Revista equilibrio económico vol 9 no 2

ISSN: 2007-2627 ISSN (versión electrónica): 2007-3666

Publicada desde 1998

Equilibrio Económico, Revista de Economía, Política y Sociedad, Vol. 9 (2) Semestre julio-diciembre de 2013 Núm. 36, es una publicación semestral editada por la Universidad Autónoma de Coahuila, a través de la Facultad de Economía, Unidad Universitaria Camporredondo, Edificio E, C.P. 25280, Saltillo, Coahuila, México Tel. 01 (844) 412-87-82 Fax. 01 (844) 410-26-79. www.economia.uadec.mx equilibrioeconomico@uadec.edu.mx Editor responsable: Vicente Germán Soto. Reserva de Derecho al Uso Exclusivo No. 04-2011092711241600-102, ISSN: 2007-2627, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Impresa en Coordinación Editorial Dolores Quintanilla, Noruega 266, Residencial Los Parques, Saltillo, Coahuila. Este número se terminó de imprimir el 20 de noviembre de 2013 con un tiraje de 150 ejemplares. La responsabilidad por lo expresado en los artículos y comentarios es estrictamente de sus autores; en consecuencia Equilibrio Económico, Revista de Economía, Política y Sociedad, la Universidad Autónoma de Coahuila y las instituciones a las que estén asociados los autores son ajenos a ello. Todos los derechos reservados. Sólo se permite realizar copias impresas o digitales de manera parcial, exclusivamente para uso personal o escolar, si se incluye en todos los casos, junto con la ficha completa, el nombre del autor al que se cite.

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Blas José Flores Dávila Rector Salvador Hernández Vélez Secretario General Edgar Braham Priego CGEPI Federico R. Muller Rodríguez Director de la Facultad de Economía

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Coordinador Editorial: Vicente Germán Soto Asistente Editorial: Claudia Ortiz García

Comité Editorial: Arnoldo Ochoa Cortés (Universidad Autónoma de Coahuila); José María González Lara (Universidad Autónoma de Coahuila); Reyna Elizabeth Rodríguez Pérez (Universidad Autónoma de Coahuila); Francisco Antonio Serrano Camarena (Universidad Autónoma de Coahuila); José Luis Escobedo Sagaz (Universidad Autónoma de Coahuila); Luis Gutiérrez Flores (CISE-UAdeC); David Castro Lugo (CISEUAdeC); Julen Berasaluce Iza (Universidad de Guanajuato)

Consejo Editorial: Arturo Huerta González (Universidad Nacional Autónoma de México); Federico Novelo Urdanivia (Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco); Gilberto Aboites Manrique (CISEUAdeC); Aurelio Granados Alcántar (Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo); Alejandra Trejo Nieto (El Colegio de México); Francisco Martínez Gómez (CISE-UAdeC); Daniel Ventosa-Santaularia (Centro de Investigación y Docencia Económica); Luis Huesca Reynoso (Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo); Ramón Castillo Ponce (California State University y Universidad Autónoma de Baja California); Ismael Aguilar Benítez (El Colegio de la Frontera Norte, A.C.); Edgar Ramírez de la Cruz (Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.); Edgar J. Sánchez Carrera (University of Siena, Italia); Veronika Sieglin Suetterlin (Universidad Autónoma de Nuevo León); Pablo Mejía Reyes (Universidad Autónoma del Estado de México).

Equilibrio Económico, Revista de Economía, Política y Sociedad, Vol. 9 (2) Semestre julio-diciembre de 2013 Núm. 36 ISSN: 2007-2627 ISSN (versión electrónica):2007-3666

Índice ARTÍCULOS Endeudamiento público versus privado: una primera aproximación a los patrones de endeudamiento de las ciudades mexicanas Heidi Smith Edgar E. Ramírez de la Cruz

139 - 170

Análisis de la Pobreza de Ingresos y Multidimensional en Sinaloa, 2000-2010 Ana Beatriz Carrera Aguilar Mario Camberos Castro Joaquín Bracamontes Nevárez Brenda Suhail Sánches Leyva

171 – 200

Pobreza y Transferencias monetarias en comunidades mayas de México: José María Morelos y Sabán, Quintana Roo, 2011 Miguel Ángel Barrera Rojas Oscar Iván Reyes Maya (Re) industrializar para superar la desaceleración en México Isaac Leobardo Sánchez Juárez

201 - 228

229 - 256

Equilibrio Económico, Revista de Economía, Política y Sociedad. Vol. 9 (2) Semestre julio-diciembre de 2013 Núm. 36, pp. 139-170 ISSN: 2007-2627; ISSN (versión electrónica): 2007-3666

Endeudamiento público versus privado: una primera aproximación a los patrones de endeudamiento de las ciudades mexicanas Heidi Smith* Edgar E. Ramírez de la Cruz **

Resumen La reforma al artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) de 1997 otorgó a los municipios el derecho a adquirir créditos a través de bancos comerciales. Con esto, se abrió una nueva era en la adquisición de deuda pública en México. El presente documento busca describir cómo y por qué los municipios en México adquieren deuda pública, poniendo énfasis en identificar las circunstancias y condiciones en la que los municipios asumen esas deudas. El artículo analiza en lo particular tres ciudades en el estado de Guanajuato con el fin de ejemplificar la toma de decisiones que usan los * Instituto Tecnológico Autónomo de México smitheidi@fiu.edu arnava@correo.xoc.uam.mx anegorz@yahoo.com.mx ** Centro de Investigación

y Docencia Económicas edgar.ramirez@cide.edu christian_dlztv@yahoo.com

funcionarios públicos al endeudarse y comprender algunas de las deficiencias y oportunidades de la situación actual de los municipios.

Palabras clave: Endeudamiento, Sustentabilidad Fiscal, Gobiernos Locales, Finanzas municipales, México.

Private versus public debt: a first approach to borrowing patterns of Mexican cities Abstract The 1997 reform of Article 9 of the Fiscal Coordination Law (LCF), in which municipalities were granted the right to acquire credit through commercial banks, opened a new era in public debt in Mexico. This paper aims to describe how and why some Mexican municipalities acquire debt, emphasizing the circumstances and conditions in which the municipalities assume those debts. The article uses cases of three cities in the state of Guanajuato exemplify the decisions that public officials use to borrow, and understand some of the shortcomings and opportunities of the current situation of municipalities, in general.

Keywords: Economic crises, debt-deflation, wages rigidity, monetary policy, Post Keynesianism.

JEL Classification: H70, H72, H74, H77

Recibido el 14 de mayo de 2013 Aceptado el 8 de octubre de 2013 de 2012

Endeudamiento público versus privado…

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1.

Introducción

En general, las decisiones sobre contratación de deuda por parte de los gobiernos locales en México, han demostrado tener relación con una serie de factores aún no explorados ni comprendidos completamente. Una de las opciones viables discutidas a partir de reformas legislativas es la adquisición de deuda para aumentar el gasto público. Recientemente, varios autores han estudiado la capacidad de fortalecer los mercados de capital en las economías emergentes (Canuto y Liu 2010; Cecchetti, Mohanty y Zampolli 2010; Cernuschi y la plaza de 2006; Leigland 1997; Martell y Teske 2007). La investigación utiliza modelos para el diseño de políticas públicas nacionales sobre

restricciones presupuestarias

blandas y duras (Abuelafia, Berensztein, Broun, y Di Gresia 2004; Alesina y la Oficina Nacional de Investigación Económica de 1996;. Bahl y Wallace 2005; Bailey 1984; Tabellini y Alesina 1988; Una, Cogliandro, Bertello, Melamud, y Wang 2009).

Sin embargo, en el caso mexicano no se ha observado un desarrollo importante de estos mercados financieros que puede ser explicado por muchos factores. Por una parte, el limitado desarrollo se puede explicar por el hecho de que el financiamiento de los gobiernos locales en México proviene de

un sistema de

apoyos federales en su mayoría. Un ejemplo las intervenciones federales aconteció tras la crisis financiera en 2009. El ex Presidente de México, Felipe Calderón, asignó más de $1,800 millones de pesos al mayor banco de desarrollo, Banobras, inundándolo con recursos para fondos de préstamos a municipios con la finalidad de reactivar la circulación de capital en la economía mexicana. Desde entonces, las inversiones con capital privado han disminuido más de lo esperado en los gobiernos municipales1 .

1

Debe hacerse hincapié en que uno de los efectos del mercado financiero global en 2008 fue la descapitalización de los bancos privados y una clara tendencia de financiar proyectos públicos con banca privada a través del mercado de la deuda. Aunque las inversiones fueron relativamente bajas para México, el ex presidente Felipe Calderón proveyó de liquidez a los municipios a través de Banobras para minimizar la caída.

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También, México tiene una tradición de gobiernos centrales fuertes y una limitada transición democrática que tienen efectos fiscales importantes que pueden afectar el mercado de deuda. Esto hace de México un interesante caso de análisis de descentralización fiscal, deuda pública y autonomía municipal por sus características políticas e históricas, prácticas de descentralización a partir de 1983 y una reciente democratización electoral (Díaz-Cayeros 2006; Rowland y Ramírez 2002). México experimentó una transición electoral en el año 2000 de un partido político que controló el gobierno central casi todo el siglo XX, con la agitación política que eso conlleva. Esto derivó en una transformación de la vida política en elecciones con mayor competencia en los tres niveles de gobierno: nacional, estatal y local. Aunado a lo anterior, México presentó una reforma a su marco legal en 1997 que permitió mayor financiamiento y préstamos para gobiernos subnacionales. Además, México es un buen caso de análisis por ser una de las principales economías emergentes y los hallazgos son relevantes para otros países en desarrollo.

Además, la limitada coordinación intergubernamental ha sido un factor que puede afectar la eficiencia de los mercados financieros (Cabrero 2000, Cabrero y Carrera 2002; Hernández Trillo y Jarillo Rabling-2008; Raich 2002; Tamayo-Flores y Hernández Trillo-2006). Como ejemplo de estos problemas se encuentra el llamado efecto papel matamoscas (Flypaper effect, ver Inman 2008). Este efecto sugiere que, por ejemplo, las transferencias de fondos creados desde 1998 han reducido los incentivos de los gobiernos locales para recaudar impuestos, en particular los impuestos a la propiedad, como la fuente de ingresos fiscales más importante para los gobiernos municipales (Moreno, 2004; Sour 2004; Sour 2008).

Es decir, existe una descoordinación entre las prácticas de distintos niveles de gobierno y los incentivos que proveen. El establecimiento de nuevas transacciones financieras en economías emergentes ha sido fundamental para combatir el efecto de papel matamoscas. (FitchRatings 2002; FitchRatings 2009; Torres y Zelter

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Endeudamiento público versus privado…

1998). Varios investigadores han analizado este efecto en los gobiernos locales de México. Los principales hallazgos sostienen que el aumento del uso de participaciones federales ha disminuido la generación de ingresos propios de los municipios. (Cabrero y Carrera, 2002; Sour, 2008; Werlin, 2003). La mayoría de estos autores encontraron una correlación entre el aumento de las participaciones con la disminución de la recaudación local. Aunque existen fenómenos adversos como el efecto papel matamoscas, es indudable que los esfuerzos de descentralización fiscal han dado mayor autonomía a los gobiernos locales, pese a que el gobierno federal en México todavía domina la mayor parte de las decisiones relativas al presupuesto, sus políticas y normas (Merino y Huerta, 2008) 2. En este sentido, los gobiernos municipales también son

un actor clave en el

funcionamiento institucional de la política pública a nivel federal. Actualmente, los gobiernos municipales poseen un mayor número de atribuciones tales como: planificación del desarrollo urbano, concesión de permisos de construcción de estos planes, prestación de servicios públicos y la incursión en la seguridad pública municipal, lo que han representado una pérdida de autoridad de los gobernadores y en muchas ocasiones, nuevas fuentes de conflicto entre ayuntamientos. Las nuevas responsabilidades conllevan una presión sobre los gobiernos municipales para la búsqueda de nuevos recursos financieros.

En este contexto multifactorial, el presente documento tiene como objetivo describir las razones que explican que los municipios adquieran deuda así como las maneras de hacerlo. Esta descripción puede dar lugar a la identificación de hipótesis sobre cómo se puede mejorar el dinamismo y eficiencia de los mercados de deuda local. El énfasis recae en analizar puntualmente las circunstancias y condiciones bajo las cuales los municipios asumen las deudas. Para cumplir el

2

Las reformas fiscales más notables se hicieron con el artículo 115 de la Constitución fueron en 1983. La reforma designó que el gobierno municipal es responsable de la provisión de agua potable, drenaje y alcantarillado, alumbrado público, la recaudación de impuestos, mercados públicos, cementerios, rastros, las calles, los parques públicos y la seguridad pública.

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objetivo, el documento analiza en lo particular tres municipios del estado de Guanajuato: Guanajuato, León y San Miguel de Allende. Éste es un ejemplo relevante porque el estado obtuvo apoyos provenientes del Banco Mundial para el pago de programas de infraestructura y sus ciudades han asumido deuda con el sector privado. Con este fin, en la siguiente sección describimos las principales opciones que tienen los gobiernos subnacionales en México para contraer deuda. A continuación presentamos el caso de Guanajuato. Posteriormente, ofrecemos una discusión sobre los tres municipios incluidos en el estudio. Finalmente ofrecemos algunas consideraciones finales.

2.

Opciones de deuda pública Subnacional

La nueva legislación y las reformas al financiamiento de la deuda subnacional tienen como finalidad incentivar el desarrollo de capacidades de los gobiernos locales y así disminuir la dependencia financiera con el gobierno federal. Además, las reformas ofrecen mayor diversidad en las alternativas de financiamiento para el gasto de los gobiernos locales. La nueva Ley de Coordinación Fiscal (artículo 9) requiere los servicios de dos agencias de calificación privadas para calcular los presupuestos municipales3. Las cuatro principales agencias de calificación en México son Standard & Poors, Moodys, Fitch y HR Ratings que es una empresa de calificación local. Estas organizaciones determinan el presupuesto por medio de la evaluación de sus sistemas financieros, las actividades operacionales, perfiles económicos y otros criterios de evaluación como la liquidez económica, la deuda, las finanzas, los sistemas de apoyo, entre otros. El gobierno central de México paga a las agencias calificadoras de una manera peculiar: reúne los costos de todas las empresas dentro del paquete financiero para el préstamo. Con ello, se 3

Cabe aclarar que técnicamente los municipios no requieren de dos calificaciones. Sin embargo, los bancos privados ofrecen mejores condiciones si los municipios obtienen dos clasificaciones. En caso de que los municipios tengan sólo una, los bancos se ven obligados a mantener más dinero en reserva, lo que aumenta los costos de los préstamos.

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aumenta el uso de la deuda y paga por usos productivos (generalmente para infraestructura).

A partir de la aprobación de la Ley en el año 2001, los gobiernos subnacionales (estados y municipios) cuentan con diversas opciones para adquirir deuda pública.

Es posible seleccionar entre tasas de interés altas o bajas y decidir plazos mediante el uso de paquetes provenientes indistintamente del sector público o privado. Los municipios experimentan un proceso similar al de los estados para obtener préstamo público. La diferencia es que a nivel local, los ayuntamientos deben aprobar primero las propuestas de la deuda y posteriormente enviarlas al Congreso del Estado. Los proyectos a largo plazo deben aceptarse con una mayoría simple en el Congreso, subsiguientemente son enviados al gobierno federal para su aprobación final.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) 4 es responsable de agregar todos los proyectos dentro de su registro nacional. Los préstamos a corto plazo, como los bonos de obligación general, pueden ser aprobados sin necesidad de ser evaluados por los congresos estatales o el gobierno federal. La mayoría de los estados tienen límites en cuanto a la cantidad de municipios elegibles de contraer deudas5.

Sin embargo, la banca privada ha tenido una participación moderada en cuanto a préstamos de largo plazo. De acuerdo con una firma calificadora entrevistada en 2009, se estima que de 2,454 municipios en México, sólo 155 tienen acceso a la banca comercial para préstamos de largo plazo y de esos, sólo 40 tienen deuda pública emitida por bancos privados (Smith, 2009). Es de esperarse que las 4

Ministerio de Finanzas Nacional El caso de Coahuila precisa una explicación a parte. El problema general de la deuda estatal es que se asumió una gran cantidad de deuda comercial a corto plazo sin notificar a la SHCP. Los préstamos causaron problemas porque el estado no contaba con garantía anual para pagar su deuda en el mismo año fiscal. Por consecuencia pasa al siguiente ejercicio fiscal provocando un déficit anual en las finanzas públicas estatales.

5

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ciudades más grandes o los municipios con mayor población son quienes tienen mayor acceso a mercados de capitales, frente a poblados con escaso desarrollo económico con carencias para la gestión financiera necesaria. Pese a lo anterior, existe una marcada tendencia generalizada al alza en la adquisición de deuda por parte de gobiernos subnacionales en México. La Figura 1 ilustra esta trayectoria desde 1993 hasta 2011.

Figura 1: Trayectoria de la deuda pública en estados y municipios 1993-2011

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP (2012) y UCEF (2012).

La propensión a adquirir préstamos por parte de gobiernos estatales es mayor respecto a los municipales. Esto se puede explicar en parte por la necesidad constante de inyección de capital requerida por los estados para el mantenimiento y mejora de sus obras, pues la inversión pública federal es destinada exclusivamente a proyectos de inversión. Las cuatro opciones de solicitud de

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crédito por parte de los gobiernos subnacionales son: banca de desarrollo, préstamos de fideicomisos garantizados de la propia fuente de ingresos, préstamos de fideicomisos con garantías de la Bolsa Mexicana de Valores y los préstamos públicos garantizados con futuras transferencias. Los estados menos desarrollados, en general, obtienen la mayoría de los préstamos de la banca de desarrollo que de inversores privados o de los mercados de capitales.

Figura 2: Obligaciones financieras de entidades federativas y municipios (2007-2012)

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP (2012) y UCEF (2012).

Mientras que la opción de obtener créditos por medio del sector privado es relativamente

nueva,

los

préstamos

públicos

tradicionales

son

emitidos

únicamente por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras). Este Banco fue creado en el año 1933 con el objetivo de financiar obras públicas y gobiernos municipales. Para el año 2010, Banobras manejaba una cartera crediticia de más de $10 mil millones de dólares. El Banco utiliza parte de la

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Reserva Federal para garantizar el financiamiento de los gobiernos estatales. Eso se logra por medio del uso de un fideicomiso como una forma especial de financiación, que paga directamente a los deudores, dejando un remanente en la Reserva Federal. Esto es importante debido a la posible afluencia de divisas, la inflación u otros factores macroeconómicos que devalúan los fondos de la cuenta.

Algunos

estados

garantizan

sus

préstamos

comprometiendo

sus

futuras

transferencias para pagarlos directamente (Thau 2011).

Un mecanismo de financiamiento alternativo a Banobras es el Banco de América del Norte (BANDAN) exclusivo para los estados colindantes con los Estados Unidos.

Bandan otorga préstamos para proyectos que cumplan con las normas estadounidenses de protección ambiental. Otra alternativa para incrementar el financiamiento es la adquisición de créditos comerciales privados. La mayoría de la oferta disponible de este tipo es a corto plazo, por ejemplo, no permiten una tasa de vencimiento menor a diez años. El Banco Mundial ofrece también una alternativa que permite acceso a bonos municipales. Recientemente, algunos estados entre los que destaca Guanajuato, comenzaron a utilizar este programa del Banco Mundial.

La legislación mexicana prohíbe a los gobiernos subnacionales adquirir deuda sin la aprobación del gobierno nacional para proteger la soberanía nacional. Las opciones y condiciones de financiamiento difieren entre gobiernos estatales y municipales. Por una parte, los Estados carecen de incentivos, e inclusive, tienen prohibido adquirir préstamos para financiar gasto corriente como el pago de nómina. Por la otra, los municipios pueden adquirir préstamos para financiar obra pública y otras formas de actividades de desarrollo económico. Este tipo de inversión permite a los gobiernos nacionales la implementación de más programas sociales para reducir la pobreza.

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Con estas opciones, no es raro que en el nivel municipal sean las ciudades más desarrolladas las que tienden a adquirir mayor deuda pública6 ya que los precios y el acceso están determinados por principios de mercado. Los factores que suelen importar para el monto del préstamo son los determinantes del tamaño de las ciudades o estados como: PIB, la población. Lotfe (2009) explica que los cuatro factores importantes que impactan en el monto de la deuda de los gobiernos subnacionales son: el PIB estatal, los recursos federales vía aportaciones, el desempleo y FAEB (Fondo de aportaciones párrafo la Educación Básica y Normal).

Es decir, que a mayor PIB, transferencias y menor desempleo es probable que aumente el monto total de deuda. Sin embargo, una cuestión central queda sin resolver, cuáles son las condiciones en las cuales los gobiernos asumen la deuda.

Para ahondar en las características, en la siguiente sección se analiza en lo particular los patrones de endeudamiento de tres municipios de Guanajuato con la finalidad de ahondar detalladamente sobre los factores que se asocian con la gestión financiera y sus patrones de endeudamiento.

3.

El Caso de Guanajuato

El Estado de Guanajuato es la sexta economía más grande en México con una población de casi cinco millones de personas (INEGI, 2012). El estado está localizado en el centro de la zona denominada "El Bajío"; una región con tierras fértiles destinadas a la producción de un alto porcentaje de los alimentos del país.

En términos geográficos, Guanajuato es uno de los estados más pequeños en el país. Paradójicamente, es de los estados más densamente poblados, con 152 habitantes por kilómetro cuadrado (INEGI, 2012). Las actividades económicas son arraigadamente empresariales, eso se refleja en grandes complejos industriales ubicados en las ciudades León, Irapuato y Celaya, las cuales concentran el 42 por 6

En 2010, el 80 por ciento de los mexicanos vivían en una zona urbana. Desde la década de 1960, la población urbana ya superaba a la población rural en México En la actualidad, 55 por ciento de la población vive en ciudades que son administradas por dos o más municipios (Fuente: IMCO).

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ciento de la población total del estado. La composición de la población es mayoritariamente joven; el censo de 2010 reportó que el 60 por ciento son menores a 30 años.

En términos políticos, Guanajuato tiene una tradición conservadora que se ha reflejado en la elección de gobierno del Partido Acción Nacional7 (PAN) durante más de dos décadas. Durante el sexenio de Vicente Fox Quesada el partido obtuvo 36 gubernaturas municipales en Guanajuato. Posteriormente, en las elecciones de 2009, el PAN obtuvo presidencias en 27 municipios, lo cual representa el 80% del estado. Todo lo anterior refleja el liderazgo del PAN en los gobiernos subnacionales del estado de Guanajuato.

Guanajuato fue seleccionado para analizar los patrones de endeudamiento de tres de sus ciudades: Guanajuato, León y San Miguel de Allende. Los criterios de selección de las ciudades responden a la representatividad global en el estado y algunas variaciones. Las variaciones relevantes son el tamaño de municipios, actividades económicas principales, prácticas de contratación de deuda, la forma del gobierno y la gestión de sus autoridades en las oficinas de hacienda local y oficinas de inversión.

Entre las características destacables está la baja tendencia de recaudación, que es compartida por los tres municipios, sin menospreciar el esfuerzo realizado por León y Guanajuato para aumentar el porcentaje recaudatorio a partir de 2008.

Durante el periodo entre 1993 y 2010, la tendencia de recaudación fiscal de los tres municipios disminuyó (ver Figura 3). Con excepción de algunos años (19982000 y 2004-2006 según el municipio), donde aparece un esfuerzo de recuperación recaudatoria.

7

En términos políticos, el Partido Acción Nacional refleja las posturas conservadoras de México.

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Figura 3: Ingreso propio como porcentaje del ingreso total (1993-2010)

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2012).

También, al calcular el ingreso anual propio de los tres municipios se observa que Guanajuato cuenta con mayor recaudación promedio anual con 57.26%; seguido de San Miguel de Allende con 55.1% y por ultimo León con un 53.64%. La diferencia entre ellos es casi imperceptible, distanciada a penas en un 2% entre ellos.

Para ahondar sobre las condiciones de conformación de ingresos mediante el contrato de deuda, en la siguiente parte de esta sección se describen algunos factores políticos y económicos influyentes en la decisión de contratación de deuda. La información estadística fue recolectada principalmente del INEGI, La información cualitativa incluida en el análisis y la discusión fue recabada por medio de trabajo de campo en el cual se realizaron entrevistas directas y semiestructuradas a funcionarios de las ciudades en el periodo que comprende

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2009-2011.

Las

personas

entrevistadas

son

identificadas

151

por

el

puesto

desempeñado con el fin de mantener la confidencialidad de los informantes. La siguiente sección presenta una discusión sobre las características de contratación de deuda, términos (interés, tiempo y calificación de la deuda) y los resultados de la toma de decisiones de las autoridades. En general, estos factores podrán presentar un bosquejo inicial sobre los factores contextuales y de decisión en los municipios de México.

3.1 Las finanzas municipales de la Ciudad de Guanajuato Características de la gestión municipal La principal fuente de ingresos propios municipales en la ciudad de Guanajuato provienen del Museo de las Momias. En seguida se encuentran en importancia otros fondos provenientes de: 1) otros ingresos generados por el municipio; 2) impuestos a la propiedad; y 3) servicios generales, tales como la organización de eventos, cobros por las ventas de viviendas y fondos culturales del turismo (incluye impuesto sobre ventas de mercancías en general, alquiler de equipos e impuesto de hotel). Por otra parte, el gobierno estatal recauda aproximadamente $ 415 millones de pesos anuales por concepto de turismo, de los cuales el 35 por ciento son devueltos a gobiernos municipales. Se estima que por cada peso transferido desde el gobierno del estado por este concepto, 20 centavos se destinan al municipio de Guanajuato.

Adicionalmente, Guanajuato cuenta con más fondos para sus proyectos municipales después de las reformas de 1997 para la descentralización fiscal. De las aportaciones federales, la ciudad recibe aproximadamente el 65 por ciento a través del Ramo 28 y 35 por ciento del Ramo 33. El Ramo 33 ha contribuido al fortalecimiento de la infraestructura local, mientras que el Ramo 28 se asigna a gasto corriente, deuda y proyectos públicos. Es importante puntualizar que el

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municipio no puede utilizar los fondos federales para el pago de nómina y el uso de estos fondos no debe destinarse a más del 16% de gasto corriente.

La Figura 4 muestra la conformación de los ingresos de Guanajuato. Puede observarse un decrecimiento de la participación de los ingresos propios en la conformación de los ingresos totales. Esta variación comprende de un 50% al inicio del periodo hasta 30% al final; exceptuando entre los años 1997 y 2000 cuando los ingresos propios representaron 60% del total aproximadamente Incluso con estas variaciones, Guanajuato muestra una menor variación en cuanto a conformación del gasto frente a los municipios analizados más adelante.

Figura 4: Conformación porcentual de los ingresos de Guanajuato (1993-2010)

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, 2012.

La solvencia financiera de la ciudad está asociada con una alta formación profesional del personal municipal. Por ejemplo, la capacidad del personal ha sido instrumental para la administración del Museo de las Momias: el tesoro

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arqueológico para la región. La adecuada capacitación del personal también contribuyó al aumento de la recaudación municipal a través del predial, alquileres y cobro de tarifas de acceso.

En cuanto al gasto público, sus principales rubros pueden observarse en la Figura 5. El principal destino del gasto es en nómina, cuya participación superior al 40% ha sido casi invariable en el periodo estudiado. Guanajuato destina un gasto limitado a obra pública; siendo más relevantes los rubros de servicios generales y subsidios. Los recursos federales fueron aprovechados solamente en los años 2001 y 2002.

Figura 5: Gasto público por rubro en Guanajuato (1993-2010)

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2012).

De acuerdo con los entrevistados,

el estado solía aplicar el principio de

subsidiariedad en el pasado. Lo anterior significa que manejaba las finanzas municipales y la recaudación de impuestos. En el presente, la ciudad cuenta con un sistema propio para la gestión de la recaudación. Un funcionario expresó que los gastos son acordes a los de una ciudad de este tamaño. El gasto social no

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puede rebasar el 17 por ciento del total del gasto y estos fondos deben asignarse al mejoramiento de vivienda, escuelas y programas de asistencia familiar (Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, DIF), lo cual representa el seis por ciento del presupuesto. El 40 por ciento del presupuesto se destina al pago de nómina, conformada por 1,500 empleados. Esta alta participación propicia que, de acuerdo con un funcionario, la ciudad trate de balancear su presupuesto de manera constante por medio de recorte de personal.

Los funcionarios señalaron también que la relativa estabilidad en el manejo de las finanzas se explica por la estabilidad y poca rotación de sus administradores. Un señalamiento interesante de los entrevistados es que desde la década de 1990, algunos funcionarios intercambian posiciones para evitar violar el principio de la no reelección y al mismo tiempo mantener las políticas públicas del municipio. En esta ciudad, el alcalde y el tesorero municipal gestionan las finanzas. De acuerdo con un funcionario público, hace 40 años el alcalde tomaba todas las decisiones importantes relativas al presupuesto, pero hoy en día hay una gran incidencia del tesorero municipal, quien es un contador certificado. El tesorero actual ha ocupado este puesto durante cuatro periodos consecutivos y ha sido ratificado cada tres años por quien ha ganado la alcaldía. Otros funcionarios indicaron que la continuidad del tesorero ha ayudado a consolidar las finanzas de la ciudad así como diversas políticas públicas.

Características de la contratación de deuda De entre las decisiones relevantes con respecto a la contratación de deuda, los entrevistados indicaron que en 2009, la ciudad solicitó un préstamo de 3 millones de dólares al Banco del Bajío con el 4 por ciento de interés anual fijo durante diez años. La Ley prohíbe el endeudamiento a largo plazo por gasto corriente, pero permite la financiación de infraestructura y desarrollo. En 2005, la ciudad tenía un programa de préstamos de aproximadamente $ 78 millones de pesos y recibió fondos de contrapartida del Banco Mundial por un periodo de diez años. La ciudad

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155

aprovechó el programa de financiamiento y realizó mejoras al sector turístico a través de un proyecto de embellecimiento.

La principal decisión para asumir deuda privada, de acuerdo con entrevistados, fue restaurar áreas públicas y calles, fachadas de comercios y el pavimento.

Aproximadamente $ 18 millones se destinaron a proyectos de construcción, mientras que la cantidad restante se utilizó para pagar otras deudas de la ciudad.

Gracias a esta inversión, los entrevistados indicaron que de 2004 a 2009, Guanajuato incrementó sus ingresos un 45 por ciento, aunque con tasas de inflación del 4.5 al 5 por ciento. La recaudación tributaria local mejoró cuando la ciudad redefinió su catastro, sistematizando el pago del impuesto predial y mejorando el sistema de auditoría.

Por último, los entrevistados indicaron que la ciudad tiene alta capacidad técnica para el manejo de proyectos y productos financieros, por lo que el manejo de las finanzas públicas ha sido innovador. Como un ejemplo, el Museo de las Momias solicitó oficialmente la transferencia de atribuciones administrativas a través de la oficina del alcalde al Instituto Nacional de Antropología e Historia. Otro ejemplo de la capacidad de innovación en las prácticas de gestión presupuestal son los cambios en los fondos de pensiones. En años recientes, los fondos de pensiones son utilizados para financiar proyectos con la autorización de la Ley para utilizar los fondos de las cuentas de retiro (AFORES) para inversiones públicas. En general, los funcionarios municipales han pospuesto el uso de las AFORES porque la consideran una práctica riesgosa. Sin embargo, la Secretaría de Obra Pública sí utilizó fondos de pensiones para financiar la construcción de un estacionamiento y un centro comercial, recuperando a la fecha el 75 por ciento de la inversión.

Endeudamiento público versus privado…

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3.2 Las finanzas municipales de San Miguel de Allende Características de la gestión municipal

San Miguel de Allende (SMA) es una ciudad de tamaño mediano cuyas principales fuentes de actividad son el sector turismo, comunidades artísticas y un grupo cada vez mayor de residentes extranjeros jubilados provenientes principalmente de los Estados

Unidos.

Este

aumento de

habitantes

extranjeros ha

impactado

positivamente en la solvencia fiscal por los ingresos que traen consigo. Además, el aumento de demanda habitacional trajo consigo un incremento en la recaudación por impuesto predial que propició mayores ingresos para ser gastados en programas municipales. Pese a ello, el presupuesto municipal de San Miguel de Allende es limitado. El presupuesto anual oscila en 35 millones de pesos, de los cuales una tercera parte proviene de recaudación local; alrededor de la mitad transferencias de los fondos federales y el resto proviene del Estado de Guanajuato. Específicamente en recaudación local y deuda, casi una cuarta parte de la recaudación proviene de los impuestos a la propiedad. La Figura 6 muestra la composición de los ingresos del municipio, destaca que el ingreso propio de esta ciudad era superior al 60% en 1993. En el año 2010, la participación del ingreso propio en la conformación del ingreso total disminuyó significativamente a menos del 30%. En el periodo comprendido entre los años 2004 y 2006, existió un incremento considerable de la participación de los ingresos propios en los totales, sin alcanzar el nivel de los primeros años del periodo. A partir del año 2007 se nota una clara tendencia a la baja en participación de ingresos propios.

Smith y Ramírez de la Cruz

157

Figura 6: Conformación porcentual de los ingresos de San Miguel de Allende (1993-2010)

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2012).

Por otra parte, en la Figura 7 se presenta la composición del gasto público. El gasto en nómina presenta una tendencia a la baja durante todo el periodo analizado, con excepción del año 2010. .Las partida de gasto en obra pública, por el contrario, presentan el mayor aumento en la participación del gasto total., seguida de los servicios generales. Entre los años 2001 y 2004 resalta un gasto considerable en el rubro Aplicación de Recursos Federales equivalente a $32 millones en promedio.

158

Endeudamiento público versus privado…

Figura 7: Gasto público por rubro en San Miguel de Allende (1993-2010)

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2012).

Con respecto a la contratación de deuda pública se puede indicar que su uso para financiar el gasto público es limitado. En 2009, la ciudad contó con un préstamo para mejoras a la ciudad con lapso de nueve años. El crédito era financiado en un 25 por ciento de la recaudación; con tasa de interés del 1.5 por ciento, a través de las finanzas del Estado y Banobras. Debido al limitado uso de la deuda, el balance en el presupuesto se consigue mediante ajustes en la nómina. Un funcionario entrevistado indicó que los recortes dentro de la nómina del municipio se realizaron por medio de remover la opción de trabajar horas extra pagadas. El funcionario explicó el caso particular del año 2010, con alto porcentaje del gasto destinado a nómina, como un suceso extraordinario en el que debieron pagarse beneficios a 911 empleados. Otras áreas del presupuesto en las que es más difícil hacer recortes son las que le sigue a la nómina, como los gastos destinados a obra

Smith y Ramírez de la Cruz

159

pública; en menor medida a bienes y servicios, aportaciones, al gobierno federal.

En general, el gasto en SMA en el periodo estudiado se conforma en un 50% para obras públicas (cuya mitad son fondos locales y el resto son fondos nacionales y estatales); 25% para programas sociales (80% proviene del Fondo Social Nacional); y 25% destinado a las operaciones del municipio. Sin embargo, de acuerdo con funcionarios entrevistados, el limitado uso del crédito en este municipio ha afectado de manera significativa su capacidad de hacer obras públicas importantes en los años recientes.

3.3 Las finanzas municipales de León El municipio de León contó con un presupuesto superior a 2,000 millones de pesos en el año 2010. De este presupuesto, el 43 por ciento se recauda a nivel local y el 57 por ciento proveniente de las transferencias del gobierno federal. La Figura 8 muestra la evolución reciente de los ingresos de León. Puede observarse que la participación de los ingresos propios en los ingresos totales ha disminuido en el periodo estudiado. Al igual que los otros municipios analizados, León periodos de mayor participación de ingresos propios en el total como 1999 (superior al 70%); 2002 y 2006 (ambos apenas inferior al 50%).

160

Endeudamiento público versus privado…

Figura 8: Conformación porcentual de los ingresos de León (1993-2010)

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2012).

En cuanto al gasto público, la nómina representa el 30% del gasto total aproximadamente como lo ilustra la Figura 9. En segundo lugar se encuentran las aportaciones, que son los fondos que la ciudad recibe y redistribuye al nivel superior de gobierno. Por ejemplo cuenta con el Ramo 28 participaciones y Ramo 33 aportaciones que asignan al gobierno federal hacia los gobiernos subnacionales.

Generalmente, estos fondos se envían al Congreso para ser distribuidos entre todos los municipios del estado. Los demás rubros de gasto son los activos, subsidios, servicios, obras públicas, y una cantidad muy pequeña de la deuda pública. Cabe destacar que el principal gasto es en nómina, en general superior al 30% del gasto total, con excepción de los años 1998 y 1999. El siguiente rubro es la obra pública. El segundo rubro más importante es obra pública, seguido de subsidios y servicios generales. Este último rebasó en participación a la nómina y al gasto público en los años de 1993 y 1998.

Smith y Ramírez de la Cruz

161

Figura 9: Gasto público por rubro en León (1993-2010)

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2012).

Características de la contratación de deuda León es una de las ciudades más grandes de México y caracterizada por sus innovaciones en materia de deuda y manejos fiscales y financieros. La primera contratación de deuda de León fue con el sector privado, incluso antes a la deuda del Estado con el Banco Mundial. En 1992, el alcalde emprendió un estímulo a las actividades de desarrollo urbano, participación ciudadana y mejoras en la recaudación de impuestos locales a la propiedad. De 1982 a 1990, la ciudad reestructuró su catastro, reaplicando una nueva estructura de impuestos a la propiedad. Otra innovación se presentó de 1992 a 1993, cuando la ciudad implementó un nuevo sistema de recaudación utilizando planos aéreos para evaluar su base territorial. De acuerdo con funcionarios entrevistados, esta acción requirió la contratación de aviones para hacer fotografías de la ubicación y tamaño de los predios. Durante esa misma época, el gobierno de la ciudad contrató a un cartógrafo para evaluar el territorio. Poco después, el gobierno de

162

Endeudamiento público versus privado…

la ciudad solicitó que la población pagara una tasa de impuesto estimado con base en el valor actual de su propiedad. Si un ciudadano no pagaba la nueva tarifa, la ciudad le cobraría la tarifa además de años de recargos. Esto incentivó a la gente a pagar el impuesto predial. Como resultado, el municipio aumentó su recaudación un 92 por ciento. El establecimiento y mejoras en los sistemas de pago y recaudación fiscal fueron plausibles por el liderazgo del alcalde, de acuerdo con lo revelado por un administrador municipal.

En 2003, la ciudad aumentó los ingresos fiscales a través de otro cambio administrativo: la fusión de las oficinas municipales de tesorería, catastro y de planeación del desarrollo (IMPLAN) con el fin de aumentar los ingresos locales. El municipio compró un servidor de computadora para crear una evaluación en línea de la propiedad, que se combinó con nuevo sistema de pago a través de Internet.

Con estos cambios, León consolidó su sistema de pagos, la gestión de los usos de suelo y su sistema de recaudación de impuestos en un solo sistema. El sistema de planeación del estado (IPLANEG), que también evalúa los costos operacionales del estado y la tesorería, contribuyó para desarrollar el análisis de

costos de los

proyectos de construcción.

Además de su recaudación fiscal, León también cuenta con un fondo que utiliza para financiar proyectos que tienen como origen un fideicomiso de los empleados públicos llamado Fideicomiso de Obras de Cooperación (FIDOC). Los ingresos provienen en un 40 por ciento del estado, 20 por ciento de las localidades y 40 por ciento de financiamiento municipal.

En términos de su deuda, en la década de los noventa la ciudad se benefició de un crédito que el gobierno del Estado había contraído por 23 millones de dólares con el Banco Mundial (BM). Esta deuda se había fijado en pesos y con un interés del dos por ciento. Ese préstamo fue cubierto en el tiempo establecido tanto por el municipio como por el Estado. Posteriormente, una nueva línea de crédito fue

Smith y Ramírez de la Cruz

163

adquirida también por el gobierno estatal por alrededor de $ 32 millones de dólares. Al ser el municipio de León el principal beneficiario de este nuevo préstamo del Banco Mundial, el municipio se vio obligado a utilizar un crédito de Banobras para pagarlo, el cual tenía tasas más altas y utilizaba un tipo de cambio desfavorable. En noviembre de 2008, la ciudad comenzó una nueva línea de crédito con un interés del dos por ciento, esta vez con el Banco del Bajío. De acuerdo con un funcionario público, el Banco Mundial ofreció tasas más altas que el sector privado. Por ejemplo, el Banco de Bajío ofrecía una tasa más baja pero con un plazo menor.

Al día de hoy, de acuerdo con funcionarios entrevistados, las inversiones públicas en León han sido instrumentales para promover el desarrollo de la ciudad. León fue calificado por S&P como AAMx y por Moody’s como Baa3 por sus bonos municipales. La ciudad tiene una deuda pública casi equivalente a su presupuesto total. Este crédito fue obtenido a través de Banco del Bajío, un banco privado fundado en el estado.

4.

Discusión

En México, la discusión sobre la deuda de los gobiernos subnacionales ha girado en torno a tres ideas generales: a) el impacto político en las decisiones sobre contratación de deuda; b) los impactos económicos de la contratación de deuda y c) los precios y calidad de los préstamos. Estas discusiones indican la existencia de factores políticos, económicos e institucionales que determinan los niveles, momentos, montos y propósitos de los préstamos.

Con respecto al efecto de los partidos políticos sobre la contratación de deuda, Ramírez Verdugo (2001) menciona que los municipios gobernados por el PRD muestran un nivel de contratación de deuda mayor que los municipios gobernados

164

Endeudamiento público versus privado…

por el PAN o PRI. Sin embargo, los casos analizados en este documento sugieren que la contratación de deuda puede variar significativamente dentro de un mismo partido, incluso dentro de un estado dominado por un partido casi hegemónico. Y por lo tanto es necesario profundizar sobre otras causas que puedan afectar tanto el monto de los préstamos como sus costos financiero.

Otros investigadores hallaron un ciclo político en el endeudamiento (Lotfe Soto, 2009; Ramírez Verdugo, 2001; Zarate Ramos, 2012). Este ciclo sugiere que los funcionarios en los municipios y estados enfrentan una curva de aprendizaje para entender el funcionamiento de los sistemas financieros para manipular sus cuentas públicas. Los años de elecciones muestran una mayor tendencia al endeudamiento en general. El periodo de elecciones es de tres años para los municipios y seis años para los gobernadores. En este último caso, es notorio el aumento del endeudamiento en más del 50 por ciento en el cuarto y quinto año de su gestión.

Debido al aumento en la demanda de contratación de deuda, los precios de ésta también se elevan (con mayores tasas de interés). A pesar de que los tres casos presentados aquí no encontraron evidencia al respecto del efecto de los años del gobierno en la contratación de deuda, sí fue posible encontrar evidencia sobre la importancia de la experiencia y aprendizaje de los funcionarios en el manejo adecuado y sofisticado de las finanzas públicas locales. En particular, sí fue posible observar la importancia de la estabilidad de los funcionarios públicos en la mejor gestión financiera, como en el caso de la ciudad de Guanajuato.

Los casos presentados contribuyen a apoyar la idea de que hay un efecto a escala cuando la deuda tiene costos fijos (Lotfe, Soto, 2009). Es decir, estos casos parecen también sugerir que hay una relación directa entre el tamaño del gobierno y la cantidad de deuda obtenida. También existe una relación directa entre mayor capacitación de la burocracia y la contratación de deuda privada como se presenta en el caso de León. El caso de San Miguel de Allende ejemplifica como pese a un manejo aceptable de los recursos fiscales, los municipios

Smith y Ramírez de la Cruz

165

pequeños se ven en la necesidad de contratar créditos con Banobras, sin que ésta sea la opción más conveniente en términos de su costo financiero. Esta situación es un ejemplo claro de que el precio de adquisición de deuda en algunos municipios es altamente costoso. Estos altos costos se convierten en una barrera de acceso para adquirir créditos de banca comercial. Por esa razón, varios municipios deben recurrir a préstamos a los que sí pueden acceder como Banobras, aunque en términos económicos y financieros no sea la mejor opción.

Municipios con características similares a San Miguel de Allende difícilmente acceden a préstamos de la banca comercial, quedando como opción aprovechar términos menos favorables de préstamos como los de Banobras.

La información recolectada en estos casos no permiten el análisis de un aspecto fundamental de la contratación de deuda: el ejercicio del gasto. Estudios como el de Franco Vivanco (2008) encontraron que por cada peso contratado de deuda pública, la inversión ha aumentado sólo 14 centavos. De acuerdo con Franco Vivanco (2008), los marcos regulatorios estatales son fundamental para entender la proporción de deuda que se dedica a gasto en inversión. De acuerdo con Franco Vivanco, los estados con menor calidad de legislación gastan menos recursos provenientes de deuda en inversión que los estados con alta calidad. Además, este marco institucional se ver reflejado en las calificaciones que se dan a las deudas municipales. Por ejemplo, los estados con baja calificación tienden a gastar los recursos de deuda 80% menos en inversión, aproximadamente, que los estados con alta calificación. Los casos presentados aquí indican que si bien la calidad legislativa puede afectar la inversión de los recursos provenientes de deuda contratada, aún existe gran variación dentro del mismo estado debido a la diferencias en estabilidad y capacidad de las autoridades municipales. Esta situación es relevante considerando que se ha indicado que la mejora en calidad legislativa es el principal factor para una óptima redistribución de la deuda.

Endeudamiento público versus privado…

166

5.

Conclusiones

Las diversas reformas fiscales han aumentado la capacidad de administración de recursos propios de los gobiernos locales. Por ejemplo, ahora pueden tomar decisiones financieras complejas sobre sus presupuestos. Entre los instrumentos que hoy pueden utilizar destacan los bonos municipales que pueden ser invertidos en infraestructura o en la gestión del presupuesto cuando éste requiere ser balanceado así como para el pago de salarios y otros gastos. Además, hoy en día, los bancos internacionales proporcionan préstamos para la infraestructura a nivel nacional.

Si bien, el endeudamiento subnacional se puede considerar como una nueva forma de financiamiento de servicios públicos; aún no son claros los patrones de adquisición de crédito por parte de los municipios. En primer lugar, es necesario explorar la contratación de deuda como un nuevo modelo para evaluar las políticas públicas en los municipios. Esto se puede hacer

a través de los

calificadores de crédito mediante un sistema de vigilancia (public auditing) a las cuentas públicas. Para lograr eso, es necesario primero superarse antiguas limitantes provenientes de ineficiencias burocráticas y rebotes de mercados internacionales. Además esto requiere de evitar imágenes negativas acerca de contratación de la deuda en la prensa nacional. En segundo lugar, el diseño institucional de los municipios define la capacidad de endeudamiento, el cual continúa siendo muy frágil en México principalmente en zonas metropolitanas (Cabrera Castellanos & Cruz Mora, 2009). Estas zonas están

fragmentadas

institucionalmente (Ramírez de la Cruz 2012) y por ello susceptibles a menores montos de deuda, además de una carencia en planeación conurbada. Un ejemplo de esta situación es que si bien la historia, perfil económico y política de cada estado determina la primicia y monto de deuda, aún no se considera la precisión de endeudamiento para planes regionales.

Smith y Ramírez de la Cruz

167

Finalmente, parece que la mejor política de endeudamiento es aquella que usa los recursos para mejorar la efectividad de la recaudación, sistemas de control de gasto y transparencia en las finanzas (Lotfe Soto, 2009). En particular, una buena política de endeudamiento disminuye los costos de monitoreo para el público inversionista y fortalecer el crecimiento económico de estos gobiernos. Por su parte, al gobierno federal le corresponde incentivar a los gobiernos locales y para que obtengan sus propios ingresos y con ello, puede aumentarse el gasto local en educación, salud, servicios básicos e infraestructura. El rol del gobierno federal puede ir incluso en el sentido de obligar a los gobiernos locales a actuar con responsabilidad y transparencia en la administración de los recursos públicos. Al parecer un paso en este sentido han sido las reformas financieras del 2012, en particular la Ley General de Contabilidad Gubernamental. El objetivo de la ley es transparentar y armonizar la información pública de los municipios. Sin embargo aún no podemos evaluar sus efectos pero en el mejor de los casos se espera una nueva capitulo en las finanzas públicas municipales a partir de su implementación.

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Equilibrio Económico, Revista de Economía, Política y Sociedad. Vol. 9 (2) Semestre julio-diciembre de 2013 Núm. 36, pp. 171- 200 ISSN: 2007-2627; ISSN (versión electrónica): 2007-3666

Análisis de la Pobreza de Ingresos y Multidimensional en Sinaloa, 2000-2010 Ana Beatriz Carrera Aguilar* Mario Camberos Castro** Joaquín Bracamontes Nevárez*** Brenda Suhail Sánches Leyva**** Resumen

* Estudiante del doctorado en Ciencias del Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, CIAD de la Universidad Nacional Autónoma de México. anakarrera@gmail.com ** Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, CIAD. Universidad Autónoma de Baja California. mcamberos@ciad.com ***Estudiante de la Licenciatura en Derecho de la Universidad Autónoma de Sinaloa, participante en el XXI Verano de Investigación Científica. joaco@ciad.mx **** Estudiante de la Licenciatura en Derecho de la Universidad Autónoma de Sinaloa, participante en el XXI Verano de la Investigación Científica. brenda_luis_22@hotmail.com

El propósito en este trabajo es conocer la pobreza y sus múltiples dimensiones en los municipios de Sinaloa durante 2000-2010, por ello se parte de los índices de pobreza estimados por el método de imputación o mapas de pobreza de ingresos y el índice de rezago social (Coneval, 2007).

Se encontró que en Sinaloa, diez municipios tenían la mayor incidencia en pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio: Badiraguato, Concordia, Cosalá, Choix, El Fuerte, Esquinapa, Mocorito, Rosario, San Ignacio y Sinaloa; mientras que, los municipios de Badiraguato y Choix sobresalieron con la mayor pobreza multidimensional durante la década.

Palabras Clave: pobreza de ingresos, pobreza multidimensional, municipios, Sinaloa.

Analysis of income poverty and multidimensional in Sinaloa, 2000-2010 Abstract The purpose of this paper is to know poverty and its many dimensions in the municipalities of Sinaloa during 2000-2010, it is part of the poverty rates estimated by the method of accounting or income poverty maps and the index of social backwardness (Coneval,2007). We found that in Sinaloa ten municipalities have the highest incidence on food poverty, capability poverty and and heritage poverty: Badiraguato, Concordia, Cosalá, Choix, El Fuerte, Esquinapa, Mocorito, Rosario, San Ignacio, Sinaloa. The municipalities of Badiraguato and Choix had the highest multidimensional poverty over the decade.

Keywords: income poverty, multidimensional poverty, municipalities, Sinaloa.

Clasificación JEL: I3,I32,I38

Recibido el 21 de noviembre de 2012.

Aceptado el 17 de junio de 2013.

Análisis de la pobre a de in resos…

172

I.

Introducción

La pobreza ha estado presente a través de los siglos, su concepción y contenido han cambiado en cada momento histórico y en consecuencia las acciones para atenderla. Actualmente es muy importante tratar la pobreza como una prioridad y atender como objetivo central de la política pública su abatimiento, como se propone en las metas del milenio1, ya que no basta con disminuirla como ha sucedido en los últimos años mediante múltiples programas de política social (Bracamontes et al, 2011; Acosta, 2010).

En esta perspectiva, el presente estudio

tiene como propósito conocer la

situación de la pobreza en el Estado de Sinaloa y sus municipios en la primera década del siglo XXI. En este sentido, un primer objetivo es

identificar la

incidencia en pobreza de ingresos y la multidimensionalidad de la pobreza en el Estado y sus municipios; mientras que, un segundo objetivo es

conocer la

distribución geográfica de los diferentes tipos de pobreza en el Estado.

La hipótesis que guía el trabajo argumenta que el fenómeno de la pobreza afecta más a los municipios localizados en la sierra sinaloense, ya que las actividades económicas importantes como la industria y los servicios tienden a concentrarse en los centros urbanos, relegando así las oportunidades de empleo bien remunerado y el mejoramiento en las condiciones de vida para la población que habita en los municipios cuya base económica son las actividades agropecuarias.

A esta parte introductoria le siguen otras cuatro más. La segunda parte trata los aspectos conceptuales de la pobreza y en la tercera se describen las metodologías que oficialmente se aplican para medir e identificar la pobreza en el país, los estados y municipios. En la cuarta parte se examina la pobreza de ingresos y multidimensional en los municipios del Estado de Sinaloa; mientras que, en la parte final se exponen las conclusiones.

1

En la ciudad de Nueva York, en Septiembre del 2000 los 189 estados miembros de las Naciones Unidas adoptaron las ocho Metas del Milenio para el 2015: 1) Erradicación de la pobreza extrema y el hambre; 2) Acceso universal a la educación primaria; 3) Promover la igualdad de géneros; 4) Reducción de la mortalidad infantil; 5) Mejorar la salud materna ; 6) Combatir el VIH/SIDA y otras enfermedades; 7) Asegurar la sostenibilidad medioambiental; 8)Desarrollar asociaciones globales; véase www.un.org

Carrera Aguilar et al.

173

2. Los aspectos conceptuales: pobreza de ingresos y multidimensional El paradigma de la pobreza de ingresos tiene su origen en el esfuerzo pionero de Benjamín Rowntree 1901, (citado en Ruggeri et al, 2003) a inicios del siglo XX, quien se centra en los ingresos (o gastos) para la medición de la pobreza y naturalmente conduce a una estrategia basada en el crecimiento del ingreso nacional para la reducción de ésta (Kanbur et al, 2001). En el siglo pasado este enfoque es replanteado por otros autores y desarrollado de manera formal por Amartya Sen (1976).

Benjamín Rowntree definió y estableció una línea de pobreza al estimar la cantidad de dinero necesaria y socialmente aceptable para una dieta nutricional adecuada, así como para las necesidades de ropa y vivienda de las personas que habitaban la ciudad de York, Inglaterra. En base a ello, Rowntree encontró que el 30% de la población en la ciudad de York, vivía en situación de pobreza a inicios del siglo XX (Kanbur et al, 2001).

Boltvinik (1991) advierte que Rowntree comenzó con una canasta destinada exclusivamente a mantener la eficiencia física y la salud, pero en sus últimos estudios tomó en cuenta las necesidades sociales o convencionales al observar el comportamiento de los hogares. A medida que se buscaba superar el concepto de mera subsistencia o supervivencia para incluir otras necesidades, se consideró que ello requería observar ciertas pautas sociales.

Entonces, los pobres se definen por la condición de que sus ingresos caen por debajo de una línea de pobreza. La línea de pobreza puede definirse en términos absolutos, como lo hace el Banco Mundial para las comparaciones internacionales de la pobreza: es pobre quien sólo cuenta para subsistir con 1 o 2 dólares de los Estados Unidos al día. También puede ser definida en términos relativos considerando la mediana o la media de ingresos de toda una población. Este paradigma subyace en la literatura económica sobre pobreza de los últimos cuarenta años y se le considera dominante (Bourguignon, 2003 y Kanbur, 2002).

Análisis de la pobre a de in resos…

174

El paradigma de pobreza de ingreso no está exento de críticas, las cuales giran alrededor de una idea básica: el análisis de la pobreza ya no debería basarse solamente en el ingreso/gasto, sino en los múltiples atributos o dimensiones que le caracterizan, principalmente en los activos2 de distinto tipo que le determinan y están más allá del control de los individuos.

Por tanto, en los últimos años la pobreza multidimensional ha captado la atención de investigadores y políticos por igual, en parte por la sistemática y convincente conceptualización de la pobreza desarrollada por Amartya Sen y también por la disponibilidad de datos (Sabina y Foster, 2009). Así, la literatura da cuenta de un consenso, que la pobreza es un fenómeno que no sólo se puede representar mediante el ingreso y existe la necesidad de transitar hacia un enfoque multidimensional.

Por su par e

Kanbur y S uire (

1) ad ier en

ue la “ampliación

en la

definición de la pobreza no cambia significativamente la consideración de aquellos a quienes se considera pobres, lo cual refleja que los muchos aspectos de la pobreza suelen estar estrechamente correlacionados; sin embargo, aun cuando la medición agregada no sea afectada en forma significativa, las definiciones más amplias permiten una mejor caracterización y comprensión de los pobres, lo que es fundamental en el diseño y aplicación de programas para ayudar a la gente en la superación de la pobreza.

3. La medición oficial de la pobreza en México 3.1. El Método de las Líneas de Pobreza Un paso importante fue la conformación del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP)3 por cuenta de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol, 2002), cuyo objetivo fue sentar las bases metodológicas para medir la pobreza en México.

2

La educación o la salud antes que todo se consideran activos y como tal, se espera que en el futuro permi an a los indi iduos ser más produc i os y ui á “socialmen e más incluidos (Bour ui non 3) 3 Integrado inicialmente por los siguientes expertos: Dr. Fernando Cortés Cáceres (El Colegio de México), Mtro. Rodolfo De la Torre (Universidad Iberoamericana), Dr. Enrique Hernández Laos (Universidad Autónoma Metropolitana), Dr. Luis Felipe López Calva (El Colegio de México), Dr. Luis Rubalcava Peñafiel y Mtro. John Scott, estos dos últimos del Centro de Investigación y Docencia Económica (sedesol,2002).

Carrera Aguilar et al. l

TMP

de erminó

175

ue: “la manera más sencilla y ransparen e de medir la

pobreza resulta ser con el establecimiento de una línea de pobreza monetaria, ya que con este procedimiento sólo hay que determinar el ingreso corriente necesario

para

que

fundamen ales… (Sedesol

el

individuo

satisfaga

sus

requerimientos

:56)

Esto implica que el CTMP adoptó el método de líneas de pobreza (LP), por lo que en la medición de la pobreza se parte del valor de una canasta alimentaria, pudiéndose definir también un valor monetario para otros satisfactores no alimentarios4. La LP se confronta con el potencial de compra del ingreso o gasto realizado, identificando así como pobres a los hogares o individuos que tienen un ingreso o gasto inferior al valor de la línea de pobreza (Coneval, 2010; Sedesol, 2002).

Pero en enero del 2004 se promulgó la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) que prevé la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) con las siguientes funciones: 1) establecer criterios y lineamientos para las metodologías de evaluación sobre la política y los programas de desarrollo social; 2) dar a conocer los resultados de las evaluaciones y otros estudios referentes al desarrollo social; 3) aprobar los indicadores de resultados, gestión y servicios para medir cobertura, calidad e impacto de los programas y acciones de desarrollo social; 4) establecer criterios de resultados que apoyen la definición de zonas de atención prioritaria; 5) establecer los criterios y lineamientos para la definición, identificación y medición de la pobreza; y por último, 6) emitir sugerencias y recomendaciones al Ejecutivo Federal y a la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social.

4

Es a partir de este momento, lo cual coincide con la implementación del programa Oportunidades a nivel nacional, cuando oficialmente se definen los tres tipos de pobreza: Pobreza Alimentaria, incluye los hogares cuyo ingreso por persona es insuficiente para comprar la canasta que cubre los requerimientos nutritivos para vivir; Pobreza de Capacidades, comprende los hogares que tienen un ingreso por persona insuficiente para satisfacer el conjunto de necesidades nutricionales, salud y educación y, Pobreza de Patrimonio, considera la proporción de hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir un patrón de alimentación básico, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público (Sedesol, 2003 y 2002).

176

Análisis de la pobre a de in resos…

El Coneval dio continuidad a la metodología establecida por el CTMP en la medición de la pobreza de ingresos, por lo que se otorga seguimiento a la evolución de este tipo de pobreza durante la década en el país. De hecho, es importante advertir que a pesar de que en los últimos años el carácter multidimensional de la pobreza ha cobrado mayor relevancia, es la pobreza de ingresos la que todavía se considera para evaluar y monitorear los avances en la lucha contra la pobreza a nivel internacional en los diferentes países (Banco Mundial, 2004).

3.2. La Medición Multidimensional de la Pobreza En apego a la LGDS, luego de un arduo proceso de consulta con investigadores y especialistas nacionales e internacionales, el Coneval (2010) elaboró la Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza5 en el país y a nivel estatal. El mismo Coneval, en cumplimiento de sus atribuciones dio a conocer dicha metodología en diciembre de 2009 publicando los lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 16 de junio de 2010.

La LGDS establece que el Coneval debe medir la pobreza de forma multidimensional tomando en cuenta por lo menos los siguientes indicadores: ingreso corriente per cápita, rezago educativo promedio en el hogar, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación y el grado de cohesión social.

La medición multidimensional de la pobreza incorpora tres espacios analíticos de las condiciones de vida de la población: el bienestar económico, los derechos sociales y el contexto territorial, lo que permite identificar la población en pobreza multidimensional, vulnerable por carencias sociales y vulnerable por ingresos. En esta perspectiva, la medición multidimensional ha significado dos 5

También se diseñó, en colaboración con el INEGI, el Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (MCS-ENIGH), el cual permite obtener por primera vez estimaciones de pobreza multidimensional para todas las entidades federativas.

Carrera Aguilar et al.

177

nuevas definiciones oficiales6 de la pobreza en el país: pobreza multidimensional extrema y pobreza multidimensional moderada.

3.3. Mapas de Pobreza de Ingreso y Multidimensionalidad de la Pobreza La LGDS señala que las estimaciones de pobreza deben realizarse cada dos años a nivel país y en las entidades federativas, mientras que para los municipios se realizarán cada cinco años, utilizando la información que genera el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Las dos metodologías descritas previamente han coadyuvado a la estimación bianual de la pobreza en el país y los estados.

En concordancia con la LGDS y ante el hecho

de que la pobreza implica la

privación simultánea en diversos ámbitos de la vida, el Coneval (2007) instrumentó la metodología de imputación o mapas de pobreza por ingresos7 para cumplir con el propósito de contribuir con información oportuna sobre las condiciones de pobreza de la población en sus diferentes dimensiones y aportar elementos relevantes para la planeación del desarrollo municipal, estatal y nacional8.

La dimensión de la pobreza por ingresos se estima con información que provee la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), así como los Censos o Conteos de Población y Vivienda, lo que permite caracterizar a los hogares y personas en tres niveles: pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial. El carácter multidimensional de la pobreza se mide estimando el índice de rezago social, que se construye a partir de las otras dimensiones de la

6

La Pobreza multidimensional extrema, incluye aquellas personas cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentación y que, además, tienen tres o más carencias sociales y, la pobreza multidimensional moderada, comprende las personas cuyo ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presenta al menos una carencia social: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación (Coneval, 2011).

7 Los fundamentos teóricos de esta metodología se encuentran en Elbers, et al. (2003).

8 Así el Coneval (2010) presenta los mapas de pobreza por ingresos y las estimaciones de pobreza multidimensional a nivel estatal, municipal y por localidades 2000, 2005 y 2010.

Análisis de la pobre a de in resos…

178

pobreza que marca la LGDS, agrupando a las entidades federativas, municipios y localidades en diferentes grados de dicho rezago.

Para cubrir los objetivos de este estudio, inicialmente se analizan los índices de pobreza de ingresos estimados por el Coneval (2010) a partir de la metodología de imputación

para

los

municipios

de

Sinaloa

y

posteriormente

la

multidimensionalidad de la pobreza mediante el índice de rezago social, que se estima incorporando indicadores de educación, acceso a servicios de salud, servicios básicos, calidad y espacios en la vivienda y activos en el hogar9, utilizando para ello la técnica estadística del análisis de componentes principales para los años 2000, 2005 y 2010.

4. La situación de pobreza en los municipios de Sinaloa Antes de analizar la situación de pobreza en Sinaloa y sus municipios, es importante una breve reseña socioeconómica de la entidad y establecer su ubicación geográfica. El estado se encuentra situado al noroeste del país en la costa del Golfo de California (Mapa 1), limita al norte con Sonora, al este con Chihuahua y Durango (separado de ellos por la Sierra Madre Occidental) y al sur con el estado de Nayarit.

La entidad se divide en 18 municipios, su extensión territorial es de 57,377 kilómetros cuadrados (Km2), por ello ocupa el lugar 18 a nivel nacional, después de Campeche (INEGI, 2010). La capital del Estado de Sinaloa es la ciudad de Culiacán con importancia industrial y agrícola. La entidad cuenta con 64,635 unidades económicas -el 2.2% del país-, lo que permite emplear a 370,192 personas, que significan el 2.3% del personal ocupado de México. Del total del 9

Específicamente se utilizan: población total;% de población de 15 años o más analfabeta; % de población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela;% de población de 15 años y más con educación básica incompleta; % de hogares con población de 15 a 29 años, con algún habitante con menos de 9 años de educación aprobados; % de población sin derechohabiencia a servicios de salud; % de viviendas particulares habitadas con piso de tierra; promedio de ocupantes por cuarto; % de viviendas particulares habitadas que no disponen de excusado o sanitario; % de viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada de la red pública; % de viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje; % de viviendas particulares habitadas que no disponen de energía eléctrica; % de viviendas particulares habitadas que no disponen de lavadora y % de viviendas particulares habitadas que no disponen de refrigerador.

Carrera Aguilar et al.

179

personal ocupado en la entidad 247,438 (66.8%) son hombres y 122,754 (32.2%) son mujeres (Gobierno del Estado, 2010).

Desde hace cuatro décadas se practica la agricultura más tecnificada y moderna del país, su alta productividad le permite participar en los mercados internacionales como exportador de productos frescos de origen hortofrutícola en los primeros lugares a nivel nacional, aproximadamente el 97% de las exportaciones de hortalizas, legumbres y frutas que el estado realiza son enviadas a Estados Unidos (INAFED, 2005). Las grandes explotaciones se encuentran en los municipios de Culiacán, Navolato, Guasave y Ahome en donde se ubican las “me ores condiciones de ida (Hernánde e al

1 )

En el año 2010 había 709,748 viviendas particulares, de las cuales: 636,953 (89.7%) disponían de agua entubada dentro o fuera de la vivienda,

647,797

(91.3%) contaban con drenaje y 698,624 (98.4%) tenían energía eléctrica. El

Análisis de la pobre a de in resos…

180

promedio escolar era 9.1 grados en el Estado y el promedio nacional de 8.6 grados, el porcentaje de población analfabeta de 15 años y más era de 5.6% en el estado y el nacional de 7.6%; mientras que, la esperanza de vida al nacer era 72.7 años en la entidad y a escala nacional de 73.1 años (INEGI, 2010).

4.1. Los Mapas de pobreza Alimentaria, de Capacidades y de Patrimonio En el año 2000 se puede ver que había 438,751 (17.3%) sinaloenses en situación de pobreza alimentaria, es decir, que no ganaban lo suficiente para satisfacer sus necesidades de alimentación (Cuadro 1) -casi siete puntos porcentuales menos que en el país-.Por otra parte, nueve de los diez y ocho municipios destacaban con el mayor porcentaje de personas en pobreza alimentaria, superando fácilmente el porcentaje del Estado: Choix (43.2%), San Ignacio (41.0%), Badiraguato (37.9%), Cosalá (37.1%), Sinaloa (36.6%), Rosario(32.7%), Mocorito (29.5%), Concordia (27.6) y Escuinapa (26.8%).

Cuadro 1. México, Sinaloa y Municipios. Incidencia y población en pobreza alimentaria, 2000.

Entidad Nacional 25 Sinaloa

Población Total

Incidencia (%)

Personas

97,483,412 2,536,844

24.1 17.3

23,493,502 438,751

37,755 27,815 17,269 29,355 50,438 50,084 47,934 26,762 84,943

37.9 27.6 37.1 43.2 26.8 29.5 32.7 41.0 36.6

14,324 7,665 6,405 12,683 13,493 14,764 15,690 10,959 31,124

746,638 49,471 90,478 277,402 144,521

14.4 19.5 19.5 17.6 16.5

107,635 9,666 17,646 48,845 23,917

358,340 43,832 380,509 73,298

12.2 11.6 12.4 11.5

43,653 5,101 47,257 8,422

Índice Alto

25003 25004 25005 25007 25009 25013 25014 25016 25017

Badiraguato Concordia Cosalá Choix Escuinapa Mocorito Rosario San Ignacio Sinaloa

25006 25008 25010 25011 25018

Culiacán Elota El Fuerte Guasave Navolato

Índice Medio

Índice Bajo

25001 Ahome 25002 Angostura 25012 Mazatlán 25015 Salvador Alvarado

Nota: Es tas cifras s on es timaciones por lo que s e deben tomar como aproximaciones de la población en cada municipio.

Fuente: Estimaciones del CONEVAL, utilizando la metodología de imp utación o map as de p obreza de ingresos con base en el XI Censo General de Población y Vivienda 2000

y la Encues ta Nacional de Ingres os y Gas tos de los Hogares (ENIGH 2000).

Carrera Aguilar et al.

181

Había cinco municipios con una incidencia “in ermedia en pobre a alimen aria ya que tenían un porcentaje de personas en este tipo de pobreza similar al registrado en el Estado de Sinaloa (17.3%) en el 2000: Elota (19.5%), El Fuerte (19.5%), Guasave (17.6%), Navolato (16.5%) y Culiacán(14.4%); mientras que, cuatro

municipios destacaban por tener los índices o porcentajes de pobreza

alimentaria más bajos en el Estado: Mazatlán (12.4%), Ahome (12.2%), Angostura (11.6%) y Salvador Alvarado (11.5%), respectivamente.

El cuadro 2 muestra que para el año 2005 disminuye la incidencia en pobreza alimentaria en el Estado, ya que sólo 358,363 (13.7%), contaban con un ingreso insuficiente para satisfacer sus necesidades alimentarias -casi cuatro puntos porcentuales menos respecto al año 2000-; no obstante, se incrementó a diez la cantidad de municipios que ostentaban el mayor porcentaje de personas en pobreza alimentaria: Choix (44.2%), Sinaloa (41.2%), Badiraguato (36.2%), Concordia (34.9%), Cosalá (34.7%), San Ignacio (34.4%), Rosario(30.1%), El Fuerte (26.8%), Mocorito (21.1%) y Escuinapa(18.2%).

Cuadro 2. México, Sinaloa y Municipios. Incidencia y población en pobreza alimentaria, 2005 Entidad Nacional 25 Sinaloa

Población Total 103,263,000 2,608,442

Incidencia (%) 18.2 13.7

Personas 18,793,937 358,363

Índice Alto

25003 25004 25005 25007 25009 25010 25013 25014 25016 25017

Badiraguato Concordia Cosalá Choix Escuinapa El Fuerte Mocorito Rosario San Ignacio Sinaloa

25001 25002 25008 25011 25015 25018

Ahome Angostura Elota Guasave Salvador Alvarado Navolato

32,295 27,001 17,813 31,763 49,655 92,585 44,217 47,394 23,355 85,017

36.2 34.9 34.7 44.2 18.2 26.8 21.1 30.1 34.4 41.2

11,703 9,416 6,179 14,042 9,051 24,773 9,312 14,282 8,034 35,043

388,344 42,445 46,462 270,260 76,537 135,681

10.4 13.6 10.4 14.2 10.2 11.1

40,388 5,773 4,846 38,353 7,815 15,044

793,730 403,888

9.1 7.8

72,191 31,373

Índice Medio

Índice Bajo

25006 Culiacán 25012 Mazatlán

Nota: Es tas cifras s on es timaciones por lo que s e deben tomar como aproximaciones de la población en cada municipio.

Fuente: Estimaciones del CONEVAL, utilizando la metodología de imp utación o map as de p obreza de ingresos con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005

y la Encues ta Nacional de Ingres os y Gas tos de los Hogares (ENIGH 2005).

182

Análisis de la pobre a de in resos…

s os die municipios se a rupan en lo ue se denomina como el “o ro Sinaloa son municipios de la Sierra que rara vez aparecen en las estadísticas de los logros oficiales, donde la actividad productiva no repunta y los apoyos institucionales no redundan en una vida decorosa para los habitantes (Hernández et al., 2010). Entre otras cosas, se caracterizan por la falta de infraestructura carretera que les comunique y por el hecho de que si bien existen instituciones de salud y educativas, éstas se localizan en las cabeceras municipales. a can idad de municipios con incidencia “in ermedia en pobre a alimen aria se incrementó de cinco a seis para el año 2005: Guasave (14.2%), Angostura (13.6%), Navolato (11.1%), Ahome (10.4%), Elota (10.4%) y Salvador Alvarado (10.2%); mientras que, el número de municipios que tenían los índices de pobreza alimentaria más bajos se redujo de cuatro a dos: Culiacán (9.1%) y Mazatlán (7.8%).

Carrera Aguilar et al.

183

Los Mapas 2 y 3 muestran que el municipio de El Fuerte pasó de incidencia intermedia a incidencia alta, lo que ilustra cómo se pasó de nueve a diez municipios con el mayor porcentaje en pobreza alimentaria para el 2005; mientras que Ahome y Angostura, también experimentaron un incremento en el porcentaje y pasaron de un índice bajo a un índice medio en pobreza alimentaria, dejando en claro también como se pasa de cinco a seis municipios con incidencia “in ermedia

en el primer lus ro del si lo Aunado a ello se aprecia que el

municipio de Culiacán disminuyó la incidencia en pobreza alimentaria y pasó de un

184

Análisis de la pobre a de in resos…

índice medio a un índice bajo, lo que configura en lugar de cuatro sólo dos los municipios con el porcentaje más bajo en pobreza alimentaria para el año 2005.

En el año 2011 el Coneval publica el índice de rezago social, pero no los resultados de las estimaciones por el método de imputación para el 201010, lo que se torna una debilidad en el presente trabajo, ya que no se puede dar seguimiento y realizar el análisis comparativo por tipo de pobreza: alimentaria, de capacidades y patrimonial a nivel municipio en el segundo lustro de la década, aunque el propio Coneval (2011) indica que la pobreza de ingresos se incrementó en el país y los estados en el contexto de la crisis financiera global.

Posteriormente, el Coneval (2012) hace públicos los resultados de los mapas de pobreza de ingresos a nivel municipal 2010, pero se parte de una nueva definición de pobreza11, lo que de igual manera hace no comparable el análisis respecto a los años 2000 y 2005. No obstante, los resultados muestran que Sinaloa es una de las diez entidades con mayor vulnerabilidad por ingresos en el 201012, lo que evidentemente entrañaría un mayor deterioro en el bienestar de la población sinaloense al finalizar la década.

Paradójicamente, si se toman en cuenta las estimaciones con las nuevas definiciones los resultados indican porcentajes de pobre a “no an ele ados e incluso inferiores a los observados antes de la crisis financiera global. De ésta manera, se puede constatar que con la aplicación del método de líneas de pobreza y las tres definiciones oficiales previas13 la pobreza total alcanzó al 51.3% de la población mexicana (Coneval, 2011), pero con el método de imputación y las 10

Los resultados de ambas estimaciones se dieron a conocer al mismo tiempo en los años 2000 y 2005.

Para estos cálculos, una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (rezago educativo, servicios de salud, seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Por otra parte, una persona estará en pobreza extrema cuando tiene tres o más de las seis carencias y se encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo (las personas disponen de un ingreso tan bajo que, aun si lo dedicase por completo a la adquisición de alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesarios para tener una vida sana); mientras que, una persona en pobreza moderada es aquella que siendo pobre, no es pobre extrema. La incidencia de pobreza moderada se obtiene al calcular la diferencia entre la incidencia de la población en pobreza menos la de la población en pobreza extrema.

12 http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/Pobreza_2010/Anexo_estadistico.es.do; véase el Mapa 9, consultado el jueves 1 de Diciembre del 2011.

13 Nos referimos a las definiciones de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial decretadas a la par de la implementación del programa Oportunidades en México (Sedesol, 2003).

11

Carrera Aguilar et al.

185

nuevas definiciones resultó que sólo el 46.2% de los habitantes en el país vivía en pobreza en el 2010.

En Sinaloa, la aplicación del método de líneas de pobreza y las definiciones oficiales previas dieron como resultado que el 44.2% de los habitantes vivía en pobreza en el año 2005, pero con el método de imputación y las nuevas definiciones resultó que sólo el 36.5% de los sinaloenses estaba en condición de pobreza para el 2010.Entonces, lo anterior significa que por simple definición, la situación de pobreza se redujo en el país prácticamente 5.1 puntos porcentuales y 7.7 puntos porcentuales en el estado de Sinaloa para el 201014, reducción que seguramente resultaría artificial en el contexto de crisis si se hubiese aplicado la misma metodología y las definiciones utilizadas para los años 2000 y 2005.

Ahora pasamos al análisis de la pobreza de capacidades. El Cuadro 3 muestra que había 599,999 personas en pobreza de capacidades en el 2000, es decir que el 23.7% de los sinaloenses tenían un ingreso insuficiente para satisfacer sus necesidades de alimentación, pagar la educación de sus hijos y atender el rubro de salud -ocho puntos porcentuales menos que el país-. Los nueve municipios que tenían el mayor porcentaje en pobreza alimentaria, persisten con el mayor porcentaje en pobreza de capacidades: Choix (50.2%), San Ignacio(48.5%), Badiraguato(44.7%),

Cosalá

(43.8%),

Sinaloa(43.8%),

Rosario(39.7%),

Mocorito(36.7%), Escuinapa (36.4) y Concordia (34.4%).

14

http://internet.coneval.gob.mx/Informes/Interactivo/interactivo_entidades.swf [Consultado el Viernes 25 de Octubre del 20012].

186

Análisis de la pobre a de in resos…

Cuadro 3. México, Sinaloa y Municipios. Incidencia y población en pobreza de capacidades, 2000.

Entidad Nacional Sinaloa Índice Alto 25003 Badiraguato 25004 Concordia 25005 Cosalá 25007 Choix 25009 Escuinapa 25013 Mocorito 25014 Rosario 25016 San Ignacio 25017 Sinaloa Índice Medio 25006 Culiacán 25008 Elota 25010 El Fuerte 25011 Guasave 25018 Navolato Índice Bajo 25001 Ahome 25002 Angostura 25012 Mazatlán 25015 Salvador Alvarado

Población Total Incidencia (%) 97,483,412 31.8 2,536,844 23.7

Personas 30,999,725 599,999

37,755 27,815 17,269 29,355 50,438 50,084 47,934 26,762 84,943

44.7 34.4 43.8 50.2 36.4 36.7 39.7 48.5 43.8

16,869 9,578 7,556 14,730 18,355 18,398 19,040 12,973 37,225

746,638 49,471 90,478 277,402 144,521

20.8 24.7 25.2 24.5 22.8

155,276 12,196 22,818 68,027 32,990

358,340 43,832 380,509 73,298

17.6 16.3 18.7 18.1

62,946 7,136 71,198 13,240

Nota: Estas cifras son estimaciones por lo que se deben tomar como aproximaciones de la población en cada municipio.

Fuente: Estimaciones del CONEVAL, utilizando la metodología de imputación o mapas de pobreza de ingresos con base en el XI Censo General de Población y Vivienda 2000

y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH 2000).

os cinco municipios ue enían incidencia “in ermedia en pobre a alimen aria con inúan con un índice “in ermedio

en pobre a de capacidades pues enían

porcentajes cercanos al observado en el Estado de Sinaloa (23.7%), aunque varían en el orden jerárquico: El Fuerte (25.2%), Elota (24.7%), Guasave (24.5%), Navolato (22.8%) y Culiacán(20.8%); mientras que, los cuatro municipios que tenían la más baja incidencia en pobreza alimentaria también registraron los porcentajes más bajos en pobreza de capacidades, aunque se observa también una ligera variación en la jerarquía: Mazatlán (18.7%), Salvador Alvarado (18.1%), Ahome (17.6%) y Angostura (16.3%).

Carrera Aguilar et al.

187

En el Cuadro 4, lo primero que se ve es que hubo una disminución en el porcentaje de individuos que padecían pobreza de capacidades en Sinaloa para el año 2005, ya que sólo 534,191 (20.5%) personas tenían un ingreso que les era insuficiente para cubrir los rubros de alimentación, educación y salud -tres puntos porcentuales menos que en el 2000-. No obstante, se incrementó a diez el número de municipios que ostentaban el mayor porcentaje de personas en este tipo de pobreza: Choix (53.3%), Sinaloa (50.4%), Badiraguato (44.2%), Cosalá (43.8%), Concordia (43.7%), San Ignacio (43.4%), Rosario (39.3%), El Fuerte (35.3%), Escuinapa (27.8%) y Mocorito (27.8%).

Cuadro 4. México, Sinaloa y Municipios. Incidencia y población en pobreza de capacidades, 2005 Entidad Nacional 25 Sinaloa

Población Total Incidencia (%) 103,263,000 24.7 2,608,442 20.5

Personas

25,506,057 534,191

Índice Alto

25003 25004 25005 25007 25009 25010 25013 25014 25016 25017

Badiraguato Concordia Cosalá Choix Escuinapa El Fuerte Mocorito Rosario San Ignacio Sinaloa

25001 25002 25011 25015 25018

Ahome Angostura Guasave Salvador Alvarado Navolato

32,295 27,001 17,813 31,763 49,655 92,585 44,217 47,394 23,355 85,017

44.2 43.7 43.8 53.3 27.8 35.3 27.8 39.3 43.4 50.4

14,272 11,798 7,798 16,927 13,820 32,688 12,305 18,618 10,144 42,881

388,344 42,445 270,260 76,537 135,681

16.8 19.9 21.8 17.5 17.6

65,327 8,463 58,917 13,400 23,864

793,730 46,462 403,888

15.2 14.7 13.4

120,743 6,841 54,318

Índice Medio

Índice Bajo

25006 Culiacán 25008 Elota 25012 Mazatlán

Nota: Estas cifras son estimaciones por lo que se deben tomar como aproximaciones de la población en cada municipio.

Fuente: Estimaciones del CONEVAL, utilizando la metodología de imputación o mapas de pobreza de ingresos con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005

y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH 2005).

188

n el

Análisis de la pobre a de in resos…

5 habían precisamen e cinco municipios con una incidencia “in ermedia

en pobreza de capacidades: Guasave (21.8%), Angostura (19.9%), Navolato (17.6%), Salvador Alvarado (17.5%) y Ahome (16.8%), es decir que tenían porcentajes similares al registrado en el estado de Sinaloa (20.5%). Además, ya para el 2005 en lugar de cuatro eran tres los municipios que tenían el porcentaje más bajo en pobreza de capacidades: Culiacán (15.2%), Elota (14.2%) y Mazatlán (13.4%).

Carrera Aguilar et al.

189

Los mapas 4 y 5 muestran que el municipio de El Fuerte pasó de una incidencia intermedia a incidencia alta, lo que da cuenta del incremento de nueve a diez en el número de municipios con el porcentaje más alto en pobreza de capacidades para el 2005; mientras que, otros tres municipios: Ahome, Angostura y Salvador Alvarado vieron deteriorado su nivel de bienestar incrementando la incidencia y pasando a un porcentaje intermedio en pobreza de capacidades en 2005. Los municipios de Culiacán y Elota pasaron de una incidencia intermedia a incidencia

Análisis de la pobre a de in resos…

190

baja, lo que clarifica cómo se transita a que sólo tres municipios ostenten los niveles más bajos en pobreza de capacidades en el año 2005.

En cuanto al análisis de la pobreza de patrimonio, el Cuadro 5 permite ver que en el año 2000 eran 1,131,242 (44.3%) sinaloenses cuyo ingreso no les alcanzaba para cubrir un patrón de alimentación básico, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte -nueve puntos porcentuales menos que en el país-. El mayor porcentaje en pobreza de patrimonio lo observaron nueve municipios, que al menos superaban con diez puntos porcentuales el porcentaje observado en el estado (44.6%): Choix (67.1%), San Ignacio(66.8%), Badiraguato (63.3%), Escuinapa (62.6%),

Sinaloa(62.1%),

Cosalá

(60.8%),

Rosario(58.0%),

Mocorito(56.1%),

Concordia (54.6%).

Cuadro 5. México, Sinaloa y Municipios. Incidencia y población en pobreza de patrimonio, 2000.

Entidad Nacional Sinaloa Índice Alto 25003 Badiraguato 25004 Concordia 25005 Cosalá 25007 Choix 25009 Escuinapa 25013 Mocorito 25014 Rosario 25016 San Ignacio 25017 Sinaloa Índice Medio 25006 Culiacán 25008 Elota 25010 El Fuerte 25011 Guasave 25012 Mazatlán 25015 Salvador Alvarado 25018 Navolato Índice Bajo 25001 Ahome 25002 Angostura

Población Total 97,483,412 2,536,844

Incidencia (%)

53.6 44.6

52, 251,109 1,131,242

Personas

37,755 27,815 17,269 29,355 50,438 50,084 47,934 26,762 84,943

63.3 54.6 60.8 67.1 62.6 56.1 58.0 66.8 62.1

23,887 15,182 10,503 19,699 31,586 28,092 27,812 17,885 52,748

746,638 49,471 90,478 277,402 380,509 73,298 144,521

42.3 41.6 43.5 46.7 41.0 42.0 43.7

315,890 20,580 39,325 129,658 156,107 30,811 63,161

358,340 43,832

37.5 33.0

134,399 14,485

Nota: Estas cifras son estimaciones por lo que se deben tomar como aproximaciones de la población en cada municipio.

Fuente: Estimaciones del CONEVAL, utilizando la metodología de imputación o mapas de pobreza de ingresos con base en el XI Censo General de Población y Vivienda 2000

y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH 2000).

Carrera Aguilar et al.

191

En el año 2000 había siete municipios con porcentaje intermedio o cercano al observado en pobreza de patrimonio a nivel Estatal (44.6%): Guasave (46.7%), Navolato (43.7%), El Fuerte (43.5%), Culiacán (42.3%), Salvador Alvarado (42.0%), Elota (41.6%) y Mazatlán (41.0%); mientras que, eran sólo dos municipios los que destacaban con los porcentajes de pobreza patrimonial más bajos en la entidad: Ahome (37.5%) y Angostura (33.0%).

Para el año 2005, se observa una ligera disminución de la incidencia en pobreza de patrimonio en el Estado, ya que 1,152,087(44.2%) sinaloenses vivían en condiciones de pobreza patrimonial (véase Cuadro 6) –apenas 0.40 puntos porcentuales menos respecto al año 2000-. Ya para el 2005 también eran diez los municipios que tenían el mayor porcentaje en pobreza patrimonial: Choix (74.1%), Sinaloa (72.1%), Cosalá (66.4%), San Ignacio (66.3%), Concordia (65.7%), Badiraguato (64.4%), Rosario (63.5%), El Fuerte (58.6%), Escuinapa (48.6%) y Mocorito (48.6%).

Cuadro 6. México, Sinaloa y Municipios. Incidencia y población en pobreza de patrimonio, 2005 Entidad Nacional 25 Sinaloa

Población Total 103,263,000 2,608,442

Incidencia (%) 47.0 44.2

Personas 48,533,792 1,152,087

Índice Alto

25003 25004 25005 25007 25009 25010 25013 25014 25016 25017

Badiraguato Concordia Cosalá Choix Escuinapa El Fuerte Mocorito Rosario San Ignacio Sinaloa

32,295 27,001 17,813 31,763 49,655 92,585 44,217 47,394 23,355 85,017

64.4 65.7 66.4 74.1 57.3 58.6 48.6 63.5 66.3 72.1

20,793 17,745 11,830 23,530 28,442 54,254 21,495 30,111 15,473 61,263

388,344 42,445 270,260 76,537 135,681

40.7 42.3 47.0 43.6 41.5

157,956 17,954 126,964 33,378 56,308

793,730 46,462 403,888

39.0 31.1 36.8

309,898 14,453 148,682

Índice Medio

25001 25002 25011 25015 25018

Ahome Angostura Guasave Salvador Alvarado Navolato

Índice Bajo

25006 Culiacán 25008 Elota 25012 Mazatlán

Nota: Estas cifras son estimaciones p or lo que se deben tomar como ap roximaciones de la p oblación en cada municip io.

Fuente: Estimaciones del CONEVAL, utilizando la metodología de imp utación o map as de p obreza de ingresos con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH 2005).

192

Análisis de la pobre a de in resos…

En el mismo año 2005, se puede constatar que ya no eran siete sino sólo cinco los municipios con una incidencia “in ermedia en pobre a de pa rimonio similar a la del Estado (44.2%): Guasave (47.0%), Salvador Alvarado (43.6%), Angostura (42.3%), Navolato (41.5%) y Ahome (40.7%); mientras que, el número de municipios que tenían los porcentajes más bajos en pobreza

patrimonio se

incrementó de dos a tres: Culiacán (39.0%), Mazatlán (36.8%) y Elota (31.1%).

Carrera Aguilar et al.

193

En términos de la incidencia en pobreza de patrimonio, los mapas 6 y 7 permiten apreciar que el municipio de El Fuerte pasó de incidencia intermedia a incidencia alta, lo que da cuenta de cómo se pasó de nueve a diez municipios con el mayor porcentaje en pobreza de patrimonio para el 2005. Por su parte, los municipios: Ahome y Angostura observaron un deterioro en su bienestar, transitando así de un porcentaje bajo a un porcentaje intermedio en este tipo de pobreza; mientras que, Culiacán, Mazatlán y Elota disminuyeron la incidencia pasando de un

194

Análisis de la pobre a de in resos…

porcentaje medio a un porcentaje bajo en pobreza de patrimonio para el año 2005.Esto ilustra cómo se suscita la reducción de siete a cinco municipios con nivel intermedio en este tipo de pobreza y el incremento de dos a tres en el número de municipios que tenían el mayor porcentaje de personas en pobreza de patrimonio para el 2005.

4.2. La multidimensionalidad de la pobreza Ya se ha señalado que para medir el carácter multidimensional de la pobreza a nivel estatal, municipal y local, el Coneval (2008) construye el índice de rezago social incorporando indicadores de educación, acceso a servicios de salud, servicios básicos, calidad y espacios en la vivienda y activos en el hogar. De tal manera, la tendencia en los indicadores muestra una continua reducción en la entidad y municipios durante la década15.

No obstante, también se hace evidente que los municipios urbanos: Ahome, Culiacán, Guasave, Mazatlán y Salvador Alvarado se caracterizan por tener los porcentajes más bajos en los diferentes indicadores de rezago social; mientras que, el resto de los municipios que se distinguen por ser más bien rurales, sobresalen con los indicadores de rezago social más altos, particularmente los que se localizan en la sierra del estado.

4.2.1. Las múltiples dimensiones de la pobreza o índice de rezago social El índice de rezago social (IRS) muestra la distribución geográfica de la pobreza en sus múltiples dimensiones. En el cuadro 7, los resultados indican que el rezago social disminuyó en Sinaloa al pasar de un IRS= - 0.24317 en el 2000 a IRS= 0.45359 más negativo en el 2005, en tanto que resultó un IRS = - 0. 48416; es decir, disminuyó en ambos periodos pero el mayor avance se logró en el primer lustro del siglo XXI. La continua reducción en el índice de rezago social se 15

Por razón de espacio no se incluyen los cuadros que reflejan la tendencia de los indicadores 2000, 2005 y 2010, pero está disponible para el lector que así lo requiera.

Carrera Aguilar et al.

195

corresponde con la reducción en el porcentaje de los indicadores señalada, por lo cual durante la década el estado pasó de un grado medio de rezago social a un grado bajo; es decir, a nivel estado se redujo la pobreza multidimensional durante la década, aunque en mayor medida los primeros cinco años.

Cuadro 7. Sinaloa y Municipios. índice y grado de rezago social, 2000, 2005 y 2010 Año 2000 índice Grado

Entidad 25 Sinaloa 25001 25002 25003 25004 25005 25006 25007 25008 25009 25010 25011 25012 25013 25014 25015 25016 25017

- 0.24317

Ahome Angostura Badiraguato Concordia Cosalá Culiacán Choix Elota Escuinapa El Fuerte Guasave Mazatlán Mocorito Rosario Salvador Alvarado San Ignacio Sinaloa

-1.54224 -1.29592 0.87978 -0.64088 0.05554 -1.52743 0.35601 0.08822 -0.98889 -0.57405 -1.01750 -1.77089 -0.31860 -0.84165 -1.65165 -0.17708 -0.10083

Año 2005 índice Grado

Medio

- 0.45359

Bajo

Muy bajo Muy bajo Alto Bajo Medio Muy bajo Medio Medio Muy bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Bajo Medio

-1.40440 -1.32921 1.16969 -0.67232 -0.12022 -1.34087 0.42556 -0.30307 -0.95243 -0.58844 -1.11164 -1.48344 -0.65503 -0.94809 -1.52889 -0.34715 -0.18274

Muy bajo Muy bajo Alto Bajo Bajo Muy bajo Medio Bajo Muy bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Bajo Bajo

Año 2010 índice Grado - 0.48416 -1.37344 -1.24814 0.85900 -0.56515 -0.16121 -1.40747 0.37871 -0.65101 -0.85632 -0.50993 -1.04748 -1.41586 -0.52722 -0.73398 -1.44576 -0.49654 -0.16626

Bajo Muy bajo Muy bajo Alto Bajo Bajo Muy bajo Medio Muy bajo Muy bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Bajo Bajo

Fuente. Estimaciones tomadas del Coneval (2010); véase www.coneval.gob.mx

El análisis de los índices y grado de rezago social permite ver que sólo el municipio de Badiraguato tenía un grado alto de rezago social, esto es, mayor pobreza multidimensional que el Estado en el 2000. Los municipios de Cosalá, Choix, Elota y Sinaloa tenían un grado medio de rezago social, como el Estado, y eran también cuatro los municipios que tenían un grado bajo de rezago social: Concordia, El Fuerte, Mocorito y San Ignacio; es decir en mejor situación aún que el estado.

Había ocho municipios con un grado muy bajo de rezago social: Ahome, Angostura,

196

Análisis de la pobre a de in resos…

Culiacán, Escuinapa, Guasave, Mazatlán, Rosario y Salvador Alvarado, estos eran los municipios donde la pobreza multidimensional no constituía gran problema.

En el 2005 dos municipios superaban el grado bajo de rezago social en el Estado: Badiraguato con grado alto y el municipio de Choix con un grado medio, por lo que se infiere que solo en estos dos municipios la pobreza multidimensional era mayor a la observada en el Estado de Sinaloa. En realidad, prácticamente la mayoría de los municipios se mantuvo en términos del grado de rezago social del 2000, excepto Cosalá, Elota y Sinaloa, que al igual que el Estado pasaron de un grado medio a un grado bajo de rezago social, siendo estos tres municipios los que redujeron su pobreza multidimensional en el periodo 2000-2005-, sumándose así a los municipios de Concordia, El Fuerte, Mocorito y San Ignacio.

El estado de Sinaloa persiste con un grado bajo de rezago social para el 2010, por lo que los municipios de Badiraguato con grado alto y Choix con un grado medio de rezago social presentaron de nuevo la mayor pobreza multidimensional en el Estado, igual que en el 2005. El municipio de Elota pasó de un grado bajo a un grado muy bajo de rezago social -siendo el único que redujo la pobreza multidimensional- por lo que el número de municipios con muy bajo rezago social se incrementó de ocho a nueve durante el segundo lustro del siglo XXI. En resumen, el estado de Sinaloa pasó de un índice o grado de rezago social medio en el 2000 a un grado bajo para el 2010, aunque el mayor avance se logró en el primer lustro del siglo XXI, lo cual significó que la pobreza multidimensional disminuyó en el Estado de Sinaloa en el transcurso de la primera década del siglo XXI. En el primer lustro, igual que el Estado de Sinaloa, los municipios de Cosalá, Elota y Sinaloa al pasar de grado medio a grado bajo en su índice de rezago social, lograron la reducción de la pobreza multidimensional; mientras que, en el segundo lustro únicamente Elota redujo la pobreza multidimensional al pasar de un grado bajo a grado muy bajo de rezago social.

En este sentido, al finalizar la década la mayoría de los municipios presentaban muy bajo o

bien, bajo grado de rezago social, por lo que la pobreza

Carrera Aguilar et al.

197

multidimensional resultaba problema en los municipios de Badiraguato y Choix, cuyo grado de rezago social superó el observado a nivel estatal, el primer municipio durante toda la década y el segundo, durante el periodo 2005-2010.

5. Conclusiones En este trabajo se parte de la premisa de que la pobreza implica una privación simultánea en diversos ámbitos de la vida, por ello se analiza la pobreza de ingresos y multidimensional en los municipios de Sinaloa a partir de los índices de pobreza estimados mediante la metodología de imputación o mapas de pobreza de ingresos y el índice de rezago social (Coneval, 2010).

Se encontró que los tres tipos de pobreza de ingresos disminuyeron en el Estado durante el periodo 2000-2005. Así el porcentaje de personas en pobreza alimentaria pasó de 17.3% en el 2000 a 13.7% en el 2005, el porcentaje en pobreza de capacidades disminuyó de 23.7% a 20.5%, mientras que el porcentaje de pobreza patrimonial se redujo de manera nada significativa al pasar de 44.6% a 44.2%.

Eran nueve los municipios que destacaban con un índice alto en los tres tipos de pobreza de ingresos en el 2000: Badiraguato, Concordia, Cosalá, Choix, Esquinapa, Mocorito, Rosario, San Ignacio y Sinaloa. Para el 2005, a estos nueve municipios se les agrega el municipio de El Fuerte, el cual incrementó la incidencia en pobreza alimentaria, de capacidades y también de patrimonio. Esto prueba la hipótesis que guía el estudio.

Desafortunadamente, el cambio en la conceptualización de la pobreza de ingresos impidió analizar las tendencias en el segundo lustro del siglo XXI, pero se puede inferir que en el contexto de la crisis global al menos los diez municipios que registraron los más altos porcentajes de pobreza en el 2005, acentuaron su

198

Análisis de la pobre a de in resos…

incidencia para el 2010: Badiraguato, Concordia, Cosalá, Choix, El Fuerte, Esquinapa, Mocorito, Rosario, San Ignacio y Sinaloa.

Por otra parte, si bien el Estado de Sinaloa disminuyó la incidencia en los tres tipos de pobreza durante el período 2000-2005, los municipios de El Fuerte, Ahome y Angostura la incrementaron en pobreza alimentaria, experimentando un deterioro en su bienestar. Estos municipios junto con Salvador Alvarado, también incrementaron el porcentaje de personas en pobreza de capacidades; mientras que, El Fuerte, Ahome y Angostura vieron incrementado el porcentaje de personas en pobreza de patrimonio en el primer lustro del siglo XXI. Por último, Sinaloa pasó de un índice o grado medio de rezago social a grado bajo, lo cual implica que la pobreza multidimensional disminuyó a nivel estatal en la primera década del siglo XXI -aunque el mayor avance se logró en el primer lustro del siglo XXI-.En los municipios, la pobreza multidimensional resultó problema sólo en Badiraguato y Choix, cuyo grado de rezago social superaba el observado en la entidad; mientras que, los demás municipio tenían un grado muy bajo o bajo de rezago social a fines de la década.

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Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y Comité Técnico para la Medición de la Pobre a ( TMP) “Medición de la Pobre a arian es me odoló icas

200

Sen

Análisis de la pobre a de in resos…

y es imación preliminar Serie Documentos de Investigación 1, Junio, Cuadro 7, 56-71.

Amar ya 1976 “Po er y: an ordinal approach o measuremen Econometrica, Vol. 44, 219–232.

Equilibrio Económico, Revista de Economía, Política y Sociedad. Vol. 9 (2) Semestre julio-diciembre de 2013 Núm. 36, pp. 201-228 ISSN: 2007-2627; ISSN (versión electrónica): 2007-3666

Pobreza y transferencias monetarias en comunidades mayas de México: José María Morelos y Sabán, Quintana Roo, 2011 Miguel Ángel Barrera Rojas* Oscar Iván Reyes Maya** Resumen En este artículo se aborda el rol que las transferencias monetarias condicionadas juegan en comunidades indígenas mayas de Quintana Roo para la reducción de la pobreza. Se analizará en primera instancia algunos conceptos fundamentales sobre el programa OPORTUNIDADES, para posteriormente analizar, mediante herramientas cuantitativas, la estructura del ingreso en dos comunidades indígenas del municipio de José María Morelos en Quintana Roo, México. Finalmente se plantean recomendaciones de política pública y de mejora de diseño de elementos en este tipo de programas. * Departamento de Ciencias Sociales y Políticas Universidad Intercultural Maya de Quintana Roo. miguel.barrera@uimqroo.edu.mx

** Estudiante de Doctorado en Economía Internacional y Desarrollo, Universidad Complutense de Madrid.

Palabras Clave: Distribución del ingreso; pobreza; transferencias monetarias; Quintana Roo.

Poverty and monetary transfers in Mexico´s mayan communities: José María Morelos and Sabán, Quintana Roo, Mexico, 2011 Abstract

oscaruach@gmail.com

This

article

addresses

the

role

that

conditionant

monetary

transferences play in indigenous Mayan communities of Quintana Roo for poverty reduction. First instance it will be analyzed some fundamental concepts about the program opportunities, to further analyze, using quantitative tools, the income structure in two indigenous communities in the municipality of José María Morelos, Quintana Roo, Mexico. Finally, recommendations are made in order to improve public policy and designed elements in this kind of programs.

Keywords: Income distribution; poverty; monetary transfers; Quintana Roo. JEL Classification: J38, R28, O15.

Recibido el 13 de marzo de 2013 Aceptado el 8 de octubre de 2013

Pobreza y transferencias monetarias…

202

I.

Introducción

Los programas de transferencias monetarias provenientes de políticas públicas dirigidas a sectores sumidos en pobreza tienen la finalidad de disminuir la vulnerabilidad de los hogares pobres de un país y de proveer seguridad de ingresos a las personas, ya que según autores como Holzmann & Jorgensen (2003a) y De la Torre (1994) el bajo o nulo ingreso impide a los hogares tener condiciones necesarias para hacer frente a la crisis económica y financiera que actualmente se registra. Asimismo estos programas a decir de Skoufias & Parker (2001) tienen un impacto positivo ya que condicionan la capacitación escolar para el pago de transferencias monetarias, lo que en el largo plazo se espera ayude a disminuir y sustituir el uso de recursos de transferencias por ingreso vía salario.

Conviene abordar la pobreza como una consecuencia de la existencia de empleos precarios, la proliferación de actividades económicas de baja productividad y remuneraciones provenientes de la economía informal (Offe, 1992; Rosanvallon, 1995; Fitoussi & Rosanvallon, 1997 ), y como resultado de políticas neoliberales que premian, privilegian y estimulan la oferta por sobre la demanda, lo que ha trastornado la función benefactora del Estado, tornándose éste asistencialista y al mismo tiempo criminali ador de la pobre a

n es e sen ido “la pobre a iene un

mayor vórtice en zonas donde las actividades económicas se encuentran terciarizadas o sucumben ante el subempleo de baja calidad, temporal y sin derechos colec i os ( as el

1: 48) como es el caso del estado mexicano de

Quintana Roo. La estructura productiva de Quintana Roo está volcada hacia dos actividades principalmente: Agro-forestales, en la zona sin costa y Turismo en la zona costera (Galletti, 1999), siendo esta última la actividad que mayor interés ha despertado en el ámbito académico. Por ello este documento plantea un estudio de caso sobre la estructura productiva de dos comunidades de la Zona Maya de Quintana Roo, México, que caracteriza la composición de los ingresos de sus hogares y en función de ello analiza en qué medida sus retribuciones son producto de su trabajo, venta de productos agrícolas, negocios propios, renta de propiedades y/o

Barrera Rojas y Reyes Maya

203

transferencias públicas y el peso que estas últimas juegan. Es importante señalar que aunque las encuestas (más adelante explicadas y justificadas) fueron levantadas en 2012 con apoyo de estudiantes maya parlantes, los datos hacen referencia a las características socioeconómicas de los hogares en el 2011.

Mapa 1. Ubicación de la zona de estudio.

Fuente: INEGI (2011), Mapoteca digital INEGI (2012).

La localidad José María Morelos, que también es cabecera municipal del municipio con el mismo nombre data de campamentos chicleros y madereros de mediados del siglo pasado. En 1974 con el nombramiento de Quintana Roo como estado y el natural nacimiento de entidades municipales, José María Morelos recibe la denominación municipio y la localidad del mismo nombre se erigió como cabecera municipal. Otro punto importante a recalcar de este sitio es que al ser paso obligado entre Chetumal, Quintana Roo y Mérida, Yucatán y de estar geográficamente entre 3 polos de desarrollo urbano en la península como son: Cancún, Playa del Carmen, Tulum, Quintana Roo ha desarrollado, además de la agricultura por contrato para los invernaderos de chile habanero, papaya y sandía, actividad económica en torno a la prestación de servicios de alimentarios y turísticos, así como hospitalarios básicos (Dachary & Arnaíz, 1990).

Pobreza y transferencias monetarias…

204

La localidad Sabán tiene su origen histórico en la Guerra de castas en 1847 (Reed, 1971) y es una localidad de alta concentración de población indígena dedicada a las labores del campo. Por su importancia política y demográfica tiene el grado de alcaldía.

Tabla 1. Datos demográficos y de IDH en Quintana Roo y localidades de estudio, 2005-2010.

Comunidad

José María Morelos

Sabán

Población (2005)

10.424

2.058

IDH (2005)

0,7656

0,6638

Alfabetización (2005)

0,9098

0,9017

Edu. Básica Completa (2005)

0,2492

0,2793

Índice de Marginación (2010)

-0,780225309

0,012134753

Grado de Marginación (2010)

Alto

Alto

Fuente: Elaborado con datos de INEGI (2005, 2010) y del Departamento de Estadística, Matemática y Cómputo de la Universidad Autónoma Chapingo.

Ambas localidades por su naturaleza rural de producción tienen frente a sí un reto importantísimo de crecimiento y desarrollo regional, mismo que es explicado por autores como Holzmann & Jᴓrgensen (2003b)

quienes plantean que la

urbanización trajo consigo dos cambios importantes: un debilitamiento de los mecanismos tradicionales e informales para la obtención de ingresos formales; y la multiplicación de estos ingresos. Es precisamente por lo anterior que los programas sociales de transferencias monetarias condicionadas juegan un papel preponderante especialmente en localidades indígenas como se demostrará posteriormente en este documento.

2. Perspectiva teórica de la investigación Desde la perspectiva teórica clásica de la economía, autores como Ricardo [1817] (1959) y Smith [1776] (1958), afirman que cuando el libre mercado sea implementado el óptimo económico se alcanzará y esto resultará en beneficio de todos los sectores productivos generando mayor empleo, mayores ingresos y en

Barrera Rojas y Reyes Maya

205

consecuencia mejoras en el nivel de vida de la sociedad en su conjunto. Otros autores como Marx [1867] (1982), Myrdal (1977), Sen (2001) e incluso Keynes [1936] (2003) afirman que la teoría clásica es errónea en su propuesta, ya que lejos de una mejora en los niveles de vida, la liberalización económica lo que ha provocado es incrementar la brecha entre los niveles de vida de los países desarrollados y subdesarrollados creando un círculo vicioso en el que las naciones con menor ingreso tienen pocas oportunidades de desarrollarse ya que carecen de los recursos necesarios, no sólo para la innovación tecnológica o creación de infraestructura que los haga competitivos, sino que no pueden ni siquiera acercarse al pleno empleo, dotar a todos sus ciudadanos de los bienes y servicios básicos como salud, alimentación y educación. Por lo que la falta de formación de capital humano se repite indefinidamente.

De lo anterior se desprende el hecho de asociar teóricamente que la desigualdad en el ingreso y la pobreza están condicionadas por factores macrosociales que están en función de las directrices del Estado, y que se relacionan directamente con las políticas de choque, ajuste y estabilización que afecta la demanda agregada y beneficia a la oferta agregada; y de factores microsociales asociados típicamente a las estrategias que las familias implementan para enfrentar los incrementos de precio de servicios públicos y de la canasta básica, caída de ingresos, salarios y alta dependencia a las transferencias gubernamentales (Offe, 1992; Boado & Fernández, 2005). En este sentido la importancia de la distribución del ingreso es que cuando ésta es muy desigual no se presentan las condiciones e incentivos que propicien el desarrollo y por lo tan o “la ma ni ud del in reso o al tiende a disminuir ya que el proceso de causación circular y acumulativa opera en sen ido ne a i o (Flores 1961:89) Para explicar dicho proceso conviene ver la desigualdad como la plantea Reygadas (2004), la cual se genera en función de la capacidad de los individuos para generar y re ener ri ue a y es e proceso iene su ori en en dos diferen es fac ores: “los externos que son aquellos que comprenden la posesión de recursos que permiten

206

Pobreza y transferencias monetarias…

producir o extraer más riquezas; utensilios, herramientas, maquinaria, medios de transporte, dinero, etc; y, los internos, que están dados por las capacidades interiorizadas como la capacidad de trabajo (cantidad, calidad y grado de comple idad); conocimien o crea i idad e in eli encia (Reygadas, 2004: 6). n es e sen ido

e la Torre afirma

ue en México “la desi ualdad en re las

personas pobres es menor ue en re las personas con in resos medios y al os (…)

Este efecto es posible, ya que el ingreso más importante para las personas pobres es el que proviene del trabajo y transferencias gubernamentales y no de la renta de sus bienes ( e la Torre 1994: 149-150).

El ingreso total familiar generalmente lo componen los ingresos que provienen del trabajo, del capital y de las transferencias públicas. La descomposición del ingreso según su origen es útil para conocer las desigualdades producto de cada rubro pues o

ue “en México las diferencias mayores en la dis ribución del

ingreso se deben a los ingresos correspondientes a sueldos y salarios, y no a los in resos produc o de capi al y propiedades

( ollás 1983: 33 )

s decir

ue en

érminos redis ribu i os de la ri ue a “en México debe redis ribuirse la propiedad y, paralelamente, aumentar la participación de la mano de obra en el ingreso nacional, pero conjuntamente con medidas que reduzcan las disparidades de sueldos y salarios ( ollás 1983: 345) Lo anterior cobra relevancia al ser situadas las comunidades objeto de estudio dentro del ámbito rural-indígena-campesina, donde la falta de tecnología y capital, así como la imposibilidad de acumular dichos factores de producción condicionan la capacidad de los hogares para lograr el desarrollo económico. En referencia a lo anterior, autores como Chayanov [1925] (1974) aseveran que la dinámica de producción campesina no puede ser estudiada desde un punto de vista puramente económico, puesto que el campesinado no emplea la variable de los salarios al utilizar para la producción mano de obra familiar que no tiene remuneración alguna durante el proceso, y por tanto,

la realización de sus

productos al terminar el ciclo agrícola no puede ser considerado un excedente, sino la retribución de su trabajo. Es decir, que dichas unidades no generan

Barrera Rojas y Reyes Maya

207

ingresos, sino únicamente un sustento familiar en tiempos muy precisos que corresponden a los procesos naturales que tiene la agricultura.

Es la estacionalidad agrícola una de sus características principales, pues esta determina las necesidades de fuerza de trabajo desiguales a lo largo del año, por tanto en este caso concreto el salario no debería estar absolutamente ligado a la manutención del trabajador (Chayanov, 1974). Cuando pusiera sus productos en el mercado, la economía campesina debería trasladar el costo de la manutención de su familia a lo largo del año vía los precios de los productos agrícolas, sin embargo dicho proceso no es posible al enfrentarse en el mercado con productores capitalistas que están produciendo con costos que contemplan el trabajo estacional de jornaleros agrícolas. Es así como los campesinos deben “asumir el costo social debiendo complementar su ingreso empleándose fuera de su parcela o en o ras ac i idades lo cual perpe ua la pobre a

(Bol inik

7:3 )

n es e

sentido se proponen subsidios a las unidades de producción que les permite estabilizar la manutención de la fuerza de trabajo a lo largo del año que contrarrestaría la transferencia de valor de las unidades campesinas a la economía capitalista vía el pago estacional de la mano de obra (Boltvinink, 2007). Sin embargo en las comunidades a ropecuarias de México “los subsidios a los ho ares no están enfocados a la estructura productiva agrícola, sino a la asistencia social, que han mantenido contenidos los precios de los productos agrícolas vía los apoyos provenientes del Estado y no con el incremento de rendimientos, ni por la disminución de cos os de la ma eria prima (Brambila

3: 59)

La asimetrías económicas entre la fuerza laboral campesina y su unidad de producción, ha acompañado otro tipo de relación con los mercados y la modernización social ha transformado al México rural mediante cambios importantes en las características de la fuerza laboral y en las fuentes de ingreso y empleo No obs an e es os cambios se enla an con “un proceso de desarrollo económico dinámico capaz de reducir la pobreza y la desigualdad. Por ende, las zonas rurales deben recurrir a la ayuda externa, en forma de transferencias

Pobreza y transferencias monetarias…

208

públicas y privadas, y cubrirlas necesidades básicas de una gran parte de la población

(Banco Mundial

n es e sen ido

5: 69)

e la Torre afirma

ue en México “la desi ualdad en re las

personas pobres es menor ue en re las personas con in resos medios y al os ( e la Torre, 1994:149). Este efecto es posible ya que el ingreso más importante para las

personas

pobres

es

el

que

proviene

del

trabajo

y

transferencias

gubernamentales y no de la renta de sus bienes (De la Torre, 1994: 150).

Incluso a en lo que respecta a las transferencias públicas, el nivel de desigualdad no tiende a disminuir, puesto que a pesar de observe un gran nivel de desigualdad entre entidades federativas en los recursos transferidos a sus gobiernos y en el gasto directo del gobierno federal, la desigualdad en los recursos públicos per cápita de los estados no está correlacionada con los niveles de pobreza. Puesto que aun las entidades federativas más pobres reciben en promedio la misma cantidad que los demás estados, en donde las variaciones dependen del tamaño de la población y no como una política en respuesta a la redistribución de la riqueza, por tanto a nivel Federal, el Estado incrementa inequidad en la distribución del ingreso al no hacer transferencias en función de la marginación, sino del número de habitantes (Banco Mundial, 2005).

Por tanto se plantea que el desarrollo de una región depende positivamente del nivel de ingresos en los hogares, pero negativamente de la pobreza y el nivel de desigualdad. Es así como se presenta este estudio de investigación bajo un enfoque en el que se analiza el aspecto económico de la desigualdad en la distribución del ingreso y del papel que las transferencias monetarias condicionadas juegan, teniendo en cuenta que siendo un estudio de caso analiza una pequeña parte de la problemática de la desigualdad en el desarrollo mundial y por tanto no pretende generalizar, pero si ofrecer un punto de partida al análisis de las poblaciones sujetas de estudio.

Barrera Rojas y Reyes Maya

209

3. Transferencias monetarias condicionadas. El programa OPORTUNIDADES en México América

Latina

desde

el

siglo

pasado

ha

sido

escenario

de

diversas

transformaciones en lo que su política social concierne. La tendencia en dichas políticas ha sido el asistencialismo, lo que autores como Soldano & Andrenacci (2005) plantean como intervenciones monetarias en grupos portadores de mayor riesgo relativo en la estructura socioeconómica de los países latinoamericanos.

Por ejemplo desde 1990 en Honduras se aplica el Programa de Asignación Familiar1 desde 1990, el cual tiene componentes de transferencias monetarias enfocadas a 3 sectores: educativo, materno-infantil y tercera edad; en Costa Rica el Programa SUPEREMONOS (ahora llamado AVANCEMOS2), que se implementó en el año 2000, tiene un enfoque hacia el componente escolar a través de un bono monetario; el programa BOLSA ESCOLAR3 implementado en 2001 en Brasil se enfoca al componente educación de niños y premia la no deserción escolar; en Jamaica en 2002 se implementó el PROGRAM OF ADVANCEMENT THROUGH HEALTH AND EDUCATION4

que atiende con transferencias condicionadas a estudiantes,

mujeres, discapacitados, población en pobreza y tercera edad; y en México el programa que actualmente opera como política social de transferencias monetarias es OPORTUNIDADES (Rawlings, 2004; Cogco & Rodríguez, 2007; Sottoli, 2008).

Si bien estos programas de transferencias fueron pensados como una solución en el corto plazo ante la liberalización económica y las crisis de la década de 1980 pareciera que no han arreglado del todo el problema de la desigualdad en el ingreso de hogares en umbral de pobreza, aunque han tenido éxito en ámbitos como el de incremento de la matrícula escolar, nutrición, mejora de vivienda y salud. Y tienen en la figura de las mujeres a la unidad fundamental de gestión y 1

Mayor información en http://www.praf.hn/ Mayor información en http://www.imas.go.cr/ayuda_social/avancemos.html 3 Mayor información en http://www.mds.gov.br/bolsafamilia 4 Mayor información en http://www.mlss.gov.jm/pub/index.php?artid=23 2

Pobreza y transferencias monetarias…

210

acción del recurso (Neckerman & Torche, 2007; Sottoli, 2008; Mc Call & Percheski, 2010, Díaz & Turner, 2012; Quaresma de Araujo, 2013).

Así, las evaluaciones de estos programas de transferencias, tienden a centrar su mirada fundamen almen e en el “aden ro de los mismos: población beneficiaria montos de las transferencias, contrapartidas exigidas, institucionalidad en que se inscriben, entre otros aspectos. El tiempo de implementación de estos programas y la particular coyuntura económica, social y política en que hoy se desarrollan (en otros aspectos, de crecimiento económico, de reducción del desempleo y la pobreza, de mayor intervención del Estado y de aumento del gasto social) hacen necesario avanzar más allá del conocimiento existente.

Durante el gobierno de Ernesto Zedillo, en 1997, se creó el programa federal PROGRESA como un aliciente a los problemas de pobreza que se suscitaban en aquel entonces. Para 2001, ya con Vicente Fox instalado en el poder PROGRESA cambia de nombre a OPORTUNIDADES y con ello se hacen modificaciones en algunos componentes. Las modificaciones a los componentes y reglas de operación giraron

en

rededor de

incrementar,

mediante

transferencias monetarias

condicionadas las capacidades de demanda de las familias en extrema pobreza a través de tres componentes: educación, salud y nutrición.

El componente educación está enfocado a incrementar la matrícula escolar de educación básica y media superior a través de transferencias condicionadas a la asistencia de niños y jóvenes a la escuela. Entre los principales efectos de este componente según autores como Levy & Rodríguez (2004) y Székely & Rascón (2005) está, efectivamente, el incremento de la matrícula escolar y un significativo descenso en el trabajo infantil. Sin embargo otros autores como González de la Rocha & Escobar (2002) plantean que existe una limitante importante en la cuestión de género y asistencia a la escuela, a pesar de que el ingreso que los hogares obtienen por la transferencia es mayor que el producto del sueldo de las jóvenes.

El componente salud y nutrición trabajan de forma similar. Se enfocan en prestar atención y prevención médica a todos los miembros de las familias que

Barrera Rojas y Reyes Maya

211

pertenecen al padrón de este programa. Los beneficios se reciben a través de la Secretaría de Salud federal y el Instituto Mexicano del Seguro Social. En el caso del componente nutrición existe un apoyo monetario para mejorar la calidad de los alimentos ingeridos por las familias, así como suplementos alimenticios para prevenir y erradicar la desnutrición en la niñez mexicana. Para estos componentes Levy & Rodríguez (2004) y Székely & Rascón (2005) plantean que si bien ha existido una mejora en la cuestión alimentaria y de nutrición, también se han incrementado los casos de conflictos y violencia familiar por el control y gasto de las transferencias, ya que para todos los componentes son las mujeres del hogar las que reciben el apoyo monetario.

Según datos de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) de 2000 a 2012 la cantidad de municipios en el país beneficiados con programas de transferencias monetarias del programa se ha visto incrementada (ver gráfica 1), misma situación para Quintana Roo, en donde sólo un municipio carece de cobertura de este programa. (gráfica 2).

Gráfica 1. Histórico de la cobertura de OPORTUNIDADES en municipios de México (2010-2012).

Fuente: Elaboración con datos de SEDESOL (2013).

212

Pobreza y transferencias monetarias…

Gráfica 2. Histórico de la cobertura de OPORTUNIDADES en municipios de Quintana Roo (2010-2012)

Fuente: Elaboración con datos de SEDESOL (2013).

En lo que respecta a número de localidades y de familias beneficiadas tanto en México (gráfica 3 y 4) como en Quintana Roo (gráfica 5 y 6) en el periodo 2000 – 2012 hay una marcada diferencia en la cobertura. Esto sin duda representa un reto doble para el Estado mexicano, pues en el corto plazo, este tipo de programas no ha logrado abatir la pobreza ni la desigualdad en el ingreso como se pensaba; y en el largo plazo, el incremento de familias y localidades beneficiadas causará una aún más pesada carga fiscal al erario gubernamental.

Barrera Rojas y Reyes Maya

213

Gráfica 3. Histórico de la cobertura de OPORTUNIDADES en localidades de México (2010-2012)

Fuente: Elaboración con datos de SEDESOL (2013).

Gráfica 4. Histórico de la cobertura de OPORTUNIDADES en localidades de Quintana Roo (2010-2012)

Fuente: Elaboración con datos de SEDESOL (2013).

214

Pobreza y transferencias monetarias…

Gráfica 5. Histórico de la cobertura de OPORTUNIDADES en familias de México (2010-2012)

Fuente: Elaboración con datos de SEDESOL (2013).

Gráfica 6. Histórico de la cobertura de OPORTUNIDADES en familias de Quintana Roo (2010-2012)

Fuente: Elaboración con datos de SEDESOL (2013).

Barrera Rojas y Reyes Maya

215

4. Metodología empleada Como variable dependiente para este estudio se tomó a la desigualdad, la cual se define como “la disparidad fundamen al

ue permi e a una persona cier as

opciones ma eriales y se las nie a a o ra (Ray 1998:16 ) y para su análisis se tomó en cuenta la dimensión Ingreso de las comunidades objetivo. Para estudiar la desigualdad, se utilizó un índice de la misma, que explicase cómo se distribuye esta variable entre un conjunto de individuos. Dentro del grupo de los índices de desigualdad que existen se calculó el índice de Gini para estimar la magnitud de la desigualdad en el ingreso de la re ión ya ue como señala Medina “A lo lar o de la his oria del análisis económico … parece exis ir consenso en el hecho de ue el indicador que ha tenido mayor aceptación en los trabajos empíricos es el denominado coeficiente de concentración de

ini (Medina

“facilidad de cálculo y de in erpre ación (Medina l coeficien e de

ini puede omar alores en re

1: 7) aunado a su

1: 5) y 1 “en donde si se obser an

valores cercanos a 0 menor desigualdad existe y mientras más cercano a 1 sea el alor la dis ribución del in reso es más desi ual

( ON VA

1 :

6) Para

contextualizar las observaciones del caso estudiado se consideró desigual la comunidad cuyo índice de Gini se encuentrase por encima de la desigualdad estatal y nacional al último dato disponible (0.4750 estatal y 0.5100 nacional para el 20105) y menos desigual cuando se encuentre por debajo de este indicador nacional y estatal.

La variable Ingreso Total (IT) que se construyó depende de las dimensiones del Ingreso Corriente Monetario (IM) y el Ingreso Corriente No Monetario (IN), lo cual se expresa: IT = IM + IN

5

Dichos datos son tomados del: Informe de pobreza y evaluación en el estado de Quintana Roo, 2012.

Publicado por CONEVAL y disponible electrónicamente en: <http://desarrollosocial.guanajuato.gob.mx/coneval/informe-quintana-roo.pdf>

Pobreza y transferencias monetarias…

216

El IT se define en base al Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI)

que elabora la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto en los Hogares

(ENI H) como las “percepciones en efec i o y o en especie recibidas duran e el periodo de referencia a cambio del trabajo asalariado a una empresa, institución a las órdenes de un patrón, incluye el ingreso en efectivo y/o en especie de un negocio agropecuario o no agropecuario, los rendimientos derivados de cooperativas de producción, así como los ingresos derivados de la posesión de activos físicos y no físicos, las transferencias recibidas y otros ingresos corrientes.

Comprende las percepciones por retiro de ahorro, la venta de bienes inmuebles, muebles o activos físicos o no físicos, la disposición de capital invertido, las transferencias y financiamientos recibidos, la recuperación de préstamos otorgados a otras unidades ajenas al hogar. Comprende el valor estimado a precios de menudeo, de los productos y servicios recibidos por otros hogares, instituciones sin fines de lucro o por parte del empleo asalariado del autoconsumo o au o suminis ro

(IN

I

5: 4 9) Además al i ual

ue en la

NI H se

considerará la estimación del alquiler de la vivienda que se hubiera tenido que pagar en caso de que la familia cuente con vivienda propia.

El diseño de la encuesta que se aplicó toma como base el cuestionario de la Encuesta Nacional a Hogares Rurales de México (ENHRUM), puesto que esta encuesta retoma la misma variable de la ENIGH pero adecua su cuestionario a comunidades rurales de México con características similares a las del caso de estudio. De esta forma, se seleccionaron de manera aleatoria simple a 25 de los hogares de las comunidades de estudio6. Por tanto, el presente estudio no pretende hacer una generalización, sino una caracterización que sirva como punto de partida a futuras investigaciones.

La estructura de la encuesta cuenta las características del hogar, con el fin de identificar cuáles son las particularidades de cada región más allá de lo reportado en censos y estadísticas; y, esgrime la estructura productiva para construir las

6

La cantidad de hogares se toma como se recomienda en la ENHRUM, mayor información en el manual del cuestionario alojado en http://precesam.colmex.mx/images/secundaria/ENHRUM/ENHRUM/Encuenta_Hogares2.htm

Barrera Rojas y Reyes Maya

217

variables de Ingreso Total tal y como lo hace la ENIGH, de modo que sea posible el cálculo del Índice de Gini a nivel localidad. Posterior a construir la variable IT, se estimaran los índices de Gini para la región a estudiar, la cual es el cociente del el área situada entre la curva de Lorenz y la línea de equi-distribución (recta de 45°), y el área del triángulo situado debajo de la recta de equi-distribución (Ray, 1998: 181); esta aproximación permite identificar un valor numérico cuya interpretación es qué tan alejada se encuentra una distribución de observaciones de una situación de perfecta igualdad. Matemáticamente se expresa:

∑∑

|

|

s a fórmula se ún Ray (1998:18 ) “se in erpre a como una función en donde existen m rentas distintas y en cada clase de renta j, las personas que reciben dicha renta se expresan como nj y nk. La doble sumatoria que está expresada en la fórmula, significa que se suman todas las k, manteniendo constantes las j, para posteriormente sumar todas las

o cual es e ui alen e a la suma de odos los

pares de diferencias de renta. Y al ser dobles todos los valores absolutos de yj-yk, la expresión se di ide con

“ e manera condensada la desi ualdad en el in reso

es G, n es el número de personas, yj e yk corresponde los ingresos de los individuos y el parámetro U representa la media del ingreso per cápita del país en su con un o es decir la ren a o al di idida por el número o al de personas (Ray, 1998:177), y se puede expresar como:

∑

Pobreza y transferencias monetarias…

218

5. Resultados En este apartado se exponen los resultados del trabajo realizado de campo de las comunidades de Sabán y José María Morelos para analizar la estructura del ingreso de los hogares y finalmente se presentan los cálculos de la desigualdad en la distribución del ingreso de los hogares correspondientes al año 2011.

Aplicados los cuestionarios, se procedió a su procesamiento en los paquetes estadísticos STATA y Gretl para calcular la distribución de los ingresos entre los hogares y principales indicadores sobre los mismos. Se observa como las retribuciones producto de la venta de productos agrícolas han disminuido, esto debido a que la población económicamente activa ha dejado de dedicarse al campo por cuenta propia, es decir, aunque la población de José María Morelos y Sabán laboran preponderantemente en el sector agrícola, esta actividad la desarrollan como jornaleros, dejando de lado, o bien atenuando, la producción por cuenta propia. Lo cual como se planteó de acuerdo a Boltvinik (2007) es sumamente riesgoso para el medio rural maya y mexicano en general pues los agricultores se están convirtiendo en fuerza de trabajo y dejan de ser productores.

5.1. Datos que Corresponden a Sabán, Quintana Roo para el Año 2011 En lo que respecta a la estructura de los ingresos de los Hogares de Sabán en el 2011, estos dependen básicamente de 2 rubros que explican el 75% de la variable IT: El rubro que corresponde a transferencias (públicas y privadas) explica el 37% del total, lo cual hace dependiente a los hogares de los programas gubernamentales implementados en el combate a la pobreza. El total de los ingresos de producto de la venta de productos agrícolas es de apenas el 19%, mientras que los salarios son la principal fuente de ingresos con un 38%, lo cual se debe al proceso de proletarización de los trabajadores agrícolas que han dejado de ser productores para convertirse en asalariados agrícolas (Boltvinik, 2007), por

Barrera Rojas y Reyes Maya

219

tanto su ingreso ya no depende de la cantidad de productos que puedan realizar en el mercado, sino del precio por jornal que se paga en las producciones agrícolas (véase Gráfica 7).

Gráfica 7: Estructura de los ingresos de Sabán, Quintana Roo 2011

Del total de los hogares encuestados en Sabán, solo 2 superan la línea de pobreza de patrimonio7, 3 más la pobreza de capacidades y finalmente 13 hogares se encuentran por debajo de la línea de pobreza alimentaria, lo cual quiere decir que en conjunto los ingresos generados por esos hogares no alcanza para satisfacer sus necesidades de alimentación (véase Gráfica 8), por tanto se puede observar una precariedad constante en toda la comunidad de Sabán, en donde los hogares prósperos son los rasgos atípicos y no la generalidad. La comunidad tiene

7

Las líneas de pobreza están calculadas con base en los ingresos, y se definen como: Pobreza alimentaria: Incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible para comprar sólo los bienes de dicha canasta. Pobreza de capacidades: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y educación, aun dedicando el ingreso total nada más que para estos fines. Pobreza de patrimonio: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así como realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar fuera utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios; para más información véase http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/glosario.es.do

Pobreza y transferencias monetarias…

220

un in reso promedio de $3 ’ 51 8 pesos al año en donde la diferencia en re el hogar más rico y el más pobre es de 4,6 veces.

Gráfica 8: Ingresos por hogar respecto a las líneas de pobreza, Sabán 2011

Fuente: Elaboración propia con base en las encuestas levantadas en el trabajo de campo y líneas de pobreza tomas de CONEVAL.

En lo que respecta a la distribución del ingreso en los hogares de Sabán, el coeficiente de Gini = 0,2442 cuyo valor es mucho más bajo que el estatal y el nacional. El coeficiente de Gini calculado para la variable ingreso tiene un error estándar de 0,0363 y un intervalo de confianza que va del 0,1686 al 0,3198 con un 95% de confiabilidad. (Tabla 2).

Tabla 2. Cálculo del coeficiente de Gini del Ingreso Total 2011 de los hogares de Sabán, Quintana Roo al 95% de confiabilidad.

Variable

Gini: Ingreso Hogares

Gini

Gini

Error

Límite

Límite

Muestral

Poblacional

Estándar

Inferior

Superior

0,2442

0,2559

0,0363

0,1686

0,3198

Fuente: Elaboración propia tomando la variable Ingreso Total de los Hogares basados en la encuesta del trabajo de campo de esta investigación y cálculos realizados en STATA y su complemento DASP.

La curva de Lorenz para la variable ingreso de los hogares de Sabán en el 2011 presenta una distribución muy cercana a la pendiente de 45° que significaría una distribución del ingreso equitativa a cada decil de la población (Véase Gráfica 9).

Por tanto, en esta comunidad aunque se distribuye de manera muy equitativa el ingreso, esto se debe por un nivel generalizado de pobreza en la comunidad.

Barrera Rojas y Reyes Maya

221

Gráfica 9. Curva de Lorenz de la Variable Ingreso Total de los hogares de Sabán Quintana Roo, 2011.

Fuente: Elaboración propia tomando la variable Ingreso Total de los Hogares basados en la encuesta del trabajo de campo de esta investigación y cálculos realizados Gretl.

5.2. Datos que corresponden a José María Morelos, Quintana Roo para el año 2011.

En la estructura de los ingresos en la comunidad urbana de José María Morelos se observa que el principal monto de los ingresos en los hogares se debe a salarios, además de presencia de actividades ganaderas cuya venta explica el 32%. Es de resaltar que las transferencias son apenas de importancia para los hogares de José María Morelos, cuyo monto está por debajo de la renta de inmuebles y terrenos (véase Gráfica 10). Por tanto, esta comunidad cuenta con una estructura productiva menos dependiente de las transferencias monetarias.

222

Pobreza y transferencias monetarias…

Gráfica 10. Estructura de los ingresos de José María Morelos, Quintana Roo 2011

Fuente: Elaboración propia con base en las encuestas levantadas en el trabajo de campo.

José María Morelos (gráfica 11) tiene un ingreso promedio por hogar de $104.397,47 pesos al año, no obstante 6 de los hogares encuestados no tienen ingresos suficientes para rebasar la línea de pobreza alimentaria (casi la mitad que en Sabán) y son solo 5 los que superan la pobreza de patrimonio. Dentro del muestreo se encuestó un hogar que corresponde a un ganadero de la región cuyos ingresos son el máximo valor observado ($819.000,00 al año) y hace que la diferencia entre el hogar más pobre y el más rico sea 40 veces.

Gráfica 11. Ingresos por hogar respecto a las líneas de pobreza, José María Morelos 2011

Fuente: Elaboración propia con base en las encuestas levantadas en el trabajo de campo.

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223

En lo que respecta a la distribución del ingreso en los hogares de José María Morelos, el coeficiente de Gini tiene un valor de 0,5231 el cual es mucho más alto que el estatal y el de la comunidad de Sabán, pero casi igual al nacional. El coeficiente de Gini calculado para la variable ingreso tiene un error estándar de 0,1104 y un intervalo de confianza que va del 0,2935 al 0,7527 con un 95% de confiabilidad de que el coeficiente del Gini tenga un valor que se ubique entre ese intervalo (véase Tabla 3). El cálculo del índice de Gini para esta comunidad hace evidente la gran desigualdad en la distribución del ingreso que ya se intuía de las magnitudes de los valores máximos y mimos.

Tabla 3. Cálculo del coeficiente de Gini del Ingreso Total 2011 de los hogares de José María Morelos, Quintana Roo al 95% de confiabilidad Variable

Gini: Ingreso Hogares

Gini

Gini

Error

Límite

Límite

Muestral

Poblacional

Estándar

Inferior

Superior

0,5231

0,5480

0,1104

0,2935

0,7527

Fuente: Elaboración propia tomando la variable Ingreso Total de los Hogares basados en la encuesta del trabajo de campo de esta investigación y cálculos realizados en STATA y su complemento DASP.

La curva de Lorenz para la variable ingreso de los hogares José María Morelos en el 2011 presenta una distribución muy distante de la pendiente de 45° que significaría una distribución del ingreso equitativa a cada decil de la población, sobre todo en los últimos dos deciles que acumulan casi el 60% de los ingresos totales de la comunidad (véase Gráfica 12). Por tanto, en esta comunidad a diferencia de Sabán, existe una mayor cantidad de riqueza que se distribuye inequitativamente ente los hogares.

Pobreza y transferencias monetarias…

224

Gráfica 12. Curva de Lorenz de la Variable Ingreso Total de los hogares de José María Morelos, Quintana Roo, 2011.

JMM 1

Curva de Lorenz

0.9

0.8

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0 0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

Fuente: Elaboración propia tomando la variable Ingreso Total de los Hogares basados en la encuesta del trabajo de campo de esta investigación y cálculos realizados Gretl.

6. Consideraciones finales En la estructura del ingreso de las comunidades estudiadas se pueden observar lo que los autores llaman la proletarización agrícola o descapesinazación (Boltvinik, 2007), ya que aunque productivamente tengan una estructura agropecuaria, los ingresos de los hogares están explicados cada vez más vía salarios, tal como lo han evaluado a nivel macro autores como Holzmann & Steen (2003a, 2003b), Levy & Rodríguez (2004), Banco Mundial (2005), Sottoli (2008), y McCall & Percheski (2010) entre otros y, en el caso concreto de Sabán se observa una gran dependencia de las transferencias públicas que no están orientadas a contrarrestar la estacionalidad característica de los ingresos que corresponden a los trabajadores agrícolas, ni la tenencia de tierra de tipo minifundista o la tecnificación de las unidades productivas, sino la sobrevivencia de los hogares. En este sentido, Sabán al tener una población casi en su totalidad campesina no solo se encuentra vulnerable a una estructura productiva poco diversificada, sino que depende de transferencias monetarias condicionadas que les permitan subsistir y cuya asignación federal y estatal no necesariamente obedecen a razones técnicas

Barrera Rojas y Reyes Maya

relacionadas con la marginación o pobreza, lo cual como lo plantean

225

Gollás

(1983), Chayanov (1974), De la Torre (1994), Reygadas (2004).

Con base a los resultados de la desigualdad respecto al ingreso, se hizo importante el análisis a diferentes niveles de agregación en términos geográficos, puesto que las mediciones del coeficiente de Gini presentan grandes diferencias respecto a la magnitud nacional, estatal y aun a nivel localidad. Por tanto, las políticas públicas deberían diferenciarse en función de la estructura productiva y social de ambas comunidades, puesto que actualmente se les aplican políticas de carácter nacional y apoyos estatales. No obstante, en esta investigación se hace evidente que aun a nivel municipal no se pueden hacer generalizaciones para las comunidades que lo componen pues presentan problemáticas específicas. Mientras en Sabán hace falta generar mayor nivel de ingreso, en José María Morelos se necesitan políticas redistributivas del mismo. Y en ambas comunidades es necesario un mayor desarrollo social que incremente los niveles de escolaridad de la población en general, así como la diversificación productiva para la transformación de los productos agropecuarios que se producen en la región y que la población de estas comunidades pueda acumular y generar su propio capital.

Es imprescindible hacer un llamado a los diseñadores de políticas públicas de índole social para ubicar la política asistencial en el marco de los regímenes de bienestar (mercados de trabajo, características y dinámicas familiares y arenas de actuación del Estado) de los que son parte. Son estos y no la política asistencial, los pilares fundamentales para avanzar, estacarse o retroceder en una reducción sustantiva y sostenible de la pobreza y fundamentalmente la desigualdad. En este sentido, es necesario problematizar un enfoque de reducción de la pobreza y la desigualdad que se enfoque excesiva y exclusivamente en ocasiones en la política asistencial. Asimismo, la mirada exclusiva al interior de los propios programas, tiende a favorecer las perspectivas individualizadoras y que criminalizan a las poblaciones pobres y en particular aquellas beneficiarias de las transferencias no contributivas. Pese a las mejoras en varios indicadores sociales, el escenario

226

Pobreza y transferencias monetarias…

donde desarrollan sus vidas los pobres no sólo de la zona maya, sino de todo nuestro continente, continúa plagado de enormes dificultades que tienden a consolidar las desigualdades en el ingreso impidiendo el desarrollo económico regional.

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(Re) industrializar para superar la desaceleración en México Isaac Leobardo Sánchez Juárez *

Resumen En el ámbito económico, uno de los mayores problemas que una nación puede enfrentar es la desaceleración del ritmo de producción de bienes y servicios, México desde 1982 padece un problema de este tipo. Para la teoría sectorial-estructural del crecimiento, su origen radica en la pérdida de dinamismo del sector industrial manufacturero, caracterizado por la presencia de rendimientos crecientes. El artículo ofrece evidencia de lo anterior y por tanto enfatiza la importancia de la política industrial. A partir de la revisión de la literatura sintetiza la política industrial implementada, las condiciones internacionales para la (re) industrialización, las restricciones que imponen los acuerdos comerciales firmados y finalmente propone los objetivos e instrumentos para una política industrial activa como eje central para superar la desaceleración. * Universidad Autónoma de Ciudad Juárez isaac.sanchez@uacj.mx

Palabras clave: Política industrial, desaceleración económica, (re) industrialización, México.

(Re) industrialize to overcome the slowdown in Mexico Abstract In the economic sphere, one of the biggest problems that a nation can face is the slowdown in the rate of production of goods and services, Mexico since 1982 have a problem of this type. For sectorial-structural theory of growth, its origin lies in the loss of dynamism in industrial manufacturing sector, characterized by the presence of increasing returns. The article provides evidence of the above and therefore stresses the importance of industrial policy. From the literature review summarizes implemented industrial policy, international conditions for the (re) industrialization, restrictions imposed by trade agreements and finally proposes the objectives and instruments for an active industrial policy as central to overcoming the slowdown.

Keywords: Industrial policy, economic slowdown, (re) industrialization, Mexico.

JEL Classification: O4, O25, L52

Recibido el 11 de febrero de 2013 Aceptado el 8 de octubre de 2013

230

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

Introducción* Este artículo tiene como objetivo demostrar que desde hace poco más de treinta años la economía mexicana experimenta una desaceleración en su crecimiento económico y que ello puede explicarse por la pérdida de dinamismo de las industrias manufactureras, lo cual es congruente con el paradigma sectorial estructural del crecimiento.

En el pasado (1950-1981) cuando la meta era industrializar, hubo dinamismo, mientras que de 1982 a la fecha cuando ésta idea se abandonó y fue sustituida por la estabilización macroeconómica y políticas de corte horizontal, el resultado ha sido la desaceleración.

La hipótesis de trabajo afirma que la razón, principal (no exclusiva), por la cual se ha desacelerado la economía es la insuficiencia dinámica manufacturera. Por lo tanto, resulta indispensable el análisis de la política industrial, ya que ésta ha fallado o bien ha estado ausente, en virtud de lo anterior se requiere un cambio en la estrategia gubernamental en la materia para reactivar el crecimiento. Se cree que la reindustrialización del país puede detonar el crecimiento y con ello ampliar las oportunidades para mejorar el nivel de vida de la población.

Atendiendo a lo anterior, el documento se estructuró en cuatro secciones. En la primera se expone el problema, se demuestra la desaceleración del crecimiento económico mexicano. En la segunda se presenta una síntesis de trabajos de investigación que han estudiado el origen del problema, lo que permite apreciar la contribución de este artículo a la literatura. En la tercera se presenta evidencia econométrica que apoya la hipótesis propuesta. En la cuarta, se revisa la política industrial implementada, las condiciones para una reindustrialización, los límites que imponen los acuerdos comerciales firmados y finalmente se exponen los

*

Se agradecen los comentarios de los tres dictaminadores anónimos que han permitido mejorar sustancialmente el trabajo presentado.

Sánchez Juárez

231

objetivos a instrumentos de una nueva política industrial activa como estrategia central para superar la desaceleración.

1. Desaceleración económica en México Se utiliza el término desaceleración para indicar una situación en la que la economía crece por debajo de su potencial histórico y con relación a otros países.

Dicho proceso como se puede ver en la gráfica 1 no ha sido transitorio, sino una tendencia estructural. La economía ha crecido muy poco desde 1982 y hasta la fecha, en promedio anual lo hizo 0.59 por ciento, mientras que de 1940 a 1981 lo hizo en 3.1 por ciento.

4.2 4.1

4 3.9 3.8 3.7 3.6 3.5 2010

2007

2004

2001

1998

1995

1992

1989

1986

1983

1980

1977

1974

1971

1968

1965

1962

1959

1956

1953

3.4 1950

logaritmos de dólares constantes

Gráfica 1 Evolución del ingreso per cápita en México (2010=100)

Fuente: Elaboración propia con datos de The Conference Board.

México crece poco con relación a lo que logró cuando confió en la industrialización, pero también al comparar su desempeño con el de otros países, particularmente Corea del Sur que a principios de los años cincuenta tenía un

232

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

ingreso tres veces inferior al del primer país y hoy en día dicha relación se ha revertido como resultado de un crecimiento promedio anual de 5.33 por ciento entre 1982 y 2010. En idéntico periodo China creció 6.58 por ciento, India 4.18 por ciento y Brasil 1.23 por ciento.

La falta de crecimiento económico se ha traducido en una gran cantidad de problemas adicionales para la economía, entre los que se encuentran el creciente número de personas viviendo en situación de pobreza, la incapacidad para crear empleos que atiendan las necesidades de la creciente fuerza laboral y la proliferación de la informalidad en todas las regiones del país, entre muchos otros males. La economía mexicana se encuentra atrapada en el subdesarrollo y revertirlo implica crecer como condición necesaria, de aquí la importancia que tiene entender el origen de la desaceleración, dicha tarea se realiza en las siguientes secciones.

2. Explicaciones de la desaceleración El artículo propone que la causa de la desaceleración es la insuficiencia dinámica manufacturera, lo que remite al estudio de la política industrial; no obstante, existen otras explicaciones del problema. En lo que sigue se presenta un resumen de trabajos de investigación que se han abocado a estudiar el crecimiento económico en México.

Fuji, (2000), concluye que el magro crecimiento se explica por el sector externo.

En los últimos años, toda fase de crecimiento ha generado de modo sistemático un déficit en la balanza en cuenta corriente que a la postre es imposible financiar con el ingreso de capitales. La alta elasticidad de las importaciones, rasgo tradicional de la economía creció a raíz de la apertura externa. Ello se debió a que la industrialización por sustitución de importaciones redundó en una base industrial considerable, pero que en gran parte no podía competir con los productos importados, por lo que sobrevivía al amparo de la protección. El

Sánchez Juárez

233

acelerado desmantelamiento de ésta no permitió que la mayoría de las empresas industriales se pusiera en posición de afrontar las nuevas condiciones de mercado.

Así, los productos importados se apoderaron del mercado de bienes de consumo y, en particular, de intermedios y el de bienes de capital. Esta situación contribuyó a debilitar los encadenamientos entre las ramas de la manufactura, por lo que el crecimiento de la industria pasó a repercutir cada vez más directamente, y en forma más que proporcional, en las importaciones manufactureras. Esto ha ocurrido tanto en las ramas exportadoras como en las orientadas al mercado interno.

Para Huerta (2004) no se cuenta con el financiamiento interno para el crecimiento y los flujos externos se reducen al dejar de ofrecer la economía condiciones de rentabilidad. A lo que se suman las políticas monetarias y fiscales de carácter restrictivo. De acuerdo con Perrotini (2004), el régimen de inversión productiva insuficiente que prevalece desde la crisis de deuda externa, las políticas de ajuste, estabilización macroeconómica y cambio estructural en combinación con los vacíos institucionales de la economía mexicana propiciaron un ambiente macroeconómico adverso para la inversión productiva y, por tanto, una reducción de la tasa de acumulación de capital. La resultante pérdida de empleo y producto es la inevitable contraparte del éxito de las políticas antiinflacionarias.

Dos especialistas en el tema como Moreno-Brid y Ros (2004), consideran que la causa del problema radica en la menor participación del Estado en actividades económicas relevantes, especialmente documentan la caída en la inversión en infraestructura como determinante próximo del lento crecimiento.

Tello (2007), en base a un análisis histórico de la economía mexicana asegura que el problema se debe al cambio de modelo económico, de uno con fuerte participación estatal y apoyo para el desarrollo industrial a otro que favorece al mercado y se basa en las exportaciones de manufacturas con alto contenido de insumos importados.

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

234

Según Ros (2008) el determinante próximo del lento crecimiento de la economía mexicana es una baja tasa de inversión y cuatro factores la limitan: la reducida inversión

pública,

un

tipo

de

cambio

real

apreciado

desde

1990,

el

desmantelamiento de la política industrial durante el periodo de reforma y la falta de financiación bancaria. Ibarra (2008), apoya esta hipótesis al sostener que la ralentización en el crecimiento se debe a la atonía de la inversión como consecuencia de un tipo de cambio real sobrevaluado durante la desinflación, lo que se agrava por la merma a largo plazo de la razón PIB/capital.

Para de María y Campos et al. (2009) la desaceleración prevaleciente obedece a las bajas tasas promedio de inversión en la economía nacional y en particular en el sector productivo; así como al comportamiento que tuvieron diversas políticas clave como son la fiscal, monetaria, cambiaria, financiera y de apertura exterior, en el marco de un modelo que privilegia la estabilidad macroeconómica y los equilibrios fiscales. Pero también a la ausencia de estrategias apropiadas en las esferas sectorial (agropecuario, manufacturas y servicios) y regional.

Para Hanson (2010), el bajo crecimiento económico es el resultado de la combinación de factores internos y externos. Entre los primeros señala la existencia de mercados de crédito que funcionan pobremente, la distorsión en la oferta de insumos no comerciables internacionalmente e incentivos informalidad

A ni el ex erno considera

ue el país

a la

iene “mala suer e

al

exportar bienes que China vende, en lugar de bienes que China compra.

Gerber (2012) compara el crecimiento ocurrido en China con el mexicano y encuentra que el primer país debe su éxito a la acumulación de capital y crecimiento de la productividad total factorial. Aunado a lo anterior, demuestra que la ubicación también tiene algo que decir en relación a las diferencias de crecimiento entre estos dos países, China está mejor localizado al poder extender en varias direcciones su comercio, mientras que México lo limita con los Estados Unidos. Otra variable que explica las diferencias son las instituciones políticas, las cuales son menos centralizadas en China, lo que permite que cada región cuente

Sánchez Juárez

235

con recursos propios que impulsan la tasa de crecimiento económico. De particular interés para este trabajo, es el énfasis que se hace al final en la importancia de la política industrial activa y la transferencia de tecnología por medio de la IED. Finalmente, Kehoe y Meza (2013) concluyen que el crecimiento en el periodo 1950-1981 estuvo conducido por la urbanización, la industrialización y la educación, mientras que de 1982 a la fecha la desaceleración se debe a que las reformas destinadas a liberalizar el comercio y la inversión se retardaron, además consideran que las reformas deben profundizarse para elevar la productividad, ya que su caída explica la desaceleración. Entre las reformas que proponen se encuentra la del sistema financiero, mercado laboral, energética, competencia, telecomunicaciones y productividad. Todo esto parece estar en sintonía con la actual política federal implementada (2012-2018), lo que revela la conexión que existe entre quienes elaboran la política y cierto grupo de académicos educados en los Estados Unidos, como estos últimos que se han citado.

3. Desindustrialización y desaceleración Existen diferentes interpretaciones teóricas del crecimiento económico (muchas de las cuales se resumen en el trabajo de Helpman, 2007). Esta investigación ha partido de la observación de las condiciones de la economía mexicana de los últimos años y considera que el marco que mejor ajusta a esta realidad es el propuesto por Kaldor (1966), quien elaboró un modelo basado en tres leyes para explicar las diferencias en las tasas de crecimiento económico entre países. Según la primera ley, la tasa de crecimiento del PIB manufacturero es causa positiva del crecimiento del PIB global de una economía.

De acuerdo con este paradigma, las manufacturas son vitales para el crecimiento por las siguientes razones (Sánchez, 2012:139-140): 1) Son actividades con

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

236

rendimientos crecientes, lo que significa que la producción siempre se multiplica por una cantidad mayor que la de insumos que se agregan; 2) generan recursos, los insumos entran en el proceso de producción y terminan como bienes de consumo intermedios o de capital; 3) por la complejidad e innovación que integra su realización, normalmente tienen una elasticidad ingreso de la demanda elevada; 4) precisamente, dado que los precios de los productos que generan son más elevados que los de otros sectores, como el agropecuario, las manufacturas favorecen la relación de términos de intercambio en el comercio internacional; 5) contribuyen a superar la restricción de balanza de pagos de un país, ya que por un lado incrementan las exportaciones, y por el otro los ingresos generados por ellas permiten realizar una mayor cantidad de importaciones; siempre y cuando se generen los productos apropiados, los que más se demandan; 6) su papel como fuente de innovación y difusión tecnológica; y 7) por sus encadenamientos productivos hacia adelante y hacia atrás con el resto de sectores.

La segunda ley de Kaldor o ley Verdoorn (1949) implica que la productividad laboral manufacturera es endógena y se explica por la tasa de crecimiento de la producción en ese sector. Como se sabe por la primera ley, la expansión de las manufacturas, como resultado de los rendimientos crecientes, generará menores costos de producción. Esto implica un mayor excedente para ser reinvertido en las manufacturas. La reinversión da como resultado mayores y mejores dotaciones de capital

lo

que

incrementará

la

productividad

laboral

en

la

industria

manufacturera, creando un círculo virtuoso de acumulación.

La tercera ley de Kaldor apunta que, la tasa de crecimiento de la productividad total de la economía se determina de forma positiva por la tasa de crecimiento del PIB manufacturero y negativamente por la tasa de crecimiento del empleo no manufacturero. La lógica de esta relación es que un rápido crecimiento de las manufacturas incrementará la productividad manufacturera (y de aquí el PIB por trabajador) a través de la ley Verdoorn. De hecho, con un excedente laboral en la agricultura y el sector servicios, un rápido crecimiento de la manufactura

Sánchez Juárez

237

aumentará el crecimiento de la productividad en este sector por los incrementos de las transferencias sectoriales de trabajo desde el resto de la economía (donde se encuentra en condición de subempleo o desempleo disfrazado) a la manufactura. Como el trabajo se mueve de la agricultura donde la productividad marginal de trabajo es reducida hacia la manufactura donde ésta es alta, la productividad termina por incrementarse. De aquí se tiene que una rápida tasa de declive del empleo no manufacturero incrementará el crecimiento de la productividad1.

De esta forma, para el marco teórico kaldoriano el tipo de actividades en las cuales una economía se especializa ayuda a entender las razones de su dinamismo o estancamiento; siguiendo este paradigma, una región especializada en actividades manufactureras y en crecimiento tenderá a crecer y divergir respecto a aquellas que se especializan en actividades agropecuarias, comerciales y/o de servicios. A través de los beneficios que un rápido crecimiento manufacturero trae consigo, las regiones se involucran en un proceso acumulativo de progreso con el consecuente declive relativo de otras regiones (Sánchez, 2012: 141-142).

Establecido

lo

anterior,

lo

que

se

hace

a

continuación

es

evaluar

econométricamente la relación de causalidad que existe entre la series de PIB total, PIB industrial y manufacturero. Como se expone existe evidencia según la cual la producción manufacturera es causa estadística del PIB, lo que favorece la hipótesis del paradigma kaldoriano o sectorial-estructural, la cual establece que las manufacturas son el motor del crecimiento y de aquí el énfasis puesto en la política industrial en la siguiente sección.

Pero

antes

conviene

desindustrialización

anotar

(también

algunas llamada

cifras antes

que

dan

cuenta

insuficiencia

de

la

dinámica

manufacturera). Primero, en el periodo 1935-1982 la tasa de crecimiento

1

Existe una amplia literatura que demuestra cada una de las tres leyes de Kaldor, para un resumen de la misma se recomienda revisar el trabajo de Sánchez (2011).

238

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

promedio de la producción manufacturera fue 6.7 por ciento, mientras que de 1983 a 2010 fue 2.4 por ciento. En segundo lugar, la productividad del trabajo en las industrias manufactureras durante el periodo 1951-1982 creció a una tasa media de 3.5 por ciento anual, mientras que de 1983 a 2010 creció 2.2 por ciento.

En tercer lugar, durante el periodo 1951-1982 los puestos de trabajo en la manufactura crecieron a una tasa media de 3.9 por ciento anual y en 1983-2010 apenas lo hicieron 0.3 por ciento anual (Calva, 2012:16-19).

Regresando al ejercicio estadístico, se utilizaron dos grupos de series de tiempo para verificar la causalidad entre las variables de interés según el marco teórico elegido. El primer grupo se integró por los logaritmos del PIB total y PIB industrial (incluye minería, construcción, manufacturas y electricidad, gas y agua), en valores reales de 1993, del primer trimestre de 1982 al cuarto trimestre del 2009.

El segundo grupo se integró por las series de los logaritmos del PIB total y PIB manufacturero, en valores reales de 1993, del primer trimestre de 1982 al cuarto trimestre del 2009.

Con las series se siguieron cuatro etapas: en la primera se analizó la estacionariedad, en la segunda se analizó la cointegración (procedimiento de Engle y Granger), en la tercera se realizó un modelo de corrección del error y en la cuarta se indagó la relación y dirección de causalidad (test de Granger). A continuación se muestran los resultados.

Sánchez Juárez

239

Cuadro 1. Prueba de raíces unitarias para el PIB total de México 1982.1-2009.4 Hipótesis nula: Exógenas: Rezagos: Test estadístico Dickey-Fuller Aumentado Valores críticos:

Hipótesis nula: Exógenas: Rezagos: Test estadístico Dickey-Fuller Aumentado Valores críticos:

Hipótesis nula: Exógenas: Rezagos: Test estadístico Dickey-Fuller Aumentado Valores críticos:

Log del PIB total tiene raíz unitaria Intercepto y tendencia 10 con 12 como máximo, CIA

Nivel 1% Nivel 5% Nivel 10% Log del PIB total tiene raíz unitaria Intercepto 10 con 12 como máximo, CIA

Nivel 1% Nivel 5% Nivel 10% D (log PIB total) tiene raíz unitaria Intercepto 7 con 12 como máximo, CIA

Nivel 1% Nivel 5% Nivel 10%

Estadístico t -3.043 -4.049 -3.454 -3.152

Probabilidad .1256

Estadístico t 1.028 -3.496 -2.890 -2.582

Probabilidad .9967

Estadístico t -3.545 -3.495 -2.889 -2.581

Probabilidad .0086

Cuadro 2. Prueba de raíces unitarias para el PIB industrial de México 1982.1-2009.4 Hipótesis nula: Exógenas: Rezagos: Test estadístico Dickey-Fuller Aumentado Valores críticos:

Hipótesis nula: Exógenas: Rezagos: Test estadístico Dickey-Fuller Aumentado Valores críticos:

Hipótesis nula: Exógenas: Rezagos: Test estadístico Dickey-Fuller Aumentado Valores críticos:

Log del PIB ind tiene raíz unitaria Intercepto y tendencia 6 con 12 como máximo, CIA

Nivel 1% Nivel 5% Nivel 10% Log del PIB ind tiene raíz unitaria Intercepto 6 con 12 como máximo, CIA

Nivel 1% Nivel 5% Nivel 10% D (log PIB ind) tiene raíz unitaria Intercepto 2 con 12 como máximo, CIA

Nivel 1% Nivel 5% Nivel 10%

Estadístico t -2.147 -4.047 -3.453 -3.152

Probabilidad 0.5135

Estadístico t 0.761 -3.493 -2.889 -2.581

Probabilidad 0.9929

Estadístico t -6.154 -3.493 -2.889 -2.581

Probabilidad 0.000

En el cuadro 1 se presentan las pruebas de estacionariedad Dickey-Fuller Aumentada (DFA) para el PIB total y en el cuadro 2 las del PIB industrial, suponiendo como hipótesis nula la existencia de raíz unitaria tanto en los niveles

240

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

de las series como en sus primeras diferencias. El número de rezagos utilizados se generó de manera automática usando el Criterio de Información de Akaike (CIA).

Basándose en los t-estadísticos DFA para las series en niveles no se puede rechazar la hipótesis nula de raíz unitaria, mientras que en diferencias sí se puede rechazar la existencia de raíz unitaria. De esta forma, la evidencia sugiere que los niveles del log del PIB total e industrial son integrados de orden 1.

Dado que para las dos variables consideradas se presenta raíz unitaria en los niveles y estacionariedad en primeras diferencias, es teóricamente posible realizar el test de cointegración. La relación de largo plazo entre el logaritmo del PIB industrial y el PIB total puede ser detectada por el método de cointegración desarrollado por Engle y Granger (1987).

De acuerdo con este método, se estima una ecuación estática (todas las variables se expresan en el tiempo t) por mínimos cuadrados ordinarios, a la cual se denomina regresión de cointegración (cuadro 3). Se verifica que los parámetros sean estadísticamente significativos y tengan el signo correcto. El siguiente paso consiste en verificar que los residuos generados por la regresión de cointegración sigan un proceso estacionario. De ser así, se puede afirmar que las series consideradas mantienen una relación estable o de equilibrio de largo plazo, y por tanto están cointegradas. Sin embargo, ello no permite hablar de causalidad, ni de endogeneidad o exogeneidad. Esto se prueba hasta el final.

Cuadro 3. Ecuación de cointegración Variable dependiente: Método: Muestra: Observaciones: Variable C Log PIB industrial R2 ajustada

Log PIB total Mínimos cuadrados ordinarios 1982.1-2009.4 112 Coeficiente 2.2719 0.7994 0.9592

Error estándar 0.1334 0.0156 F estadístico

Estadístico t 15.027 51.157 2617.08

Probabilidad 0.0000 0.0000

Sánchez Juárez

241

Los resultados de la regresión de cointegración presentan los signos correctos y son estadísticamente significativos, por lo que se procedió a realizar la prueba de raíz unitaria sobre los residuos de este modelo. En el cuadro 4 se presenta el resultado de la prueba de raíz unitaria de los residuos; se confirma que estos siguen un proceso estacionario y por tanto las series están cointegradas.

Cuadro 4. Prueba de cointegración Hipótesis nula: Exógenas: Rezagos:

Residuos con raíz unitaria Intercepto 4

Test estadístico Dickey-Fuller Aumentado Valores críticos:

Nivel 1% Nivel 5% Nivel 10%

Estadístico t -5.354 -3.493 -2.888 -2.581

Probabilidad 0.0000

Conociendo que las series están cointegradas el paso siguiente consiste en realizar un modelo de corrección del error con los residuos generados en la regresión de cointegración con rezago, que debe pasar todas las pruebas de correcta especificación, de modo que permita realizar el test de causalidad de Granger. De acuerdo con Engle y Granger (1987) si las series están cointegradas, la causalidad existe en alguna dirección. En el cuadro 5 se presenta dicho modelo.

Cuadro 5. Modelo de corrección del error Variable dependiente: D(PIB total) Método: Mínimos cuadrados ordinarios Muestra: 1982.2-2009.4 Observaciones: 116 Variable Coeficiente Error estándar Estadístico t C 0.0006 0.0015 0.4337 D(PIB industrial) 0.5397 0.0945 5.7084 -0.3165 -4.3801 Residuos (-1) 0.0722 2 R ajustada 0.4162 F estadístico 40.21 Errores estándar y covarianza consistentes con heterocedasticidad de White.

Probabilidad 0.6653 0.0000 0.0000

242

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

Gráfica 2. Bondad de ajuste de la ecuación de cointegración por el método de EG

El modelo muestra una bondad de ajuste aceptable y la ecuación estimada cumple satisfactoriamente con todos los supuestos de correcta especificación. El termino -0.3165 es el Mecanismo de Corrección del Error (MCE) y presenta el signo correcto. El signo negativo actúa para reducir el desequilibrio en el próximo periodo, en este caso trimestralmente. Si las variables están en desequilibrio en el periodo t-1, entonces el MCE opera para restaurar las variables gradualmente hacia el equilibrio en el periodo t o en el futuro. Así, la desviación del PIB total respecto a su nivel de equilibrio de largo plazo se corrige trimestralmente en un 3.1 por ciento aproximadamente. Dicho lo anterior se aplicó el test de causalidad de Granger para verificar la dirección dependencia2.

2

Se siguieron los mismos pasos con la serie de producción manufacturera, aunque no se reportan los cuadros por falta de espacio, pueden ser enviados a quien lo desee vía electrónica.

Sánchez Juárez

243

Cuadro 6. Test de causalidad de Granger entre el PIB total y PIB industrial Rezagos: Muestra: Observaciones: Hipótesis nula: PIB t no es causa Granger del PIB ind PIB ind no es causa Granger del PIB t

10 1982.1-2009.4 102 Estadístico F 1.194 3.651

Probabilidad 0.3073 0.0005

Cuadro 7. Test de causalidad de Granger entre el PIB total y PIB manufacturero Rezagos: Muestra: Observaciones: Hipótesis nula: PIB t no es causa Granger del PIB man PIB man no es causa Granger del PIB t

2 1982.1-2009.4 110 Estadístico F 0.997 5.798

Probabilidad 0.3797 0.0041

Los resultados confirman que el PIB industrial y el manufacturero causan el PIB total, resultado que respalda la hipótesis sostenida. Las manufacturas representan el motor del crecimiento económico y puede asegurarse que la causa principal detrás

de

la

desaceleración

económica

en

México

obedece

a

la

desindustrialización de la que se daba cuenta con las cifras líneas arriba.

4. Reindustrializar para superar la desaceleración Desde un punto de vista sectorial-estructural, la desaceleración en México puede entenderse como el resultado del descuido de la planta industrial, manufacturera, para

tener

mayor

precisión;

se

ha

experimentado

un

cierto

tipo

de

desindustrialización (las industrias crecen menos que en el pasado y en su mayoría lo que se exporta obedece al sector maquilador), por lo tanto, este artículo propone reindustrializar el país, convertir a la política industrial en una prioridad nacional y no continuar por el camino marcado durante las últimas cinco administraciones federales que la han marginado y la han vuelto un instrumento pasivo para el crecimiento y generación de empleo. Se propone esencialmente establecer una política industrial activa que reconozca la existencia de subsectores y ramas de actividad estratégicos que deben ser apoyados con

244

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

recursos financieros, capacidades tecnológicas y de innovación, ya que de lo contrario el país será un mero seguidor de los esfuerzos realizados por los países desarrollados y en especial del ritmo marcado por los líderes asiáticos, europeos y americanos. Teniendo en cuenta tal finalidad, esta sección se aboca a reflexionar en torno a la lógica detrás de la política industrial vigente, las condiciones internacionales para la reindustrialización, los límites que imponen los acuerdos comerciales firmados y finalmente los objetivos e instrumentos de una política industrial activa.

4.1 Política industrial en el pasado reciente La política industrial adoptada en el país puede dividirse en dos periodos, el primero de 1940 a 1980, en donde el Estado estimuló el proceso de acumulación de capital y tuvo un papel protagónico y el segundo de principios de la década de los ochenta a la fecha que se distingue porque el Estado fue marginado, se privilegiaron las políticas macroeconómicas de estabilización, la apertura comercial, la desregulación y la privatización. Durante el primero la economía creció, mientras que durante el segundo se presenta la desaceleración.

Pero no todo fue perfecto durante el primer periodo, ya que el patrón de industrialización se caracterizó por un amplio proteccionismo, las políticas industriales se centraron en la sustitución de importaciones, pero sin haber puesto énfasis en la innovación; la mayoría de los instrumentos de política se enfocaron en facilitar la adquisición de tecnología extranjera, sin darle importancia a la productividad, la eficiencia y el aprendizaje (Vergara, 2012:58).

Como resultado de la protección que se brindó a la industria, la calidad de los productos y sus precios se distanciaron de los establecidos por otros países, particularmente del mundo desarrollado, como consecuencia de esto, la industria mexicana fue perdiendo competitividad. No obstante, algunas ramas lograron

Sánchez Juárez

245

crecer: entre ellas, la de energéticos, el transporte, las comunicaciones, los ferrocarriles y teléfonos, lograron modernizar sus instalaciones como respuesta al estímulo de la demanda interna así como a la IED (Vergara, 2012:65).

La política industrial durante el primer periodo se caracterizó por una amplia protección que incentivó a las empresas nacionales y extranjeras a producir por debajo de su capacidad potencial con elevada rentabilidad resultado de un mercado cautivo. Los empresarios de la época no estaban interesados en mejorar el proceso productivo e integrar el cambio tecnológico, se apostó poco a la innovación y a la incertidumbre asociada con ella. Sin progreso tecnológico, el tiempo revelaría las fallas del modelo centrado en el mercado interno y la protección, ya que al abrirse la economía, un paso obligado por las circunstancias y el nuevo contexto internacional, la planta productiva no tenía posibilidades de competir.

El Estado destinó una buena parte del presupuesto al apoyo de industrias necesarias para el país, pero también desvió con fines no productivos grandes cantidades de recursos, para ello tuvo que recurrir tanto al mecanismo de creación de circulante como al de endeudamiento, todo lo cual terminó cobrando factura y poniendo fin a la estrategia seguida hasta ese momento.

Apareció entonces la visión ortodoxa de la economía, según la cual las políticas activas de industrialización generan distorsiones en los precios relativos, lo que provoca ineficiencias en la asignación de recursos que obstaculizan el crecimiento y bienestar. La estrategia a partir de entonces consistió en concentrarse en el comercio exterior, suprimir la mayor parte de instrumentos de fomento sectorial, promover políticas horizontales y permitir que las fuerzas del mercado determinaran a los ganadores y perdedores de la economía. Durante la segunda etapa de la política industrial, se consideró que la competencia externa presionaría a los empresarios a introducir cambios técnicos que terminarían acelerando la productividad y de aquí el crecimiento.

246

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

Para las autoridades, desde principios de los ochenta hasta la actualidad, la contribución del Estado al crecimiento, consiste únicamente en la creación de un marco de estabilidad macroeconómica, entendida como inflación decreciente, finanzas públicas equilibradas y altos niveles de reservas internacionales. La estabilidad es considerada desde hace ya más de treinta años la condición necesaria y suficiente del desarrollo, se piensa que ella dinamiza la inversión e impulsa el crecimiento. Por la información que se ha presentado en este artículo, se sabe que existe una fuerte discrepancia entre esta idea y los resultados, lo que invita a un cambio, a retomar la industrialización del país como una prioridad en la agenda gubernamental3.

4.2. Condiciones internacionales para la reindustrialización Las condiciones existentes de 1940 a 1980 ya no existen, todos los países, particularmente los emergentes como México, se encuentran sometidos a la presión de distintos organismos internacionales, particularmente en lo referente a comercio exterior y propiedad intelectual, sumado a lo anterior, se ha modificado la división espacial del trabajo y reconfigurado la forma en la que se llevan a cabo los procesos productivos. Todos estos cambios deben considerarse para la elaboración de una estrategia realista de desarrollo industrial.

Existen, de acuerdo con Minian (2012:25-33), cuatro grandes tendencias que configuran los nuevos estándares de la industrialización. La primera es la evolución de los países desarrollados, que les lleva a tener mayores fundamentos en la ciencia, la tecnología y la innovación. Esto obliga a los emergentes a contar con estructuras industriales tecnológicamente más avanzadas, crea mayores barreras a la entrada e implica considerar que el cambio tecnológico provoca que se ahorre trabajo no calificado, algo en lo que éstos tienen abundancia. Además, 3

Se recomienda revisar el trabajo de María y Campos et al. (2009) para conocer las pocas políticas industriales implementadas durante el segundo periodo.

Sánchez Juárez

247

los países en vías de desarrollo deben tener estructuras industriales flexibles para enfrentar la obsolescencia tanto de productos como de factores de producción.

La segunda tendencia, de acuerdo con Minian (2012), es la descentralización organizativa y dispersión geográfica. Lo que obedece a la apertura comercial, la reducción de los precios del transporte y la caída de los costos de procesamiento y transmisión de la información. En la nueva geografía de la producción resulta tan importante la dispersión como la centralización y la cercanía, esto depende del tipo de producto y proceso.

La tercera tendencia es la competencia internacional, que obliga a las empresas a segmentar la producción que antes se organizaba verticalmente y a relocalizar o comprar bienes y servicios a otras empresas y/o países. Esto lleva a considerar, que en las actuales condiciones, existe dificultad para crear campeones nacionales como se hizo en el pasado, tales como Honda en Japón, GM en los Estados Unidos, Embraer en Brasil, entre muchos otros. De aquí que la estrategia consiste en el impulso a empresas industriales de diferentes ramas, que se encuentren integradas en cadenas nacionales y globales de producción. El reto ahora consiste en fomentar el mercado interno, pero enfrentados a un competido mercado internacional, lo que remite a la inversión en ciencia, tecnología e innovación para incorporar un mayor valor agregado en la producción.

La cuarta tendencia es la concentración de bases manufactureras en un limitado número de países emergentes que compiten a través de los precios en líneas intensivas en mano de obra con poca cualificación. Algunos de estos países ya realizan inversiones para una industrialización compleja y tecnificada, lo que supone una barrera de acceso adicional para aquellos países que desean tomar una parte del mercado.

248

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

La nueva estrategia de industrialización que se propone en este artículo debe considerar los cambios de la plataforma productiva en los países desarrollados y los esfuerzos que otros países están realizando para exportar manufacturas. Es preciso seguir de cerca lo hecho por Corea del Sur, Taiwán y Singapur, así como los esfuerzos de dos gigantes como la India y China. Estos países han acumulado conocimiento,

esfuerzo

tecnológico,

desarrollado

instituciones

y

creado

infraestructura que presiona el tiempo para que otros países como México puedan converger con ellos. Se han dejado pasar muchas oportunidades, la ausencia de una política industrial activa ha rezagado el país, se tiene que cubrir el rezago en un periodo de 30 años o más y a partir de ahí comenzar a superarlos. Algunas claves son el fortalecimiento de las instituciones, la creación de infraestructura, su

mantenimiento

y

fomentar

una

estructura

industrial

basada

en

el

conocimiento, flexible e integrada.

4.3 Límites a la reindustrialización México forma parte de la OMC y tiene un TLCAN, esto limita las políticas que pueden ser implementadas. De acuerdo con Cardero (2012:67-68), gracias a que el país forma parte de la OMC, no es posible aplicar ciertas políticas en distintas áreas: 1) Servicios. El Acuerdo General de Comercio de Servicios (GATS, por sus siglas en inglés) cubre el abasto del mercado por empresas extranjeras con principios generales, como transparencia, trato de nación más favorecida (MFN treatment) y la no discriminación entre empresas de diferente origen; 2) requisitos de desempeño, especificados en el Acuerdo sobre Comercio e Inversión de la OMC (Agreement on Trade-Related Investment Measures, TRIM). El TRIM afecta el comercio de bienes y además prohíbe el uso de medidas para poner límites a las inversiones extranjeras como son los requerimientos de contenido local, el comercio equilibrado, la transferencia de tecnología, empleo local,

Sánchez Juárez

249

investigación y desarrollo, entre otras; y 3) derechos de propiedad intelectual, en el Acuerdo de Aspectos Comerciales de la Propiedad Intelectual (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights Agreement, TRIPS), se especifican las reglas y normas para proteger la propiedad intelectual, así como su reforzamiento bajo el sistema de disputas internacionales. Ahora es mucho más común y fácil por parte de los países industrializados y líderes tecnológicos aplicar sanciones comerciales a países que sean deficientes en proteger la propiedad intelectual. La imitación, que era algo que facilitó la industrialización de naciones como Corea del Sur, es mucho más difícil teniendo un marco que castiga dicha situación 4.

En concreto, es difícil usar instrumentos como: 1) protección comercial, aranceles y permisos de importación; 2) programas de promoción industrial con subsidios fiscales y crediticios enfocados a ciertas empresas; 3) subsidios y créditos para actividades consideradas nodales; 4) regular la inversión extranjera; y 5) que el Estado participe directamente en la producción manufacturera. Este último de cualquier forma es poco deseable dados los fallos que se observaron en el pasado y la poca capacidad que se demostró para innovar.

En lo que refiere al TLCAN, Cardero (2012:68-69) indica que en materia comercial se impide el establecimiento de licencias de importación, existen reglas que favorecen a ciertos sectores, pero desprotege a otros según los intereses de los Estados Unidos y Canadá. El acuerdo es muy tolerante con la inversión extranjera y prohíbe subsidios o incentivos a sectores y productos, así como exigencias de contenido nacional. Prohíbe los requisitos de desempeño, como el incluir porcentajes de contenido nacional o transferir tecnología. En materia de propiedad intelectual básicamente no permite la ingeniería inversa con fines de investigación y desarrollo, mientras que Estados Unidos se reserva el derecho de

4

Véase Aboites y Soria (2008) para un análisis respecto a los márgenes de acción en materia de propiedad intelectual.

250

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

subsidiar empresas líderes tecnológicas, particularmente en el sector electrónico, farmacéutico y automotriz.

A pesar de lo adverso del escenario, de las limitantes indicadas, existen oportunidades, particularmente, se puede realizar gasto en investigación y desarrollo en universidades y centros públicos de investigación, lo que de llevarse a cabo adecuadamente puede transferirse a empresas seleccionadas o bien crear empresas a partir de estas inversiones. En este sentido, la vía consiste en vincular realmente los esfuerzos realizados por las instituciones públicas de investigación con el sector privado, seleccionando para su apoyo proyectos rentables bajo distintos escenarios de tiempo y esfuerzo.

4.4 Objetivos e instrumentos de una política industrial activa Para crecer a tasas elevadas y sostenidas, es necesario volver a industrializar el país, dinamizar las actividades manufactureras de inicio, pero en general toda la actividad económica, la política industrial debe referir a un conjunto amplio y por ello ahora es más común denominarla política de desarrollo productivo. Lo primero es que esta intención debe realizarse y establecerse como uno de los objetivos prioritarios de la agenda, considerarse una reforma estructural, ello implicaría un giro verdadero en la forma en la que el gobierno hace política y concibe el desarrollo.

La estrategia debe considerar la intertemporalidad, su permanencia en el tiempo y no ser parte solamente de un sexenio, debe existir un acuerdo nacional para que perdure, ya que uno de los grandes fallos de la política pública en el país tiene que ver con la falta de consistencia en las políticas, su cambio cada seis años.

Cada gobierno parece partir de cero y no construir una curva de aprendizaje.

La reindustrialización tiene que equilibrar la participación estatal con la iniciativa individual, debe evitar interferir en las decisiones que toman los empresarios. Se

Sánchez Juárez

251

sugiere un Estado de fomento productivo y no convertirlo en productor y sustituto del mercado. La experiencia internacional indica que se debe promover la libertad económica, pero también sugiere la necesidad de consolidar la participación estatal.

La implementación adecuada de una estrategia industrial exige una alianza virtuosa entre el sector público y privado, un gobierno activo y capacitado, que opere en un marco institucional acorde con la envergadura de su estrategia y sus prioridades.

La reindustrialización en México debe seguir favoreciendo las exportaciones aprovechando los diversos acuerdos comerciales firmados por el país y sacando partido de la localización geográfica estratégica, pero también debe sustituir importaciones para articular las cadenas productivas y permitir bajar el coeficiente de importación para que no existan restricciones externas al crecimiento económico.

Aunado a esto, se propone fortalecer el motor endógeno de la economía o lo que es lo mismo crecer desde dentro, no hacia adentro como fue en el pasado, se trata de potenciar todas las ventajas que ofrece una economía de tamaño mediano como la mexicana, el enfoque desde dentro reconoce la importancia que tiene dinamizar otros sectores y subsectores industriales, especialmente la construcción que presenta fuertes encadenamientos hacia adelante y atrás; de lo que se trata es de generar condiciones para no depender exclusivamente de un solo sector de actividad económica, las manufacturas son importantes pero no deben ser el único sector de interés, entre otros, se debe prestar atención al sector primario, ya que es fuente de ventajas para un país.

En materia de instrumentos, la reindustrialización necesita otorgar incentivos a las actividades y a los empresarios para mejorar sus niveles de productividad, eficiencia

operacional,

capacitación

continua,

reinversión

de

utilidades,

encadenamientos productivos e innovaciones constantes. Los apoyos deben de

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

252

estar claramente justificados y tener un periodo de gracia para el alcance de los objetivos, estableciendo además un sistema de premios y castigos para que exista un óptimo aprovechamiento de los escasos recursos fiscales con los que cuenta el Estado mexicano para la labor de promoción.

Se debe lograr que los empresarios sean los líderes del proceso y el Estado funja como promotor y facilitador del desarrollo industrial, también se debe reconocer que sin trabajadores comprometidos no se pueden avanzar, la nueva estrategia tiene que ganarse la credibilidad de aquellos hacia los que va dirigida y en esto los trabajadores son un elemento crucial; de los trabajadores y empresarios se espera que actúen con una lógica productivista, es decir, que piensen cotidianamente en mecanismos para aumentar su productividad y con ello sus ingresos, lo que redundará en un incremento de la producción industrial y por ende del resto de la economía.

El objetivo central de la reindustrialización debe ser incrementar la tasa de crecimiento económico de la actividad manufacturera, ya que de lograrse se incrementaría la tasa de crecimiento de la productividad laboral manufacturera y por esta vía la tasa de crecimiento de la productividad total de la economía y por ende el crecimiento económico.

Los objetivos específicos propuestos son los siguientes: 1.

2.

3.

4.

Elevar la tasa de crecimiento y competitividad de las ramas y subsectores industriales del país, consolidando y desarrollando sus potencialidades.

Aumentar el nivel de integración de las cadenas productivas, especialmente entre las grandes empresas y las Pymes para generar cluster productivos y desarrollar auténticos polos regionales de crecimiento, empleo e innovación.

Reducir paulatinamente la dependencia de insumos importados, principalmente los de alto contenido tecnológico.

Aumentar la capacidad de enfrentar a la competencia externa en el mercado nacional y buscar mayor penetración en el exterior.

Sánchez Juárez

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

253

Incrementar las exportaciones de productos industriales, básicamente con alto valor agregado y bajo componente importado, con el fin de generar divisas.

Aumentar los ingresos de los trabajadores de acuerdo al incremento registrado en su productividad para que de esta forma se consolide el mercado interno y sea posible la aparición de círculos virtuosos de acumulación.

Acelerar la transición del país hacia esquemas industriales más avanzados, en las subramas con mejores perspectivas de desarrollo tanto internas como externas.

Apoyar y alentar a las actividades económicas que tanto históricamente como internacionalmente han mostrado tener los mayores efectos demostración y encadenadores.

Fortalecer la capacidad tecnológica de las empresas y propiciar la incorporación de tecnologías modernas y competitivas.

Fomentar el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas industriales para lograr con un ello la desconcentración de la actividad en el territorio nacional.

Dar estímulos fiscales directos a las actividades de investigación y desarrollo de empresas que introduzcan innovaciones.

Preservar, mantener y aprovechar en mayor medida la infraestructura con que cuenta el país, así como construir nueva de acuerdo a las necesidades existentes.

Enfocarse en aquellas regiones en las que se cuenta con una base industrial relativamente sólida. Se debe reconocer la importancia de las economías de escala y de aglomeración.

Determinar las potencialidades y requerimientos industriales de aquellas regiones en las que no existe una tradición manufacturera para apoyarlas en un segundo momento una vez que se consoliden las regiones con mayores ventajas.

Para alcanzar el desarrollo económico y en especial el regional, es necesario que la política industrial se vincule con la política macroeconómica y las políticas enfocadas a sectores no manufactureros.

Para terminar, indicar la importancia de la voluntad política, convencer a los tomadores de decisiones que no puede continuarse con el mismo modelo económico, que es necesario cambiarlo, dar un giro al timón del barco para

254

(Re) industrializar para superar la desaceleración en México

abandonar la tormenta, el principal camino para dinamizar la economía consiste en reindustrializar el país, recuperar lo hecho en el pasado, aprendiendo de los errores y considerando el nuevo contexto internacional.

5.

Conclusión

En este artículo se ha puesto en evidencia de una manera muy sintética la existencia de un problema fundamental: la desaceleración económica. Se planteó como hipótesis que la causa de ésta radica en la desindustrialización o insuficiencia dinámica de las manufacturas. Existe una elevada correlación entre las series de producción industrial y producción total, es más, se pudo comprobar que existe causalidad estadística que permite concluir que la tasa de crecimiento de las industrias manufactureras determina la tasa de crecimiento global, lo que es consistente con el paradigma sectorial-estructural del crecimiento que se ha elegido. Sobre la base de este resultado y la revisión de otros trabajos empíricos, la propuesta es reindustrializar, poner en operación una política industrial activa que asuma los errores cometidos en el pasado y las nuevas condiciones internacionales. El artículo hace un llamado al establecimiento de una auténtica reforma estructural de la economía, que se centre más en lo productivo que en lo financiero, que promueva políticas activas donde el Estado tome el liderazgo de nuestro desarrollo, tal y como lo hacen muchos países que hoy crecen y reducen paulatinamente la distancia que los separa del mundo desarrollado.

Sánchez Juárez

255

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Equilibrio Económico, Revista de Economía, Política y Sociedad. Vol. 9 (2) Semestre julio-diciembre de 2013 Núm. 36, pp. 229-256 ISSN: 2007-2627; ISSN (versión electrónica): 2007-3666

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Instructions For Contributors Equilibrio Económico, Revista de Economía, Política y Sociedad (EE) is a semester journal (published in May and November) edited by Facultad de Economía of the Universidad Autónoma de Coahuila, Mexico, dedicated to publish the most recent advances in all areas of Economics, Politics and Social Sciences (Economic History, Regional Economics, Sociology, Demography, Economic Geography, Environmental Economics, Finance, among others). The aim of this journal is to constitute a platform where scientists, academics and essayists promote, share and discus the several developments and problems related to the building and application of knowledge in society.

1.- The articles offered to be published in EE should address a theoretical or empiric topic from the fields of Economics or Social Sciences. EE will only consider for publication original articles, written in Spanish or English, which have not been previously published in any of their versions and should not be simultaneously proposed for this purpose in any other magazine.

2.- Manuscripts must be addressed to: Equilibrio Económico, Revista de Economía, Política y Sociedad, Facultad de Economía, Universidad Autónoma de Coahuila, Unidad Universitaria Camporredondo, dificio “ P 5 8 Saltillo, Coahuila, México. Tel. +52 844 4128782 and Fax +52 844 4102679.

Or sent by e-mail to: equilibrioeconomico@uadec.edu.mx or vicentegerman@uadec.edu.mx Publications of EE will be available on the web page: www.us-economia.uadec.mx 3.- Authors should meet the following editorial rules: a).- The final document must be written in Word Processor in Arial font, 12 points; all margins (superior, inferior, left, and right) of 1 inch. Graphs, tables and figures can be included within the text (as an image) in the place where desired. b).- Articles must be have 1.5 spacing and they must not exceed 25 pages. Pages must be consecutively numbered, including main text, tables, figures and references. c).- The first page should contain: title of the article (both Spanish and English), author (or authors), institution of ascription, address to send correspondence, e-mail, fax and telephone numbers. d).- Next, there should appear an abstract of the work, both Spanish and English, of a maximum of 100 words .

e).- Los autores deberán incluir las palabras clave (en español e inglés) que definan el trabajo (entre 3 y 5) y la clasificación JEL (entre 3 y 5). f).- Después se adjuntarán el texto principal y las referencias bibliográficas. g).- Las citas en el texto debe ser por nombre y año entre paréntesis. Ejemplos: La investigación es compleja (Rodríguez, 1990); Este resultado fue contradicho después por Robles y Smith (2000). h).- El listado de referencias, al final del documento, deberá aparecer alfabéticamente como se indica: Artículo de revista: óme J and R ópe ( 9): “ ffec of In es men s in conomic row h Estudios Económicos, 10:27-38.

Libro: South, J. and Blass, B. (2001): The future of modern genomics, London: Blackwell.

Capítulo de libro: Brown B and Aaron M ( 1): “The poli ics of na ure In: Smi h J (ed ) The rise of modern genomics, 3rd ed. Wiley, New York, pp 230-257.

Tesis: Trent, J.W. (1975): Experimental acute renal failure. Dissertation, University of California. i).- Toda ecuación matemática que se desee numerar debe ir en números arábigos, entre paréntesis y a la derecha de la ecuación. Éstas deben ser consecutivas. j).- Todo documento debe cumplir (aunque no limitarse) con la siguiente estructura:  Título del artículo  Resumen  Introducción  Marco de referencia  Desarrollo del tema  Conclusiones  Referencias k).- Toda propuesta de investigación estará sujeta a dos procesos de revisión. Una revisión inicial del Comité Editorial sobre su idoneidad con la línea editorial de la revista, y una revisión posterior por dos dictaminadores externos a la Facultad de Economía. l).- El Comité Editorial de EE, someterá a una revisión de estilo (si lo considera necesario) todo artículo aceptado.

e).- Authors should provide 3 to 5 keywords (both Spanish and English) and also 3 to 5 JEL Codes, for indexing purposes. f).- Then, the main text and references should be included. g).- Cite references in the text by name and year in parentheses. For example, Research is complex (Rodríguez, 1990); This result was later contradicted by Robles and Smith (2000). h).- Reference list entries at the end of the document should be alphabetized by the last names of the first author of each work; e.g.: Journal article: óme J and R ópe ( 9): “ ffec of In es men s in conomic row h Estudios Económicos, 10:27-38.

Book: South, J. and Blass, B. (2001): The future of modern genomics, London: Blackwell.

Book chapter: Brown B and Aaron M ( 1): “The poli ics of na ure In: Smi h J (ed ) The rise of modern genomics, 3rd ed. Wiley, New York, pp 230-257.

Dissertation Trent, J.W. (1975): Experimental acute renal failure. Dissertation, University of California. i).- Any mathematical equation that you want to number should be in Arabic numbers, in parentheses and to the right of the equation. Numbering should be consecutive. j).- The document must have, but not be limited to, the following structure:  Title of article  Abstract  Introduction  Framework  Development of Topic  Conclusions  References  Appendix (if necessary). k).- All proposals will be subject to two different reviews. The first one is performed by the Editorial Board to decide mainly on their suitability with the editorial policy of the EE; the second round is executed by two external referees. l).- The Editorial Board of EE will submit the accepted article to proofreading if necessary.

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