Política públicas para facilitar el desarrollo de las energías
renovables
EL CASO DE GUATEMALA
Política públicas para facilitar el desarrollo de las energías renovables
El Caso de Guatemala
1996: Inicio de la profunda reforma del sector eléctrico en Guatemala
Ministerio de Energía y Minas como ente rector, a la Comisión Nacional de Energía Eléctrica como regulador y a la Administración del Mercado Mayorista como el lugar donde se generan las transacciones entre agentes y el encargado de velar por el despacho de energía.
Guatemala la profunda reforma legal y estructural del sector eléctrico en el año 1996. La reforma se plantea como consecuencia de la incapacidad de satisfacer las crecientes necesidades energéticas del país con el anterior sistema debido a los bajos niveles de inversión en capacidad para generar, transportar y distribuir energía eléctrica.
Creación de plantas eléctricas sin autorización estatal En la ley que permitió la apertura del mercado se establece que el sector privado puede instalar plantas de generación eléctrica sin requerir autorización del Estado cumpliendo las respectivas regulaciones ambientales y de la protección a las personas, a sus derechos y a sus bienes. Sin embargo, cuando la planta a instalar es superior a los 5 megas watts de potencia o requiere utilizar recursos que son de dominio del estado (por ejemplo un río o el subsuelo) se requiere la autorización por parte del Ministerio de Energía y Minas.
Antes de esta fecha, la producción, comercialización y distribución de la energía eléctrica estaba a cargo del Estado. A partir de la reforma se abre el mercado eléctrico a la participación privada y se crean nuevas instituciones regulatorias para satisfacer las necesidades de la población y el mercado. Con esta reforma la oferta de la energía eléctrica se divide en diferentes actores: generación, transporte (transmisión), distribución y comercialización. La reforma se basaba en estructuras similares a países con mercados eléctricos eficientes.
Dos tipos de mercados Como parte de la reforma se desarrollaron dos tipos de mercado. El más importante es el mercado de contratos, en el cual los agentes definen transacciones en plazos, cantidades y precio establecidos. En este mercado participan principalmente los generadores y las distribuidoras aunque por el lado demandante también participan los grandes consumidores y los comercializadores. El segundo es el mercado
Además se crean las condiciones e instituciones de supervisión que permiten vigilar el cumplimiento de las reglas: se establece al
Escrito por Ronald Arce, investigador del CLACDS bajo la supervisión del Prof. Lawrence Pratt. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles alternativas de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regional, nacional o sectorial, y de estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS. Abril, 2017
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“spot”, donde se realizan ventas de energía en el momento y el precio refleja la oferta y demanda en ese momento.
un efecto directo sobre los precios del mercado eléctrico ya que la generación térmica era una de las principales fuentes. Uno de los objetivos establecidos por el país fue lograr alcanzar un 80% de energías renovables para el año 2030.
Incentivos para energías renovables Además, como parte de la promoción de las energías renovables, se creó una ley con este fin que se emite en el año 2003. En ella se definen los incentivos fiscales, económicos y administrativos para el desarrollo de proyectos de energía renovable.
En busqueda de la disminución de costos y reducción del impacto ambiental de la energía A partir de estas decisiones inicia un proceso de ejecución de políticas públicas para cambiar la matriz energética en busca de reducir los costos de energía (ligados a los precios de los combustibles fósiles) y disminuir a contaminación local (partículas, óxidos de nitrógeno, ácido sulfúrico) y global (como gases de efecto invernadero) de parte de los generadores que utilizan derivados del petróleo o carbón como fuente primaria de energía.
Dentro de los incentivos fiscales establecidos para la energía eléctrica renovables se encuentran: •Exención de derechos arancelarios (impuesto a las importaciones), al impuesto al valor agregado (IVA), y a las cargas y derechos consulares sobre maquinaria y equipo durante el período de pre inversión y construcción. • Exención del Impuesto Sobre la Renta. • Exención del Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA).
El mercado de contrato brinda la oportunidad de definir estrategias que permiten el crecimiento de largo plazo de la capacidad instalada ya que se puede llegar hasta los 15 años de contrato. Las ofertas de compra pueden ser distribuidas entre actores nuevos o actuales creando las condiciones necesarias para el buen funcionamiento del mercado.
Los incentivos se establecen por un plazo máximo de 10 años.
2007: Inicio de cambio de matriz energética
Para guiar esa transformación del mercado hacia las energías renovables se utilizaron las licitaciones de compra de energía a los generadores. El regulador (CNEE) es quien coordina las subastas de contratos basados en los requerimientos de los distribuidores denominados Planes de Expansión de Generación (PEG).
En el 2007 se hacen reformas al reglamento de la ley para favorecer una mayor planificación (centralizada) en el mercado. Estas reformas buscaban transformar el sector eléctrico debido a los altos precios del petróleo los cuales tenían
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2012: PEG 2
Los Resultados Positivos
En el año 2012, se desarrolló el segundo Plan Expansión de Generación (PEG 2) en el cual se establecieron cuotas de compra de energía para cada fuente deseada y de esta forma crear las condiciones para el desarrollo de proyectos de energías renovables. Dentro de cada una de estas cuotas, los generadores competían por quien ofrecía el menor precio de venta de energía. Las cuotas fueron:
Los cambios en las regulaciones del mercado eléctrico de Guatemala de los últimos 20 años permitieron a este país pasar de ser deficitarios a tener un superávit de oferta de electricidad. El ritmo de crecimiento en la capacidad instalada ha sido elevado durante los últimos años lo que ha permitido generar un superávit aun en condiciones donde la demanda presenta tasas de crecimiento de aproximadamente 4% anual.
• Recursos Renovables: mínimo 300 MW máximo 600 MW entre plantas nuevas y en operación. De los cuales energía hidráulica mínimo 200 MW, Mixta (Biomasa – No renovable) mínimo 70 MW (con período mínimo de seis meses de generación con Biomasa en cada año estacional) y otras energías renovables mínimo 30 MW.
La capacidad instalada supera los 3,000 megas mientras que la demanda llega a los 2,000 megas. La estructura del mercado cambio también y actualmente está compuesta por:
• Recursos No Renovables: entre 0 y 300 MW incluyendo plantas nuevas y en operación. Plantas de búnker máximo 20 MW, de carbón máximo 80 MW y de gas natural máximo 200 MW.
• 80 generadores • 30 generadores distribuidos renovables <5MW • 11 transportistas • 3 distribuidores • 22 comercializadores • 1,000 grandes usuarios
La demanda establecida en el PEG 2 era de 600 MW, sin embargo, las ofertas recibidas para este plan prácticamente duplicaron ese monto. En total se adjudicaron proyectos con una capacidad cercana a los 707 MW que representaban una inversión aproximada a los US$1,600 millones.
Uno de los mayores beneficios desde el punto de vista social de estas reformas ha sido el aumento en la cobertura eléctrica.
De los proyectos adjudicados, 421 MW correspondía a proyectos hidroeléctricos, biomasa y gas natural. Mientras que 202 MW se distribuyeron en proyectos eólicos, solares y generadores hidroeléctricos de tamaño menor a 5 MW. En energías no renovables se asignaron 20 MW generados a partir de búnker.
De acuerdo con datos del Ministerio de Energía y Minas de Guatemala, al entrar en vigencia la reforma del sector eléctrico entre 1999 y el 2000 únicamente el 74% de los hogares guatemaltecos contaban con
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En el año 2015, como parte de la estrategia de diversificación de fuentes de energía hacia las energías renovables entraron en funcionamiento el proyecto solar Horus (I y II) con capacidad de generación de 80 mega watts, así como los parques eólicos San Antonio y Viento Blanco que en conjunto aportan 76 mega watts al sistema eléctrico y son los primeros proyectos de generación por viento en Guatemala.
electricidad, sin embargo para el año 2014 esta cifra llegó al 90%. A pesar de estos avances se estima que aproximadamente 1.5 millones de personas se mantienen si acceso a servicio eléctrico en sus hogares, especialmente en las zonas rurales del país (Ministerio de Energía y Minas, 2015). Como consecuencia de las acciones implementadas durante los últimos años, la participación de las energías de origen fósil (carbón, búnker y diesel) disminuyó más de 10% en el total de generación eléctrica.
Solar 1% Eólico 1% 2% Goetermia
Bunker 18%
Gráfico 1. Guatemala: Generación eléctrica anual según tipo de combustible.
Carbón 22%
Importaciones 0% Goetermia 3%
Búnker 36%
Hidro 36%
Biomasa 15%
En el 2007, la electricidad proveniente de energía fósil representaba cerca del 50% del total de la energía producida en Guatemala mientras que para el año 2015 esta pasó a representar el 40%.
Biomasa 10%
Otros 0%
5% Importaciones
2015
Diesel 0% Hidro 38%
Carbón 13%
Los cambios en el mercado también han generado beneficios en términos de precios en el mercado local. Si bien los precios de la energía en el mercado spot se incrementaron en 26% entre el año 2003 y el 2015, este crecimiento fue menor al registrado en otros países centroamericanos. En República Dominicana y El Salvador el crecimiento superó el 40% mientras que
2007
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En el año 2016, las exportaciones de electricidad de Guatemala crecieron más de 30% principalmente destinadas a El Salvador de acuerdo con cifras del Ente Operador Regional.
en Panamá y Nicaragua fue de 64% y 74% respectivamente. En el año 2015, Guatemala registró el menor precio promedio en el mercado spot de los países centroamericanos mientras que en el año 2003 era el tercer precio más bajo de dichos países de acuerdo con las cifras de CEPAL.
El crecimiento del mercado energético en Guatemala, no está exento de desafíos hacia el futuro. Los desafíos existen en aspectos propios del mercado como en el campo social.
Gráfico 2. Centroamérica: Precios promedio anuales de la energía en los mercados spot (2015)
• Desde el punto de vista del mercado eléctrico guatemalteco, la disminución en los precios de la electricidad ha representado un beneficio para los usuarios (consumidores e industriales), sin embargo, esto implica para los generadores una disminución en la rentabilidad esperada de los proyectos.
120 100
US / MWh
80 60 40 20 0 El Salvador
Guatemala
Nicaragua 2003
Panamaá
Rep. Dominicana
• Debido a los bajos precios, nuevos proyectos de generación pueden no ser atractivos para los inversionistas y esto podría afectar la disponibilidad futura de energía eléctrica.
2015
Fuente: Estadísticas del subsector eléctrico de los países del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), 2015.
La instalación de nuevos generadores en Guatemala genera beneficios que traspasan las fronteras.
• El mercado eléctrico regional podría brindar la oportunidad de aprovechar los excedentes en la capacidad instalada en Guatemala, sin embargo, el comercio aunque creciente todavía enfrenta dificultades por aspectos técnicos como reglamentarios que deben ser resueltos por el conjunto de países de América Central.
Guatemala se convertido en el principal exportador de electricidad de la región centroamericana aprovechando el Mercado Eléctrico Regional que funciona entre Guatemala y Panamá permitiendo acceso a electricidad a precios competitivos o supliendo faltantes en los diferentes países.
• La instalación de proyectos de generación eléctrica no ha significado
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Existen diferentes criterios sobre la aplicación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre consulta a las comunidades autóctonas. Las comunidades consideran que las consultas hechas no son representativas.
mejoras tangibles en las condiciones de vida de las comunidades aledañas. Desde la perspectiva del sector social, se ha presentado inconformidades y problemas con las comunidades locales. • La expectativa de muchas comunidades (particularmente las rurales) es que la instalación de plantas generadores de electricidad van a traer beneficios locales (como trabajo más estable para miembros de la comunidad, y acceso a mejor servicio eléctrico).
En la coyuntura actual (febrero, 2017), la Corte de Constitucionalidad paralizó un proyecto hidroeléctrico en operación debido a la forma de aplicación de la consulta y en el entorno empresarial se señala que podría tener efectos sobre la seguridad jurídica de las inversiones ya realizadas y consideran necesario reglamentar el Convenio para definir esquemas que permitan la consulta de forma regulada.
Estos beneficios a veces no materializan, o son menos que la expectativa o promesa. Además existen movimientos organizados que buscan la nacionalización del sistema eléctrico ya que consideran los objetivos propuestos con las reformas no se han logrado.
La evidencia sugiera que Guatemala ha sido exitoso en transformar su mercado eléctrico. Cambio su matriz energética hacia una mayor participación de energías renovables a la vez que aumentó su capacidad productiva, creció la cobertura del servicio eléctrico en zonas rurales, y se ha logrado con menores precios que en el resto de la región centroamericana. Sin embargo, el futuro no está exento de desafíos, es necesario generar mecanismos que promuevan nuevas inversiones, y promover esquemas que permitan generar beneficios tangibles a las comunidades que acogen los proyectos para garantizar la sostenibilidad de la industria.
Como ejemplo señalan el alto costo del alumbrado público en zonas rurales que puede alcanzar hasta el 70% del valor de la factura eléctrica y es mayor al cobrado en las zonas urbanas (CODECA, 2014). Este movimiento es impulsado por grupos indígenas y campesinos de las zonas rurales del país agrupados en diversas asociaciones como el Comité de Desarrollo Campesino (CODECA), Frente de Resistencia, en Defensa de los Recursos Naturales y Derechos de los Pueblos (FRENA), Frente Nacional de Lucha (FNL). Las empresas hidroeléctricas en particular enfrentan cada vez mayor resistencia de las comunidades donde se instalan.
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