Proc. Nº 836/2015 Fls. Nº _________________
Tribunal de Contas do Estado do Amazonas GAB. CONS. MARIO MANUEL COELHO DE MELLO
PROCESSO Nº: ÓRGÃO: NATUREZA: REPRESENTANTE: REPRESENTADO: ADVOGADO(A):
OBJETO:
836/2015 SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO E QUALIDADE DO ENSINO - SEDUC REPRESENTAÇÃO MEDIDA CAUTELAR HUGHES TELECOMUNICAÇÕES DO BRASIL LTDA SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO E QUALIDADE DO ENSINO - SEDUC E COMISSÃO GERAL DE LICITAÇÃO - CGL PEDRO PAULO SOUSA LIRA - OAB/AM Nº 11.414, PATRÍCIA DE LIMA LINHARES - OAB/AM Nº 11.193, LEDA MOURÃO DA SILVA - OAB/AM Nº 10.276, RONALDO LÁZAROTIRADENTES - 4113, LUIS FERNANDO BLUMENTHAL PARDELL - 357.323 E FLÁVIA CRISTINA DOS SANTOS ALTERIO - 242.584 REPRESENTAÇÃO, COM PEDIDO LIMINAR DE SUSTAÇÃO DO
PREGÃO, INTERPOSTA PELA EMPRESA HUGHES TELECOMUNICAÇÃO DO BRASIL LTDA., TENDO EM VISTA A POSSÍVEIS ILEGALIDADES NO PROCESSO LICITATÓRIO. ÓRGÃO TÉCNICO: DIATI E DICAD-AM PROCURADOR: RUY MARCELO ALENCAR DE MENDONÇA AUDITOR-RELATOR: ALÍPIO REIS FIRMO FILHO RELATÓRIO
Tratam
os
autos
de
Representação
interposta
pela
empresa
Hughes
Telecomunicações do Brasil Ltda. em virtude de supostas irregularidades no Pregão Presencial nº 122/2014-CGL, tendo como objeto a contratação, pelo menor preço global, de pessoa jurídica especializada para a prestação de serviços de telecomunicações, para ampliação e manutenção do programa de ensino presencial com mediação tecnológica implementado pelo centro de mídias de educação da Secretaria de Estado de Educação e Qualidade do Ensino – SEDUC. Faz-se necessário salientar que a empresa ora Representante fora desabilitada no referido procedimento licitatório, por não atender a certas especificações técnicas do edital, PARR
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Tribunal Pleno
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preço global no valor de R$ 14.990.000,00. Os presentes autos, de relatoria do Auditor Alípio Reis Firmo Filho, constaram da pauta de julgamento da 7ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno, realizada no dia 13 de março de 2018, ocasião em que solicitei vista, com fulcro no art. 132 da Resolução nº 04/2002 (Regimento Interno - TCE/AM). No mais, adoto o Relatório exarado na Proposta de Voto do Relator. FUNDAMENTAÇÃO Compulsando os autos do processo, bem como a Proposta de Voto exarada pelo Relator, Auditor Alípio Firmo Filho, às fls. 1136/1158, verifico que as impropriedades apontadas merecem ser relevadas, tendo em vista a ausência de dano ao erário e a importância do objeto do processo licitatório, qual seja, transmissões, via satélite, dos programas de ensino às escolas interioranas. Para melhor compreensão dos fatos, passo a tecer comentários sobre as irregularidades suscitadas na Proposta de Voto que, no entendimento do Relator, ensejariam a imputação de penalidades e ocasionariam a invalidade do processo licitatório e do contrato administrativo. Dentre as impropriedades listadas na Proposta de Voto, verifico que a maioria refere-se à ausência de estudos técnicos preliminares para a elaboração do projeto básico. O Relator afirma, em síntese, que a falta dos referidos estudos macula todo o certame, pois não haveria fundamento técnico, legal, legítimo e econômico para sustentar as exigências contidas no projeto básico. Faz-se necessário salientar que os estudos técnicos preliminares são importantes em uma licitação, todavia, no presente caso, a sua ausência não maculou o processo licitatório e nem ensejou dano ao erário, uma vez que as exigências contidas no projeto básico buscaram garantir melhorias na prestação do serviço de transmissão de aulas à rede estadual.
PARR
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sagrando-se vencedor do certame o Consórcio DMP/Via Direta, com sua proposta final de
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viciada ou que os critérios utilizados no projeto básico estejam desprovidos de qualquer instrução ou estudo. Compulsando os autos, verifico que as exigências contidas no Projeto Básico não foram instituídas de modo aleatório, mas sim motivadas nas dificuldades que os serviços de telecomunicações apresentavam. Tanto assim o é, que a SEDUC, em suas razões de defesa, elucidou que a Central de Mídias promoveu intensas análises, principalmente quanto aos serviços que vinham sendo prestados, chegando a concluir pela necessidade da realização de um processo licitatório com o escopo de garantir a efetividade do acesso à educação. Portanto, entendo que os requisitos previstos no Projeto Básico tiveram como objetivo aperfeiçoar a prestação de serviços de telecomunicações, de modo a assegurar um programa de ensino presencial eficiente com a difusão de informações e de conteúdos educacional e cultural aos estudantes da rede estadual de ensino do Amazonas em regiões de difícil acesso. Além disso, entendo também que estas exigências não causaram restrição à competitividade da licitação, uma vez que a necessidade técnica destas foi devidamente justificada nos autos, razão pela qual acato a defesa dos representados. A título de exemplo, manifestar-me-ei acerca de três delas: a) Substituição dos transmissores BUC de 2W para de 3W A exigência de substituição dos transmissores de 2W para 3W ocorreu em virtude deste ser mais potente e possuir a tecnologia PLL (phase locked loop), a qual garante a estabilidade das transmissões. Além disso, o BUC de 3W é capaz de suplantar as chuvas torrenciais na região amazônica, garantindo eficiência e segurança nas transmissões. Como bem salienta a SEDUC, o BUC de 2W, utilizado pela empresa Hughes, ora representante, não atendia mais às necessidades desta Secretaria pois ocasionava diversas PARR
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Ademais, entendo que a sua ausência não faz presumir que a licitação esteja
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prejudicados, razão pela qual fazia-se necessária a mudança desse transmissor. Além disso, entendo que a troca de todos os transmissores foi necessária para que houvesse uma padronização na prestação do serviço, de modo a garantir que todas as escolas recebessem a transmissão das aulas com a mesma qualidade. Sendo assim, verifico que a troca dos transmissores não trouxe prejuízo à Administração, nem se constituiu uma condição desnecessária e irrelevante, pelo contrário, a exigência de transmissores mais potentes melhorou e padronizou a qualidade do serviço de telecomunicação, tornando-o mais satisfatório e eficiente. b) Localização de HUB/Teleporto na cidade de Manaus A exigência de Teleporto localizado em Manaus se deu com base em critérios técnicos definidos pela Central de Mídias da SEDUC durante os estudos realizados no decorrer na implementação e desenvolvimento do Projeto Ensino Presencial com Mediação Tecnológica com a primordial finalidade de evitar o duplo salto satelital, ou seja, reduzir o orçamento gasto com a demanda anterior que era prescindível, visto que o teleporto estaria na mesma cidade esperando apenas a interconexão entre os demais pontos de transmissão, tomando o sistema menos oneroso. Além do mais, conforme salienta a SEDUC, a utilização do Hub/teleporto localizado em Manaus levou ao incremento de qualidade superior aos sinais, eliminando o delay (atraso na comunicação) entre as transmissões e a recepção de todos os polos atendidos pela Central de Mídias, bem como gerando intercâmbio de tecnologia, criação e qualificação de mão-deobra, emprego e renda para as regiões atendidas pelo projeto. Faz-se necessário ressaltar que diversos órgãos da Administração Pública têm exigido em seus editais a instalação do HUB no Estado do Amazonas, conforme se verifica nos anexos das razões de defesa do Consórcio DMP/Via Direta (fls.955/989), onde constam processos licitatórios da Eletrobrás Amazonas Energia (PRE n°025/2016) e da Prefeitura de Manaus – Casa Civil com a mencionada exigência. PARR
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interrupções nas transmissões do Centro de Mídias, o que por vezes deixou vários alunos
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uma cláusula que ilegalmente restringe a competitividade, uma vez que já fora demonstrado nos autos a sua necessidade e, conforme se constata nos documentos de fls.951/954 e 990/993, várias são as empresas detentoras de teleportos aprovados e instalados em Manaus, bem como autorizadas a explorar o Serviço de Comunicação Multim ídia. Portanto, verifica-se que a localização do teleporto na cidade de Manaus, por estar mais próximo dos destinatários finais, torna as transmissões mais seguras, razão pela qual entendo plausível a sua exigência. c) Enlance terrestre entre o Teleporto provedor de serviço satelial e o Centro de Mídias da SEDUC Acerca dessa exigência, acato as razões de defesa da SEDUC, no sentido de que o enlace terrestre se fez necessário para que todos os estúdios, sinais e canais de produção do Centro de Mídias dessa Secretaria fossem conectados ao HUB localizado em Manaus, eliminando o "duplo salto" existente na execução anterior afim de que fosse transmitido com integridade, aumentando a confiabilidade, melhorando a qualidade do sinal, promovendo a eliminação de delay e gerando a interação entre todos os profissionais envolvidos, tanto no Centro de Mídias, na SEDUC e na Estação Master ponto-concentrador. Ressalta-se ainda que o enlance visava permitir o acesso dos usuários à banda de internet, conectando-os às unidades sateliais remotas instaladas nas escolas, de maneira que pudessem acessar a plataforma de ensino da SEDUC, constatando-se que a banda de internet permaneceu íntegra e disponível diretamente ao HUB promovendo total conectividade aos usuários da rede estadual de ensino durante a execução do contrato com o Consórcio DMP/Via Direta. Portanto, com base nos três exemplos acima, verifica-se que essas e outras exigências contidas no projeto básico fizeram-se necessárias para que houvesse a transmissão de aulas com melhor qualidade, razão pela qual entendo plausível as condições previstas no processo licitatório.
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Sendo assim, não vislumbro a exigência de Teleporto localizado em Manaus como
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falta de comprovação de preço justo na contratação. Primeiramente, entendo que não é possível comparar os preços apresentados pela empresa representante com os ofertados pelo Consórcio DMP/Via Direta, pois a proposta de preço da empresa Hughes não levou em consideração as exigências previstas no edital, e em termos de qualidade de serviço se mostrava inferior à da contratada. Conforme elucida a SEDUC, o valor proposto pela empresa Hughes, em janeiro de 2015, não correspondia ao serviço que esta Secretaria pretendia contratar, pois a Representante propunha a prestação dos serviços nos moldes do antigo contrato, com a utilização dos BUC's de baixa potência, sem a tecnologia PLL e com teleporto em São Paulo, sujeito a todas as intempéries e ao duplo salto satelital. Assim, apresentar valor inferior é uma consequência lógica. Para justificar o preço como compatível com o do mercado, o Consórcio DMP/Via Direta fez um comparativo entre sua proposta no Pregão Presencial nº 112/2014, objeto desta representação, com o valor pago pelo mesmo serviço em outras licitações no âmbito da Administração Pública, concluindo que os preços praticados atualmente pelo Consórcio Via Direta/DMP são inferiores aos preços praticados no mercado por outras prestadoras de serviços de telecomunicações. Com o escopo de aclarar e compreender as razões apresentadas pelo Consórcio Representado, passo a transcrevê-las, em síntese: (...) Para efeito de comparação com os preços do mercado, relembremos o preço proposto pelo consórcio VIA DIRETA/DMP. Pelo serviço de unicast e multicast (internet e vídeo das aulas geradas pelo Centro de Mídia da SEDUC), nos moldes exigidos pelo edital, o consórcio propôs o valor global anual de R$ 14.990.000,00 (catorze milhões, novecentos e noventa mil reais), que divididos em 12 meses resultará na quantia de R$ 1.249.166,67 (um milhão, duzentos e quarenta e nove mil, cento e sessenta e seis reais e sessenta e sete centavos) mensais. Por este valor, a VIA DIRETA disponibiliza internet e transmite educação à distância para 1300 estações remotas e quase 3000 salas de aulas. Dividindo-se o valor mensal pelo número de estações remotas (1300), conclui-se que a administração paga R$ 960,89 (novecentos e sessenta reais e oitenta e nove centavos) por cada link de “unicast” e “multicast”. PARR
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Ultrapassado este ponto, passo a tratar acerca da impropriedade relativa à eventual
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Vamos agora comparar os preços da VIA DIRETA/DMP, empresas genuinamente amazonenses com os preços praticados no mercado. No início de 2016, o órgão federal ELETROBRÁS AMAZONAS ENERGIA fez a cotação de preços para o Pregão Eletrônico 25/2016. Para o mesmo serviço (link de internet com a velocidade 512/256), a estrangeira HUGHES apresentou a proposta de R$ 6601,97 (seis mil seiscentos e um e noventa e sete centavos), sete vezes maior que os preços praticados atualmente pela VIA DIRETA/DMP (anexo 06). Outra empresa consultada, a NORSAT TELECOMUNICAÇÕES apresentou sua proposta de preços no valor de R$ 6.400,00 (seis mil e quatrocentos reais) por cada limk de internt com a velocidade de 512/256. Para o mesmo certame, a VIA DIRETA ofereceu sua proposta de R$ 5350,00 (cinco mil trezentos e cinquenta reais) por cada link, a menor de todas. (...)
Com base nas razões de defesa fincadas acima e nos documentos acostados aos autos pelo referido representado, entendo que ficou demonstrado, através das comparações feitas a outras licitações, que o preço adotado na contratação encontra-se dentro dos valores de mercado, restando-se, portanto, sanada a restrição. No que tange à exigência de aquisição de 1300 VSAT e à aquisição de transmissores com potência 3W para todas as escolas, o relator sustenta que em nome do princípio da proporcionalidade e economicidade, o prudente seria que houvesse a contratação de somente 300 VSAT, uma vez que o Estado já possuía 1000 VSAT, com potência de 2W. Novamente, com as devidas vênias, divirjo da Proposta do Relator, pois entendo que a SEDUC nada mais agiu do que em consonância com o princípio da padronização do serviço, previsto no art. 15 da Lei nº 8666/93, in verbis: Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: I – atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas. (grifo).
Assim, a decisão de realizar a aquisição de 1300 VSAT com potência de 3W, garantiu que houvesse a mesma qualidade na transmissão de aulas a todas as escolas. Deste modo, entendo que a referida restrição deve ser sanada. Em relação à habilitação do Consórcio DMP/Via Direta e à existência de teleporto em Manaus, entendo que também deve ser sanado. A defesa explica que o teleporto do Consórcio não estava 100% operacionalizado, mas já se encontrava aprovado pela ANATEL, PARR
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instalada. Não obstante, conforme fora demonstrado nos autos, o atraso na chegada da antena se deu por motivos alheios à vontade do Consórcio (fls.367/370). O próprio relator, quando retirou a sustação do ato de homologação do pregão (fls.389/391), corroborou com a defesa, conforme se verifica abaixo: “8. Os responsáveis chamados a justificar essa questão informaram que o hub/teleporto já deveria estar em Manaus no dia 31.12.2014. Contudo, com base em evidências, por motivo alheio ao Consórcio, comprovam que houve atraso na entrega dos produtos, o que impossibilitou a implantação da antena necessária a prestação dos serviços 9.Em uma análise fria da situação, percebe-se que o Consórcio DMP/Viadireta não atendeu a um dos requisitos do edital - existência de hub/teleporto em Manaus. No entanto, depois de este Relator analisar o conjunto dos serviços que se pretende executar, entendeu por considerar adequada a escolha do consórcio como vencedor do Pregão presencial 122/2014.” (grifo).
Portanto, entendo que quando o Relator manifestou-se que o Consórcio DMP/Via Direta foi o único capaz de atender às expectativas da SEDUC no sentido de melhorar o sinal de transmissão das aulas telepresenciais, e com, isso, alcançar uma demanda maior de alunos no interior do Estado do Amazonas, entendeu pelo saneamento da referida impropriedade. Quanto à suposta habilitação sem a devida comprovação de capacidade técnica e à suspeita de fraude no respectivo atestado, em razão de ter sido assinado por diretor de empresa que a representou em uma das reuniões da comissão de licitação, entendo que a comprovada prestação do serviço nesses dois anos desde a contratação comprova a capacidade técnica da empresa. Ademais, não há nos autos nenhum documento que possa confirmar a suspeita de fraude. Isto posto, dou por sanada a restrição. Dessa forma, fazendo uma análise global do processo licitatório, bem como do objeto do contrato, entendo que as impropriedades apontadas na Proposta de Voto devem ser consideradas sanadas por estarem devidamente justificadas pelos Representados nos presentes autos, e, principalmente, por não macularem o certame, nem ensejarem dano ao erário. PARR
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que emitiu Licença de Funcionamento de Estação, e esclarece ainda que a HUB já estava
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contrato administrativo ocasionariam prejuízos à Administração bem como aos administrados, uma vez que o cancelamento do contrato geraria imediata suspensão dos serviços e, por conseguinte, a suspensão da transmissão das aulas a uma quantidade vultosa de alunos. Portanto, com base nos argumentos expostos acima e considerando a importância da continuidade na prestação dos serviços, entendo que a presente Representação deve ser julgada improcedente.
VOTO-VISTA Com base nos autos, em divergência com o Ministério Público de Contas e em divergência com o órgão técnico, VOTO no sentido de o Tribunal Pleno: 1-
Conhecer a presente Representação formulada pela empresa Hughes Telecomunicações do Brasil Ltda., uma vez que atende aos parâmetros previstos no art. 288 da Resolução nº 04/2002 – TCE/AM, para no mérito, julgá-la improcedente, diante dos motivos expostos acima.
2-
Determinar à SEPLENO - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO que cientifique do decisum todos os interessados deste processo, nos termos regimentais, com cópias das principais peças processuais.
3-
Arquivar os autos nos termos regimentais.
É o voto. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO AM AZONAS, em Manaus,22 de Maio de 2018.
Mario Manoel Coelho de Mello Conselheiro PARR
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Além disso, faz-se necessário salientar que a invalidação do processo licitatório e do