mellom internasjonale saksområder, hvor militær-politiske og økonomiske mønstre ikke faller sammen. Økonomiske og handelspolitiske interesser skjærer på tvers av militærblokkene, og det er tydelige økonomiske motsetninger mellom allierte, f.eks. mellom USA og Japan og Vest-Europa.

Usikkerhet om den relative betydningen av ulike saksområder har ikke bare gitt mer kompliserte konflikt-/samarbeidslinjer i storpolitikken, men er også opphav til variasjoner i akademisk analyse: om sikkerhetspolitikkens eller den internasjonale økonomiens forrang; om forbindelseslinjene mellom slike saksfelter.

Konflikt og samarbeid er ikke bare et spill om kjensgjerninger og velforståtte interesser. Kjensgjerninger kan fordreies av misforståelser og feiloppfatning; uforutsette virkninger kan slå interessepolitikken over ende. Internasjonal politikk handler i høy grad om hvordan ulike parter oppfatter situasjonene og hverandre. Konflikter kan oppstå, eller forsterkes, av feilinformasjon, ulike holdninger til risiko, ulike antakelser om utfall. I militære spørsmål har etterretningsvirksomhet som hovedsikte å gi et realistisk bilde av motpartens styrke, slik at misforståelser og feilvurderinger kan unngås. I årene omkring 1960 trodde amerikanske politikere at Sovjetunionen hadde betydelig større rakettstyrker enn tilfellet faktisk var, og satset militært på det grunnlaget. Utviklingen av bl.a. satellittovervåking reduserte snart farene for slike

Statsvitenskap/2007 Page 230 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

230

Del IV Internasjonal politikk

feilaktige overslag. På tilsvarende måte vil lukkede politiske systemer, hvor lite informasjon slipper ut, gi grunnlag for usikre spekulasjoner og feiltolkning av utenrikspolitiske hensikter.

Motsetninger understrekes gjennom de fiendebildene som tegnes av det storpolitiske språket, når motparten er «den imperialistiske verden» eller «ondskapens imperium», som vi husker fra faser i den kalde krigen mellom øst og vest. I mer regionale konflikter er ofte den ene partens «frihetskjempere» den andre partens «terrorister» eller dens «leiesoldater». USAs «krig mot terror» etter flykapringene den 11. september 2001, for eksempel, utvidet et retorisk rom hvor mange stater ble mer ivrige etter å plassere sine fiender som terrorister. Det politiske språket er på mange måter en nøkkel i kampen om å definere konfliktenes karakter; det avspeiler ikke bare situasjonene, men bidrar til å forme dem. Studiet av oppfatninger, feiloppfatninger og språkbruk kan være et fruktbart inntak til forholdet mellom konflikt og samarbeid i internasjonal politikk.

Internasjonale aktører Det har vært sagt – av Raymond Aron – at Soldaten og Diplomaten er de symboliserende skikkelser i internasjonal politikk. Dette betyr at statene er hovedaktørene på den internasjonale scene, og at militærmakt og utenrikstjeneste er deres alternative ytringsformer. Dette kan gjerne kalles det klassiske syn på internasjonal politikk, hvor statene hevder sine nasjonale interesser gjennom forsvaret og diplomatiet, og hvor det internasjonale spill formes av maktforholdet mellom statene og av ledernes strategiske kløkt. I mange land, blant annet Norge, har det vært og er et ideal å fremstå enhetlig i utenrikspolitikken. Dette reflekteres i normer som sier at ulike nasjonale aktører skal forsøke å finne frem til konsensusløsninger i utenrikspolitikken, og det reflekteres ofte i måten utenrikspolitiske beslutningsprosesser er organisert på.

Likevel, internasjonal politikk drives også av andre aktører enn statene og deres tradisjonelle re-

presentanter: byråkrater som ikke er diplomater, men som sitter i ulike internasjonale komiteer, finans- og forretningsinteresser, flernasjonale konserner og oljeselskaper, internasjonale organisasjoner, ikke-offisielle foreninger, terroristgrupper.

Statsvitere har ofte skilt mellom utenriks- og sikkerhetspolitikk («high politics») på den ene side, og eksempelvis økonomiske, sosiale eller kommunikasjonsmessige spørsmål («low politics») på den andre. Noen analyser bygger på en klar prioritering av betydningen av disse saksfeltene; andre betrakter dem som mer sideordnede, med varierende grad av uavhengighet seg imellom; mens noen antar at det er bestemte koblinger mellom saksområdene, slik at f.eks. tett økonomisk samhandling trekker utenriks- og sikkerhetspolitisk tilpasning med seg.

Spørsmålet om statene som enhetlige aktører med velforståtte nasjonale interesser er også utfordret fra en annen synsvinkel. De enkelte stater er selv sammensatt av en lang rekke interessegrupper, politiske organer og administrative etater. Politikken blir utformet gjennom styrkeforhold og samspill mellom disse grupperingene, med «staten» som en mer ubestemt ramme om et mangfold av aktører med ulike mål.

Et sentralt spørsmål i analysen av internasjonal politikk er betydningen av statene som aktører i forhold til ikke-statlige aktører både på det internasjonale plan og innad i de enkelte land.

Internasjonale strukturer Det internasjonale system, aktører og relasjonene mellom dem varierer på to grunnleggende måter.

Den første måten gjelder organisasjonsprinsippet, som et system uten overordnet myndighet, med varierende grad av formalisert samarbeid for å skape orden der ingen samlende autoritet gir faste rammer. Den andre måten gjelder fordelingen av makt og innflytelse innen systemet, hvor både stater og andre aktører har vidt forskjellig styrke. Begge disse varierende forholdene vil ha betydning for de enkelte statenes utenrikspolitiske linje, og de vil ha betydning for orden og kaos, krig og fred, i forholdet

Statsvitenskap/2007 Page 231 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

20 Statsvitenskap og internasjonal politikk

mellom stater og mellom grupper. Både organisasjonsprinsipp og maktfordeling angir internasjonale strukturer – mønstre i forholdet mellom enheter – og ikke kjennetegn ved de enkelte enhetene.

Et eksempel på slike systemtrekk vil være antall «poler», balanserende stormakter, i et maktbalansesystem – en flytende «multipolar» maktbalanse som i Europa etter Napoleonskrigene, en «bipolar» balanse som supermaktforholdet under den kalde krigen, eller et «strategisk triangel» med skiftende tyngdepunkt mellom tre hovedparter. Andre eksempler er alliansemønster og blokkdannelser; utbredelsen av stabile «fredssoner» og ustabile «krigssoner» i forholdet mellom stater og folkegrupper; graden av hierarki og dominans i forholdet mellom stater. Alle disse systemtrekkene skal vi komme nærmere inn på i senere kapitler.

Drivkrefter i internasjonal politikk I utgangspunktet kan det synes fruktbart å skille mellom drivkrefter som motiver og drivkrefter som årsaker. Motivene for en bestemt utenrikspolitikk sies ofte å være de nasjonale interesser. Dette betyr gjerne hensyn til sikre grenser, politisk selvstendighet, mellomfolkelig status, økonomisk styrke. Det kan være kamp om å få definere den nasjonale interessen, og det vil ofte være uenighet om hvordan de mål som vinner frem, best skal ivaretas, men poenget er at politikken her føres ut fra et bestemt motiv.

I andre sammenhenger tolkes motivet bredere, som når det hevdes at et land fører en ideologisk motivert utenrikspolitikk. Dette betyr gjerne at landet ser sine interesser som del av et større ideologisk korstog, hvor internasjonale hendelser innordnes i et mer prinsipielt verdensbilde, og hvor andre stater bør preges i dette bildet. I mange tilfeller kan det være vanskelig å avgjøre hvor utslagsgivende et ideologisk program er for den politikken som faktisk føres, fordi det kan være betydelig avstand mellom ideologiske proklamasjoner og praktisk politikk. Proklamasjonene kan også tjene symbolske og innenrikspolitiske formål. Det var et

231

særtrekk ved supermaktspenningen mellom USA og Sovjetunionen i etterkrigstiden at den var sterkt ideologisert på begge sider.

Religiøse motiver er også ofte fremtredende i internasjonal politikk. I mange muslimske land synes religiøse doktriner å spille en særlig stor rolle, og den shiamuslimske revolusjonen i Iran i slutten av 1970-årene fikk stor utenrikspolitisk betydning både regionalt og i videre stormaktsperspektiv. Det samme kan sies om Taliban-regimet i Afghanistan.

Konfliktområder som Midtøsten og Nord-Irland har sentrale religiøse aspekter, og den dramatiske delingen av India og Pakistan i 1948 fulgte i grove trekk religiøse skillelinjer.

Vi har tidligere sett at nasjonalisme kan fremstå som en viktig drivkraft både innad i stater, mellom stater og på tvers av statlige grenser. Noen nasjonalistiske bevegelser er nasjonalt selvhevdende på vegne av en etablert stat, mens andre krever nasjonal samling av flere stater, deling og løsrivelse fra eksisterende stater, eller grenserevisjoner etter etniske, språklige eller andre kulturelle kriterier.

Manglende samsvar mellom statssystem og ulike nasjonale grupper, eller kamp for nasjonal uavhengighet – det vi sammenfattende kan kalle nasjonale spørsmål – er et av de mest spenningsfylte emner i internasjonal politikk.

Det er uenighet om i hvilken grad moralske normer kan virke motiverende i internasjonal politikk.

Spørsmålet oppstår særlig når hensynet til maktpolitiske eller økonomiske interesser kommer i konflikt med etiske prinsipper. Et idealistisk syn går ikke bare ut på at etiske normer bør spille en utenrikspolitisk rolle, men også at de både kan spille og faktisk spiller en rolle. Et kynisk syn hevder dels at håndfaste nasjonale interesser bør overordnes slike hensyn, og dels at det er taktisk skuebrød når internasjonal politikk kles i hellige gevanter. Det er ingen tvil om at moralske hensyn ofte fremstilles som sterkt motiverende, og at de har en høy diplomatisk profil. Slike spørsmål kommer vi også nærmere tilbake til.

Internasjonale drivkrefter omfatter også årsaker som former strukturene og påvirker aktørene, ut-

Statsvitenskap/2007 Page 232 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

232

Del IV Internasjonal politikk

over mål og motiver for handling. Klimatiske forhold, geografisk beliggenhet, ressurssituasjon, befolkning og næringsstruktur kan gi viktige nøkler til utenriksorientering og internasjonal politikk.

Teknologiske gjennombrudd kan endre betingelsene for internasjonal samhandling: Kjernefysiske våpen og langdistanseraketter har gitt krig og fred helt nye dimensjoner; satellitt- og databehandlingsteknologien har gitt helt nye vilkår for kommunikasjoner og gjensidig innsyn; funn av råvarer som olje og gass har kastet rundt på styrkeforholdene mellom land og regioner. Det fins strategiske skoleretninger som rendyrker betydningen av enkelte slike forhold, som f.eks. den såkalt geopolitiske analyse, hvor geografiske og teknologiske vilkår er nøkkelen til storpolitikken.

Skillet mellom motiver og årsaker må ses på som et skille mellom forklaringsmodeller. Som drivkrefter betraktet glir de over i hverandre, med uklare grenselinjer. Ideologiske og religiøse mål kan være motiver aktørene handler etter, men også ubevisste og uerkjente «årsaker» som driver dem frem, eller det kan være symboler ledere med andre egentlige mål spiller på. Teknologiske forhold kan være frukten av et planlagt utviklingsarbeid, og næringsstrukturen gir motiver til bestemte utenriksøkonomiske orienteringer. I rustningspolitisk sammenheng har det vært mye diskutert hvorvidt strategiske doktriner driver frem ny militær teknologi, eller hvorvidt det er teknologien som skaper doktrinene. Rent allment er dette det gamle problemet om hva som kommer først av høna og egget, men i konkrete tilfeller kan spørsmålet gi god mening.

Innen internasjonale studier har det vært tilløp til en arbeidsdeling mellom ulike fag. Den «engangsbeskrivende» historieforskningen har konsentrert seg mye om aktørenes motiver i konkrete diplomatiske situasjoner, med kildebelegg i brev, nedtegnelser og dokumentarisk materiale. Den «generaliserende» samfunnsforskningen har vært mer opptatt av årsaker til klasser av hendelser (som krig/fred). Innen teorien om rasjonelle valg generaliseres det også med utgangspunkt i motivasjon, og

skillet mellom metoder og forklaringstyper er ikke på langt nær så skarpt som disiplintradisjonene kanskje kan gi inntrykk av. Historieforskning og statsvitenskap kan også møtes i forsøk på omfattende «synteser», hvor enkeltstående begivenhetsforløp fremstilles i lange linjer og brede sammenhenger. Slike synteser er en sentral faglig utfordring hvor ulike disipliner kan befrukte hverandre.

Skoleretninger Det er mange ulike retninger og teoritradisjoner i studiet av internasjonal politikk. Både betegnelser og måter å dele tilnærmingene inn på varierer, og mange studier og forfattere skjærer på tvers av de vanlige båsene. Det er viktig å være klar over at de forskjellige retningene ofte stiller ulike spørsmål, er opptatt av ulike problemer og legger vekt på ulike ting. Derfor står de slett ikke alltid i direkte strid med hverandre, men kan også utfylle hverandre.

Det er imidlertid noen sentrale spørsmål som skoleretningene gir forskjellige svar på.

For det første: Hva er de grunnleggende enheter i internasjonale forhold? Er det enkeltindivider og deres egenskaper, beslutninger og relasjoner? Er det stater og deres politiske regimer og utenrikspolitikk? Eller må verden som helhet betraktes som et sosialt system, med det globale mønster som utgangspunkt for analyse av internasjonale forhold?

Her skiller dermed tre perspektiver lag gjennom valget av analyseenhet: individ, stat og internasjonalt system.

For det andre: Hvordan forklares internasjonale fenomener? Hovedforklaringen på f.eks. krig mellom stater kan hentes fra de grunnleggende enhetene. Krig kan forstås som uttrykk for menneskelig aggresjon; «krigen oppstår i menneskenes sinn», som det heter i UNESCOs erklæring. En slik individforankret krigsforklaring kan se på aggresjonen og krigen som biologisk betinget, som et psykologisk resultat av frustrasjon og påkjenninger, som et produkt av oppvekstforhold og oppdragelse, eller som et resultat av læring og modellatferd.

En statsorientert krigsforklaring kan være opp-

Statsvitenskap/2007 Page 233 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

20 Statsvitenskap og internasjonal politikk

tatt av styresett, og mene at forskjellen mellom diktatur og demokrati er avgjørende, eller at store innenrikspolitiske motsetninger gir opphav til avledningsmanøvrer og nasjonal samling gjennom krigføring utad.

Forklaringer ut fra det internasjonale system kan anta at statenes gjensidige frykt og usikkerhet disponerer for forkjøpsangrep og provoserende opprustning, eller at bestemte allianseforhold og blokkdannelser øker spenningen mellom stater som ellers ville holdt fred med hverandre. En annen variant vil si at økonomisk rivalisering vil kunne lede til konflikt mellom stater.

Alle disse forklaringstypene fins i både faglige og mer populære varianter. Forklaringene på internasjonale fenomener kan også hentes fra ulike typer variabler. Noen hevder at geografiske forhold, som beliggenhet, størrelse og ressursgrunnlag, er avgjørende for et lands utenrikspolitikk, strategi og internasjonale rolle; andre forklaringer legger større vekt på økonomisk system og klasseforhold; andre igjen understreker betydningen av institusjoner, religioner, ideologier og verdensbilder.

Forklaringer på internasjonale hendelser kan enten være deterministiske eller probabilistiske. En deterministisk forklaring ser f.eks. krigsutbrudd som et resultat av historiske lovmessigheter. En probabilistisk forklaring gir større spillerom for uforutsigelige handlingsvalg fra beslutningstakere som ofte har alternative muligheter; den angir i høyden sannsynligheter under bestemte betingelser og er åpen for aktørenes frihet og det ubestemte i situasjonen. Formulert slik, viser denne forskjellen tilbake til skillet mellom årsaksforklaringer og hensiktsforklaringer i analysen av samfunnsforhold.

Det er imidlertid ingen nødvendig sammenheng mellom disse to begrepsparene. Et terningkast gir bare sannsynlige utfall, men det ligger ingen hensikt i utfallene.

For det tredje: Hvilke metoder bør benyttes i studiet av internasjonale forhold? Også her skiller skoleretningene lag. Det såkalt klassiske eller tradisjonelle studiet av internasjonal politikk har stått historieforskningen og den filosofiske analyse nær.

233

Den er opptatt av diplomatiske utviklingslinjer, begrepsanalyse, konkrete historiske situasjoner eller brede sammenligninger. Den bruker først og fremst dokumentariske og skriftlige kilder, og anvender gjerne komparativ analyse, med dybdestudier av et lite antall tilfeller.

Den kvantitative eller statistiske tradisjon benytter helst store datamengder til korrelasjonsanalyser og systematiske atferdsstudier. Den kan også gjøre survey-undersøkelser av utenrikspolitiske eliter eller befolkningsutsnitt, for å belyse beslutningsprosesser og holdninger.

Endelig er ulike formale modeller utgangspunkt for studier av samarbeid og konflikt i internasjonal politikk, eksempelvis med utgangspunkt i tesen om rasjonelle aktørvalg, og med formalisert spillteori som et viktig hjelpemiddel.

For det fjerde: Hvilke emner er de sentrale i studiet av internasjonal politikk? Noen legger eksklusiv vekt på de klassiske storpolitiske forhold – krig, fred, maktbalanse og allianser. Andre understreker betydningen av internasjonale økonomiske forhold – handelsrelasjoner, valutakurser, teknologi og arbeidsdeling. Det er videre noen som setter normer, rettsregler, overnasjonalitet og internasjonal organisasjon i sentrum. Det er viktig å være klar over at det er nær sammenheng mellom emnevalg og skoleretning.

For det femte: Hvilke verdier er bygd inn i studiet av internasjonal politikk? Den realistiske tradisjon har ment at det er mulig å opprettholde et klart skille mellom hva som er, og hva som bør være, og at forskning først og fremst er beskrivende, forklarende og analyserende. Idealistiske og kritiske retninger har ment at skillet mellom sak og vurdering er fiktivt, og at forskningen kan og bør tjene politisk orienterte mål som en fredeligere og friere verden.

Det fins en lang rekke forslag til inndeling av fagtradisjoner og hovedretninger – fra en enkel tvedeling til et tyvetall teorigrupper. Hver forfatter har gjerne sin egen klassifikasjon og sine egne betegnelser. I neste kapittel skal vi se litt nærmere på noe av dette faglige mangfoldet, og på hva det dreier seg om.

Statsvitenskap/2007 Page 234 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

234

Del IV Internasjonal politikk

Videre lesning Donnelly, J., Realism and International Relations, Cambridge University Press, Cambridge 2000.

Hollis, M. & S. Smith, Explaining and Understanding International Relations, Clarendon Press, Oxford 1990.

Jackson, R. & G. Sørensen, Introduction to International Relations, Oxford University Press, Oxford 2003.

Powell, R., In the Shadow of Power, Princeton University Press, Princeton 1999.

Wendt, A., Social Theory and International Politics, Cambridge University Press, Cambridge 1999.

Statsvitenskap/2007 Page 235 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

21 Teorimangfold og skolestrid

235

Kapittel 21

Teorimangfold og skolestrid

Det er en rekke fagtradisjoner i studiet av internasjonal politikk, men det er samtidig mange måter å dele feltet inn på. «Realister» og «idealister» står mot hverandre i synet på verdispørsmål og i synet på hva som er faktisk mulig. I metodespørsmål skilles det ofte mellom «tradisjonalister» og «modernister», hvor de siste legger vekt på bruk av statistikk og kvantitative analyser. Det har også vært vanlig å skille fagtradisjoner fra hverandre etter det nivå hvor de finner sine sentrale forklaringer på internasjonale fenomener – f.eks. om nøkkelen er enkeltindivider og deres egenskaper, om kjennetegn ved de enkelte stater er viktigst, eller om selve det internasjonale system kan variere på avgjørende måter.

I mange inndelinger er grunnlaget mer sammensatt, som når en moderne tekstbok – av Viotti og Kauppi – skiller mellom realisme, med statene som enheter i et usikkert anarki preget av maktbalanse; pluralisme, med et mangfold av samarbeidende og stridende aktører på mange plan; og globalisme, med verden som et sammenvevd system av arbeidsdeling og gjensidige bånd.

I alle tilfeller er slike inndelinger bare et foreløpig utgangspunkt, fordi både fagtradisjoner, forfattere og enkeltarbeider ofte griper på tvers av slike enkle grenser.

De store fagdebattene Studiet av internasjonal politikk har en kort historie som eget universitetsstudium, men røttene bakover er svært lange. Antikkens greske historiker Thukydid, som skrev om den store peloponnesiske

krig, har formuleringer om maktbalanse og forkjøpskrig som fortsatt virker helt moderne. Filosofer, jurister, historikere og diplomater har etterlatt seg en omfattende og århundrelang faghistorie om internasjonale forhold. Den store veksten i internasjonal politikk som akademisk studium tilhører likevel det 20. århundre, og skjøt særlig fart i kjølvannet av de to verdenskrigene. Innen historieforskningen og i noen grad geografien går emnet lenger tilbake, mens internasjonal politikk gjerne har vært en del av statsvitenskapen i vårt århundre.

Skillet mellom internasjonal historie, politisk geografi og internasjonal politikk som statsvitenskapelig emne lar seg imidlertid ikke trekke skarpt. Flere andre fag, som sosiologi, økonomi og antropologi har også gitt sentrale bidrag til studiet av internasjonale forhold.

Det akademiske studiet av internasjonal politikk beskrives ofte gjennom utviklingsfaser, hvor tyngdepunkt og dominerende perspektiv forskyver seg.

Med noen rett har det vært hevdet at dette studiet gjennomgikk en idealistisk fase under og etter første verdenskrig; en realistisk fase under og etter annen verdenskrig; en behaviouristisk eller atferdsorientert fase i 1960-årene; og kanskje en nyrealistisk fase fra 1970-tallet. En slik beskrivelse er naturligvis en grov forenkling; den forteller at utviklingen skjedde gjennom store og konsentrerte fagdebatter, hvor realister først beseiret idealister, og hvor «behaviourister» senere seiret over «tradisjonalister», før en mer sammensatt «ny-realistisk» strømning overtok hegemoniet.

Statsvitenskap/2007 Page 236 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

236

Del IV Internasjonal politikk

En idealist er en som mener at idealer, ønsker og prinsipper kan påvirke politikken – og forholdet mellom stater – på avgjørende måter.

En realist legger derimot avgjørende vekt på maktforhold og nasjonale sikkerhetsbehov i internasjonal politikk, der en felles myndighet mangler.

Nyrealister har særlig vært opptatt av hvordan statenes atferd kan forklares gjennom strukturelle kjennetegn – som anarki – i det internasjonale system. De legger derimot mindre vekt på maktbegjær som drivkraft.

Behaviorismen ville studere politiske fenomener gjennom kvantifiserbare atferdsdata, og var forenlig med både idealistisk og realistisk grunnholdning.

En slik beskrivelse treffer noen sentrale trekk ved fagutviklingen særlig i USA, men også der med store forbehold. Andre steder gir den et ganske fordreid bilde. «Idealistiske» strømninger har stadig spilt en viktig rolle, under forskjellige navn. I land som Storbritannia og Australia brøt «behaviourismen» aldri igjennom en «tradisjonalistisk» dominans. «Ny-realismen» er en sammensatt strømning, og betegnelsen brukes om synspunkter med ulike innslag fra tidligere perioders fagdebatter. I mange deler av verden har marxistisk orientering spilt en sentral rolle gjennom store deler av vårt århundre. Det akademiske studiet av internasjonal politikk har nok vært sterkt preget av nordamerikanske perspektiver og prioriteringer, men med mange modifikasjoner og til dels motstrømninger.

Hva betyr så disse ulike betegnelsene, med de forbeholdene vi har tatt om flertydighet og skiftende språkbruk? Hvilken rolle har de spilt under noen av de faglige stridighetene omkring internasjonal politikk i akademiske fora?

Den idealistiske internasjonalismen hadde en storhetstid i kjølvannet av første verdenskrig. Den var både en akademisk og en politisk strømning for fredelig konfliktløsning og for en mer stabil inter-

nasjonal orden. Idealismen hadde front mot førkrigsperiodens ulike maktfilosofier, og den tok utgangspunkt i det gamle maktbalansesystemets sammenbrudd gjennom krigen.

På det diplomatiske plan argumenterte idealistene for det åpne diplomati (mot lukkede stormaktsforhandliger og hemmelige traktater), for voldgift og fredskongresser, for nasjonal selvbestemmelse og demokratisk styresett, for organisert samarbeid og kollektiv sikkerhet (med gjensidig støtte mot fredskrenkelser).

På det teoretiske plan hevdet idealistene at det var en grunnleggende samforstand i internasjonale forhold, et interessefellesskap over landegrensene.

Modellen ble hentet fra den liberale økonomiske doktrine om interessenes harmoni: Når alle ivaretok sine egne interesser, var det samlede resultatet til alles beste. Dette lå under den klassiske teorien om balansen mellom tilbud og etterspørsel under fri markedskonkurranse. Gjennom tesen om komparative fordeler ved spesialisering og varebytte ble harmonitanken overført til internasjonal økonomi og handel. Den liberale frihandelsdoktrinen forutsatte at hver enkelt stats økonomiske interesser falt sammen med de antatte interessene til verden som helhet.

David Ricardos (1772–1823) lov om komparative fordeler innebar at det nasjonale og internasjonale samfunn burde spesialiseres etter relativ effektivitet. Dersom England produserte ull relativt billigere enn vin, og Spania motsatt, burde hvert land spesialisere seg og handle ull mot vin. Det nye med Ricardos innsikt var at den leverte et argument for handel også når ett land er mindre effektivt enn et annet i produksjon av alle relevante produkter. Det svakeste landet skulle spesialisere seg på det det var relativt sett minst dårlig til å produsere.

Statsvitenskap/2007 Page 237 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

21 Teorimangfold og skolestrid

På det politiske plan ble den liberale idealismen forankret i offentlig opinion For en viktig variant av liberal teori, den såkalte utilitarismen, var samfunnsmålet «høyest mulig lykke for det størst mulige antall». Bare folkemeningen kunne dømme om hvorvidt kriteriet var oppfylt. Dette ble et hovedargument for demokratisk styresett i det 19. århundres liberalisme. Tidlige liberale tenkere hadde også hevdet at stater med representative regimer ikke ville gå til krig med hverandre, siden kriger ble ført av diktatorer og eneveldige fyrster i deres egen og ikke i folkets interesse.

Konklusjonen var klar: En verden av liberale demokratier ville være en fredelig verden, hvor hver enkelt stat samtidig førte en åpen økonomisk politikk til det felles beste. Dette var den doktrinen om internasjonal harmoni som ble et fredsprogram under og etter første verdenskrig, med den amerikanske president Woodrow Wilson som storpolitisk talsmann og med folkeopinionen som ideell forankring. Den folkelige krigsbegeistringen fra 1914 var forsvunnet i skyttergravene på vestfronten. Det hemmelige diplomati måtte åpnes opp, og i tvistespørsmål i Europa forsøkte Wilson å appellere til folkenes vilje over hodet på deres regjeringer.

En idealistisk teori om internasjonale forhold ble plassert på den diplomatiske scene.

Den liberale idealismen i internasjonal politikk videreførte også en annen impuls. Internasjonalismen, ideen om kosmopolitisk fellesskap og solidaritet, var et særtilfelle av doktrinen om interessenes harmoni. På 1700-tallet hadde abbed Saint-Pierre foreslått en føderasjon av kristne stater, som en reaksjon mot lidelsene under den spanske arvefølgekrig og et program for evig fred i Europa. Verdensføderale forslag har spilt en rolle i europeisk og global fredsdebatt helt frem til i dag. I den idealistiske tradisjon etter første verdenskrig utdypet internasjonalismen den liberale harmonitanken. Folkeforbundet var på mange måter et institusjonelt uttrykk for denne tradisjonen.

Internasjonalismen fins i både liberal og sosialistisk variant. I sosialistisk form lå hovedvekten på klassesolidaritet, internasjonal planøkonomi og

237

Hans J. Morgenthau: «International politics, like all politics, is a struggle for power. Whatever the ultimate aims of international politics, power is always the immediate aim.»

produktive fellesinteresser på tvers av landegrensene. Den liberale varianten la større vekt på frihandel, åpen kontakt og det internasjonale marked som fellesgode.

Det har vært to hovedtyper av begrunnelser for så vel liberal som sosialistisk internasjonalisme. Den ene formen legger vekt på det moralske imperativ og de sammenbindende normer, mens den andre formen betoner historisk nødvendighet eller den usynlige mekanisme som fellesskapet hviler på. Slik liberal internasjonalisme har både en etisk og en «vitenskapelig» begrunnelse, slik har også sosialismen en normativ og en «vitenskapelig» hovedform i henholdsvis den utopiske sosialisme – moderert og

Statsvitenskap/2007 Page 238 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

238

Del IV Internasjonal politikk

videreført i moderne sosialdemokrati – og marxismen. Liberalismens dobbelthet er kosmopolitisme og frihandel; sosialismens dobbelthet er solidaritet over landegrensene og internasjonal planøkonomi.

Realismen som retning i internasjonale studier brøt igjennom som kritikk av idealismen i 1930- og 1940-årene, med E.H. Carr og senere Hans Morgenthau som fremtredende navn. For realistene var den internasjonale idealismen nettopp urealistisk, tildekkende og illusjonsskapende. Konkret kom motsetningen til uttrykk i motstridende tolkninger av Folkeforbundet etter første verdenskrig. Etter det idealistisk-utopiske syn var forbundet en barriere mot krig og endog en begynnende verdensregjering, mens realistene bare betraktet det som enda en arena hvor statene kunne forfølge sine stridende interesser. Folkeforbundets sammenbrudd i 1930-årene ble realistenes hovedargument, men motsetningen fantes i kim allerede under planleggingen av verdensorganisasjonen før 1920. Her representerte særlig britene et mer kynisk-realistisk syn enn den offisielle amerikanske holdning, og betraktet Folkeforbundet som en organisert stormaktskonsert av klassisk merke.

Realistene betraktet internasjonal harmoni som en fiktiv forestilling, både økonomisk og politisk.

Carr hevdet at frihandel var fordelaktig for de økonomisk sterke land – i de underlegnes disfavør – og at tesen om felles globale fordeler tilslørte slike realiteter. På tilsvarende vis var overnasjonale statsføderasjoner til fordel for de dominerende partnere, slik Saint-Pierres evige fredsløsning kunne betraktes som en modell for evig fransk dominans i Kontinental-Europa. Internasjonalisme og rådende folkerett var forsvar for stabilitet, og derfor et herskemiddel for de makter som dominerte under den eksisterende orden. Den kritiske realismen grep tilbake til Machiavelli og Hobbes: Bak de idealistiske slør lå den nakne maktkamp; det hobbesianske anarki i internasjonale forhold satte statsinteressene og kampen for nasjonal overlevelse i sentrum; makt måtte møtes med motmakt, og alliansepolitikk og maktbalanse trådte i harmoniens sted som grunnlag for mellomstatlig orden.

Forskjellen mellom idealister og realister, hevdet realistene, er at idealistene kler maktpolitikken i hellige gevanter. Slik sett var realismen et program for mer illusjonsløs ærlighet, mindre hykleri og dobbeltmoral. Idealistenes tilsvar var at realismen rettferdiggjorde en hemningsløs maktpolitikk. Likevel kunne skillelinjen tidvis virke paradoksal i praktisk politikk. Under Vietnam-krigen hevdet talsmenn for den idealistiske tradisjon – som alltid har stått sterkt i amerikansk utenrikspolitisk selvoppfatning – at krigens mål var å gjøre verden «safe for democracy». Den gamle realisten Morgenthau kritiserte krigføringen på realpolitisk grunnlag, og hevdet at den stred mot amerikanske interesser.

Realismen er et program for avsløring. Den vil vise maktens ansikt bak det idealistiske slør og bak den moraliserende tåke. Dens teser er at interessekampen er statssystemets grunnlag i internasjonal politikk; at moral er et produkt av maktforhold og ikke omvendt; at teori er avledet av politisk praksis og ikke motsatt; at historien langt på vei er årsaksbestemt, mens ideelle forestillinger spiller en helt marginal rolle. Derfor er spillerommet for internasjonalistiske utopier ytterst begrenset.

Realismen i ekstreme former er blitt korrigert fra flere synsvinkler. Dels filosofisk, hvor realismen som absolutt doktrine synes å undergrave seg selv, fordi den også reduserer seg selv til maktpolitisk virkemiddel. Dels begrepsmessig og analytisk, hvor tesen om en entydig «nasjonal interesse» er vanskelig å forutsette og begrunne. Dels empirisk, hvor den ekstreme realismen verken gir rom for mangfoldet av interesser og aktører på det nasjonale plan eller for nettverket av utveksling og samarbeid på det internasjonale plan. Men i sin kritikk av idealismen hadde realismen stor akademisk gjennomslagskraft i 1940- og 1950-årene. Her blomstret den fra et politisk jordsmonn med Folkeforbundets sammenbrudd, verdenskrigen og den kalde krigen senere. Både politisk og akademisk kunne idealismen sies å ha spilt fallitt, selv om den skulle gjenoppstå i nye varianter, som «fredsforskning» og som «integrasjonsteori».

I 1960-årene ble en annen motsetning satt på

Statsvitenskap/2007 Page 239 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

21 Teorimangfold og skolestrid

spissen innen studiet av internasjonal politikk.

Særlig amerikansk samfunnsforskning hadde gjennomgått det som ble kalt en «behaviouristisk revolusjon», med større vekt på systematisk innsamling av data over atferd, hendelser og holdninger, hvor materialet ble behandlet med statistiske og kvantitative metoder. Målet var generalisering og forutsigelse av hendelsesforløp, med systematisk etterprøving av antakelser om empiriske sammenhenger.

Behaviourismen studerte først og fremst observerbar atferd, som betegnelsen sier. I den grad atferden fikk et aggregert – oppsamlet – uttrykk gjennom f.eks. politiske valg eller varekjøp, lå den til rette for statistisk analyse og bruk av matematiske modeller. Men behaviourismen var ikke nødvendigvis kvantitativ. Den kunne også nærme seg politiske forhold gjennom mer psykologiske analyser.

Kvantitative studier trengte på den annen side ikke å bygge på atferdsdata, men kunne f.eks. analysere relasjoner og sosiale nettverk ut fra en mer systemorientert tilnærming.

I praksis innebar likevel behaviourismen et avgjørende gjennombrudd for kvantitative studier av internasjonal politikk. Databanker over internasjonale forhold – som krig, rustninger, handel og konflikter – ble bygd opp, og særlig i USA tok sentrale deler av forskningen en mer statistisk og tallbasert form.

Dette var et brudd med det som ofte kalles den klassiske tradisjon i studiet av internasjonale forhold – en mer historisk eller filosofisk orientert forskning, gjerne mer konkret beskrivende, men også gjerne begrepsanalytisk og komparativ, med færre enheter og mindre opptelling etter standardiserte variabler. Hovedargumentet for den klassisktradisjonalistiske forskningsstil var at internasjonale forhold måtte studeres i sin brede historiske kontekst, og at situasjonenes særegenheter måtte komme til sin fulle rett. Den kvantitative retning benyttet «data» som var mer løsrevet fra sin konkrete sammenheng, og overså at «diplomati», «krig» eller «handel» ikke var entydige fenomener, men hadde et varierende historisk meningsinnhold. Der den kvantitative retning argumenterte

239

for større presisjon og vitenskapelighet, hevdet den klassiske skole at dette ble fiktiv presisjon og falsk vitenskapelighet.

Særlig i britiske forskningsmiljøer forble den klassiske tradisjon dominerende, og motsetningen ble i noen grad sett som en strid over Atlanterhavet. Både i den gamle og i den nye verden hadde likevel mange forskere en mer avslappet holdning til denne metodestriden, i erkjennelse av at noen problemstillinger i internasjonale studier lå til rette for statistisk analyse og matematiske modeller, mens andre problemer krevde mer intensive historiske eller begrepsanalytiske opplegg. Dersom vi vil prøve en antakelse om at land med mye indre uro (uavhengig variabel) er tilbøyelige til å føre en aggressiv utenrikspolitikk (avhengig variabel), vil en kvantitativ studie med mange enheter være naturlig dersom det er mulig å skaffe tilstrekkelig gode data. En studie av opptakten til første verdenskrig krever derimot en nitid historisk analyse, hvor kvantitative studier over et stort antall «krigsutbrudd» trolig gir relativt lite. En beskrivelse av enestående utviklingstrekk over lange historiske linjer, som statssystemets fremvekst siden renessansen, stiller på sin side bestemte krav til en sammenfattende syntese, som skiller seg fra både den kvantitative generalisering og den intensive analyse.

Det viktigste faglige kriteriet er her som ellers sammenhengen mellom problemstilling, datatilfang og metodevalg. Det som er velvalgt metode i ett tilfelle, kan være helt malplassert i et annet. Likevel har utvilsomt skolestriden mellom den kvantitative og den klassiske orientering vært en dyptgripende strid om faglig hegemoni og prestisje i internasjonale studier. De skiller lag i synet på hva som bør være de sentrale spørsmål, hva som er nødvendige data, og hva som er grunnleggende metoder.

I andre henseender har behaviourister og tradisjonalister ofte hatt noen grunnleggende synspunkter felles. De konsentrerte seg gjerne om studiet av krig, fred og konflikter; de forutsatte gjerne at nasjonalstatene og deres atferd var hovedenhetene i internasjonal politikk; de gikk ut fra at statene

Statsvitenskap/2007 Page 240 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

240

Del IV Internasjonal politikk

opererte i et anarkisk system, uten en sentral autoritet. Slik sett var det ofte en felles «realistisk» orientering mellom hovedretninger i metodestriden fra 1960-årene. Det er unntak og forbehold her.

Både klassisk og kvantitativt orienterte forskere kunne ha en «idealistisk» – eller en marxistisk – posisjon. Men i store trekk sto realistiske forutsetninger sentralt.

Her slo en ny frontlinje igjennom i 1970-årene, igjen kanskje særlig i USA. Det statssentrerte studiet av internasjonal politikk ble utfordret fra flere kanter. En skoleretning som karakteriserte internasjonale forhold gjennom gjensidig avhengighet, la vekt på ikke-statlige aktører, økonomiske bånd, overnasjonale institusjoner og varierende former for normregulert samarbeid på ulike saksområder.

Systemet av suverene stater ble bare ett av mange systemer i internasjonal økonomi og politikk. I nyere faglitteratur har slike perspektiver vekselvis vært kalt «regimeteori» (hvor «regimer» særlig er normer og spilleregler på avgrensede saksfelter), «nyrealisme» (i sterkt modifisert form), eller «nyliberal institusjonalisme» (med organisert samarbeid til gjensidig fordel). Under enhver omstendighet er det vanskelig å kalle dette sammensatte perspektivet en forklarende teori om internasjonal politikk. Det er snarere uttrykk for en fleksibel tilpasning til det skiftende mangfoldet i internasjonale forhold, selv om klassisk liberale forestillinger om integrasjon og samhandling innen regulerte rammer synes å ligge i bunnen av perspektivet.

En mer radikal retning hevdet at den grunnleggende enhet i internasjonal politikk var det globale system som helhet, verdenssamfunnet, og at de sentrale spørsmålene var knyttet til selve menneskehetens overlevelse snarere enn til statenes sikkerhet. Gjennom ulike «alternativ»-bevegelser fikk globale økologi- og fredsspørsmål en høyere profil også i enkelte fagmiljøer, hvor sentrale deler av den internasjonale fredsforskningsbevegelsen fra 1950og 1960-årene ble videreført.

Realismens forutsetninger ble også radikalt utfordret i marxistiske studier, hvor internasjonal arbeidsdeling, produksjonsformer og klassestruktur

var sentrale kategorier. Immanuel Wallersteins innflytelsesrike prosjekt om det kapitalistiske verdenssystem var en videreføring av 1960-årenes kritiske avhengighetsteori, og samtidig en radikal omfortolkning av klassisk marxistisk imperialismeanalyse. (Se videre diskusjon i kapittel 22.)

Den ferskeste grunnleggende fagdebatten innen internasjonale studier dreier seg om sosialkonstruktivistisk og postmoderne opposisjon mot realisme og behaviourisme. Disse perspektivene avviser at det fins en enkelt rasjonalitet eller en enkelt meningsgivende fremstilling av sosiale forhold.

Den første gruppen er særlig opptatt av å overskride de selvpålagte metodologiske begrensninger som preger mye nyrealistisk teori. Heller enn å ta interesser og identiteter for gitt, vil de forsøke å forstå hvordan disse dannes. I dette perspektivet er ikke anarkiet en objektivt gitt betingelse, men en (intersubjektiv) delt virkelighetsforståelse, som blir reell og former handling fordi beslutningstakere oppfatter verden slik. «Anarchy is what states make of it,» som Alexander Wendt sier det i en ofte sitert formulering.

Postmodernistene går lenger enn konstruktivistene. I deres bilde er verden mer plastisk, statssystemet og de storpolitiske maktforholdene betraktes som formet av språklig praksis, av diskurs i vid forstand – tekst- og språkkoder, meningsgivende symboler, identiteter og kommunikasjonsformer. Litt enkelt sagt vektlegger sosialkonstruktivistene det intersubjektive, mens postmodernistene er opptatt av det subjektive. Sosialkonstruktivister skiller mellom en fysisk verden som eksisterer uavhengig av om folk tror på den, og sosiale konstruksjoner (f.eks. penger, eiendomsrettigheter og suverenitet) som ikke eksisterer utenfor vår bevissthet. Postmodernister, derimot, vektlegger det subjektive og opplevde uansett, og benekter derfor at noe kan være mer sant enn noe annet. Retningen har dermed fraskrevet seg muligheten for å skille mellom god og dårlig kunnskapsproduksjon på tradisjonelt vis. Postmodernistene mangler rett og slett et begrep om vitenskapelighet. Sosialkonstruktivistene har et mer tradisjonelt syn på kunnskap og sann-

Statsvitenskap/2007 Page 241 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

21 Teorimangfold og skolestrid

het, men vil utvide området for hva som studeres, de vil åpne nye problemstillinger og tvinges derfor også til å åpne for mindre rigorøse metoder.

De siste par tiårene har dermed ulike internasjonalistiske perspektiver utfordret realismens statssentrerte forutsetninger. Dette er fortsatt sentrale debattspørsmål i studiet av internasjonal politikk, selv om ulike perspektiver også utfyller og supplerer hverandre. På noen punkter er det en gjenoppblomstring av den gamle striden mellom idealister og realister. På andre punkter dreier det seg om hva som er de grunnleggende kjennetegn ved internasjonale forhold. Gjennom debatten i hele det 20. århundre løper dessuten en alternativ marxistisk tradisjon, som ble utformet som en systematisk teori om internasjonale forhold i Lenins imperialismeteori under første verdenskrig.

Vi skal se litt nærmere på noen av de faglige hovedretningene i internasjonale studier i dag.

Aktuelle fagposisjoner Realisme Realismen forutsetter at statene er de grunnleggende enheter i internasjonal politikk, at fraværet av en overordnet myndighet skaper et permanent sikkerhetsproblem, at maktforhold er sentralt i forholdet mellom stater, og at maktbalanse er en stabiliserende mekanisme i det mellomstatlige system. Hvorfor søker statene makt? Noen realister betrakter dette som et iboende motiv, nærmest et naturbestemt behov som også slår igjennom på det statlige plan og gir den nasjonale interesse kraft og retning.

Andre legger mer vekt på anarkiet – autoritetsfraværet – i internasjonal politikk: Usikkerhet om andres hensikter skaper et akutt behov for statlig selvbeskyttelse; den gjensidige usikkerheten gjør mellomstatlige forhold til en potensiell krigstilstand, slik Thomas Hobbes beskrev naturtilstanden forut for organisert statsmakt. Maktmotiv og anarkibetingelse er to ulike forklaringer på mellomstatlig maktpolitikk, selv om de også kan kombineres.

Hvordan kan vi gå frem for å velge mellom to slike alternative forklaringer? En foreløpig rette-

241

snor kan være følgende: Dersom vi kan godtgjøre at anarkibetingelsen er a) treffende, og at den b) gir en tilstrekkelig forklaring på staters atferd, er det unødvendig å søke etter universelle motiver av vanskeligere påviselig art. Vi søker altså etter den enkleste forklaring på et fenomen. Dette er en grei metodologisk regel.

Det er vanlig å snakke om «nyrealisme» i studiet av internasjonal politikk. Betegnelsen brukes i minst tre betydninger. For det første er den brukt om en modifisert realisme, hvor ikke-statlige aktører, indre dragkamper bak den «nasjonale interesse» – og ulike internasjonale avhengighetsbånd – også erkjennes som reelle faktorer. Varianter av tesen om «gjensidig avhengighet» har vært tolket i en slik retning, hvor realismens strenger er tøyd og supplert, men ikke brutt.

For det andre er nyrealisme brukt om en nyere strukturell realisme, hvor det anarkiske statssystemet betraktes som en analogi til et frikonkurransemarked, med maktbalanse som en automatisk mekanisme i samspillet mellom statlige aktører. Kenneth Waltz har argumentert for en slik modell.

Endelig er nyrealisme brukt om en spillteoretisk variant, hvor konflikt eller samarbeid forklares gjennom det strategiske spill mellom rasjonelle aktører som vil sikre sin egeninteresse under gjensidig usikkerhet.

Verdenssamfunn Dette er en samlekategori for globalt orienterte perspektiver, med front mot en statssentrert «biljardkule-modell» av internasjonal politikk. Det illustrerende bildet er snarere «den globale landsby», hvor teknologi og kommunikasjoner og felles skjebne har visket ut tidligere tiders avstand.

Ideen om et sammenhengende verdenssamfunn kan være sosiologisk basert – et sammensatt globalt fellesskap med en vev av kulturelle, økonomiske, sosiale, politiske og religiøse relasjoner. I dette perspektivet figurerer også statlig organisering, men ikke som hovedform, fordi forbindelseslinjer innenfor, ovenfor og på tvers av statlige grenser kan være like viktige. Det finnes klare ansatser til slik

Statsvitenskap/2007 Page 242 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

242

Del IV Internasjonal politikk

tenkning innenfor litteraturen om gjensidig avhengighet fra 1970-tallet, mens tesen er blitt sterkere formulert i mye av litteraturen om globalisering på 1990-tallet. Globalisering kan forstås som en sammenfattende diagnose av vår tid. Diagnosen sier at vi opplever en radikalt ny form for samtidighet, der både informasjon og økonomiske transaksjoner sveiper over kontinenter på sekunder. Potensialet for at ting som skjer ett sted på kloden, i sterkere grad, og etter kortere tid, får betydning andre steder, har øket med globaliseringen.

En sosiologisk innfallsvinkel har f.eks. vært spredningen av nye kulturtrekk gjennom moderniserende teknologi og forbruksmønster. Ideen om et verdenssamfunn behøver imidlertid ikke å innebære et altomfattende interessefellesskap. Som andre samfunn kan verdenssamfunnet marginalisere og endog ekskludere grupper som faller utenfor nye produksjonsnettverk og forbruksmuligheter.

Mer normativt engasjert internasjonalisme har tatt utgangspunkt i globale fellesproblemer som miljøforringelse, kjernefysiske våpen, fattigdom og undertrykkelse. Forskningsoppgaven blir å finne løsninger på slike fellesproblemer. Den internasjonale fredsforskningsbevegelsen springer ut av et sterkt normativt engasjement, og det samme gjør verdensføderal folkerettsteori. Slike fagtradisjoner har stått i nær dialog med freds- og miljøpolitiske «alternativ»-bevegelser. Australieren John Burton har nærmest dannet skole for overskridelse av statssystemet, med verden som et mangfold av globale organisasjoner, nettverk og forbindelser. Likeledes har den amerikanske statsviteren James Rosenau argumentert mot statssentrert analyse på mer empirisk grunnlag. Han hevder at utgangspunktet snarere må være individuelle handlinger, som summerer seg opp til utfall og mønstre på en global scene hvor stater ikke spiller hovedrollen.

Det er polemikken mot realismen som binder ideene om «verdenssamfunnet» sammen i faglig sammenheng, selv om begrunnelsene kan pendle mellom det normative og det empiriske.

Marxisme Det fins ingen enhetlig marxistisk teori om internasjonal politikk. Det er stor avstand mellom den statsautoriserte dogmatikken som lenge dominerte i Sovjetunionen og Øst-Europa, og ulike varianter av vestlig nymarxisme. Likevel står produksjonsformer, økonomiske forhold og klassemotsetninger sentralt i marxistisk orienterte analyser av internasjonal politikk. Det moderne systemet av suverene stater knyttes gjerne til det kapitalistiske samfunn som overgangsfase, med føydal samfunnsorganisering som historisk forløper og den proletariske internasjonalisme som senere mulighet. Realismens forutsetninger om nasjonal interesse og statene som enhetlige aktører betraktes som politiske fiksjoner. Samtidig må utviklingen av offisiell sovjetisk marxisme fra Stalin til Gorbatsjov ses som en stadig kamp for å tilpasse den doktrinære arv til sovjetiske stormaktsinteresser og realpolitiske muligheter.

Forholdet mellom økonomisk-sosiale og politisk-militære faktorer er et problem for marxistisk analyse. Det ortodokse syn har vært at det politiskmilitære er avledet og sekundært, men her fins mer nyanserte posisjoner. Robert Cox har gitt detaljerte historiske analyser av hvordan sosiale krefter formes av endrede produksjonsforhold og påvirker maktforholdet mellom stormakter og verdensdeler.

Et eksempel er Storbritannias dominans under industrialismens tidlige fase og dets nedgang med industrialismens spredning, hvor USA etter hvert overtok et økonomisk og politisk hegemoni. På beslektet vis har Christopher Chase-Dunn forsøkt å forene økonomisk systemanalyse med utviklingen av et politisk statssystem: både økonomi og politisk-militære forhold er uttrykk for den samme grunnleggende «logikk».

Andre marxistisk orienterte forskere har gått lenger i å gi stormaktsrivalisering og politisk-militære forhold selvstendig betydning i analysen av internasjonal politikk. Fred Halliday forklarer f.eks. den skarpere øst–vest-motsetningen fra slutten av 1970-årene til annen halvdel av 1980-årene som uttrykk for en skjerpet «klassekonflikt» mellom in-

Statsvitenskap/2007 Page 243 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

21 Teorimangfold og skolestrid

dustrialiserte og underutviklede land, med økt uro i den tredje verden som bakgrunn for sterkere rivalisering mellom USA og Sovjetunionen.

I Lenins imperialismeanalyse fra første verdenskrig finner vi en virkelig teori om internasjonale forhold. Teorien ble utviklet som en marxistisk forklaring nettopp på denne storkrigen, og plasserte den som et uunngåelig ledd i verdensutviklingen.

Også Immanuel Wallersteins såkalte verdenssystemanalyse er marxistisk inspirert, men den avviker sterkt fra Lenins teori, og fra mer ortodoks marxisme i det hele tatt. Wallerstein har videreført avhengighetsteoretiske perspektiver til en sammenfattende modell av internasjonale forhold.

Overskridende perspektiver Mange retninger i studiet av internasjonal politikk befinner seg i et grenseland mellom de posisjonene som er skissert ovenfor, eller de deler seg på tvers av dem.

Studiet av internasjonal politisk økonomi betraktes ofte som en egen retning, men finnes i så vel liberal som marxistisk og ny-realistisk variant.

Fredsforskningsbevegelsen har hatt en relativt høy profil innen internasjonale studier siden 1950-årene. Den var i utgangspunktet anvendt orientert, med vekt på konstruktive løsninger på problemer som krig og vold; verdiengasjementet skulle være åpent og klart. Fredsforskningen hadde et program om bred tverrfaglighet i problembehandlingen, og den var til dels kvantitativt og statistisk orientert: Problemene skulle behandles gjennom avanserte vitenskapelige metoder, med vekt på generell innsikt og mulige forutsigelser. I teoretisk forstand sto deler av fredsforskningen den eldre idealistiske tradisjon nær. Andre deler var mer nymarxistisk orientert, med vekt på utbytting mellom stater og folkegrupper, og med en avhengighetsteoretisk profil i studiet av det internasjonale system. I Johan Galtungs strukturelle teori om imperialisme fra 1971 er modellen avhengighetsteoretisk, mens kategoriene bryter med marxismen ved at økonomisk, kulturell, politisk og annen dominans fremstår som sideordnede, alternative, eller gjensidig forsterkende

243

aspekter. Deler av europeisk fredsforskning har vært preget av såkalt kritisk teori, hvor hovedpoenget er å bidra til menneskelig og sosial frigjøring ved å fremstille etablerte realiteter som uttrykk for tilstivnet ideologi og fastfrosne maktforhold.

Fredsforskningsbevegelsen har stort sett stått fjernt fra den realistiske tradisjon. Den har villet koble seg til en universell moral, med front mot maktbalansetenkning og nasjonale interesser som grunnlag for internasjonal orden. Etter den kalde krigen mistet fredsforskningen etter hvert sitt institusjonelle særpreg.

Fra annen halvdel av 1980-årene var det en renessanse for kritisk teori i studiet av internasjonal politikk også utenfor den organiserte fredsforskningsbevegelsen. Som vi har sett, ville ulike varianter av «postmodernisme» knytte statssystem og internasjonale relasjoner til bestemte språkkonvensjoner, og på dette grunnlaget kritisere realismen i internasjonale studier. Mens nyrealistisk teori i amerikansk tapning ofte trekker sterke veksler på mikroøkonomi og sosialkonstruktivistene står i gjeld til sosiologiens klassikere, stammet det postmoderne perspektivet særlig fra estetikk, litteraturstudier samt språk- og tegnfilosofi. Utover i 1990årene var det en sterk vekst i antall bidrag av postmoderne karakter i deler av statsvitenskapen, og ikke minst i internasjonale studier.

Social choice theory – teorien om rasjonelle og kollektive valg – kan betraktes som et alternativt perspektiv av mer metodologisk art. Det er blitt en bred strømning så vel innen internasjonal politikk som i statsvitenskapen for øvrig. Her analyseres internasjonale fenomener som en følge av forholdet mellom rasjonelle aktører og måten dette forholdet er organisert på, f.eks. gjennom forhandlinger. Matematisk spillteori er et viktig hjelpemiddel i slike analyser. Byggeklossene er aktørenes preferanser, strategier og handlinger. Dette kan sies å utgjøre et eget fundament for internasjonale studier, men enkle spillteoretiske modeller kan inngå som klargjørende illustrasjoner også i analyser hvor andre fremstillingsformer og tilnærminger dominerer.

Statsvitenskap/2007 Page 244 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

244

Del IV Internasjonal politikk

Utfyllende eller alternative perspektiver?

Få vil mene at de sentrale skoleretningene gir en perfekt avbildning av den virkelige verden. De er mer eller mindre treffende i sin redegjørelse for internasjonale fenomener. Hvordan kan vi velge mellom disse perspektivene på faglig grunnlag?

Vi kan nærme oss et svar på dette spørsmålet ved å vurdere tre forhold av betydning for sammenligningen: 1 Hvilket gyldighetsområde har de ulike perspektivene?

2 Hvilken forklaringskraft har de?

3 Hvor enkle forklaringer gir de?

Komplementære – utfyllende – teorier Ulikt gyldighetsområde

Delvis komplementære teorier Overlappende gyldighetsområde

Ulike teorier med samme gyldighetsområde

Ulike teorier behøver ikke å uttrykke skolestrid eller konkurrerende oppfatninger. Det kan også bety at de legger vekt på ulike faktorer, og at de er opptatt av ulike saksforhold.

To skoleretninger har samme gyldighetsområde dersom de forklarer det samme sett av fenomener – f.eks. krig mellom stater (y1) og militærallianser (y2). I så fall er de rene alternativer til hverandre.

To skoleretninger har forskjellige gyldighetsområder dersom de forklarer helt ulike fenomener – hvor f.eks. den ene forklarer krig mellom stater (y1) og den andre økonomisk samarbeid mellom stater (y3). I så fall er de rene supplementer til hverandre.

To skoleretninger har delvis sammenfallende gyldighetsområder når begge forklarer ett sett av fenomener, mens den ene, eller hver av dem, i tillegg også forklarer andre fenomener. Begge kan f.eks. forklare krig og rustningskappløp, mens den ene i tillegg forklarer kapitalismens utvikling. I så fall er de både alternative og supplerende i forhold til hverandre.

I valget mellom perspektiver må vi altså først bestemme oss for hvilke internasjonale fenomener vi er interessert i, og hvilke perspektiver som belyser disse fenomenene.

Dernest må vi vurdere perspektivenes forklaringskraft; hvilke teoriretninger som synes å forklare et fenomen best. Metodelæren forteller hvordan dette kan gjøres – gjennom f.eks. statistiske kalkyler, komparativ analyse eller kildekritiske vurderinger – avhengig av problemstilling, teoriens presisjonsnivå og tilgjengelige data.

Det kan også tenkes at både gyldighetsområde og forklaringskraft, eller en av delene, kan økes ved at en teoriretning suppleres med et delelement fra en annen tradisjon, f.eks. et «realistisk» perspektiv som i tillegg benytter et resonnement fra internasjonal handelsteori. De fleste konkrete studier i internasjonal politikk har en rekke slike blandede innslag.

Dette peker mot det siste spørsmålet: Hvor enkle forklaringer gir teoriretningene? Hva er tilstrekkelige forutsetninger for å forklare et gitt fenomen?

Er f.eks. realismens enkle anarkibetingelse nok til å forklare krig, alliansebygging og maktbalanse mellom stater? Dersom gyldighetsområdet er det samme og forklaringskraften like stor, velger vi den enkleste forklaringen. Dersom de første betingelsene ikke er oppfylt, eller det er tvil om det, blir vurderingen og avveiningen mer komplisert. Likeledes kan det være tvil om hva som er den «enkleste» forklaringen.

Statsvitenskap/2007 Page 245 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

21 Teorimangfold og skolestrid

Dette gir likevel et svært viktig utgangspunkt når vi skal vurdere betydningen av ulike teoretiske hovedretninger. Hvordan velge mellom – eventuelt hvorfor ikke velge mellom – Lenins imperialismeteori og hobbesiansk realisme og Wallersteins verdenssystem? Hva forklarer de? Hvor treffende? Og hvor enkelt?

Det som er sagt ovenfor, er uttrykk for et nøkternt saklig forskningsideal. Det vanskeliggjør slike nøkterne vurderinger at de teoretiske hovedretningene ikke bare er rent vitenskapelige størrelser, men at det også er knyttet sterke politisk-ideologiske overtoner til dem. Det er rimelig å tro at tilslutningen til skoleretninger også skjer ut fra ideologisk affinitet og gjennom emosjonelle og ubevisste kanaler. Noen tiltrekkes av realismen fordi den er «tøff», mens andre frastøtes fordi den er «konservativ». Noen tiltrekkes av verdenssystemanalysen fordi den er «progressiv», mens andre frastøtes fordi den er «marxistoid». Perspektivenes politiske implikasjoner har ofte atskillig – men kanskje litt uklar – betydning, og det er rimelig å anta at hjerter og nyrer spiller en rolle i valget mellom dem.

Det er neppe tvil om at den internasjonale idealismen red på en optimistisk høykonjunktur etter første verdenskrig, da verden skulle modelleres etter liberal-demokratisk mønster. Det er neppe heller tilfeldig at den mer kyniske realismen slo igjennom etter at Folkeforbundet hadde spilt fallitt og München-avtalen mellom Neville Chamberlain og Hitler hadde kompromittert den naive fredsvilje.

Under trykket av atomtrusselen og den kalde krigen i 1950-årene oppsto en splittelse mellom akademisk maktbalansetenkning på den ene side og opposisjonell fredsforskning på den andre, parallelt med skarpere politiske motsetninger i synet på maktblokkene. Den analytiske tesen om «complex interdependence» i annen halvdel av 1970-årene

245

falt tett sammen med en mer idealistisk internasjonal orientering hos president Jimmy Carter og hans administrasjon. Særlig i USA har det vært tette personalunioner mellom akademiske og politiske miljøer, med toneangivende akademikere ut og inn av politiske posisjoner. Her er derfor sammenhengen mellom politiske og akademiske konjunkturer spesielt nær.

Det er ikke unaturlig at teoretiske perspektiver på internasjonal politikk tar preg av det internasjonale klima. Det er heller ikke overraskende at internasjonale teoretikere i ulike land preges av den posisjon og de interesser eller problemer deres eget land har. Slik oppstår geografiske og nasjonale skoledannelser i studiet av internasjonal politikk. Det kan være en forskningsoppgave i seg selv å se på hvordan ikke-faglige faktorer påvirker valget av faglig perspektiv i internasjonale studier.

Videre lesning Brown, C., Understanding International Relations, Macmillan, London 1997.

Fry, G. & J. O’Hagan, red., Contending Images of World Politics, Macmillan, London 2000.

Guzzini, S., Realism in International Relations and International Political Economy, Routledge, London 1998.

Halliday, F., Rethinking International Relations, Macmillan, London 1994.

Hovi, J. og R. Malnes, red., Normer og makt, Abstrakt forlag, Oslo 2006.

Neumann, I.B. & O. Wæver, red., The Future of International Relations, Routledge, London 1997.

Nicholson, M., International Relations, Macmillan, London 1998.

Statsvitenskap/2007 Page 246 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

246

Del IV Internasjonal politikk

Kapittel 22

Statssystem og maktfordeling Statssystemets fremvekst Verdenspolitikken er organisert som et system av formelt uavhengige stater. Dette systemet oppsto i Europa gjennom det 16. og 17. århundre. Statene var relativt store geografiske enheter med en sentral politisk autoritet, en bestemt befolkning og et avgrenset territorium. Det tidligere føydale Europa hadde vært et komplisert nett av uklare og delte autoritetsforhold, med fyrster, vasaller og avhengige bønder. Privat eiendom og offentlig myndighet grep over i hverandre; lokal autoritet og domsmakt ble byttet mot troskap overfor lensfyrsten; og det var uklare myndighetsforhold mellom kirkemakt og verdslige herrer.

Verdslige fyrster tilkjempet seg statlig suverenitet gjennom strid med pave og kirke. Samtidig gjorde endringer i krigsteknologien lokale borganlegg mer sårbare. De mindre føydalherrene kunne ikke lenger stable på bena en hærmakt av tilstrekkelig størrelse. Slik oppsto de større statene gjennom maktpolitisk sentralisering nedenfra, og løsrivelse fra kirkens myndighet ovenfra. Her er det historiske grunnlaget for det vi i dag forstår som det moderne statssystem.

Europa var kjerneområdet for dette statssystemet. Den europeiske modellen kom til å dominere, selv om politisk sentraliserte sivilisasjoner hadde eksistert i både Asia, Afrika og Amerika fra århundrer og årtusener tilbake. I det 19. århundre ble andre deler av verden knyttet til det europeiske statssystemet, dels gjennom traktater med europeiske land (først det tyrkiske eller ottomanske rike, og deretter Persia, Siam, Kina og Japan), og dels gjennom imperialistisk kolonisering (som delingen av

Afrika i 1880-årene). Fra 1950- og 1960-årene ble de fleste oversjøiske kolonier selvstendige, med den europeiske statsmodellen som mønster. Mellom 1945 og 2000 økte antallet stater fra rundt 50 til nærmere 200.

Maktfordeling og maktbalanse Den enkle modellen av statssystemet, med et mangfold av suverene stater, forutsetter naturligvis ikke at alle enheter er like. De varierer i størrelse, betydning og indre struktur. USA og Liechtenstein har det til felles at de begge er «stater», mens de ellers er lite sammenlignbare.

Statene plasserer seg på en skala med ulik fordeling av makt og innflytelse i verdenspolitikken. Det har vært vanlig å skille mellom supermakter, stormakter, mellommakter og regionale stormakter, småstater og ministater.

En klassisk definisjon av en «stormakt» er at det er en stat som kan forsvare seg alene mot alle andre, også når de står sammen. Etter annen verdenskrig kalles en slik stat – med evne til selvforsvar uavhengig av allierte – for en «supermakt». «Stormakt» brukes i dag også om annenrangs stater som nok er mektige, og som er anerkjent gjennom faste plasser i FNs sikkerhetsråd, men som ikke lenger er stormakter i klassisk betydning.

Den moderne betydningen av «supermakt» må likevel tilpasses nye forhold. For det første betyr ikke forsvarsevnen at ethvert angrep kan avskjermes, men det betyr en gjengjeldelsesevne som kan ødelegge enhver angriper. Dette er den kjernefysis-

Statsvitenskap/2007 Page 247 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

22 Statssystem og maktfordeling

ke terrorbalansens vilkår, og det har gitt internasjonal politikk en ny dimensjon. For det andre har en supermakt oppnådd slik status gjennom internasjonal anerkjennelse, hvor gjengjeldelsesevnen betraktes som troverdig, selv om den knapt er demonstrert gjennom faktisk maktbruk.

På dette grunnlaget har det vært to supermakter etter annen verdenskrig – USA og Sovjetunionen.

Etter den kalde krigen er USA blitt mer enerådende i stormaktspolitikken fordi Russland er blitt territorielt, økonomisk og politisk svekket. Det har vært diskutert hvorvidt land som Kina og Japan vil kunne etablere seg som virkelige supermakter. Kina har hatt et visst kjernefysisk arsenal, men har manglet tilstrekkelig effektive rakettsystemer. Japan har ikke hatt en militærmakt som har tilsvart landets økonomiske posisjon.

Supermaktstatus sier på langt nær alt om et lands internasjonale maktposisjon. USAs styrke i internasjonal politikk etter annen verdenskrig har vært flerdimensjonal: en overlegen økonomisk posisjon; en stor politisk og diplomatisk innflytelse; en betydelig kulturell påvirkningskraft gjennom massemedia og forbruksmønster; kanskje et slags ideologisk hegemoni, som kilde til vurderinger og tankeformer langt utenfor egne grenser. USAs posisjon veier også tungt i fastsettelsen av spilleregler for internasjonalt samarbeid, gjennom det som gjerne kalles internasjonale «regimer», og som omfatter alt fra valutapolitiske ordninger via handel med jordbruksvarer til skipsfartsregler og diplomatiske konvensjoner. Mye av denne innflytelsen er vanskelig å måle nøyaktig, men USA scorer høyt på nesten alle sentrale ressursmål i internasjonal politikk, fra folketall, naturressurser og utdanningsnivå til industriproduksjon, teknologi og militærmakt.

USA har dessuten en gunstig strategisk beliggenhet, stor politisk stabilitet, og et verdensomspennende nett av diplomatiske allianser.

Det har vært hevdet, med atskillig rett, at denne samlede posisjonen i forhold til andre deler av verden var enda atskillig sterkere i 1950-årene. Som hegemonisk makt var USA lenge i relativ tilbakegang. I perioden fra 1960 til 1990 vokste Japan og

247

Vest-Tyskland raskere økonomisk, slik at den økonomiske sfæren ble mer multipolær. På 1990-tallet ble imidlertid denne trenden brutt. Generelt må påstander om «hegemonisk nedgang» vurderes i lys av et flerdimensjonalt maktgrunnlag som fortsatt er intakt, ikke minst gjelder dette på områder som kultur, livsstil og medier, der USA har en klart ledende posisjon. Etter Sovjetunionens fall har USA dessuten fått mer spillerom i sikkerhetspolitikken.

Studiet av slike hegemoniposisjoner og den formen for internasjonal stabilitet de gir, er nærmest blitt et eget spesialfelt innen internasjonal politikk og historie. Under imperialismens store periode, fra sist i forrige århundre, var Storbritannia en slags global hegemonimakt. Enda klarere spilte Romerriket en slik hegemonisk rolle før den vestlige verdens politiske makt ble stykket opp med imperiets sammenbrudd i det 5. århundre. USAs allmenne posisjon har vært mindre formalisert, mer økonomisk, teknologisk og kulturell. Kina har startet sin fremmarsj mot internasjonal posisjon med en oppsiktsvekkende økonomisk vekst gjennom lengre tid, og har stadig sterkere interesser over store deler av verden.

Statssystemet kan betraktes som et hierarki, med geografisk posisjon, ressurser og ambisjoner som avgjørende for rangeringen. Ressursene – militærmakt, naturrikdommer, størrelse, befolkning, økonomisk styrke, kompetanse – er både forutsetninger og virkemidler. Det er den relative fordelingen av ressurser, og den strategiske bruken av dem, som avgjør internasjonale posisjoner. I neste kapittel skal vi se nærmere på maktbruk i utenrikspolitikken.

Maktfordelingen varierer i internasjonal politikk. Det andre varierende forholdet innen systemet av stater ligger i selve organisasjonsprinsippet – et anarki uten overnasjonal myndighet. Dermed ligger nøkkelen til den internasjonale orden dels i fordelingen av makt og kontroll, og dels i graden av organisert samarbeid – i normer, regler og gjensidig avhengighet.

Normene og reglene har atskillig svakere feste mellom nasjoner enn innad i den enkelte stat. «Fol-

Statsvitenskap/2007 Page 248 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

248

Del IV Internasjonal politikk

kerett» er relativt løs sedvanerett, uten en lovgivende myndighet, uten en håndhevende myndighet og uten autoritativ domsmakt. (Den internasjonale domstol i Haag bygger på frivillig tilslutning gjennom avtale, og er derfor ikke en domstol i samme forstand som statlige domstoler.)

Likevel er det internasjonale anarki ingen absolutt tilstand. Det er modifisert av en rekke gjensidige avtaler, samarbeidsordninger og overnasjonale organer. Det har også innslag av kollektive sikkerhetsordninger, gjennom FN og gjennom regionale forsvarsallianser, med avtaler om gjensidig støtte mot angrep. Anarkiet er et betinget og variabelt anarki.

Det er maktfordelingen og den relativt anarkiske tilstanden som har gjort maktbalanse til en ordnende mekanisme i internasjonale forhold. Statssystemet har hatt innslag av maktbalanse så lenge det har eksistert. Balansen har i lange perioder ikke beskyttet mot krig og ekspansjonsforsøk, men den har hindret varig imperiedannelse på det europeiske kontinent.

Maktbalansens klassiske periode finner vi etter Napoleonskrigene og Wienerkongressen i 1815.

Dette var langt på vei en planlagt balanse mellom de fem stormaktene England, Frankrike, Preussen, Russland og Østerrike. Poenget var å forhindre en gjentakelse av slike erobringsfelttog som Napoleon hadde ført. Balansen forutsatte skiftende allianser for å demme opp mot enhver av disse maktene som forsøkte å dominere. Særlig ble engelsk utenrikspolitikk ført med det uttrykkelige sikte å opprettholde en maktbalanse på kontinentet. Dette stormaktssystemet virket etter hensikten i 40 år, før det ble rystet gjennom Krim-krigen i 1850-årene, og før det brøt sammen i første og senere i annen verdenskrig.

Maktbalanse kan være resultatet av en bevisst og planlagt utenrikspolitikk, men det kan også være en mer spontan og automatisk mekanisme, hvor statene uvilkårlig demmer opp mot imperiebygging og ekspansjon.

Første verdenskrig ga varsel om et nytt storpolitisk mønster, med Sovjetunionens fødsel i den russiske revolusjon og USAs nye sentrale rolle i euro-

peiske forhold. Fra slutten av annen verdenskrig, med Japans og Tysklands nederlag, kom dette nye mønsteret til å dominere. Det kan kanskje sies at vendepunktet for nye verdenspolitiske forhold kom i 1941, da Tyskland angrep Sovjetunionen og Japan slo til mot USA i Stillehavet.

Den klassiske maktbalansen var «multipolar», og fløt mellom fem europeiske stormakter. Supermaktspenningen mellom USA og Sovjetunionen mellom 1945 og 1990 var «bi-polar» – en tomaktskonfrontasjon med stabile maktblokker og relativt fastfrosne allianser.

Den bipolare maktbalansen mellom øst og vest ble mindre entydig og fremtredende allerede på 1960-tallet. For det første oppsto et slags «strategisk triangel» med splittelsen mellom Sovjetunionen og Kina tidlig i 1960-årene. Maktbalansen i et slikt triangel kan enten bestå av to allierte mot den tredje, av én makt i allianse med hver av to rivaliserende stater, eller av en full trekantkonflikt. Det strategisk gunstigste for en stat er gjerne å være alliert til to sider med rivaliserende parter, for å kunne spille på motsetningen mellom dem – det som i andre livsforhold kalles et romantisk trekantdrama. Etter skilsmissen mellom Kina og Sovjetunionen forsøkte USA å nærme seg Sovjetunionen i en avspenningspolitikk, samtidig som forholdet til Kina skulle bedres som avlastning av militær beredskap og som sikkerhet mot diplomatiske tilbakeslag. Denne omvurderingen ble kalt «å spille Kina-kortet» i konflikten med Sovjetunionen.

For det andre ble tomaktskonflikten myket opp gjennom sterkere regionale sentra i andre deler av verden. De oljeproduserende araberstatene ble en mektig økonomisk faktor særlig gjennom de internasjonale oljekrisene i 1970-årene. Japan ble i økende grad en økonomisk stormakt, i handelspolitisk rivalisering med USA, og Vest-Europa ble gjennom EF en betydelig økonomisk blokk. Verdenspolitikkens tyngdepunkter ble flere.

Den bipolære æra var endelig over da den tradisjonelle «østblokken» gikk i oppløsning fra slutten av 1980-årene, med kommunismens sammenbrudd i Øst-Europa og Sovjetunionens oppløsning

Statsvitenskap/2007 Page 249 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

22 Statssystem og maktfordeling

i 1991. Den kalde krigen var over med opphevelsen av «jernteppet» i Europa.

Maktbalansen mellom stormakter er ofte sammensatt, i den forstand at den trekker inn flere aktører og gjenskapes i forholdet mellom rivaliserende allianser ulike steder i verden. Østvest-motsetningen slår f.eks. inn i Midtøsten-konflikten, ved at Israel har vært en nær alliert med USA, mens Syria hadde sovjetisk støtte. De regionale statsmaktene spiller dels sitt eget spill, med utgangspunkt i regionalt konfliktstoff, men de er også bærere av videre stormaktsinteresser på det regionale plan. Den generelle supermaktbalansen hadde et regionalt nedslag. Supermaktene hadde interesser i utfallet av en rekke regionale konflikter; spenningen mellom dem ble næret av global rivalisering. Her avvek Golf-krisen i 1990–91 sterkt fra mønsteret under den kalde krigen. Da Irak under Saddam Hussein erobret Kuwait, sto USA og Sovjetunionen sammen i FNs sikkerhetsråd, mens Irak forsøkte å forfølge sine regionale mål ubundet av tidligere rivalisering og balanse mellom supermaktene. Etter dette har USA vært en dominerende aktør i storpolitikken. Russland har imidlertid markert seg sterkere på 2000-tallet, ikke minst som energimakt, og Kinas posisjon har vært raskt voksende. Protestene mot amerikansk hegemoni er også blitt sterkere innen arabiske land og muslimske folkegrupper, særlig forsterket av den amerikanskdominerte intervensjonen i Irak fra våren 2003.

Stormaktsalliansene er mer skiftende enn under den kalde krigen. Da USA dannet en internasjonal allianse for å bekjempe terrorisme høsten 2001, var Russland blant de første til å gi sin tilslutning, blant annet fordi landet ville ha amerikansk aksept for sin krigføring mot muslimske opprørere i Tsjetsjenia.

Hvor mange verdener?

Verden deles ofte inn i enkle og oversiktlige grupper. I perioden etter annen verdenskrig har inndelingene fått helt nye former – øst mot vest, nord mot sør, i-land mot u-land. Dette er bokstavelig talt vår moderne forestillingsverden, selv om vi vet

249

at det dreier seg om svært grove forenklinger.

Siden 1960- og 1970-årene har en tredeling vært vanlig. Uttrykket den tredje verden ble brukt i faglige og utviklingsteoretiske sammenhenger, og gikk etter hvert inn i vanlig dagligtale på de fleste europeiske språk. Uttrykket stammer opprinnelig fra en artikkel av en fransk geograf i 1952, hvor le tiers monde ble brukt som en politisk analogi til tredjestanden, le tiers état, under den franske revolusjon. «Den tredje verden» var en voksende politisk kraft som krevde å bli hørt; en kamp for posisjon for de fattige land i Afrika, Asia og Latin-Amerika som hadde vært kolonisert og underutviklet.

Den tredje verden var de koloniserte kontinenter som trådte frem på den historiske scene, og det var samtidig land som kjempet på en annen front enn i den kalde krigen mellom øst og vest. Slik fikk ideen om den tredje verden næring fra tre storpolitiske problemer etter annen verdenskrig – avkoloniseringen, utviklingsspørsmålet (u-land mot i-land, som det ble kalt) og den kalde krigen. Den tredje verden var dels de underutviklede land i kamp mot de privilegerte industriland, det var dels de afroasiatiske land i kamp for avkolonisering, og det var dels de alliansefrie land utenfor maktblokkene. Det høye samsvaret mellom disse tre posisjonene ga den tredje verden dens enhet og retning, så langt det bar.

I dette perspektivet var den første verden de vestlige industriland, og den andre verden var østblokken og de sosialistiske industriland.

I Kina under Mao Zedong var en litt annen språkbruk vanlig. Den kinesiske «tre-verden-teorien» grupperte USA og Sovjetunionen, de dominerende supermakter, sammen som den første verden, mens de øvrige industriland var den andre. Den tredje verden var her de undertrykte nasjoner, imperialismens fattige ofre, den globale «landsbygda» i kamp mot de industrielle «bysentra». Det sosialistiske Kina var en sentral del av denne tredje verden.

Blant den øvrige tredje verdens ledere var det imidlertid ingen selvfølge at Kina hørte med, og mange ville holde denne voksende stormakten utenfor de underprivilegertes fora.

Statsvitenskap/2007 Page 250 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

250

Del IV Internasjonal politikk

Det er nettopp som politisk bevegelse ideen om den tredje verden har hatt størst gjennomslagskraft. Det begynte med den første afroasiatiske konferanse i Bandung i Indonesia i 1955, under lederskikkelser som vertslandets Achmed Sukarno, Indias Jawaharlal Nehru og Egypts Gamal Abdul Nasser. Her sto avkoloniseringen i sentrum, og konferansen ble en forløper for den alliansefrie bevegelse, som først møttes i Jugoslavia – under Josip Broz Titos ledelse – i 1961. I skyggen av den kalde krigen kom alliansefriheten i sentrum, og senere kom Vietnam-krigen, Midtøsten-konflikten og andre stridsemner til å spille en viktig rolle for bevegelsen. Alliansefrihet var imidlertid ingen entydig posisjon. Det skjulte store spenninger og reelle bånd til de motstridende leirene i den kalde krigen.

I 1960-årene fikk også økonomiske krav økende betydning. Den såkalte 77-landsgruppen – som senere er utvidet – gjorde forarbeidet til det samordnede fremstøtet som ble kalt «ny økonomisk verdensorden» mot midten av 1970-årene. FN ble et sentralt forum for dette programmet. Organisasjonen av oljeproduserende land, OPEC, var et viktig mønster for bredere økonomisk samarbeid mellom råvareproduserende land. «Verdens fattige, foren dere,» het det under de alliansefrie lands toppmøte i 1973, selv om parolen først og fremst var myntet på den tredje verdens ledende eliter.

De alliansefrie land, 77-landsgruppen og andre sammenslutninger har spilt en viktig rolle i internasjonal politikk, men den tredje verden har også vært revet av politisk splittelse og dype økonomiske interessemotsetninger.

På det økonomiske plan, etter indikatorer på fattigdom, har enkelte delt den tredje verden inn i flere grupper, med en fjerde verden, eller endog en femte, som gruppene av de aller fattigste. I andre sammenhenger har «den fjerde verden» vært brukt om urbefolkningene som truede minoriteter – indianere, eskimoer, australske aboriginere, samer.

Disse ulike kategoriene dekker naturligvis en enorm variasjon, og grensene kan være nokså tilfeldige. Kategoriene er imidlertid også politiske realiteter, av betydning for forståelsen av det internasjonale

system siden midten av det 20. århundre. Med omveltningene i Øst-Europa og oppløsningen av Sovjetunionen falt «den andre verden» vekk, og dermed ble også grunnlaget for kategorien «tredje verden» – og videre nummereringer – forrykket. Senere er uttrykket tredje verden likevel opprettholdt som en innarbeidet, men ganske uklar språklig konvensjon.

Politikk, økonomi og kultur I politisk forstand er det internasjonale system et desentralisert anarki. I økonomisk forstand har et voksende verdensmarked knyttet sammen økonomier som tidligere var atskilt, og underlagt dem felles mekanismer og vilkår. Forholdet mellom statssystem og markedssystem, mellom politikk og økonomi, er et av de vanskeligste og mest omdiskuterte i internasjonale studier. Mens statssystemet innebærer gjensidig usikkerhet, rivalisering og maktpolitikk, betyr det økonomiske system også gjensidig avhengighet og ikke-statlige faktorer – flernasjonale selskaper, overnasjonale institusjoner, internasjonale valutaordninger. Økonomiske overveielser spiller en rolle også i sikkerhetspolitiske spørsmål. Internasjonale organisasjoner eller institusjonelle regler vil kunne påvirke statlig politikk ved at forholdet mellom gevinst og omkostninger endres. Rammene for internasjonalt samarbeid vil bli behandlet i senere kapitler.

Det europeiske statssystem i det 17. og 18. århundre utgjorde en felles kristen kulturkrets. Dette grunnleggende fellesskapet var en sentral betingelse i tidlig folkerettsteori. Det ga et visst feste for normer, kommunikasjon og forståelse på tvers av statsgrenser. Det moderne statssystemet eksisterer i en flerkulturell verden hvor religiøs legitimering og ulike tradisjoner kan sette vidt forskjellige utenrikspolitiske premisser. Det er eksempelvis tradisjonalistiske retninger innen islam som ikke anerkjenner nasjonalstatens berettigelse. I teknologisk og økonomisk forstand er verden blitt mindre, men i kulturell forstand er det moderne statssystem trolig større og mer sammensatt enn det var da de europeiske land utgjorde en dominerende kjerne.

Statsvitenskap/2007 Page 251 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

22 Statssystem og maktfordeling

Verden er ikke bare delt inn i stater, men også i ideologier, religioner og kulturer. I internasjonal politikk er betydningen av dette ugjennomsiktig, fordi det er vanskelig å skille vekten av slike forhold klart ut fra maktpolitiske eller økonomiske faktorer. Det kan synes enklere på avgrensede felter eller i akutte krisesituasjoner. I internasjonal menneskerettsdebatt har det eksempelvis vært klare motsetninger mellom de vestlige lands mer individualistiske rettighetsbegrep, den sosialistiske verdens større vekt på økonomiske rettigheter, og det kollektive eller nasjonalstatlige uavhengighetsideal som ledere fra den tredje verden har prioritert.

Spørsmålet er likevel i hvilken grad dette avspeiler kulturelle forskjeller, og i hvilken grad det angir hvor skoen trykker i de ulike lands egen politiske utvikling. På tilsvarende måte ble religiøse elementer i den iranske revolusjon tillagt stor vekt da Khomeinis regime brøt diplomatiske spilleregler gjennom okkupasjon av den amerikanske ambassade i Teheran i 1979. Men også her spilte et mer allment «opprør mot Vesten» en utvilsom rolle. Tilsvarende sammensatte reaksjoner kom til uttrykk under Golfkrigen mot Irak vinteren 1991, og under borgerkrigen i Algerie utover i 1990-årene.

251

Ulike aspekter ved internasjonal politikk – sikkerhetsspørsmål, kulturmønstre, miljøproblemer – befinner seg forskjellige steder på skalaen mellom «statssystem» og «verdenssamfunn». Det er de spørsmålene vi stiller, som avgjør hvor det er fruktbart å feste blikket.

Videre lesning Bull, H., The Anarchical Society, Macmillan, London 1977.

Bull, H. & A. Watson, red., The Expansion of International Society, Clarendon Press, Oxford 1984.

Clark, I., The Hierarchy of States, Cambridge University Press, Cambridge 1989.

Doyle, M.W., Empires, Cornell University Press, Ithaca 1986.

Ferguson, N., Colossus. The Rise and Fall of the American Empire, Allen Lane, London 2004.

Fieldhouse, D.K., The West and the Third World, Blackwell, Oxford 1999.

Lundestad, G., red., The Fall of Great Powers, Scandinavian/Oxford University Press, Oslo/Oxford 1994.

Münkler, H., Imperien, Rowohlt, Berlin 2005.

Statsvitenskap/2007 Page 252 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

252

Del IV Internasjonal politikk

Kapittel 23

Statssystem eller verdenssamfunn?

Mellom anarki og orden

Et internasjonalt anarki

Når vi snakker om «verdenssamfunnet», ønsker vi gjerne å understreke at menneskeheten er i samme båt. Vi overfører en språkbruk hentet fra mindre og tettere fellesskap til det globale plan, og betoner dermed fellesproblemene, det ordnede og normstyrte i internasjonale forhold. Med et «samfunn» menes gjerne et sosialt system som er bundet sammen av felles normer og gjensidige forventninger. I «verdenssamfunnet» går utfordringer, regler, interesser og forbindelser på kryss og tvers av statsgrensene. En stat er bare en av de mange organisasjonsformer som deler dette globale samfunnet opp i mindre enheter. I faglig bruk av uttrykket verdenssamfunn er dette gjennomgående en uttrykkelig forutsetning, selv om meningen ofte er mer ubestemt i vanlig dagligtale.

Med betegnelsen «statssystem» legges hovedvekten på relasjonene mellom suverene stater; hvordan de støter sammen eller grupperer seg i allianser. I ytterliggående språkbruk er dette et asosialt system hvor rivaliserende statlige interesser stadig truer systemet med sammenbrudd, og hvor «normer» bare er skalkeskjul for slik interessekamp. Heller ikke her innebærer dagligtalen de samme bestemte oppfatninger som enkelte fagperspektiver i samme språk.

Internasjonal politikk utspiller seg på skalaen mellom verdenssamfunn og statssystem. I dette kapitlet skal vi forsøke å sirkle plassen på skalaen litt nærmere inn.

Internasjonale forhold har ofte vært karakterisert som et anarki, en «naturtilstand» i likhet med samfunn uten organisert statsmakt, eller med en statsmakt som er brutt sammen mellom stridende fraksjoner. I leksika vil vi finne at «anarki» betyr politisk uorden, lovløshet eller fravær av regjering.

Dermed har vi allerede antydet tre betydninger eller grader av anarki.

– For det første betyr det fravær av styre, myndighet, regjering.

– For det andre betyr det fravær av lover, normer, regler.

– For det tredje betyr det uorden, lovløshet i betydningen kaos.

Internasjonal politikk utspiller seg avgjort i et anarki i den første og mest moderate betydningen. Det er ingen overordnet, global myndighet som tilsvarer den enkelte stats regjering. Internasjonale forhold er imidlertid ikke et anarki i den siste og mest radikale forstand. Internasjonal politikk er ikke kaotisk og strukturløs, men har ganske klare innslag av orden og stabilitet. I hvilken grad er så internasjonale forhold et anarki i den andre og mildere betydningen, som et system uten lover og normer?

Dette er nettopp et av grunnspørsmålene i studiet av internasjonal politikk. Hva betyr egentlig lover og regler i forholdet mellom stater? I hvilken forstand er internasjonale forhold anarkiske?

Statsvitenskap/2007 Page 253 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

23 Statssystem eller verdenssamfunn?

Thomas Hobbes’ beskrivelser av «naturtilstanden» forut for statsdannelse og regjeringsmakt er opphav til disse problemstillingene. I den hobbesianske naturtilstand var livet «solitary, poor, nasty, brutish, and short», som det heter i Leviathan. Det var en evig potensiell krigstilstand, en alles kamp mot alle, med en utålelig usikkerhet. Slik forklarer Hobbes hvorfor makt overgis til en overordnet stat, som kan regulere og sivilisere samfunnet. Samtidig består anarkiet i forholdet mellom statene; et system hvor lover og regler bare er brikker i et sikkerhetspolitisk spill, og hvor det stadig hersker en potensiell krigstilstand. Den realistiske tradisjon i internasjonale studier har i særlig grad tatt Hobbes som utgangspunkt.

I dette perspektivet oppstår et viktig problem.

Hvorfor har ikke anarkiets utålelige usikkerhet ført til at også statene har overlatt makt til en overnasjonal myndighet, til en regulerende verdensregjering?

Svaret har gjerne vært at stater tross alt er mindre sårbare enn individer. Særlig er sterke stater mindre sårbare, og de kan ikke på samme måte som individer overrumples i ubevoktede øyeblikk, med fatalt utfall. En stat trenger ikke søvn, den kan kontinuerlig bevokte sine grenser, og den kan i verste fall gjenreise sin uavhengighet etter okkupasjon.

Hovedpoenget her er at det ikke er noen perfekt analogi mellom den førstatlige naturtilstand og det internasjonale anarki. Statene foretrekker tross alt den formelle suvereniteten. Mange statsmenn – og teoretikere – i internasjonal politikk har også vært villige til å betale prisen for det mellomstatlige anarki, fordi de har oppfattet statlig mangfold som en garanti mot internasjonalt tyranni: Mangfoldet av suverene stater sikrer samtidig politisk mangfold, gjør eksperimenter med styreformer mulig, gir alternative tilfluktsmuligheter. Dette er argumenter mot den overnasjonale verdensmakt som går tilbake til opplysningstiden i annen halvdel av det 18. århundre.

Det relativt anarkiske systemet av stater – anarkiet som organiserende prinsipp i verdenspolitikken – har to viktige omkostninger. Den ene prisen statene betaler, er usikkerhet. Det er vanskelig å vite

253

hva andre stater kan finne på, enten fordi de er ekspansive, eller fordi de selv er usikre. Her oppstår det som har vært kalt usikkerhetsdilemmaet i internasjonal politikk. Problemet ser slik ut: Stat A vil redusere sin usikkerhet overfor stat B, og ruster derfor opp militært. Dermed øker stat Bs usikkerhet, og denne usikkerheten søkes redusert gjennom en opprustning hvor stat As usikkerhet øker, osv.

Stat A kan på den annen side velge å redusere sin slagkraft, men da kan det være rimelig å tro at stat Bs fristelse til å utnytte situasjonen øker, slik at stat A igjen blir mer usikker. Dette er dilemmaet i enkel og generell form. De litt mer kompliserte og konkrete uttrykkene for det kommer vi nærmere inn på i senere kapitler.

Den andre prisen for internasjonalt anarki er at samarbeid mellom statene er vanskelig. Dette kan gjelde rustningskontroll og nedrustning, disponering av knappe ressurser, kontroll med globale forurensninger eller felles økonomiske tiltak. Samarbeid kan være vanskelig å få i stand også der hvor det ville være til fordel for alle parter, fordi alle stater kan velge en relativt sikker ensidig fordel som torpederer fellesløsningen, av frykt for at andre torpederer fellesløsningen ved å velge en ensidig fordel. Problemet består i at det som er rasjonelt for hver enkelt isolert aktør, hver stat, ikke nødvendigvis er rasjonelt for verden som helhet. Slike situasjoner kan påvises på alle politiske nivåer, men blir et grunntrekk innen en anarkisk organisasjonsform, hvor ingen overordnet myndighet kan skjære igjennom og garantere fellesløsningene.

En spesielt sterk form for samarbeidsproblem har vi der hvor stater misbruker sin suverenitet med økonomisk vinning for øye. Stater som bevisst regulerer sin finanssektor på en måte som tiltrekker seg penger på flukt, er et aktuelt eksempel. Etter slutten på den kalde krigen har slike strategier bredd om seg. Dette gjøres særlig ved å tilby lovbeskyttet hemmelighold: anonyme bankkonti, hemmelig eierskap til (strå)selskaper og en ellers svak regulering. Formålet er å tiltrekke seg kapital og økonomisk virksomhet, men midlet er å legge forholdene til rette for at aktører skal kunne skjule

Statsvitenskap/2007 Page 254 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

254

Del IV Internasjonal politikk

sine inntekter fra legale myndigheter i sitt hjemland. Det ene landets skatteflukt og hvitvasking av inntekter fra kriminell virksomhet blir det andre landets næringsgrunnlag.

Dette betyr selvsagt ikke at samarbeid er umulig i internasjonal politikk. Det er tvert imot utbredt gjennom økonomiske ordninger, bytteavtaler, forhandlinger om ressursdeling, kommunikasjon, sikkerhetstiltak og ordensregler. Studiet av internasjonal politikk er også et studium av hvordan anarkiet er avdempet og modifisert, og hvilke betingelser slike ordninger krever.

Et perspektiv på internasjonal politikk ut fra anarkiet og sikkerhetsdilemmaet forklarer konflikt og rivalisering mellom stater som et system- og organisasjonsproblem. Problemet her er ikke aktørenes maktmotiver eller deres aggressive natur, men selve den anarkiske strukturen i internasjonale forhold.

Normer og makt Forholdet mellom maktpolitikk og normregulert atferd er et av de vanskeligste og mest omdiskuterte i studiet av internasjonal politikk. Er det bare makt som rår i forholdet mellom stater? Hva betyr i så fall dette?

Det er en utbredt oppfatning at maktpolitikk, uten hensyn til regler og avtaler, er mer utbredt jo sterkere en stat er. Det er småstater med behov for beskyttelse som gjerne har vært de fremste forkjempere for folkerett og forpliktende normer i internasjonal politikk. Dette er imidlertid ingen selvfølge. I noen situasjoner kan det tenkes at nettopp sterke og dominerende stater taler rettens og spillereglenes sak, fordi de selv har fått sine grunnleggende interesser ivaretatt da traktater ble inngått og regler utformet. I slike situasjoner kommer regelbruddene fra stater og aktører som utfordrer hegemoniet, fra de opposisjonelle og revolusjonære som vil endre det internasjonale maktsystem til egen fordel. Slik var situasjonen da Sovjetunionen etablerte seg som stormakt, med en avvikende internasjonal ideologi; eller da Italia, Tyskland og Japan sprengte Folkefor-

bundets rammer med sin okkupasjonspolitikk i 1930-årene; eller da det revolusjonære Iran brøt grunnleggende diplomatiske regler med okkupasjonen av den amerikanske ambassade i 1979.

Det er samtidig mange eksempler på at etablerte supermakter, eller regionale stormakter, bryter normer og tøyer spilleregler – når de ser sine vitale interesser truet eksempelvis gjennom militære intervensjoner og annen maktbruk som få andre stater vil akseptere. Her oppstår imidlertid ofte strid om hvorvidt normer og regler faktisk er brutt, om hvem som brøt dem først, og eventuelt hvilke overordnede normer bruddet skjedde i navn av. Strid om faktum spiller en viktig rolle i slike diskusjoner, som når en militær intervensjon begrunnes som mottiltak mot mer eller mindre fordekt innblanding fra andre makter. Begge supermaktene har brukt slike argumenter når de har grepet inn i sine «innflytelsessfærer» eller nærområder – Sovjetunionen i Øst-Europa og i Afghanistan, USA i Mellom-Amerika. Her bekreftes i noen grad betydningen av normer og regler ved at det er viktig å foregi at de følges også når de synes brutt.

Spørsmålet om hvorvidt staters atferd kan forklares av normer eller av interessekamp og maktforhold, er vanskelig av mange grunner. Maktforhold kan sies å spille en rolle når internasjonale normer og rettsregler blir etablert. Et forbud mot militær aggresjon kan f.eks. være lett å akseptere for stater som er så sterke at de kan oppnå mer innflytelse ved ikke-militære midler. På den annen side kan mektige stater blokkere for internasjonale regler som ville stride for sterkt mot deres interesser.

Noen internasjonale normer følges av tradisjon eller overbevisning, og fordi de anses som fordelaktige for alle stater – som f.eks. normer for behandling av diplomater, eller krav om at stridende i krig skal bære uniform.

Normer blir også fulgt fordi brudd medfører ubehagelige sanksjoner fra andre stater, selv om de ikke kan håndheves av noen overordnet myndighet. Traktatbrudd kan eksempelvis medføre tap av troverdighet, som avholder andre land fra å inngå senere avtaler til traktatbryterens fordel. Slik lang-

Statsvitenskap/2007 Page 255 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

23 Statssystem eller verdenssamfunn?

siktig egeninteresse er trolig et virksomt motiv for begrensning av kortsiktige normbrudd.

Faren for umiddelbare sanksjoner peker mot en videre mekanisme for normstyrt atferd. Hensynet til eget omdømme – i «verdensopinionen» og overfor mulige samhandlingspartnere – spiller trolig en rolle. Normbrudd skaper allmenn mistillit og ødelegger for egne samarbeidsbehov. Respekt for normer og regler er en måte å formidle troverdighet på. Dette er en hovedgrunn til at det er viktig å få frem at regler egentlig overholdes – også når de blir brutt. Diplomati og propaganda er derfor en viktig side ved internasjonale krisesituasjoner. Mens normer gjerne har blitt brukt til å forklare stabilitet og regelbundet atferd, har nyere forskning på normer i internasjonal politikk særlig interessert seg for forholdet mellom normer og politisk endring.

Forskere innenfor denne retningen definerer seg gjerne som sosialkonstruktivister fordi de spør hvor normer og ideer kommer fra, men de legger seg samtidig tett opp til tradisjonelle retninger ved at de er opptatt av identifiserbare aktører, organisasjoner, og ikke minst, av å utlede testbare hypoteser. En nøkkelforestilling er at normer går gjennom en livssyklus bestående av ulike faser.

De amerikanske statsviterne Martha Finnemore og Kathryn Sikkink skiller mellom en lang tilkomstfase hvor norm-entreprenører arbeider med å spre sine ideer gjennom ulike nettverk og organisasjoner, og hvor overtalelse er den viktigste mekanismen; en kaskade-fase som settes i gang når normen er blitt så utbredt at regimer opplever et konformitetspress i retning av å følge den, blant annet for å bevare sin indre legitimitet; og til slutt en internaliseringsfase hvor normen blir så etablert at innholdet i den vanligvis ikke vil være oppe til diskusjon.

I motsetning til flere postmoderne retninger søker forfatterne bak denne litteraturen dialog snarere enn konfrontasjon med mer etablerte retninger i studiet av internasjonal politikk. Litteraturen er mekanisme-orientert og forsiktig med å fremme generelle påstander, den er åpen for at makt og normer spiller sammen, og den har identifisert fle-

255

re tilfeller hvor normer «dør» uten å gå gjennom hele livssyklusen. Men det finnes også mange eksempler på normer som når helt frem. Fenomener som stemmerett for kvinner, opphevelse av slaveriet og demokratisering er blitt analysert innenfor en slik livssyklusramme, og kan sies å passe et slikt mønster. Avkolonialiseringen de første etterkrigsårene, som vi omtalte ovenfor, er et annet mulig eksempel.

Ingen av poengene over innebærer at det er noen klar motsetning mellom maktforhold og normer som forklaring på internasjonal atferd. Hensyn til normer og anerkjente spilleregler vil inngå i de maktkalkylene en statsledelse foretar. Her som i andre sammenhenger vil «skyggen av fremtiden» påvirke atferd.

Regler blir også fulgt av praktiske grunner. De kan betraktes som avleiringer av tidligere beslutninger, og forenkler nye beslutningssituasjoner når de blir fulgt. Det blir ikke nødvendig å omforhandle hver eneste avtale helt fra grunnen av, fordi regelatferd innebærer at mye er standardisert og koordinert på forhånd. Dette kan gjelde teknologiavtaler, handelstraktater, våpenhvile og mye annet. Regler og normer senker dermed forhandlingskostnadene, reduserer usikkerhet og forenkler internasjonal samhandling. Dette ligner trafikkregler. Usikkerhet om reglene for passering av trafikk ved hvert eneste nye møte på veien ville skape slitsom kjøring. Det er ingen tvil om at internasjonale regler og normer ofte brytes, men det betyr ikke at de er uten kraft.

Her kan det være klargjørende å skille mellom to forskjellige former for normer. Noen uttrykker felles formål og felles verdier, og overholdes fordi de springer ut av enighet. De kan kalles substansielle normer eller verdinormer. Andre er mer lik trafikkregler, og følges fordi de er praktisk nødvendige selv om mål og bestemmelsessted varierer. De kan kalles formelle eller praktiske normer.

Det er skolestrid om den relative betydningen av disse normtypene i internasjonal politikk. Noen – som folkerettsidealisten Richard Falk – går langt i retning av å forstå internasjonale forhold som et mulig samfunn gjennom felles verdier og mål. And-

Statsvitenskap/2007 Page 256 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

256

Del IV Internasjonal politikk

re – som Terry Nardin – oppfatter dette som lite realistisk, og tolker internasjonale normer som rent praktiske kjøreregler i et system med stridende interesser og varierende verdier.

Internasjonal rett?

Det mest formaliserte sett av regler for internasjonale forhold kalles «folkerett». Kildene til disse reglene er traktater og sedvane, og rettssubjektene er først og fremst stater, men også internasjonale organisasjoner, grupper og individer.

Den såkalte folkeretten er en atskillig svakere og mer «primitiv» form for rett enn de enkelte staters rettssystemer. Den ligner på det ufullstendige rettssystemet i samfunn forut for organisert statsmakt.

Folkeretten har ingen lovgivende myndighet ut over traktater og sedvane. Den har ingen utøvende myndighet utover statenes varierende felles opptreden og ut over sanksjoner fra «verdensopinionen».

Den har heller ingen dømmende makt, med en autoritativ tolkning av reglene. Internasjonale rettsinstanser følges gjennom mer frivillig tilslutning, i tillegg til voldgiftavtaler og uttalelser fra folkerettsjurister. Dette betyr at internasjonal rett har ganske svake erstatninger for det som er statenes lovgivende, utøvende og dømmende makt. Det dreier seg om et desentralisert, «horisontalt», rettssystem, basert på en grunnleggende norm om at avtaler skal følges, selv om ingen høyere instans kan fastsette reglene og tvinge dem igjennom. Alternativt har det vært hevdet at en rettsorden egentlig forutsetter hierarkisk autoritetsutøvelse, og at «folkerett» derfor er ønsketenkning og metaforisk tale.

Her kommer det an på hvilke krav vi vil stille til begrepene jus og rett.

Det er også ulike oppfatninger av hva slags regler folkeretten stadfester. Her ser vi ulike posisjoner som langt på vei speiler den generelle debatten om normers status. For det første har det vært hevdet at internasjonale rettsregler først og fremst er avspeilinger av aktørenes praksis. Reglene kan sammenlignes med språkregler, trafikkregler eller spilleregler. De setter rammer for atferd. Som

språkbruksregler registrerer og bevarer de resultatet av tidligere beslutninger; de økonomiserer beslutninger og kommunikasjon.

For det andre, og mer ambisiøst, har folkerett vært betraktet som uttrykk for verdier og felles formål, enten formålet er «rettferdighet», økonomisk vekst eller et ideologisk program. Reglene gir ikke først og fremst rammer og begrensninger, men er dels bygd inn i bestemte mål og virker dels som midler til å realisere målene. Sentrale deler av regelverket omkring De forente nasjoner kan trolig ses som uttrykk for en slik oppfatning. Den har kanskje stått særlig sterkt innen de sosialistiske land, men fins også i ulike idealistiske varianter.

For det tredje har en såkalt regelskeptisk retning gjort seg gjeldende innen deler av moderne folkerettsteori. I ekstrem form tolkes ikke rett og rettsregler her som normsett eller standarder, men reduseres til den juridiske atferd. Rettsbeslutninger beskrives som en sosial prosess, slik den kan avleses av lovgiveres, administratorers og domstolers atferd.

Regelskeptisismen som rettsteori visker ut skillet mellom rett og politikk. Rettsreglene blir rent instrumentelle, som redskaper for formål utenfor seg selv, siden de ikke har noen egen normativ status.

Det blir fullt akseptabelt å bruke retten som middel for egne eller felles mål, fordi den egentlig ikke har noen annen forankring. Rettsbeslutninger beskrives og forutsies for å gi grunnlag for den politiske bruk av retten som er rettens vesen. Slik gir også det regelskeptiske syn grunnlag for en instrumentell rettsoppfatning. Dette synspunktet har særlig vært hevdet av den såkalte Yale-skolen innen amerikansk folkerettsteori.

Uansett hvordan folkerettsregler fortolkes, oppstår spørsmålet om hvilken kraft eller betydning de har i internasjonal politikk. Her gjelder samme forhold som i forbindelse med normer mer generelt.

Utformingen av «folkeretten» tar preg av internasjonale maktforhold; reglene brytes når sterke interesser tilsier det, og når makt gjør det mulig. Det samme gjelder selvsagt innen statlig rett, men der er myndighetsforholdene andre og rettssystemet mer hierarkisk. Samtidig er det igjen grunn til å

Statsvitenskap/2007 Page 257 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

23 Statssystem eller verdenssamfunn?

understreke at skillet mellom «rett» og «makt» er uskarpt, bl.a. fordi hensyn til folkerettsoppfatninger inngår i statslederes kalkyler over tap og gevinst ved handlingsvalg.

Den realistiske tradisjon i studiet av internasjonal politikk har gjerne oppfattet folkerett som praktiske kjøreregler i et statssystem med ulike og motstridende interesser. Dette er realisme i relativt moderat variant, siden det mer ekstreme syn har vært at «folkerett» bare er spillfekteri og skalkeskjul for maktkamp. Mer idealistiske og reformorienterte retninger har derimot sett internasjonale rettsregler som avgjørende instrumenter for felles mål.

Uansett hvilken verdi og kausalstatus man tillegger internasjonale rettsregler og statenes motiver og vilje til å følge dem, er det et empirisk faktum at det blir stadig flere av dem. Vi kan snakke om en rettsliggjøring av internasjonale forhold. Rettsliggjøring er en prosess hvor det i mindre grad blir et politisk spørsmål hvilke regler som skal gjelde, og i større grad er et rettslig spørsmål hva politikken kan være. EU og NAFTA, EØS-avtalen (i Norges tilfelle), WTO-regler og de internasjonale menneskerettighetskonvensjoner er blant de internasjonale forpliktelsene som har bidratt til en rettsliggjøring av nasjonal politikk de seneste årene. Enhver demokratisk rettsstat må finne et balansepunkt mellom jus og politikk, mellom regler og løpende flertallsavgjørelser. Rettsliggjøring innebærer at dette balansepunktet forskyves. Uten å ta stilling til hva denne utviklingen betyr for forholdet mellom normer og makt, kan vi slå fast at den bidrar til at nasjonale og overnasjonale domstoler, jurister, organisasjoner og enkeltindivider med ressurser til å føre saker blir viktigere aktører og arenaer, mens nasjonale parlamenter og regjeringer svekkes.

Internasjonal orden Vi har antydet flere hovedforklaringer på hvordan relativt ordnede og stabile internasjonale forhold kan forklares i et anarkisk system av stater. Slik orden kan forstås som en situasjon hvor statenes fysiske sikkerhet blir respektert, hvor det er en rela-

257

tivt stabil avgrensning av statlige territorier, og hvor traktatforpliktelser og avtaler blir overholdt. I noen deler av verden, som i forholdet mellom de skandinaviske land i dag, er slik orden helt selvfølgelig og uproblematisk. I andre deler av verden, som i Midtøsten, er tilsvarende orden en fjern utopi. «Den kalde krigen» mellom maktblokkene var betegnelsen på en mellomsituasjon, en mer spent og prekær stabilitet, med sporadiske krigsutbrudd i «gråsonen» mellom supermaktenes interessesfærer.

Internasjonal orden kan utledes av maktforhold.

Enten ved at en hegemonisk stormakt er så dominerende at ingen vil utfordre dens fredsbetingelser, samtidig som den, av ulike grunner, viker tilbake for global erobring. Eller gjennom maktbalanse, hvor to eller flere stater holder hverandre i sjakk, og hvor offensive fremstøt møtes av motmakt. Kombinasjonen har gjerne vært kalt stormaktsforvaltning, med en slags deling av global dominans mellom balanserende makter. Verdenspolitikken kan ha visse innslag av alle disse tre formene. «Terrorbalansen» med kjernefysiske våpen er et spesialtilfelle av stabiliserende maktbalanse. Vi kommer tilbake til de konkrete mekanismene i nyere storpolitikk i senere kapitler.

I en del sammenhenger, som i det skandinaviske eksemplet, kan orden forklares gjennom fellesskap, felles mål og felles interesser. Partene har vært vevd sammen i et nett av samhandling og bytterelasjoner, med gjensidig tillit, hvor ingen konflikter er betydningsfulle nok til å overskygge fordelene ved stabilitet. Det er en slik situasjon den idealistiske internasjonalismen forsøker å gjøre universell.

Internasjonal orden kan også forklares som regelbestemt atferd og betinget samarbeid på tross av interessemotsetninger og konflikt. Her er reglene, som nevnt, praktiske kjøreregler, og de følges av egeninteresse. Spillteoretiske resonnementer er godt egnet til å vise hvordan orden kan oppstå i anarki.

Gjentatt erfaring for at egoistisk og konfliktorientert atferd fører til kollisjon og tap, kan øke tilbøyeligheten til å følge regler til felles beste. Her er det igjen «skyggen av fremtiden» som gir impulsen til praktisk samarbeid.

Statsvitenskap/2007 Page 258 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

258

Del IV Internasjonal politikk

Dermed har vi skissert noen av de viktigste fasettene i forholdet mellom anarki og orden i internasjonal politikk. Dette fanger inn et grunntema i debatten mellom stridende skoleretninger. Det er variasjoner over dette temaet som ligger i bunnen av de følgende kapitlene.

Videre lesning Baylis, J. & S. Smith, red., The Globalization of World Politics, Oxford University Press, Oxford 2001.

Bull, H., The Anarchical Society, Macmillan, London 1977.

Clark, I., Globalization and Fragmentation, Oxford University Press, Oxford 1997.

Held, D. et al., Debating Globalization, Polity Press, Cambridge 2005.

Miller, J.D.B. & R.J. Vincent, red., Order and Violence. Hedley Bull and International Relation, Clarendon Press, Oxford 1990.

Nardin, T., Law, Morality, and the Relations of States, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1983.

Statsvitenskap/2007 Page 259 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

24 Utenrikspolitikk

259

Kapittel 24

Utenrikspolitikk

Statene er fortsatt helt sentrale enheter i internasjonal politikk. Individer, grupper og internasjonale organisasjoner spiller viktige roller, men den internasjonale arena er stadig i høy grad et statssystem.

Statenes utenrikspolitikk har enkelte formelle likhetstrekk, slik politikken kommer til uttrykk gjennom internasjonalt diplomati, men innholdet og gjennomslagskraften er grunnleggende forskjellig.

Variasjoner i størrelse, beliggenhet, styresett, næringsliv, verdier og erfaringer betraktes gjerne som bakgrunn for forskjeller i utenrikspolitisk orientering. Med orientering mener vi valg i grunnleggende spørsmål; mellom isolasjon, militær nøytralitet eller alliansetilknytning, og holdninger til internasjonale konfliktområder eller til ulike former for internasjonalt samarbeid.

I dette kapitlet skal vi først diskutere hvorvidt det ligger en nasjonal interesse til grunn for de ulike lands utenrikspolitikk. Dernest skal vi se nærmere på bredden i utenrikspolitiske virkemidler – hvilke instrumenter statenes utenriksledelse har å spille på. Til sist skisseres en ramme eller et kart på sporet etter utenrikspolitikkens kilder – hvilke forklaringstyper forskere gjerne bruker når utenrikspolitisk kurs skal analyseres.

Den nasjonale interesse Det hevdes ofte at «nasjonale interesser» er utenrikspolitikkens mål og motiv, men for statsvitere er dette et ytterst problematisk uttrykk. Det står gjerne politisk strid om hva nasjonale interesser tilsier, og det er uklart hva uttrykket egentlig betyr.

Den realistiske tradisjon i studiet av internasjonale forhold har likevel tillagt forestillingen om nasjonale interesser stor vekt, både i den forstand at de faktisk antas å spille en avgjørende rolle for statenes atferd, og i den forstand at de også bør være rettesnor i utenrikspolitikken. Ideen om en relativt klar «nasjonal interesse» har vært en viktig forankring for et perspektiv som betrakter statene som enhetlige og rasjonelle aktører i internasjonale forhold: Den nasjonale interesse blir et brennpunkt som samler utenriksledelsen og gir politikken retning. I mer kritisk forstand kan forestillingen om nasjonale interesser stilles opp som et ideal den faktiske utenrikspolitikken måles mot. Da vendes brodden mot en statsledelse som «svikter» sine grunnleggende oppgaver. Slik blir uttrykket et våpen i politisk strid.

På den annen side har hele forestillingen om en nasjonal interesse vært forkastet. For det første har det vært anført at en slik kollektiv interesse ikke egentlig eksisterer. Argumentet her har dels vært at uttrykket brukes om lederes og beslutningstakeres rent subjektive oppfatninger og linjevalg, for å gi dem større tyngde gjennom et skinn av objektivitet. Den har ingen forankring utenfor folks subjektive oppfatninger, derfra er veien kort til å tolke den nasjonale interesse som en språklig kamuflasje for utenriksledelsens egne interesser. Argumentet har dels også vært at nasjonale interesser påberopes for å rettferdiggjøre en politikk på etterskudd, selv om beslutningene i øyeblikket var truffet på et atskillig spinklere og mer tilfeldig grunnlag. I kritiske situasjoner, som valg mellom krig og fred, offensiv og

Statsvitenskap/2007 Page 260 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

260

Del IV Internasjonal politikk

motstand, kan det hevdes at definisjonen av nasjonale interesser skifter med begivenhetene, og legges over usikre handlingsvalg på etterskudd, i lys av senere utvikling. Gitt utfallet av annen verdenskrig kan det f.eks. hevdes at den norske regjeringens motstandslinje var i nasjonens interesse, men situasjonen var ikke like oversiktlig våren 1940. Endelig har det vært hevdet at en nasjonal interesse ikke eksisterer fordi samfunnet, «nasjonen», er et ytterst sammensatt system, med et mangfold av ulike og motstridende interesser. Den nasjonale interesse blir den interesse som til enhver tid vinner frem, og dermed relativiseres den til et utfall av indre maktforhold og politisk interessekamp.

For det andre har det vært anført at den nasjonale interesse, om den fins, er så sammensatt, blandet og flerfoldig at den knapt lar seg etterspore. Kjernen i dette argumentet er at enhver utenrikspolitisk handlingslinje har en rekke forskjellige formål og begrunnelser, som alle kan sies å tjene «nasjonale interesser» eller eventuelt skade dem. Ethvert utenrikspolitisk engasjement møter gjerne lange rekker av argumenter for og imot, som alle kan hevdes å tjene den nasjonale interesse. Her kan f.eks. de norske debattene om norsk medlemskap i NATO, eller i EF/EU, være illustrerende øvingsoppgaver.

Det er ingen enkel sak å identifisere den nasjonale interesse i utenrikspolitiske spørsmål, selv om vi skal sirkle spørsmålet litt nærmere inn nedenfor.

Tysk innmarsj i Oslo 9. april 1940.

For det tredje har ideen om nasjonal interesse som rettesnor i utenrikspolitikken vært kritisert på normativt grunnlag, som skadelig, umoralsk og ødeleggende for et internasjonalt samfunn. Dette er den idealistiske internasjonalismens kritikk, hvor «nasjonal interesse» oppfattes som et signal om maktpolitisk egoisme til skade for internasjonalt samarbeid og fellesskap. Realismens standardsvar på dette har vært at oppgivelse av nasjonale interesser som rettesnor er en naiv selvoppgivelse til fordel for mer kyniske ulver i verdenspolitikken.

Disse innvendingene forhindrer ikke at statene faktisk definerer sine nasjonale interesser på bestemte måter: De er en subjektiv realitet. Gjennom opinionsundersøkelser blant befolkning og utenrikslederskap kan vi få tak i dette. Verdier, holdninger og persepsjoner gir nøklene – hva slags samfunn og hvilke standarder som holdes høyt; hvordan vi tror de kan beskyttes; hvordan vi betrakter trusler, muligheter og utfordringer; hvilken tillit eller mistillit ulike deler av omgivelsene møtes med. «Nasjonale interesser» bestemmes av de verdiene, holdningene og persepsjonene som er utbredt, som finner politisk uttrykk, og som slår igjennom i beslutningsorganene. Her kan historiske erfaringer spille en viktig rolle; skjellsettende begivenheter som preger et land og dets befolkning.

«Aldri mer 9. april,» har det gjerne vært sagt i Norge, som argument for militær beredskap. Her kan

Statsvitenskap/2007 Page 261 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

24 Utenrikspolitikk

også trossystemer og ideologier ha avgjørende betydning, som den ideologisk sementerte motsetningen mellom USA og Sovjetunionen under den kalde krigen, som sionismen i fremveksten av Israel, eller som shia-islam etter sjahens fall i Iran i 1979. Her ligger grunnleggende orienteringer som bidrar til å bestemme hvordan en stat og dets utenriksledelse definerer sine nasjonale interesser.

Statenes ambisjonsnivå og maktpolitiske posisjon har også betydning for hva de nasjonale interesser omfatter. En supermakt som USA har større muligheter til å påvirke den videre verdensorden i eget bilde enn andre land. Etter annen verdenskrig la USA vekt på å prege de penge- og valutapolitiske rammene for internasjonal økonomi; landet har helt siden forrige århundre betraktet nærområdene sørover som en spesiell innflytelsessfære; og oppdemming mot kommunistisk innflytelse har vært et hovedsikte i amerikansk utenrikspolitikk siden sist i 1940-årene. Mange kommentatorer har også påpekt en misjonerende impuls i amerikansk politisk selvoppfatning, med vekt på å utbre amerikanske verdier og idealer i verdensmålestokk.

På tilsvarende vis var sovjetisk utenrikspolitikk ikke bare en refleks av ressurser, størrelse og relativ posisjon, men tok også farge av styreform og verdensoppfatning. Tesen om «fredelig sameksistens» etter Stalins død var en idé om offensiv rivalisering uten storkrig med den kapitalistiske verden; i forestillingen om «kreftenes korrelasjon» ble det antatt en langsiktig historisk bevegelse til de sosialistiske lands fordel. Det har likevel vært stor uenighet blant vestlige sovjeteksperter om hvilken konkret betydning ideologiske føringer egentlig hadde, og om ekspansjon eller forsvar var det sentrale i sovjetisk utenriksorientering.

Småstater har på den annen side lavere internasjonalt ambisjonsnivå, og snevrere rammer for hva nasjonale interesser krever. De er mer avhengige av samarbeidsløsninger dersom de vil fremme en fordelaktig internasjonal orden, og vil derfor ofte arbeide for en stabil rettsorden som begrenser maktpolitikkens spillerom i forholdet mellom stater. En mer realpolitisk tolkning av dette vil være at små-

261

stater gjerne baserer sin utenrikspolitikk på stilltiende eller uttrykkelige stormaktsgarantier. Norsk utenrikspolitikk illustrerer denne dobbeltsidigheten – på den ene side et folkerettslig engasjement for organisert mellomfolkelig samarbeid; på den annen side den atlantiske forsvarsallianse etter annen verdenskrig, og en mer stilltiende britisk garanti under nøytralitetspolitikken fra 1905 til 1940.

Poenget her er at internasjonal posisjon avgjør den nasjonale interessepolitikkens vilkår. Det som er rasjonelt for en stormakt, vil ofte være halsbrekkende for en småstat.

Nasjonal interesse er likevel ikke bare et subjektivt fenomen. Enhver utenrikspolitikk forutsetter at staten overlever som politisk enhet. Sikkerhet er derfor en kjerne i ethvert begrep om nasjonal interesse. Det kan også synes rimelig å bygge denne kjernen litt videre ut. Muligheten til å bevare et minimum av nasjonal identitet ligger i sentrum av enhver nasjonal interesse. Det samme gjør muligheten til å sikre innbyggerne et minimum av materiell velferd. Her oppstår raskt skjønnsmessige grenser, samtidig som en rekke nasjonale mål er gradvis mer perifere i forhold til slike helt grunnleggende betingelser. Begrepet om nasjonal interesse kan altså stykkes ut på en prioritetsliste, fra det primære til det sekundære. Jo lenger bort fra kjernen – den nasjonale overlevelse – vi beveger oss, jo sterkere vil det subjektive innslaget være. Likeledes kan det være stor uenighet om hvilke virkemidler den nasjonale sikkerhet krever. Det er også internasjonal uenighet om hvor grensene for legitime nasjonale interesser går. Er det f.eks. legitimt å kreve rett til vilkårlig eller undertrykkende behandling av egne borgere i den nasjonale suverenitetens navn? Eller kan det være legitimt å bryte forutsetningene i en frihandelsavtale for å beskytte innenlandske interesser mot skade? Begge disse spørsmålene slår direkte inn i den utenrikspolitiske hverdag.

Nasjonale interesser har også en tidsdimensjon, mellom det kortsiktige og det langsiktige. Det oppstår ofte motsetninger her. Det som tilsynelatende er strid om hvorvidt nasjonale interesser bør være en utenrikspolitisk rettesnor, kan av og til være en

Statsvitenskap/2007 Page 262 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

262

Del IV Internasjonal politikk

strid om hva som er fordelaktig på kort og på lang sikt. Debatt mellom idealister og realister har ofte denne formen. Idealistene hevder gjerne at realistene vurderer de nasjonale interessene for kortsiktig: på kort sikt kan støtte til rustningsindustrien være fordelaktig, men på lang sikt er nedrustning gunstigere; maktbruk mot en utenlandsk motstander kan være effektivt på kort sikt, mens fredelige midler gir større gevinst på lang sikt, fordi maktbruk har skadeligere bivirkninger. Realister vil gjerne svare at idealistene ofrer håndfaste interesser til fordel for utopiske håp. I de fleste sammenhenger må både realister og idealister vurdere kortsiktige hensyn mot langsiktige, uten noen klar oversikt over de faktiske konsekvensene. Vurdering av nasjonale interesser er i høy grad spørsmål om rasjonelle valg under usikkerhet, med mange uforutsigelige virkninger innen ulike tidshorisonter.

Sammenfattende kan det sies at begrepet om nasjonale interesser har et sterkt subjektivt innslag, selv om det kan knyttes til en kjerne omkring landenes overlevelse og fysiske sikkerhet, med materiell velferd, politisk stabilitet og nasjonal enhet utover på prioritetslisten. Nasjonale interesser knytter seg til vitale saksområder, med varierende tidshorisonter og ulike grader av betydning.

Utenrikspolitiske instrumenter Virkemidlene, instrumentene, i utenrikspolitikken varierer fra informasjon og forhandlinger til militær maktbruk og intervensjon i andre stater. Siden omkostningene, økonomisk og diplomatisk, ved bruk av militærmakt gjerne er størst, er dette ofte siste utvei der statsledere mener at vitale interesser står på spill. Forhandlinger, propaganda, økonomisk press og mer fordekte aksjoner kan være mindre kostnadskrevende alternativer. Samtidig vil valget av alternativ stå i et visst forhold til ressurser, erfaringer og muligheter til å lykkes. Småstater har mindre spillerom for harde metoder enn stormakter, selv om også stormakter kan forregne seg i bruk av tvangsmidler. Utenrikspolitisk stil, forkjærlighet for bestemte virkemidler og holdning til

risiko vil også variere. Vi skal kort skissere noen hovedtrekk ved de viktigste utenrikspolitiske metodene, fra de myke til de harde.

Forhandlingsdiplomati Måten forhandlinger er organisert på vil gjerne ha stor betydning for utfallet. Dette gjelder enten det dreier seg om handelsavtaler, havrettsspørsmål, klimapolitikk, grensekonflikter eller rustningskontroll. I situasjoner med stor offentlig interesse, eller en sterkt berørt tredjepart, vil det kunne ha stor betydning om forhandlingene er åpne eller lukkede.

Lukkede forhandlinger skjermer mot press utenfra.

Det kan redusere partenes motiv til å finne en løsning på konflikter som angår andre, men det kan også forhindre at forhandlingene blir et spill for galleriet, hvor propagandaseirene er viktigere enn løsninger. Her kan behov for innsyn og kontroll utenfra kollidere med ønsket om effektiv og saksrettet problemløsning. På den annen side kan en eller flere parter få problemer med å «selge» en forhandlingsløsning etterpå, når de som skal godta den ikke har oversikt over hvilke problemer forhandlerne sto overfor. Gjennomgående vil åpne forhandlinger ha et annet forløp enn lukkede, men de konkrete virkningene avhenger av saksfelt, situasjon og partenes motiver. Noen internasjonale forhandlinger føres bilateralt, mellom to parter, mens andre føres multilateralt, mellom flere. I noen tilfeller gir dette seg selv ut fra tema og berørte interesser, mens det i andre tilfeller kan ligge en diplomatisk strategi til grunn for organiseringen.

Forhandlinger om rustningskontroll har f.eks. vært ført innenfor De forente nasjoner, med nær sagt alle verdens stater som deltakere, og de har vært ført som tosidige forhandlinger mellom USA og Sovjetunionen. I dette tilfellet tjener FN særlig som et diskusjonsforum og en opinionsformidler, mens konkrete avtaler trolig forutsetter mer konsentrerte forhandlinger mellom de sentrale militærmaktene.

Her vil igjen utfallet avhenge av saksområde og situasjon.

Forhandlinger kan føres direkte mellom berørte parter, men de kan også føres indirekte, via formid-

Statsvitenskap/2007 Page 263 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

24 Utenrikspolitikk

lende mellomledd. Mekling og voldgift er formelle innføringer av slike mellomledd – mekling som del av prosessen og voldgift som eventuell løsning. I noen tilfeller kan partene avslå direkte kontakt, fordi de vil unngå enhver formell anerkjennelse av motparten, eller for å unngå at kontakten tolkes som en delvis innrømmelse. Israel har f.eks. ikke akseptert direkte forhandlinger med PLO, og under gisseldramaet ved den amerikanske ambassaden i Teheran i 1979 opptrådte Algerie som diplomatisk mellomledd i de forhandlingene som endte med at gislene ble løslatt. Indirekte forhandlinger kan være eneste mulighet i enkelte sensitive krisesituasjoner i internasjonal politikk.

Diplomatiske forhandlinger kan føres på alle nivåer, fra statssjefplan og nedover til administrativt nivå. Administrative forhandlinger kan være en metode for å avdramatisere, rutinisere og kanskje avpolitisere et spørsmål, slik at mindre diplomatisk prestisje står på spill. Det kan også være en nødvendig teknisk klargjøring av tema og avtaletekst før sluttføring på høyere nivå. På den annen side vil embetsmenn, administrasjon og karrierediplomati opptre med bundet mandat og stor forsiktighet, slik at mer radikale gjennombrudd gjerne krever at forhandlingene heves opp på politisk toppnivå.

Internasjonale og utenrikspolitiske forhandlinger føres ikke bare offentlig og offisielt, men også privat og uoffisielt. Når nye forhandlingstemaer skal legges frem eller nye diplomatiske kontakter åpnes opp, vil private og uoffisielle følere kunne gå forut for mer offentlig kontakt. Dette kan være for å kartlegge terrenget og forhindre ubehagelige tilbakeslag. Slike «private» kontakter gikk f.eks. forut for den nye offisielle forbindelsen mellom USA og Kina tidlig i 1970-årene.

Både forhandlingstema og mulige løsninger kan variere mellom høy presisjon og stor vaghet. Presisjon i saksangivelse og tallmål kan blokkere ethvert forsøk på å komme til enighet i en tidlig fase, men kan samtidig være nødvendig for en kontrollerbar og utvetydig avtale. Vaghet kan være et diplomatisk smøremiddel, men også en kilde til fortolkningsstrid og nye konflikter. Forløpet av vanskelige for-

263

handlinger inneholder gjerne svingninger med ulike faser av vaghet og presisjon. Dette er innslag i partenes forhandlingsstrategier.

Et forhandlingstema kan være avgrenset og rendyrket, men forhandlinger kan også være kombinert, med mulighet for koblingsløsninger, bytteavtaler, hestehandel. I økonomiske avtaler er dette helt ordinært, men det er også mulig å koble f.eks. rustningskontroll til økonomiske betingelser. Amerikansk avspenningspolitikk tidlig i 1970-årene, under Richard Nixon og Henry Kissinger, var en slik «linkage politics», der rustningskontroll, kornleveranser til Sovjetunionen og utvandringstillatelse for sovjetiske jøder var koblet sammen i et bredere kombinert forhandlingsopplegg. Dette var dels et avstemt strategisk hele, og det var dels en avspeiling av de ulike interessene som gjorde seg gjeldende innen den amerikanske kongressen. I noen tilfeller kan separate forhandlinger gi best vilkår for enighet; i andre tilfeller er nye kombinasjoner nødvendig for å åpne en låst situasjon.

Partenes hensikt med forhandlingene er avgjørende for utfallet. En eller flere parter kan sette seg til forhandlingsbordet med saksfremmede – vikarierende – formål. Poenget kan være å høste en propagandaseier, å ydmyke motparten, å blokkere en løsning, å avlede fra noe annet. Utsiktene til en reell avtale er rimeligvis større om forhandlingene – og partenes hensikter – er saksrettede. Problemet vil ofte være at partene har blandede motiver for internasjonale forhandlinger – et saksrettet sikte, men også med saksfremmede bimotiver. Blikk for dette sammensatte spillet er ofte nødvendig for å forstå forløpet av diplomatiske forhandlinger.

I en verden preget av voksende gjensidig avhengighet mellom formelt suverene stater blir det stadig mer å forhandle om. Internasjonale avtaler om f.eks. handelsliberalisering er noe av forklaringen på øket gjensidig avhengighet, samtidig som den gjensidige avhengigheten gir grobunn for nye forhandlinger. Internasjonale forhandlinger og samspillet mellom uten- og innenrikspolitikk har derfor fått økende faglig oppmerksomhet de siste 10– 15 årene.

Statsvitenskap/2007 Page 264 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

264

Del IV Internasjonal politikk

XM

YM Y1

Y2

X1

Y3

På figuren ser vi et nullsumspill (der den ene parten vinner det den andre taper) mellom part X og part Y. XM og YM representerer beste løsning for henholdsvis X og Y, mens X1 og Y1 representerer den dårligste løsningen de ville akseptere. Her kan begge parter tenkes å godta løsninger mellom X1 og Y1. Hvis Y stiller strengere krav, f.eks. til Y2, vil løsninger mellom Y1 og Y2 ikke lenger være akseptable for Y, og hvis Y blir overmodig og krever ytterligere innskrenkning av akseptable løsninger, f.eks. til Y3, vil ikke lenger en forhandlingsløsning mellom partene være mulig gitt de minimumskravene X har.

Kilde: Putnam, R.D. «Diplomacy and Domestic Politics. The Logic of Two-Level Games», International Organization vol. 42: 3, 1988, s. 427–460.

Det kanskje viktigste og mest siterte bidraget er levert av amerikaneren Robert Putnam. Hans utgangspunkt er at innen- og utenrikspolitikk stadig oftere vikles inn i hverandre. Skal man forsøke å få et klart grep om sammenvevde prosesser, er det nyttig å stilisere bildet noe. Putnam ser for seg et «tonivåspill» hvor hvert land har en sjefsforhandler (en regjeringssjef eller lignende) som forholder seg til en internasjonal (nivå I) og en nasjonal (nivå II) arena samtidig. Spillene henger sammen. Forhandlerens spillerom internasjonalt er betinget av hvilke spilleregler og preferanser han eller hun står overfor nasjonalt, og omvendt: Hva ulike koalisjoner i en bestemt sak kan oppnå på hjemmebane, kan avhenge av hva slags press og/eller støtte de kan vise til fra den internasjonale arena.

Det er enklest å presentere modellen hvis vi tenker oss at spillet foregår i to faser og mellom to land. Først forhandles det på nivå I, noe som leder til en foreløpig avtale. Denne avtalen må så ratifiseres på nivå II. Det vil si at avtalen må godtas på begge hjemmebaner. I analyse av konkrete caser kan man gjøre bildet mer komplisert ved å inkludere flere land og ved å åpne for løpende konsultasjoner mellom de to nivåene.

Hos Putnam kan ratifisering referere til en formell beslutningsregel, f.eks. avtaler som trenger et bestemt parlamentsflertall bak seg for å tre i kraft.

Men det kan også referere til uformelle realiteter: En

internasjonal avtale vil ofte være bortimot verdiløs hvis den ikke støttes av berørte nøkkelgrupper på hjemmebane. Et slikt åpent begrep om ratifisering gjør at både demokratiske rettsstater kjennetegnet av klare politiske spilleregler og mindre demokratiske stater med uklare beslutningsprosedyrer kan inkluderes i den samme modellen.

«Vinnermengde» er et nøkkelbegrep hos Putnam. Vinnermengde er det spennet av mulige utfall på nivå I som kan ratifiseres på nivå II. Feltet hvor vinnermengdene overlapper hverandre, utgjør potensialet for mulige avtaler. Hvis statene forhandler om et knapt gode, f.eks. andeler av en gitt fiskekvote, kan vi illustrere dette med et kontinuum hvor deres primære interesser ligger i å ta alt selv, og hvor de strekker seg mot det punktet på kontinuumet hvor de selv ikke får noe, for å skape plass for den andre partens krav. Vi kan tenke oss at den aller beste løsningen for land A er å få hele kvoten for seg selv, men i realiteten kan avtaler helt ned til en tredjedel ratifiseres. Hvis situasjonen er den samme for land B, vil feltet som går fra en tredjedel av kvoten for land A (og to tredjedeler til land B) til en tredjedel av kvoten for land B (og to tredjedeler til land A), være feltet av overlappende vinnermengder.

Vi skjønner at vinnermengdenes størrelse til sammen er helt avgjørende for om spillet skal resultere i en avtale eller ikke. Jo større vinnermeng-

Statsvitenskap/2007 Page 265 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

24 Utenrikspolitikk

der, jo større overlapp og jo større sjanse for at man skal finne frem til en avtale. For den enkelte spiller derimot er stor vinnermengde et tveegget sverd.

Hvis motparten vet at du har en stor vinnermengde, kan hun presse deg hardere, noe som i sin tur kan friste deg til å gi inntrykk av at din vinnermengde er mindre enn den faktisk er, som igjen kan føre til at du mister en avtale du ønsket å få i havn.

En viktig teoretisk utfordring er derfor å si noe om hva som bestemmer størrelsen på vinnermengder. Putnam trekker på generell teori om politiske prosesser og identifiserer to standard typer av faktorer på nivå II; fordeling av interesser, makt og muligheter for koalisjoner på den ene siden, og institusjoner på den andre. Den siste faktoren som er med på å gi vinnermengdens størrelse, er sjefsforhandlernes strategier. Sjefsforhandlere kan tilby sidebetaling til så vel egne pressgrupper som motpartens i håp om å få avtalen i havn.

Putnams begrepsapparat kan i prinsippet anvendes på alle situasjoner hvor forhandlinger føres mellom aktører som må ta hensyn til indre interessenter og eksterne motparter samtidig, f.eks. forhandlinger mellom toppledelsen i NHO og LO. Noen av dem som har kommet etter Putnam, har brukt hans teori som et rammeverk for å analysere konkrete forhandlingssituasjoner, mens andre har vært mer opptatt av å utvikle en formalisert (gjerne spillteoretisk) teori om tonivåspill.

Et utenrikspolitisk problem er ikke uten videre løst når en avtale er inngått og ratifisert. Avtalen skal også respekteres og overholdes i praksis. Her vil det være avgjørende hvilke former for belønning og straff som er knyttet til etterlevelse og avtalebrudd. Stabile atferdsnormer i utenrikspolitikken kan gjerne betraktes som avleiringer av vedtak basert på kalkyler over fordeler og ulemper. Her er også tidsperspektivet av betydning: Den kortsiktige og sikre straff har større gjennomslagskraft enn den langsiktige og usikre belønning, og omvendt. Problemene omkring forpliktende internasjonale miljøavtaler illustrerer dette, som vi skal se i et senere kapittel.

265

Krisediplomati Statenes atferd under konfrontasjoner og internasjonale kriser er et spesialområde innen diplomatiske studier. En internasjonal krise er en situasjon hvor mye står på spill for to eller flere stater, hvor konfrontasjonen kan ende med krig, og hvor en løsning må finnes relativt raskt. I slike situasjoner blir det diplomatiske spillet mer intenst, og spilles med høyere kortsiktig innsats.

Analysen av krisediplomati har en strategisk og en psykologisk hovedretning.

I strategisk sammenheng er det avgjørende for partene å øke sin gjennomslagskraft på motpartens bekostning, eller å redusere utfallets betydning for motparten. Styrken kan økes gjennom mobilisering, beredskap og rask oppbygging av slagkraft, eller ved å øke truslers troverdighet. Troverdigheten kan økes gjennom proklamasjoner, militærøvelser, flåteforflytninger, henvisning til allianseforpliktelser, til invitasjoner eller til høyere prinsipper. Slike virkemidler benyttes jevnlig under internasjonale kriser. De tar sikte på å vise motparten hvilke omkostninger han står overfor. På den annen side kan taktikken bestå i å understreke hvor lite som egentlig står på spill, ved å betone egne kravs begrensede sikte, hvilke felles verdier som binder partene sammen, og hvordan motparten kan tjene på et ærefullt tilbaketog. Nesten enhver internasjonal krise illustrerer også slike trekk.

Det har vært en utbredt oppfatning at beslutningstakernes rasjonalitet synker under akutte internasjonale kriser: selve stress-situasjonen gjør at færre alternativer blir vurdert, konsekvensanalysen svikter, tilfeldighetene og de febrilske avgjørelser tar overhånd. Disse antakelsene om «stressets psykologi» er ikke bekreftet i nyere internasjonale studier. Systematisk gjennomgang av et utvalg krisesituasjoner har ikke vist noen påviselig nedgang i «rasjonalitet», snarere tvert imot, selv om det fortsatt kan tenkes at vedtak blir mer febrilske og ugjennomtenkte når stresset når et tilstrekkelig høyt nivå.

De siste årene har kriseforskere også begynt å interessere seg for et nytt felt. Nemlig studiet av be-

Statsvitenskap/2007 Page 266 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

266

Del IV Internasjonal politikk

slutningstakere som står overfor en valutakrise. Det har vist seg fruktbart å anvende begrepsapparat og tenkemåter fra sikkerhetspolitikken når man skal forstå hvordan og hvorfor regjerings- og sentralbankledelse handler som den gjør når en fast valutakurs «angripes» av markedet. Utviklingen fra 1990-tallet og utover har gitt et rikt empirisk tilfang for slike studier – fra Sverige og Storbritannia (og i mindre grad Norge) i 1992, til store deler av resten av EU i 1993, Thailand og store deler av Sørøst-Asia i 1997, Brasil i 1998 og Argentina ved årsskiftet 2001/2002.

Propaganda Politisk propaganda er forsøk på å forandre andres holdninger, synspunkter og atferd. Propagandaen inneholder symboler av språklig, billedmessig eller atferdsmessig art; den formidles gjennom ulike kommunikasjonsmedia; og den har bestemte målgrupper – organisasjoner, folkegrupper, regjeringer. Utenrikspolitisk propaganda er ikke prinsipielt forskjellig fra andre former for propaganda, men ulike stater og regimer har gjerne sin særskilte stil, og tillegger propagandaen varierende vekt. NaziTyskland er f.eks. kjent for å ha utviklet et storstilt maskineri for massepropaganda, selv om ethvert regime og enhver stat driver former for propaganda innad og utad. Særlig i krig eller krigslignende tilstander fester stater, også demokratiske rettsstater, et fastere grep rundt informasjonsstrømmene i samfunnet. Et gammelt munnhell sier at det første offeret i en krig alltid er det frie ord.

Ordet propaganda er i seg selv belastet, og brukes ofte nedsettende om tvilsomme eller løgnaktige påstander. «Propaganda» er gjerne noe som drives av motpartens diplomati, mens en selv driver «informasjon». Allerede her er det en propagandakrig om ordenes betydning. Dette illustrerer et viktig poeng. Propaganda ytrer seg ofte som en strid om språkbruk, hvor holdning til fenomenene påvirkes gjennom den emosjonelle ladningen i bestemte ord. «World politics is word politics», som et amerikansk ordspill lyder. Det gir en klar illustrasjon av dette når den ene partens «frihetskjemper» er den

andre partens «terrorist», slik vi har hørt det fra Midtøsten eller fra Mellom-Amerika. Etter terroranslaget mot USA 11. september 2001 og president Bush’ påfølgende «krig mot terrorisme» så flere andre stater en mulighet til å trappe opp sin kamp mot indre fiender i ly av den samme parolen.

I andre sammenhenger kan harmløse eller positivt ladede ord brukes til å dekke over eller mildne en blodig virkelighet, som når krigsoperasjoner kalles «pasifisering» eller «kirurgiske inngrep».

Propaganda gjennom politisk retorikk består ikke bare av misvisende triks, men kan også gi treffende og sannferdig informasjon, i en bestemt hensikt. I utenrikspolitikken kan slik informasjon om motpartens problemer tjene som diplomatisk virkemiddel. I Sovjetunionen fikk amerikanske raseopptøyer inngående oppmerksomhet, mens situasjonen for sovjetiske opposisjonelle ble nøye referert i amerikanske media. Det er ikke lett å skille «ren propaganda» fra «ren informasjon», fordi propagandaen også kan ha informasjonsverdi, og fordi informasjonen kan ha et propagandistisk innslag eller motiv. Propaganda er markedsføring av holdninger og meninger, og derfor nær beslektet med reklame. Moderne reklame utviklet seg i det demokratiske og kapitalistiske USA i mellomkrigstiden samtidig som Goebbels nazistiske maskineri utviklet propagandaen til et nivå verden aldri tidligere hadde sett.

For å virke må propagandaen treffe målgruppen hjemme; den må finne en resonansbunn. Budskapet må virke troverdig, og det må oppfattes som relevant av publikum. Propagandaens teknikker tar sikte på dette. Effektiviteten forutsetter kunnskap om målgruppen, og budskapet må ha en form som er tilstrekkelig enkel, konkret og emosjonelt appellerende til å slå rot. Et eksempel på feilslått utenrikspolitisk propaganda fra 1960- og 1970-tallet var de store helsides annonsene i vestlig presse med Kim Il Sungs taler i tett tekst. En rimelig tolkning av dette er at det ikke først og fremst var ment som påvirkning overfor utlandet, men skulle brukes som demonstrasjonsmateriale innad i Nord-Korea.

Utenrikspolitisk propaganda kan ta mange for-

Statsvitenskap/2007 Page 267 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

24 Utenrikspolitikk

mer, og de diplomatiske tradisjonene varierer.

Målrettede radiosendinger, fjernsyns- og videoprogrammer, utstillinger, festivaler, informasjonskontorer og møtevirksomhet har gjerne størst omfang i stormaktenes diplomati, men benyttes av de aller fleste stater. I spente internasjonale situasjoner har det også vært atskillig oppmerksomhet omkring mer fordekte former for propaganda, gjennom dekkorganisasjoner og ulike former for infiltrasjon i bevegelser og sammenslutninger. Den kalde krigen mellom øst og vest var sterkt preget av dette, på flere plan: ikke bare dekkorganisasjoner og reell infiltrasjon, men også beskyldninger og motbeskyldninger om slik virksomhet som ledd i den kalde krigens propaganda. Her glir utenrikspolitisk propaganda over i en gråsone mot spionasje og fordekte aksjoner på den ene side, og mot en politisk atmosfære forgiftet av mistenksomhet på den andre.

Internasjonal nyhetsformidling reiser også mer allment spørsmål om forholdet mellom informasjon og propaganda. Korrespondenter og pressebyråer er sentrale målgrupper for styrt politisk informasjon, og vil ofte være avhengig av god kontakt med offisielle kilder. Den mest åpenbare metoden består i å invitere utvalgte journalister til konferanser, besøk og privilegert behandling. Problemene omkring tendensiøs og styrt nyhetsformidling er helt grunnleggende journalistiske problemer.

Etter Golfkrigen i 1991 ble amerikanske militære myndigheter sterkt kritisert for å ha styrt informasjonen til pressen, for å ha brukt informasjonsrådgivningsbyråer og til og med for å ha fabrikkert historier av propagandaverdi. Pressen ble på sin side kritisert for å ha vært naive og ettergivende.

Under krigen mot Taliban-regimet i Afghanistan 10 år senere blusset debatten opp på nytt, men denne gangen med mer oppmerksomhet rundt redaksjonelle prioriteringer og mindre på myndighetenes atferd. Kanalen Fox News, f.eks., fikk nye seere, men også en del kritikk for at den la vekk det tradisjonelle beskrivende nyhetsspråket og i stedet begynte å rapportere i et mer populistisk og eksplisitt nasjonalistisk språk. Det er vanskelig å avgjøre virkningene av utenrikspolitisk propaganda. Syste-

267

matisk feilinformasjon, eller ensidig informasjon, vil selvsagt prege holdninger, slik vedvarende oppmerksomhet omkring et saksfelt eller en situasjon kan gjøre det. I krisesituasjoner og under politiske omveltninger er det også rimelig å anta at propaganda kan være en avgjørende motivasjonsfaktor.

Propaganda vil likevel være feilslått om den ikke er tilpasset målgruppens behov og tilbøyeligheter. Avsender og mottaker må være på bølgelengde, for å si det slik. Økonomisk press og belønning Økonomisk samkvem mellom stater er ikke bare drevet av et ønske om gjensidig lønnsom handel.

Utviklingsmål, politisk stabilitet og behovet for vennligsinnede omgivelser inngår i et bredere utenrikspolitisk sikte, hvor økonomiske virkemidler er sentrale. Materiell belønning og sanksjon kan brukes til å påvirke en regjerings politikk, til å befeste en fremmed regjering eller til å underminere den.

Belønningene kan bestå i gaver og hjelp, lån, lisensavtaler, kvoteordninger, forsyningsgarantier og preferanseavtaler om import. De negative sanksjonene kan bestå i å trekke slike avtaler tilbake, skru igjen kranene, svarteliste produkter, boikotte handel, blokkere økonomisk samkvem.

Den kalde krigen mellom øst og vest har i noen grad også vært en økonomisk krigføring, med bl.a. forbud mot forsyninger av militærstrategisk betydning gjennom de vestlige COCOM-reglene. Ulike former for handelsboikott har vært brukt for å presse regimer med en kontroversiell innenrikspolitikk, bl.a. overfor Sør-Afrika før apartheidregimet falt.

Det er usikkert hvordan en økonomisk boikott virker; det avhenger av det boikottede landets egen ressurssituasjon, dets evne til å omstille seg og til å omgå eller uthule boikotten. I noen situasjoner har en boikott virket mot sin hensikt og styrket det sittende regime fordi den har stimulert indre mobilisering og selvforsyningsgrad. Under andre vilkår kan en boikott gi økt indre splittelse og svekke oppslutningen om regimets politikk. En viktig kritikk mot økonomiske straffetiltak er at de lett rammer en uskyldig sivilbefolkning, mens de statsbærende

Statsvitenskap/2007 Page 268 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

268

Del IV Internasjonal politikk

elitene har mindre problemer med å skaffe seg tilstrekkelig med mat, medisiner og andre nødvendigheter. Økonomiske virkemidler i utenrikspolitikken er særlig synlige i akutte situasjoner og relativt uvanlige tilfeller. De er likevel del av hverdagen i internasjonale forhold.

Særlig stormakter bruker økonomisk kontakt som et instrument for mer generell innflytelse i ulike deler av verden. Gjennom hjelp, lån og investeringer bygges det opp former for avhengighet hvor de politiske og de økonomiske virkningene vanskelig kan skilles klart fra hverandre.

Militære støtteprogrammer er en blanding av økonomisk og sikkerhetspolitisk assistanse, og samtidig et ledd i giverlandets alliansebygging.

Stormaktene har svært omfattende programmer av denne typen, og militære leveringer benyttes også av mindre stater og alliansefrie land. Slik militærhjelp gir ikke bare økt forsvarsevne utad, men kan også benyttes av regimer som trenger støtte mot indre uro. Igjen kan tilbaketrekking av denne støtten benyttes som pressmiddel, samtidig som enkelte regimer har utnyttet stormaktsrivaliseringen til å skaffe seg forsyninger fra flere kanter. Heller ikke her er det mulig å si noe helt generelt om hvilke kontrollmuligheter militærhjelp gir.

Også Norge bruker bistand strategisk. Etter at rollen som fredsmegler ble en stadig tydeligere del av norske utenrikspolitiske ambisjoner på 1990-tallet, har bistand vært brukt for å bygge tillit til Norge i konfliktområder. Slik hjelp må samtidig ytes med forsiktighet for ikke å skade giverlandets omdømme hos andre parter i en konflikt. Vellykket fredsmegling kan også forsterke følelsen av forpliktelse til å hjelpe til med gjenoppbygging av et krigsherjet område.

Fordekt aksjon

styrke en politisk opposisjon, påvirke utfallet av en indre maktkamp. Propagandavarianten av dette kalles gjerne plantet desinformasjon, og dreier seg om kompromitterende rykter for å svekke et regime, en statssjef eller en gruppering. Halvsanne eller usanne historier om regi av terroraksjoner kan være et eksempel på dette. I økonomiske former kan det dreie seg om bestikkelser, påvirkning av fagforeninger til streikeaksjoner, oppmuntring til opptøyer og andre former for såkalt politisk destabilisering. De militære aksjonene kan strekke seg fra hemmelige våpenforsyninger og instruktørtjenester til attentater, kommandoraids og troppeinnsats.

Det er uklare skillelinjer mellom mer rutinemessig etterretningsvirksomhet og spionasje, og over til fordekte aksjoner av mer akutt og dramatisk art.

Mange fordekte aksjoner er iverksatt av offisielle etterretningsorganisasjoner, men kan også drives av andre organer, som da den amerikanske sikkerhetsrådgiver og deler av hans stab hadde hånd om hemmelige våpenleveranser til Iran og pengeoverføringer til Contras i Nicaragua midt i 1980-årene.

Iran-Contras-affæren – som mange andre operasjoner – viser at det er vanskelig å holde fordekte aksjoner fordekt særlig lenge. De har ofte hatt uoverskuelige virkninger både innad i ansvarlige regjeringer og utad, overfor krefter som støttes, men som er vanskelige å kontrollere. Hemmelige operasjoner har ofte hatt utilsiktede virkninger, på kort eller lang sikt. Det er kanskje særlig i åpne samfunn, med vanskelige vilkår for langvarig hemmelighold, slike saker kan føre til politiske rystelser.

Dette skyldes at fordekte aksjoner skaper ekstra vansker for et demokratisk regime. Det er et uløst problem at aksjonene ofte må ledes utenfor folkevalgte organers kontroll. Skal de kontrolleres, er det vanskelig å holde dem skjult. Skal de holdes skjult, er det vanskelig å kontrollere dem. Fordekte aksjoner i åpne samfunn er et paradoks det har vist seg vanskelig å oppløse.

Både propaganda og økonomiske virkemidler glir over i en ytre gråsone mot det som gjerne kalles fordekt aksjon. Dette er mer eller mindre hemmelige operasjoner med sikte på å undergrave et regime,

Militær intervensjon Militære intervensjoner i andre lands indre forhold omfatter en skala fra våpenhjelp og instruktører til

Statsvitenskap/2007 Page 269 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

24 Utenrikspolitikk

«kanonbåtdiplomati» og troppeforsendelser. Siktepunktet kan variere fra det relativt beskjedne, som å sikre en råvaretilførsel eller berge enkeltpersoner, til det omfattende, som å tvinge frem en politisk kursendring, befeste en etablert linje eller styrte et regime. Det er gjerne stormakter eller regionalt sterke stater som intervenerer i svakere land, splittet av indre uro. Supermaktene har intervenert i sine nærområder og «innflytelsessfærer». Tidligere kolonimakter har intervenert i sine gamle kolonier, hvor de fortsatt kan ha hatt interesser og støttespillere. Regionale makter, som Vietnam, India og Israel, har intervenert i nabostater, ut fra offensive eller defensive motiver.

Det er ikke bare stater som intervenerer militært.

En gruppe av land, et storkonsern eller en internasjonal organisasjon kan også gripe inn med makt.

Både regionale og mer universelle organisasjoner kan opptre som støttespillere for en intervensjonsmakt, slik NATO gjorde det i Kosovo i 1999, slik Warszawapaktlandene gjorde overfor Tsjekkoslovakia i 1968, slik Organisasjonen av amerikanske stater gjorde overfor Den dominikanske republikk i 1965, og slik FN gjorde i Korea i 1950.

Intervensjoner gjennomføres ofte, men ikke bare, i en relativt sterk makts nærområder; det er gjerne stater i politisk ubalanse og indre splittelse som er mest utsatt; og intervensjoner forutsetter at betydelige interesser står på spill, siden den folkerettslige barrieren mot innblanding i andre staters indre forhold nok begrenser omfanget.

Motivet kan være politisk – nøytralisere en trussel, beskytte en viktig alliert eller demme opp for en motstanders fotfeste; det kan være strategisk – sikre kontroll over et geopolitisk sentralt område; eller det kan være økonomisk – sikre viktige råvaretilførsler eller andre økonomiske forbindelser. Beveggrunnen kan også være humanitær. På 1990-tallet rykket USA og allierte flere ganger inn i borgerkriger med humanitære begrunnelser. Generelt vil motivene bak en intervensjon ofte være sammensatte og skiftende. Det kan være stor avstand mellom offisielle begrunnelser og bakenforliggende motiver.

Militær intervensjon er anslag mot en annen

269

stats suverenitet. Selve ideen om suverene stater, en av grunnpilarene i internasjonal politikk, gjør intervensjon til et prinsipielt problem. Det innebærer ofte en diplomatisk krise, fordi det støter mot prinsippet om ikke-innblanding i andre staters indre anliggender, slik det bl.a. er skrevet inn i FN-pakten.

Derfor blir begrunnelsen for intervensjon viktig.

Intervensjonsmakter legger gjerne vekt på at de er invitert av en legitim gruppering innad i landet selv; at intervensjonen bare er en kortvarig nødløsning, f.eks. for å redde egne landsmenn i fare; at intervensjonen tjener høyere internasjonale mål, som frihet og verdensfred; at – kanskje fremfor alt – intervensjonen er et mottrekk mot andre som har intervenert først. En intervensjonsmakt understreker gjerne inngrepets moralske betydning og den inviterende partens legitimitet. Strid om hva som faktisk er foregått, blir et viktig innslag i debatten om intervensjoner. Slik strid – og begrunnelsenes art – skyldes at militær intervensjon i utgangspunktet støter an mot en internasjonal norm. Det er en spenning mellom intervensjon som maktpolitisk virkemiddel og ikke-intervensjon som diplomatisk doktrine.

Utenrikspolitikkens kilder Det er en rekke forskjellige måter å forklare utenrikspolitiske variasjoner på. I faglitteraturen er det ikke full enighet om hvilke faktorer som er viktigst, eller hvordan faktorene skal samles i mer oversiktlige grupper. En ryddig analyseramme kan være å dele forklaringene i fem hovedkilder: ytre forhold (innbefattet strukturelle trekk som maktfordeling og maktbalanse), samfunnsmessige kjennetegn, regjeringsform, rollebestemt atferd og beslutningstakernes personlige særtrekk.

Ytre forhold Dette er forklaringer som legger vekt på betydningen av utenrikspolitiske omgivelser og utfordringer utenfra. Trusler og muligheter, angrep og tilbud, gir impulsene som forklarer orientering og handlingsvalg. «Omgivelsene» er selvsagt en samlekate-

Statsvitenskap/2007 Page 270 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

270

Del IV Internasjonal politikk

gori for en lang rekke variable forhold, fra trekk ved selve det internasjonale system til nabostaters konkrete manøvrer. Noen ytre betingelser spiller også nært sammen med indre særtrekk, slik som nye kommunikasjoner og andre teknologiske endringer, hvor utfordringer utenfra medfører indre omstilling. Betydningen av geografiske forhold viser også til sammenhengen mellom det ytre og det indre. Her er geografisk beliggenhet, grenseforhold, størrelse, kommunikasjoner og ressurser vevd tett sammen.

Den såkalt geopolitiske tradisjon er en form for geografisk determinisme hvor strategisk beliggenhet, størrelse og ressursgrunnlag tillegges avgjørende vekt i utenrikspolitikken. Geopolitikkens pionerer fra omkring begynnelsen av det 20. århundre startet diskusjonen om det som siden har vært tradisjonens grunntemaer: motsetningen mellom britisk-amerikansk sjømakt og russisk landmakt; konsekvensene av tysk kontroll østover; den strategiske betydningen av ulike geografiske områder i storpo-

litikken; teknologiens forskyvning av geostrategiske forhold, slik jernbanen, flyet og atombomben endret forutsetningene for krigføring. En gren av den geopolitiske tradisjon skjøt lange skudd i Tyskland i mellomkrigstiden, og spilte en viktig rolle for tyske forestillinger om ekspansjon. En annen gren fikk betydning i den anglosaksiske verden, og preget bl.a. amerikansk oppdemmingsstrategi mot østblokken etter annen verdenskrig. En tredje variant var mindre maktpolitisk orientert, og fikk en viss betydning blant radikale franske geografer.

Geopolitikkens hovedbidrag er det vi kan kalle det strategiske atlasets pedagogikk: hvordan statenes verdensbilde er betinget av deres egen geografiske plassering og horisont; hvordan teknologiske endringer omformer et områdes strategiske betydning; hvordan forsyningslinjene for energi- og mineralressurser binder regioner sammen og viser deres sårbarhet og avhengighet. Geopolitikk er eksempel på en analyseform hvor beliggenhet og utfordringen fra ytre vilkår står i sentrum.

Den tyske geopolitiker Haushofers verdensbilde fra mellomkrigstiden.

Statsvitenskap/2007 Page 271 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

24 Utenrikspolitikk

Samfunnsmessige kilder En rekke forklaringer på staters utenrikspolitikk har lagt vekt på samfunnsmessige forhold. Her finner vi kultursosiologiske perspektiver, konfliktstudier, klasseanalyse og økonomiske forklaringer.

Noen har lagt særlig vekt på betydningen av kulturelle særtrekk, verdiorienteringer, holdninger, ideologier, verdensbilde. En kulturstrømning kan være etnosentrisk og selvtilfreds eller åpen og tolerant. En dominerende ideologi kan være misjonerende og ekspansiv eller tilbakeholden og innadvendt. Et verdensbilde kan være trusselorientert og aggressivt eller samarbeidspreget og harmoniserende. Mange empiriske undersøkelser har forsøkt å kartlegge slike virkelighetsoppfatninger og holdninger gjennom batterier av spørsmål til politiske ledere og befolkningsutsnitt, eller gjennom analyser av taler, artikler, korrespondanse og annet materiale. Det har f.eks. vært hevdet at både amerikansk og sovjetisk utenrikspolitikk har sterkt misjonerende innslag på vegne av egen samfunnsform, samtidig som det har vært påpekt en historisk spenning mellom isolasjonisme og globalt engasjement i den amerikanske tradisjon. Religiøse retninger har likeledes vært tillagt stor vekt som forklaring på enkelte staters utenrikspolitikk.

Nasjonal enhet eller splittelse er et annet sentralt forhold. Etniske grupper kan finne blodsbrødre og allierte over grensene til andre land, eller en statsleder kan avlede fra indre uro gjennom en pågående og aggressiv utenrikspolitikk. Indre konflikter kan dermed belyse utenrikspolitisk linje gjennom forskjellige mekanismer, fra stridende fraksjoners ulike allianser utad, til forsøk på brobygging ved hjelp av en felles fiende.

Ulike former for klasseanalyse vil betone hvilke interesser som dominerer utenrikspolitikken, og hvordan det utenrikspolitiske lederskap forholder seg til samfunnets sosioøkonomiske skillelinjer.

Det har f.eks. vært hevdet at aristokratiske krigeridealer kan forklare en ekspansiv erobringspolitikk, eller tvert imot at kapitalistiske interesser har vært nær knyttet til rustningsindustri og kolonialistisk rivalisering. Det fins også en marxistisk teori om

271

«bonapartisme» – etter Marx’ analyser av fransk politikk – som sier at statsmakten løsrives som et mer uavhengig apparat når to sentrale samfunnsklasser balanserer og nøytraliserer hverandre. Noen analyser har tatt utgangspunkt i forskjeller i statens struktur, og fremmet en hypotese om at jo mer enhetlig statsapparatet er bygget opp, jo sterkere står staten i forhold til samfunnsinteresser på den ene siden og andre stater på den andre. Putnams analyse av tonivåforhandlinger, som vi diskuterte tidligere i dette kapitlet, kompliserer dette bildet. Slik er det fordi «sterke stater» lett gir inntrykk av å ha en stor «vinnermengde».

En annen utbredt oppfatning, også innen liberal teori, har vært at kommersielle interesser dels trekker utenrikspolitikken i proteksjonistisk retning og dels i retning av internasjonal integrasjon, avhengig av de ulike næringsinteressenes posisjon på markedet. Denne type teori har vært i rask utvikling de siste 15 årene. Statsvitere har tatt utgangspunkt i økonomiske modeller og brukt dem til å identifisere mulige skillelinjer i den utenriksøkonomiske politikken.

Her vil valget av modell være avgjørende for hvilke gruppedannelser man anser som utslagsgivende. Noen økonomiske modeller tar utgangspunkt i produksjonsfaktorer (den såkalte Samuelson-Stolper-modellen går tilbake til arven fra Ricardo og Marx og skiller mellom arbeid, kapitaleiere og jordeiere) og ser på hvordan endringer i bytteforholdet mellom land påvirker disse brede gruppenes makt og interesser i den utenriksøkonomiske politikken. Hovedtanken er at produsenter som opplever et svekket bytteforhold, søker beskyttelse og ønsker seg en proteksjonistisk politikk.

Andre økonomiske modeller retter oppmerksomheten mot sektorer snarere enn klasser, og gir en forventning om at eksportkonkurrerende næringer ønsker frihandel, mens importkonkurrerende søker beskyttelse. Eller at de som lett kan flytte sine ressurser over i annen virksomhet, ønsker økonomisk åpenhet, mens de med mer spesifikke og bundne aktiva er redde for åpenhet.

Disse siste poengene peker mot økonomiske in-

Statsvitenskap/2007 Page 272 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

272

Del IV Internasjonal politikk

teresser, økonomisk system og utviklingsnivå som utenrikspolitisk forklaring. Fagforeninger, forretningsforetak og næringsorganisasjoner kan virke som pressgrupper overfor vedtaksorganer, eller utenriksledelsen kan selv bære frem bestemte økonomiske mål.

Styreform Selve styringsapparatet omkring utenrikspolitiske beslutninger kan også forklare noe av politikken.

Noe av dette er konstitusjonelt bestemt, som maktfordelingen mellom lovgivende og utøvende makt, mellom parlamentarisk forsamling og statsråd, eller som forskjellen på et presidentstyre med utstrakte utenrikspolitiske fullmakter og et parlamentarisk styre hvor utenriksledelsen er fastere bundet av nasjonalforsamlingens flertall.

Noe er bestemt av byråkratisk vekst, med et økende mangfold av regjeringskontorer og organisasjoner som konkurrerer om utenrikspolitisk beslutningsmyndighet. I Norge har Utenriksdepartementet hatt sterk konkurranse fra andre etater på viktige utenrikspolitiske felter, som forsvar, næringsøkonomi, kulturkontakt og bistandspolitikk.

Selve veksten i det offentlige beslutningsapparat har trolig bidratt til fragmentering og kompetansestrid innen utenrikspolitikken. I mange land har også mer konstitusjonell kompetansestrid hatt dramatiske konsekvenser, som i stridighetene om krigsbeslutninger og bevilgninger mellom presidenten og kongressen i USA. Som vi var inne på i kapittel 6, har skillet mellom uten- og innenrikspolitikk blitt svakere i takt med økonomisk integrasjon gjennom WTO og EU-samarbeidet. Dette har også konsekvenser for organiseringen av det utenrikspolitiske arbeidet.

Etter at Norge ble tilknyttet EUs indre marked gjennom EØS-avtalen, har så godt som alle våre departementer og direktorater og andre etater fått et mer krevende forhold til omverden. Det vedtas regler som angår dem, og selv om mye av dette dreier seg om trivielle spørsmål sett med Utenriksdepartementets øyne, er det likevel rimelig å si at stadig nye aktører får en rolle i utenrikspolitikken.

Dette bidrar i sin tur til fragmentering av den utenrikspolitiske beslutningsprosessen.

Rollemønstre Roller som kilder til utenrikspolitikk bygger på en forestilling om at beslutningstakernes posisjoner preger deres atferd. Stilling og embete, og de arbeidsoppgaver og forventninger som definerer dem, avgjør handlingslinjene: «Hvor du står, avhenger av hvor du sitter.» Rolletesen innebærer at posisjonenes egenart visker ut betydningen av innehavernes individuelle særtrekk. Argumentet er særlig at sentrale beslutninger styres av rutiner, forventninger, arbeidsdeling og informasjonstilgang. Beslutningsprosessen er strukturert gjennom rollemønstre, med tid og oppmerksomhet som knappe goder, hvor rolleatferden reduserer beslutningskostnadene. Samtidig er den organiserte arbeidsdelingen med på å bestemme politikkens innhold fordi den påvirker hvilke saker som får oppmerksomhet, og hva slags rutiner de skal behandles i henhold til. En president eller en utenriksminister vil være inngjerdet av et byråkratisk apparat med stabile rutiner og faste forventninger, hvor avvik fra rollens krav har store omkostninger fordi avvikene kan treneres, saboteres og sanksjoneres på ulike måter.

Likevel gir rolletesen, i sin sterkeste form, best forklaring av gruppeatferd på byråkratisk nivå, fordi utenrikspolitiske ledere har mindre rutinepregede oppgaver og ofte står overfor nye utfordringer hvor tilpasning til en etablert rolle er utilstrekkelig. Politisk lederskap vil i en viss forstand være overskridende handling, som bryter med fastlagte rollemønstre.

Slikt lederskap avhenger mer av individuelle egenskaper; noen ledere er mindre rollekonforme enn andre.

Individuelle særtrekk Det er svært vanlig å forklare utenrikspolitikk og utenrikspolitiske endringer ved lederes egenskaper – deres dyktighet, oppfatninger og personlighetstrekk. Både den faglige og den populære litteraturen om betydningen av utenrikslederes kjennetegn og psyke er meget stor. Det er f.eks. gjort psykoana-

Statsvitenskap/2007 Page 273 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

24 Utenrikspolitikk

lytiske studier av den amerikanske president Wilson som forklaring på hans opptreden under Versailles-forhandlingene etter første verdenskrig.

Statslederes usikkerhet, forfengelighet og revansjelyst har vært lagt under lupen i studiet av internasjonale konflikter. Politiske biografier gir, naturligvis, stor plass for betydningen av personlighet og spillestil i utenrikspolitiske spørsmål. Politisk psykologi er en egen underdisiplin, med vekt på personlighetstrekk, virkelighetsoppfatning og individuelle reaksjonsmønstre.

Til en viss grad kan det også være en slags «rolleforventning» om å sette personlig stempel på et embete. Hver amerikansk president forsøker f.eks. å gi sin administrasjon et politisk og stilmessig særpreg, med egne utenrikspolitiske «doktriner» knyttet til presidentens navn. Rollen krever i en viss forstand at posisjonen heves opp over det rutinepregede rollespill. Det er et mål å markere seg for «historien». I andre sammenhenger kan bruddet med forgjengerne være mer overraskende og dramatisk, som da Gorbatsjov overtok som sovjetisk leder i 1985.

Individuelle særtrekk går ofte utover forventningen om en viss personlig overskridelse av rollen.

President Reagan hadde en annen arbeidsform, et annet verdensbilde og en annen ideologi enn forgjengeren Carter. Det var mer enn et skifte av partifarge og politiske forventninger da John Lyng overtok som norsk utenriksminister etter Halvard Lange i 1965.

Mangfoldet av forklaringer Det er ikke grunnlag for å hevde at et lands utenrikspolitikk har en avgjørende kilde, og at andre forklaringer er unødvendige eller feilaktige. Det er to fruktbare måter å betrakte forholdet mellom de ulike forklaringsfaktorene på.

For det første er det spørsmål om faktorenes relative betydning i en sammensatt forklaring. Her

273

gis ingen generelle svar. Hver situasjon må analyseres detaljert og konkret for å si noe meningsfylt om dette. Sammenlignende studier av utenrikspolitikk kan gi et bilde, men ingen generelle fasitsvar.

For det andre kan de utenrikspolitiske hovedkildene, slik de er fremstilt ovenfor, betraktes som analyserammer og begrensninger i gradvis trangere sirkler fra de ytre utfordringer og den geopolitiske posisjon og inn til rollemønstre og individuelle særtrekk. For hver sirkel kan vi undersøke hvor god forklaring den gir på et gitt utenrikspolitisk fenomen, slik at faktorenes betydning kan veies mot hverandre. Dermed blir studiet av utenrikspolitikk og internasjonale hendelser en slags trakt der vi trinnvis beveger oss fra det strukturelle via det samfunnsmessige til det individuelle nivå, i den grad dette synes nødvendig for å forklare fenomenet. Konkrete studier av utenrikspolitikk har ofte denne innebygde formen, selv om analyserammen ikke alltid er synlig eller systematisk brukt.

Videre lesning Allison, G.T., Essence of Decision, Little, Brown, Boston 1971.

Carlsnæs, W. et al., Contemporary European Foreign Policy, Sage, London 2004.

Craig G.A. & A.L. George, Force and Statecraft, Oxford University Press, Oxford 1983.

James, A., Sovereign Statehood, Allen & Unwin, London 1986.

Katzenstein, P.J., red., The Culture of National Security, Columbia University Press, New York 1996.

Riste, O., Norway’s Foreign Relations, Universitetsforlaget, Oslo 2005.

Smith, M. & M. Webber, Foreign Policy in a Transformed World, Prentice-Hall, Boston 2002.

Statsvitenskap/2007 Page 274 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

274

Del IV Internasjonal politikk

Kapittel 25

Konfliktstrukturene etter den kalde krigen Skygger av den kalde krigen Den 9. november 1989 startet rivingen av muren gjennom Berlin. Muren hadde stått som et håndfast uttrykk for den kalde krigen og skillet mellom øst og vest i Europa. Den var reist i 1961 for å forhindre utvandring og flukt fra DDR, det daværende kommuniststyrte Øst-Tyskland. Murens fall førte til gjenforening av Tyskland og i videre forstand til slutten på den kalde krigen. Den kalde krigen var en stormaktrivalisering mellom seiersmaktene i annen verdenskrig, i første rekke mellom USA og Sovjetunionen og deres allierte. Den startet allerede i 1945 med de seirende makters inndeling av Tyskland, utvidet seg gradvis til å bli en rivalisering om kontroll i samtlige verdensdeler, og endte til slutt med oppløsningen av Sovjetunionen i 1991–92.

Den kalde krigen hadde mange dimensjoner.

Den var en supermaktmotsetning med gjensidig frykt og mistenksomhet, holdt i risikabel balanse med masseødeleggelsesvåpen på begge sider. Den såkalte terrorbalansen var en trussel om gjensidig ødeleggelse som hvilte på den angrepne parts evne til å slå tilbake og knuse angriperen. Dernest var den kalde krigen et våpenkappløp mellom stormaktene i øst og vest, dels av frykt for at motparten kunne forrykke terrorbalansen med en overlegen slagstyrke eller forsvarsevne, og dels for å ha militære virkemidler i mindre konflikter som ikke utløste full atomkrig. Den kalde krigen var dermed også en kamp om innflytelse i den såkalte tredje verden, i de nye statene i Afrika og Asia etter avkoloniseringen fra 1950-tallet. Endelig var den kalde krigen en kamp mellom ulike samfunnssystemer med forskjellige politiske og økonomiske ordnin-

ger – mer sentraldirigert ettpartistyre i øst, mer markedsøkonomi og demokratisk styresett i vest, i hvert fall i Nord-Amerika og Vest-Europa. Kampen mellom samfunnssystemer førte til kamp mot spionasje og indre fiender på begge sider av jernteppet, bildet på skillelinjen mellom øst og vest.

Den kalde krigen har etterlatt seg en mangetydig arv. Enkelte land er fortsatt partistater med kommunistisk orientering, som Cuba og Nord-Korea. I Kina drives det en vidtgående markedsorientert reformpolitikk med det gamle kommunistpartiet i førersetet. I store deler av det tidligere Sovjetunionen er autoritære strukturer fortsatt på plass, selv om de har andre politisk-ideologiske fortegn. Andre steder, som i enkelte afrikanske land, falt selve statsapparatet sammen da supermaktene ikke lenger rivaliserte gjennom støtte til autoritære alliansepartnere. Deler av den internasjonale terrorismen har også røtter i den kalde krigen, som da islamske ekstremister var vestlige allierte i kampen mot den sovjetiske okkupasjonen av Afghanistan.

Den kalde krigen kaster også skygger av direkte militær karakter. De kjernefysiske våpenarsenalene er fortsatt en sentral maktfaktor, og kjernefysisk materiale kom på avveie etter oppløsningen av Sovjetunionen. Militære styrker ble redusert, og i deler av verden er overflødige fra offiserskorps og spesialstyrker blitt en viktig rekrutteringsbase for private sikkerhets- og militærselskaper. Dette har vært en vekstbransje i mange land, ikke minst i Storbritannia og USA. Reduserte forsvarsbudsjetter i Europa etter den kalde krigen førte også til at USA økte sin militærteknologiske overlegenhet som eneste gjenværende supermakt.

Statsvitenskap/2007 Page 275 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

25 Konfliktstrukturene etter den kalde krigen

Den europeiske union ble skapt av den kalde krigen, som en strategi for å forhindre ny tysk maktpolitikk i Europa og som en følge av at stormaktspenningen var flyttet til konflikten mellom USA og Sovjetunionen. De opprinnelige EEC/EUlandene satt så å si i samme båt, med USA som felles beskytter og Sovjetunionen som felles fiende.

Dette var en viktig betingelse for at integrasjonspolitikken var mulig, samtidig som særlig Frankrike så europeisk integrasjon som et virkemiddel for økonomisk vekst og storpolitisk selvstendighet i forhold til maktblokkene. De østeuropeiske landenes bakgrunn som satelittstater under det sovjetiske imperiet skapte den sterke politiske dynamikken i EUs utvidelse østover etter at den kalde krigen var slutt.

Slik sett er det mange trekk ved dagens verden som bare er forståelige i lys av den kalde krigen.

En storpolitisk omveltning Den kalde krigen gikk i oppløsning med de dramatiske begivenhetene i Europa i 1989–91. Gjennom politisk press og folkelig motstand falt det ene etter det andre av kommunistregimene i Øst-Europa sammen, uten at Sovjetunionen grep reddende inn.

Warszawapakten ble oppløst, først reelt og siden formelt. «Jernteppet» gjennom Europa ble dermed hevet, og også Sovjetunionen selv ble oppløst da republikkene etablerte seg som uavhengige stater.

Partidiktaturet og imperiet smuldret opp innenfra. Åpningen av muren gjennom Berlin den 9. november 1989 kan stå som et symbol på oppløsningen av den kalde krigen. Den grunnleggende endringen av rammene for internasjonal politikk kom likevel i perioden etterpå, da Sovjetunionen raknet.

Det var tre sentrale faktorer i den kalde krigen som nå forsvant.

For det første supermaktrivaliseringen mellom USA og Sovjetunionen, mellom vestblokken og østblokken. Det maktpolitiske mønsteret endret seg fra en tosidig, «bipolar», storpolitikk til en mer ubestemt form – dels mer «unipolar», med USA som dominerende supermakt, og dels mer flersi-

275

dig, «multipolar», med større politisk og økonomisk selvhevdelse for stater og handelsblokker i Europa og i Asia. Enkelte områder, som Afrika, ble i større grad overlatt til seg selv da supermaktrivaliseringen var over.

For det andre falt kommunismen som politisk kraft, først og fremst i det tidligere Sovjetunionen og det tidligere Øst-Europa, men også i deler av den tredje verden. Den politisk-økonomiske skalaen for systemvariasjon ble kortet inn. Varianter av markedsliberalisme, med innslag av mer markedstilpasset sosialdemokrati, kom til å dominere debatten i både øst og vest. Det liberale demokrati fikk også en sterkere posisjon, i hvert fall ideologisk, med ettpartiregimenes fall.

For det tredje var Sovjetunionen, den ene hovedpolen i den kalde krigen, borte. Først ble det ytre imperium oppløst, med uavhengighet og nye styreformer i Øst-Europa; dernest gikk det indre imperium i oppløsning, da selvstendige stater etterfulgte sovjetrepublikkene fra Baltikum via Hviterussland, Ukraina og Georgia til Kaukasus-området. Dette imperiesammenbruddet innebar samtidig nedbygging av sovjetisk maktpolitikk i nærområder som Afghanistan, Sørøst-Asia og Balkan.

Hvordan kunne sovjetisk makt gå i oppløsning slik den gjorde, uten nederlag i krig og over et kort tidsrom? Viktige deler av svaret er trolig å finne i den sovjetiske kommandoøkonomiens manglende effektivitet og etter hvert lave legitimitet, med virkninger som ble forsterket av et tyngende rustningskappløp og et kostnadskrevende imperium. Samtidig traff det sovjetiske lederskap under Gorbatsjov en rekke beslutninger der maktposisjonen ble bygd ned: åpne for debatt (glasnost) og reformer (perestrojka) innad; dempe rivaliseringen i den tredje verden og trekke styrkene tilbake fra Afghanistan; unnlate å marsjere inn i Øst-Europa da kommunistregimene falt; motstrebende akseptere uavhengighet for de baltiske stater; bidra til endringer av den føderale union av sovjetrepublikker som åpnet for full uavhengighet. Gorbatsjov er blitt stående som et kroneksempel på det den tyske forfatteren Hans Magnus Enzensberger kalte tilbaketogets hel-

Statsvitenskap/2007 Page 276 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

276

Del IV Internasjonal politikk

ter, og han fikk en nobelpris for sider av sitt maktpolitiske tilbaketog. Slik sett gikk den kalde krigen i oppløsning gjennom et samspill av økonomisk system, maktpolitisk struktur og politiske aktørers valg. Valgene og utfallet lot seg vanskelig forutse.

Derfor kom slutten på den kalde krigen så overraskende at vi først har kunnet forklare den i tilbakeblikk.

Den kalde krigen var ikke bare en spenningsfylt fred. Den var kjennetegnet ved et bestemt mønster av krig og fred. I Europa og i forholdet mellom supermaktene kan vi snakke om «den lange freden» etter 1945. Her var vedvarende spenning og periodiske kriser, men ingen stormaktskrig; det hersket en overordnet stabilitet mellom øst og vest i Europa. Samtidig rivaliserte maktblokkene i andre verdensdeler, med støtte til hver sin part i borgerkrig og regionale oppgjør. I mange områder av den tredje verden var det ingen «lang fred». Her var kolonikriger og lokale kriger med øst og vest på hver sin side – som i Midtøsten, i Mellom-Amerika, i Sørøst-Asia, i Afrika og i den arabiske verden. Den tredje verden var den kalde krigens stormsone.

Etter den kalde krigen er dette mønsteret endret.

Det har hatt tre umiddelbare følger at jernteppet og kommunistregimene er borte og Sovjetunionen oppløst.

For det første er mange av de tidligere såkalte øststatene rammet av statsoppløsning. Etter at partistaten falt sammen, var det ikke noe folkefellesskap som forente. Etnisk-nasjonale og regionale motsetninger sprang opp til overflaten, gjerne utnyttet av rivaliserende politikere. Særlig det tidligere Sovjetunionen og det tidligere Jugoslavia har vært revet av krig mellom republikker og av borgerkrig, løsrivelseskamp og grensestrid. Bare i Tsjekkoslovakia gikk en statlig skilsmisse fredelig for seg, fordi et etnisk hovedskille falt sammen med en entydig grense mellom de to delene, og fordi det tsjekkiske lederskap ikke hadde sterke interesser av å holde fast på det økonomisk mer tilbakeliggende Slovakia (det var her storparten av den ulønnsomme kommunistiske tungindustrien lå).

For det andre er det enkelte lokale maktpolitike-

re som ikke lenger holdes i tømme av en alliert supermakt, og som derfor fristes til mer risikofylt eventyrpolitikk. Saddam Hussein i Irak ville nok kjent en høyere terskel mot invasjon av Kuwait i 1990 dersom den kalde krigens rammer hadde ligget over ham.

For det tredje er statsoppløsning og borgerkrig mer utbredt i deler av den tredje verden, særlig i Afrika. En viktig grunn kan være at mange av landene her er lite nasjonalt integrert, med en autoritær hersker som har holdt dem samlet. Herskeren og hans regime klapper lettere sammen når supermaktstøtten faller vekk. Det var dette som skjedde da land som Somalia og Liberia ikke lenger hadde samme betydning for amerikansk strategi; regimene falt fra hverandre i borgerkrig og kaos. Den tidligere supermaktklient som har overlevd lengst – mot tunge odds etter at sovjetisk støtte ble borte – er Fidel Castro på Cuba.

De typiske konfliktene etter den kalde krigen er borgerkrig, statssammenbrudd, grensestrid, nasjonalitetskonflikter. Det har vært kriger i lokal og regional målestokk, særlig innenfor en stats grenser, men ingen av dem har utviklet seg til å bli voldelige stormaktskonflikter. La oss se nærmere på de utsiktene som avtegner seg i denne nye situasjonen.

Krig og fred etter den kalde krigen Den kalde krigen ga en form for overordnet stabilitet som nå er borte. Er dagens fred mer eller mindre stabil? Vi skal nærme oss svaret ved å se på noen trekk ved fagdebatten om fredsbetingelser etter den kalde krigen. Utgangspunktet er forklaringen på at verden unngikk en storkrig under supermaktspenningen; hva skyldtes «den lange freden» etter 1945?

Svaret gis gjerne i tre ledd. Første ledd er atomvåpen på begge sider, gjensidig avskrekking, terrorbalanse. Supermaktene fortalte hverandre, med sine våpen og rakettprogrammer, at de kunne utslette hverandre gjensidig. Dette begynte for alvor å bli troverdig på begge sider fra slutten av 1950-årene, etter den sovjetiske romraketten Sputnik. Avskrekkingen lå i at ingen mente å kunne beskytte

Statsvitenskap/2007 Page 277 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

25 Konfliktstrukturene etter den kalde krigen

seg mot ødeleggende gjengjeldelse selv om en angrep først; atomkrig ble selvmord.

Er dette et godt svar? Jo, under forutsetning av selvoppholdelsesdrift og et minimum av rasjonalitet hos beslutningstakerne er terrorbalanse stabiliserende, selv om den er risikabel. Men hvorfor hadde vi dette mønsteret med stabilitet i «sentrum», i Europa og direkte mellom supermaktene, men uro, krig og rivalisering i «periferien», i den tredje verden?

Terrorbalansen var tvetydig, og vi skal gå nærmere inn på dette i neste kapittel. Den kunne beskytte mot angrep på en supermakt, men det var ikke opplagt at en supermakt ville risikere egen sikkerhet for å forsvare en angrepet alliert; en slik «utvidet avskrekking» var mindre solid. På den ene side kunne terrorbalansen oppfattes slik at enhver risiko for krig måtte unngås. Derfor var regulert samarbeid mellom supermaktene nødvendig over hele det politiske spekteret der begge hadde interesser. På den annen side kunne terrorbalansen tolkes som en overordnet garanti mot at rivalisering og mindre konflikter kom helt ut av kontroll. Derfor var selvhevdelse og forsøk på å oppnå ensidige fordeler i «periferien» en akseptabel del av stormaktspillet. Disse alternative tolkningene førte til uenighet og uklarhet om hva avspenningspolitikk krevde, bl.a. om hvorvidt, og på hvilken måte, stormaktene kunne skaffe seg fotfeste i den tredje verden. Slike uklarheter ble en mekanisme i pendlingen mellom spenning og avspenning under den kalde krigen.

Annet ledd av forklaringen på den «lange freden» er maktblokkene og alliansepolitikken. Alliansene var fasttømrede og stabile, med klare delelinjer og oversiktlige fronter. Eventyrpolitikk med sikte på betydelige ensidige fordeler hadde dermed små utsikter til å lykkes, og alliansemønsteret dempet partenes offensive ambisjoner.

Denne forklaringen stemmer med bildet av krig og fred under den kalde krigen. Faste allianser markerte posisjonene i Europa og i supermaktenes nærområder. De militære maktblokkene sto som barrierer mot offensive fremstøt fra motparten. Pe-

277

riferien var derimot en gråsone med rivalisering og skiftende alliansepartnere. Midtøsten, Sørøst-Asia og deler av Afrika var slike maktpolitisk flytende områder, der supermaktene kunne provosere hverandre for å teste motpartens vilje til å forsvare allierte, og der de selv kunne velge å stå fast for å demonstrere sin troverdighet. Gråsonen ble storpolitisk ustabil fordi allianseforpliktelsene var skiftende og forventningene usikre.

Tredje ledd av forklaringen på den «lange freden» er vestlig styrkepolitikk og betydningen av å forhandle ut fra styrke. Grunnlaget ligger her i et klassisk sitat fra romeren Publilius Syrus: «Hvis du vil fred, så forbered deg på krig.» NATOs såkalte dobbeltvedtak fra 1980, der tilbud om nedrustningsforhandlinger ble kombinert med utplassering av nye atomraketter i Europa, har vært brukt som et vellykket eksempel på en slik strategi: Det kan synes som om Sovjetunionen faktisk lot seg presse til mer vidtgående avtaler om rustningskontroll.

En slik strategi kan imidlertid slå begge veier. I noen situasjoner kan militært overtak presse en motpart til samarbeid. I andre situasjoner søker begge parter overtak, og utfallet blir et sikkerhetsdilemma: Part As styrke reduserer part Bs sikkerhet; B svarer med en styrkeoppbygging som svekker As sikkerhet, som så svarer tilbake, osv. Slik oppstår en rustningsspiral med gjensidig usikkerhet på stadig høyere rustningsnivå. Dette var også en av mekanismene under den kalde krigen. Det innebar en terrorbalanse som stimulerte til gjensidig forsiktighet, men det innebar samtidig større katastrofe dersom terrorbalansen sviktet, og det ga økt evne til forsyninger til allierte og krigføring ved stedfortreder.

Terrorbalansen og de fastfrosne alliansene synes å ha hatt betydning for den lange freden. Det var også viktig at supermaktspenningen ble holdt i tømme gjennom stilltiende spilleregler som stabiliserte konflikten. En av disse stilltiende spillereglene var respekt for motpartens innflytelsessfære; slik fikk Sovjetunionen relativt frie hender i Øst-Europa, og USA i Mellom-Amerika. En annen regel gikk

Statsvitenskap/2007 Page 278 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

278

Del IV Internasjonal politikk

ut på å unngå direkte militær konfrontasjon mellom supermaktene; slik ble den sentrale fronten i supermaktforholdet beskyttet mot rivalisering og uro i periferien.

Spørsmålet er så hva som skjer når den dominerende øst–vest-motsetningen er borte. Det var Vesten som vant den kalde krigen, men samtidig har USA trukket seg noe mer tilbake fra noen områder av verden. Det er nå flere stormakter med en uklar posisjon, særlig i Europa og i Det fjerne østen.

Russland er på leting etter en ny rolle. Militærallianser som NATO er på leting etter nye oppgaver og formål. Statsoppløsning og borgerkrig har fått høyere profil av sin egen kraft, uten klare stormaktsinteresser bak. Det er motstridende resonnementer om krig og fred som gjør seg gjeldende i fagdebatten om den nye situasjonen. Vi kan skille mellom et optimistisk og et pessimistisk hovedsyn. Disse synene kan gis ulike begrunnelser, og begge kan utvikles i henholdsvis en nyrealistisk og en institusjonell/kulturteoretisk retning.

Det ene hovedsynet er at krigsfaren har økt etter den kalde krigen, også i Europa. Storpolitikken er blitt mindre stabil, med mer anarki, mer uro og flere konflikter. Midtøsten og særlig Afrika har vært enda sterkere rammet av kriser enn tilfellet var fra 1945 til 1990, da supermaktene spilte en mer aktiv rolle i deler av det som ble kalt den tredje verden. I Europa ligger den største dramatikken i at deler av Balkan er gått i oppløsning i en blanding av nasjonal rivalisering, dominansforsøk og borgerkrig. Internasjonal politikk beveger seg «tilbake til fremtiden»: utvikler seg mot et mer kaotisk mønster fra tidligere epoker.

Det nyrealistiske argumentet her vil være at en bipolar verden, en tosidig supermaktmotsetning, er mer stabil enn dagens struktur, som beskrives som mer fragmentert. Når den gamle strukturen oppløses, blir alliansene mer usikre, forpliktelsene til å beskytte allierte blir mindre troverdige, avskrekkingen blir svakere, spillerommet for aggressiv politikk blir større. Samtidig øker antallet konfliktmuligheter når antallet betydningsfulle stormakter øker, ulikheten mellom stormakter blir

også større, faren for feilberegning av motstandere stiger, og det blir vanskeligere å oppnå enighet om internasjonale spilleregler. Slik øker krigsfaren når storpolitikken etter den kalde krigen blir mer preget av anarki. Denne varianten av det pessimistiske hovedsynet tar altså utgangspunkt i (en bestemt forståelse av) maktfordelingen i det internasjonale systemet, dét er begrunnelsen for å kalle den nyrealistisk.

Varianten av det pessimistiske synet som tar utgangspunkt i kulturelle motsetninger, ble lansert av den amerikanske statsviteren Samuel Huntington.

Hovedtesen er at sivilisasjonskonflikter er blitt den alvorligste trusselen mot verdensfreden. Etter den kalde krigen er ikke de avgjørende motsetningene av økonomisk og ideologisk art, men kulturelle.

Kollektiv selvdefinisjon skjer ut fra etnisk opprinnelse, språk, religion og tradisjoner. Dermed omformes verdenspolitikken etter kulturelle skillelinjer, med et nytt overordnet mønster for konflikt og samarbeid.

Huntington nevner syv-åtte store sivilisasjoner – den vestlige, den konfucianske, den japanske, den islamske, den hinduistiske, den slavisk-ortodokse, den latinamerikanske, kanskje den afrikanske. De nye konfliktområdene og stridssonene på 1990-tallet finner han i de geografiske skjæringsfeltene mellom ulike sivilisasjoner – i Bosnia, Tsjetsjenia, Sentral-Asia, Kaukasus, Midtøsten, Sudan og andre steder.

Etter den kalde krigen er stater fortsatt viktige, men storkonflikter vil i økende grad oppstå mellom kulturgrupper eller sivilisasjoner. Huntington hevder at slike konflikter vil være preget av særlig dyp splittelse, fordi de går til selve grunnlaget for identitetsdannelse og livsoppfatning.

Det er globaliseringen som gjør sivilisasjonskonfliktene mer sannsynlige. De forsterkes av befolkningseksplosjon og økonomiske problemer i ikkevestlige deler av verden, særlig i muslimske land.

Antivestlige reaksjoner på vestlig dominans gjør seg gjeldende over store deler av verden – re-islamisering, hinduisering, russifisering. I mange kulturområder møtes vestlige politiske institusjoner og

Statsvitenskap/2007 Page 279 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

25 Konfliktstrukturene etter den kalde krigen

vestlig individualisme, liberalisme og sekularisering med motstand. Kulturell universalisme på vestlige premisser virker snarere som en provokasjon, og Huntingtons sammenfatning av globaliseringens hovedtendens er økende spenninger og konflikt mellom «Vesten og resten».

Terroranslaget mot USA 11. september 2001 og den påfølgende krigen i Afghanistan aktualiserte antivestlig og særlig muslimsk motstand mot amerikansk dominans. Taliban-regimet og særlig terrorlederen Osama bin Laden brukte ofte en retorikk som harmonerer godt med Huntingtons analyse. På den annen side er det lite trolig at mer enn et lite mindretall av verdens muslimer ville ha anerkjent fundamentalistene i al-Qaida og Taliban som legitime representanter for en islamsk sivilisasjon.

Det andre hovedsynet er at krigsfaren blir redusert og stabiliteten større. Et kulturelt-institusjonelt argument her er at en multipolar verden, med flere enn to stormakter og sentra, er mer stabil. Kompromisser og samarbeid er enklere å få til når verden ikke lenger er splittet mellom to fastfrosne maktblokker. Konfliktene er mindre uforsonlige når de ikke lenger står mellom to motstridende samfunnssystemer. Kontaktmulighetene er bedre, rommet for å utnytte gjensidige fordeler større, når det ikke lenger er en hovedmotstander som samler all frykt og oppmerksomhet. Det mindre forutsigbare ved situasjonen kan være en fordel, fordi det maner til større forsiktighet i storpolitisk atferd.

Dette argumentet har et institusjonelt aspekt som legger vekt på at normer og institusjoner i forholdet mellom stater har bedre vilkår etter den kalde krigen, og et kulturelt aspekt som fremhever at globaliseringen har gitt bedre betingelser for direkte kontakt folk imellom, og at individets frihet til å velge og veksle mellom kulturelle uttrykksformer er blitt større og bindingen til etniske fellesskap er blitt tilsvarende mindre.

Det optimistiske nyrealistiske argumentet baserer seg på en annen tolkning av strukturen i det internasjonale systemet enn de tre foregående argumentene. Her ser man ikke lenger en overgang fra bipolaritet til multipolaritet, men en overgang til

279

unipolaritet: USA er blitt den helt dominerende makten i verden – og vil særlig amerikanske nyrealister mene – dette er en stabilitetsfremmende struktur fordi amerikansk makt brukes til å tvinge og lokke frem løsninger og internasjonalt samarbeid.

Det er lett å finne argumenter for en påstand om at verden i dag har unipolare trekk. Ved den kalde krigens slutt ble et gjenforent Tyskland og Japan sett på som klare utfordrere til amerikansk økonomisk hegemoni. Ti år senere var den amerikanske formen for kapitalisme igjen kommet på moten, mens Tyskland og særlig Japan slet med henholdsvis lav og negativ vekst. Russland har ikke hatt ressurser til å etablere seg som en etterfølger til Sovjetunionen i internasjonalt diplomati. Tidlig i det nye århundret var det vanskelig å se utfordrere til USAs økonomiske, diplomatiske og militære dominans.

Om en unipolær struktur leder til mer stabilitet og fred, er imidlertid et annet spørsmål. USA ledet an i Golfkrigen om Kuwait, og etter flere års nøling og underbemannete FN-operasjoner i det tidligere Jugoslavia var USA avgjørende for å presse frem Dayton-avtalen hvor det ble sluttet fred i Bosnia og mellom rest-Jugoslavia og Kroatia. Da det ble krise i Kosovo i 1998/99, tok USA initiativet til at NATO skulle bombe Beograd frem til Jugoslavia ga opp og gikk med på en avtale. Taliban led nederlag for Nordalliansen i Afghanistan etter at USA stablet på bena en bred internasjonal allianse «mot terrorisme». Denne alliansen inkluderte Russland og innebar at Moskva godkjente amerikansk militært nærvær i tidligere sovjetrepublikker.

Alle disse prosessene hadde en multilateral institusjonell ramme, fundert på amerikansk dominans og lederskap. Det samme gjelder amerikansk-ledede fremganger innenfor økonomisk diplomati, f.eks. i kampen for bedre tiltak mot hvitvasking av penger, skatteparadiser og tvilsom bankvirksomhet.

Samtidig har den unipolære strukturen et annet, unilateralt, ansikt. George W. Bush, som tiltrådte som president i år 2000, staket ut en mer unilateral kurs på mange områder, og terrorangrepene mot USA i 2001 bidro ikke til å forandre kursen på vesentlige punkter. Ved inngangen til 2002 var USA

Statsvitenskap/2007 Page 280 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

280

Del IV Internasjonal politikk

ute av arbeidet med å få til en internasjonal klimaavtale. Bush boikottet også det internasjonale arbeidet for å få frem en protokoll om handel i genetisk modifiserte organismer. Videre ble så vel vestlige allierte som Russland provosert av landets planer for et unilateralt rakettskjold, som også innebar at USA trakk seg fra ABM-avtalen, det viktigste rammeverket for atomrustningskontroll de foregående 1930-årene.

I sum er det en umulig oppgave å gi én autoritativ fortolkning av verdenssituasjonen etter den kalde krigen.

Både de optimistiske og de pessimistiske resonnementene har noe for seg. Ingen av posisjonene er ubetinget treffende. Flere forhold har betydning for utsiktene til krig eller fred. Relativt fleksible allianser mellom stormakter kan redusere krigsfaren.

Et internasjonalt normverk som sanksjonerer brudd på traktatforpliktelser, som begrenser rivalisering om territorier og som stimulerer kollektive aksjoner mot maktbruk, f.eks. gjennom FN, vil også begrense krigsfaren. Det er avgjørende hvor sterke de fellesinteressene er som holder et slikt normverk oppe.

Risikoen for noen typer konflikter og krig synes redusert etter den kalde krigen. For andre typer ser risikoen ut til å være større. Grunnlaget for omfattende krig mellom stormakter virker mindre, selv om det er vanskelig å vurdere dette på lang sikt. I andre sammenhenger var den kalde krigen et lokk som holdt spenninger i sjakk, gjennom disiplinerende allianser og frykt for at lokale konflikter skulle komme ut av kontroll. Den kalde krigen var risikabel og den var fylt av stormaktsintervensjoner, rivalisering om innflytelse, og kriger i den tredje verden, men den var også, i noen sammenhenger, stabiliserende.

Mer enn 90 % av krigene etter annen verdenskrig har utspilt seg i den tredje verden, og to tredjedeler av alle disse krigene kan karakteriseres som borgerkriger med kamp om statsmakt. Nær halvparten av borgerkrigene var revolusjoner eller kuppforsøk mot den sittende regjering, over en tredjedel var regionale løsrivelseskriger, og resten

en blanding av begge deler, slik som opprørsbevegelsen SPLA i Sør-Sudan.

Etter 1990 har andelen løsrivelseskriger økt, og langt de fleste krigene kan karakteriseres som etnisk-nasjonale borgerkriger. Etter de samme kriteriene som ovenfor oppsto det 23 nye kriger bare i årene 1990–94, mens tallet senere har gått noe ned, hvis vi holder oss til kamp om statsmakt som et kjennetegn ved borgerkrig.

En del av de nye krigene var en direkte følge av kommunistregimenes fall og Sovjetunionens oppløsning. Etter at den autoritære partistaten falt sammen, var det ikke noe folkefellesskap som forente landet. Etnisk-nasjonale og regionale motsetninger sprang opp til overflaten, ofte med historiske røtter, men gjerne forsterket og utnyttet av rivaliserende politikere. Særlig det tidligere Sovjetunionen og det tidligere Jugoslavia har vært revet av krig mellom republikker, av hegemoniforsøk, løsrivelseskamp og grensestrid. Bare i Tsjekkoslovakia gikk en statlig skilsmisse fredelig for seg. Hovedforklaringene er at et etnisk hovedskille falt sammen med en entydig grense mellom de to delene, og at det tsjekkiske lederskapet ikke hadde sterke interesser av å holde fast på det økonomisk mer tilbakeliggende Slovakia. Det var i den slovakiske delen storparten av den ulønnsomme, kommunistiske tungindustrien lå, mens Tsjekkia hadde et næringsliv som var bedre tilpasset en åpning mot vest.

Andre tilfeller av borgerkrig og statsoppløsning var en mer indirekte følge av at den kalde krigen var over. Mange afrikanske stater hadde hatt en mislykket «nasjonsbygging», de var dårlig nasjonalt integrert, men ble holdt samlet av et partidiktatur eller en autoritær hersker. Noen av disse autoritære regimene ble holdt ved makten av supermaktstøtte fra øst eller vest, for å hindre motparten i å få fotfeste. De klappet sammen da den kalde krigsrivaliseringen var over og supermaktstøtten falt vekk.

Det var dette som skjedde da land som Somalia og Liberia ikke lenger hadde samme betydning for amerikansk strategi. Regimene falt fra hverandre i borgerkrig, med klanfeider, kaos og humanitære katastrofer.

Statsvitenskap/2007 Page 281 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

25 Konfliktstrukturene etter den kalde krigen

Enkelte lokale maktpolitikere ble ikke lenger holdt i tømme, og fikk dermed friere spillerom for risikofylte, politiske ambisjoner. Saddam Hussein ville trolig stått overfor en langt høyere terskel mot invasjon av Kuwait i 1990 dersom supermaktinteressene og rammene i den kalde krigen hadde ligget over ham. Noen borgerkriger springer ut av den kalde krigen, men er omskapte, med nye grupperinger og fronter, som i Afghanistan. Ekstreme islamister som Taliban hadde i sin tid direkte støtte fra Pakistan og i hvert fall indirekte støtte fra USA, ut fra vurderinger av maktbalansen i hele regionen. Av samme grunn unnlot de amerikansk-ledete styrkene å gå mot Bagdad for å styrte Saddam Hussein da den irakiske okkupasjonsmakten var drevet ut av Kuwait i 1991. Trykket fra shia-muslimene i Sør-Irak og kurderne i nord kunne ha sprengt den irakiske statsdannelsen, til fordel for den regionale rivalen Iran.

Slik ser vi at i valget mellom diktatur og statsoppløsning – som land uten nasjonal integrasjon står overfor – spiller stormaktspolitikken fortsatt en avgjørende rolle. Dette ble tydelig etter at USA hadde invadert Irak, nedkjempet den irakiske hær og styrtet Saddam Hussein våren 2003. Det ble senere arrangert valg under den videre okkupasjonen av Irak, men landet ble styrtet ut i kaos gjennom voldsaksjoner og borgerkrig mellom de rivaliserende folkegruppene. Hovedaktørene var igjen de militante fraksjonene blant tre folkegrupper uten et minimum av gjensidig tillit, slik en demokratisk orden forutsetter.

De nye krigene De typiske krigene etter den kalde krigen – på Balkan, i Afrika, i Midtøsten og i Sørvest-Asia – er ikke tradisjonelle, regulære kriger der hovedmotstanderne har samme våpentyper, krigsmetoder og mål. De nye krigene har ingen oversiktlige slag, følger ingen bestemte regler for krigføring, starter ikke med en krigserklæring og ender med en fredsavtale. De er kaotiske og irregulære, uten regler for uniformering og skille mellom stridende og ikkestridende, ofte med terrorisering av sivile som

281

hovedstrategi. Krigene er også ofte en slags næringsvei i kamp om råvarer og andre ressurser. Det kan være flytende overganger mellom krigføring og annen organisert vold, kriminalitet og overgrep.

Skillet mellom krig og politikk, soldat og sivilist, fred og konflikt, slagfelt og sikkerhet er visket ut i mange av de nye krigene. En våpenhvile kan være et påskudd til å skaffe nye forsyninger, alliansepartnere og bistand utenfra.

Noen av de nye krigene er også asymmetriske, i den forstand at den svakere parter gjør opp for sin militærteknologiske underlegenhet med ureglementerte og hensynsløse metoder – skjuler seg blant sårbare sivile mål, viser lang høyere toleranse for egne tap, har en nærmest ubegrenset tidshorisont og erstatter ordinære slag med terroraksjoner og geriljaangrep. Innslag av slik krigføring har gjort seg gjeldende til alle tider, særlig karakteristisk for kolonikrigene. Etter den kalde krigen, med ytterst få ordinære kriger mellom stater, er den asymmetriske krigen blitt en hovedform. Det er denne formen for krigføring som forklarer NATOs problemer med restene av Taliban-styrker i Sør-Afghanistan, USAs fiasko overfor oppstand og terroraksjoner etter okkupasjonen av Irak i 2003, og Israels problemer med å nedkjempe Hizbollah i Sør-Libanon i 2005.

Blant militærteoretikere er den nye formen for krigføring kalt fjerde generasjons krigføring, etter de statskontrollerte krigene i tidlig moderne tid, massearmeene på 1800-tallet og den såkalte manøverkrigføringen fra annen verdenskrig, med raske angrep bak fiendens linjer ved hjelp av fly og tanks.

Fjerde generasjons krig er desentralisert og uoversiktlig, uten klare fronter og med vanskelig identifiserbare fiender. Det er krig mot voldelige nettverk som bruker alle midler for å svekke en teknologisk overlegen motstanders kampvilje. Enkelte krigshistorikere har hevdet at de nye krigene minner om de kaotiske religionskrigene i Europa i første halvdel av 1600-tallet, før freden i Westfalen etablerte kimen til et ordnet statssystem.

De nye krigene finner først og fremst sted i fattige land, i Afrika, Asia og innenfor og på tvers av

Statsvitenskap/2007 Page 282 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

282

Del IV Internasjonal politikk

grensene til noen av de nye republikkene etter oppløsningen av Sovjetunionen og Jugoslavia. Kamp om lett tilgjengelige naturressurser kan forsterke konfliktene, de sprer seg ofte som regionale konfliktklynger over urolige grenser, og de utløses ofte av at etniske og økonomisk-sosiale konfliktlinjer faller sammen og intensiveres.

Etter den kalde krigen er det blitt enklere å samle støtte i FNs sikkerhetsråd for å gripe inn i nye konfliktområder, men det er vanskelig å finne stabile løsninger gjennom intervensjon utenfra. I noen tilfeller kan internasjonale styrker måtte bli stående på ubestemt tid for å forhindre at krigføringen blusser opp igjen. Ofte fortsetter voldsanvendelsen i andre former etter en fredsslutning i borgerkrig, mer fragmentert, i form av gjengoppgjør, lokale overgrep og kriminelle drap. Derfor er skillet mellom krig og fred uklart i mange av de sentrale konfliktområdene etter den kalde krigen.

Internasjonal terrorisme Den internasjonale terrorismen er en del av de nye krigene. Terroraksjoner har økt og spredd seg ut fra krigene i Midtøsten, Afghanistan og Irak. Inntil 1990-årene sto de regionale bevegelsene i Baskerprovinsene og Nord-Irland for mange av terroraksjonene i Europa, særlig i Spania og Storbritannia.

Mer omfattende aksjoner er senere foretatt av islamistiske grupper med uklare forbindelser til det såkalte Al-Qaida som sto bak aksjonene mot World Trade Center og Pentagon den 11. september 2001.

Denne aksjonen ble et historisk vendepunkt fordi den skapte en ny amerikansk bevissthet om sårbarhet på egen jord.

Terrorisme kan defineres som en person eller gruppes planmessige bruk av vold for å fremme sosiale eller politiske mål ved å skremme et langt større publikum enn de direkte ofrene. Representanter for en stat kan også drive terrorisme for å skape frykt og underkastelse. Terrorismen er effektiv for mindre grupper fordi de med enkle midler kan markere styrke overfor langt mer velutstyrte og bedre bevæpnede motstandere.

Den nyere, internasjonale terrorismen startet med flykapringer knyttet til Midtøsten-konflikten på slutten av 1960-tallet. Den fikk en sterkere og mer uoversiktlig form med den islamistiske aksjonen i USA 11/9-01, som var foregrepet av angrep mot to amerikanske ambassader i Øst-Afrika sist i 1990-årene. Bruken av selvmordsbombere og løst organiserte nettverk er to av grunnene til at den nye terrorismen er svært vanskelig å bekjempe. Al-Qaida har bakgrunn i kampen mot den sovjetiske okkupasjonen av Afghanistan, men næres av motstand mot amerikansk og generelt vestlig innflytelse på regimer i den arabiske verden. Israels posisjon i Midtøsten-konflikten er også et viktig ankepunkt.

I sine aksjonsformer og metodevalg har terrorgruppene tilpasset seg kampen mot terrorisme. Etter de omfattende sikkerhetstiltakene i USA fra høsten 2001, ble aksjonene i større grad rettet mot svakere mål i fattige land som Filippinene og Indonesia. Strengere sikkerhetstiltak på fly førte til flere aksjoner rettet mot forstadstog og hoteller. Mer effektive mottiltak i Frankrike bidro trolig til at land som Spania og Storbritannia ble mer utsatt. Slik sett fremstår terroristgruppene som rasjonelle aktører. Selvmordsbombere har begrunnet sitt eget offer med at de tjener sin slekt og sitt folk, og at de personlig venter sin lønn i det hinsidige.

Stormaktspolitikk og allianser USA omvurderte sin forsvarspolitikk etter terrorangrepet 9. september 2001. I krigen mot terrorisme ble det åpnet for forkjøpsangrep mot stater som skjulte og støttet terrorgrupper. Angrepet på Taliban-regimet i Afghanistan høsten 2001 var et slik angrep, begrunnet i at regimet hadde treningsleire og annen støtte for Osama bin Laden og hans gruppe. Angrepet møtte utbredt forståelse blant allierte land. Derimot ble krigen mot Saddam Hussein i Irak lang mer omstridt. Det ble ikke påvist verken masseødeleggelsesvåpen eller klare forbindelser til internasjonale terroristgrupper i Irak, selv om dette hadde vært hovedbegrunnelsene for krigen. Store europeiske land som Frankrike og Tysk-

Statsvitenskap/2007 Page 283 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

25 Konfliktstrukturene etter den kalde krigen

land var motstandere av krigen, og mente at FNs våpeninspektører burde få mer tid på seg. Derimot støttet europeiske land som Storbritannia, Spania, Italia og Polen opp om den amerikanske politikken. Dette innebar at både FN, NATO og EU var splittet i det viktige Irak-spørsmålet. Dette var en helt ny situasjon i forhold til den kalde krigen. Det var ikke lenger noen enhetlig vestlig allianse overfor de nye sikkerhetsutfordringene.

Denne politiske uenigheten har utviklet seg parallelt med at forsvaret av de vestlige land har dreid seg bort fra forsvar mot invasjon av eget territorium og over mot deltakelse i internasjonale operasjoner.

Forsvaret, også det norske, innrettes i større grad mot deltakelse i FN- eller NATO-aksjoner i de nye konfliktområdene langt hjemmefra. Dermed er den nasjonale enigheten om forsvarspolitikken blitt mindre. Når forsvaret blir et mer generelt utenrikspolitisk virkemiddel, blir det lettere gjenstand for samme politiske strid som andre politiske tiltak.

Det er ikke umiddelbart innlysende at den nasjonale eksistens står på spill i en internasjonal operasjon i Afrika eller Afghanistan, slik det var i forhold til beredskap mot okkupasjon av hjemlandet.

De storpolitiske alliansene er også blitt mer usikre, selv om NATO har overlevd og blitt utvidet etter den kalde krigen. NATOs rolle som forsvarsallianse er mer omstridt. I Vest-Europa er det sikkerhetspolitiske samholdet svakere, slik Irak-krigen har vist. EU er ikke lenger et samlet forsvarsområde mot Østblokken, under en amerikansk atomparaply. Det praktiske militærsamarbeidet i EU er begrenset av de overordnede spenningene når storpolitiske utfordringer oppstår, selv om EU i ulike sammenhenger har klart å opptre mer samlet. Det er også flere sikkerhetspolitiske disharmonier mellom Europa og USA enn under den kalde krigen.

USAs hegemoni utfordres på den annen side av Kina, som har hatt en økonomisk vekstrate på nær 10 % gjennom femten år, og som investerer og skaffer seg innflytelse i store deler av verden. Både Kina og Russland har markert motstand mot amerikansk politikk i FNs sikkerhetsråd. Alliansene i stormaktspolitikken er langt mer flytende og ufor-

283

utsigbare enn de var under den kalde krigen. Dette begrenser evnen til samlet opptreden i de nye konfliktområdene.

Demokratisering og fred Indrepolitiske forhold i de enkelte land har betydning for konfliktmønsteret. En strukturell forutsetning har vært brukt som grunnlag for et optimistisk syn på fredsløsning i konfliktområder. Det er den dobbelte tesen om at demokratier ikke fører krig mot hverandre, og at antall demokratiske land øker. Dermed skulle vi gå mot en fredeligere verden.

Statistisk sett er utsiktene til fredelige forbindelser mellom to stater best når begge har demokratisk styresett. Hovedforklaringen kan være at slike land har institusjoner for fredelig konfliktløsning.

Det har vært innvendt at mye av forklaringen etter 1945 også kan være at mange demokratiske land var allierte under den kalde krigen. Relasjonene mellom demokrati, deltakelse i internasjonale organisasjoner og gjensidig økonomisk avhengighet, har vært kalt fredstriangler. Dette er et av de mest sentrale og omdiskuterte funn i nyere internasjonale konfliktstudier.

Selv om demokratiske land er mindre utsatt for å komme i krig med hverandre – og mange demokratiske stater dermed er gunstig for fredsutsiktene – er ikke selve demokratiseringsprosessen spesielt fredelig.

Land med halvdemokratiske regimer, eller i en overgangsfase mellom autoritært og demokratisk styresett, synes å være mer utsatt for voldelig konflikt og borgerkrig enn både autoritære og demokratiske stater. Forklaringen kan være at kombinasjonen av delvis åpenhet og undertrykkelse lettere leder til protester, oppstander og voldelige konflikter. Undertrykkelsen skaper misnøye, mens den delvise åpenheten gir rom for protestbevegelser og mobilisering mot regimet. I dypt splittede samfunn kan regimeendring med sikte på demokratisering virke destabiliserende og konfliktutløsende.

Etter den kalde krigen har mange internasjonale fredsoperasjoner tatt sikte på snarlige valg i kon-

Statsvitenskap/2007 Page 284 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

284

Del IV Internasjonal politikk

fliktområder, men under noen betingelser kan dette tvert imot gi grunnlag for mer vold og uro. Løsningen har ofte vært at internasjonale fredsstyrker blir stående i konfliktområdene over lengre tid, uten noen løsning på problemene. Det er begrenset hvor mange internasjonale operasjoner som kan gjennomføres effektivt til samme tid.

Videre lesning Enders, W. & T. Sandler, The Political Economy of Terrorism, Cambridge University Press, Cambridge 2006.

Gowa, J., Ballots and Bullets, Princeton, New Jersey 1999.

Münkler, H., Die neuen Kriege, Rowohlt, Hamburg 2002.

Russett, B. & J. Oneal, Triangulating Peace, Norton, New York/London 2001.

Snow, D.M., National Security for a New Era, Pearson, New York 2004.

Snyder, J., From Voting to Violence, Norton, New York/London 2000.

Statsvitenskap/2007 Page 285 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

26 Internasjonal politisk økonomi

285

Kapittel 26

Internasjonal politisk økonomi

Det er ingen enkel forbindelse mellom politikk og økonomi i internasjonale forhold. Økonomisk styrke er både et mål og et utenrikspolitisk virkemiddel. Statene er samtidig ofre for økonomiske vilkår som de ikke har kontroll over, og økonomiske stridigheter kan påvirke militære disposisjoner.

I et rendyrket politisk perspektiv vil de enkelte stater fordele tilgjengelige ressurser på grunnlag av sosiale og politiske mål, med statsbudsjettet som uttrykk for prioriteringene. I et rent markedsøkonomisk perspektiv vil fordelingene skje på grunnlag av relative markedspriser, bestemt av tilbud og etterspørsel, med enkeltaktørenes egeninteresse som grunnlag.

Politisk økonomi kan brukes som betegnelse på studiet av samspillet mellom stat og marked, mellom politiske prioriteringer og markedsmekanismer. I andre sammenhenger har det vært brukt om bestemte metodologiske eller teoretiske retninger, men det er ikke språkbruken her. (Marxistiske økonomer har ofte brukt uttrykket «politisk økonomi» om sitt perspektiv, og det samme har tilhengere av mikroøkonomiske rasjonalitetsmodeller i statsvitenskapelig analyse.) Internasjonal politisk økonomi er opptatt av de problemene som oppstår i skjæringsfeltet mellom statssystemet og de internasjonale økonomiske mekanismene. Det er studiet av sammenhengene mellom to vidt forskjellige prinsipper for organisering og beslutningsvirksomhet – stat som forbindes med sentralisert makt og hierarkier, og markedet som en arena for individuelle valg og desentralisert beslutningsmakt.

I én forstand kan de to prinsippene oppfattes som

konkurrerende alternativer, f.eks. når en stat står overfor valget mellom statsdrift eller private løsninger i en gitt økonomisk sektor, eller mellom frihandel og sterke former for proteksjonisme. Samtidig er bildet mer komplisert enn en slik enten–eller-forståelse kan gi inntrykk av. Markedet er avhengig av en eller annen form for autoritet for å fungere. Markeder trenger spilleregler og et minimum av lov og orden. Finnes det ikke legal autoritet, vil andre former for autoritet overta, f.eks. selvregulering gjennom mer eller mindre oligopolistiske interesseorganisasjoner eller mafia. Stater, og internasjonale organer basert på staters autoritet, må også trå til ved store kollektive avmaktsproblemer. Hvis f.eks. en finanskrise truer med å bli selvforsterkende og slik true overlevelsesevnen til store finansinstitusjoner, vil organer som Det internasjonale pengefond være villig til å bruke offentlige midler på å redde markedet og dermed private investorer. Store multinasjonale selskaper utøver også makt, ved å påvirke politiske beslutninger og ved å påvirke markedsorganiseringen.

Det er noe av en sjablong i internasjonale studier at økonomi og politikk må analyseres i sammenheng. Det er imidlertid ingen enighet om hvordan dette skal gjøres, og det er langt på vei forblitt to atskilte spesialiteter i studiet av internasjonale forhold. Hovedvekten i dette kapitlet vil ligge på forsøkene på å organisere internasjonal økonomi gjennom politiske og institusjonelle rammer. Slik belyser internasjonal politisk økonomi et grunntema i internasjonale forhold: spenningen mellom politisk autonomi og internasjonal stabilitet, mel-

Statsvitenskap/2007 Page 286 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

286

Del IV Internasjonal politikk

lom statlig uavhengighet på den ene side og statenes gjensidige avhengighet på den andre. Sterke markedskrefter overskrider nasjonale grenser og forsøker å unndra seg politisk kontroll, samtidig som regjeringene forsøker å kanalisere og kontrollere økonomisk virksomhet slik at den tjener politiske mål. Her ligger noe av konflikten mellom økonomisk internasjonalisering og et territorialt inndelt statssystem.

Et annet viktig problemfelt er forholdet mellom økonomiske strukturendringer og politiske endringer. Noen sentrale endringsprosesser blir berørt i dette kapitlet, særlig knyttet til handels- og valutapolitiske forhold, mens regional integrasjon og internasjonal organisering blir diskutert videre i neste kapittel.

Fattigdomsproblemet i internasjonal økonomi har hatt en sentral plass på den internasjonale dagsorden etter annen verdenskrig. Det er berørt fra ulike synsvinkler i flere kapitler, og vil her bli diskutert innen bestemte økonomisk-politiske rammer.

Hovedretninger Internasjonal politisk økonomi kan deles i et liberalt, et marxistisk og et nymerkantilistisk hovedsyn. Disse teoretisk-ideologiske retningene har ulike oppfatninger av grunntrekk og drivkrefter i internasjonal økonomi, av forholdet mellom stat og marked, og av den politikken som bør føres i forholdet mellom stater; de har både en analytisk og en normativ side.

Det liberale synspunktet Den liberale teorien skiller økonomi fra politikk og gir markedet forrang. Statenes viktigste oppgave er å gi markedsmekanismene rammebetingelser som hindrer at de forvitrer; dernest å ivareta oppgaver som markedet er uegnet for. Ulike liberale varianter – fra ekstrem laissez-faire til sosialliberal reguleringspolitikk – skiller lag i synet på omfanget av slike oppgaver. Som hovedsyn forutsetter den økonomiske liberalismen at markedet best ivaretar

materielle behov, med relative priser som et uttrykk for automatisk tilpasning mellom tilbud og etterspørsel.

I internasjonale forhold gir det liberale syn et argument for økonomisk arbeidsdeling, frihandel og åpen samhandling uten statlige skranker. Det liberale program består i å bygge ned handelshindringer og fjerne diskriminerende handelsvilkår. Vi kan skille mellom to varianter av dette programmet.

Det som gjerne kalles neo–liberal teori, og som har dominert siden 1980-tallet, vil bruke markedsmekanismen på flere områder, det er mindre opptatt av at markeder kan være ustabile, og det er mer statsfiendtlig enn den sosialt forankrede liberalismen som lå under Bretton Woods-regimet. Bretton Woods-arkitektene, blant dem Keynes, mente at frie markeder er grunnleggende ustabile, og at staten derfor har en viktig rolle å spille som stabilisator, og de var skeptiske til helt frie kapitalbevegelser fordi det kunne gi ustabile valutaforhold og dermed svekke verdenshandelen. I motsetning til denne ambivalensen er neo–liberal teori helt klar på at også kapital må flyte fritt. Som en fotnote kan det bemerkes at ifølge liberale prinsipper burde også arbeidskraft være fri til å dra dit den vil. Mens dette har vært et sentralt anliggende for EU internt i Europa, har det aldri kommet høyt opp på dagsorden i de organer der spillereglene for verdensøkonomien legges (WTO, IMF og OECD).

Den underliggende teoretiske forutsetning for begge varianter av liberal tenkning er at frie markeder er til alles beste. Liberalismen antar at det er en grunnleggende harmoni i internasjonale forhold, hvor handel og kontakt til gjensidig fordel stimulerer samarbeidsløsninger. Mens politikken splitter opp verden, forenes den av økonomien, som derfor modererer internasjonal maktpolitikk.

Det liberale syn er at de felles interessene av fritt markedsbytte er absolutte, men ikke relative. Alle har fordel av det, men fordelene er ikke like store for alle. Alternative perspektiver, som marxisme og nymerkantilisme, har nettopp tatt utgangspunkt i de relative ulikhetene som oppstår og forsterkes i det åpne marked.

Statsvitenskap/2007 Page 287 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

26 Internasjonal politisk økonomi

Det marxistiske synspunktet Marxismen er opptatt av de sosiale spenningene i produksjon og fordeling av materielle goder. En hovedtese er at kapitalistisk markedsøkonomi innebærer motsetning og konflikt mellom samfunnsklasser, særlig mellom dem som eier produksjonsmidlene, og dem som selger sin arbeidskraft.

Markedsøkonomien gir heller ingen likevekt mellom tilbud og etterspørsel, men har en tendens til overproduksjon, med periodiske kriser og tilbakeslag. Den medfører også økende økonomisk konsentrasjon, hvor konkurransen undergraver seg selv gjennom monopolisering, og hvor de sosiale motsetningene på arbeidsmarkedet øker. Lenins imperialismeteori tok, som vi har sett tidligere, utgangspunkt i behovet for nye produktive investeringer utenlands, etter hvert som lønnsomheten sank i eldre etablerte bransjer.

Innenfor den marxistiske tradisjon er det en rekke ulike syn på mekanismene i dette bildet av kapitalismen, og hvilke konsekvenser det har for internasjonal økonomi og politikk. I nyere marxistisk orientert analyse har særlig to beslektede temaer stått sentralt. Det ene er ideen om den nye internasjonale arbeidsdeling, som innebærer en økende fremvekst av industrielle vekstsentra i den sørlige del av verden, hvor arbeidskraften er rikelig og billig, og en tilsvarende «avindustrialisering» av de rike land i nord. Det er særlig veksten i nye industrielle enklaver i Latin-Amerika og Sør/SørøstAsia – de nyindustrialiserte land – som har gitt grunnlaget for denne utviklingstesen.

Det andre er en delvis konkurrerende idé om globalisert produksjon, som hevder at moderne kommunikasjonsteknologi muliggjør en desentralisering av produksjonsstedene i fleksible nettverk både i nord og i sør, mens det samtidig pågår en økende sentralisering av økonomisk kontroll og koordinering gjennom store flernasjonale selskaper. Denne tesen sier at større internasjonal gjensidig avhengighet også betyr sterkere kontroll over nasjonale regjeringer og fagforeninger, med de flernasjonale konsernene som sentrale orkesterledere.

Disse tesene, som også kan begrunnes på ikke-

287

marxistisk grunnlag, gir en forklaring på økende økonomiske forskjeller i den tredje verden, større differensiering mellom nye industrielle vekstområder og tilbakeliggende strøk. De har også vært utgangspunkt for diskusjoner om global ustabilitet, hvor tilløp til børskrakk og tilbakeslag synes å forplante seg raskere. Og de har påvirket debatten om en eventuell forflytning av økonomisk tyngdepunkt fra den atlantiske verden til Stillehavsområdet, hvor arbeidskraften er billigere og markedsmulighetene dårligere utnyttet.

I marxistisk politisk økonomi er produksjonsforhold og kapitaloppsamling grunnleggende kategorier. På dette grunnlaget avledes mønstrene i internasjonal ulikhet og i styrkeforholdet mellom økonomiske aktører og regioner.

Det nymerkantilistiske synspunktet Den klassiske merkantilismen var en førindustriell handelsdoktrine som forutsatte at verdens rikdom kunne måles i en endelig mengde edelmetaller, og at statene konkurrerte om denne rikdomsmengden slik at noen tapte det andre vant.

Nymerkantilismen er en doktrine tilpasset industriell økonomisk vekst, men forutsetter likevel at søken etter politisk makt og økonomisk rikdom faller sammen og utfyller hverandre. Økonomisk styrke er mål og middel for relativ politisk uavhengighet (defensivt) eller dominans (offensivt). I likhet med marxismen betrakter nymerkantilismen internasjonal handel i et konfliktperspektiv, men med utgangspunkt i statene som politiske enheter snarere enn i produksjonsforhold.

Nymerkantilismen er en form for økonomisk nasjonalisme i et system av konkurrerende stater, hvor relative fordeler betraktes som viktigere enn gjensidige fordeler. Her støtter nymerkantilismen seg på et av realistenes klassiske poenger, om at den som overgir nasjonale interesser, vil bli utnyttet av andre som ikke overgir dem. Nymerkantilismen er et program til beskyttelse av nasjonale styringsmidler, næringsveier og prioriteringer. Den har en defensiv form, som forsvar mot en internasjonal økonomi preget av åpen eller fordekt maktkamp;

Statsvitenskap/2007 Page 288 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

288

Del IV Internasjonal politikk

og en offensiv form, som økonomisk krigføring utad. Felles er synet på handelspolitikk og økonomisk samkvem som deler av en utvidet sikkerhetspolitikk. Nasjonal uavhengighet er et sentralt mål, og nymerkantilismen avspeiler på mange måter statssystemet i internasjonal politikk. Den betrakter det liberale frihandelsprogram som et illusorisk slør over rivalisering, slik realismen ser på den idealistiske internasjonalismen som tildekking av maktkamp.

Nymerkantilismen begrunner en sentral realitet i internasjonal økonomi – de sterke innslagene av økonomisk nasjonalisme som motarbeider parallelle frihandelsbestrebelser. Frihandelspolitikken har imidlertid også sterke interesser i ryggen innad i mange land. Her vil gjerne konkurranseevnen på verdensmarkedet være utslagsgivende. I en viss forstand er dette en innvending mot nymerkantilistiske premisser, fordi det viser at statene ikke er bærere av en entydig nasjonaløkonomisk interesse. I en annen forstand bekrefter det premissene, fordi det viser interessekampen i internasjonal økonomi. Nymerkantilisme er ikke uforenlig med selektiv liberalisering, liberalisering der ens egne bedrifter kan tjene på det. Nasjonalstaten er imidlertid hjørnestenen i det nymerkantilistiske syn, slik den klassiske merkantilismen ble utviklet som et doktrinært uttrykk for nasjonalstatenes fremvekst i Europa.

Aktuell teoridebatt Det er en rekke omdiskuterte spørsmål innenfor og på tvers av teoritradisjonene i internasjonal politisk økonomi. Marxistiske perspektiver på ujevn utvikling har f.eks. vært utdypet av Wallersteins såkalte verdenssystemanalyse (se kapittel 22). Det har også vært mye diskutert hvorvidt ulike økonomiske mekanismer dominerer på forskjellige utviklingsnivåer, med et komplisert samspill mellom motstridende økonomiske sektorer.

Den liberale frihandelsideologien som har vært fremtredende i vestlige land de siste årtiene, reiser et helt spesielt problem. Liberalismens far, Adam Smith, var klar over at markedsøkonomien hadde en innebygd tendens til monopolisering, fordi en-

hver produsent gjerne ville ha monopol med mindre konkurrentene forhindret det. Siden konkurransen kunne undergraves gjennom ulik markedsmakt og samarbeidsavtaler, fikk staten en viktig rammeregulerende oppgave: beskytte konkurransen og opprettholde markedet som et felles gode. Slik sett var også liberalismen et planlagt system.

En liberal internasjonal økonomi har også behov for en slik institusjonell beskyttelse av rammevilkår og spilleregler. Den liberale orden krever voktere som tilsvarer statsmakten innad i et land – den må støttes av dominerende stater som selv ser seg tjent med det. Den moderne formuleringen av dette poenget er teorien om hegemonisk stabilitet.

Den går ut på at en liberal verdensøkonomi må opprettholdes av en dominerende, hegemonisk, makt, som kan garantere de nødvendige normer og regler. Det skjer bare dersom hegemonimakten selv har fordel av liberale prinsipper, og derfor forplikter seg overfor dem. En hegemonimakt med andre interesser vil snarere bety imperiedannelse og antiliberale restriksjoner.

Hegemonisk stabilitetsteori har tre hovedteser.

Den første tesen går ut på at liberal stabilitet krever en stabilisator, en dominerende makt på det valutamessige, handelspolitiske og finansielle område. Poenget er særlig at hegemonimakten spiller en avgjørende rolle i krisesituasjoner og forhindrer varige tilbakeslag for den liberale orden. Den andre tesen sier at nyere perioder med tilnærmet stabilitet og liberale prinsipper har bygd på bestemte stormakters rolle – Storbritannia i siste del av forrige århundre og USA etter annen verdenskrig. Dette har vært de avgjørende hegemonimakter i internasjonal økonomi. Den tredje tesen er en motsats om økende ustabilitet som følge av «hegemonisk nedgang», når den avgjørende økonomiske stormaktens relative posisjon svekkes. Dette hevdes å ha skjedd med Storbritannia etter første verdenskrig og med USA fra slutten av 1960- eller begynnelsen av 1970-årene. Den internasjonale gjeldskrise, børsrystelser, handelsproteksjonisme og rivaliserende økonomiske blokker har vært sett som symptomer på USAs hegemoniske tilbakegang, slik mellomkrigsdepresjonen ble

Statsvitenskap/2007 Page 289 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

26 Internasjonal politisk økonomi

tolket som uttrykk for internasjonalt økonomisk anarki. Som vi så i kapittel 25, har USAs militære og økonomiske makt igjen vært for oppadgående fra rundt 1990. 1990-tallet var da også kjennetegnet av at USA tok flere nye initiativ til ytterligere liberalisering av verdensøkonomien, men også av tiltak som skulle sikre spilleregler i favør av store amerikanske selskaper, slik som en styrking av regimer for patentrettigheter.

Det har vært en omfattende fagdebatt om hegemonisk stabilitet og hegemonisk nedgang, både om de teoretiske forutsetningene og om det empiriske grunnlaget for synspunktet. Enkelte har f.eks. hevdet at relativt stabile samarbeidsløsninger er mulig også mellom mer jevnbyrdige aktører, fordi gjentatte negative erfaringer med et uorganisert anarki fremmer felles tiltak. Vi skal se litt nærmere på noen av de saksområdene som har stått sentralt i diskusjonen.

Internasjonale pengeforhold Pengepolitikken og de enkelte lands valutakurser illustrerer spenningen mellom nasjonal autonomi og internasjonal stabilitet. Uavhengig regulering av valutakursene kan tjene handelspolitiske formål (devaluering stimulerer eksporten fordi hjemmeproduserte varer blir billigere i utlandet), men gir samtidig svært ustabile bytteforhold. Alle land kan naturligvis ikke devaluere i forhold til alle andre lands valuta. Andre land kan svare med kursendringer som gir store tilbakeslag for en selv. Handelsinntektene blir vanskelige å forutsi, eksportavhengig næringsliv og sysselsetting vanskelige å kontrollere. Disse problemene vokste med økende internasjonal handel. I annen halvdel av det 19. århundre, under industrialismens og de raske transportmidlenes fremmarsj, ble det inngått internasjonale avtaler som stabiliserte valutaforholdene, og som forutsatte at det var orden i det hjemlige pengestellet. Perioden fra 1870-årene til 1914 er den internasjonale gullstandardens periode.

Gullstandarden erstattet ofte to-metallstandarder, hvor pengenes verdi som regel var knyttet til myntenes innhold av edle metaller. Dette systemet

289

var sårbart fordi prisforholdet bestemt av myntenes pålydende ikke greide å holde følge med endringer i prisforholdet mellom gull og sølv på verdensmarkedet. Slike prisforskyvninger ledet til spekulasjon og nedsmelting av de myntene som ble for «billige» i forhold til verdensmarkedsprisen. At deler av pengemengden kunne dras ut av sirkulasjon ved nedsmelting eller hamstring, kunne skape økonomiske rystelser og ukontrollerte svingninger i prisnivået.

Med gullstandarden ble det vanlig med symbolske penger. Pengeverdien var knyttet til en fast andel gull pr. enhet, med innvekslingsplikt av sedler for nasjonalbankene, som også fikk monopol på å utstede pengesedler. Etter den norske pengeloven av 1873 skulle f.eks. gullinnholdet i et kronestykke være vel 0,4 gram, og en lang rekke land hadde tilsvarende bestemmelser. Innvekslingsplikten kunne opprettholdes ved at landenes seddelbank satt med en lovbestemt beholdning av gull. Videre ble det etablert et rimelig fast forhold mellom en stats gullmengde og antallet sedler i omløp. Dette var viktig av to grunner: For det første styrket det tilliten til papirpengene. Folk skulle vite at sentralbanken hadde gull å gi dem om nødvendig. For det andre skulle det hindre ukontrollert og inflasjonsdrivende opptrykking av penger.

I teorien skulle gullstandarden være automatisk virkende i den forstand at land som gikk med underskudd i sin utenriksøkonomi, ville måtte eksportere gull for å betale for seg. Dette ville tvinge staten til å redusere sin seddelmengde, landet ville få prisfall og øket konkurranseevne. Overskuddsstater skulle gå gjennom en tilsvarende prosess med motsatt fortegn. Et system bygget opp av suverene stater fungerte selvsagt aldri helt automatisk. Litt enkelt sagt var tendensen at underskuddsstater like gjerne lånte valuta som å gå gjennom en deflasjon, mens overskuddsstater var tilbøyelige til å samle valuta, eller låne den ut, heller enn å påføre seg selv inflasjon ved å øke sin nasjonale seddelmengde.

Til tross for at statene tok seg slike friheter, må systemet kunne karakteriseres som lite fleksibelt i forhold til senere tiders penge- og valutaregimer.

Man holdt på det rigide prisforholdet mellom de

Statsvitenskap/2007 Page 290 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

290

Del IV Internasjonal politikk

enkelte valutaer og gull. Rentenivået ble i stor grad bestemt av den førende økonomiske makten, Storbritannia. Land som opplevde en svak økonomisk utvikling, kunne ikke devaluere. Aktiv finanspolitikk var ikke helt ukjent som praktisk strategi, men teoretisk var den ikke på kartet ennå. Finanspolitikkens potensial var uansett lite, sett med dagens øyne, da staten disponerte en langt mindre andel av BNP (mindre enn 10 % mot typisk snaue 40 % i rike land nå) enn i dag. Dette gjorde at tilpasninger til endret styrkeforhold mellom økonomiene i all hovedsak skjedde gjennom produksjon og sysselsetting. Det var et globalt arbeidsmarked, og gjennom den store depresjonen 1873–1896 emigrerte millioner av europeere, først og fremst til USA. Dette klassiske pengesystemet ble styrt av Storbritannia som den dominerende økonomiske makt, med et finansmarked i London som kunne kontrollere en vesentlig del av den øvrige verdens pengeforsyninger. Bank of Englands rentereguleringer hadde stor innvirkning på den internasjonale gullfordelingen, og dermed på hele pengesystemet. Gullstandardens system kan dels forklares gjennom britiske interesser, hvor den internasjonale stabiliteten var fordelaktig for verdens ledende økonomiske makt, industrielt, handelsmessig og finansielt. Det kan dels også forklares ved innenrikspolitiske faktorer. På den ene siden kunne et velordnet pengestell sees som et kollektivt gode; tidligere tiders periodiske kaos preget av pengetrykkende fyrster som misbrukte sin makt, var ikke et godt system for samfunnsøkonomien. På den annen side hadde gullstandarden en politisk slagside. De interessene som hadde fordel av systemet, dominerte den offentlige politikken. Her var en stabil pengeverdi viktigere enn fordelingsvirkninger og sosiale konsekvenser innad.

Gullstandardens pengesystem brøt sammen med utbruddet av første verdenskrig. Hensynet til internasjonal stabilitet måtte vike for ønsket om nasjonal mobilisering av alle ressurser. Krigen ble fulgt av en ukontrollert inflasjon, da mange lands seddelpresser arbeidet under høytrykk, uten hensyn til dekning i edelmetall.

I 1920-årene var det forsøk på en delvis tilbakevending til gullstandarden, eventuelt med plassering av reserver i en annen gullbundet valuta, særlig britiske pund, som indirekte verdiforankring. I Norge ble dette forsøket på å vende tilbake til førkrigskurs kjent som paripolitikken. Man lyktes en kort stund, men til en høy pris i form av prisfall og økonomiske nedgangstider på veien dit, og forsøket sprakk gjennom massearbeidsløshet og krise i 1931, da Storbritannia oppga gullstandarden og ble fulgt av bl.a. de skandinaviske land. Amerikanske dollar klarte til dels å holde på en devaluert gullstandard, og USA økte derfor sine gullreserver betraktelig frem til utbruddet av annen verdenskrig.

Det internasjonale pengesystemet var ustabilt og fragmentert fra utbruddet av første til utgangen av annen verdenskrig. Det økonomiske tyngdepunktet forskjøv seg samtidig fra Storbritannia til USA. Etterkrigstidens pengesystem ble skissert på en konferanse i Bretton Woods i USA i 1944, og er derfor kalt Bretton Woods-systemet. Systemet bygde på en indirekte gullstandard, hvor avtalepartnernes valuta fikk en fastsatt tilknytning til amerikanske dollar, mens dollaren var knyttet til gull (til en verdi av 35 $ pr. unse). To viktige institusjonelle nydannelser var Det internasjonale valutafond (IMF) og Verdensbanken. Pengefondet skulle bygges opp gjennom innskuddskvoter som medlemslandene kunne trekke på ved underskudd i betalingsbalansen med utlandet, og ga dermed en ny form for fleksibilitet i utenriksøkonomien. Spillerommet for andre økonomiske prioriteringer økte med et kredittsystem der verdien av importerte varer ikke til enhver tid måtte balanseres av eksportverdien. Samtidig skulle fondet stimulere internasjonal handel gjennom regler for valutaveksling og stabiliserte kurser. Verdensbanken skulle gi lån og kreditter på nærmere bestemte vilkår, og har særlig hatt betydning for finansiering og økonomisk politikk i utviklingsland.

Hovedregelen for valutaveksling var at valutahandel knyttet til handel med varer skulle være lett å få til, mens valutahandel motivert av forventede kursendringer (valutaspekulasjon) ble ansett som

Statsvitenskap/2007 Page 291 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

26 Internasjonal politisk økonomi

destabilserende, og det var derfor noe statene forsøkte å verge seg mot. I perioden mellom 1950 og 1958 var de europeiske økonomiene uansett for svake til å ha fri veksling i forhold til dollar (valutaene var ikke konvertible i forhold til dollar), og man etablerte den europeiske betalingsunionen som en buffer. Denne fungerte som et clearing house der ulike lands over- og underskudd i valuta ble gjort opp ved hjelp av motregning. Netto forskjeller ble gjort opp dels i hard valuta og dels i form av ulike kreditter. Gjennom mesteparten av 1950-tallet lå det altså et typisk gjenreisningsregime innenfor rammen av det mer åpne Bretton Woods-systemet, som egentlig bare fungerte som planlagt i perioden 1958 til 1971.

Bretton Woods-systemet var et internasjonalt pengesystem med utgangspunkt i den amerikanske økonomiens dominerende rolle. Etter annen verdenskrig ble det også supplert av Marshall-hjelpen til Vest-Europa, da krigsherjede land ble gjenoppbygd som industrinasjoner og handelspartnere med direkte amerikansk hjelp. Valutasystemet ga rammene og spillereglene, med amerikansk pengepolitikk som det ledende innslag i internasjonal pengepolitikk.

I første halvdel av 1970-årene gikk Bretton Woods-systemet i oppløsning. I 1971 erklærte president Nixon at dollar ikke lenger kunne konverteres i gull, på grunn av synkende gullbeholdning, forverret handelsbalanse og økende press på dollaren. I 1973 ble Bretton Woods-systemet satt ut av spill gjennom flytende vekslingskurser, og i 1976 ble det formelt opphevet på en IMF-konferanse på Jamaica, der flytende kurser ble legalisert og gullreservenes betydning redusert.

Sammenbruddet for Bretton Woods-systemet var et uttrykk for svekket amerikansk økonomi.

Dollarverdien kom under press fordi USA hadde store problemer med betalingsbalansen overfor utlandet. Effektive og hurtigvoksende økonomier i Japan og de nye sørasiatiske industriland erobret amerikanske markedsandeler; den internasjonale oljekrisen tidlig i 1970-årene ga et sterkt økende kostnadsnivå; og Vietnam-krigen var en tung be-

291

lastning på amerikanske budsjetter. Disse umiddelbare faktorene bidro til det som har vært kalt USAs hegemoniske nedgang, og spilte en viktig rolle da etterkrigstidens relativt stabile pengesystem brøt sammen.

Tendensen i 1980-årene gikk i retning av mer regionalt baserte løsninger, med forsøk på å stabilisere grupper av nasjonale valutaer innenfor valuta«kurver» og valuta-«slanger» med avtalefestet spillerom for begrensede kursendringer. Slike tilløp til regionale løsninger hadde ett tyngdepunkt i USA, omkring den amerikanske dollar, ett i Japan, med utgangspunkt i den japanske yen, og ett i EF-området, med tyske mark som sterkeste valuta.

Mens den regionale tendensen senere har svekket seg i de to andre områdene, har europeisk monetær integrasjon beveget seg fremover i rykk og napp og gjennom enkelte kriser via et stadig tettere vekslingssamarbeid frem til 12 EU-land i 1999 etablerte en felles pengepolitikk og felles sedler og mynt fra 2001. Da ble euroen en fysisk og ikke bare en regnskapsmessig realitet.

Oppløsningen av Bretton Woods-systemet viser noen sentrale mekanismer i internasjonale valutaforhold. Systemet forutsatte på den ene side en internasjonal likviditetsforsyning i dollar som nettopp ble rikeligere gjennom underskudd på USAs betalingsbalanse. På den annen side forutsatte det allmenn tillit til dollarens verdi, som ble svekket av det underskuddet på betalingsbalansen som nettopp ga større tilgang på dollar utenlands. Dette dilemmaet hadde ingen stabil løsning, og det ble akutt da amerikanske gullreserver svant inn og det amerikanske inflasjonspresset økte. Oljekrisen og Vietnam-krigen bidro til at betalingsbalansen ble sterkt forverret.

Et system med faste vekslingskurser har også en underliggende politisk konflikt. I et pengesystem med et gitt antall land kan alle unntatt ett land endre vekslingskursen; men ett land kan det ikke, fordi dets valuta er den standarden de andres pengeverdi er festet til. Den underliggende konflikten består i at alle ønsker å oppnå relative fordeler på de andres bekostning gjennom valutakursendring.

Statsvitenskap/2007 Page 292 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

292

Del IV Internasjonal politikk

Dette har vært kalt konsistensproblemet, fordi en slik løsning for alle er umulig. Dette underliggende problemet slo åpent ut da USA oppga Bretton Woods-systemet. I et system med flytende vekslingskurser er konsistensproblemet akutt. Alle kan ikke oppnå ensidige fordeler på andres bekostning, f.eks. gjennom eksportstimulerende devaluering.

Større internasjonal stabilitet kan være ønskelig, fordi det gir større forutsigbarhet og – på noen punkter – bedre økonomiske kontrollmuligheter, men undermineres av mangel på et fast punkt i form av en samlende autoritet. Det var slik autoritet britisk økonomi hadde i den klassiske gullstandardens tid, og amerikansk økonomi under Bretton Woods-systemet.

Amerikanske dollar har flytt fritt siden tidlig på 1970-tallet. På 1980- og tidlig på 1990-tallet forsøkte mange land å legge en stabil ramme for sin økonomiske politikk ved å holde en mer eller mindre fast kurs i forhold til dollar, tyske mark, japanske yen eller en «kurv» (dvs. et veid gjennomsnitt) av flere valutaer. Men den finansielle globaliseringen har gjort det stadig vanskeligere å følge en slik strategi. Valutaspekulantene får stadig større beløp til disposisjon, og land etter land, rike som fattige, har gjort dyrekjøpte erfaringer med hvor vanskelig det kan være å stå imot presset når deres valuta blir angrepet. Tendensen mot slutten av 1990-tallet var derfor at stadig flere land – også Norge – gikk over til flytende kurs og en eller annen form for inflasjonsmål. I realiteten betyr det at man tror man får en mer stabil valuta ved å avholde seg fra å styre den direkte, men heller legge vekt på en stabil økonomisk utvikling, noe som skal oppnås blant annet ved at rentenivået brukes til å regulere temperaturen i økonomien. Valutakursen blir et resultat av den økonomiske politikken, ikke et middel for å disiplinere den.

Internasjonal handelspolitikk Utviklingen av internasjonal handel illustrerer motsetningen mellom nasjonal autonomi og gjensidig internasjonal avhengighet fra en litt annen

vinkel. Veksten i handelsvolum har vært sterk og vedvarende, men med klare geografiske skranker og proteksjonistiske innslag. Handel mellom de maktpolitiske militærblokkene har vært preget av politiske hensyn, så vel som av valutamessige hindringer. Midt i 1980-årene sto handel mellom utviklede industriland for nesten 2/3 av verdenshandelen, mens handel mellom i-land og u-land utgjorde mindre enn 1/3, og handel mellom utviklingsland innbyrdes bare rundt 5 %. Handelsutviklingen har vært ujevn, og preget av en klar arbeidsdeling mellom rike industriland og råvareproduserende utviklingsland, med et pris- og bytteforhold i råvareprodusentenes disfavør.

Den tvetydige handelsutviklingen, med frihandelsfremstøt og proteksjonisme gjennom tollbarrierer, kvotebegrensninger og nasjonale støttetiltak avspeiler seg i striden mellom ulike handelsdoktriner.

Den liberale frihandelsdoktrinen knyttes gjerne til David Ricardos tese om komparative fortrinn fra tidlig på 1800-tallet. Ricardo viste at handel mellom to land er fordelaktig også når det ene produserer begge lands eksportvarer mest effektivt.

F.eks. vil det lønne seg for England å eksportere ull til Spania mot import av vin dersom landet må gi opp relativt færre enheter vin for å produsere en ekstra enhet ull.

Ricardos lov om komparative fortrinn har overlevd i internasjonal handelsteori frem til i dag, men i litt revidert form. Ricardo tok ikke hensyn til transportkostnadene, og han forutsatte at produksjonsfaktorene (kapital, arbeid, ressurser, ledelse, teknologi) var mobile innenlands, men ubevegelige internasjonalt. Den såkalte nyklassiske revisjon av Ricardos tese tar hensyn til transportkostnader, eventuelle stordriftfordeler, og mobilitet av produksjonsfaktorer over landegrensene. Den reviderte versjonen sier at komparative fordeler er bestemt av relativ overflod eller knapphet: Det er lønnsomt å eksportere varer som trenger mye av den innsatsfaktor landet har mye av (f.eks. energi), og importere de varer som trenger mye av en knapp ressurs (f.eks. billig arbeidskraft). Dette er en enkel stan-

Statsvitenskap/2007 Page 293 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

26 Internasjonal politisk økonomi

dardformulering av liberal handelsøkonomi i dag.

Det er også et standardargument for frihandel.

Nymerkantilistiske doktriner, eller nasjonalistisk handelsteori, bestrider frihandelens universelle velsignelser. De legger vekt på frihandelens omkostninger for bestemte grupper, for bestemte nasjonale mål og for bestemte geografiske regioner. Nymerkantilistiske argumenter ble teoretisk utformet bl.a. av den tyske historiske skole i økonomien i det 19. århundre. Her ble det hevdet at frihandel var til fordel for dem som allerede hadde sterkest markedsposisjon, og at nasjonal spesialisering kunne underminere tilpasningsevnen og øke den økonomiske sårbarheten.

Et uttrykk for det historiske perspektivet var en form for stafett-teori om økonomisk utvikling, hvor relativ tilbakeliggenhet og sen industrialisering kunne være en fordel, fordi pionernasjoner etter hvert ble hemmet av institusjonelle former som var tilpasset en tidligere utviklingsfase. Etterkommere kunne hoppe over pionerenes prøving og feiling, og dra direkte nytte av en mer avansert utviklingsform, slik Tyskland hadde passert England og senere ble passert av USA som ledende industriland. Frihandel var derfor heller ingen konkurranse på like fot, fordi det bl.a. innebar at foregangsland ble straffet for sin pionerrolle og sine gamle industrier på et senere tidspunkt. Slik kunne et maktpolitisk perspektiv på internasjonal handel kombineres med en bestemt form for økonomisk utviklingsteori. Talsmenn for den tyske historiske skole hevdet at også England hadde ført en proteksjonistisk handelspolitikk inntil britisk industri var sterk nok til å utkonkurrere alle andre på verdensmarkedet. Frihandelstesen ble kritisert som en ideologi for overlegen markedsposisjon.

Det er minst seks nymerkantilistiske argumenter for proteksjonisme som har spilt en rolle frem til i dag: – oppfostringsargumentet, som sier at en ny næringsvei må beskyttes i en tidlig fase – beredskapsargumentet, som sier at bestemte næringer må beskyttes fordi internasjonal blokade kan stoppe vitale tilførsler

293

– nøkkelindustriargumentet, som sier at bestemte næringer har en særskilt rolle som økonomisk drivkraft – sysselsettingsargumentet, som sier at frihandel kan medføre uakseptabel arbeidsløshet – selvforsyningsargumentet, som sier at vidtgående spesialisering gir for stor nasjonaløkonomisk sårbarhet – eksportoverskuddsargumentet, som sier at former for proteksjonisme og næringsstøtte kan være nødvendig av hensyn til handelsbalansen Slike argumenter har ikke hatt full gjennomslagskraft i handelspolitisk samarbeid etter annen verdenskrig. Vi har stått overfor et handelspolitisk problem som ligner litt på det vi ovenfor kalte konsistensproblemet i valutapolitikken. Problemet består i at alle land har interesse av at alle andre driver frihandelspolitikk, mens en selv beskytter sine industrier og næringsveier. Derfor driver nær sagt alle land ulike former for mer eller mindre fordekt proteksjonisme bak sine liberale erklæringer om frihandel. Tollbarrierer er bare én av tallrike måter å beskytte næringer på. Det er de mindre åpenbare formene for fortrinnsbehandling og støttetiltak som gjør internasjonal økonomi ugjennomsiktig.

GATT-systemet – generalavtalen om tolltariffer og handel fra 1948 – er det fremste frihandelsorienterte avtaleverket etter annen verdenskrig. Her har de vestlige industriland spilt hovedrollene. Systemet ble opprettet for å fremme ikke-diskriminering, tollreduksjoner og gjensidighet i internasjonal handel, selv om f.eks. britenes handel med samveldeland i en tidlig fase ble holdt utenfor systemet.

GATT har hatt stor praktisk betydning. Under den såkalte Kennedy-runden fra 1963 til 1967 ble det f.eks. oppnådd enighet om en 35 % tollreduksjon for et spektrum på 60 000 produkter, samtidig som det ble fastsatt restriksjoner mot dumping på verdensmarkedet og vedtatt programmer for matforsyning til utviklingsland.

Kennedy-runden kom i stand på amerikansk initiativ som en reaksjon på opprettelsen av Det europeiske økonomifellesskap (EF). Den ble et midlerti-

Statsvitenskap/2007 Page 294 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

294

Del IV Internasjonal politikk

dig høydepunkt for handelsliberaliseringen. Fra tidlig i 1970-årene fikk proteksjonistiske interesser sterkere gjennomslag, men med nye virkemidler.

Kvoteordninger, subsidier og diverse «tekniske handelshindringer» kom i stedet for tollmurer. Svekkelsen av amerikansk økonomi, med mer sårbare industrier, forverret handelsbalanse, stagnerende produktivitet og sterkere inflasjonspress, la grunnlaget for nye kvoteordninger for en rekke importprodukter til USA. De handelspolitiske motsetningene mellom USA, Japan og EF-området økte.

Japansk vekst var basert på strenge importrestriksjoner og sterkt begrenset investeringsadgang for utenlandsk kapital, men åpen adgang til utenlandske markeder, særlig det amerikanske. EF-landenes hovedlinje var ikke generell liberalisering, men spesielle vareavtaler for å stabilisere verdensmarkedets priser og sikre langsiktig etterspørsel. EFs landbruksstøtte var også en provokasjon mot amerikanske interesser. USA skjerpet selv sin handelspolitikk i proteksjonistisk retning.

Senere har tendensen vært mindre entydig.

De økonomiske krisetendensene i 1970-årene slo altså langt inn i handelspolitikken. Tilbakeslaget for amerikansk økonomi og økende konkurranse fra nyindustrialiserte vekstområder i Asia førte til økende proteksjonisme og tilløp til handelskrig mellom blokker av industriland. Kartell-lignende tiltak som den såkalte multifiberavtalen av 1973 spredte seg fra tekstilindustrien til bilproduksjon, stålindustri og andre næringer. Tokyo-runden fra 1973 til 1979 ble igangsatt som en reaksjon på sammenbruddet i Bretton Woods-valutaregimet. Den ga nye kutt i tollsatsene på industrivarer, men lite ble gjort med de «nye» formene for handelshindringer som bredte om seg på 1970-tallet.

Organisasjonen av oljeproduserende land, OPEC, ga noe av et mønster for råvarekarteller i den mer pågående økonomiske politikken fra mange av utviklingslandenes side utover i 1970-årene.

De organiserte u-landsinteressene opplevde et klart tilbakeslag i internasjonal handelspolitikk i 1980årene, dels gjennom strategisk bruk av frihandelsprinsipper fra ledende industrilands side, og

dels gjennom et fastere nett av tosidige og regionale handelsavtaler.

Handelsutviklingen i 1980-årene var preget av motstridende trekk, med liberalisering på noen felter og proteksjonisme på andre. Frihandelens sosiale omkostninger dempet entusiasmen i mange land, og det var sterkere tilløp til regionale frihandelsområder og tosidige avtaler. Det er stadig dilemmaet mellom nasjonal autonomi og gjensidig internasjonal avhengighet som avspeiler seg i disse motstridende tendensene.

Målet med Uruguay-runden som kom i gang i 1986, var å gjenskape tilliten til det multilaterale forhandlingssystemet og å tilpasse det til nye utviklingstrekk i verdenshandelen. Med Uruguay-runden ble GATT et viktigere forum for handel mellom industriland og utviklingsland. Spørsmålet om liberalisering av handel med jordbruksprodukter, hvor EF/EU-land og i enda større grad Norge har ført en svært proteksjonistisk politikk, sto sentralt.

Pådrivere før øket markedsadgang er og var store og effektive jordbruksland som USA og Argentina, samt en rekke utviklingsland hvor jordbrukssektoren utgjør en langt større del av økonomien enn den gjør i rike land. Uruguay-runden ga et gjennombrudd for liberalisering av handel med jordbruksprodukter, selv om endringene skal iverksettes over tid. Norsk importvern er da også blitt lagt om – bort fra kvoter og over mot tollsatser, som gradvis skal bygges nedover.

Uruguay-runden brakte også nye områder inn i de multilaterale handelsforhandlingene, uten at det er klart om alle de nye avtalene kan beskrives som «liberaliserende». Nye avtaler er blitt inngått på områder som intellektuelle eiendomsrettigheter, handel med tjenester og handelsrelaterte investeringer over landegrensene. På alle disse områdene har amerikanske selskaper drevet intens lobbying for sine interesser.

Avtalen om intellektuelle eiendomsrettigheter (TRIPs) har først og fremst gitt bedre og sterkere patentbeskyttelse og anledning til å hente ut monopolfortjenteste lengst mulig på lett kopierbare innovasjoner innenfor områder som programvare,

Statsvitenskap/2007 Page 295 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

26 Internasjonal politisk økonomi

farmasi/bioteknologi og kulturprodukter. Hvis avtalen viser seg å virke etter sin hensikt, vil den gjøre det vanskeligere enn før for utviklingsland å bygge opp industri ved å kopiere produkter og prosesser fra rike land. Avtalen om handel i tjenester tar først og fremst sikte på å åpne ulike nasjonale markeder for utenlandske tjenesteytere. Avtalen er imidlertid rik på unntak og er langt svakere enn for eksempel EØS-avtalen som regulerer det norske markedet på samme område. Avtalen som regulerer investeringer på tvers av landegrenser, er den svakeste av de tre. På dette området har det blitt gjort forsøk på å sikre multilaterale selskapers og investorers «rettigheter» i forhold til statlige myndigheter i vertsland gjennom så vel OECD som WTO, men foreløpig har forsøkene ledet til liten endring i de nasjonale regelverkene. I Norges tilfelle er EØS-avtalen igjen langt mer konsekvensrik.

Ved avslutningen av Uruguay-runden ble det også bestemt å erstatte GATT med en fullverdig internasjonal organisasjon – World Trade Organization – WTO. Med overgangen til WTO ble sekretariet styrket, og det ble opprettet en egen tvisteløsningsmekanisme, noe som gjorde WTO til en langt mer potent aktør enn GATT noen gang hadde vært.

Mens styrkingen av WTO er et viktig bidrag til globaliseringsprosessen, kunne man på 1990-tallet også ane en annen tendens innenfor handelspolitikken: regionalisering. EU med sitt indre marked er det fremste eksemplet her, men etableringen av NAFTA, en frihandelsavtale som bandt USA, Mexico og Canada langt tettere sammen, var også en viktig begivenhet. ASEAN-landene i Sørøst-Asia gikk også videre, om enn langsommere, og det samme kan sies om landene i SADC (i det sørlige Afrika). Dannelsen av MERCOSUR, en tollunion mellom Brasil, Argentina, Paraguay og Uruguay, kom langt på vei som en reaksjon på dannelsen av NAFTA. På den annen side er det vanskelig å bedømme om regionaliseringen best sees som byggeklosser på veien mot et globalt marked eller som et varig, konkurrerende mønster.

295

Avhengighet og ujevn utvikling Den internasjonale fordelingen av rikdom og fattigdom, vekst og tilbakeliggenhet, danner et mønster som var synlig allerede før den industrielle revolusjon i Europa, og som ble befestet og forsterket gjennom kolonialismen. Nordsør-problemet oppfattes gjerne som en motsetning mellom verdensdeler, folkeslag og nasjoner, med utgangspunkt i et internasjonalt system dominert av USA, vesteuropeiske land og etter hvert Japan. Samtidig er fattigdomsproblemet fortsatt en motsetning mellom samfunnsklasser og mellom elite og masse også innad i de underutviklede land. Særlig i afrikanske land har politiske og byråkratiske eliter ofte samlet eventyrlige rikdommer gjennom posisjon i statsapparatet, med et statusorientert forbruk på bekostning av brede utviklingsmål. Det er varierende koblinger mellom ytre og innenrikspolitiske mekanismer i underutviklingen i den fattige verden.

Ulike perspektiver Det finnes både liberale og radikale diagnoser av utviklingsproblemet. Det liberale synspunkt er dels at løsningen ligger i en åpen verdensøkonomi, med fri flyt av varer, tjenester og kapital; dels at sentrale utviklingsblokkeringer ligger innad i de fattige land, med ukontrollert befolkningsvekst og få stimulanser til foretaksomhet og fortjeneste. Kredittinstitusjoner som Verdensbanken og Det internasjonale pengefond har gjerne stilt markedsorienterte reformer som betingelse for overføringer.

Ulike varianter av radikal underutviklingsteori har dels kritisert liberale forutsetninger, og dels den ortodokse marxismens tese om kapitalismens utviklingspotensial. Hovedsynspunktet har vært at en internasjonal kapitalistisk økonomi systematisk skaper underutviklingen i den fattige del av verden.

Noen varianter, ofte kalt «strukturalistiske», la vekt på at de fattige land ble låst fast som råvareprodusenter under stadig dårligere byttebetingelser med den rike verdens industrivarer. Markedsforholdene i internasjonal handel var slik at ulikhetene bare økte, samtidig som manglende overskudd skapte en ond sirkel hvor fattigdommen forsterket seg

Statsvitenskap/2007 Page 296 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

296

Del IV Internasjonal politikk

selv. Andre varianter, de avhengighetsteoretiske, gikk lenger, og la vekt på sammenhengen mellom dominans utenfra og indre strukturtrekk i de fattige land: Internasjonal kapital drenerte overskudd ut og ødela betingelsene for produktive omstillinger og lokal vekst. Senere teoridannelse har flyttet mer av oppmerksomheten over mot indre betingelser, slik som korrupsjon og politisk stabilitet.

Utviklingsmønsteret i den fattige verden har vært høyst varierende, med noen områder i rask vekst og andre i stadig alvorligere krise. Dette har bidratt til at de enkle utviklingsteoretiske alternativene basert på én generell nøkkelforklaring, sto svakere i 1980-årene enn de gjorde ett og to tiår tidligere.

Vekststrategier De utviklingsteoretiske variantene legger opp til ulike utviklingsstrategier, og mange av disse strategiene har vært prøvd ut i praksis.

Radikal avhengighetsteori var et program for autonomi, for selvstendighet og avskjerming fra den kapitalistiske verden. Dette var ingen suksess for land som forsøkte det i 1960- og 1970-årene – Burma, og i noen grad Cuba, Tanzania, Kina. Cuba var samtidig ekstremt avhengig av sovjetisk støtte, og Tanzania opplevde en krise som førte til dyptgripende endringer i den økonomiske politikken.

Noen avhengighetsteorier, som Wallersteins verdenssystemmodell, har hevdet at sosialistisk avskjerming er umulig så lenge en kapitalistisk verdensøkonomi eksisterer: De såkalt sosialistiske land er egentlig periferier eller halvperiferier innen en global arbeidsdeling.

Teoriene om ulike bytteforhold og forverrede «terms of trade» for råvareproduserende u-land la vekt på en strategi for å erstatte importerte industrivarer med innenlands produksjon, den såkalte importerstatningsstrategien. Dette ble særlig forsøkt i søramerikanske land allerede under verdenskrisen i 1930-årene, og senere så sent som i 1960og 1970-årene. Strategien forutsatte effektiv tollbeskyttelse for innenlandsk industri. Den betraktes gjennomgående som mislykket av flere grunner: et

begrenset hjemmemarked, en proteksjonisme som skjermet ineffektive bedrifter og lav produktkvalitet, en fortsatt avhengighet av importert teknologi og kapitalvarer som førte til tung gjeldsbyrde og store problemer med betalingsbalansen. I 1980årene fikk disse problemene et enormt omfang.

Liberale teoretikere har gjerne vist til åpne, markedsøkonomiske vekstsuksesser som Taiwan, SørKorea og Singapore – de ny-industrialiserte land.

Her har strategien vært en eksportledet vekst i skarp kontrast til både avskjerming og importerstatning. Dette er imidlertid små land under ganske spesielle økonomisk-politiske vilkår, og det er ganske uvisst hvor langt slike veksthistorier kan generaliseres i større målestokk. Modellen krever et ekspanderende verdensmarked med åpen adgang for nye produsentland. Handelskonflikten mellom USA og Japan viser hvor usikker en slik forutsetning er.

Samtidig er det sørøstasiatiske eksemplet tvetydig. Eksportorientering og konkurranse på verdensmarkedet ble i disse «tigerstatene» kombinert med lukkede hjemmemarkeder og en sterk prioritering og koordinering av ressursbruken fra statens side ved tildeling av kreditt, lisenser samt ved hjelp av mer uformelle metoder (overtalelse og press).

Asia-krisen i 1997–98 gjorde at mange liberale kommentatorer ble mer kritiske til disse statene.

Den sterke og intervenerende staten fikk mer oppmerksomhet og kom i miskreditt. Den ble nå ansett som en invitasjon til korrupsjon og lite effektiv allokering av ressurser. Andre har pekt på at Asia-krisen var akutt, og at politiske praksiser utviklet gjennom flere tiår vanskelig kunne forklare en brå overgang fra rekordvekst til krise. Tvert imot var det heller en brå liberalisering av finans- og valutamarkedet, ofte etter vestlig press, og med tilhørende lett adgang på lån og investeringsmidler utenfra, som hadde ført til at det dannet seg usunne spekulasjonsbobler i disse økonomiene.

Utviklingsland har også hatt viktige strategiske fremstøt av mer samordnet art. OPEC spilte en sentral rolle i 1970-årene, og dannet et mønster for råvarekarteller med sikte på kollektiv markedsmakt også

Statsvitenskap/2007 Page 297 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

26 Internasjonal politisk økonomi

på andre felter. OPECs markedsmakt vokste ut av de arabiske lands oljeembargo overfor Vesten etter den tredje arabisk-israelske krig i 1973. Kontrollen med oljemarkedet var erobret fra de amerikanskdominerte oljeselskapene av storprodusenten Saudi-Arabia, og oljeprisene ble skrudd kraftig i været.

OPECs markedsmakt var avhengig av et samhold som hvilte på hovedprodusenten Saudi-Arabias disiplinering og produksjonsregulering. I 1980-årene ble denne kontrollen underminert, og OPEC kom til å spille en vesentlig mindre rolle. Nye produsentland, erstatningsprodukter, energisparing og økonomisk nedgang reduserte etterspørselen etter olje på verdensmarkedet, og OPEC kunne ikke lenger føre en disiplinert og enhetlig politikk.

Vilkårene for effektive råvarekarteller for andre produkter enn olje er vesentlig dårligere. Produkterstatninger og andre omstillinger er enklere, og kartelldannelser har ikke gitt noe gjennombrudd for utviklingslandenes posisjon i verdensøkonomien.

I 1970-årene kom også høykonjunkturen for programmet om en Ny økonomisk verdensorden (NØV), slik det ble fremlagt i FNs hovedforsamling i 1974. Programmet var forberedt gjennom UNCTAD-konferansene og innenfor den såkalte 77landsgruppen, og så vel OPEC-land som Den alliansefrie bevegelse spilte en viktig rolle. NØV var et bredt krav om utviklingslandenes kontroll med egne ressurser, høyere og stabile råvarepriser, styring med de flernasjonale selskapenes virksomhet, bedre vilkår for teknologioverføring og industrireising, større innflytelse over de store kredittinstitusjonene. Programmet tok sikte på global omfordeling i stor målestokk, og dominerte mye av debatten om nord–sør-spørsmål.

I 1980-årene forsvant NØV gradvis fra den internasjonale dagsorden. De sentrale industrilandene, med USA i spissen, var lite villige til å gi innrømmelser. Utviklingslandene dannet heller ingen effektiv kampgruppering. Økningen av oljeprisene ga ytterligere tilbakeslag i oljeimporterende u-land, og betydde større interessemotsetninger i den tredje verden. OPECs suksess på oljemarkedet ble derfor et tveegget sverd. Det rammet de oljeavhengige

297

industriland, men svekket også den underutviklede verdens enhet og slagkraft.

I siste halvdel av 1990-tallet har de underutviklede landenes sak fått ny oppmerksomhet, og striden omkring fordeling mellom den fattige og den rike verden har fått nye aktører og blir også utkjempet på nye arenaer. Det franske nettverket Attac ble internasjonalt og satset på enkle og samlende krav, som gjeldslettelse for fattige land, en liten skatt på kapitalbevegelser, tiltak mot skatteparadis, demokratisering av forhandlingene omkring regler for verdensøkonomien og motstand mot spekulative pensjonsfond.

Store begivenheter som til da hadde vært preget av lukkede forhandlinger mellom eksperter og topppolitikere, som WTO-forhandlinger, IMF-årsmøter, EU-toppmøter og økonomiske toppmøter mellom de største landene (G7 og G8), ble arena for voldsomme demonstrasjoner.

Kapitaltilførsel Det er fire ytre hovedkilder til finansiering av tiltak i utviklingsland – utenlandske investeringer, utenrikshandel, lån og utviklingshjelp (ved tosidige avtaler eller gjennom internasjonale organisasjoner).

De mest omstridte sidene ved private investeringer i u-land dreier seg om de flernasjonale selskapenes virksomhet. Forsvaret for slike investeringer er de allmenne liberale argumentene om vekstimpulser og økonomiske ringvirkninger, bredere internasjonal kontaktflate og konflikthindrende integrasjon i verdensøkonomien. Kritikken har konsentrert seg om ensidig næringsutvikling på utenlandske premisser, redusert kontroll over vitale og kanskje forsvarsrelevante næringer, uverdige arbeidsforhold (kles- og sportsutstyrsfabrikanten NIKE er blant dem som har fått mye kritikk) og faktisk eller mulig innblanding i innenrikspolitiske forhold (som da storkonsernet ITT bidro til president Salvador Allendes fall i Chile i 1973 fordi han ønsket å nasjonalisere utenlandskeide foretak).

Forholdet mellom flernasjonale selskaper og nasjonale økonomier er gjennomgående blitt mer komplisert de senere årene. Det dreier seg i større

Statsvitenskap/2007 Page 298 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

298

Del IV Internasjonal politikk

grad om lisensavtaler på tvers av selskaper i flere land, avtaler om markedsdeling, fellestiltak og delkontrakter mellom ulike parter. Slik sett er de enkle liberale eller avhengighetsteoretiske modellene ikke lenger helt treffende. Det er ofte ikke et lett identifiserbart selskap som investerer i en nasjonal økonomi, men et innfløkt nett av partnerskap og rivalisering.

Utenrikshandel som kapitalkilde har vi allerede berørt. Her er problemet ikke bare en fastlåst arbeidsdeling mellom råvareprodusenter og industriland, men forholdet mellom matproduksjon til eget forbruk og vareproduksjon til nasjonale og internasjonale markeder. Her vil ofte eierforholdene i jordbruket være avgjørende for valget mellom lokal selvforsyningsøkonomi og markedsorientert produksjon.

Det internasjonale gjeldsproblemet har gitt utenlandslån en særlig høy profil i utviklingsdebatten fra 1980-årene. På 1980-tallet nådde utenlandsgjelden for mange land i Sør-Amerika, Afrika, Asia og Øst-Europa nærmest astronomiske dimensjoner. Viktige sider av gjeldsproblemet har sammenheng med oljekrisene i 1970-årene. Høyere oljepriser ga store overskudd for oljeeksporterende land.

Mye av dette overskuddet ble deponert i vestlige banker og utlånt bl.a. til regjeringer som skulle finansiere sine høyere oljeregninger. Samtidig opplevde industrilandene økonomiske tilbakeslag som ga høyere rente og redusert etterspørsel etter utviklingslandenes eksportprodukter. Mange u-land kom dermed inn i en gjeldssirkel, hvor økte lån til høyere rente og lavere eksport medførte økt behov for nye lån.

Det vestlige bankvesenets overoptimistiske utlånspolitikk spilte sammen med større kredittbehov i mange u-land, som viste seg ute av stand til å klare renter og avdrag.

Fra midten av 1990-tallet kom, som vi allerede har vært inn på, utlånsspiralen for alvor i gang igjen. Nyliberaliserte aksjemarkeder i såkalte emerging markets tok imot vestlige fondsmidler, og nye banklån, gjerne gitt med sikkerhet i stigende eiendoms- og aksjepriser. Asia-krisen som etter hvert

rammet store deler av Sørøst-Asia samt Russland og Brasil, viste at valutauro og finanskrise kan gå raskt fra land til land når kapitalen flyter fritt. Frie kapitalbevegelser gjør det lettere å låne penger i utlandet, men opplåningstakten kan bli for høy og lede til gjeldskrise i neste omgang. Vi kan ofte se flokkatferd på kapitalmarkedet. Pengene strømmer raskt inn i et land når det er gode tider, og enda raskere ut igjen når stemningen snur.

Den fjerde kapitalkilden er direkte utviklingshjelp til øremerkede prosjekter eller i statskassen.

Mye av debatten har dreid seg om hvilke virkninger u-hjelpen egentlig har, eller hvilke betingelser som må være oppfylt for at den ikke skal være forfeilet.

Spørsmål omkring uproduktive statusprosjekter, lokal korrupsjon, feilinvesteringer og virkningene av kommersielle gjenytelser for hjelpetiltak har spilt en stor rolle i både faglige analyser og offentlig debatt om bistandspolitikk. Mange ulike organer, statlige, private og overnasjonale, er involvert i utviklingshjelp, og det fører for langt å gå nærmere inn på de ulike problemene her. Synspunktene på dette feltet henger nøye sammen med ideologiske og utviklingsteoretiske posisjoner, selv om virkningene av et hjelpeprosjekt, eller av overføringene som helhet, også er faktiske kunnskapsspørsmål.

Ujevn utvikling Det grunnleggende bildet av forholdet mellom nord og sør er ujevn utvikling, differensiering og et stort mangfold av sammensatte problemer. I noen områder er avhengighet og overutnyttelse av ressurser en ugjendrivelig realitet, med utenlandske interesser og et varierende verdensmarked som ytre betingelser. I andre land er indre vanstyre av like ugjendrivelig betydning. Utviklingsland har også varierende blandinger av importert teknologi og tradisjonelle sosiale former, samtidig som indre økonomisk struktur avgjør hvilken betydning bevegelsene på verdensmarkedet har. Den tredje verden har dynamiske nyindustrialiserte enklaver som Singapore og Taiwan, land med stor indre variasjon som Brasil, Mexico og India, og utfattige land i kronisk krise som i Øst-Afrika og Sahel-beltet sør

Statsvitenskap/2007 Page 299 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

26 Internasjonal politisk økonomi

for Sahara. Utviklingstrekk og bevegelser i verdensøkonomien har betydning for alle disse landenes vilkår, men den konkrete utviklingsprosessen er ujevn og motstridende. I 1990-årene har deler av regionale stormakter som Kina og India gjennomgått en betydelig økonomisk vekst, mens store deler av Afrika er kriserammet område.

Strukturendring, konflikt og samarbeid Internasjonal økonomi har gjennomgått markerte strukturelle endringer siden annen verdenskrig. Vi har sett markerte forflytninger mellom stormakter, regioner og verdensdeler. I 1970-årene ble en langvarig vekstperiode i de vestlige industriland brutt, og USAs økonomiske posisjon ble betydelig redusert. Et valutapolitisk regime, Bretton Woods-systemet, gikk i oppløsning, og det oppsto tilløp til handelskrig mellom blokker av industriland.

Det har vært sagt at Japan bidro til å finansiere et vaklende amerikansk hegemoni fra 1970-årene.

Her lå et betydelig element av gjensidig avhengighet, «interdependence», men også en konflikt med følgende kjerne: Japan var ekstremt avhengig av amerikanske markeder for sin eksportrettede vekst, mens USA var avhengig av japansk finansiering for å dekke sin økende utenlandsgjeld. Det liberale po-

299

enget om økende gjensidig avhengighet er i en viss forstand dekkende, men dette er en konfliktfylt gjensidighet med ujevne utviklingstrekk, fjernt fra den liberale visjonen av et harmonisk frihandelssystem til alles fordel. Spenningen mellom nasjonal autonomi og internasjonal stabilitet gir en nøkkel til viktige sider av verdensøkonomien. Her er valuta- og handelspolitikken etter annen verdenskrig et illustrerende lærestykke. Den økonomiske rivaliseringen mellom handelsblokker – med tyngdepunkter i USA, Vest-/Sentral-Europa, Japan og Kina – har fått større storpolitisk betydning etter at den kalde krigen er over.

Videre lesning Germain, R.D., Globalization and Its Critics, Macmillan, London 2000.

Gilpin, R., The Political Economy of International Relations, Princeton University Press, Princeton N.J. 1987.

Gilpin, R., The Challenge of Global Capitalism, Princeton University Press, Princeton 2000.

Hall, P.A. & D. Soskice, red., Varieties of Capitalism, Oxford University Press, Oxford 2001.

Helleiner, E., States and the Reemergence of Global Finance, from Bretton Woods to the 1990s, Cornell University Press, Ithaca 1994.

Statsvitenskap/2007 Page 300 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

300

Del IV Internasjonal politikk

Kapittel 27

Internasjonal organisasjon Internasjonale organisasjoner består enten av samarbeidende regjeringer eller av private organer fra flere land. De har et regulert medlemskap, bestemte mål og prosedyrer, gjerne et fast sekretariat og et forum hvor representantene møtes. Noen har et sterkt spesialisert sikte, som regulering av internasjonal luftfart, mens andre har svært brede formål, som De forente nasjoner. Noen er verdensomspennende og åpne, mens andre er regionalt eller politisk avgrenset.

Enkelte tillegger internasjonale organisasjoner overskridende betydning, som gryende erstatninger for statssystemets anarki. Andre ser dem som redskaper for de statlige enhetene som deltar, eller som en avspeiling av det maktforholdet mellom deltakere som ellers preger internasjonal politikk.

Noen internasjonale organisasjoner er overnasjonale i den forstand at de treffer flertallsbeslutninger som er bindende for alle. Andre krever enstemmighet for at vedtak skal være forpliktende.

Mange har en blanding av slike beslutningsregler, hvor det er saksfeltet som avgjør hvilken regel som blir fulgt; forsøk på tvang på et vitalt område vil gjerne føre til tilbaketrekning og konflikt.

Her skal vi behandle organisasjonsspørsmålet i internasjonal politikk ved å se nærmere på to brede og ambisiøse eksempler. De forente nasjoner og De europeiske fellesskap er tilstrekkelig sentrale, tilstrekkelig like og tilstrekkelig forskjellige til å belyse et hovedproblem i hele denne fremstillingen: forholdet mellom statssystem og verdenssamfunn, mellom nasjonal suverenitet og internasjonal integrasjon.

De forente nasjoner Bakgrunnen De forente nasjoner ble planlagt av de allierte makter under annen verdenskrig, med sikte på internasjonalt samarbeid for en varig fred etter krigen. Folkeforbundet, som var opprettet etter første verdenskrig, utgjorde det sentrale erfaringsgrunnlaget.

Folkeforbundet hadde vært den første verdensomspennende organisasjon av stater med fred og internasjonal problemløsning som mål. Forbundspakten ble innarbeidet i fredsavtalene i Versailles i 1919. Folkeforbundet var imidlertid svekket allerede før det trådte i arbeid. Den amerikanske kongressen nektet å ratifisere avtalene, og USA ble aldri medlem. Tyskland, som hadde tapt krigen, kom først med i 1926, men gikk ut igjen i 1933, samtidig som Japan gikk ut. Sovjetunionen ble medlem i 1934, men ble ekskludert etter angrepet på Finland i 1939. Italia hadde gått ut i 1937, etter Abyssiniafelttoget.

Folkeforbundet hadde vært ute av stand til å forhindre krigsutbrudd der stormaktene var involvert.

Det hadde ikke kunnet stoppe japansk aggresjon i Mandsjuria og Kina i 1931, italiensk aggresjon mot Abyssinia i 1935–36 eller sovjetisk aggresjon mot Finland i 1939, til tross for at landene på begge sider av disse tre krigsutbruddene var medlemmer av forbundet. Økonomisk boikott var Folkeforbundets sentrale sanksjonsmulighet, men ineffektiviteten ble blottstilt ved den italiensk-abyssinske krig. Sanksjonene mot Mussolinis krigføring i Afrika gjorde unntak for strategisk sentrale varer som olje, jern og stål, og latterliggjorde hele sanksjonsvåpenet,

Statsvitenskap/2007 Page 301 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

27 Internasjonal organisasjon

301

Fridtjof Nansen spilte en viktig rolle i Folkeforbundet og i internasjonalt hjelpearbeid tidlig i 1920årene. Her kommer han til Russland.

før sanksjonspolitikken ble oppgitt i 1936. Under stormaktskrisen i 1938–39, før utbruddet av annen verdenskrig, spilte Folkeforbundet ingen rolle. Dets betydning var stort sett begrenset til sosiale og humanitære saker, til løsninger på flyktningspørsmålene i 1920-årene, og til regulering av mer regionale konflikter på Balkan og i Sør-Amerika.

Folkeforbundet bygde på en forestilling om kollektiv sikkerhet som ikke virket under konflikter der stormaktene var innblandet. Aggresjon i strid med paktens forutsetninger skulle betraktes som en krigshandling mot alle andre medlemsland, og stoppes ved felles sanksjoner mot fredsbryteren. Det var dette systemet som kom til kort i 1930-årene.

Hvorfor mislyktes Folkeforbundet med sitt hovedsikte? Det har i hvert fall vært gitt fire forklaringer på dette.

Hver av forklaringene hadde betydning i debatten om en ny verdensorganisasjon fra slutten av annen verdenskrig.

1) Folkeforbundet var i hovedsak uttrykk for en riktig løsning på problemet med en fredelig verdensorden, men mislyktes fordi stormakter og statsledere ikke var tilstrekkelig motivert til å forsvare prinsippene. Nye ødeleggende krigserfaringer ville gi et reformert og gjenoppbygd folkeforbund en bedre sjanse.

2) Folkeforbundet mislyktes fordi det var et system av suverene stater, og et slikt system var ikke

forenlig med en stabil internasjonal orden. Bare en føderal verdensstat kunne sikre en varig fred. Det var egentlig den iboende ustabiliteten i selve det internasjonale statssystem det var noe galt med, og ikke Folkeforbundets struktur isolert sett.

3) Folkeforbundet mislyktes fordi det var bundet til en foreldet liberalistisk idé om konstitusjonelle rammer rundt et markedssystem til alles fordel. Denne modellen hadde to hovedinnslag. For det første et program om statlig suverenitet og selvbestemmelse som en parallell til prinsippet om individuelle rettigheter. For det andre en forestilling om interesseharmoni hvor frihandel var til alles fordel. Begge innslagene var feilaktige og truet den internasjonale stabiliteten. En stabil verdensorden forutsatte et internasjonalt velferdssystem, med planmessig omfordeling og regulering på tvers av statsgrensene. En variant av dette velferdssynet hevdet at internasjonalt samarbeid måtte begynne på det økonomiske og sosiale plan, fordi slikt praktisk samarbeid gradvis ville binde verden sammen i et funksjonelt fellesskap.

4) Folkeforbundet mislyktes fordi det forsøkte å overskride og tilsidesette de institusjonene som hadde sikret internasjonal stabilitet gjennom store deler av det 19. århundre: maktbalanse gjennom stormaktskonsert og diplomatisk overenskomst. Folkeforbundet skapte ustabile illusjoner fordi det bygde på en internasjonal idealisme uten dekning i storpo-

Statsvitenskap/2007 Page 302 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

302

Del IV Internasjonal politikk

litiske maktforhold. Derfor ga stormaktskonserten fra Wienerkongressen i 1815 et mer stabilt system.

Alle disse fire diagnosene spilte en rolle i debatten om De forente nasjoner fra slutten av annen verdenskrig, og kom, med varierende tyngde, til å prege oppbyggingen av FN. Den nye organisasjonen brukte langt på vei Folkeforbundet som mønster, med et gjentatt prinsipp om kollektiv sikkerhet, i tro på at den siste krigens erfaringer og nye ødeleggelsesvåpen ville styrke statenes motiv for fredelig konfliktløsning. Den innførte et omfattende system av underorganisasjoner for praktisk samarbeid, for alt fra kommunikasjoner, økonomi, helse og arbeidsliv til miljø, undervisning og kultur. Slik ble tesen om funksjonell integrasjon et helt sentralt innslag i FN som organ for fred og internasjonal stabilitet. Den internasjonale velferdsideen som fredsbetingelse ble samtidig bygd inn i institusjonene for utvikling, regional vekst, flyktninghjelp og kriseprogrammer.

Forholdet mellom Hovedforsamlingen og Sikkerhetsrådet kan betraktes som en balanse mellom idealisme og realisme innebygd i FNs struktur. Hovedforsamlingen er et debatt- og resolusjonsorgan hvor alle medlemsland deltar med lik stemmerett uansett størrelse og betydning. Sikkerhetsrådet er en «stormaktskonsert» hvor de fem faste medlemmene har vetorett, og hvor ingen tvingende fredsoperasjoner kan gjennomføres mot noen av de etablerte stormaktenes vilje. Dette bygger på erkjennelse av at forsøk på å tvinge en stormakt i seg selv vil sette verdensfreden i fare. Her er statenes posisjon gradert etter makt og størrelse, slik det også var under Wienerkongressens system.

Verdensføderalismen er den ideen som har satt minst spor etter seg i FNs struktur og arbeidsmåte.

FN, som Folkeforbundet, bygger på prinsippet om statlig suverenitet og ikke-innblanding i medlemslandenes indre forhold. Tanken om en verdensregjering i forlengelse av samarbeidet innen FN har ikke slått igjennom på det praktiske plan, selv om noe av arbeidet omkring menneskerettigheter forsøker å få gjennomslag for en internasjonalisme hvor statlig suverenitet er underordnet mer universelle standarder.

Organiseringen I forhold til Folkeforbundet er FN en mer sentralisert organisasjon. Forbudet mot bruk av makt i internasjonal politikk er strengere formulert, og Sikkerhetsrådet har videre fullmakter overfor medlemsstatene enn Folkeforbundets organer hadde. FN har lagt større vekt på organisasjonens evne til å treffe beslutninger, mens Folkeforbundets effektivitet i større grad avhang av at medlemmene selv overholdt de forpliktelsene pakten påla dem. På den annen side har FN et sterkere innslag av stormaktsallianse, gjennom vetoretten i Sikkerhetsrådet. FN som fredsbevarende organ er helt avhengig av samarbeid mellom stormaktene. Det var også Folkeforbundet, men i FN er denne underliggende realiteten bygd inn i organisasjonens beslutningsregler.

FN er i prinsippet en organisasjon av alle stater som slutter opp om FN-pakten, men det er, som vi skal se, strid om hva som er en «stat». I 1945 hadde organisasjonen 51 medlemmer, mens antallet var økt til 159 i 1985 og 189 i år 2000. Frem til midten av 1950-årene var det strid mellom maktblokkene om adgangen for nye medlemmer, før den raske utvidelsen startet med et kompromiss om opptaket av tidligere kolonier som selvstendige stater. Slutten på den kalde krigen og oppløsningen av Sovjetunionen førte til en ny bølge av selvstendige stater på 1990-tallet. Et land som Sveits har valgt å stå utenfor FN (men deltar i underorganisasjoner), mens Nord- og Sør-Korea ikke har fått adgang. Nasjonalist-Kina (Taiwan) ble i realiteten utstøtt av FN da Fastlands-Kina fikk Kinas plass i Hovedforsamling og Sikkerhetsråd, etter storpolitisk dragkamp gjennom 1950- og 1960-årene. Forsøk på å utstøte andre medlemsland for brudd på FN-pakten har ikke ført frem, selv om både Sør-Afrika og Israel har vært utsatt for slike forsøk.

Hovedforsamlingen er FNs plenumsorgan, hvor alle medlemsland deltar med én stemme, og hvor enhver sak som angår organisasjonen, kan behandles. Hovedforsamlingen voterer over resolusjoner som i praksis ofte blir neglisjert når de støter an mot sterke interesser i medlemslandene. Forsamlingen har ingen tvangsmakt.

FREDSBYGGINGSKOMMISJONEN

UNU – FN-universitetet INSTRAW – Det internasjonale forsknings- og opplæringsinstituttet for kvinner UNICRI – FNs institutt for kriminalitet og folkerett UNITAR – FNs institutt for opplæring og forskning UNRISD – FNs forskningsinstitutt for sosial utvikling UNIDIR – FNs institutt for nedrustningsstudier

FORSKNINGS- OG OPPLÆRINGSINSTITUSJONER

SIKKERHETSRÅDET

ANDRE FN-RELATERTE ORGANISASJONER IAEA – Det internasjonale atomenergibyrået WTO (handel) – Verdens handelsorganisasjon CTBTO – Fullstendig kjernefysisk prøvestansavtale OPCW – Organisasjonen for forbud mot kjemiske våpen INCB – Det internasjonale styret for narkotikakontroll

REGIONALE KOMMISJONER FNs kommisjon for Afrika (ECA) FNs kommisjon for Europa (ECE) FNs økonomiske kommisjon for Latin-Amerika og Karibia (ECLAC) FNs økonomiske og sosiale kommisjon for Vest-Asia (ESCWA)

FUNKSJONELLE KOMMISJONER FNs kommisjon for sosial utvikling FNs kommisjon for narkotika FNs kommisjon for kriminalitet FNs kommisjon for utvikling av vitenskap og teknologi FNs kommisjon for bærekraftig utvikling FNs kvinnekommisjon FNs kommisjon for befolkning og utvikling FNs statistikkommisjon FNs skogforum

Militærstabsutvalget Stående prosedyrekomiteer Den internasjonale domstolen for det tidligere Jugoslavia Den internasjonale domstolen for Rwanda FNs erstatningskommisjon FNs kommisjon for fredsbevarende operasjoner

GENERALFORSAMLINGEN

UNHCHR – FNs høykommissær for menneskerettigheter UNOPS – FNs kontor for prosjektservice

ANDRE FN-ENHETER

UNCTAD – FNs konferanse for handel og utvikling ITC – Det internasjonale handelssenteret (UNTAC/WTO) UNODC – FNs kontor for narkotika og kriminalitet UNEP – FNs miljøprogram UN-HABITAT – FNs bosettingsprogram UNDP – FNs utviklingsprogram UNIFEM – FNs utviklingsfond for kvinner UNV – FNs fredskorps UNICEF – FNs barnefond UNFPA – FNs befolkningsfond UNHCR – FNs høykommissær for flyktninger WFP – Verdens matvareprogram UNRWA – FNs støtte- og arbeidsorganisasjon for palestinske flyktninger i Midtøsten UNAIDS – FNs AIDS-program

PROGRAM OG FOND

MENNESKERETTIGHETSRÅDET

DEN INTERNASJONALE DOMSTOLEN

SÆRORGANISASJONER ILO – Den internasjonale arbeidsorganisasjonen FAO – FNs organisasjon for ernæring og landbruk UNESCO – FNs organisasjon for utdanning, vitenskap og kultur WHO – Verdens helseorganisasjon WORLD BANK GROUP IBRD – Verdensbanken IDA – Det internasjonale utviklingsfondet IFC – Det internasjonale finansieringsinstituttet MIGA – Garantibyrået for multilaterale investeringer ICSID – Det internasjonale senteret for løsning av investeringstvister IMF – Det internasjonale valutafondet ICAO – Den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart IMO – Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen UPU – Verdenspostunionen WMO – Den meteorologiske verdensorganisasjonen ITU – Den internasjonale teleunionen WIPO – Verdensorganisasjonen for åndsverksrett IFAD – Det internasjonale fondet for jordbruksutvikling UNIDO – FNs organisasjon for industriutvikling WTO (turisme) – Verdensturismeorganisasjonen

DET ØKONOMISKE OG SOSIALE RÅDET (ECOSOC)

HOVEDORGANISASJONER I DE FORENTE NASJONER (FN)

OSG – Generalsekretærens kontor OIOS – Kontoret for internt tilsyn OLA – Juridisk avdeling DPA – Avdeling for politiske spørsmål DDA – Avdeling for nedrustingsspørsmål DPKO – Avdeling for fredsbevarende operasjoner OCHA – Kontoret for koordinering av humanitær hjelp DESA – Avdeling for økonomiske og sosiale spørsmål DGACM – Avdeling for organisering av Generalforsamlingen og konferanser DPI – Informasjonsavdelingen DM – Forvaltningsavdelingen UNSECOORD – Kontoret for FNs sikkerhetskoordinator OHRLLS – Kontor for FN-representanter for MUL, SIDS og kystløse stater SRSGCAAC – FNs generalsekretærs spesialrepresentant for barn og væpnet konflikt UNFIP – FNs fond for internasjonale partnerskap UNOG – FNs kontor i Genève UNOV – FNs kontor i Wien UNON – FNs kontor i Nairobi

SEKRETARIATET

Statsvitenskap/2007 Page 303 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

27 Internasjonal organisasjon

303

FNs oppbygging1 Kilde: FN-sambandet/Utenriksdepartementet.

1. Tilsynrådet ble besluttet tatt ut av organisasjonskartet av generalforsamlingen i 2005. Dette for å markere at FN ikke lenger har noen aktiv rolle i forhold til å beskytte og støtte befolkningen i kolonier uten egne regjeringer. Det siste tilsynsområdet, Palau (administrert av USA), oppnådde selvstyre i 1994.

Statsvitenskap/2007 Page 304 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

304

Del IV Internasjonal politikk

Sikkerhetsrådet er FNs fredsbevarende organ, og består av de fem ledende seiersmakter fra slutten av annen verdenskrig (USA, Storbritannia, Frankrike, Sovjetunionen og Kina), samt ti medlemsland som skiftes hvert annet år. Her kan de fem faste medlemmene nedlegge veto mot en uttalelse eller et handlingsforslag i konflikter som er oppe til behandling.

Denne formen for veid innflytelse skal forhindre at FN brytes ned av strid mellom stormaktene. Da FN engasjerte seg på amerikansk side i Korea-krigen i 1950, sto Sovjetunionens plass i Sikkerhetsrådet midlertidig tom i protest mot at Kommunist-Kina ikke fikk overta Kinas plass etter revolusjonen i 1949.

Russland har Sovjetunionens plass etter den kalde krigen. Det er stadig diskusjon om sammensetningen av Sikkerhetsrådet, siden de fem faste medlemmene ikke avspeiler reelle maktforhold mellom statene i dag. Det vil imidlertid bli svært vanskelig å komme frem til en revidert sammensetning. Konkrete endringsforslag har strandet på motstand fra eksisterende vetomakter og uenighet om prinsippene for endring.

FNs sekretariat ledes av generalsekretæren, som velges for fem år, med mulighet til én fornyelse.

Generalsekretæren spiller en viktig rolle, fordi han – FN har aldri vært ledet av en kvinne – kan ta selvstendige initiativ til konfliktløsning og kontakt mellom stridende parter.

FN har også en internasjonal domstol i Haag, et råd for økonomiske og sosiale spørsmål, et råd for oppsynet med uselvstendige territorier (trusteeships), og en lang rekke underorganisasjoner med spesialoppgaver. En metode til støtte eller sabotering av FNs arbeid ligger i finansieringen, hvor særlig stormaktene har nektet å bidra til bestemte operasjoner eller underorganisasjoner.

Mål og prinsipper FN skal forebygge konflikter og fremme konfliktløsning ved fredelige midler. Organisasjonen skal også sikre menneskerettigheter av politisk, sosial og økonomisk art, og den arbeider for velferd, ressursbevaring og miljø. I noen sammenhenger kan det oppstå motsetninger mellom ulike mål, på kort el-

ler på lang sikt. Konflikten mellom miljømessige krav og hensyn til rask økonomisk vekst er en slik motsetning, som i økende grad er kommet inn på FNs dagsorden. Velferdskrav eller bestemte politiske rettigheter kan også være en utfordring mot rådende maktforhold, og skape åpne konflikter der interessemotsetningene ellers ville vært tildekket.

Fred og undertrykkelse kan i noen situasjoner være to sider av samme sak. FN-pakten gir ingen allmenngyldige løsninger på slike problemer.

FN arbeider for fredelig konfliktløsning på fire plan: – gjennom sterkere normer mot aggresjon og voldsbruk, i form av konvensjoner, folkerettsregler, meklingsprosedyrer – gjennom kontaktfora og debatt, hvor partene kan forsvare sine standpunkter, markere symbolske seirer og møte internasjonal opinion – gjennom diplomatiske inngrep, i form av undersøkelseskommisjoner, kontaktformidling, kompromissforslag og voldgift – gjennom fredsbevarende operasjoner, med observatørkorps eller militærstyrker som buffere mellom stridende parter Respekt for statenes integritet – ikke-innblanding i indre forhold – er et grunnleggende prinsipp i FNpakten. Problemer har særlig oppstått der det er internasjonal strid om hva som er et «indre anliggende», der det hevdes at en annen part allerede har blandet seg inn, og der ikke-intervensjon kommer i strid med andre prinsipper som betraktes som grunnleggende for mange av medlemsstatene.

Var det sørafrikanske apartheid-systemet et indre anliggende, eller var det en trussel mot regional stabilitet og internasjonal fred? Den daværende sørafrikanske regjering hevdet det første, mens et flertall av FNs medlemsland hevdet det andre, og begrunnet sin rett til økonomisk boikott på det grunnlaget.

Er det anledning til å intervenere politisk og eventuelt militært i et land hvor en annen ytre makt har blandet seg inn? Er «mot-intervensjon»

Statsvitenskap/2007 Page 305 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

27 Internasjonal organisasjon

for å nøytralisere en annen inntrenger akseptabelt etter FN-pakten, og hvem avgjør kriteriene for og omfanget av slike inngrep? Her har medlemsstatene vært politisk splittet i en rekke konflikter etter annen verdenskrig. Her gir FN-prinsippene ingen entydige løsninger, selv om de uttrykker restriktive forbud mot innblanding.

Er det noen hensyn som er overordnet forbudet mot innblanding i indre forhold? I 1960-årene ble det i økende grad akseptert av et flertall av FNs medlemmer at avkoloniseringen var et slikt overordnet mål, og at ytre støtte til nasjonal frigjøringskamp derfor var tillatt. Derimot har FN bare unntaksvis – og etter den kalde krigen – godtatt militære intervensjoner på humanitært grunnlag, til støtte for en befolkning som er forfulgt og undertrykt av sitt eget regime. Selv ikke i ekstreme tilfeller, som under Røde Khmer-regimet i Kambodsja sist i 1970-årene, var det særlig internasjonal støtte for et prinsipp om humanitær intervensjon.

Her har hensynet til de etablerte statenes suverenitet, og eventuelt farene for misbruk av unntaksregler, vært overordnet. Det allmenne prinsippet om nasjonal selvbestemmelse har imidlertid vært særlig innfløkt i FNs historie.

Særlig i vestlige land er det tatt til orde for større adgang til humanitære intervensjoner gjennom FN etter den kalde krigen. Dette har sammenheng med de økte mulighetene for enighet i Sikkerhetsrådet.

Flernasjonale styrker med FN i ryggen gikk inn i Nord-Irak til forsvar for den kurdiske befolkning etter Golfkrigen. Det har også vært FN-operasjoner på humanitært grunnlag i Somalia og i det tidligere Jugoslavia i 1990-årene. Disse operasjonene har vært nokså mislykkede, og de har vist hvor komplisert det er for sammensatte FN-styrker å virke effektivt i borgerkrig eller borgerkrigslignende situasjoner. De har også slått tilbake med forsterket uenighet mellom stater og mellom allianseblokker om grunnlaget for bruk av FN-styrker.

FN-doktrinen om selvbestemmelse Som organisasjon av stater verner FN først og fremst om de etablerte statenes integritet. Interna-

305

sjonal orden skal baseres på ikke-aggresjon og ikkeinnblanding i andre staters indre forhold. Men i to sammenhenger pekte FN-pakten utover det etablerte statssystemets rammer. I flere artikler ble «alle folks» rett til selvbestemmelse fastslått, og andre steder ble det uttrykt et mål om selvstyre for de ikke-selvstyrte områder, med en underforstått utvikling fra koloni til mandat til suveren stat.

Dette var utgangspunktet for FN som et stadig videre internasjonalt system, med 51 medlemmer i 1945, 81 i 1959, 127 i 1970 og 159 i 1985. I 1960- og 1970-årene overtok afrikanske og asiatiske land flertallet, mens europeiske land hadde dominert fullstendig i 1945. Medlemstallet i FN gir et relativt godt bilde av utviklingen av statssystemet i etterkrigstiden, men koblingen til selvbestemmelsesdoktrinen og programmet for frigjøring av ikkeselvstyrte områder var likevel komplisert.

På den ene side var FN-paktens formuleringer om folkenes rett til selvbestemmelse uklar og forvirrende. Var et «folk» bare befolkningen i allerede etablerte stater, eller var det kolonibefolkninger, etniske grupper, kulturgrupper? Hvilke konsekvenser ville «selvbestemmelse» i så fall ha?

På den annen side var de «ikke-selvstyrte områder» geografisk avgrenset til kolonimaktenes oversjøiske territorier, men de hadde først krav på selvstendighet etter en langvarig politisk modningsprosess under kolonimaktens ledelse.

I annen halvdel av 1950-årene inngikk det universelle selvbestemmelsesprinsippet og det langsiktige og begrensede avkoloniseringsprogrammet i en eksplosiv kombinasjon. Selvbestemmelsesdoktrinen ble geografisk avgrenset til oversjøiske kolonier, mens avkoloniseringen skulle virkeliggjøres ubetinget og uten forbehold. Dette ble den nye FNdoktrinen om folkenes selvbestemmelse. Den ble innvarslet i en erklæring fra en epokegjørende afroasiatisk konferanse i Bandung i Indonesia i 1955, og fastslått med stort flertall i avkoloniseringsresolusjonen i FNs hovedforsamling i desember 1960.

Her het det at «utilstrekkelig politisk, økonomisk, sosial eller utdanningsmessig forberedelse skal aldri tjene som påskudd til å utsette uavhengigheten».

Statsvitenskap/2007 Page 306 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

306

Del IV Internasjonal politikk

Oversjøiske kolonier har rett til betingelsesløs selvstendighet som suverene stater. Ti år senere ble kolonialismen avvist som en forbrytelse av Hovedforsamlingens flertall, med selvbestemmelsesprinsippet i FN-pakten som hovedhenvisning.

Dette prinsippet var nå blitt konkret og operativt. FN-doktrinen om selvbestemmelse ble forankret i saltvannskriteriet på politisk uavhengighet; begrenset til oversjøiske kolonier, og med en ubegrenset rett for slike avgrensede territorier. Her var den autoriserte nøkkelen til nye statsdannelser, og den beskyttet samtidig både gamle og nye stater mot ytterligere oppsplitting. Etniske eller andre grupper kunne ikke oppnå egne stater. Løsrivelseskrav på tvers av de gamle kolonigrensene, i Afrika eller andre steder, ble avvist med en dominoteori om desintegrasjon – faren for ukontrollerte kjedereaksjoner til stadig nye områder, og som veier til nykolonialistisk innflytelse eller reduserte overlevelsesvilkår.

Mange av de skarpeste internasjonale konfliktene har hatt sammenheng med selvbestemmelseskrav på tvers av den allment aksepterte avkoloniseringsdoktrinen: etniske minoriteters uavhengighetskrav, grensekonflikter, territorial rivalisering mellom folkegrupper – palestinere mot israelere i Midtøsten, regionale frigjøringskriger i Afrika, striden om Kashmir mellom India og Pakistan, kurdernes og armenernes opprør, Kypros-konflikten, Øst-Timor, de baltiske republikkene ... I noen av disse tilfellene har FN satt inn fredsbevarende styrker, som et bidrag til fredelige løsninger.

Fredsbevarende operasjoner FN-styrker har særlig vært satt inn i internasjonale konflikter over store deler av verden, med en markert økning i både antall og ambisjonsnivå etter den kalde krigen. Konfliktene har dreid seg om grensespørsmål eller omfattende vold og uro i strid om regjeringsmakt og ressurser, som i Midt-Østen, på Kypros og i en rekke områder i Afrika og Asia.

Styrker under FN-flagg har dels vært mindre kampstyrker, og dels observasjonskorps. De har hatt som hovedformål å begrense konfliktene, bl.a.

å hindre stormaktsinnblanding og å overvåke våpenhvile mellom partene for å gi plass for diplomatiske løsninger. I noen situasjoner, som i Libanon, har det også vært en viktig oppgave å beskytte sivilbefolkningen mot stridende grupperinger. Under Kongo-aksjonen i 1960-årene fikk FN-styrkene videre oppgaver, fordi de ble brukt til å hindre løsrivelse av Katanga-provinsen fra den tidligere belgiske kolonien. FN-styrkene i Kongo var derfor særlig omstridt.

Debatten om FNs fredsbevarende aksjoner har dels dreid seg om nøytraliteten mellom stridende parter, dels om effektiviteten som kriseløsning.

Dette er spørsmål som bare konkrete undersøkelser av de enkelte operasjoner kan svare på. De allmenne argumentene for bruk av FN-styrker har vært at de demper konflikten, gir et bedre forhandlingsklima, overvåker en våpenhvile og gir rapportering om hva som faktisk foregår i området. Motargumentene har dels vært at slik FN-innsats er ineffektiv og egentlig bare virker når det likevel ikke trengs. Dels har det vært innvendt at bruk av FNstyrker kan virke mot sin hensikt, fordi det fratar partene ansvaret for å finne en løsning selv. I det siste tilfellet er forutsetningen at en politisk løsning direkte mellom partene er mulig. I mange tilfeller, som i Midtøsten, har det vært grunn til å tvile på det. Der har f.eks. tilhengere av UNIFIL-styrkene i Libanon falt tilbake på nytten av internasjonal rapportering og beskyttelse av sivilbefolkningen.

Mange av FN-aksjonene etter den kalde krigen, som i Somalia og i det tidligere Jugoslavia, har gått utover de tradisjonelle fredsbevarende aksjonenes ramme. De har tatt sikte på såkalt fredsbygging i situasjoner der statsmaktens autoritet er oppløst av anarki, eller der det er en uoversiktlig blanding av borgerkrig og angrepskrig. Dette er en langt mer krevende oppgave, og FN har manglet klare prinsipper for slike aksjoner. Det er blitt en av de store utfordringene for FN å legge et bedre grunnlag her.

I Bosnia-Herzegovina i 1995 var det NATO, med sine klarere kommandoforhold og med USA i ledelsen, som trakk FN-aksjonen opp av en hengemyr av uenighet og uklare politiske mål. Det har

Statsvitenskap/2007 Page 307 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

27 Internasjonal organisasjon

vært et tjuetalls FN-operasjoner på 1990- og 2000tallet, opp til 15–20 samtidig med større og mindre innsats av militært og sivilt personell.

FN i internasjonal politikk FN er et kontaktforum, et diplomatisk møtested, et samarbeidssystem som forutsetter at motsetningene mellom statene ikke er for store. Generalsekretæren og staben kan sette problemer på dagsorden, men med hensyn til vedtak og iverksetting av disse er organisasjonen ikke mer enn særlig stormaktene gjør den til, eller tillater den å være. Den er ikke kimen til en overnasjonal verdensregjering, men en organisasjon for praktisk samarbeid mellom stater «nedenfra og opp», med utgangspunkt i de konkrete problemene som særlig underorganisasjonene behandler. Når dette er sagt, kan det også argumenteres for at FN har blitt mer beslutningsdyktig etter at den kalde krigen tok slutt og det ikke lenger er to rivaliserende supermakter låst i et nullsumspill som står overfor hverandre i Sikkerhetsrådet.

På to plan er FN et kompromiss mellom «idealisme» og «realisme» i synet på internasjonale forhold. For det første tar organisasjonen sikte på bred problemløsning i samarbeid mellom alle stater, hvor hver stat teller like mye i Hovedforsamlingens voteringer. Samtidig er maktfordelingen mellom stater avspeilet i en stormaktskonsert som dominerer Sikkerhetsrådets arbeidsmåte. For det andre er FN dels et organ som forutsetter at medlemmene har felles mål, slik de er formulert omkring velferdsoppgaver, utvikling og rettigheter; dels er det et organ som aksepterer at internasjonal politikk er en kamp for motstridende mål, hvor den sentrale felles interessen ligger i kampens spilleregler. Den internasjonale idealismen har nettopp understreket menneskehetens felles mål, mens realismen har nøyd seg med mulighetene for diplomatiske kjøreregler i en verden hvor hovedaktørene har tenkt seg forskjellig sted. Her er en grunnleggende dobbelthet bygd inn i forventningene til FN og i organisasjonen selv.

307

Den europeiske union (EU) Utviklingstrekk – en oversikt I mai 1950 la den franske utenriksminister Robert Schumann frem planen for en europeisk kull- og stålunion. Tysk og fransk stålindustri skulle legges under felles overnasjonal myndighet og samles i et felles marked, som et ledd i samlingen av Europa.

Andre land kunne slutte seg til avtalen. Belgia, Nederland, Luxemburg og Italia gikk med, mens den britiske regjering avslo invitasjonen. Avtalen ble undertegnet i Paris 18. april 1951, og Kull- og stålunionen trådte i kraft fra 25. juli 1952.

Initiativet til dette første europeiske fellesskapet kom fra lederen av det franske plankommissariat, Jean Monnet. Som representant for det frie Frankrike i eksil under krigen hadde Monnet vært opptatt av et overnasjonalt og økonomisk integrert Europa som forutsetning for fred mellom europeiske land. Som leder av plankommissariatet mente han at gjenoppbygging og økonomisk vekst krevde større enheter enn de enkelte nasjonale økonomier.

Kull- og stålunionen var både et skritt på veien mot europeisk samling og en løsning på det tyske problem, der de ustabile grenseområdene Saarland og Alsace-Lorraine aldri mer skulle bli omstridte kampsoner. De franske euro-visjonene etter annen verdenskrig var både politisk og økonomisk motivert, mens metoden var økonomisk, med skrittvis integrasjon «nedenfra og opp».

Midt i 1950-årene ble planen for en dypere økonomisk integrasjon utformet, med politisk samling som endelig mål. Økonomien skulle igjen trekke et mer omfattende samarbeid med seg, etter at ideen om en felles europeisk hær var nedstemt i den franske nasjonalforsamling i 1954. De seks samarbeidslandene i Kull- og stålunionen ble enige om en skrittvis plan for økonomisk og sosialpolitisk samordning, for et felles marked, og for samarbeid om atomenergi. Den 25. mars 1957 ble avtalen som opprettet Euratom og Det europeiske økonomiske fellesskap undertegnet (Romatraktaten).

Fra 1967 ble de tre organisasjonene bygd sammen under felles institusjoner som De europeiske fellesskap (EF). Storbritannia, Irland og Danmark ble

Statsvitenskap/2007 Page 308 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

308

Del IV Internasjonal politikk

medlemmer i 1973, Hellas i 1981, og Spania og Portugal i 1986.

I 1985 vedtok EF-landene en ny traktat, The Single European Act, om et åpent indre marked fra 1992, med fri flyt av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft mellom medlemslandene. Planen for det indre marked forutsatte full teknisk og økonomisk harmonisering, og ble fulgt opp av mer vidtgående skisser av en valutaunion, et felles bankvesen og en tettere samordning av utenriks- og forsvarspolitikken. Det var imidlertid ikke enighet om hvor langt det indre marked skulle gå, og hvorvidt en politisk føderasjon var samarbeidets sikte. Den britiske regjering under Margaret Thatcher tok forbehold overfor en sterkere posisjon for overnasjonale organer, mens EF-kommisjonen under formannen Jacques Delors argumenterte for det indre marked som et skritt mot full politisk samling av EF-området. De politiske omveltningene i Øst-Europa, arbeidet for tysk gjenforening og forhandlingene med EFTA-landene om et større økonomisk samarbeidsområde skapte også større usikkerhet om EFs karakter og rolle fra 1989–90.

I 1991 ble det utarbeidet en ny unionsavtale, kalt Maastricht-traktaten etter den nederlandske byen der forhandlingene fant sted. De europeiske fellesskap (EF) ble nå omdøpt til Den europeiske union (EU). Fellesskapsorganene (rådet, kommisjonen og parlamentet) skulle fortsatt ha myndighet over saker knyttet til økonomi, miljøvern og regionstøtte.

Her ble det også vedtatt en timeplan frem mot en pengeunion med felles mynt og felles sentralbank.

Dette ville innebære en sterk fordypning av integrasjonen i overnasjonal retning. Det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet skulle forsterkes, men her var det fortsatt medlemslandene, gjennom Ministerrådet (nå omdøpt til Unionsrådet), som hadde beslutningsmyndighet. Vedtak i slike saker skulle i utgangspunktet være enstemmige. Endelig skulle det bygges ut et tettere samarbeid mellom regjeringene om rettsvesen og politi, bl.a. for å møte problemer som kunne forsterkes med avskaffelse av grensekontroller mellom medlemslandene.

Prosessen med ratifisering, formell godkjennelse, av avtalen i de enkelte medlemsland avdekket betydelig uenighet og motstand mot videre integrasjon. Dette var særlig tydelig i land der det ble avholdt folkeavstemninger, som i Danmark og i Frankrike. I Frankrike gikk Maastricht-avtalen igjennom med et knapt flertall. I Danmark førte et flertall mot avtalen til at det ble avholdt en ny folkeavstemning, denne gang om begrenset tilslutning til Maastricht-avtalen, men uten at landet ble med i ØMU. Denne avstemningen ble vunnet av ja-siden.

Nok en avstemning i 2000 om Danmark likevel skulle bli med i ØMU, ga et nytt nei-flertall.

Etter Maastricht arrangerte EU en ny traktatkonferanse i Amsterdam i 1996, og dette resulterte i endringer som trådte i kraft i 1999. Med disse fikk parlamentet sterkt økt innflytelse gjennom den såkalte medbestemmelsesprosedyren. Justis- og politisamarbeidet ble også styrket. Dette måtte man gjøre blant annet fordi Schengen-avtalen, som opprinnelig ble gjort mellom Frankrike, Tyskland og Beneluxlandene, nå ble tatt inn i EU-samarbeidet. FUSP (den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken) fikk en egen representant, populært omtalt som «EUs utenriksminister». Amsterdam-konferansen skulle også forberede en utvidelse østover ved å gripe fatt i de institusjonelle problemer en stor utvidelse ville medføre, men på dette feltet skjedde det lite.

Ved traktatkonferansen i Nice i 2000 ble det enighet om vesentlige institusjonelle endringer, først og fremst i stemmerettsreglene. I rådene stemmer EU etter en modell hvor de store landene har større stemmevekt enn de små, men det territorielle prinsippet fungerer slik at det er langt færre borgere bak hver stemme i de små landene. Med Nice-traktaten ble mindre land fortsatt overrepresenterte, men ikke så mye som før. I tillegg ble det laget en regel om dobbel majoritet, det vil si at man beregner flertall av stater og flertall av befolkningen. Samtidig ble flere politikkområder lagt inn under flertallsprosedyrer.

Kilde: Europakommisjonens delegasjon til Norge og Island.

Den europeiske sentralbank (ESB) EUs sentralbank har i oppgave å opprettholde prisstabilitet i euro-området og gjør det blant annet ved å regulere rentenivået.

Dessuten organiserer ESB finansoverføringene innen EU og forvalter valutareservene.

EF-domstolen – Høyeste dømmende myndighet og står over nasjonale domstoler i saker som angår EF-retten.

– Skal sikre at traktatene og gjeldende EF-rett overholdes og tolkes likt i hele EU. Det heter EF-domstolen og EF-retten siden det er Det europeiske fellesskap som er juridisk person.

Dette reguleres av Traktaten om opprettelse av Det europeiske fellesskap, som er del (søyle 1) av Traktaten om Den europeiske union (Maastricht-traktaten av 1992).

Europarlamentet – Lovgivende (på lik linje med Rådet på mange områder).

– Budsjett: vedtak og kontroll.

– Kontroll av Kommisjonen.

Europakommisjonen – EUs utøvende organ, forvaltningen med ca. 24 000 ansatte er delt inn i 36 generaldirektorater og tjenesteavdelinger («departementer», f.eks. fiskeri og landbruk).

– Eksklusiv initiativrett for alle saker som behandles på det overnasjonale nivå (indre marked, landbruk og fiskeri + ØMU).

– Traktatens vokter: ansvar for at vedtak blir iverksatt og etterlevd.

– Selvstendig beslutningskompetanse på noen områder (f.eks. konkurransepolitikk)

Forslag

Politiske retningslinjer

Den europeiske revisjonsrett 1 medlem fra hvert land. Kontrollerer bruken av EUs budsjett og legger hvert år frem en rapport om fjorårets regnskap for Parlamentet og Rådet.

Kan sammenlignes med den norske Riskrevisjonen.

Forslag

Kontroll

Europaparlamentet 785 direkte valgte representanter fra 27 land, direkte valg hvert femte år.

Etter valget i 2009: 736 representanter og ny fordeling mellom landene.

Europakommisjonen – Kalles også EUs «regjering».

Kommisjonen sitter normalt i fem år, parallelt med Parlamentet. Kommisjonen ledes av en formann (president) som utpekes av medlemslandene.

– Kommissærene utpekes av presidentkandidaten sammen med medlemslandene. Kollegiet som helhet må godkjennes av Europaparlamentet.

– Det er ett medlem fra hvert av de 27 landene: 26 kommissærer og Kommisjonens president.

Unionsrådet – 27 medlemmer, hvert medlemsland stiller ett medlem, med stemmerett etter innbyggertall. Stemmevekten er til fordel for mindre land.

– Møtes på fagministernivå med jevne mellomrom, f.eks. finansministrene («økofin»), landbruksministrene osv.

– Rådet for generelle saker: Her møtes utenriksministrene. Disse har ansvar for utenrikspolitikken og for å koordinere EUs arbeid. Også forsvarsministrene kan ved behov delta på disse møtene.

– Sekretariatet ligger i Brussel.

Styret – ESB-president – ESB-visepresident – Øvrige medlemmer (fire)

Avgjørelser om pengepolitikk

Rådet ESB-styre og 13 presidenter fra sentralbankene i euro-landene.

Den europeiske sentralbank (ESB) Ble opprettet i 1998 og holder til i Frankfurt.

Forvalter euroen.

ESB er del av Det europeiske system av sentralbanker (ESSB) som definerer og gjennomfører penge- og valutapolitikken innen euro-landene.

Den økonomiske og sosiale komité Er et rådgivende organ som består av representanter for fagbevegelse, arbeidsgivere, og organisasjonsliv.

Høringsinstans for deler av EUs lovgivning Avgir uttalelser særlig innen arbeidsliv og sosialpolitikk.

Høyrepresentant for FUSP Generalsekretær for Rådet og øverste representant for EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk.

EUs institusjoner og forholdet mellom dem

Kontroll

Regionskomiteen 344 medlemmer fra kommuner og regioner i EU, etter innbyggertall. Rådgivende organ og høringsinstans for de tre fjerdedeler av EU-lovgivning som gjennomføres på lokalt eller regionalt nivå.

Det europeiske råd (EUs toppmøter) – 27 stats- og regjeringssjefer samt Europakommisjonens president møtes i utgangspunktet 4 ganger i året.

– EUs øverste beslutningsmyndighet og kalles derfor ofte toppmøtet.

– Begynte sine møter i 1974, men rettsgrunnlaget, Maastricht-traktaten, er av nyere dato.

– Møtene forberedes av Rådet for generelle saker.

– Gir overordnede politiske retningslinjer og driver samarbeidet fremover.

– Det tar politiske avgjørelser i de viktigste sakene eller der fagministrene ikke har oppnådd enighet.

– Enstemmige beslutninger.

– Disse blir gitt videre til Rådet (fagministrene) til videre formalisering.

EUs felles lovgivning

EF-domstolen 27 dommere (én fra hvert medlemsland) og 8 generaladvokater utnevnes av medlemslandenes regjeringer for en periode på seks år.

Rådgivning til alle EU-organer

Unionsrådet (Rådet) Ofte kalt Rådet eller Ministerrådet.

EUs lovgivende (på noen områder utøvende) myndighet, representerer medlemslandene.

Budsjettsaker er som oftest delt med Europaparlamentet.

– Én minister fra hvert EU-land.

– Formannskapet roterer mellom medlemslandene hvert halvår.

– Formannskapet forbereder og leder Rådets møter, søker kompromisser og representerer EU utad (ev. i samarbeid med Kommisjonen).

– Rådets generalsekretær og høyrepresentant for EUs utenriks og sikkerhetspolitikk, bistår Rådet og Formannskapet i FUSP-saker. Hans visegeneralsekretær står for den daglige drift av sekretariatet.

Statsvitenskap/2007 Page 309 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

27 Internasjonal organisasjon

309

Statsvitenskap/2007 Page 310 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

310

Del IV Internasjonal politikk

Frem- og tilbakeskritt i integrasjonen EU-samarbeidet har utviklet seg gjennom konjunkturbevegelser med samarbeidskriser og tilbakeslag fulgt av offensive fremstøt og ny entusiasme. Midt i 1960-årene var EF i krise på politisk grunnlag.

Frankrikes president Charles de Gaulle hadde nedlagt veto mot britisk medlemskap fordi han mente dette ville underminere den europeiske uavhengighet av USA. Samtidig mente han at Frankrikes selvstendige posisjon var garantien for slik uavhengighet, og at EF derfor måtte forbli et samarbeid mellom suverene nasjonalstater uten avgjørende overføring av myndighet til overnasjonale organer.

Dette førte til strid om hvorvidt de enkelte medlemsland kunne bindes av flertallsvedtak i EF-organene. Utfallet ble det såkalte Luxembourg-forliket av 1966, hvor det ble fastslått at flertallsvedtak ikke skulle fattes der «vitale nasjonale interesser» sto på spill. Med unionsavtalen er integrasjonen igjen blitt mer omstridt, fordi avtalen peker mot flertallsvedtak på flere saksområder, og dermed mer overnasjonalitet på bekostning av medlemslandenes suverenitet.

Fra tidlig i 1970-årene til tidlig i 1980-årene gikk EF-samarbeidet i hovedsak på lavt bluss. Oljekrisene, økende arbeidsløshet og generell økonomisk lavkonjunktur skapte også større friksjoner innad.

Sammenbruddet i Bretton Woods ga støtet til mer ambisiøse forsøk på valutapolitisk samarbeid innenfor EF, men dette var ustabilt og lite vellykket de første 10–12 årene. Det var strid om den felles subsidieringen av prisene på landbruksvarer, og det var strid om de nasjonale bidrag til fellesbudsjettet, særlig fra britisk side. I 1983 sto EF overfor en finansiell krise som truet med å sette samarbeidet i fare, samtidig som oppkjøpsordningen for å garantere prisene på landbruksvarer hadde ført til store overskuddslagre av vin og meieriprodukter. «Vinsjøen» og «smørfjellet» ble en slags symboler på EF-samarbeidets problemer.

Midt i 1980-årene fikk samarbeidet ny dynamikk, med planene for det indre marked av 1992. Igjen var det nær forbindelse mellom videre integrasjonsplaner og generell økonomisk oppgang. En sentral be-

grunnelse for de nye planene var ønsket om økt europeisk konkurranseevne i forhold til amerikansk og japansk næringsliv. Deregulering og nedbygging av indre markedshindringer ble sett som viktigste virkemiddel, gjennom antatte stordriftfordeler, spesialiseringsgevinster og kostnadsreduksjoner. Europeiske storkonserner og forretningsinteresser virket som drivkrefter bak programmet, sammen med EF-kommisjonen og dens aktive formann.

Planene for det indre marked møtte samtidig gunstige politiske vilkår midt i 1980-årene. De falt sammen med en mer utbredt skepsis til amerikansk innflytelse over vesteuropeisk utenrikspolitikk; de kunne appellere til dereguleringsideologien i den britiske Thatcher-regjeringen; og de passet ikke minst til omslaget i de franske og spanske sosialistpartienes økonomiske politikk fra 1983 – bort fra nasjonalisering og statsregulering og over til sterkere vekt på markedsmekanismene.

Perioder med økonomisk oppgang synes å ha virket gunstig for integrasjonsprosessen, mens tilbakeslag og kriser gjør det vanskeligere å begrense enkeltstatenes handlefrihet. Bortfallet av den kalde krigen, og dermed av trusselen fra Sovjetunionen og kommunismen, har stilt EU-samarbeidet på nye prøver. Indre samling mot en felles trussel, med USA som ledende beskytter, er ikke lenger like viktig. Presset for å utvide EU-samarbeidet til å omfatte tidligere øststater har også skapt usikkerhet, bl.a. innen søreuropeiske EU-land som frykter konkurranse om unionens fondsmidler. Både bredde- og dybdeintegrasjon skaper press mot etablerte samarbeidsformer.

Etter at jernteppet mellom øst og vest i Europa falt, kom planene for en betydelig utvidelse av EU i kjølvannet av den tyske gjenforeningen. Sverige, Finland og Østerrike som kom med i 1994–95, og senere en rekke sentral- og østeuropeiske land i to omganger i 2004 og 2007. Det var bred enighet om at utvidelsene ville kreve revisjoner av institusjonene og beslutningsreglene. Forsøk på revisjon og samling av traktatene i en ny konstitusjonsavtale, er foreløpig strandet på grunn av nederlag i folkeavstemninger i Frankrike og Nederland. Det er bety-

Statsvitenskap/2007 Page 311 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

311

27 Internasjonal organisasjon

Medlemsland i EU 20071

Island

EUROPA 2007

Opprinnelige EU-medlemmer, 1958 Senere EU-medlemmer Søkerland EØS-medlemmer

Sverige 1995

Finland 1995

Norge Estland 2004 Latvia 2004

Danmark 1973

Irland 1973 Storbritannia 1973

Litauen 2004

Nederland 1958

ØstTyskPolen land 2004 Vest1990 Belgia 1958 TyskDen land Lux. 1958 tsjekkiske 1958 republikk 2004 Slovakia 2004 Liechtenstein Østerrike 1995 Ungarn Frankrike 2004 1958 Slovenia 2004 Italia 1958

Portugal 1986

Spania 1986

Romania 2007

Bulgaria 2007

Korsika

Sardinia

Tyrkia

Hellas 1981

Sicilia

Malta 2004

Kreta

Kypros 2004

Kilde: Europakommisjonens delegasjon til Norge og Island.

delig skepsis til virkningen av utvidelsene i mange av de gamle EU-landene. Den kombinerte integrasjonen i bredden og dybden har møtt betydelig motstand i folkeopinionen. En kompromissløsning har vært at det er ulike måter å være EU-medlem på, med adgang til unntak og forbehold overfor de mest vidtgående integrasjonstiltakene.

Institusjonene1 Europakommisjonen står i spissen for EF-byråkratiet i Brussel, og leder det daglige arbeidet, med ansvar for de ulike saksområdene delt mellom medlemmene. Kommisjonen er organ for initiativ og 1. Kandidatland: Tyrkia, Kroatia og Makedonia.

Statsvitenskap/2007 Page 312 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

312

Del IV Internasjonal politikk

lovforslag. Den består av medlemmer utpekt av regjeringene for perioder på fire år. Fram til Nicekonferansen var regelen at kommisjonen besto av to medlemmer fra hvert av de fem største landene og en fra hvert av de øvrige. I påvente av utvidelse østover er imidlertid denne regelen myket opp, for å unngå at kommisjonen skal bli for stor og uregjerlig.

Unionsrådet (tidligere Ministerrådet) består av et regjeringsmedlem fra hvert medlemsland, med skiftende statsråder avhengig av hvilket saksområde som er oppe til behandling. Rådet er beslutningsorgan i sentrale samarbeidsspørsmål. Her deltar ministrene som representanter for sine nasjonale regjeringer, mens kommisjonsmedlemmene forplikter seg til ikke å opptre som talsmenn for de landene de kommer fra. Rådet avgjør enkelte saker ved enkelt flertall og andre ved kvalifisert flertall og ulik stemmestyrke for medlemmene. Et viktig saksforberedende underutvalg, de faste representanters komité, består av medlemslandenes ambassadører til EF, med støtte av nasjonale embets- og tjenestemenn. Luxembourg-forliket innebar som nevnt at alle medlemsland måtte akseptere vedtak som berørte viktige nasjonale interesser, mens planene for ytterligere integrasjon etter 1992 peker i retning av større overnasjonalitet.

Europaparlamentet besto tidligere av parlamentarikere fra medlemslandene, men velges nå ved direkte valg, med en fordeling som avhenger av landenes størrelse. Representantene velges fra partilister hvor det er de nasjonale partiene som stiller lister, men hvor representantene likevel samler seg i partigrupper på tvers av landegrensene. Forsamlingen er i hovedsak et rådgivende organ, og den viktigste kontrollmyndigheten overfor Kommisjonen har ligget i et mulig mistillitsvotum ved kvalifisert flertall.

Parlamentet har fått en viss utvidet medbestemmelsesrett i EUs lovgivning, selv om unionsrådet fortsatt er det viktigste beslutningsorganet.

EF-domstolen, som den fortsatt heter, er sammensatt av jurister fra medlemslandene, og avgjør tvister om tolkning og anvendelse av Romatraktatens bestemmelser og senere lovvedtak. Domstolen

har hatt stor betydning for utviklingen av EU-samarbeidet. Den har eksempelvis gjentatte ganger fastslått at EU-lovgivningen har forrang fremfor nasjonal rett når prinsippene står mot hverandre. I en kjent dom fra 1979, om utførsel av den franske likøren Cassis de Dijon til Tyskland, slo domstolen fast at et produkt som var lovlig fremstilt og solgt i ett medlemsland, skulle ha fri adgang til ethvert annet medlemslands marked. Dette prinsippet er akseptert som grunnlag for fullføringen av det indre marked fra 1992.

Den økonomiske og sosiale komité er en sammenslutning av forbrukerinteresser, yrkes- og arbeidslivsrepresentanter, utnevnt av Rådet etter forslag fra de nasjonale myndigheter, og med rådgivende oppgave.

I 1974 fikk EF et nytt organ på toppen av systemet, etter den franske presidentens forslag. Dette var Det europeiske råd, som var tenkt som et jevnlig toppmøte mellom medlemsstatenes regjeringssjefer. Slik praksis var etablert allerede fra 1969, men var tiltenkt en mer sentral rolle fra midten av 1970årene. Det europeiske råd overtok viktige oppgaver fra både Kommisjonen og Ministerrådet (initiativ og rammevedtak), og kom til å bli et slags øverste styre for EU-samarbeidet. Også kommisjonens formann møter i Det europeiske råd som samles minst en gang i halvåret for å diskutere de overordnede spørsmålene i EUs utvikling.

Den Europeiske Sentralbanken (ECB) i Frankfurt overtok ansvaret for pengepolitikken da denne ble felles 1. januar 1999. Banken befinner seg øverst i et hierarki, med de gamle, nasjonale sentralbankene under seg. Hele strukturen kalles for det europeiske systemet av sentralbanker (ESCB). Banken ledes av et styre bestående av en president, en visepresident og ytterligere to til fire medlemmer. Formelt er bankens øverste organ rådet, som består av styret samt sentralbanksjefene i de 12 landene som er med i ØMU. Bankens styringsmodell, som er basert på den tyske Bundesbank, gir den svært stor uavhengighet. Banken styrer etter et inflasjonsmål som er definert som maks. 2 % i året.

Den institusjonelle oppbyggingen av EU har

Statsvitenskap/2007 Page 313 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

27 Internasjonal organisasjon

vært utgangspunkt for løpende debatt, dragkamp og kompetansestrid. Balansen mellom Kommisjonen og Ministerrådet har avspeilet forholdet mellom overnasjonalitet og nasjonal innflytelse, samtidig som innføringen av Det europeiske råd bidro til å føre noe av innflytelsen over til medlemslandenes stats- og regjeringssjefer. På den annen side har Parlamentet vært sett som mulig motvekt mot Kommisjonen og EU-byråkratiet. Parlamentet vil imidlertid være et mer føderalt og overnasjonalt organ, mens det er i de to Rådene medlemslandene eventuelt kan nedlegge nasjonalt veto. Den formelle striden om overnasjonalitet avgjøres derfor med Rådenes kompetanse og beslutningsregler. Spenningen i EUs vedtaksstruktur ligger dermed både i forholdet mellom EU-organene og medlemsstatenes regjeringer, og i forholdet mellom Unionsrådet, Europakommisjonen og Europaparlamentet.

Den dypere integrasjonen, som vi særlig har sett på det økonomiske området med det indre marked og ØMU, har gjort at EU-regler og beslutninger tatt i Brussel betyr mer for folks hverdagsliv. Dette har gitt nytt liv til en diskusjon om hvor demokratisk EU fungerer. Så vel kommisjonen, domstolen som sentralbanken har kun svake, indirekte koblinger til de enkelte lands borgere. Også rådene, som består av ministre utgått fra ulike konstellasjoner i sine nasjonale parlamenter og av presidenter, har blitt kritisert for å være for fjerne i forhold til Europas velgere. Europaparlamentet, som representerer en mindre indirekte form for demokrati, blir på sin side kritisert for å være for svakt, selv om dets posisjon ble styrket med Amsterdam-traktaten. Dets legitimitet blir dessuten svekket av lav valgdeltakelse og mangel på en felles europeisk offentlighet.

Viktige politiske spørsmål har ligget utenfor EUorganenes sakskart, men har – som vi har sett – blitt tillagt betydning i perioden etter 1992. Utenriks- og forsvarspolitiske spørsmål har vært ansett som noe av kjernen i nasjonal suverenitet, fordi de angår statenes overlevelse. EF-landene formaliserte et nærmere «europeisk politisk samarbeid» (EPS) fra 1970, med faste konsultasjoner mellom utenriksministrene. Dette førte til mer samordnet opp-

313

treden i FN og i konferansen om sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE, senere OSSE), men støtte også på viktige problemer. EF-landene sto splittet i synet på Falklandskrigen mellom Storbritannia og Argentina tidlig i 1980-årene, og de hadde vanskelig for å samle seg om en felles linje i bekjempelsen av internasjonal terrorisme. Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken har altså fått sterkere institusjoner, men i hvilken grad EU har lykkes å etablere en felles politikk på disse områdene, er et omdiskutert spørsmål.

I forsvars- og sikkerhetspolitiske spørsmål har EF/EU tradisjonelt hatt særlig vanskelig for å samle seg. Dette gjelder mer tidsavgrensede spørsmål som synet på kjernefysiske kortdistanseraketter til NATO-styrkene i Vest-Tyskland, og det gjelder helt grunnleggende spørsmål som koblingene til USA og kontrollen over franske og britiske atomvåpen.

Slike spørsmål har derfor ligget utenfor EU-institusjonenes beslutningsområde. Også når det gjelder krigene i det tidligere Jugoslavia, har de større EUlandene hatt store vansker med enighet og samordning. EU har likevel spilt en betydelig rolle i fredsoperasjoner på Balkan og i Zaire/Kongo.

Stridsspørsmål og spenninger EU har befunnet seg et sted på skalaen mellom en internasjonal organisasjon og en stat, men er vanskelig å plassere klart. Det er en mellomting mellom et statsforbund og en forbundsstat, mellom en konføderasjon og en føderasjon. På noen saksområder kreves enstemmighet, med veto for de enkelte medlemsland. På andre områder gjelder enkle eller kvalifiserte flertall, eller delegering av myndighet til Kommisjonen og andre organer. EU er derfor delvis et internasjonalt samarbeidsorgan og delvis et forbund med føderale innslag på avgrensede sektorer. I diskusjonen om gjennomføringen av det indre marked har det vært strid om balansen mellom nasjonal suverenitet og føderasjon, med statsminister Thatcher og Kommisjonens formann som motpoler. Dette var samtidig – uten at det er noen nødvendig sammenheng mellom synspunktene – en strid mellom Thatcher-regjeringens mer mar-

Statsvitenskap/2007 Page 314 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

314

Del IV Internasjonal politikk

kedsliberalistiske syn og Kommisjonens relativt reguleringsvennlige linje.

Dette har vært to sentrale dimensjoner i debatten om europeisk samarbeid helt siden Kull- og stålunionen ble opprettet: offentlig regulering eller markedsliberalisme på den ene side, nasjonal suverenitet eller overnasjonalitet på den andre.

Jean Monnet var både euro-idealist og fransk byråkrat, en talsmann for offentlig styring og dirigisme i planleggingen av det integrerte Europa. Romatraktaten var imidlertid et indre frihandelsmanifest, og et uttrykk for den markedsliberalismen som etter hvert dominerte de økonomiske interessene for europeisk samling. I denne sammenhengen er den nye europeiske lov av 1985, hvor retningslinjene for det indre marked trekkes opp, tvetydig. Hovedtrekkene er sterkt markedsliberale, men med reguleringer for å bøte på noen av de regionale, sosiale og økologiske omkostningene ved et fritt marked. Det var noen av disse reguleringene, særlig om sosial- og arbeidsvilkår, som stred mot Thatcher-regjeringens prinsipper. Det europeiske samarbeidet har imidlertid kommet mye lenger med hensyn til å bygge markeder enn det har gjort i utviklingen av en felles sosialpolitikk.

Striden mellom nasjonal uavhengighet og overnasjonalitet var akutt midt i 1960-årene, da president de Gaulle i en periode trakk Frankrike ut av EFsamarbeidet i protest mot prinsippet om bindende flertallsvedtak. I 1980-årene dukket spørsmålet opp i forbindelse med forberedelsene til det indre marked, særlig der sakene berørte kjernen i nasjonal uavhengighet: skatte- og avgiftspolitikk, valutaunion, grensekontroll og politimyndighet, nasjonal jurisdiksjon, forsvarspolitiske spørsmål. På 2000-tallet er det særlig utvidelsesprosessen som har skapt spenninger blant og innen de gamle medlemslandene.

De to grunnleggende dimensjonene gir fire hovedsyn på europeisk samarbeid, slik det har avspeilet seg i indre dragkamper gjennom 40 år. Vi finner både tilhengere og motstandere av markedsliberalisme som talsmenn for nasjonal autonomi; både tilhengere og motstandere av offentlig styring som euro-føderalister. Dette bildet kompliseres av

ulike syn på EUs økonomiske politikk utad, hvor noen har ønsket – eller forutsett – en beskyttende tollmur mot konkurranse utenfra, mens andre har sett integrasjonen som et skritt på veien mot en mer omfattende liberalisering av internasjonal handel.

Grenser for integrasjon?

Internasjonal integrasjon kan beskrives gjennom stadier for nedbryting av økonomiske skranker og oppbygging av rammer. En vanlig inndeling av stadier ser slik ut: 1 Handelsavtale – hvor omfang og vareslag varierer, og hvor partene har forskjellige utenriksøkonomiske ordninger utenom avtalen.

2 Frihandelsområde – hvor indre tollbarrierer er avskaffet, men hvor landene kan ha ulike tolltariffer utad.

3 Tollunion – hvor det er felles tollsatser utad i tillegg til bortfall av indre tollmurer. Unionens felles tollsatser kan enten være de samme overfor alle andre land, eller diskriminere mellom ulike tredjeland.

4 Fellesmarked – hvor restriksjoner på arbeids- og kapitalbevegelser mellom medlemslandene er fjernet i tillegg til tollunionen.

5 Økonomisk union – hvor økonomisk politikk er harmonisert ut over tollfellesskap og åpne markedsbevegelser, f.eks. gjennom felles valuta, felles sentralbank og samordnede avgifter. Her kan en større eller mindre del av den samordnede økonomien administreres gjennom nasjonale organer, eller overføres til fellesinstitusjoner.

6 Politisk føderasjon – hvor den økonomiske union videreføres gjennom samordnet jurisdiksjon og overnasjonal myndighet innen områder som finanspolitikk og forsvar.

Det er flytende overganger mellom disse stadiene, og varierende integrasjonsformer innenfor dem, men de gir et oversiktlig utgangspunkt.

EU er en tollunion med diskriminerende tollsatser utad, og innslag av elementer fra de mer vidtgående integrasjonsformene. Planene for 1992 er å

Statsvitenskap/2007 Page 315 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

27 Internasjonal organisasjon

gjøre det til et fullt fellesmarked, som skritt på veien mot økonomisk union og eventuelt politisk føderasjon. Problemene for disse planene knytter seg ikke bare til den føderale utviklingen, men også til hvorvidt et indre marked uten skranker vil være akseptabelt for medlemslandene. Avskaffelsen av all grensekontroll er et slikt problem, hvor bl.a. terrorbekjempelse, narkotikainnførsel og illegal immigrasjon får nye vilkår. Berlinmurens fall høsten 1989 ga nye dimensjoner til problemet, da østeuropeiske områder banket på EUs dører. Samlet sett kunne reformene av 1992 og 1999 bety flere mulige utviklingsveier, fra en omfattende økonomisk union til mer begrenset sektorintegrasjon, med et modifisert fellesmarked som mellomløsning.

Innen den formen for integrasjonsteori som lå til grunn for Kull- og stålunionen, ble det antatt at integrasjon skaper integrasjon, at et nivå for samarbeid uvilkårlig skaper vilkårene for nærmere samarbeid. Det er likevel ingen rettlinjet og nødvendig utviklingsvei fra svakere til sterkere former for integrasjon, noe også EU-samarbeidet periodevis har vist. Internasjonale integrasjonsprosesser er uforutsigbare fordi sammenhengene mellom mål og midler er usikre. Økt overnasjonalitet og større markedsenheter kan f.eks. føre til sterkere nasjonal desintegrasjon: Regionale ulikheter kan øke; nye interessemotsetninger eller svekkede kulturtradisjoner kan bryte ned nasjonal solidaritet; omstillingsproblemer kan forsterke innenrikspolitisk uro; større migrasjon over de gamle landegrensene kan bety skarpere konflikter på arbeidsmarkedet.

Forsvars- og sikkerhetspolitikken kan være et minefelt for europeisk enhet i det øyeblikk sikkerhetsspørsmålene får en mer fremskutt plass, som følge av amerikansk tilbaketrekning eller skjerpet internasjonalt klima. Underliggende interessemotsetninger mellom EU-land, gjennom ulik strategisk beliggenhet eller forsøk på å endre kontrollen med franske og britiske atomvåpen, vil kunne springe mer åpent frem.

Europa mangler noen av de historiske betingelsene for en føderal statsmakt som f.eks. de nordamerikanske statene hadde. Ny-England-statene

315

delte felles skjebne som oversjøisk koloni; de kunne dempe sine indre spenninger gjennom et stort grenseland å vokse vestover i; de utgjorde tidlig en smeltedigel av befolkningsmessig sammensatte delstater. Likevel måtte det en borgerkrig til før unionen var sikret. I Europa har språklige og nasjonale identiteter fastere geografisk forankring enn i de store tilflyttingsstatene USA, Canada og Australia.

Her viste sørstatene i 1860-årene og Quebec-separatismen i 1960-årene hva slik forankring kan bety.

Derfor er en føderal statsdannelse ingen selvfølgelig konsekvens av europeisk integrasjon på lang sikt. Nasjonale motreaksjoner har vist seg vanskelige å forutsi og vanskelige å avskrive.

Den euro-føderale argumentasjonen har tatt et annet utgangspunkt. Den har bare delvis bygd på en selvforsterkende integrasjonsteori. Etter annen verdenskrig spilte en form for normativ internasjonalisme en viktig rolle også her, med et argument om nasjonal suverenitet som konfliktskapende, og nasjonalstatene som for trange problemløsere. Særlig fra 1970-årene synes tesen om gjensidig avhengighet, «interdependence», å ha fått bredere plass, med sitt syn på nasjonal uavhengighet som illusorisk uansett internasjonal organisasjonstilknytning.

Euro-føderalismen hadde samtidig behov for et mer spesifikt argument om europeisk identitet og kulturell tradisjon som grunnlag for politisk og økonomisk samling. Dette spilte en viktig rolle allerede i 1940- og 1950-årene. Så vel faglig som politisk debatt om europeisk samling har dreid seg om disse argumentenes gyldighet.

I det store revolusjonsåret 1989, med dramatiske regimeendringer i Øst-Europa, oppsto et mer konkret dilemma for europeisk integrasjon. Flere tidligere østblokkland søkte etter hvert om EU-medlemskap, og EU kunne synes å stå overfor et valg mellom «bredde» og «dybde», mellom en bred og løsere utvidelse og en tettere konsolidering i sitt kjerneområde.

På begynnelsen av det 21. århundre ser EU ut til å forsøke å få til begge deler samtidig. Den 1. januar 2002 ble pengeunionen en fysisk realitet da de 12 landene som deltar, gikk over til å bruke felles sed-

Statsvitenskap/2007 Page 316 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

316

Del IV Internasjonal politikk

ler og mynt. Dette aktualiserte flere spørsmål. Hvor langt krever ØMU at man går i retning av å samordne skatter og avgifter? Er det demokratisk forsvarlig å ha en uavhengig sentralbank på føderalt nivå når det ikke finnes tilsvarende sterke demokratiske institusjoner på dette nivået? Er det riktig at ECB skal være mer redd for inflasjon enn deflasjon og ha et asymmetrisk inflasjonsmål (under 2 %) når de fleste andre uavhengige sentralbanker har et symmetrisk og/eller et bredere mål? For andre sentralbanker er det like galt om de treffer under som over inflasjonsmålet sitt, noe som åpner for en mer aggressiv rentepolitikk, hvor renten går raskere ned i nedgangstider og raskt opp igjen når presset i økonomien øker. ECB har lagt seg på en mer forsiktig linje med hensyn til rentekutt. Den felles pengepolitikken er altså omdiskutert, men den er en realitet, og det er vanskelig å tenke seg at den skal bli avviklet.

Da euroen ble innført, hadde 13 land i Sentral-, Øst- og Sør-Europa søkt om medlemskap i EU, med Estland, Malta, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn i fremste rekke. For noen, kanskje mest i Storbritannia, var det en motsetning her: Utvidelsen øst- og sørover kunne sikre et løsere og mindre tett integrert EU, i tråd med et politisk ønske i sentrale deler av britisk politikk. For andre, særlig for EU-kommisjonen og for den tyske regjering, var det en direkte sammenheng: Valutaunionen ville konsolidere kjerneområdet i EU, og styrke mulighetene for et planmessig og gradvis opptak av nye medlemmer.

Den vanlige utvidelsesmåten hadde tidligere vært at søkerland aksepterer EUs etablerte ordninger, acquis communautaire – at de passes inn i den gjeldende beslutningsstrukturen, og at de tas opp uten grunnleggende endringer i fellesbudsjettet. Østutvidelsen var problematisk fordi den sprengte denne vanlige metoden for opptak av nye medlemsland.

Det skyldes på den ene siden utvidelsens omfang og særtrekk ved søkerlandene, og på den annen side EUs institusjoner, politiske ordninger og finanser.

Et EU med nær 30 medlemmer har mer enn 500 millioner innbyggere. Samtidig har en utvidelse mot øst og sør bare økt unionens brutto nasjonalinntekt

med vel 10 %. Både økonomisk og politisk er EU blitt langt mer sammensatt. Søkerlandene ville forankre sin tilknytning til den rike og fredelige verden med EU-medlemskap, men er samtidig blitt avkrevd krevende reformer av sitt politiske og rettslige system for å fungere som reelle medlemmer.

Organisasjon og integrasjon FN og EU er eksempler på store internasjonale organisasjoner med et bredt saksområde og en komplisert oppbygging. FN er global, men bygger på samarbeid mellom formelt suverene nasjonalstater.

EF er regional, men har et mer overnasjonalt sikte bygd inn i sine programformuleringer, selv om implikasjonene av dette er omdiskutert blant medlemmene. Det er også noen som har ønsket å gjøre FN til et overnasjonalt organ, med en sterkere sentral autoritet. Verdensføderalismen, eller andre modeller for en verdensregjering, har et slikt program.

Internasjonal organisasjon kan på den ene side ha ulike mål. Det kan være begrenset til samarbeid mellom selvstendige enheter, ofte nasjonalstater, uten ambisjoner om å smelte disse enhetenes suverenitet opp i en høyere enhet. Dette er internasjonalt samarbeid i vanlig språkbruk. Det kan også, som vi har sett, ha som mål å binde deltakerne sammen i en overnasjonal form, med overføring av beslutningsmyndighet.

På den annen side kan integrasjon fremmes gjennom ulike metoder. Det kan foregå ved en direkte oppbygging av føderale institusjoner, med ny autoritet ovenfra og ned. Dette er den klassisk føderale fremgangsmåten. Det kan alternativt foregå gjennom en gradvis utvikling av samarbeidsnettet på stadig flere områder, med utbygging av føderale strukturer nedenfra og opp. Dette er den såkalt funksjonalistiske organiseringens metode, oppkalt etter samarbeid om avgrensede virksomheter eller funksjoner. Tilhengere av denne metoden kan også ha føderale mål, men stiller seg kritisk til direkte utbygging av føderale institusjoner, fordi de antar at dette lettere gir motreaksjoner og tilbakeslag i integrasjonsprosessen.

Statsvitenskap/2007 Page 317 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

27 Internasjonal organisasjon

Føderalisme som metode Den klassiske føderalismens strategi har vært forsøkt i europeisk sammenheng etter annen verdenskrig, men uten å lykkes. Den europeiske føderale union, en ideell organisasjon fra 1946, spilte en rolle da Europarådet ble opprettet, men rådet fikk ikke noe av den beslutningsmyndigheten som føderalistunionen ønsket. Unionen arbeidet også aktivt for det europeiske forsvarssamarbeid tidlig i 1950-årene, men også dette fremstøtet strandet på motstand i medlemslandene.

Jean Monnet, som sto bak forslaget om Kull- og stålunionen, delte føderalistenes mål, men var kritisk til deres metode. Han mente at grunnlaget for føderale strukturer måtte legges gjennom en gradvis utvikling av mer praktiske samarbeidsformer.

Dette ble den moderne euro-føderalismens hovedsyn, og den klassisk føderale strategien kom etter hvert til å spille en mindre rolle i europeisk samarbeid.

Som ideologi og program har føderalismen også spilt en rolle i global målestokk, gjennom kritikk av det internasjonale anarki, og arbeidet for en verdensregjering og en forpliktende folkerett. Dette arbeidet har dels støtt an mot et praktisk argument, som har sagt at statlige interesser er altfor sterke til at regjeringene vil oppgi sin myndighet til et overnasjonalt organ. Det har også støtt an mot et teoretisk argument, som har understreket det usikre og betenkelige ved den maktkonsentrasjonen som en verdensregjering forutsetter.

Funksjonalisme Funksjonalismen er et fredsprogram og en strategi for å viske ut nasjonal suverenitet. En kjent pioner er David Mitrany, som skrev sine viktigste arbeider i 1930- og 1940-årene. Han hadde systematisert noen av de prinsippene som ble lagt til grunn for utviklingen av både FN og EF, uten at diplomater og politikere nødvendigvis hadde lest ham.

Mitrany var motstander av regional integrasjon, fordi han mente det kunne gjenskape nasjonal rivalisering i større målestokk, med konfrontasjon mellom regionale superstater. Han var også mot-

317

stander av en enkelt verdensregjering, fordi han så den som en trussel mot frihet og politisk mangfold.

Mitrany argumenterte for splittet overnasjonal autoritet, hvor en serie funksjonelle institusjoner hadde kontroll over sine spesialiserte saksområder.

Avgrensede praktiske oppgaver – kommunikasjoner, helsevesen osv. – skulle løftes opp på det overnasjonale plan. Slik ville statene gradvis miste muligheten til å opptre uavhengig av hverandre, inntil de fant seg fast spunnet inn i et nett av internasjonale organer.

En mer føderalt orientert funksjonalisme la større vekt på samlet koordinering av det funksjonelle samarbeidsnettet, og brukte særlig europeisk integrasjon som sitt hovedeksempel. Studiet av EF i 1960-årene var utgangspunktet for den såkalte nyfunksjonalismen.

Nyfunksjonalismen forklarer ekspansiv integrasjon gjennom en «spillover-effekt», hvor integrasjon på ett område slår over på andre områder og trekker dem med seg. Spillover-virkningen er dels av teknisk-funksjonell art, og dels av politisk art.

Den teknisk-funksjonelle ringvirkningen innebærer først og fremst at integrasjon innen en økonomisk sektor skaper et umiddelbart press for å integrere andre sektorer, fordi moderne økonomi er et funksjonelt hele. Integrasjon av kull- og stålindustrien vil f.eks. skape behov for integrasjon av den energiforsyningen produksjonen avhenger av, som så krever mer integrerte planer for infrastruktur, anslag for samlet etterspørsel osv. Når næringsliv og markeder er integrert, følger behovet for en samordnet penge- og kredittpolitikk, og deretter samling om finanspolitiske virkemidler. Slik slår integrasjon over i gradvis videre sirkler, inntil den nasjonale suvereniteten er et innholdsløst skall.

Dette var allerede Jean Monnets visjon.

Den politiske spillover-mekanismen var i større grad nyfunksjonalistenes egen diagnose. Ideen var at integrasjonsprosessen førte til at det bygde seg opp et politisk press for videre integrasjon i medlemslandene og i det sentrale byråkrati. Interessegrupper ble knyttet til de integrerte sektorene, og virket som pressgrupper for videre samordning, el-

Statsvitenskap/2007 Page 318 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

318

Del IV Internasjonal politikk

ler smittet over på grupper som sto utenfor prosessen. Slike politiske mekanismer kunne også utnyttes av det administrative apparat som hadde sine oppgaver og sin prestisje knyttet til sterkere integrasjon. Nyfunksjonalistene førte altså tradisjonelle statsvitenskapelige teser om pressgrupper og etatinteresser inn i integrasjonsteorien, på grunnlag av observasjoner av europeisk samarbeid.

Nyfunksjonalismen måtte revideres da observasjonene endret karakter. Midt i 1960-årene var EFsamarbeidet i krise, da president de Gaulle slo kontra mot overnasjonal integrasjon. Revisjonene åpnet for betydningen av politisk lederskap, hvor ikke alle reaksjoner var forutsigbare, og for større spillerom for nasjonale motreaksjoner, hvor integrasjonen provoserte sterke interesser og holdninger. Slike revisjoner imøtekom noe av den allmenne kritikken mot funksjonalistisk integrasjonsteori.

Denne kritikken hadde hevdet at integrasjon ikke uttrykte noen innebygd utviklingslogikk mot stadig høyere stadier, men at tilbakeslag og desintegrasjon alltid var mulig.

Skillet mellom low politics – økonomi og velferdsspørsmål, og high politics – utenrikspolitikk og forsvar, har spilt en viktig rolle i debatten om funksjonalisme. Tesen om funksjonalistisk integrasjon forutsatte at samarbeidet burde starte med «low politics», som i mindre grad utfordret tradisjonelle forestillinger om nasjonal suverenitet, og at spillover-effekten deretter ville trekke «high politics» med seg. Kritikere av funksjonalismen har hevdet at dette er et skarpere skille, med fare for nasjonale motreaksjoner dersom integrasjonsforsøkene berører de tradisjonelle kjerneområdene for nasjonal uavhengighet.

Ikke-funksjonalistiske forklaringer på integrasjonsprosessen i Europa har tatt utgangspunkt i regjeringenes interessepolitikk. I engelskspråklig faglitteratur kalles dette alternative perspektivet inter-

governmentalism. Den britiske integrasjonshistorikeren Alan Milward og den amerikanske statsviteren Andrew Moravscik har avvist funksjonell spillover som forklaringsmekanisme. De hevder at nasjonale – som regel økonomiske – interesser i medlemslandene har ligget til grunn for integrasjonsutviklingen. Et tredje og mer institusjonelt perspektiv på europeisk integrasjon er blant annet blitt utviklet på det norske ARENA-programmet. I dette perspektivet løftes mekanismer som stiavhengighet, eliters virkelighetsoppfatning og tilfeldige sammenfall i tid frem som sentrale for å forstå utviklingen av europeisk integrasjon. Det er dermed strid mellom teoriretninger i studiet av europeisk integrasjon.

Videre lesning Bartolini, S., Restructuring Europe, Oxford University Press, Oxford 2005.

Førland, T.E. & D.H. Claes, Europeisk Integrasjon, Gyldendal, Oslo 2005.

Goldmann, K., Övernationella ideer, SNS, Stockholm 2003.

Jackson, R., The Global Covenant, Oxford University Press, Oxford 2003.

Middelmas, K., Orchestrating Europe. The Informal Politics of European Union 1973–1995, Fontana Press, London 1995.

Milward, A.S., The European Rescue of the NationState, Routledge, London 1992.

Olsen, J.P., Europe in Search of Political Orden, Oxford University Press, Oxford 2007.

Paris, Roland, At War’s End, Cambridge University Press, Cambridge 2004.

Roberts, A. & B. Kingsbury, red., United Nations, Divided World, 2. utg., Clarendon Press, Oxford 1993.

Statsvitenskap/2007 Page 319 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

28 Mellom statssystem og global landsby

319

Kapittel 28

Mellom statssystem og global landsby Internasjonal politikk kan analyseres ut fra en «biljardkule-modell» av verden, med statlige aktører i sentrum, og med et skarpt skille mellom innenrikspolitikk og internasjonale forhold. Modellen er en abstraksjon. For analytiske formål ser den bort fra overnasjonale institusjoner og internasjonale bånd som alltid har eksistert ut over statenes rammer.

Internasjonal politikk kan også analyseres som en «global landsby», hvor felles problemer og ikkestatlige strukturer dominerer over det formelle statssystemet. Dette er også en abstraksjon. Den understreker verdens enhet og samlende utfordringer. Bildet er hentet fra medieforskeren Marshall McLuhan, som så den globale landsby som en følge av moderne kommunikasjonsteknologi, med nærmest samtidig kontakt mellom samfunn som tidligere var splittet av store kulturelle og geografiske avstander. Abstraksjonen ser bort fra statssystemets realiteter, hvor ingen overordnet myndighet binder de politiske systemene sammen.

Det svarer ulike politiske programmer til disse ytterliggående modellene. Den ekstreme fullføring av ideen om den globale landsby er en felles problemløsende verdensstat. Dette programmet reiser, som vi har sett, et maktproblem, fordi det overser den maktkonsentrasjonen en slik global myndighet innebærer. Slik maktkonsentrasjon gir ingen garantier for at det er de problemene som begrunnet den, som blir prioritert og løst.

På den annen side reiser ekstrem statlig autonomi det vi kan kalle et allmenningsproblem, fordi det overser betydningen av samarbeid om felles ressurser og felles vilkår utenfor statenes jurisdiksjon.

Det er dette problemet som er hovedemnet i dette

kapitlet. Vi skal særlig se nærmere på hvordan statssystemet møter utfordringen fra globale problemer knyttet til miljø og klima.

«Allmenningens tragedie» Allmenningens tragedie – etter en kjent artikkel av Garrett Hardin i tidsskriftet Science i 1968 – illustrerer hvordan fellesressurser ødelegges. Når et antall kvegeiere har beiterett i felles utmark, fristes de til å holde så mange dyr at området brytes ned av overbeiting og erosjon. Hver enkelt kvegeier vil tenke at noen få ekstra dyr vanskelig kan bety forskjellen på økologisk balanse og sammenbrudd, men at problemene bare oppstår om mange øker sin kvegbestand. Dersom de andre unnlater å slippe inn ekstra buskap, vil allmenningen være reddet, og en kan selv høste fordelen av noen ekstra dyr. Dersom alle de andre øker bestanden, vil egen økning bety lite fra eller til. Allmenningen vil brytes ned uansett hva en selv gjør. Egeninteressens logikk tilsier i alle tilfeller at en selv øker sin buskap.

Når alle tenker og handler på samme måte, blir en fellesressurs lagt øde.

Allmenningsproblemet har mange løsninger. En av dem er å stykke allmenningen opp i private parseller, delt mellom kvegeierne. Overbeiting vil da føre til at eieren ødelegger egen mark og dermed undergraver seg selv, men ikke skader de andres jord. Dette er en vanlig løsning i kapitalistiske samfunn.

En annen mulighet er å innføre en sterk overordnet myndighet som kan fremtvinge samarbeid i alles interesse, f.eks. gjennom fordeling av buskaps-

Statsvitenskap/2007 Page 320 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

320

Del IV Internasjonal politikk

kvoter (eller utslippskvoter) innen rammen av forsvarlig ressursutnyttelse. En slik regjeringsløsning på fellesproblemer har vært en viktig begrunnelse for statsmakt i det hele tatt. Løsningen har et videre anvendelsesområde enn privatisering av allmenninger, fordi noen fellesressurser ikke kan stykkes opp i private deler. Atmosfæren, f.eks., kan i prinsippet deles opp i kvoter, men den kan ikke privatiseres, heller ikke som de enkelte statenes eiendom, fordi man ikke kan begrense utslipp til én del av den. Havområdene kan bare privatiseres i begrenset grad: Havbunnen og ressursene der (mineraler, olje og gass) kan stykkes ut; fiskeressursene holder seg sjelden innen en avgrenset jurisdiksjon, mens havforurensninger berører svært mange, mer eller mindre direkte. Noen ressurser kan stykkes ut, men privat utnyttelse av dem kan ha store bivirkninger for andre, selv om de verken er produsenter eller forbrukere av ressursenes avkastning. Det gjelder f.eks. økologiske virkninger av omfattende avskoging, eller forurensninger i sin alminnelighet. Slike bivirkninger – «spillover»-effekter – har vært et sentralt argument for offentlig regulering av markedsmekanismer og privat ressursutnyttelse.

En tredje løsning på allmenningsproblemet kan være å kollektivisere også buskapen, slik at ingen fristes til egoistisk overutnyttelse av felles beitemark. Dette er den generelle løsningen i sosialistiske samfunn. Sosialiserte produksjonsmidler gir imidlertid ingen garanti mot overutnyttelse av knappe ressurser eller mot økologisk nedbryting, slik industripolitiske prioriteringer i Sovjetunionen og i østeuropeiske land har vist. Selv om det opprinnelige allmenningsproblemet besto i kombinasjonen av privat buskap og felles beitemark, betyr ikke kollektivisering av buskapen nødvendigvis bedre langsiktig vern av fellesressursene.

En fjerde løsning på allmenningsproblemet er avtaler mellom partene om begrenset ressursutnyttelse. Dette forutsetter forhandlinger, enighet om løsningene og generell overholdelse av avtalen. Store og sammensatte grupper kan også opprette egne institusjoner for å utrede problemene, organisere forhandlingene og overvåke løsningene. Dette er situa-

sjonen i forholdet mellom stater og andre aktører i internasjonal politikk, hvor det mangler en overnasjonal myndighet, hvor store ressurser ligger innenfor enkeltstatenes jurisdiksjon, og hvor det globale «allmenningsproblemet» har økt i betydning. Her har internasjonale organisasjoner, konferanser og forhandlingsfora vært opprettet for å samordne kollektiv atferd i løsning av fellesproblemer.

Bestemte vilkår kan fremme frivillig samarbeid om å løse allmenningsproblemet. Det er grunn til å anta at gjentatte erfaringer med overvekt av skadevirkninger for alle fremmer samarbeid fremfor egoistiske strategier. Erfaringen ligger i at de andre blir egoister når en selv er det, og at fordelen ved ensidig egoisme dermed forsvinner. Partene kan også bli enige om bestemte sanksjoner mot utbrytere, og egne organer som setter sanksjonene i verk. Da nærmer samarbeidsordningen seg myndighetsatferd.

På den annen side vil det være fristende å forsøke å høste fordeler av en samarbeidsløsning uten selv å bidra til omkostningene med å holde fellesgodet oppe. Hver enkelt aktør – individ, bedrift eller stat – vil ha fordel av å være gratispassasjer, under forutsetning av at andre ikke er det. Dersom alle forsøker å bli gratispassasjerer, bryter systemet sammen, til tap for alle. Slik oppsto nettopp allmenningens tragedie, og slik virker det generelt i forvaltning av knappe ressurser, natur og miljø.

Dette er en av de mekanismene som forklarer både miljøproblemer og mange andre problemer med kollektiv atferd.

Allmenningens tragedie er et sammensatt problem, og i internasjonal politikk har det vært møtt med ulike løsninger. Den midlertidige avtalen om Antarktis var en kombinasjon av «privatisering» og internasjonale restriksjoner, med territoriale soner for et begrenset antall land, og avtaler om demilitarisering og ytterst begrenset ressursutnyttelse. Forvaltningen av havområdene har vært regulert gjennom tilsvarende kombinasjoner, med utvidede «økonomiske soner» for kyststatene, og avtaler om kvoter og fangstbegrensninger for knappe ressurser i internasjonalt farvann. Forhandlingene om slike ordninger har vært svært komplisert. På enkelte

Statsvitenskap/2007 Page 321 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

28 Mellom statssystem og global landsby

områder har imidlertid skadevirkningene ved overbelastning og manglende koordinering vært så umiddelbare og innlysende – og fordelene ved egoistisk atferd så små – at statene uten videre har underkastet seg internasjonal regulering. Avtalene om fordelingen av bølgefrekvenser på kringkastingsnettet er et slikt eksempel. Dette eksemplet viser også at globale «allmenninger» oppstår med den teknologiske utvikling. Kjernefysiske våpen, nye fangstmetoder og ny oljeboringsteknologi har i sin tur skapt nye allmenningsproblemer. Vi skal se litt nærmere på de problemene som er knyttet til forurensninger av atmosfæren. Dette er nye og sentrale utfordringer i internasjonal politikk.

Miljødiplomati Internasjonale forhandlinger om natur- og miljøspørsmål begynte med fangstreguleringer og forbud mot fangst av truede arter, som blåhval. I løpet av 1970- og 1980-årene ble forhandlingene utvidet til forurensninger av luft og vann. I 1972 opprettet FN et program for internasjonale miljøtiltak – United Nations Environment Programme (UNEP).

UNEP har lagt opp til rammekonvensjoner for miljøbeskyttelse, som så skal følges opp med forhandlinger om mer konkrete og forpliktende vedtak. I 1985 ble f.eks. Wien-konvensjonen om fremtidige tiltak mot uttynning av atmosfærens ozonlag undertegnet, som opptakt til Montreal-protokollen av 1987 om prosentvis reduksjon av utslipp av ozonnedbrytende gasser. UNEP satte i gang en tilsvarende diplomatisk prosess for å forberede tiltak mot globale klimaendringer som følge av forbrenning og gassutslipp, med sikte på et større statssjefmøte i Brasil i 1992. Dette var de første fasene av et omfattende miljødiplomati som siden har økt i omfang, både generelt og på mer spesielle felter.

Global miljøbeskyttelse reiser en rekke kompliserte problemer, som er avdekket i internasjonale forhandlinger.

For det første bygger miljødiagnosene ofte på usikre data. Det reises gjerne tvil om alvoret i situasjonen, og dermed om behovet for kostnadskre-

321

vende tiltak. Forskningsrapporter fra internasjonale kommisjoner, fra akademiske institusjoner eller fra berørt industri står ofte mot hverandre. Studiet av klimaendringer, på kort og på lang sikt, har vært særlig komplisert og omdiskutert.

For det andre har miljøødeleggelser mange kilder, og den relative betydningen av de ulike kildene er ofte usikker. Det kan være et stort antall samvirkende faktorer som ligger bak, og beregninger av årsaker og ansvarsforhold blir gjenstand for politisk og diplomatisk dragkamp. Striden mellom norske og britiske myndigheter om ansvaret for forsuring av norske vassdrag er et eksempel på dette.

For det tredje er beregningsgrunnlaget for løsninger og mottiltak en sentral del av det internasjonale miljødiplomati. Miljøskadelig utslipp kan måles og sammenlignes på mange ulike måter, og prinsippene for begrensninger kan variere. Her har ulike land, og ulike grupper av land, motstridende interesser. Er det samlet miljøskadelig utslipp som skal begrenses i hvert enkelt land, eller skal hver gass og hver partikkeltype behandles for seg? Sammensetningen av utslippene avgjør hva et land er best tjent med. Noen stater vil hevde at like store prosentvise utslippsgrenser for alle er dypt urimelig, fordi de dermed straffes for tidligere nedskjæringer og effektiv energiutnyttelse. Andre vil innvende at beregninger som tar slike hensyn, vil komplisere og blokkere enhver avtale. Her går også motsetninger mellom utviklingsland og fremskredne industriland. I-land vil gjennomgående ha fordel av regler om tillatt utslipp i forhold til f.eks. brutto nasjonalprodukt (BNP), mens u-land gjerne vil foretrekke at innbyggertall er utgangspunktet.

Montreal-protokollen om ozonlaget illustrerer noen av problemene. Protokollen innrømmer utviklingsland større utslipp, lengre tidsfrister og økonomiske overføringer for å møte omkostningene. Det har vært dyp uenighet om hvordan fattige land skal kompenseres for å ta kostbare miljøhensyn. Land som India, Kina og Brasil har stilt harde økonomiske betingelser for å undertegne ozonavtalen. Poenget her er at gratispassasjerer må betales for ikke å skade det globale miljø. Dette er et usik-

Statsvitenskap/2007 Page 322 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

322

Del IV Internasjonal politikk

kert prinsipp, som ved alle kompensasjonsutbetalinger, fordi det ikke setter klare grenser for hvem som kan kreve, og hvor mye som kan bli krevd.

Ozonlaget er likevel et relativt oversiktlig problem. Skadevirkninger vil ramme alle; eksperter synes forholdsvis enige om at hovedproblemet er utslipp av gasser med begrenset bruksområde, de såkalte klorofluorkarboner; og industrien som produserer slike gasser, har erklært at den på litt sikt kan omstille sin produksjon til mindre skadelige alternativer.

Ingen av disse betingelsene gjelder for tiltak mot global oppvarming, drivhuseffekten. Skadene rammer ulikt, og det fins regjeringer som har ment at varmere klima kan være en fordel. Det er større usikkerhet – og uenighet – om hva som faktisk foregår med det globale klima. De utslippene som eventuelt har ansvaret, har bred betydning for hele den industrielle sivilisasjon, slik som karbondioksyd fra fossilt brennstoff. Her er ingen vel avgrenset industri med kortsiktige løfter om alternativer.

Kostnadene ved effektiv reduksjon av slike utslipp er uoverskuelig store; fordelene usikre, langsiktige og ujevnt fordelt. Gratispassasjer-problemet er derfor svært stort, og de økonomiske kompensasjonskravene mange, f.eks. fra land som har særlig store mengder kull, olje eller tropisk regnskog. Hvor mye kan Kina komme til å kreve i overføringer for å unnlate å utnytte sine kullreserver, eller Norge sine oljeressurser, eller Brasil for å bevare sin regnskog?

Hvordan skal regningene fordeles? Dette er sentrale spørsmål i internasjonal klimapolitikk.

Det er særlig tre alternative virkemidler, tre institusjonelle ordninger, som har spilt en rolle i nyere miljødiplomati.

Det ene alternativet er internasjonale avtaler om forbud eller utslippsgrenser, hvor land tildeles maksimalkvoter eller pålegges prosentvise reduksjoner.

Hovedargumentet for en slik løsning er at den gir målbare kriterier som kan festes i folkerettslige traktater. Toleransegrensene for økologisk skade må trekkes opp og legges til grunn for lovgivning. Den alvorligste innvendingen mot en slik løsning er at landene befinner seg på ulike utviklingsnivåer, følger

ulike utviklingsmønstre og bruker ulike kombinasjoner av energi og brensel. Noen vil f.eks. hevde at like reduksjonskrav gir straff for tidligere utslippsbegrensninger, mens de favoriserer ineffektive energiforbrukere som har mye å gi. U-land som pålegges begrensninger i energiforbruk, vil hevde at de nektes den utviklingsveien som var nøkkelen til de rike lands velstand. I forhandlinger om utslippsgrenser vil trolig de fleste land ha argumenter for at deres reduksjoner bør ligge under gjennomsnittet, eller at de bør ha dispensasjoner fra det generelle forbudet.

Det andre alternativet er en miljøavgift, en skatt på forbruk av fossilt brensel for å redusere utslippene og stimulere miljøvennligere energikilder. En slik avgift kan tilfalle landenes statskasse, men vil i så fall gi statene en økonomisk interesse av miljøskadelige utslipp. Dette vil heller ikke løse fordelingsproblemene mellom rike og fattige land. Avgiften kan også brukes til å bygge opp et internasjonalt fond, som så fordeles til land som ikke selv makter å redusere sine utslipp. Tilhengere av denne løsningen har hevdet at den både reduserer miljøskadelig forbrenning og tar nødvendige fordelingshensyn.

Innvendingene har særlig vært at løsningen krever en enorm miljøbeskatning og fondsoppsamling, som statene vanskelig vil akseptere, at den mangler kriterier for tildeling fra fondet, og at den ikke løser problemer som subsidiering og skjulte støttetiltak for å omgå avgiftsbelastningen.

Det tredje alternativet er å fordele salgbare utslippskvoter til stater og industrier. Dermed opprettes et avgrenset marked for miljøbelastninger, hvor noen kan tjene på å selge sine rettigheter til andre med færre reduksjonsmuligheter. Hovedproblemet her er hvordan utslippskvotene i utgangspunktet skal fordeles. Kvotene kan knyttes til BNI eller utgjøre en bestemt andel av eksisterende utslipp. Det er innvendt at dette favoriserer land som allerede er høyt industrialisert eller har et stort forbruk av fossilt brensel, og at rettighetene heller knyttes til folketall. Det vil i neste omgang være fare for en oppsamling av utslippstillatelser gjennom oppkjøp og eventuelt lagring i de rike land. Igjen oppstår problemet med å finne kriterier som tar hensyn til statenes

Statsvitenskap/2007 Page 323 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

28 Mellom statssystem og global landsby

utviklingsnivå og ressursgrunnlag. I tillegg er det kontrollproblemer ved at kvoter kan bli solgt uten å bli etterfulgt av reelle utslippsreduksjoner.

I enkelte sammenhenger, som i klimaforhandlinger, kobles bestemte fordeler for fattigere land til betingelser om miljøtiltak, slik at bedre miljøpolitikk i Øst-Europa eller i utviklingsland blir «kjøpt» av den rike verden.

Kyoto-protokollen, som ble fremforhandlet i 1997, inneholdt flere slike mekanismer. Det ble laget et opplegg for handel i kvoter, regler for «felles gjennomføring» mellom industriland (det vil typisk si at et rikt industrialisert land i Vest-Europa betaler noe av kostnadene ved rensetiltak i industrialiserte, men fattige land i Øst-Europa med gammeldagse og lite energieffektive prosesser). Endelig finnes det en «grønn utviklingsmekanisme» – en ordning som ligner på «felles gjennomføring», men som gjelder forholdet mellom rike land og utviklingsland.

Kyoto-protokollen ble sett på som noe av et gjennombrudd da den kom, men klimadiplomatiet fortsatte likevel å støte mot store vanskeligheter.

Det var flere stridsspørsmål knyttet til beregningsregler og håndhevingsprinsipper. Løsningen på tilsynelatende tekniske spørsmål kunne gi store forskjeller i kostnader og fordelingen av dem. I 2001 annonserte den tidligere oljemannen, president George W. Bush, at USA trakk seg fra hele Kyotoprosessen. Det var en dramatisk beslutning. Det var nemlig blitt bestemt at for at Kyoto-protokollen skulle kunne tre i kraft, måtte land som representerte minst 55 % av utslippene fra den industrialiserte verden i 1990, ratifisere den. USA alene stod for 36,1 % av disse utslippene. Dermed kom andre mindre (koalisjoner av) stater i en situasjon hvor de kunne stanse avtalen. Ytterligere 9 % var nok til å velte hele spillet. Dette ga stater som Russland (som stod for drøye 17 % av 1990-utslippet) øket forhandlingsmakt. Sammen med andre gjenstridige land, som Canada, Japan og Australia, presset russerne frem flere svekkelser i Kyoto-protokollen før den ble endelig klar for ratifisering sent i 2001.

Spillet om Kyoto-protokollen illustrerer det Arild Underdal har kalt «loven om det minst ambi-

323

siøse program». Resonnementet er at den minst ambisiøse parten, den som har minst å tjene på å samarbeide, også har minst å tape hvis samarbeidet bryter sammen. Slik får denne parten forhandlingsmakt, og de mer ambisiøse må tilpasse seg for i det hele tatt å få en avtale.

Konfliktmønster og internasjonalt samarbeid I innledningen til dette kapitlet sa vi at abstraksjoner og forenklede modeller av internasjonal politikk kunne brukes «for analytiske formål». Vi skal se litt på nytten av dette.

La oss anta at det internasjonale system er et anarki av uavhengige stater, og at disse statene er rasjonelle aktører som handler i egen interesse.

Hvordan kan internasjonalt samarbeid i det hele tatt oppstå under slike betingelser?

Det avhenger av hvilke gevinster samarbeidsløsninger gir, hvilke tap andres egoisme medfører, og hva slik risiko betyr. Strategisk analyse og spillteori er opptatt av stiliserte situasjoner hvor slike vurderinger står i sentrum.

Allmenningsproblemet, slik vi har skissert det ovenfor, svarer ganske godt til spillet «Fangens dilemma» (se kapittel 3). I dette spillet er det aller beste å tilegne seg en ensidig fordel på motpartens bekostning, under forutsetning av at motparten ikke forsøker det samme. Det nest beste er at begge samarbeider, mens det tredje beste er gjensidig egoisme, og det dårligste at motparten utnytter ens egen samarbeidsvilje. Uansett hva motparten gjør, kommer en altså bedre ut ved å bryte samarbeidet.

Det gjelder begge parter, og derfor havner de gjerne i tredje beste løsning. Det var også allmenningens tragedie. Andre fenomener, som våpenkappløp, kan illustreres på tilsvarende vis.

Spillet «Chicken» (se kapittel 3) har en lignende struktur. Også her er gevinsten størst for den som utnytter motpartens «samarbeid» til egen fordel, men felles ettergivenhet er nest beste utfall, og begges egoisme – frontkollisjonen – er dårligste løsning. «Chicken» vinnes ved å skremme motparten

Statsvitenskap/2007 Page 324 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

324

Del IV Internasjonal politikk

til å tro at en selv ikke akter å vike. Spillet har bl.a. vært brukt til å illustrere mekanismene i stormaktskriser og andre spente situasjoner.

Mange situasjoner kan mest treffende beskrives som serier av slike spill. Gjentatte erfaringer med fangens dilemma kan stimulere samarbeidsstrategier, fordi tredje beste løsning er nedslående i lengden. Det kan hevdes at det mest rasjonelle i slike serier er «like for like»: følge opp med samarbeid så lenge motparten samarbeider, men bryte så snart motparten bryter, for så å invitere til nytt samarbeid etter en kortere konfliktperiode. Situasjonen blir mer komplisert når spillet foregår mellom mange parter, slik vi så når det gjaldt allmenningsproblemet. Det er da gratispassasjerer får spillerom.

I noen situasjoner er betingelsene for samarbeid bedre. Det gjelder der hvor samarbeid gir den største fordelen for alle, men hvor kortsiktige fristelser, vurdering av risiko eller manglende tillit til at motparten ikke faller for kortsiktige fristelser, likevel fører til samarbeidsbrudd. En utgave av Rousseaus hjortejakt-legende illustrerer dette. Her gir koordinering og felles opptreden størst utbytte, mens utnyttelse av andres samarbeid bare gir nest best utfall, og gjensidig egoisme tredje best. Liberal handelsteori, med tesen om frihandel og varebytte til alles fordel, er kanskje et eksempel på en slik situasjon. For noen sider ved internasjonal handel og internasjonalt samkvem er dette trolig treffende uansett teoretiske doktriner.

Utsiktene til samarbeid kan også være vesentlig dårligere enn i noen av disse situasjonene. Det gjelder der partene foretrekker å vinne på den andres bekostning, men hvor de også foretrekker en gjensidig og låst konflikt fremfor fellesløsninger. Partene kan ha større behov for selve konflikten enn for samarbeidsordninger og kompromisser. Det er slike spill som kalles «Deadlock», en låst konflikt. Det kan kanskje anvendes for å illustrere sider ved situasjonen i Midtøsten og andre steder.

Dermed har vi følgende skjematiske mønster:

Jean-Jacques Rousseau (1712–78) forteller historien om hjortejakten som et bilde på manglende samarbeid i et uordnet samfunn. I en rimelig tolkning av historien kan jegerne fange harer alene og spise dårligere enn om de samarbeidet om å felle hjort. Samtidig slipper hjorten unna når samarbeidet brytes til fordel for egoistisk småviltjakt. I dette spillet er det altså samordning som er problemet. I moderne spillteori har dette vært kalt solidaritetsspill (Elster) eller moderat selvhevdelse (Midgaard).

Dette er et utgangspunkt for å forstå noen sentrale mekanismer i internasjonal politikk. Virkeligheten er selvsagt mer sammensatt enn disse enkle strategiske modellene får frem. Ulike aktører kan spille ulike typer «spill» i samme situasjon – hjortejegeren kan møte noen som fremfor alt vil opprettholde konflikten; ønsker og mål kan være skiftende og uklare; det er et mangfold av «spillere» innen hver enkelt stat; og statene har vidt forskjellige ressurser til å motstå press eller påvirke forhandlingsutfall.

Tidligere erfaringer med konflikt og samarbeid vil også skape mer stabile forventninger til andres at-

S = samarbeid B = brudd > = bedre enn Preferanseordningen er gitt for aktøren til venstre i hvert bokstavpar Sterk tendens til samarbeid SS > BS > BB > SB «Hjortejakten» Svakere tendens til samarbeid BS > SS > SB > BB // BS > SS > BB > SB «Chicken» «Fangens dilemma» Sterk tendens til brudd BS > BB > SS > SB «Deadlock»

Statsvitenskap/2007 Page 325 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

28 Mellom statssystem og global landsby

ferd, og nedfelle seg som institusjoner, normer og regler i forholdet mellom stater.

Spenningene på skalaen mellom statssystemet og den globale landsby fanger inn tre dimensjoner av internasjonal politikk, som alle er berørt i denne fremstillingen – de diplomatiske og storpolitiske fenomenene, de ideologiske og normative programmene, og de teoretiske skoleretningene.

Videre lesning Axelrod, R., The Evolution of Cooperation, Basic Books, New York 1984.

Hardin, G. «The Tragedy of the Commons», Science, 162, 1968.

325

Held, D. mfl., Global Transformation, Polity Press, Cambridge 1999.

Mittelman, J.H., The Globalization Syndrome, Princeton University Press, Princeton 2000.

Nicolson, M., Formal Theories in International Relations, Cambridge University Press, Cambridge 1989.

Rittberger, V., red., Regime Theory and International Relations, Clarendon Press, Oxford 1993.

Underdal, A., red., The Politics of International Environmental Management, Kluwer, Dordrecht 1998.

Statsvitenskap/2007 Page 326 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

326

Del IV Internasjonal politikk

Personregister (Oppdateres av forfatter i 2.korr)

Statsvitenskap/2007 Page 327 Tuesday, June 19, 2007 5:44 PM

28 Mellom statssystem og global landsby

Sak-og emneregister (Oppdateres av forfatter i 2.korr)

327