ИСТОРИЯ. ПРАВО. ПОЛИТИКА. № 2/2012
ТОЧКА ЗРЕНИЯ
Концепты конституционной реформы ОЛЕГ ГЕРМАНОВИЧ РУМЯНЦЕВ, президент Фонда конституционных реформ, в 1990–1993 гг. — ответственный секретарь Конституционной комиссии, кандидат юридических наук ogrumyantsev@rfcr.ru
Свое видение конституционной модернизации в Российской Федерации изложил российский конституционалист и политический деятель О. Г. Румянцев в интервью главному редактору журнала «История. Право. Политика» С. Б. Глушаченко.
Олег Германович, достаточно популярный на сегодняшний день вопрос: нужна ли новая конституция обществу и государству? Прежде всего об актуальности. Ситуация не столь однозначна. За 20 лет имитационного конституционализма атрофировалась готовность масс быть реальным носителем народного суверенитета, увы. Обывательская лень, согласие на планктонные формы существования потихоньку делают свое дело. А протестом, идущим от IT-generation в социальных сетях, вполне можно управлять. Между тем в стратегических интересах российского общества пришла пора вести речь о новой Конституции РФ. Точнее, о ее новой редакции — нужна преемственность, способствующая устойчивости конституционного строя. Нельзя оставить за бортом все те колоссальные жертвы и испытания, которые принесены ради принятия действующей Конституции. В 1993 г. критики проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ и согласованного практически со всеми, говорили об излишней якобы многословности проекта. Обращу внимание читателей, что эффективные конституции нового времени — испанская или индийская — достаточно подробны. Если нет нормы закона, на пустое место тут же заступает указное право и связанные с ним искушения, и мы видим итоги — преднамеренно засушенную политическую систему. Наш конституционный строй нуждается в развитии, что предполагает реализацию: во-первых, принципа народовластия — через парламентаризм, народное представительство и восстановление народного, общественного, парламентского контроля;
во-вторых, принципа социального государства и приоритета прав и свобод человека — через конституционные гарантии жизнедеятельности институтов гражданского общества. На вызовы глобализации нужен ответ в виде четких конституционных основ интеграционных процессов и участия в союзе государств, а также механизмов защиты государственного суверенитета. Общая задача — упрочение легитимности государства и его институтов: не замечать подрыва доверия к ним — преступная близорукость. К сожалению, уже много лет наблюдается конституционная терпимость к самоуправству, круговой поруке, кумовству. А все потому, что рядом с этими «карасями» нет должной «щуки». Молчаливо проглядели более чем сомнительную (а зачастую незаконную) приватизацию, вольное растаскивание госсобственности. В итоге весь крупный бизнес сегодня находится в подвешенном состоянии, нелегитимная форма приобретения активов мешает запустить в полной мере институт конституционной защиты собственности. Вторичная приватизация не снимает проблему, а делает ее еще глубже, возникает замкнутый круг, угрожающий основам экономической системы. Устранили под клятвы Конституции все нормы и формы контроля за нерушимым альянсом циничной бюрократии с крупным бизнесом. Подмена политики манипуляциями привела к безнаказанности и безразличию к вопиющим случаям социального неравенства. Так мы пришли к ситуации крайней непривлекательности образа России как для партнеров, так и самих граждан.
До какой степени потребуется модернизация Основного Закона РФ? Можно ли остановиться на частичной корректировке глав, изменения в которых, согласно ст. 136, не требует созыва Конституционного Собрания? В Конституции РФ словно бы присутствуют две разные части. Одни граждане доказывают приверженность конституционному строю, выраженному в его основах и ключевых правах и свободах (главы 1 и 2 Конституции РФ).
84
Другим более «симпатичны» нормы глав 4–6, что наиболее эффективно применяются в нынешней России, хотя многое, что было скроено когда-то под Б. Н. Ельцина, «в лихие 90-е», как тогда уверяли, — ситуативно, временно.
ТОЧКА ЗРЕНИЯ
ИСТОРИЯ. ПРАВО. ПОЛИТИКА. № 2/2012
Наша Конституция оказалась слишком защищена от поправок и модернизации и отнесена, прямо скажем, к сверхжестким. Напомню, для принятия ее новой редакции необходимо: принять федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и 3/4 членов Совета Федерации; внести предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9, получить поддержку 3/5 от общего числа голосов депутатов Федерального Собрания РФ; созвать Конституционное Собрание и организовать его работу; принять на Конституционном Собрании решение о подготовке новой Конституции либо о вынесении текста Конституции на референдум. Затрудненная процедура внесения поправок как способ обеспечения стабильности конституционного строя на деле стала
жезлом для поддержания заданных осенью 1993 г. условий политической игры. Чрезмерная жесткость Конституции РФ способна спровоцировать революцию: новое поколение и новые технологии общения делают возможным разворот в общественном настроении. Конституционный кризис может возникнуть внезапно, и лучше иметь наготове средства управления кризисной ситуацией, нежели оставлять задачу разрешения кризиса на волю случая или субъективного фактора, например неустойчивого вектора интернет-настроений. Мы стартуем из крайней точки падения в смысле разочарования конституционными идеями. Чем больше прозрений сегодня, тем больше шансов на возрождение нации завтра. Лучше поздно, чем никогда. Это ответственное гражданское чувство.
Каковы, на Ваш взгляд, основные направления конституционной реформы? Сегодня нужен самый серьезный «ремонт» действующей Конституции. Во-первых, это — новый образ правления, опирающийся на сбалансированное сочетание двух постоянно конкурирующих российских традиций и начал — эффективной сильной верховной власти и народовластия. По неестественно-историческим причинам наша страна на 20 лет вошла в известную «загогулину», в которой народовластие как конституционный принцип находится в состоянии перманентной деволюции. Сейчас начинает складываться консенсус, что пора из этой «загогулины» выходить, создав более справедливый строй государства и более сбалансированную форму правления, основанную на взаимном контроле ветвей власти, взаимодействии государства и общества (как это ни банально звучит!). Новая структура отношений между представительными и исполнительными органами власти предполагает наделение парламента кадровыми полномочиями — условная система «на три четверти президентская республика», отстаивавшаяся Конституционной комиссией: во-первых, назначения определенной части должностных лиц осуществляются президентом с согласия парламента; во-вторых, президент не имеет права роспуска парламента; в-третьих, парламент не может сместить президента по чисто политическим основаниям; в-четвертых, парламент не может отправлять в отставку правительство целиком, но может ставить вопрос об отставке отдельных министров, окончательное решение принимается после пояснений президента вторичным голосованием (именно этим система и будет отличаться от чисто президентской республики). Новый статус должны получить депутатские запросы и расследования, а также сам институт парламентского контроля через отдельную главу в Конституции. В противном случае потенциал заведомо усеченного
парламентаризма приводит к постоянному игнорированию либо даже отказу от тех скромных закрепленных за парламентом полномочий. Нам необходимы не только современные формы народовластия, но и политики-пассионарии, способные сделать и парламент, и общественные площадки местом согласования интересов, выработки публичной внятной и прозрачной политики, которые безбоязненно будут дискутировать, думать, осуществляя парламентский контроль. Важно, на мой взгляд, ввести в нашу Конституцию институт Государственного Совета — органа коллегиального содействия главе государства в выработке стратегических решений, что позволит скорректировать некоторые черты разделения властей в реалиях дефицита политической культуры, навыков сотрудничества, а не культа доминирования и силы. Своего разрешения требует и проблема конституционной ответственности высших должностных лиц: первое — реально осуществимый импичмент за умышленное тяжкое нарушение Конституции РФ; второе — институт персональной ответственности членов правительства: право парламента поставить вопрос об отставке председателя либо члена правительства; третье — кадровые и контрольные рычаги: участие парламента в назначении ключевых членов правительства; самостоятельное назначение и освобождение от должности председателя Центрального банка, генпрокурора, председателя и аудиторов Счетной палаты, уполномоченного по правам человека. Второе направление — конституционное закрепление участия в Союзе государств и международных организациях через дополнение Конституции главой 1’. За прошедшие годы удалось сохранить наш непростой, но стратегический союз с Белоруссией, потенциал которого основан на сплоченности и духовной близости двух братских народов. Сегодня правовая система Союза должна опираться на конституции
85
ИСТОРИЯ. ПРАВО. ПОЛИТИКА. № 2/2012
двух государств. Основным принципам Конституционных актов Союза России и Белоруссии или грядущего Евразийского союза необходимо стать неотъемлемой частью первой главы Конституции РФ. Вопросы об участии государств в союзе государств, о том, как выстраивать наднациональную правовую систему, как она будет развиваться и соотноситься с национальными правовыми системами с учетом опыта Евросоюза и вероятного расширения участников Союзного государства, должны быть предметом нового общественного дискурса, темой парламентской и межпарламентской дискуссий, открытых и незашоренных. Бурное обсуждение вступления России во ВТО свидетельствует, как важно иметь в Конституции механизмы защиты нашего суверенитета от возможных ошибок отдельных должностных лиц на внешнеполитическом и внешнеэкономическом фронтах. Третье направление — конституционные гарантии развития гражданского общества — дополнение главы 2 родственной главой 2’, где закрепляем: • основы адекватной партийной системы и соотношение с эффективной избирательной системой, гарантии политического многообразия, гарантии свободы участия граждан в политической жизни в отсутствие дискриминации беспартийных (именно гарантии, и их надо прописать подробно и недвусмысленно); • конституционно-правовые механизмы защиты институтов гражданского общества, в том числе таких, как новые массовая информация и коммуникации:
ТОЧКА ЗРЕНИЯ
Интернет и иные телекоммуникационные сети, отсутствие правового регулирования в которых и злоупотребления свободой стало напоминать опасные джунгли XXI в. на фоне отставшей от времени Конституции. Многие положения были в проекте Конституционной комиссии, но не были поддержаны руководителями Конституционного совещания летом — осенью 1993 г., в результате чего сегодня наше гражданское общество не защищено никакими инструментами. Благодаря этой же главе произойдет развитие принципа социального государства и блока экономических, социальных и культурных прав и свобод, существенно урезанных в Российской Федерации по сравнению со многими конституциями второй половины XX в., ставшего эпохой именно социальных государств. Четвертое направление — гарантии новой практики постоянного взаимодействия государства и общества посредством развития самоуправления. Ничего плохого, если при развитии народного представительства в регионах мы вернемся (там, где этого захотят) к термину «советы» — это и отзыв депутатов, и контроль за местными чиновниками, контроль за местным кошельком. Органы народного представительства в субъектах и в муниципалитетах — главный резерв раскрепощения, социальной эмансипации наших территорий, единственное терапевтическое средство против сверхконцентрации политики и ресурсов в Москве и Петербурге и доминирования политической монополии.
Каким должен стать итог такой конституционной модернизации в Российской Федерации? Чего мы добьемся?
Конституционной модернизацией мы добьемся необходимого условия — появления Основного Закона прямого действия, который установит реальное разделение властей в Российской Федерации, расширит систему сдержек и противовесов, поможет сочетать
эффективное президентство и сильный парламент, подотчетность правительства и неподкупность контрольной власти вкупе с авторитетом и действенностью судов, — так я вижу результаты желаемой конституционной реформы в нашей стране.
Олег Германович, в обществе все чаще идут разговоры о необходимости альтернативного варианта Конституции. Насколько перспективна эта идея?
Недостатки действующей Конституции РФ становятся все очевиднее, все ярче и нагляднее. Обостряется протест против экономической и политической монополии. Мы об этом предупреждали еще с самого референдума «Да — да — нет — да» 1993 г., на основе которого был вброшен так называемый «президентский» вариант проекта Конституции, остановивший эволюционный ход конституционной реформы, осуществлявшейся планомерно с 1990 г. Чем меньше баланса в Конституции — тем меньше у нас подлинно конституционного строя, тем сильнее разочарование обманкой, превращением
86
конституционализма в некий романтический миф, и править страной начинают «по понятиям». Кому-то здорово, а нация заболевает. И если такое происходит, то, действительно, можно ставить вопрос о подготовке новой редакции Конституции. Этим пора заниматься вплотную. Критики считают, что заниматься сочинением проектов новой Конституции бессмысленно: наше общество не живет по праву и в обозримом будущем жить не станет, какую бы красивую конституцию оно ни имело. Но подчиниться мизантропии и сложить руки мы не имеем морального права.
ТОЧКА ЗРЕНИЯ
В июле сего года, в разгар отпускного сезона, мы создали Конституционный клуб для обсуждения актуальных проблем конституционного процесса, перспектив конституционной реформы в России. Инициатором выступил Фонд конституционных реформ. Клуб планируется как открытая площадка с участием авторитетных политиков, конституционалистов, обществоведов, представителей различных политических взглядов, разных поколений. Надеюсь, что наша работа будет результативной. Конечно же, надо отметить амбивалентность общественного отношения к проблемам не только конституционного дизайна, но и конституционализма вообще. Вот почему на первом заседании клуба я предложил участникам обменяться мнениями о существовании и степени зрелости социального заказа на конституционную реформу. Обсуждение показало: запрос на конституционную реформу может исходить как от оппозиционной части общества, так и от власти, в случае нарастания кризисных явлений в политической системе. Речь пока стоит вести не столько о подготовке новой редакции Конституции, сколько об определении набора горящих проблем и поиске согласия по путям их разрешения. Конституционный процесс должен быть возобновлен. Он необходим потому, что бумажная конституция так и не прошла через народное сознание, не опирается на него и потому почти не действует. Конституция это не столько то, что записано, сколько то, что укоренено в народном сознании и связано с культурой народа. Конституционный процесс должен быть рассчитан на достаточно длительный срок и состоять из нескольких фаз, первой из которых является фаза исследовательская, политико-организационная. Эта фаза уже началась. Деятельность Фонда конституционных реформ и теперь Конституционного клуба и есть начальный этап возобновления этого процесса. Я вижу ближайшую задачу клуба в выработке критериев конституционного процесса и самой Конституции РФ. Только после этого можно будет переходить
ИСТОРИЯ. ПРАВО. ПОЛИТИКА. № 2/2012
к увлекательной фазе доктринальных проектов конституционной структуры, распределения компетенций и т. д. Инициатива Конституционного клуба в выработке критериев и стимулировании поисков выхода из накапливающихся проблем может оказаться неоценимой. Предыдущий проект Фонда конституционных реформ (2005–2010) был посвящен подготовке и обнародованию многотомной документальной истории создания Конституции РФ («что мы хотели сделать как лучше и почему получилось как всегда»). За плечами участников фонда лучшие из наработок Конституционной комиссии РФ, комиссии Съезда народных депутатов России времен 1990–1993 гг. Многие из этих выстраданных предложений, увы, не вошли в нынешнюю Конституцию. А жаль! С таким высоко легитимным интеллектуальным багажом мы как никто вправе начать обсуждение путей конституционной реформы. Актуальность предложенной проблемы связана со стратегическими интересами российского общества, необходимостью упрочения легитимности государственных институтов, а также необходимостью движения к реализации основного конституционного принципа — народовластия в современных условиях, о чем я уже говорил в начале интервью. Мы должны понять, что сделать, чтобы адаптировать конституционный процесс и конституционные проекты к народному правосознанию, реальному «обычному праву» нынешней эпохи — эпохи XXI в. Впрочем, условия новой эпохи мало чем отличаются по сути от условий предыдущих волн конституционных реформ XVIII–XIX–XX вв. Как говорил классик (М. А. Булгаков), ставя важный вопрос: «Изменились ли эти горожане внутренне?» — и отвечая на него: «Они люди как люди… остались прежними, обыкновенные люди… в общем, напоминают прежних…» И этим обыкновенным людям по-прежнему свойственно стремление иметь твердые правила взаимодействия государства, общества, человека, обеспечивающие должную меру порядка и развития, справедливости и свободы.
87