Revista Análisis Público V by Analisis Publico

Revista Análisis Público

Año 3/N ° 5/mayo 2015 ISSN 0719-2541

REVISTA ANÁLISIS PÚBLICO COmITé EdITORIAL Director Revista dr. Jaime Rubina Bustamante, director Escuela de Administración Pública, Universidad de Valparaíso, Chile. Editor Revista dr. Carlos Haefner, Profesor Titular, Escuela de Administración Pública, Universidad de Valparaíso, Chile. Comité Editorial dr. Edgar Jiménez (Presidente Comité Editorial) Instituto Nacional de Administración Pública, méxico. dr. Juan Carlos monedero, director del dpto. Gobierno, Políticas Públicas y Ciudadanía, Universidad Complutense de madrid, España. dr. Aldo Isuani, Universidad de Buenos Aires, Argentina. dr. Tomas miklos, Consultor Internacional en Prospectiva, méxico. dr. Francisco Gangas, Universidad de Los Lagos, Santiago de Chile. dr. Janosch Schobin. Hamburger Institut für Sozialforschun, Alemania. mtra. Adriana Camacho, Vice Presidenta del Consejo directivo del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) para los Institutos de los Estados, méxico. mg. Pablo monje, Subsecretaria de desarrollo Regional y Administrativo (SUBdERE), Chile. mg. Guillermo Holzmann, Universidad de Valparaíso, Chile. mag. mario Rosales, Observatorio Latinoamericano de la descentralización de la Federación Latinoamericana de Ciudades, municipios y Asociaciones, FLACmA. Consejo Editorial mtro. Eduardo Sancho, Universidad Francisco Gavidia, El Salvador. dr. Egon montecinos, Universidad de Los Lagos, Chile. dr. Fernando Valdez, Universidad Rafael Landivar, Guatemala. dra. Citlalin Ulloa, Universidad Iberoamericana, Santa Fe, distrito Federal, méxico. mtra. marta Graciela López, Secretaria de Planificación, Provincia de Córdoba, Argentina. dra. m. Angélica Piñones S., Escuela de Administración Pública, Universidad de Valparaíso, Chile. dr. Adolfo Castillo, Universidad ARCIS, Chile. mtro. miguel Hernández, Presidente Red de Sistemas Nacionales de Inversión Pública de Latinoamérica y el Caribe, Banco Interamericano de desarrollo (BId). mg. Leonel Tapia, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Central de Chile, Chile. mg. Luis Salas, director del Centro de Economía Política de la Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV). mg. Juan Salinas, Asociación Chilena de municipalidades, Chile. mg. Ricardo Villa Cifuentes, Instituto Nacional de derechos Humanos, Chile.

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Presentación

La Escuela de Administración Pública de la Universidad de Valparaíso, ha establecido diversas áreas de trabajo académico con la finalidad de aportar a la discusión crítica de los asuntos públicos en el país y en la América Latina. Una de ellas es, sin duda, nuestra revista “Análisis Público” que en sus cuatro números anteriores ha logrado seleccionar y publicar una treintena de artículos de destacados académicos e investigadores de una decena de países. Este nuevo número viene a sumar nuevos e interesantes aportes, tanto en forma de ensayos como de resultados de proyectos de investigación. Esta edición contempla cinco artículos, tres de ellos son resultados de diversos procesos de investigación apoyados por las instituciones de origen de los autores y dos ensayos altamente pertinentes referidos a las transformaciones educacionales y los procesos democráticos en América latina. El investigador y profesional del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de Chile, Rigoberto Figueroa Vargas, nos aporta el trabajo La Desigualdad Social a través del gasto: Una mirada complementaria a la desigualdad en el ingreso, en el cual revisa la medición de la desigualdad Social por medio de una arista poco utilizada como lo es el Gasto. Para este fin, se sirve de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) del Instituto Nacional de Estadísticas, instrumento diseñado para la elaboración del Índice de Precios al Consumidor (IPC). A nivel general observa que la desigualdad ha aumentado desde 1997 en Gasto e Ingreso. También que la desigualdad medida por el Gasto es mayor que la del Ingreso en el Índice de Gini y en todas las variables sociales estratégicas como educación, salud y vivienda, siendo la salud la de mayor desigualdad. Por su parte, Isaac Ramírez Urra, Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Iberoamericana de Ciencia y Tecnología (UNICIT) y Universidad del Valle en managua (Nicaragua), nos presenta resultados de su investigación denominada La monoproducción y sus consecuencias en tiempos de crisis: Estudios de caso entre Bolivia, Chile y Venezuela. Aborda la incidencia en la monoproducción en tres países latinoamericanos y cómo esto incide cuando existen períodos de

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crisis o bonanza de ese bien. Se revisan los casos de Chile, Venezuela y Bolivia y la manera en cómo éstos países son afectados y/o beneficiados cuando existen alteraciones en los precios de dichos bienes. El análisis se centra fundamentalmente en el Producto Interno Bruto, Presupuestos y Precios del bien en cuestión, dependiendo del país a analizar. El profesor Carlos Haefner, perteneciente a la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Valparaíso, analiza los resultados de una investigación evaluativa de un programa público realizada en el sur de Chile denominada Efectos sociales y económicos de una planificación desbocada: consideraciones evaluativas sobre un programa público de desarrollo urbano. El programa evaluado se refiere al proceso de configurar una Ciudad Satélite en la localidad de Alerce, comuna de Puerto montt, Región de Los Lagos, la cual se diseña en cuanto una oportunidad para poner a prueba un conjunto de supuestos a dar forma un modelo de políticas públicas que, sustentadas en un modelo de desarrollo territorial endógeno, resolviera una necesidad habitacional crítica que se presentaba en la zona producto de la dinámica productiva de la zona y con ello, romper con las distorsiones de políticas anteriores que habían generado grandes brechas de segregación y exclusión social y económica. En la dimensión Ensayos, el destacado académico e investigador mexicano Juan Carlos Palafox Pérez de Salazar, nos presenta el artículo Mitos y realidades de la No SELECCIÓN en educación. Un Debate chileno, visto desde una experiencia mexicana. El profesor Palafox aporta una visión desde la experiencia mexicana a uno de los temas de debate más discutidos de la reforma educativa chilena, la no selección en la educación. En este sentido el autor describe sucintamente como criterios para determinar el ingreso a los servicios de educación básica socialmente aceptados y aparentemente no discriminatorios, tales como la edad de los solicitantes, su domicilio cercano a la escuela de su preferencia, tener hermanos en la escuela deseada o contar con antecedente escolar público, todos, si se les analiza más en profundidad, si en algunos casos son discriminatorios en contra de los más marginados, o en otros, hace personas de primera a unos, en contra de otros que por ningún motivo pueden ser considerados como tales, concluyendo que en los hechos el único mecanismo que no supone una discriminación dirigida, es el azar, mismo que no necesariamente es aceptado por nuestras sociedades. Por otra parte, el autor basado en indicadores duros de rendimiento educativo reconocidos internacionalmente (PISA), relacionándolos con el Índice de desarrollo Humano de la ONU, analiza y reflexiona porqué tanto Chile como méxico, países pertenecientes a la OCdE, ocupan los últimos lugares, como también por qué los otros países latinoamericanos que no pertenecen a dicha organización, igualmente se ubican en el último cuartil de desempeño sin excepción, todo lo cual se contradice con postular que las cosas permanezcan así, con pugnar por

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seguir discriminando y que por ello, se hace necesario e ineludible reformar las cosas como única forma de romper con este perverso comportamiento. desde el Perú, el dr. Luis Solari de la Fuente, nos comparte un exhaustivo análisis denominado Nueva democracia para un mundo nuevo: Remodelando la Democracia en América Latina. Entre otros aspectos plantea que para asumir la gran tarea que la historia nos encarga en la actualidad, es indispensable remodelar la democracia latinoamericana, para que sea democracia con justicia social. Esto incluye necesariamente no solo atender las realidades desatendidas de la región, sino también promover una nueva generación de mujeres y hombres, que sean capaces, por medio de las indispensables reformas políticas, participar en la conducción de nuestras naciones para sostener el creciente protagonismo mundial que América Latina viene teniendo en la actualidad. Finalmente, en la sección de Tesis y/ o Seminarios de título en los ámbitos de la Administración Pública y Ciencias Políticas, se presentan cuatro resúmenes de trabajos de investigación de egresados de la carrea de Administración Pública de la Universidad de Valparaíso. dejamos abierta la invitación a la comunidad académica nacional e internacional a presentar sus colaboraciones para seguir aportando al debate en torno a las políticas públicas y la modernización del Estado en América latina. dr. Carlos Haefner Editor

Índice

II.

RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN La desigualdad Social a través del gasto: Una mirada complementaria a la desigualdad en el ingreso Rigoberto Figueroa Vargas

La monoproducción y sus consecuencias en tiempos de crisis: Estudios de caso entre Bolivia, Chile y Venezuela Isaac Ramírez Urra

Efectos sociales y económicos de una planificación desbocada: consideraciones evaluativas sobre un programa público de desarrollo urbano Carlos Haefner

ENSAYOS Mitos y realidades de la No SELECCIÓN en educación. Un debate chileno, visto desde una experiencia mexicana Juan Carlos Palafox Pérez de Salazar

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Nueva democracia para un mundo nuevo: Remodelando la democracia en América Latina Luis Solari de la Fuente

119

III.

IV.

RESÚMENES DE SEMINARIO DE TÍTULO Análisis del aporte de las universidades chilenas al desarrollo de la Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020 del Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad. Periodo 2010-2014 Tamara Garay Contreras

147

Análisis de los programas para discapacitados del Gobierno de Chile en función de los objetivos de la Ley 20.422 que establece igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad, periodo 2011-2014 Iñaki Andrés Saravia Bellés

157

El Sistema de Factura Electrónica y la Evasión del IVA José Ignacio Inostroza Orellana

169

Proceso de Implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad en el Sector Público. Experiencia Chilena a través de la Corporación Administrativa del Poder Judicial Zonal San miguel. Carolina Andrea Pérez Quinteros

179

NORMAS DE PUBLICACIÓN Y DE PRESENTACIÓN

187

I. RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN

La desigualdad Social a través del gasto: Una mirada complementaria a la desigualdad en el ingreso Rigoberto Figueroa Vargas1

Resumen El presente artículo revisa la medición de la desigualdad Social por medio de una arista poco utilizada como lo es el Gasto. Para este fin, se sirve de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) del Instituto Nacional de Estadísticas, instrumento diseñado para la elaboración del Índice de Precios al Consumidor (IPC). A nivel general se puede observar que la desigualdad ha aumentado desde 1997 en gasto e ingreso. También se puede observar que la desigualdad medida por el Gasto es mayor que la del ingreso en el Índice de Gini y en todas las variables sociales estratégicas como educación, salud y vivienda, siendo la salud la de mayor desigualdad. Palabras Clave: desigualdad Social - Gasto - Encuesta de Presupuestos Familiares - Índice de GINI

Abstract This article reviews the measurement of Social Inequality from a rarely considered point of view: Expenditure. The Consumer Expenditure Survey of the National Statistics Institute, an instrument designed for the development of the Consumer Price Index (CPI) is used for this purpose. In general, it can be seen that inequality has increased since 1997 regarding expenditure and income. It can also be observed that inequality measured by expenditure is greater than the 1

Sociólogo, Universidad de Valparaíso, Chile. Ejerció como docente de la Cátedra de manejo de Información Social de la U. Santo Tomás. Actualmente se desempeña como Analista Técnico en la Encuesta Nacional sobre Uso del Tiempo (ENUT 2015) en el departamento de Estudios Sociales (dES) del Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Paseo Bulnes 418, Santiago, Chile, rigoberto.figueroa@ine.cl.

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income in the Gini Index and in all strategic social variables such as education, housing and health that is the most unequal of them all. Keywords: Social Inequality - Expenditure - Consumer Expenditure Survey - GINI Index

Introducción Los distintos matices del pensamiento social suelen aportar una diversidad de visiones y enfoques hacia la desigualdad Social, la cual genera un amplio debate. No obstante, cuando se trata su medición, ¿qué clase de desigualdad parece más adecuada para enfocar el fenómeno? Teórica y analíticamente se tiende a pensar de manera tácita en la desigualdad en los ingresos, debido a su extendido uso académico y mediático. Importantes organismos multilaterales como la Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (CEPAL), el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUd), el Banco mundial (Bm), el Banco Interamericano del desarrollo (BId), entre otros, se dedican a medir la desigualdad por el ingreso. Estos organismos buscan resonancia en el debate público; poner el tema en la palestra para tener injerencia en las políticas públicas y mostrar la forma en que estamos llevando a cabo nuestros asuntos como sociedad. Esta elección de la variable ingreso como la principal mirada a la desigualdad no es antojadiza, sino que se sustenta en que los ingresos sirven para determinar el acceso a los bienes, servicios y estilos de vida por parte de las familias o las personas; como también -en la otra vereda- las privaciones y restricciones de éstas por un ingreso menor o insuficiente. Para fines analíticos, se pueden igualar las monedas a algún tipo de divisa (dólar o euro, más comúnmente) y se logra una visión general con la ventaja operativa de la convertibilidad del dinero. Si se refiere a cifras de los organismos internacionales, el Informe Regional sobre desarrollo Humano para América Latina y el Caribe 2010 del PNUd, calcula que el Índice de Gini2 per cápita porcentual del ingreso del hogar llega a 55 de un máximo de 100 en nuestro país, siendo uno de los más altos de Latinoamérica y del mundo. A pesar de que la desigualdad a través del ingreso es aquel ámbito en que se mide la desigualdad Social casi por antonomasia, también se suele medir con otros indicadores relevantes como la salud, educación, el tipo de vivienda (Escalona, 2012; Greig, A., Hulme, d. & Turner, m. 2007; PNUd, 2010), y también se 2

El coeficiente de Gini mide el grado de desigualdad y varía entre los valores 0 y 100, siendo el número mayor el cual indica mayor desigualdad, siempre y cuando se estén considerando cifras en términos porcentuales. Si no es de esta forma, los números recorren desde 0 a 1. Para mayor información cfr. “Consideraciones sobre el Índice de Gini para medir la concentración del ingreso”, Fernando medina, CEPAL, 2001.

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extiende a estudios cualitativos como percepciones subjetivas de la desigualdad, sobre todo en estudios locales (Adelman & Hershberg, 2007). Sin embargo, los fenómenos sociales por su naturaleza mutable escapan a los instrumentos de medición. Por lo tanto, se debe considerar que en el actual contexto emergen nuevas formas de desigualdad solapadas en el contexto socio-histórico que “no se superponen linealmente a las anteriores, sino que más bien las potencian, generando desafío inéditos en el campo” (CLACSO, 2004, p. 7). Esta tensión permanente exige nuevos exámenes en este respecto que estén acordes a la contingencia prestando atención a nuevas variables Si se piensa en el ingreso como un estructurador de desigualdades, se puede observar que los hogares, familias y personas que las componen comúnmente destinan éste al ahorro, la inversión y al Gasto. Este último es el de mayor visibilidad y masividad en la vida actual, descrita a menudo por la sociología como la “sociedad de consumo” al decir de autores como Bauman, Lipovetsky y Ritzer, entre otros. El aporte del presente estudio va en dirección de observar cómo se manifiesta la desigualdad en el Gasto, un ámbito poco estudiado en nuestro país, de manera complementaria a la desigualdad medida por el ingreso y aprovechando la disponibilidad de las estadísticas oficiales que no están siendo utilizadas por los usuarios o investigaciones independientes. A través de la variable “gasto en consumo”3 en la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF)4, se puede dar cuenta de nuevas realidades y de proveer elementos adicionales y complementarios al gran tema de desigualdad Social. Esta base de datos posee una gran potencialidad, al contener una robusta y confiable base de datos provenientes de un ente oficial y ajustado al marco teórico del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), que propicia las investigaciones para otros objetivos distintos a la estimación del IPC y su canasta de bienes, al ser liberados de manera pública5 y por lo tanto alientan investigaciones con análisis secundarios. La intención de esta investigación es, entonces, analizar cómo se da la des-

No obstante, hay que señalar que el Gasto de los hogares de Chile en este instrumento no son necesariamente es “de consumo”, constituyendo este detalle una diferencia conceptual etnoestadística de la encuesta. Tal es el caso, por ejemplo, de la educación, que al ser impartida no se “consume” o “extingue”, sino que crea capital cultural en las personas enriqueciendo el conjunto de la sociedad. Tampoco hay que perder de vista que la EPF es el insumo principal para estimar el Índice de Precios al Consumidor (IPC), lo cual explica su cariz económico y que está inserta en el marco teórico del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) .

Estas bases de datos empleadas son las correspondientes a las de 1996-1997 y 2006-2007, últimas bases de datos por un período de decenios disponibles públicamente y levantadas por el Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, INE

La Ley de Transparencia Nº 20.285 Sobre Acceso a la Información Pública hizo posible esta inédita disponibilidad

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igualdad por el Gasto como correlato de las insoslayables desigualdades existentes en nuestro país, de manera de poder explorar otras características de un fenómeno complejo y en permanente cambio dada la coyuntura de nuestros días, con la restricción a la fisonomía propia de la EPF, la cual será examinada con exhaustividad para la construcción de las diversas categorías sociales.

La desigualdad en Latinoamérica y en Chile

Recientemente, con la inclusión de Chile como país miembro de la Organización para la Cooperación y el desarrollo Económico (OCdE), el tema de la desigualdad se ha visibilizado aún más, pues su último informe comparativo (OCdE, 2011) deja a nuestro país como el más desigual de las 27 naciones analizadas, con un Índice de Gini de 0,50 justo por sobre méxico, otra nación latinoamericana. Este organismo concluye que en nuestro país el decil más rico gana 27 veces más que el decil más pobre, cifra más alta que los 17,8 que se puede deducir por la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) 2009, llevada a cabo por el ministerio de desarrollo Social6. Cabe destacar que en el contexto de las naciones participantes de esta organización, la mayoría de las naciones aumentaron su desigualdad en torno a los ingresos, promediando un Índice de Gini de 0,31, bastante más bajo que el 0,50 de Chile. No obstante, en el Informe del Banco mundial de 2012, se describe una tendencia contraria a la OCdE: varios países de Latinoamérica han disminuido su desigualdad en los ingresos y esto ha posibilitado una movilidad ascendente en la escala socioeconómica. Añadiendo la reducción de los niveles de pobreza, se observa un alza de las clases medias y de la denominada “vulnerables”, situada entre los pobres y la clase media y correspondiente al 38% del total de la población, conformando el grupo mayoritario en la región (Ferreira, et al., 2013). Volviendo a la Encuesta CASEN 2011, el Índice de Gini de ingreso en Chile también disminuyó un punto porcentual con respecto a 2009, quedando en 0,54 y volviendo a los niveles de desigualdad del año 2006 (mIdEPLAN, 2011). El texto de Escalona (2012) describe una “U” inver-tida en el Gini de desigualdad en el ingreso a partir de datos históricos de laencuesta CASEN:

dato obtenido por Andrés Velasco y Cristóbal Huneeus en el libro “Contra la Desigualdad, el empleo es la clave”. Santiago: Random House mondadori. (2011).

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Gráfico 1: Desigualdad a través del ingreso según CASEN 1990-2009

Fuente: Escalona, 2012 a partir de encuesta CASEN

Conociendo ya estas cifras de desigualdad Social que actualmente arrojan las investigaciones empíricas y que se muestran contradictorias, es preciso y válido preguntarse por otras variables para dar cuenta de manera fehaciente de lo que ocurre en nuestra sociedad para dar más aristas a un concepto multidimensional. El Gasto, entonces, puede manifestarse como una variable más plausible y estable que el ingreso al tener menos sesgos de sub reporte o sobrevaloración por parte de los entrevistados, de mantenerse constante a pesar de ingresos de temporada, entre otras razones (Sullivan & meyer, 2010). Por otro lado, hay que considerar también los cambios que ha sufrido el Gasto (preferentemente en consumo) actualmente nuestro país, el cual se focaliza en las grandes tiendas, las grandes cadenas de supermercados (el sector Retail y sus FMCG7 o productos de rápido consumo) y específicamente los que caen en la categoría de malls, siendo estos últimos los que parecen “sintetizar la nueva combinación de consumo, esparcimiento y paseo público. Esta experiencia se consolida en los años noventa, cuando el mall se vuelve un ámbito predilecto de la vida urbana. En apenas cuatro años, el número de estos centros aumentó en 55%.” (PNUd, 2002, p. 103). Sin duda que este proceso conlleva un componente de aumento en la complejización del Gasto, el cual “se vincula con otras prácticas (trabajar, divertirse, entre otros) generando combinaciones y recorridos cuyas lógicas son cada vez más difíciles de entender. Finalmente con la reducción de los tiempos de trabajo (…), los espacios-tiempos del consumo se han ampliado y reconfigurado” (duhau & Giglia, 2007, p.3). A esto hay que sumar otro factor: el de los nuevos productos que incorpora la tecnología. Por ejemplo, a principios de los 90’s en Chile era muy raro encon7

Sigla en inglés que para Fast Moving Consumer Goods.

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trarse con un teléfono celular como un artículo masivo y de representación en la canasta del IPC; para el año 2000 lo mismo pasaba para el caso de los teléfonos celulares “smartphone”. Sólo a partir de 2007 se incorpora en la canasta del IPC artículos como pendrives y mP38. Las nuevas prácticas de Gasto que los agentes sociales ejecutan configuran nuevas formas de vida, de modo más festivo y desbocado, en un espacio aparentemente público que tiene una apariencia “transclase”. Esto es, la impresión de que ricos y pobres puedan pararse con igual derecho (moulián, 1997) y en donde el acceso al crédito aumenta las facilidades de poseer los productos que adornan sus vitrinas. La profusión de estas nuevas formas de consumir y de los objetos tecnológicos en constante renovación que precipitan a los modelos anteriores a la obsolescencia, se suma a la masificación en el uso del crédito para la obtención de estos bienes (Banco Central, 2009). El acceso a la modernidad se ha hecho extensivo a la mayor parte de la población, pero teniendo un costo mayor para los que tienen menos ingreso, al caer en un permanente endeudamiento para pagar en el largo plazo. Para la aparente igualdad de las sociedades modernas9 frente al Gasto -como es el caso de nuestro país-, se hace necesaria una desmitificación de carácter científico; sociológico. A través de esta información, se podrá dar cuenta de la forma que adquiere la desigualdad en el gasto como correlato a la existente y alta desigualdad en el ingreso en nuestra sociedad chilena y que aporta a la actual discusión teórica y política del tema, arrojando además elementos prospectivos.

II.

Objetivos

General: Analizar cómo se manifiesta la desigualdad a través de la distribución del Gasto en Chile en distintos niveles de análisis a partir de la EPF del INE comparados con la desigualdad en el ingreso. Específicos: a. Comparar a nivel total, la distribución del Gasto y del ingreso en un período de 10 años a partir de la EPF 1996-1997 y la EPF 2006-2007 b. describir comparativamente la distribución del Gasto y del ingreso de los distintos grupos sociales a través de curvas de Lorenz a partir de la EPF 8

Fuente: Base de datos de la EPF 2006-2007, INE.

La proliferación de estos bienes tecnológicos hace más dificultosa la segmentación por la tenencia de bienes, no obstante las cifras de Gasto pueden ayudar a develar las diferencias de los hogares y las personas.

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III.

2006-2007, considerando educación, salud y vivienda determinar el grado de distribución del Gasto por parte de los diferentes grupos sociales a través del Índice de Gini comparado con el del ingreso, considerando educación, salud y vivienda en la EPF 2006-2007 describir las estructuras de Gasto relevantes en los diferentes niveles de análisis, considerando educación, salud y vivienda en la EPF 2006-2007

Aspectos metodológicos

a. Índice de GINI y Curva de Lorenz10 Se ordenó la base original en el programa microsoft Access de la EPF 1996-1997 y EPF 2006-2007 del INE, utilizándose la base “Ingreso Qing Nacional Real” y a través de la columna “clave hogar” se relacionó con la base “Personas” para tener un panorama claro de los hogares de la muestra. Esta base de microsoft Access no fue empleada directamente para los cálculos, sino que fue traspasada a otros programas que permitían mayor claridad y análisis como SPSS y microsoft Excel. Cabe destacar que se eligieron finalmente 3 grupos de gastos en la EPF a analizar que tienen que ver con gastos claves y estratégicos para el conjunto de la sociedad, a saber, los efectuados en: Educación, Salud y Vivienda. La medición de la desigualdad a través del ingreso y Gasto se medirá con el Índice de Gini (IG) y sus correspondientes Curvas de Lorenz (CL), a partir de la siguiente fórmula:

Para las CL, el modelo parte gráficamente con dos variables formando el plano cartesiano, en el cual la ordenada (eje y) posee la distribución porcentual acumulada de la variable de estudio (en este caso el ingreso y el gasto) y la abscisa (eje X) los porcentajes también de la población. Para el caso de este estudio, se trabajará con deciles, ya que grafican mejor las desigualdades que los quintiles publicados originalmente por el INE. En las siguientes tablas, la columna PI* representa la población acumulada, la cual está perfectamente distribuida de diez 10 Para ahondar más en esta metodología y en otras técnicas para la medición de la desigualdad, cfr. Lora, et. al. (2008). Técnicas de medición económica: metodologías y aplicaciones en Colombia (4ª ed.) Bogotá: Alfaomega Grupo Editor

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en diez por sus deciles, y está ubicada en la parte horizontal del plano. Lo mismo ocurre con la otra variable en la segunda columna, QI*, que representa nuestra variable de estudio (puede ser ingreso o gasto en consumo) y que coincide perfectamente con la línea de equidistribución. Un par de ejemplos de máxima variabilidad se puede ver a continuación: Gráfico 2: Curva de Lorenz con Igualdad perfecta a partir de deciles PI*

QI*

100

Fuente: Elaboración propia a través de Excel 2010

Si reemplazamos los valores en la fórmula para calcular el Índice de Gini (IG) con el ejemplo anterior, la sumatoria de QI*, donde i = n-1 (o sea, la suma de todos menos el último decil), es 10+20+30+40+50+60+70+80+90 = 450. PI*, con una fórmula similar también equivale a 450. Entonces, el IG para este caso quedaría de esta manera: IG = 1 - (450/450); IG = 0 de esta manera, la distribución perfecta de la Curva de Lorenz equivale a un IG de cero. Tomemos ahora el ejemplo de una perfecta desigualdad, con las mismas variables PI* y QI*:

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Gráfico 3: Curva de Lorenz con Desigualdad Perfecta a partir de deciles PI*

QI*

100

Fuente: Elaboración propia a través de Excel 2010

QI* esta vez es = 0, porque es la sumatoria de todos los percentiles, menos el último que concentraba todo el valor de la variable (recordemos que es la sumatoria donde i = n-1). PI*, en este caso queda igual que el ejemplo anterior = 450, por lo tanto: IG = 1-(0/450); IG = 1 A la luz de estas verificaciones, podemos decir que nuestra fórmula cumple con las máximas variaciones del IG, que van desde el 0 al 1 –a veces llevado a porcentajes multiplicando el índice por 100-, y por tanto es válido y confiable para hacer cálculos, comparaciones y descripciones estadísticas de calidad. Pero estas mediciones no se dan en las sociedades reales y sus distribuciones –sobre todo a niveles tan macro como en esta investigación-, dándose por regla general que 0 < IG < 1. de manera simple, mientras más convexa sea la CL, más desigual será la variable.

Grupos y Subgrupos de Estudio

Por otro lado, los grupos y subgrupos analizados (dentro de lo que permite la base de datos de la EPF) escogidos fueron:

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Grupos: Total país (TP): muestra total que incluye a los 10.092 hogares de la muestra nacional de EPF 2006-2007. Por términos de comparación sólo se comparará con el Total país de la EPF 1997-1997 con 8.445 hogares. Subgrupos: i. Hogares Gran Santiago (GS): Aparte de la parte tradicional del núcleo comunal de Santiago incluye a Padre Hurtado, Puente Alto y San Bernardo. ii. Hogares Resto de Chile (RC): Incluye aquellos hogares pertenecientes a todas las capitales regionales del país y sus conurbaciones. Incluye las regiones recientemente creadas (XIV de Valdivia y XV de Arica). iii. Hogares con Jefatura masculina (Jm): Hogares cuyo jefe de hogar (el principal perceptor de ingreso, de acuerdo a EPF) es masculino. iv. Hogares con Jefatura Femenina (JF): Hogares cuyo jefe de hogar (el principal perceptor de ingreso, de acuerdo a EPF) es femenino. v. Hogares Endeudados11 (HE): Hogares cuyo gasto en consumo per cápita real, a pesos de abril de 2007, superan su ingreso per cápita real en igual período. vi. Hogares No Endeudados (HNE): Hogares cuyo gasto en consumo per cápita real, a pesos de abril de 2007, no superan su ingreso per cápita real en igual período. Finalmente, desigualdad Social queda definida como: “distribución de los recursos, bienes y servicios disponibles en la sociedad en un momento determinado del tiempo12. Para efectos de esta investigación, dichos recursos serán el Gasto en “gasto en consumo” (gasto per cápita) y el ingreso per cápita en pesos chilenos a abril de 2007 registrados en la EPF.”

Variables sociales estratégicas para el análisis

Serán tres las analizadas, los Gastos per cápita (pc) en: Educación, Salud y Vivienda.

11 Según el Banco Central de Chile (2009), los hogares endeudados en Chile llegaban a casi el 59,9%. Con esta definición de restar el gasto en consumo per cápita de los hogares con el ingreso per cápita logra un porcentaje bastante similar, de 51,4% (teniendo en cuenta que es del año 2007 y que el endeudamiento viene subiendo desde los años 80’s). No significa en ningún caso que todos los hogares calificados como endeudados tengan una deuda crónica, pero sí es buen estimador para hogares que pueden caer en este círculo vicioso teniendo un Gasto permanentemente más alto que su ingreso. 12 definición tomada de Florencia Torche, 2005

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IV. Principales Resultados a.

Total País

Los resultados para “Total país” son los siguientes para la comparación 19961997 y 2006-2007: Gráfico 4: Índice de Gini para el período 1996-1997 y 2006-2007 en Gasto pc e Ingreso pc

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 1996-1997 y EPF 2006-2007; Base EPF 1996-1997: 8.445 total hogares; Base EPF 2006-2007: 10.092 total hogares

Se puede observar que la desigualdad tanto en el Gasto y el Ingreso per cápita ha subido en el país desde 1997 a 2007 (de 0,58 a 0,61 en el Gasto y de 0,6 a 0,63 en el ingreso), contradiciendo algunos resultados de la CASEN (al menos en cuanto al ingreso), y al Banco mundial en el mismo período de tiempo. Este fenómeno se puede explicar porque existe una fuerte concentración en las élites de la sociedad, en aquellas personas que perciben mayor ingreso y que realizan el mayor Gasto, como se puede apreciar en la siguiente tabla:

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Tabla 1: Diferencia entre Deciles de ingreso y Gasto pc EPF 1996-1997 y EPF 2006-2007 Alza de EPF 06-07 sobre EPF 96-97 deciles de Ingreso y Gasto per cápita

Veces el Ingreso pc medio del decil 1

Veces el Gasto pc medio del decil 1

0.00

0.18

0.19

0.37

0.34

0.51

0.47

0.60

0.65

0.60

0.75

0.34

0.82

0.39

1.37

1.41

3.08

11.48

11.46

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 1996-1997 y EPF 2006-2007

Se puede apreciar que en el décimo decil la diferencia aumenta de gran manera. Haciendo un zoom en este decil los resultados son los siguientes: Tabla 2: Diferencia entre últimos 10 percentiles de ingreso y Gasto pc EPF1996-1997 y EPF 2006-2007 Veces el primer percentil Ingreso pc promedio

Gasto pc promedio

1996-1997

2006-2007

1996-1997

2006-2007

54.8

69.3

40.7

64.4

58.0

76.1

43.9

69.6

62.9

83.2

46.7

74.8

67.6

92.2

49.9

81.0

74.6

100.6

53.7

89.3

82.3

111.1

58.8

99.8

91.5

128.8

66.5

114.5

106.1

156.4

78.1

134.2

128.2

196.9

98.4

173.7

222.2

355.1

180.9

301.1

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 1996-1997 y EPF 2006-2007

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Es de esperar que mientras más crezca el ingreso o el Gasto las diferencias se acentúen, pero ambas tablas muestran que hay un salto de mayor magnitud en la cúspide de aquellos hogares con mayor ingreso y Gasto mirando el percentil 99. Este salto en el incremento desde el percentil 98 al 99 mucho mayor en 2007 para ambas variables, lo cual guarda coherencia con el diagnóstico del aumento de la desigualdad en ambas variables estudiadas. b.

Variables Sociales Estratégicas

Educación Gráfico 5: Curva de Lorenz Nivel Total País para Gasto e Ingreso pc en Educación 2006-2007

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007, Base: 5.790 Hogares que gastan en Educación

Se puede observar que la variable Gasto per cápita es más desigual que los Ingresos pc. de estos mismo hogares, revirtiendo la tendencia del total País, en donde el Ingreso se mostraba más desigual que el Gasto. En esta Curva de Lorenz (CL) se observa que hasta el 30% de la Población, el porcentaje acumulado Gasto es mínimo comparado con los demás deciles, inclinando una mayor convexidad, dando como resultado un IG de 0,72 en el Gasto pc versus un 0,6 del Ingreso pc. Un interesante ejercicio adicional es ver cómo se distribuyen estos Gastos por el nivel educativo del jefe de hogar, para aquellos hogares que incurren en gastos de Educación:

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Gráfico 6 :Estructura de Gasto pc en Educación según nivel educativo Jefe de Hogar

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007

En este gráfico se puede apreciar que la mayor parte del Gasto pc va para la mensualidad universitaria, para todos los deciles a excepción de los hogares cuyo jefe de hogar tiene un nivel educacional hasta humanidades. Le siguen la mensualidad de enseñanza básica y media, la matrícula de enseñanza superior y la matrícula de enseñanaza básica y media. Para el total de la estructura de Gasto de aquellos hogares que registran Gasto en Educación, las matrículas y mensualidades representan el 92% del Gasto pc total en Educación. Lo más notable es que en el segmento de nivel educacional universitario para el jefe de hogar, el Gasto pc en mensualidades universitarias sea mayor a todo el resto de los niveles educacionales. También lo es para el resto de los segmentos a excepción del de “humanidades”, lo cual refleja el acceso masivo que ha tenido nuestro país a la educación superior, cuyo costo llega a ser casi la mitad de todo el Gasto hecho por las familias chilenas en educación. Si tomamos sólo el Gasto pc en promedio para aplacar un poco el efecto que puede estar generando el tamaño de las bases, se da un interesante resultado, en donde aquellos hogares con mayor nivel educativo de su jefe de hogar realizan un Gasto pc en promedio mayor que quienes tienen un nivel más bajo. El resultado es casi lineal, liderando aquellos hogares con nivel educativo de postgrado del jefe de hogar (más del doble del promedio nacional) y quedando al último aquellos hogares con nivel educativo hasta enseñanza básica por el jefe de hogar. Queda expresado de la siguiente manera:

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Gráfico 7: Promedio de Gasto pc en Educación según nivel educativo Jefe de Hogar

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007

II. Salud Esta tendencia de inequidad en el Gasto pc se acentúa en el caso de la salud comparado con el Ingreso pc: Gráfico 8: Curva de Lorenz Nivel Total País para Gasto e Ingreso pc en Salud 2006-2007

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007 Base total: 6.679 hogares que gastan en Salud

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En estas CL se puede observar que al igual que en la educación el porcentaje de Gasto per cápita se mantiene muy bajo hasta el 30% de la Población Acumulada y se mantiene más baja desde el 40 al 90%, presentando una convexidad aún mayor y, por lo tanto, una mayor desigualdad. Los IG de estas variables son 0,8 en Gasto pc y 0,62 en Ingreso pc. En el caso de la estructura de Gasto en salud, no existe en la base de datos una variable directa como la que se revisó en el caso de la educación que nos permita segmentar por las personas, por ejemplo, que tengan afiliaciones al sistema de las ISAPRES o FONASA, sin embargo se revisará esta variable por deciles de ingreso a continuación en el gráfico 9: Gráfico 9: Estructura del tipo de Gasto pc en Salud según deciles de ingreso pc

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007

En esta estructura del Gasto pc en salud, toma preponderancia el gasto en medicamentos transversalmente en todos los deciles de ingreso pc. Sin embargo, se pueden observar ciertas tendencias, como por ejemplo, que este Gasto se hace porcentualmente menor a medida que las personas perciben mayores ingresos. A medida que aumenta el ingreso pc, empiezan a primar gastos como el servicio dental, y el “otros” que contiene servicios más complejos como “aparatos ortopédicos y terapéuticos”, “intervención médica en operaciones”, “honorarios de otros profesionales”, “servicio de emergencia móvil” y “seguro de salud”. Por otro lado, disminuye también el Gasto porcentual en “lentes ópticos” y en el “servicio de hospitalización” a medida que sube la cantidad de ingreso percibida en los distintos deciles de ingreso pc.

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La lectura de esta estructura de Gasto es que hay una clara diferencia de acceso a los bienes y servicios que la sociedad tiene disponibles para la salud, ya que quienes son las personas de más ingresos tienen una proporción más heterogénea de este Gasto, o sea, poseen un acceso más integral a las distintas necesidades de salud. de todas maneras, hay que considerar que los deciles más pobres con cobertura de FONASA, pueden estar siendo cubiertos en ciertas necesidades por el Estado, pero no obstante, aquellas coberturas también incorporan consultas médicas, dentales y medicamentos. Esto quiere decir que a pesar de las ayudas estatales, el Gasto que los más pobres realizan en salud se asemeja al de los demás deciles de ingreso. A partir de este estudio no se puede inferir lo anterior de manera directa, pero sí se puede ver esta estructura de Gasto en salud como una radiografía de los Gastos que incurre cada sector de la sociedad en términos de ingreso pc y que nos muestra varias tendencias marcadas.

III.

Vivienda

Para el caso de la vivienda, ésta se muestra como una variable menos sensible con respecto a la variación del Gasto y del Ingreso pc y si se comparan con los totales nacionales, y se mantiene la tendencia de que el Gasto pc es más desigual que el Ingreso pc. Gráfico 10: Curva de Lorenz Nivel Total País para Gasto e Ingreso pc en Vivienda 2006-2007

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007; Base: 10.017 hogares que gastan en vivienda Los IG de Gasto pc e Ingreso pc son 0,69 y 0,63, respectivamente.

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Con respecto a la estructura del Gasto en vivienda y al igual que la variable educación, se puede trabajar con grupos ad hoc para su análisis gracias a la segmentación “tenencia de vivienda” en EPF 2006-2007. A continuación, la estructura de Gasto pc en vivienda dados los distintos niveles de “tenencia de vivienda” de los hogares nivel total país: Gráfico 11: Estructura del tipo de Gasto pc en Vivienda según tenencia de Vivienda nivel Total País

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007

Se puede observar que la estructura por tipo de Gasto en la vivienda es bastante heterogénea y que cambia muy marcadamente según la tenencia. Para el caso de la vivienda propia, sus principales gastos son las contribuciones, los gastos de reparación de la vivienda y la electricidad. En tanto, las viviendas en regalía (aquellas viviendas que son cedidas por trabajo, como es el caso de los trabajadores de la Gran minería, las FFAA, entre otras) poseen gastos mayores en “otros gastos comunes no distribuidos” y en electricidad. Aquellas viviendas cedidas gratuitamente poseen gastos mayoritario sólo pagando agua y electricidad, mientras que las tomadas en arriendo gastan un 67% en este Gasto, teniendo a los demás con porcentajes muy menores. Las viviendas con “otra” forma de tenencia tienen un comportamiento similar al de la vivienda propia, en donde preponderan el Gasto en contribuciones y los de reparaciones de la vivienda.

Resumen de los datos

Todos estas variables y sus subniveles mostraron mayor desigualdad en el Gasto pc que en el ingreso pc. Algunos grupos muestran marcadas diferencias entre la

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desigualdad de Gasto comparada con la de ingreso pc. A continuación se muestran los resultados en cuanto a IG de cada una de estas variables y sus subgrupos: Gráfico 12: IG correspondiente a Educación y sus subgrupos

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007

Gráfico 13: IG correspondiente a salud y sus subgrupos

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007

Gráfico 14: IG correspondiente a vivienda y sus subgrupos

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007

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En general, se puede apreciar que hay una distancia más grande en el subgrupo de endeudados en todas las variables sociales relevantes de estudio. Además, el GS tiene en general una desigualdad mayor que la del RC tanto en el Gasto pc como en el Ingreso pc. Esta tendencia en la desigualdad también la tienen los hogares de Jef. Femenina por sobre los de las Jef. masculinas. Ahora bien, si tomamos en cuenta los IG de Gasto pc y las distancias con sus Ingresos pc correspondientes, podemos resumir en un cuadro de doble entrada aquellos grupos más desiguales en cuanto al Gasto en Chile. A continuación el gráfico resumen: Gráfico 15: Gráfico de diferencia del ingreso pc con el Gasto pc vs Índice de Gini de Gasto pc en los diferentes niveles de análisis.

Fuente: Elaboración propia a partir de EPF 2006-2007

En este gráfico resumen se pueden distinguir principalmente dos grupos: los que están bajo los promedios de la diferencia con el ingreso y bajo el promedio de Gini de Gasto pc (cuadrante III), y quienes están por sobre estos dos promedios (cuadrante II). Llamaremos al primer grupo “desigualdades moderadas” y al segundo “desigualdades altas”. En el primer grupo destaca el Gini de Gasto pc para vivienda país, que tiene a todos sus subgrupos bajo el promedio. de entre éstos, el Gini de Gasto pc de los endeudados es el que muestra una mayor diferencia con su ingreso pc y es más desigual en cuanto al Gasto pc.

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También alcanza a estar en este grupo el Gini de Gasto pc para educación país, el cual posee una brecha al enfrentarse a los subgrupos, que se sitúan todos sobre ambos promedios –el segundo grupo del gráfico- en el grupo de las “desigualdades altas”. Para el caso de la salud, su total nacional y todos sus subgrupos se sitúan en el grupo de las “desigualdades altas”, destacando entre las más altas por distancia entre ingreso pc y por Gini de Gasto pc –una vez más- el subgrupo de endeudados. Llama la atención que el subgrupo de endeudados muestre las mayores distancias con respecto a su ingreso y con el Gini de Gasto pc. Esto se explica porque aquellos hogares endeudados realizan una estructura de Gasto menos estable a través de los distintos deciles del Gasto específico, elevando su desigualdad. Esto es especialmente visible para la variable educación y salud, las más alejadas en torno a su ingreso pc y con un elevado IG, lo que los hace destacarse por sobre los demás. En general, la variable Gini de Gasto pc en salud es la variable más desigual de toda la muestra, seguida por educación, lo que muestra que en la realidad nacional hay una falencia en las distribuciones equitativas, sobre todo de estas variables clave para nuestra sociedad.

VI.

Conclusiones y Prospectivas del estudio

En primer lugar, la evidencia empírica revisada en esta investigación arroja que la desigualdad tanto en el Gasto como en el ingreso han aumentado entre 1997 y 2007 en nuestro país. Este incremento viene explicado por el aumento en la concentración de los deciles más ricos y los que hacen el mayor Gasto en la sociedad. Este hallazgo contradice las mediciones de la CASEN, que evidenciaba un comportamiento de “U” (Escalona, 2012) invertida en la desigualdad a nivel de ingreso y que en el mismo período de tiempo afirmaba una baja en la desigualdad por el ingreso de 57,5 a 55,2.

A nivel general, el Gasto pc presenta una distribución más igualitaria que el ingreso pc en el total país, tanto para la encuesta en estudio, la EPF 20062007, y para su antecesora 10 años antes.

Para cada uno de los niveles de análisis revisados en las variables sociales estratégicas y sus subgrupos, es el Gasto pc el cual supera al ingreso pc en su grado de desigualdad, revirtiendo la tendencia del total nacional. El análisis ofrecido por esta investigación sólo analiza el 19% del Gasto total

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registrado por la totalidad de hogares del país: 8% del total es Vivienda; 6% es salud y 5% es Educación o Enseñanza y todos ellos lograron ser más desiguales que sus respectivos ingresos per cápita por hogar, dando cuenta que la desigualdad Social por el Gasto pc se encuentra justamente en estas variables socialmente relevantes. Los accesos diferenciados a estas prestaciones son los que hacen más sensibles a estas variables sociales fundamentales y estratégicas, destacando con las mayores diferencias las de salud y educación (en total, el 11% del total del gasto a nivel país). Si se miran las estructuras de Gasto de estas variables, resalta la preponderancia de los medicamentos y las mensualidades (sobre todo universitaria) a lo largo de las clasificaciones estudiadas. Estos bienes satisfacen necesidades distintas y son apreciados por la sociedad de manera diferenciada. En primer lugar, el gasto principal en medicamentos a nivel país, como resulta ser mayoritariamente para la población más pobre nos indica que estas familias no necesariamente están recibiendo otros servicios básicos, como la atención médica, dental u otras ayudas de profesionales de la salud, así como algunas más especializadas como seguros de salud, traslados en ambulancia, entre otras, reflejando principalmente un tema de acceso restringido a el abanico de prestaciones de salud por parte de quienes reciben menos ingresos per cápita. En segundo lugar, las mensualidades, sobre todo universitarias, se hacen por aquellos hogares con jefes de hogar con nivel educativo universitario, revelando un tema de reproducción social de los capitales culturales. Sólo en RC se puede ver un gran incremento de este Gasto por aquellos hogares con jefe de hogar con nivel educativo de enseñanza media común. Un bien de salud, nos habla del bienestar presente y de emergencia, de ese que nos puede entregar un alivio en un momento de enfermedad como son los medicamentos; el de educación, nos habla de visión de futuro, de un bienestar más durable y que sólo ciertos hogares con valoración social diferente pueden captar. Para el caso de las Viviendas, aquellas que son viviendas propias poseen una estructura de Gasto pareja, parecida a los deciles más ricos con los bienes de la salud y educación, sin embargo, a nivel total, el arriendo es por sobre las contribuciones y Gastos de agua, luz y gas el Gasto principal, lo que revela que en Chile aún hay una marcada carencia por la vivienda propia, y una vez más el acceso diferenciado es el protagonista. A pesar de esto, el Gasto en vivienda resultó ser una variable social menos sensible a la desigualdad del Gasto per cápita que las anteriores variables revisadas, es decir, es la única variable en que este tipo de desigualdad no se disparaba en relación a su total nacional ni a su correspondiente ingreso per cápita. Sin embargo, esta variable también es la más masiva, estando presente en la estructura de Gasto de cerca del 95% de los hogares del país.

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El grupo de los endeudados destacó por sobre los demás en términos de desigualdad por el Gasto per cápita y de distancia en relación a su ingreso per cápita correspondiente. La explicación de este fenómeno se da porque quienes están en una situación de endeudamiento, replican la desigualdad por el Gasto y la exacerban. Esto quiere decir que en el decil 1 el Gasto es mínimo y en el decil 10 el Gasto es mucho mayor a los no endeudados, lo que tiene directa relación con la capacidad de endeudamiento de los hogares. Hay quienes tienen la capacidad de endeudarse mucho y quienes no tienen un “acceso” tan amplio al endeudamiento, por lo que las facilidades de acceso al crédito también son diferenciadas.

Como prospectiva, es importante señalar que todas las diferencias presentes en este estudio son un correlato de la desigualdad social en general presentes en nuestro país y enraizadas en el caso Latinoamericano, el más desigual del mundo en cuanto a ingresos. Ciertas elecciones en el Gasto perpetúan esta desigualdad, como pudo verse más nítidamente en el caso de la educación. Este análisis a través del Gasto, permite de alguna manera remecer el debate de la desigualdad Social como unidimensional o al menos, abre una ventana para no particularizar el debate en torno a esta materia tan relevante y comentada en nuestra contingencia como sociedad. A través de la sociología es importante explicar por qué para los hogares con un ingreso parecido al total nacional, eleven con ciertos gastos específicos y con significados profundos socialmente. Estas elecciones no son azarosas ni se satisfacen por un homo œconimicus racional con información perfecta, sino que es una radiografía de valoraciones sociales subyacentes en un contexto socio-histórico. En este punto, se cuestiona al Gasto como estrictamente de consumo y se constata que en los “presupuestos familiares” no existe nada relacionado con los ahorros o inversiones a nivel familiar presentes en la EPF. Por otro lado, este estudio colabora en contribuir con datos sólidos algunas realidades que se pueden volver tópicos comunes en el discurso de la desigualdad en Chile, al mismo tiempo que, a la luz de los cambios que ha tenido nuestra sociedad últimamente con la emergencia de masivos movimientos sociales en torno a la educación y la salud, promueve la reflexión y a preguntas tales como: ¿cuál es el límite de la desigualdad Social?, ¿qué nuevas formas participativas puede haber para combatirla?, ¿cuál es el ideal de igualdad que debería existir para nosotros?, ¿hacia dónde se quiere ir como sociedad?, ¿de qué manera podemos enfocar mejor nuestras políticas públicas para la disminución en la desigualdad y la pobreza?, entre otras. Esta discusión de corte público es sustantiva para todas las personas y es legítimo y pertinente preguntárselo desde nuevas miradas, desafiando constantemente el conocimiento

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científico en la materia que es rebasado por la complejidad de las relaciones sociales. A partir de todas las evidencias presentadas, se hace una invitación a repensar la desigualdad desde la arista del Gasto. El debate, entonces, continúa abierto y las respuestas entregadas devienen también nuevas preguntas y desafíos acerca del tema.

VII. Bibliografía Adelman, J. y Hershberg, E. (2007). Desigualdades paradójicas: Ciencias Sociales, Sociedad e Instituciones en América Latina. Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America, Working papers (2). miami, Estados Unidos de América: University of miami. Banco Central de Chile (2009). Endeudamiento de los hogares en Chile: Análisis e implicancias para la estabilidad financiera. disponible en: http://www.bcentral.cl/publicaciones/recuadros/pdf/ief/2010/ief2010_1endeudamiento.pdf CLACSO (2004). Desigualdad Social en América Latina: viejos problemas, nuevos debates. En Cuaderno de Ciencias Sociales n° 131. San José, Costa Rica. disponible en: http://biblioteca.clacso.edu.ar/ar/libros/costar/flacso/ cuad131.pdf duhau, E. & Giglia, A. (2007). Globalización e informalidad en la Ciudad de México. Prácticas de consumo y movilidad. Travaux et Recherches dans les Amériques du Centre, N°51. disponible en: http://trace.revues.org/index632.html Escalona, C. (2012). Retrato de la Desigualdad en Chile. Senado de la República. disponible en: http://www.bcn.cl/noticias/retrato-de-la%20desigualdad/ Ferreira, F., messina, J., Rigolini, J., Luis, L. C., Lugo, m. y Vakis, R. (2013). La movilidad económica y el crecimiento de la clase media en América Latina: panorámica general. Washington dC, Estados Unidos de América: Banco mundial. Greig, A., Hulme, d. & Turner, m. (2007). Challenging Global Inequality, Development Theory and Practice in the 21st Century. New york, Estados Unidos de América: Palgrave macmillan. Huneeus, C. y Velasco, A.(2011) Contra la Desigualdad, el empleo es la clave. Santiago. Random House mondadori. INE (2007). Metodología de la VI Encuesta Familiar de Presupuestos 2006 - 2007. Santiago de Chile. disponible en: http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/encuestas_presupuestos_familiares/2008/metodologia_vi_epf.pdf INE (2008). Resultados Encuesta de Presupuestos Familiares noviembre 2006 – octubre 2007. Santiago de Chile. disponible en: http://www.ine.cl/canales/ chile_estadistico/encuestas_presupuestos_familiares/2008/resultados_ EPF_2006_2007_080708a.pdf Lora, E., et. al. (2008). Técnicas de medición económica: metodología y aplicacio-

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La monoproducción y sus consecuencias en tiempos de crisis: Estudios de caso entre Bolivia, Chile y Venezuela Isaac Ramírez Urra1

Resumen El presente trabajo tiene relación con la incidencia en la monoproducción por parte de tres países latinoamericanos y cómo esto incide cuando existen períodos de crisis o bonanza de ese bien. Se revisan los casos de Chile, Venezuela y Bolivia y la manera en cómo éstos países son afectados y/o beneficiados cuando existen alteraciones en los precios de dichos bienes. El análisis se centra fundamentalmente en el Producto Interno Bruto, Presupuestos y Precios del bien en cuestión, dependiendo del país a analizar. Palabras Clave: Producto Interno Bruto - Crisis - monoproducción – Precios – Años.

Abstract The present paper is related to the effect of the mono –product systems in Chile, Venezuela and Bolivia, and its impact on periods of crisis and prosperity. This paper also analyzes how these countries have been affected or benefited by the price variations of produced commodities. The analysis focus on GdP, national budgets and commodities Prices of the countries mentioned above. Keywords: Gross domestic Product – Crisis – monoproduction – Prices – years.

Administrador Público y Licenciado en Ciencias Políticas, Universidad de Chile. Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Iberoamericana de Ciencia y Tecnología (UNICIT) y Universidad del Valle en managua (Nicaragua). Becario del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y Ex Presidente del modelo Organización de los Estados Americanos Cochabamba 2012.

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Introducción

La economía es uno de los elementos más relevantes al interior de un país, puesto que es capaz de determinar otros aspectos como la política, el empleo y hasta la institucionalidad, que pueden ser influenciados directa o indirectamente por un buen o mal pasar económico. En este sentido América Latina sigue en una vorágine exportadora como pilar fundamental de su desarrollo económico. La dependencia de las exportaciones es sumamente importante y es capaz de establecer la política fiscal, la monetaria e incluso incide en el nivel de gastos y consumo de la población, merced al ambiente generado por la acción económica. desde el comienzo de las naciones latinoamericanas, el modelo mono productor ha sido pilar de las economías de nuestra región y a pesar de un frustrado intento de industrialización (el modelo ISI, Industrialización por Sustitución de Importaciones, llevada a cabo durante las décadas de 1930 y 1940) que representó un esfuerzo en superación económica, fallido por lo demás, durante buena parte de la historia de las naciones de América Latina se basó en la exportación, en general de un bien, que se transformó en el sustento de países durante décadas. La dependencia de un solo producto como base del sistema exportador de un país incide en la manera en la cual esta nación dispondrá de su economía; si existe una bonanza del mencionado producto, habrá bonanza económica y un excelente momento con gran cantidad de recursos, pero si por otro lado, existe una caída en los Precios, incidirá directamente en una crisis económica, con una disminución de todos los índices macro y micro económicos, generándose un conflicto severo producto de la poca diversificación del modelo productivo del país, producto de la dependencia a la mono exportación. En este trabajo se revisarán los casos de tres países latinoamericanos, cada uno de ellos con un bien como base de su sistema exportador y que constituye la principal fuente de recursos de estos países; hablamos de Bolivia (hidrocarburos), Chile (cobre) y Venezuela (petróleo), cada uno de ellos con un contexto particular y con ciertas semejanzas, pero con realidades muy disímiles, mientras Bolivia goza del mejor momento económico de su historia, Chile está en tiempos de Crisis, pero puede salir adelante; Venezuela atraviesa uno de los peores contextos económicos de sus años como nación. Veremos cómo la acción de los principales bienes de exportación incide en el desarrollo de estas economías y cómo influye en sus principales indicadores macroeconómicos.

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II.

País N°01:

El primer ejemplo a considerar es Bolivia, nación que ha vivido una bonanza económica durante los últimos años gracias a las exportaciones de hidrocarburos, ligada fundamentalmente al proceso de nacionalización de las reservas de gas natural que cuenta el país, decretadas durante el período del actual Presidente Evo morales. Este país siempre ha estado ligado a la exportación de materias primas, como la plata, el estaño y los hidrocarburos (gas natural y petróleo) en distintos períodos de su historia. La disminución de los Precios de estos productos (como el estaño) y extinguirse las reservas de plata derivaron en momentos de Crisis en la economía boliviana. Esto, sumado a una consecución de gobiernos militares durante buena parte del siglo pasado, derivó en que durante el período comprendido entre 1952 y 1985, el Producto Nacional Bruto (PNB) se contrajera anualmente a una tasa promedio de un -2.4 por ciento (morales & Sachs, 1987). Esta inestabilidad política derivó en una Crisis económica sin precedentes en la historia boliviana que se agravó en la década de 1980, cuando el PIB nacional se contrajo un -4.5% y la inflación totalizara un 569.1% en el período 1980-1985 (morales & Sachs, 1987: 2). Al existir una sucesión de gobiernos, la economía quedo descuidada lo cual incidió en que los resultados económicos fueran tan negativos, aun cuando el principal motor de la economía era el Estado, quien (a pesar de los gobiernos fueran de izquierda o derecha) establecía los parámetros económicos y administraba una gran cantidad de empresas, especialmente las mineras. malos manejos y decisiones económicas derivaron en la crisis del país durante esos años. En 1985 se libera la economía de la mano del gobierno de Paz Estenssoro, quien reduce los gastos y el tamaño del Estado y con una política macroeconómica fuerte con el objetivo de dinamizar la economía, logra sacar adelante al país. La estabilización de la economía boliviana fue providencial durante la década de los 90, con una liberación de la economía por un lado, pero con un aumento de las cargas impositivas por otro, sobre todo en los sectores más pobres del país. Las políticas provenientes del Consenso de Washington fueron aplicadas a cabalidad por los gobiernos bolivianos (fundamentalmente de tendencia neoliberal, como Quiroga, Sánchez de Lozada, Paz Zamora, Bánzer), con una fuerte presencia extranjera en la nación, lo cual redundó en una permanente recurrencia a préstamos y créditos, en condiciones muy desfavorables, con instituciones económicas internacionales. durante años la propiedad de los hidrocarburos estuvo en manos de instituciones extranjeras, como PETROBRAS (de Brasil), REPSOL-yPF (de España), yPF (Argentina), Shell (Inglaterra-Holanda), Enron (Estados Unidos), quienes tenían casi la totalidad de la propiedad de los pozos gasíferos y gasoductos del país, quedando en propiedad del Estado boliviano, a través de la empresa

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estatal yPFB una parte muy reducida de tales recursos. La Guerra del Gas2 del año 2003 fue un factor determinante en un proceso de reestructuración del país que derivó en la llegada al poder de Evo morales en el año 2006. ya estando morales en el poder inició un proceso de bolivianización de los principales recursos naturales y empresas que había en el país, entre los cuales se cuenta Entel (telecomunicaciones, capital italiano), Servicio de Aeropuertos Bolivia- nos (SABSA) (aeropuertos, capital español), Sociedad Boliviana de Cementos (SOBOCE), Red Eléctrica e Iberdrola (electricidad, de capitales españoles), CLHB (logística, de capital peruano y alemán), metalúrgica Vinto (antimonio, de capitales suizos) y los hidrocarburos, que pasaron a ser parte de la propiedad de yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos) (yPFB), que es la empresa estatal del rubro. Se estima que las nacionalizaciones le costarán al estado boliviano (en juicios pendientes en tribunales internacionales) la suma de U$ 1.147 millones (Los Tiempos, 2013). Esta nacionalización de hidrocarburos consistió en que las empresas extranjeras que operaban en Bolivia y que extraían aproximadamente un 82% del total de tenían (mediante el decreto Supremo N° 28.701 de 2006) que entregar el como mínimo 51% de la propiedad a yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (yPFB), lo que redundó en que el Estado boliviano ahora se quedara con el 82% del total de ingresos de la explotación y exportación de hidrocarburos (su principal producto exportable) y las empresas externas (que siguen operando en el país) obtenían un 18% de los recursos, que les permitiera financiar sus costos de producción (El mundo, 2006). Esto trajo consigo un aumento considerable de los ingresos que comenzó a percibir Bolivia, lo cual le permitió al Presidente Evo morales a reelegirse (la última en octubre de 2014) dos veces al frente del país y también liderar un proceso de transformación política-social llamada Estado Plurinacional, con la cual se rediseña el modelo político e institucional del país, aunando a los grupos indígenas a poseer una mayor representatividad en la gobernabilidad y las decisiones políticas del nuevo Estado Plurinacional de Bolivia, que se consolidó en el año 2009 con una nueva Constitución, nueva estructura gubernamental y una modificación de los Poderes del Estado, como el Judicial, el Legislativo y el que más cambio tuvo, el Ejecutivo.

Conflicto originado luego del interés del Presidente de la época, Gonzalo Sánchez de Lozada, de querer exportar el gas boliviano a través de un gasoducto que fuera a través de territorio chileno al Océano Pacífico, así como que los costos en los cuales se vendería el gas eran demasiado bajos y dañaban fuertemente las arcas del Estado boliviano (el país sólo recibiría 180 millones de dólares por el gas), lo cual derivó en un rechazo generalizado por parte de la población boliviana (fundamentalmente población indígena, la mayoritaria del país), con un seguido estallido social que derivó en 65 muertos y la renuncia y posterior huida del Presidente Sánchez de Lozada a Brasil (Suxo Iturry, 2014).

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Todo este proceso político (llamado a nivel interno como “Proceso de Cambio”) ha sido posible fundamentalmente a la eficaz utilización de los recursos que se comenzaron a recibir gracias a la nacionalización de los hidrocarburos. Bolivia, como nunca antes en su historia, comenzó a obtener ganancias muy considerables, que fueron directamente a las arcas estatales, lo cual le ha permitido disponer de un buen piso económico en el cual sustentar su modelo de transformaciones, llevado a delante de la mano de un crecimiento económico constante y de una estabilidad política pocas veces vista en el país andino. Este hecho (la nacionalización de los hidrocarburos) detonó una serie de hechos que han llevado a Bolivia, ahora llamado oficialmente Estado Plurinacional de Bolivia a un proceso de crecimiento y fortalecimiento del gasto social, lo cual ha incidido en que los indicadores macroeconómicos y sociales del país hayan progresado de manera regular y consolidado a Bolivia como un nación estable y mejorando sus índices de pobreza. En la siguiente tabla se mostrarán los índices del PIB de Bolivia en los últimos 12 años:

AÑO

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Tabla N° 1: Producto Interno Bruto del Estado Plurinacional de Bolivia (2001-2013).

PIB

1,7

2,5

2,7

4,2

4,4

4,8

4,6

6,1

3,4

4,1

5,2

6,8

Fuente: Tabla de creación propia, con datos obtenidos de CEPALSTAT, en la sección de los perfiles nacionales, la información referida al Estado Plurinacional de Bolivia3

Se puede observar en relación a los datos expuestos en la Tabla 1 que los índices de crecimiento de la economía boliviana han sido positivos en todo este período, incluyendo el proceso de la Guerra del Gas (2003), que no alteró los indicadores de crecimiento del PIB en Bolivia, pero, se observa que a partir del año 2008, los índices de crecimiento son más altos que en el período anterior, de hecho en el período 2001-2005 el crecimiento del PIB alcanza un 3,1%, mientras en el período 2006-2013 (los primeros dos gobiernos de Evo morales), el crecimiento del PIB es de un 5%, de hecho, para graficar aún más la situación, el crecimiento más bajo en el período 2006-2013, que es de un 3,4% (2009) es más alto que el promedio de aumento del Producto Interno Bruto de Bolivia en el período 2001-2005. Queda de manifiesto también que la Crisis Económica del 2008-2009 no afectó tanto al país, sí tuvo reper-

Se adjunta el link exacto de los datos: http://interwp.cepal.org/cepalstat/WEB_cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=BOL&idioma=e.

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cusión (el PIB cayó de un 6,1% a un 3,4% en un año), pero no significó que se llegara a un decrecimiento en la economía, sino que se mantuvo siempre en números azules. Una vez nacionalizados los hidrocarburos (en el año 2006), queda de manifiesto al menos en el PIB que los acontecimientos externos no han incidido mayormente en la economía boliviana. En la siguiente tabla se observará las exportaciones de Bolivia durante los últimos 13 años y se analizará la participación de los hidrocarburos en la economía boliviana. Tabla N° 2: Relevancia de las exportaciones de hidrocarburos en relación al total anual (2001-2013). Año

Exportaciones

Hidrocarburos

% Hidrocarburos

2001

1.226

223

18,1

2002

1.320

188

14,2

2003

1.590

243

15,2

2004

2.195

333

15,1

2005

2.867

673

23,4

2006

4.088

1.474

2007

4.822

1.533

31,7

2008

6.933

2.099

30,2

2009

5.400

2.138

39,5

2010

6.966

2.235

2011

9.146

2.989

32,6

2012

11.794

4.292

36,3

2013

12.043

5.459

45,3

Fuente: Tabla de creación propia, con datos del IBCE (Instituto Boliviano de Comercio Exterior) y del ministerio de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia

Al observar los datos entregados en la Tabla 2, se observa que desde la nacionalización de los hidrocarburos las exportaciones aumentaron en 4 veces (20062013), mientras en el período anterior (2001-2005), sólo aumentó 2 veces. Por otro lado, la participación de los hidrocarburos en el total de exportaciones del país aumentó considerablemente, constituyendo ya un 45% del total de exportaciones (2013), mientras en 2005 sólo era de un 23%, un poco más de la mitad. Hay que observar si esta situación se mantiene en el tiempo, la dependencia del gas puede ser menor en un futuro y eso redundará en la situación económica de Bolivia, habrá que observar cuando esa situación suceda para ver en qué manera incide y afecta al país. Por otro lado, una de las consecuencias del aumento de ingresos por parte

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del Estado, ha sido la mejora sustancial en la calidad de vida de la población en Bolivia, prueba de ello es el reconocimiento de parte del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUd) le hizo al país al verificar que los índices de pobreza han pasado de un 38% en 2005 a un 25% en sólo 5 Años y la pobreza extrema se redujo en 11% (de un 60,6% a un 49,6%) en el mismo período (20052010), lo cual es una disminución considerable de la pobreza en Bolivia (PNUd Bolivia, 2013). Esto se debe fundamentalmente a que el gasto en Inversión Pública ha aumentado en 10 veces en estos 10 Años, pasando de U$ 629 millones (2005) a U$ 6.395 millones proyectados para el 2015 (Página Siete, 2015), concentrados en los Bonos Juancito Pinto (destinado a niños, para evitar la deserción escolar), Bono Juana Azurduy (destinado a madres para mejorar salud de sus hijos y la de ellas) y la Renta dignidad (dirigida a los adultos mayores para que tengan más y mejores pensiones). Por su parte, los presupuestos del Estado han ido en aumento durante este período de tiempo, lo cual queda manifestado en la Tabla 3: Tabla N° 3: Presupuestos Generales del Estado Plurinacional de Bolivia entre 2001 y 2015. Año

Presupuesto (en millones de USd)

2001

5.531

2002

5.555

2003

5.395

2004

5.516

2005

6.407

2006

7.488

2007

9.703

2008

14.823

2009

20.544

2010

20.312

2011

23.472

2012

27.097

2013

33.277

2014

37.819

2015

43.812

Fuente: Tabla de creación propia, con información obtenida del Vice ministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal, dependiente del ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

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El Presupuesto General del Estado en Bolivia ha tenido un aumento considerable durante los últimos Años, hay que hacer la distinción en los dos períodos relevantes, el primero (entre 2001 y 2005), en el cual el presupuesto sólo aumentó menos de un 20%, ya en la segunda etapa (2006 a 2015), el presupuesto boliviano se ha multiplicado casi por 6, lo cual se condice con el aumento de las exportaciones de hidrocarburos luego de la nacionalización. Este hecho, detonó que una serie de indicadores aumentaran y en las Tablas 2 y 3 queda de manifiesto esta situación. Bolivia tiene una buena expectativa sobre su economía, sus indicadores son destacables y los resultados macroeconómicos son sobresalientes. Aún tiene pendiente las mejoras a nivel microeconómico, sobretodo en temas de superación de la pobreza, en donde ha avanzado, pero sigue estando en desventaja en relación a otros países de la región. El futuro en la economía boliviana dependerá de la demanda que se tiene de los hidrocarburos, y debido a que el país tiene una cada vez mayor dependencia de este bien, sólo queda observar cómo se irá desarrollando la situación de demanda de los hidrocarburos para ver si es que el país mantiene esta senda, aunque se deben tomar los recaudos ante la crisis que enfrentan las materias primas, que debería poner calma en las expectativas de la economía del país altiplánico.

III.

País N° 02:

La segunda nación que se analizará en este trabajo es Chile, que es un caso paradigmático a la hora de la dependencia a un producto como pilar de su economía, puesto que no ha sido uno sino tres los bienes que se transformaron (en distintos periodos de la historia del país) en los pilares y sustento de la economía chilena. El primero de ellos fue la plata, extraída fundamentalmente de la mina de Chañarcillo, ubicada actualmente cerca de Copiapó, en la Región de Atacama (norte del país) durante los años 1832 y 1875 aproximadamente, sobre la cual se sustentó la economía chilena en ese período de tiempo (en mayor o menor medida), hasta cuando se agotó, pero que fue el pilar de la consolidación en infraestructura del naciente país, fundamentalmente en materia ferrocarrilera. Posteriormente fue el salitre quien ocupó el lugar de privilegio en la economía nacional, dominando las exportaciones chilenas y convirtiéndose en el principal producto motor de la economía del país. Importantes contingentes de habitantes de las zonas sureñas del país se mudaron al norte, al Norte Grande (actuales regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta) zona en donde estaba el preciado mineral que era exportado a Estados Unidos y Europa como fertilizante, con importantes recursos económicos que llegaban a Chile. Una de las razones que derivaron en la Guerra del Pacífico (1879-1883) fue la propiedad del

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salitre, que se encontraba en manos peruanas y bolivianas, pero que al término de la guerra, estaban en manos chilenas, ya que había sido éste país quien resultó vencedor. Si bien el salitre se “encontraba” en territorio chileno (luego del triunfo en la guerra), la propiedad del mismo correspondía fundamentalmente a capitales ingleses, siendo John Thomas North el denominado “Rey del Salitre”, ya que poseía casi el 60% de las propiedades y por ende, de las ganancias (CEmE, 2003). El Estado chileno no explotaba ninguna propiedad salitrera, sólo recibía las ganancias vía impuestos por cada quintal que se exportaba, lo cual le significó importantes sumas de dinero, de hecho, se señala que entre 1895 y 1920 un 50% del total de impuesto recaudado por el Estado de Chile provenía del salitre (Educarchile, 2014). La propiedad del salitre fue una de las causas más importantes de la Guerra Civil de 1891, que termino con el Presidente de la época, José manuel Balmaceda suicidándose y pasando el país a tener un tipo de gobierno parlamentario hasta 1925. El auge del salitre se terminó abruptamente, con la aparición del salitre sintético alemán en el período de entre guerras, lo cual, sumado a la Crisis de 1929, derivó en una verdadera hecatombe económica al país, dando por término al período de dependencia del salitre. Pero a pesar de las dos experiencias anteriores, Chile volvió a concentrar sus esfuerzos económicos en la explotación y exportación de un solo producto como base de la economía nacional, en este caso fue el cobre, bien que ha sido clave en los ingresos nacionales durante la gran parte del siglo pasado y en todo este siglo XXI. El cobre, originalmente en manos estadounidenses, posteriormente se chileniza (pasa a capitales chilenos, pero privados aún, en el gobierno de Eduardo Frei montalva, entre 1964 y 1970), para posteriormente nacionalizarse, en el período de Salvador Allende (1971), pasando la propiedad de las mineras a la estatal Corporación Nacional del Cobre (COdELCO), una de las mineras más importantes del mundo y la minera estatal más grande del planeta. En la época de la dictadura militar de Augusto Pinochet (1973-1990) Chile cambia de modelo económico y adopta un sistema de tipo neoliberal, de acuerdo a los lineamientos de milton Friedman y la Escuela de Chicago (Chicago Boys), el Consenso de Washington y la reducción del aparataje estatal a lo mínimo, con una nula participación en la economía. Por tal motivo, es que se vendieron (incluso se podría decir regalaron) diversas vetas mineras a empresas extranjeras, que comenzaron a explotar minerales de diverso tipo y pureza, con lo cual el Estado de Chile se quedó con algunas de las minas que poseía antes de la privatización de los recursos mineros, pero la gran mayoría (aproximadamente un 70%) están en manos privadas. Chile cobra un Royalty a las empresas mineras, de acuerdo a su nivel de extracción. El Royalty es un tipo de concesión minera, una especie de patente que le permite a una empresa minera (sea nacional o extranjera) explotar recursos

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en el país y venderlos al mejor comprador. mientras más cantidad de minerales y de diverso tipo de extraigan, más impuesto pagarán, por ende, las empresas ajustan sus niveles de extracción con el objetivo de pagar la menor cantidad de impuesto posible. Los porcentajes que se pagan de Royalty van entre un 0,5% a un 4,5%, lo cual le permite al país recaudar montos variables según extracción. El impuesto se comenzó a aplicar en el año 2005, en el gobierno de Ricardo Lagos, lo cual implica que pasaron 15 años de la vuelta del país a la democracia para que se aplicara una tasa impositiva a la minería, la mayor industria del país. Como el precio del cobre se fija en Londres, en la Bolsa de metales de la capital del Reino Unido, redunda en que Chile, a pesar de ser el primer productor y exportador mundial de cobre, no puede establecer un precio de venta de su propio bien, del cual dependen sus finanzas públicas. Esto genera una relación de dependencia extrema en relación con el mercado internacional e impide que se cumpla un criterio básico de la economía y es que el dueño fija el precio de venta de su producto, en este caso no es así y Chile sólo puede vender a un precio fijado por la Bolsa de metales de Londres (LmE), o en último caso, fijar acuerdos con otros países sobre costos, pero siempre tomando en consideración el precio internacional fijado por el mercado. Es por esto que toda la economía chilena está influenciada por los costos del cobre, los Informes de Política monetaria (IPOm), que emite el Banco Central de Chile estima cuál será el precio del metal rojo precisamente para establecer su análisis y su proyección de los indicadores macroeconómicos del país, por ende, si las estimaciones hechas por el IPOm o en su defecto por la dirección de Presupuesto (dIPRES) a la hora de fijar los recursos con los que cuenta el Estado fallan o no son los que contemplaron, las consecuencias de estos hechos pueden ser muy perjudiciales para la economía nacional. Cada año la dIPRES junto con un grupo de 16 expertos fijan el costo que tendrá el cobre en el mercado internacional para fijar el margen de ingreso por concepto de exportación de cobre para así fijar el Balance Cíclico Ajustado del Sector Público, con el objetivo de establecer un monto en el cual podría tener el valor del cobre, a fin de estimar los ingresos del país. El último informe hecho el 08 de septiembre de 2014, el Comité Consultor estimó un valor del cobre para el año 2015 de U$ 3.07 por libra de cobre (dirección de Presupuesto, 2014: 3), pero, en el último reporte de la LmE el precio del metal rojo estaba en U$ 2.79 la libra (London metal Exchange, 2015), lo cual, como se puede ver, es una diferencia (de 28 centavos de dólar por libra) que puede ser considerable si es que esta situación se mantiene en el tiempo y que daría cuenta de un error en las previsiones sobre el costo del metal rojo. En la siguiente tabla se muestra la relevancia de las exportaciones mineras en el régimen exportador chileno:

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Tabla N° 4: Relevancia de las exportaciones mineras en relación al total anual (2003-2014). Año

Exportación

minería

%minería

2003

21.651

8.773

40,5

2004

33.025

16.701

50,5

2005

41.974

21.972

52,3

2006

59.380

36.438

61,3

2007

68.561

42.445

61,9

2008

64.510

34.294

53,1

2009

55.463

31.877

57,4

2010

71.109

44.552

62,6

2011

81.438

49.083

60,2

2012

77.965

46.302

59.3

2013

76.684

43.937

57,2

2014

76.648

41.918

54,6

Fuente: Tabla de creación propia, con datos del Banco Central de Chile.

Como se observa en la Tabla 4, la participación de la minería (fundamentalmente cobre) en las exportaciones chilenas se sitúa por sobre el 53,3% en el período 2003-2008, mientras que en el ciclo 2009-2014 es del 58,5%. Es considerable el hecho que desde el año 2004, la participación de la minería en las exportaciones siempre fue por sobre el 50% y coincide (como quedará consignado en la tabla 5) con el aumento del precio del metal rojo por sobre el dólar la libra, lo cual incidió en que las exportaciones fueran considerablemente más altas, aunque, cabe consignar que del 2011 en adelante, la participación de la minería siempre fue a la baja, también relacionada con la disminución progresiva del precio del cobre en el mercado internacional. En la siguiente tabla se mostrará el valor anual del cobre, en donde queda consignada la diferencia en el precio del metal rojo:

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Tabla N° 5: Valor anual del Cobre en el mercado internacional en centavos/libra (2003-2014). Año

Precio del Cobre

2003

80.7

2004

130.1

2005

167

2006

305.2

2007

323.2

2008

315.3

2009

234.2

2010

341.9

2011

399.6

2012

360.5

2013

332.1

2014

312.9

Fuente: Tabla de creación propia, con datos del Banco Central de Chile.

El precio del cobre se ha mantenido con unas fluctuaciones considerables, que han hecho que los precios alcancen topes muy sorprendentes (más de 4 dólares la libra) y caídas muy extremas (menos de un dólar la libra) durante estos últimos 11 años, aunque ya está por sobre los 2.5 dólares la libra desde hace más de 5 años, lo cual le ha dado de una cierta estabilidad durante el último período, aunque hay que señalar que el cobre (similar al petróleo) se está nivelando hacia abajo en sus precios, aunque de una forma más lenta que el oro negro, debido fundamentalmente a que los países exportadores de cobre son menos (al igual que la demanda) en relación al petróleo, lo cual hace que el precio varíe pero no en una magnitud tan considerable como lo que ha ocurrido con el petróleo. El precio del metal rojo ha tenido repercusiones en el PIB del país, expresados en la siguiente tabla, mostrada a continuación4:

En la sección de los perfiles nacionales, la información referida a la República de Chile. Se adjunta el link exacto de los datos: http://interwp.cepal.org/cepalstat/WEB_cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=CHL&idioma=e.

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Año

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Tabla N° 6: Producto Interno Bruto en Chile (2001-2013)

PIB

3,4

2,2

3,9

5,6

4,6 4,6

3,7

-1

5,8

5,8 5,4

4,1

Fuente: Tabla de creación propia, con datos de CEPALSTAT

La Crisis Económica de 2008-2009 tuvo una repercusión inmediata en la economía nacional, en Chile incidió en el precio del cobre (que cayó alrededor de un dólar por libra), repercutió en el PIB, al tener el único índice negativo en los últimos 13 años, y también en el presupuesto nacional (que quedará de manifiesto en la tabla 7). El terremoto del año 2010 (que incidió en la producción de cobre) hizo disminuir la oferta del metal rojo, lo cual hizo aumentar su precio, generando un círculo virtuoso que derivó en un aumento del Producto Interno Bruto en comparación a los Años anteriores. Además, una vez el cobre llegara al dólar la libra, el PIB chileno no bajo de los 3,5% de crecimiento de la economía, salvo el año 2009, ya consignado anteriormente. Según la CEPAL, se estima que la economía chilena tenga un crecimiento del PIB en 2014 de sólo un 1,8% (CEPAL, 2014), muy por debajo del crecimiento que el país venía alcanzando. Si bien no es objeto de este documento analizar las políticas económicas del segundo gobierno de michelle Bachelet y si éstas incidieron en el bajo crecimiento, queda consignar que una de las causas de la caída en el índice de crecimiento en comparación a los años anteriores, es el precio del cobre que viene a la baja, rebasando la barrera de los tres dólares por libra de cobre, hecho que no se había proyectado con detalle y que causó sorpresa en la manera en la cual baja el precio del cobre. Sería necesario que las autoridades chilenas analicen sus proyecciones, ya que el cobre está tomando valores cercanos a los del 2009, los precios más bajos de la década.

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Tabla N° 7: Presupuestos del Sector Público de Chile entre 2001 y 2015.

AÑO

PRESUPUESTO (en millones de USd)

2001

19.057

2002

18.275

2003

18.329

2004

21.577

2005

23.608

2006

29.761

2007

33.933

2008

41.383

2009

36.066

2010

51.201

2011

61.146

2012

59.748

2013

69.700

2014

67.209

2015

54.504

Fuente: Tabla de creación propia. Con datos de la dirección de Presupuesto (dIPRES), dependiente del ministerio de Hacienda

En relación al Presupuesto del Sector Público en Chile se puede ver que entre el año 2001 y 2015 ha aumentado en 3 veces, en buena medida por los precios del cobre, principal producto de exportación del país, aunque con una disminución en el año 2009, siendo otra muestra más de la influencia en la caída del precio del cobre. En el año 2015 el presupuesto presenta una disminución considerable en relación al año anterior, lo cual viene de la mano con la situación económica que está atravesando el país y que se ha visto de manifiesto en las arcas públicas. La situación chilena en materia del cobre es algo incierta, similar a lo que sucede con el petróleo y en general con los commodities (mercancías), los Precios están bajando, lo cual incide en los montos que el Estado recibe y eso redunda en que no están los montos para el presupuesto, debiendo trabajar con déficit, o bien, emitiendo bonos de deuda. Chile está en un proceso de estancamiento económico, habrá que ver cómo en este año 2015 se desarrolla la actividad económica con Reforma Tributaria, pero al menos, desde las cifras, el panorama es poco alentador.

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IV. País N°03: El último país a revisar será Venezuela, que es sin lugar a dudas uno de los ejemplos más impresionantes en cuanto a dependencia de un solo bien se puede llegar a tener. El petróleo en este país sudamericano ha sido el pilar y motor de la economía durante toda la historia del siglo XX, situación que prosigue hasta hoy, lo cual ha incidido en los periodos cíclicos de subidas y bajadas en los precios del crudo y su gran afectación en la economía venezolana. Esto se puede ver en las graves Crisis ocurridas en el país en el año 1974 y la que se vive actualmente, en donde el precio del petróleo ha incidido de manera sorprendente en el sistema económico del país llanero. durante los 14 años de gobierno del Ex Presidente Hugo Chávez (1999-2013), Venezuela vivió una de sus bonanzas económicas más grandes de su historia, provocada por los altos precios de los hidrocarburos, que los llevó a ganar 981.000 millones de dólares entre 1999 y 2011 (diario El mundo, 2012), lo cual le permitió posicionarse a nivel mundial como uno de los más importantes actores políticos durante la década recién pasada, sobre todo en América Latina y el Caribe, que los llevó a crear y liderar organizaciones regionales como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), PETROCARIBE, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), y diversas instituciones satélites de las antes mencionadas (sobre todo de ALBA y PETROCARIBE, centradas en aspectos más económicos) financiando a las instituciones recién nombradas y a los países que eran parte de ellas. Venezuela se transformó en un mecenas regional y Chávez a su vez era un benefactor de diversos gobiernos que simpatizaban con él y su idea. Es así como naciones latinoamericanas, por mencionar algunas, Bolivia, Cuba, Argentina, Ecuador, Nicaragua, Granada, fueron financiados diversos planes y proyectos de aquellos países, así como también, ayudaba directamente a la campaña política de aquellos afines a Chávez para ostentar la Presidencia de la República de las mencionadas naciones. Aunque también apoyó a otros en su intento de propagar el “Socialismo del Siglo XXI” del cual tanto se hablaba, aunque con un éxito relativo, como fue a Ollanta Humala (Perú) en el año 20065, mauricio Funes en El Salvador, Pablo Iglesias y su partido POdEmOS en España, Fernando Lugo en Paraguay, por nombrar algunos casos, los más conocidos. Venezuela vivió durante la década pasada de un verdadero boom petrolero como pocas veces se ha visto en la historia, el precio del barril de crudo excedía largamente los 100 dólares, lo cual implicó que el Estado venezolano gana- rá cuantiosos ingresos, que fueron directamente a las arcas públicas. Pero, ese 5

Humala para la elección del año 2011 cuando resulta ganador en las elecciones presidenciales se acerca más a dilma Rousseff y a Brasil, alejándose de Chávez y Venezuela, quién es señalado como uno de los responsables de la derrota electoral del año 2006.

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dinero que el país recibió no se vio reflejado en el Presupuesto en su totalidad, si bien, una parte de esos recursos sí estaban contemplados en el Presupuesto (como se verá en la Tabla N° 9, que viene más adelante), una buena parte de los mismos eran de uso discrecional de parte del propio Presidente Chávez, quien decidía en dónde y cómo se usaban esos recursos, lo cual le dio una aceptación popular importante y muy constante durante sus años de mandato, sobre todo durante sus alocuciones en el programa dominical “Aló Presidente”, en donde en muchos de sus 378 programas, Chávez decidía y solicitaba diversas obras que se adjudicaban con los dineros que él manejaba de manera discrecional. Si bien la República Bolivariana de Venezuela vivió tiempos de ostentación y de muchos fondos económicos disponibles, hoy en día la situación ha cambiado drásticamente, los principales índices macroeconómicos venezolanos son solo una muestra del delicado momento económico que vive el país. Los tiempos de bonanza económica son parte del pasado y hoy Venezuela posee una economía de subsistencia, con una situación económica compleja, lo cual se ha traducido en la necesidad de parte del gobierno venezolano de visitar países amigos para solicitar recursos económicos a fin de intentar estabilizar la situación interna. Las sucesivas colas para la compra de productos, los supermercados permanecen con muy pocos alimentos, la depreciación de su moneda (en el mercado negro) y la paralización de miles de empresas, tanto públicas como privadas, son sólo algunas de las consecuencias de la aguda crisis económica que enfrenta Venezuela, que está atravesando una de las crisis económicas (sino la crisis) más grave de su historia republicana. Hay que señalar que en este trabajo sólo se considera la acción de influencia de los principales productos de exportación del país en relación a sus presupuestos y datos macroeconómicos más relevantes. Es sabido que la situación venezolana no responde únicamente a la acción de los precios de petróleo, existen múltiples factores que dan cuenta de los graves problemas económicos que aquejan a aquel país, pero en este trabajo sólo nos concentraremos en un solo factor y es en el precio del petróleo, su principal producto de exportación; puesto que si se comenzara a enumerar los problemas económicos que sufre Venezuela, sería motivo de un documento bastante extenso, lo cual impediría analizar a las otras dos naciones ya observadas (Bolivia y Chile). El precio del petróleo vive procesos cíclicos cada aproximadamente 5 Años, en los cuales el valor llega a un punto máximo y luego se desploma, para nuevamente volver a elevarse hasta nuevamente alcanzar un tope en el precio, lo cual implica que los países petroleros deben necesariamente estar al tanto de las expectativas del mercado y de la producción del petróleo, puesto que este hecho repercutirá en la manera en la cual estos países deberán manejar su política macroeconómica. El último período de caída en los Precios del petróleo ocurrió entre el 2008 e inicios del 2009, hasta el ciclo de contracción que se está produciendo ahora, que según analistas, se mantendrá por al menos, todo este año.

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A continuación se presentará la tabla con los Precios del petróleo entre los años 1998 y 20156, cabe consignar que el precio que se presentará en la tabla es el promedio del año, a continuación se dará una explicación más en detalle del contexto. Tabla N° 8: Precio del Petróleo WTI en el período 2001-2015 Año

Precio del Petróleo

2001

25,29

2002

26,16

2003

31,03

2004

41,48

2005

56,63

2006

66,15

2007

72,38

2008

105,1

2009

61,64

2010

79,43

2011

94,91

2012

94,18

2013

97,96

2014

93,02

2015

49,62

Fuente: Tabla de creación propia. datos del costo del petróleo West Texas Intermediate (WTI), precio de referencia para Estados Unidos y que rige para América Latina a la hora de fijar los costos de los combustibles

En esta tabla se puede observar que el petróleo tuvo un ascenso constante entre 2001 y 2008, multiplicando por 4 su valor, cae un 40% en 2009 y de ahí vuelve a repuntar hasta 2013, con Precios estables en buena parte del año pasado, pero en el 20157 es casi la mitad de lo que fue el promedio de año 2014, lo cual da cuenta de lo grave de esta situación, de hecho, los Precios son similares a los del año 2004. de hecho, el petróleo experimentó momentos de alzas aún más relevantes en los períodos interanuales, hay meses en el año 2008 en el que barril de petróleo superó los 120 dólares (julio 2008), incluso los 140 dólares (junio 2008), sin ir más lejos, duran6

Si bien el petróleo venezolano tiene su propio valor (que siempre es promedio 5 dólares bajo el WTI), no se pudo encontrar los datos del costo de la cesta venezolana en este período de tiempo, por ende se buscó el valor que más se le pareciera.

Valor promedio entre el 1 y el 14 de enero de 2015.

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te 8 meses consecutivos en el 2008 el petróleo superó los 100 dólares y cada año entre 2011 y 2014 al menos dos meses terminaron con un valor del petróleo por sobre los 100 dólares. Por otro lado, durante 2009, hubo momentos en que el valor del petróleo llegó a los 49 dólares, similar a los precios de ahora, pero tomó un tiempo corto volver a elevar los precios, mientras en el actual contexto económico, gracias a que hay mucha oferta, poca demanda (menor a la esperada) y al sistema de fracking8, se espera que los Precios actuales del petróleo se mantengan por buen tiempo. El siguiente cuadro nos muestra los presupuestos que se han desarrollado en la República Bolivariana de Venezuela durante los últimos 14 años9: Tabla N° 9: Presupuestos de la República Bolivariana de Venezuela entre 2001 y 2015.

Año

Presupuesto (En millones de USd)

Tipo de Cambio (1USd=X Bs)

2001

33.151

700,25

2002

34.208

773

2003

30.068

1.383,50

2004

31.219

1.600

2005

36.107

1.920

2006

40.478

2.150

2007

53.571

2.150

2008

63.984

4,3

2009

77.894

4,3

2010

46.204

4,3

2011

47.600

4,3

2012

54.449

4,3

2013

64.666

6,3

2014

87.719

6,3

2015

117.731

6,3

Fuente: Tabla de elaboración propia. Los datos sobre los montos de los respectivos presupuestos se obtuvieron de las Leyes presentadas ante la Asamblea Nacional de Venezuela por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE). 8

Sistema de extracción hidráulica de petróleo, que permite aumentar la cantidad de petróleo extraíble, pero con un considerable daño ambiental, muy usado en Estados Unidos.

Por otro lado, el tipo de cambio es el oficial fijado por el Banco Central de Venezuela a esa fecha. Recordar que en el año 2008 comenzó a operar el Bolívar Fuerte (Bs. F.) en el cual 1 Bs. F. equivalía a 1000 Bolívares antiguos. Por ende 4,3 Bolívares Fuertes eran 4.300 Bolívares antiguos.

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Como se puede observar en la tabla anterior, el presupuesto entre el año 2001 y el 2015 casi se cuadruplica, con saltos sustanciales entre el 2011 en adelante, periodo en el cual año a año los montos que constituía el presupuesto aumentaron considerablemente. Coincidentemente con lo anterior, el presupuesto venezolano tiene una abrupta caída en el período 2010-11, que tiene directa relación con la explosiva disminución de los precios del petróleo durante el año 2009, lo cual tuvo una repercusión inmediata en el erario público venezolano, al ver disminuido su presupuesto en más de USd 30.000 millones, una reducción del 41% en relación al año anterior (2010), situación que se mantuvo al año siguiente, cuando experimentó una leve alza. Este simple factor es una condicionante de lo que puede hacer la caída en el precio del petróleo, ya que constituye más del 95% del total de las exportaciones que realiza Venezuela, ante cualquier alteración en los Precios de este bien, redundará de manera automática en el régimen de exportaciones que pueda tener la nación. En la siguiente tabla se observará la influencia del petróleo en el régimen de exportaciones que tiene la República Bolivariana de Venezuela, tanto en el total de exportaciones, como en el porcentaje de las mismas que representan las petroleras en comparación a las totales que efectúa el país: Tabla N° 10: Relevancia de las exportaciones petroleras en relación al total anual (1998-2013). Año

Exportaciones

Petróleo

% Petróleo

1998

17.707

12.178

68.7

1999

20.963

16.735

79.8

2000

33.529

27.874

83.1

2001

26.667

21.745

81.5

2002

26.781

21.532

80.4

2003

27.230

22.029

80.8

2004

39.668

32.871

82.8

2005

55.716

48.143

86.4

2006

65.578

57.972

88.4

2007

69.980

62.652

89.5

2008

95.021

89.034

93.6

2009

57.603

54.201

2010

65.745

62.317

94.7

2011

92.811

88.132

94.9

2012

97.340

93.569

96.1

2013

88.962

85.603

96.2

Fuente: Tabla de elaboración propia. Los montos están expresados en millones de dólares.

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Información obtenida de las exportaciones consignadas en el Banco Central de Venezuela

Es observable como la dependencia petrolera de Venezuela se ha ido incrementando en el tiempo de manera constante, pasando de un 69% en 1998 a un 96% en el año 2013, manteniéndose por sobre el 93% desde 2008 en adelante. de igual forma, la cantidad de ingresos que llegaron al país producto de las exportaciones aumentó en 5 veces en este mismo período, pero la cantidad de recursos provenientes del petróleo aumentó en 7 veces, lo cual queda de manifiesto en la Tabla 10. A continuación se incluirán indicadores macroeconómicos sumamente relevantes en el desarrollo económico-productivo del país, como lo es el Producto Interno Bruto y la Inflación10: Tabla N° 11: Producto Interior Bruto e Inflación en Venezuela (2001-2013). Año

PIB

Inflación

2001

3,4

12,5

2002

-8,9

22,4

2003

-7,8

30,4

2004

18,3

21,7

2005

10,3

2006

9,9

13,7

2007

8,8

17,3

2008

5,3

31,4

2009

-3,2

28,6

2010

-1,5

27,8

2011

4,2

27,1

2012

5,6

21,1

2013

1,3

38,5

Fuente: Tabla de creación propia, con datos obtenidos de CEPALSTAT, en la sección de los perfiles nacionales, la información referida a la República Bolivariana de Venezuela.

Como se puede observar en la tabla 11, el Producto Interno Bruto (PIB) es muy fluctuante en el tiempo, presenta alzas muy significativas, así como caídas muy fuertes, lo cual se ve influenciado por una serie de factores que se ven reflejadas en estos índices. Se puede ver claramente en el período 2009-2010 (al igual que en las exportaciones y en el presupuesto) los índices son considerablemente menores a los que el país venía desarrollando, lo que tiene relación con la disminución de los precios del petróleo en ese período de tiempo. Por otro lado, en el período 2002-2003 se desarrollan dos hechos políticos y sociales muy complejos 10 Se adjunta el link exacto de los datos: http://interwp.cepal.org/cepalstat/WEB_cepalstat/Perfil_nacional_economico.asp?Pais=VEN&idioma=e.

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en Venezuela, como es el Golpe de Estado (2002), que derroca a Hugo Chávez por dos días y el Paro Petrolero (2002-2003) que fue un período en donde la empresa Petróleos de Venezuela (PdVSA), por aquel tiempo de capital privado, forzó una salida (sin éxito) de Hugo Chávez de la Presidencia de la República. Hubo paralizaciones generales de miles de empresas, que derivó en que el PIB del año 2003 se contrajera tanto como ocurrió durante el año anterior. Es por tal razón el aumento tan importante en el PIB durante 2004, puesto que como el margen de comparación era tan bajo, la reactivación económica producto de una estabilización política derivó en esos índices tan elevados. Según la CEPAL, la economía venezolana tendrá una variación del Producto Interno Bruto de un -3% (CEPAL, 2014), esta estimación va en concordancia con las expectativas del mercado, pero el hecho de que las informaciones sean de estimaciones de instituciones externas genera una incertidumbre considerable de parte de Venezuela, puesto que ni desde el Banco Central (BCV) como del Instituto Nacional de Estadísticas de Venezuela (INE) se han revelado informaciones concretas, sólo informaciones esporádicas que no logran tranquilizar al mercado ni a la población. Como ha quedado consignado en las tablas anteriores, la dependencia venezolana del crudo es extrema, ante tal contexto, cualquier alteración en los precios del petróleo redundará de inmediato en la economía llanera, para bien o para mal, según la variación del crudo. Hay que señalar que la situación venezolana es preocupante, al punto de tener que importar petróleo, algo inédito en su historia, puesto que su producción interna no alcanza para cubrir toda la demanda de crudo venezolano, que viene de distintos flancos, tanto de Estados Unidos, China, el petróleo que obsequia a Cuba (que es revendido por parte de este país a otras naciones), PETROCARIBE, entre otros mercados que compran petróleo venezolano, además del consumo interno, que está subsidiado y que tiene a Venezuela con el combustible más barato del planeta. La actual situación venezolana, en condiciones de estanflación (decrecimiento económico e inflación) requiere de medidas económicas fuertes y complejas, puesto que el panorama no es muy alentador. El país requerirá del apoyo externo para poder superar esta Crisis económica, ya que el aparato productivo del país llanero está en paro casi total por escasez de materias primas. mientras no se tomen medidas económicas la situación en el país sólo tenderá a decaer, habrá que esperar que tipo de medidas se tomarán en Venezuela para que el país se estabilice económicamente.

Conclusiones

Como se ha visto en este documento, ha quedado de manifiesto que la dependencia de un solo bien como base de exportación genera dos contrastes muy re-

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conocibles, ya sean períodos de bonanza económica, como de Crisis, pero lo que es claro, es que esta dependencia tiene incidencia inmediata cuando de tiempos de Crisis se refiere. Como se observó en el trabajo, la Crisis de 2008-2009 tuvo efectos automáticos en los países analizados, con la consiguiente caída de sus principales indicadores macroeconómicos. La dependencia de un bien como principal y del cual depende la economía de un país es una muestra de la globalización y de cómo América Latina requiere de una diversificación de su industria, puesto que depender de un solo producto genera una indefensión ante cualquier escenario de Crisis. Con los datos aquí presentados queda evidenciado cómo cualquier situación externa provoca una disminución de ingresos y caídas del PIB, por lo que la dependencia financiera de la demanda de un bien sólo genera más dependencia, valga la redundancia, puesto que se ha visto que mientras más se venda un bien, mayor participación en la economía tiene, como se ha visto en los tres casos mencionados en este trabajo. Habrá que ver hasta qué punto la caída del precio de los commodities afectará las economías latinas, pero el panorama no es muy alentador desde ese punto de vista. Este período de Crisis en los ingresos puede servir como argumento para generar vías de producción que permitan una menor dependencia externa, pero es relevante cuáles serán las decisiones que se tomarán en materia macroeconómica para contrarrestar estos hechos. El escenario ideal es una menor dependencia de un bien, pero ante la realidad eso es algo complejo, lo que sí es factible es ordenar las arcas públicas y moderar el gasto y evitar el endeudamiento, ya que un país es como una casa, si no ordenas las cuentas, tarde o temprano éstas te pasarán la factura.

VI. Bibliografía Arce, L. (julio de 2014). Producción de Hidrocarburos e Impacto en el Crecimiento y Desarrollo de la Economía Boliviana. Ponencia ante la Octava Jornada monetaria. Banco Central de Bolivia. La Paz, Bolivia. AVN Associated Press (21 de septiembre de 2012). Análisis/ ¿desperdició Chávez la bonanza petrolera de Venezuela? El Mundo, disponible en: http://www.elmundo.com.ve/noticias/economia/politicas-publicas/%C2%BFdesperdiciochavez-la-bonanza-petrolera-de-venezu.aspx Banco Central de Chile (2014). Exportaciones de Bienes FOB. Serie de Indicadores, Balanza de Pagos y Posición de Inversión Internacional, Santiago de Chile. Banco Central de Venezuela (2014). Exportaciones e importaciones de bienes y servicios según sectores. Estadísticas Banco Central de Venezuela. Caracas, Venezuela.

Revista Análisis Público

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Efectos sociales y económicos de una planificación desbocada: consideraciones evaluativas sobre un programa público de desarrollo urbano1 Carlos Haefner 2

Resumen El proyecto de configurar una Ciudad Satélite en la localidad de Alerce, comuna de Puerto montt, Región de Los Lagos, se diseña en cuanto una oportunidad para poner a prueba un conjunto de supuestos a dar forma un modelo de políticas públicas que, sustentadas en un modelo de desarrollo territorial endógeno, resolviera una necesidad habitacional crítica que se presentaba en la zona producto de la dinámica productiva de la zona y con ello, romper con las distorsiones de políticas anteriores que habían generado grandes brechas de segregación y exclusión social y económica. Al mismo tiempo, esta ciudad modelo debía constituirse en un territorio integrado social y económicamente y articulada armoniosamente con el medio ambiente. El logro de éstos objetivos se ordenaron en torno al supuesto de que el desarrollo de los territorios se puede hacer de forma más eficiente y efectiva en la medida que los programas públicos se llevan a cabo en base a una articulación de los actores que intervienen en dichos territorios. Teniendo como referencia los supuestos y objetivos de la intervención gubernamental, este estudio realiza un análisis y caracterización del diseño, implementación, resultados y sostenibilidad del proyecto y evaluar los principales factores económicos, sociales e institucionales que han actuado como contexto de la iniciativa. Palabras Claves: Políticas Públicas – Segregación social – desarrollo Urbano – Gobiernos subnacionales – Falla de gobierno 1

Este trabajo es una síntesis del Estudio “La intervención fallida del Estado en la solución de problemas públicos: Análisis económico y social de una política pública de desarrollo urbanoen la Región de los Lagos, Chile”, patrocinada por la Coordinación de Investigación de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Valparaíso, Chile.

dr. en Ciencias Sociales. Profesor Titular Escuela de Administración Pública, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de Valparaíso.

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Abstract The project for configuring a Satellite city in the locality of Alerce, Puerto montt district, in Los Lagos Region, is being designed as an opportunity to test a group of hypothesis to form a public policy model, sustained by an endogenous territorial development model to solve urgent housing needs present in this area, caused by production dynamics of this area, and with this, break the distortions of former politics, which caused big segregation and economic and social exclusion breaches. At the same time, this model city should be constituted as a socially and economically integrated territory, combined harmoniously with the environment. The achievement of this objectives were ordered around the assumptions that the territory developments are able to be made efficiently and efficiently when public programs are carried out based on the actors that participate in these territories. Having as a reference the hypothesis and objectives of governmental intervention, this study performs an analysis and characterization of the design, implementation, results and sustainability of this project, and evaluates the key economic, social and institutional factors that have been considered in the context of this initiative. Keywords: Public Politics - Social Segregation - Urban development - Subnational Government - Government Failure

Políticas Públicas Sociales y desarrollo urbano: El Proyecto “Ciudad Satélite de Alerce”.

Chile, a nivel de desarrollo subnacional, sigue teniendo una profunda deuda de modernización para el logro de condiciones de desarrollo equitativo de los territorios. Así lo dejo de manifiesto el informe de la OCdE sobre desarrollo territorial en Chile (2009)3, el cual fue contundente en su diagnóstico sobre la persistencia de patrones espaciales excluyentes, afirmando que la pobreza y desigualdad que presenta el país está asociado a una dimensión espacial. El modelo de desarrollo económico y social que ha postulado la menor intervención posible del Estado ha llevado a reducir de manera significativa las capacidades institucionales públicas y los medios necesarios para lograr una de efectiva regulación de los mercados por parte del sistema estatal y, por cierto, de la generación de políticas de bienestar de carácter redistributivo. Para

OCdE (2009) Estudios Territoriales. CHILE. ministerio del Interior, Chile

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Solimano4 las coordenadas del modelo han orientado las praxis económicas a generar soluciones de mercado que incluyen la privatización y financiarización de los bienes sociales. Es el caso de la problemática de la vivienda en el país que, en el contexto de la dictadura militar, es abordada mediante un nuevo modelo de política habitacional y una nueva institucionalidad. La cual estuvo basada en un subsidio a la demanda que se complementaba con ahorros individuales y créditos provenientes del mercado financiero y era parte de un modelo de financiarización de los bienes públicos que pretendía introducir elementos del sector privado en actividades que habían sido tradicionalmente públicas, con la idea de hacer más eficiente la acción del Estado y de reducir el nivel del gasto público (Gilbert, 2004).5 Respecto de los cambios institucionales cabe señalar que en 1976 se reformó el ministerio de Vivienda y Urbanismo (mINVU), creándose los Servicios Regionales de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) así como las Secretarías Regionales del ministerio (SEREmI). Tanto la CORVI como la Corhabit fueron disueltas. Otro cambio importante fue la introducción de la letra hipotecaria en 1977, que se transformaría en el instrumento más importante del financiamiento de la vivienda en Chile. Para de mattos (1999, 2002, 2010),6 la apertura económica iniciada a mediados de los 1970s desplazó gradualmente a las propuestas del urbanismo y la planificación urbana normativa y racionalista, consolidando la lógica estrictamente capitalista en el desarrollo metropolitano, que en Chile adquirió hegemonía indisputable a partir del inicio de la década de los 1980s cuyos efectos son patentes en la actualidad en las diversas regiones del país. Al terminar la dictadura, ésta dejara resultados sociales altamente regresivos; un alto porcentaje de la población bajo la línea de la pobreza y con el nivel de déficit habitacional más alto desde que existen mediciones (Arriagada y moreno, 2006; ducci, 1997).7 de tal forma, que serán los gobiernos de la Concertación – bajo el esquema general de la política de vivienda heredada - los que impulsaran a un intenso proceso y de amplia cobertura de construcción de viviendas sociales. 4

Solimano, A (2012) Capitalismo a la Chilena. y la prosperidad de las élites. Catalonia, Santiago de Chile.

Gilbert, A. (2004). Helping the poor through housing subsidies: lessons from Chile, Colombia and South Africa. Habitat International, 28, 13-40.

de mattos,C (2010). Globalización y metamorfosis urbana en América Latina. Quito, Ecuador. de mattos, C( 1999) Globalización y expansión metropolitana: lo que existía sigue existiendo. EURE, 25(76): 29-56, diciembre; de mattos, C (2002) . Transformación de las ciudades latinoamericanas: ¿Impactos de la globalización? EURE, 28(85): 5-10, 2002.

Arriagada, C., y moreno, J. C. (2006). Atlas de la Evolución del déficit Habitacional en Chile 1992-2002. Santiago de Chile: mINVU. ducci, m. E. (1997). Chile: el lado obscuro de una política de vivienda exitosa. Revista Eure, 23(69).

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Con el advenimiento del sistema democrático en Chile en el año 90, se iniciará un tenue debate en torno a revisar el rol del Estado y sus implicancias en la economía, como también qué papel debe asumir para corregir los fallos de mercado generados por el modelo de desarrollo implementado en dictadura. El primer gobierno democrático post Pinochet, de Patricio Aylwin, definió la tarea nacional en términos de “transición a la democracia” y apuntó hacia la idea de una “Transformación Productiva con Equidad”, - inspirada en el modelo cepaliano manteniendo los equilibrios macro-económicos y buscando corregir los efectos sociales del modelo económico. En particular, la aplicación de éste modelo suponía la búsqueda de una fase de desarrollo que buscaba potenciar el tema social mediante una nueva relación entre Estado, mercado y sociedad, cimentando una nueva visión sobre las políticas sociales. Se retoman temas clásicos en el área social como la educación, el acceso a la justicia, la salud y la vivienda. La nueva tendencia es a operar mediante proyectos y programas, abiertos a ejecutores privados que se enmarcan dentro de la lógica de la modernización del Estado y la gerencia pública. de acuerdo con m, Castells (2005)8 el periodo lo denomina como el despliegue de un modelo democrático-liberal-incluyente que consistiría en: “un modelo de desarrollo gestionado a partir de un Estado democrático resultante de la libre elección de los ciudadanos y que, aun manteniendo los mecanismos de mercado como forma esencial de asignación de recursos, implementa políticas públicas encaminadas a la inclusión del conjunto de la población en los beneficios del crecimiento, en particular mediante una política fiscal redistributiva y un esfuerzo creciente de políticas públicas en la mejora de las condiciones de vida de la población a través de la educación, la salud, la vivienda, la infraestructura de servicios, los equipamientos sociales y culturales y las ayudas y subsidios a las personas necesitadas. En esta apuesta por desplazar el modelo anterior y posicionar un enfoque neoestructuralista del desarrollo - se observa que, en un primer período las políticas públicas se orientaron a intentar resolver las graves brechas sociales generadas por la aplicación del modelo neoclásico instalado y desplegado durante la dictadura en el país. En un segundo momento, durante la segunda mitad de la década se dará énfasis a modelos orientados a la modernización de la gestión y gerencia pública entre otras materias, sin generar cambios reales en el modelo de desarrollo económico heredado y, se siguió percibiendo ciertos esfuerzos por mantener vigente una estrategia de desarrollo con equidad. El gobierno de P. Aylwin tenía un mandato esencial en la coyuntura histórica en que se manifestó, el cual no era otro que democratizar las instituciones del régimen político heredado, abriendo canales de participación para los 8

Castells, m (2005). “Globalización, desarrollo y democracia. Chile en el contexto mundial”. Fondo de Cultura Económica, Chile.

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diversos sectores sociales y satisfaciendo gradualmente las variadas demandas económico-sociales9. La política social jugó un papel muy importante en la política de crecimiento con equidad, inaugurada durante el gobierno de Aylwin y, con ese objetivo se produjo la configuración de una nueva institucionalidad y se potencio la capacidad gubernamental mediante una fuerte sectorialización y financiamiento de las políticas públicas; entre ellas las políticas de Vivienda y desarrollo Urbano. La concertación en 1990 propuso tres ideas matrices de gestión del sector de la vivienda que surgían del diagnóstico del déficit habitacional y urbano acumulado: a. b. c.

más viviendas para los más pobres y allegados; mejores barrios y ciudades; diseño y ejecución participativa de los programas habitacionales (mac donald, 1992). 10

En el período el mINVU tuvo especial preocupación por adaptar los instrumentos de política habitacional a las nuevas características y énfasis de la política social y económica en democracia -estrategia de desarrollo de crecimiento con equidad-, así como acentuar los programas dirigidos a los sectores de menores ingresos. El segundo gobierno de la Concertación estructuró sus objetivos estratégicos cimentados en la estabilidad de las reglas del juego y la solidez alcanzada por el desenvolvimiento de la economía chilena durante el primer quinquenio de los años noventa. Para esto se privilegiaron las modalidades de postulación y asignación de naturaleza asociativa, se diversifico la oferta programática mediante mecanismos de Leasing, movilidad, se incrementó la calidad urbanística de los conjuntos y se generó nueva oferta de programas urbanos, incorporando la noción de megaproyectos urbanos que orienten la acción habitacional. Los principios orientadores de la política del ministerio en este segundo gobierno de la concertación fueron: 1) el ciudadano como centro de las políticas; 2) la equidad y solidaridad como sentido de la participación ciudadana; 3) la búsqueda de ciudades sustentables; 4) la consolidación de políticas integrales; 5) la promoción de un Estado activo, regulador, subsidiario y facilitador; 6) la búsqueda de mercados urbanos eficientes (explicitando subsidios y costos); y 7) la consolidación de modalidades participativas de hacer ciudad (mINVU, 1996). 11 9

Brunner, J.J (1990). “Chile: claves de una transición pactada”. Nueva Sociedad, N° 106.

10 mac donald, Joan (1994) “Aún faltan 888 mil viviendas en el país”. El mercurio del 19 de Junio de 1994. 11 mINVU (1996) La vivienda social en los gobiernos de la concertación en la década de los noventa

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Por tanto, durante la primera década de los gobiernos de la Concertación (1990 – 2000) el mINVU llevo adelante un amplio y variado conjunto de programas de vivienda basadas en subsidios habitaciones y de desarrollo urbano en el país que vivieron a diferenciarse de otras líneas de inversión en el sector realizado en los años precedentes. En dicha década, las políticas de vivienda convencionales – ampliación de coberturas – podían mostrar resultados importantes en sus avances para disminuir déficits de vivienda. No obstante, al final de la década, se hacían diagnósticos 12que indicaban que las intervenciones públicas en políticas urbanas carecían de un enfoque integrador territorial y que persistían graves problemas de desigualdad socio – espacial. Por tanto, el principio sustentador de la configuración de una nueva forma de hacer política pública urbana tendrá – se sostenía -como ejes una acción pública más integral, más participativa y más intersectorial para asegurar eficiencia, eficacia y equidad. y con ello asegurar una nueva oferta programática del Estado hacia la población más vulnerable. En específico, la Política Urbana y de Vivienda que se despliega para el período tuvo a la vista ciertos cambios en las dinámicas que hasta la fecha había caracterizado la urbanización del país. Un aspecto fundamental que se observaba en dicho período – el cual sigue manifestándose en la actualidad – está asociado a la profundas desigualdades socio – espaciales. Principalmente las grandes ciudades y las ciudades intermedias, experimenten procesos de segregación social y degradación del stock construido y de los espacios públicos.13 Ante dicho escenario diagnosticado en el período, comenzó a desarrollarse el concepto de macro intervenciones del sector pública para enfrentar algunas de las externalidades negativas de la dinámica de mercado imperante y, por tanto, llevar los esfuerzos a generar barrios y ciudades satélites en aquellos territorios que, por sus dinámicas de crecimiento, marcada especulación de suelos, creciente demanda por vivienda y segregación social. 12 Sabatini, F; Cáceres, G y Cerda, J(2001) . “Segregación residencial en las principales ciudades chilenas: Tendencias de las tres últimas décadas y posibles cursos de acción”. EURE: Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos y Regionales. Santiago (Chile). 27(82): 21–42, diciembre. TIRONI, manuel. Nueva pobreza urbana. Vivienda y Capital Social en Santiago en Chile 19852001. Santiago (Chile): Universidad de Chile; PREdES; RIL Editores 13 Aymerich, J (2004) Segregación Urbana y Políticas Públicas con Especial Referencia a América Latina. Revista de Sociología, Nº 18, Universidad de Chile. Concha, m.; del Campo, P. & Brain, I. (2003). Estudio descriptivo de la situación post erradicación de las familias de campamentos en la Región metropolitana. Revista CIS, 2. Santiago: Un Techo para Chile. Sabatini, F. & Cáceres, G. (2004). Los barrios cerrados y la ruptura del patrón tradicional de segregación en las ciudades latinoamericanas: el caso de Santiago de Chile. En G. Cáceres & F. Sabatini (Eds.), Los barrios cerrados en Santiago de Chile: entre la exclusión y la integración social. Santiago: Instituto de Geografía, PUC Chile.

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Ante los desafíos señalados – de innovar en gestión urbana – el ministerio de Vivienda y Urbanismo (mINVU) y , por tanto, de desarrollar mega proyectos urbanos se crea la División de Proyectos Urbanos (DPU) en el año 1997, las que se caracterizan por estar desconcentradas en aquellos territorios que implementan proyectos emblemáticos. En sus inicios, el Programa respondió a la decisión de que el Estado pasara a liderar la materialización de grandes proyectos urbanos que habían estado largo tiempo en la agenda pública. Estos proyectos requerían contar con una unidad de asesoría y gestión, que se responsabilizara de coordinar y dirigir las múltiples acciones que debía realizar el Estado a través de diversos organismos. En específico, desde esta división se impulsaran un conjunto de proyectos definidos como “intervenciones urbanas integrales” que “tienen el objeto de abordar, dentro de un ámbito territorial determinado, distintos aspectos urbanísticos, económicos y sociales”. El formato de intervención llevo a una selección de ciudades y el análisis de proyectos vigentes para determinar los lugares más propicios para aplicar la estrategia. Bajo este precepto se forman equipos locales (sectoriales – municipales) para gestionar cada mega proyecto, bajo el liderazgo y apoyo de la dPU en el nivel central. Uno de los proyectos más emblemáticos impulsados en el período en el país por dicha división, lo constituye el denominado “Proyecto Alerce·, también conocido como proyecto “Ciudad Satélite Alerce”, en la comuna de Puerto montt, Región de Los Lagos, iniciado en la década de los 90 y que aún sigue en expansión. Los factores más significativos que explica – desde la autoridad sectorial -el porqué de la localización de este mega proyecto en la localidad de Alerce, son los siguientes: a. b. c.

La concepción urbanística de plantear a la comunidad de Alerce como una localización estratégica en la micro región de la Provincia de Llanquihue. La demanda de viviendas en una ciudad con un fuerte crecimiento económico y poblacional , La oportunidad ensayar un nuevo modelo de gestión e implementación de políticas públicas descentralizadas e incluyente social y económicamente en los territorios del país.

El proyecto se planteará como una oportunidad para poner a prueba un conjunto de supuestos que se orientaban a dar forma a un modelo de políticas públicas que sustentadas en un modelo de desarrollo territorial endógeno , pudieran lograr una ciudad que articulada armoniosamente con el medio ambiente, permitiera abordar una necesidad habitacional crítica y con ello, romper con las

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distorsiones de políticas anteriores que habían generado grandes brechas de segregación y exclusión social y económica. Por tanto, la intervención gubernamental central / regional asumía los siguientes supuestos: a.

Que el desarrollo de los territorios se puede hacer de forma más eficiente y efectiva en la medida que los programas públicos se llevan a cabo en base a una articulación sinergizadas de los actores que intervienen en dichos territorios; vale decir en la medida que se produce una oportuna, pertinente y participativa coordinación institucional entre el conjunto de los actores públicos, privados y la sociedad civil; acciones todas ellas lideradas por un Estado que presenta un proceso sistemático de fortalecimiento de sus capacidades subnacionales, especialmente con la presencia activa del Gobierno Regional; Que la sostenibilidad de un proyecto de la envergadura que se define para la intervención del territorio Alerce se garantizaba en la medida que los diversos actores involucrados en el proyecto concurren con inversiones de corto, mediano y largo plazo. y que, especialmente, la acción innovadora gubernamental que se expresa en la puesta en marcha de un Convenio de Programación de obras (plurianual) con una inversión significativa romperá con la lógica de inversión sectorial y anual que presenta el financiamiento público tradicional; Que la inversión pública que se llevará a cabo en un horizonte de largo plazo periodo sería de tipo muldimensional; esto es que el territorio será intervenido en forma integral de manera de garantizar un espacio urbano integrado social y económicamente lo cual será el sello distintivo del proyecto, toda vez que los procesos de desarrollo económico a la fecha imperante bajo la óptica del mercado solo ha producido segregación socio – espacial en las ciudades del país, y que, Todas las condiciones anteriores, se asumen como factores estratégicos que motivara e impulsara al sector privado a invertir en el territorio en forma sostenida, lo cual a su vez permitirá mejorar las condiciones de bienestar , calidad de vida y empleabilidad de las familias que llegaran a residir en la ciudad satélite, produciendo un desarrollo económico territorial y humano.

Quince años después de iniciado el proceso – el proyecto aún sigue en expansión - se hace relevante poder abordar esta iniciativa pública en forma evaluativa, de tal manera que nos permita dimensionar y explicar las variables que han inter-

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venido en la conformación de esta experiencia modelo de políticas públicas.14 Por tanto, en consideración de los supuestos de desarrollo territorial y de sus objetivos de lograr equidad socio espacial y con ello corregir las fallas del mercado detectada ; aspectos que han validado y justificado la implementación del proyecto en los últimos 15 años , se propone realizar un estudio – desde la economía de las políticas públicas - que permita dimensionar y evaluar los resultados y alcances de dicha intervención pública con especial énfasis en las metas asociadas a consideraciones de desarrollo económico endógeno.

II.

Diseño de la evaluación: Objetivos, metodología empleada y actores seleccionados

diversas conceptualizaciones existen para delimitar que implica una evaluación de una política pública y las cuales son orientadoras de este estudio. La Comisión Europea (EC, 2006)15 la define como la “valoración de las intervenciones (actuaciones) según sus resultados, impactos y las necesidades que aspiran a satisfacer”. Por ello, el principal objetivo de la evaluación es facilitar a los responsables de las políticas, información sobre el impacto y la eficacia de las actividades previstas y realizadas. El Banco mundial (2002)16 define el término como: “valoración sistemática y objetiva de la pertinencia, eficiencia, eficacia, sostenibilidad e impacto sobre el desarrollo institucional de una determinada intervención para el desarrollo” y, por su parte, Schack (2003)17 la evaluación se asocia al juicio que se realiza, una vez culminada la acción o la intervención, tratando de responder 14 Un importante aporte es el estudio realizado el año 2005 corresponde a “Política Urbana y Contexto local: el caso del proyecto Alerce: 2000 – 2005 de Antonieta Surawski, Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile (2008). El énfasis de este trabajo es dar cuenta de las dificultades y nudos institucionales que entorpecieron el desarrollo de la iniciativa; algunos aspectos importantes de este trabajo son tomados como línea base para esta tesis. También se puede mencionar el trabajo de Salinas, F ; Crisosto , R (2010) Una red de incertidumbre: La emergencia de riesgo en la planificación urbana. en el cual se realiza un análisis de los procesos de planificación en marco de la incertidumbre, destacando los aspectos incumplido de los megas proyectos de intervención urbana, entre ellos la experiencia de la ciudad satélite de Alerce. http://actacientifica.servicioit.cl/biblioteca/gt/GT1/GT1_SalinasCrisosto.pdf 15 COmISIóN dE LAS COmUNIdAdES EUROPEAS (2006): “Comunicación de la Comisión al Conse- jo y Parlamento Europeo. Evaluación de las Políticas de la UE en materia de libertad, seguridad y justicia”. (SEC (2006) 815). 16 BANCO mUNdIAL (2002) “Libro de Consulta para la Estrategia de Reducción de la Pobreza” .Banco mundial. Washington dC. 17 Shack, N. (2003): “Avance en la implementación de indicadores de desempeño en los organismos públicos del Perú”. Serie Seminarios y Conferencias No. 29. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. (ILPES). Santiago de Chile. pp. 39-65

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las interrogantes claves sobre cómo se ha realizado la misma, si se han cumplido los objetivos y el nivel de satisfacción de la población objetivo, entre otras. En consecuencia, el por qué la evaluación importa, es un elemento central y su principal utilidad tiene que ver con que, a partir de datos fiables y sobre la base de resultados, se abra la posibilidad de informar y rendir cuentas a los ciudadanos, sobre el uso de los recursos y el grado de obtención de los objetivos propuestos.

Metodología empleada, actores seleccionados y dimensiones del proyecto a evaluar

Para el desarrollo de este estudio evaluativo se opto por el método del estudio de caso en tanto que se estudia un fenómeno actual –la evaluación de los programas públicos -dentro de su contexto real su contexto político e institucional. Eisenhardt (1989)18 define el Estudio de Caso “como una estrategia de investigación dirigida a comprender las dinámicas presentes en contextos singulares”. Por su parte, para yin (1994)19, al estudio de caso se le puede definir como “una investigación empírica que estudia un fenómeno contemporáneo dentro de su contexto de la vida real, especialmente cuando los límites entre el fenómeno y su contexto no son claramente evidentes. (...) Una investigación de estudio de caso trata exitosamente con una situación técnicamente distintiva en la cual hay muchas más variables de interés que datos observacionales; y, como resultado, se basa en múltiples fuentes de evidencia, con datos que deben converger en un estilo de triangulación; y, también como resultado, se beneficia del desarrollo previo de proposiciones teóricas que guían la recolección y el análisis de datos. En dicho contexto investigativo se realizaron diversos acercamientos para la comprensión y evaluación del proyecto: i.

ii.

Meta evaluación –evaluación de evaluaciones–: se llevó a cabo mediante la recopilación, análisis sistemático y valoración de un conjunto de estudios previos, informes de resultados, evaluaciones sectoriales, etc. Para todo ello, se han aplicado la revisión y el análisis documental. Enfoque cualitativo: La técnica utilizada de forma predominante fue la entrevista en profundidad20 dirigida a una muestra cualitativamen-

18 Eisenhardt , K. m. (1989) “Building Theories from Case Study Research”, Academy of management Review, Vol. 14, nº 4, pp. 532-550. 19 yin, R. K. (1994): Case Study Research. design and methods, Applied Social Research methods Series, Vol. 5, Second Edition, Sage Publications, London 20 Vallés, m. (1997) Técnicas cualitativas de investigación social. Reflexión metodológica y práctica profesional. madrid, Síntesis.

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te representativa de los principales actores implicados en los procesos de configuración y desarrollo del proyecto en observación. b.

Grupos de actores y muestra seleccionada

Para el estudio de caso no se selecciona una muestra representativa al azar de una población, sino una muestra teórica, y aunque no existe un número ideal de casos, con un rango entre cuatro y diez casos se trabaja bien. 21 En virtud de lo anterior, se procedió a identificar y seleccionar “Grupos de actores” vinculados con el proyecto desde el cual se seleccionaron los entrevistados - informantes claves – para este estudio de caso: Cuadro Nº 1: Grupos de Actores participantes en el Estudio Grupo de actores

descripción del perfil

Equipo Ejecutor Proyecto a nivel subnacional

Responsables de las acciones del proyecto en diversos tiempos de la ejecución

Autoridades políticas regionales y locales

directivos públicos del gobierno regional, municipal y sectorial

dirigentes políticos

Actores que tuvieron y/o tienen representación en partidos políticosde la zona

dirigentes sociales de la comunidad Alerce

dirigentes históricos de la Villa Alerce y dirigentes actuales de la ciudad satélite

Fuente: Elaboración propia, 2014

A partir de la selección de los grupos comentados, y de forma de completar cuantitativamente la muestra, se recurrió a la técnica de la “bola de nieve”22, esto es, a que cada entrevistado sugiriese posibles entrevistas para completar la recopilación de datos y su contrastación. En base a este conjunto de actores diversos, se pretendió captar las diferentes posiciones establecidas con relación al objeto de estudio, mediante esta técnica se completó y diversificó la muestra cualitativa. 21 martínez, P. (2006). El método de estudio de caso: Estrategia metodológica de la investigación científica. Pensamiento y Gestión, 20 , 165-193. Universidad del Norte. 22 Hammersley m, y Atkinson P. ( 2001) “El diseño de la investigación; problemas, casos y muestras”. Etnografía. En: Hammersley m, y Atkinson P. métodos de investigación. Barcelona: Paidós; 2001. p. 40-68

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Dimensiones, supuestos e indicadores de desempeño del proyecto a evaluar

Para realizar el estudio evaluativo se tuvo en consideración un conjunto de factores que permitieran visualizar adecuadamente las dimensiones y supuestos asociados a los problemas a resolver (fallas de mercado). Para ello se identificaron 3 niveles de análisis (focos): El contexto: Se caracteriza en territorio donde se produce la intervención y sus aspectos socio – históricas que fueron consideradas como elementos estratégicos y que permitieron identificarlo como susceptible de activar procesos de desarrollo endógeno. El Proyecto: En éste nivel se explicita el origen de la iniciativa y los objetivos del programa constituyen los supuestos y justificación de la intervención (fallas de mercado). Para dichos objetivos se definen y planifican los recursos, institucionales, financieros y humanos (inputs), que son los bienes y servicios que permiten la realización de actividades del programa, que se transforman en outputs. Los problemas a resolver por el proyecto (equidad): Los impactos y resultados de la iniciativa (eficacia) a nivel social y económico para la solución de la necesidad. Además de las dimensión de las capacidades institucionales subnacionales asociadas a la gestión estratégica del proyecto y su rol en la sostenibilidad de la intervención pública.

III.

Presentación y Análisis de los Resultados

La información obtenida mediante el proceso investigativo fue sistematizada y categorizada para sus análisis e interpretación teniendo a la vista los principales supuestos del proyecto y objetivos de la evaluación. A.

El origen del Proyecto Ciudad Satélite desde la percepción de los actores sociales relevantes de la comunidad “Alerce Histórico”.

El análisis de la fundamentación técnica del proyecto nos señalan dos factores claves que justificaron el diseño e implementación del proyecto “ciudad satélite de Alerce”: a) consideraciones técnicas sobre las supuestas condiciones de localización estratégicas de la localidad en el marco de la micro región y, b) la definición política de implementar un nuevo modelo de políticas públicas inclu-

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yentes socio – territorialmente por parte de la autoridad sectorial de vivienda. Ambas son ampliamente justificadas y técnicamente refrendadas en el plan de desarrollo23. Sin embargo, a partir de las indagaciones realizadas mediante entrevistas a diversos dirigentes sociales y políticos históricos de la Villa Alerce (histórica) podemos identificar algunos otros factores complementarios que permiten explicar - desde una visión no gubernamental – que constituyen a explicar el desarrollo de la intervención. En primer lugar, la localidad de Alerce se le reconoce como un territorio con fuerte raigambre cultural e identidad socio – político. En particular, dicha configuración socio – cultural se asocia a la llamada “cultura de la madera “ que caracterizaría a sus habitantes originarios derivados de la explotación del alerce que se llevó a cabo en el pasado, por una parte, y por las prácticas tradicionales de artesanía en alerce que hoy siguen caracterizando a la zona histórica, por otra parte. de acuerdo a los dirigentes sociales de la comunidad, se afirma que el pueblo histórico tiene una “identidad artesanal” que alcanzaría al 70 % de su población que se expresa en artesanos en alerce, canastos, hacheros, etc. desde una perspectiva política - al pueblo originario se le ha reconocido como un “bastión de la izquierda “de la provincia de Llanquihue que se constituye en un referente muy importante en los 60 y parte de los años 70, y que luego del golpe militar parte importante de sus organizaciones y liderazgos fueron perseguidos y reprimidos. Se afirma que la organización nunca desapareció en dictadura y que en los años 80 logra reafirmarse y proyectarse en el territorio con fuerza gracias a los apoyos de la cooperación internacional y la participación activa de ONG como “Aurora “y luego “FECOSUR”. dichas ONGS comenzaron su trabajo de potenciamiento de los movimientos sociales y políticos en la Vi- lla mediante cursos de capacitación campesina, proyectos sociales, cursos de organización, etc. En el año 1984 se organiza en la localidad el primer Sindicato de trabajadores Agrícolas apoyado por FECOSUR y se comienza a expandir en la Región las organizaciones campesinas. Esta condición de activación socio política e identitaria – capital sinergético - activador de potencial territorial, en el sentido que le da S. Boisier24, permite comprender el rol de la organización comunitaria en los procesos que culminara con el desarrollo del mega proyecto Alerce. 23 mINVU (1999) dirección de Proyectos Urbanos, Resumen Ejecutivo memoria Proyecto Ciudad satélite Alerce, Septiembre. 24 S. Boisier (1996), propone apoyarse en el concepto de capital sinergético para articular y potenciar nuevas formas de capital, casi todas de carácter intangible, afín de colocar a un territorio en el camino del desarrollo. Para este autor estos conceptos se acercan más a la noción de desarrollo moderno que aquellas que orientan a la construcción de infraestructura u otras acciones materiales.

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En el año 1990 la comunidad de Alerce recupera la Junta de Vecinos que había estado en manos de los partidarios de la dictadura militar, y comienzan a comunicarse con las nuevas autoridades para realizar demandas sociales, entre ellas la referida a la construcción de una nueva escuela para la localidad y, también que el gobierno aborde el problema de que la Villa se había transformado en un “pueblo de allegados”. Se diagnostica que existen 120 familias sin casa y se logra constituir el “comité de allegados de Alerce” de tal forma de generar un proceso ordenado y organizado que permitiera establecer un mecanismo y plazos acotados con la municipalidad de Puerto montt y el ministerio de Vivienda para lograr la construcción de soluciones habitaciones para dicha población carenciada. Se reconoce que “nuestra demanda por vivienda en la Villa rápidamente se fue asumiendo como una reivindicación histórica, producto del abandono en que nos dejó la dictadura debido a nuestra carácter de opositor al régimen (…) teníamos la esperanza que con el inicio de la democracia nuestras demandas fueran atendidas (…) pero tuvimos que esperar varios años y muchas frustraciones para que ello comenzar a materializarse”. El logro de la vivienda para los allegados debía sortear un conjunto de condiciones, principalmente contar con un terreno apto para llevarla a cabo la inversión del SERVIU en la localidad: “gracias a los ahorros de las familias de los comité de allegados, más los aportes de la municipalidad comenzó la búsqueda de un predio en la zona que permitiese construir las primeras 60 casas y se comenzó a negociar con SERVIU para conseguir los financiamiento requeridos para dichas soluciones habitacionales”. Es interesante constatar que, si bien los iniciadores del proyecto consideran que la implementación del mismo se origina en un proceso ampliamente razonado y planificado desde el punto de vista urbanístico, los dirigentes entrevistados – tanto políticos como sociales – coindicen en señalar que en realidad las demandas por viviendas del Comité de Allegados de la Villa Alerce apresuro decisiones del ejecutivo por plasmar allí un proyecto que antes de dichas demandas no existía. de hecho - afirman los entrevistados - “cuando se negociaba la construcción de viviendas en los terrenos aportados por la municipalidad el ministerio de Vivienda nos planteara a los dirigentes y a la propia municipalidad que nuestras demandas serán incorporadas a una solución mayor y con un nuevo concepto de integración social, económica y habitacional y que el terreno que teníamos tenían no eran apto y que el SERVIU comprará 120 hectáreas para la construcción de nuevas viviendas sociales”. La sospecha de una captura de los reguladores por diversos actores privados y políticos, es un factor que sigue estando presente en el análisis a través del tiempo por parte de los entrevistados. Es en este momento en que los dirigentes afirman que su proyecto original de demanda se desdibuja y comienza se lograr visibilidad un nuevo proyecto que

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nace con poco trasparencia, principalmente, en lo referido a los precios de los terrenos en la localidad, los cuales a esa fecha se caracterizaban por ser de bajo costo. La decisión de la autoridad política sectorial y del gobierno regional de la época, gatillo un proceso inmanejable para los dirigentes sociales de la Villa respecto de la fuerte especulación de los precios de los terrenos disponibles en la zona. En términos en específico, se argumenta que el proyecto es asumido en forma centralizada por el SERVIU y con el trascurso del tiempo al instaurarse el Comité de Gestión derivado de la estructura que genera el departamento de desarrollo Urbano del mINVU se incorporara al Gobierno Regional, pero con escasa participación de las autoridades locales, tanto de Puerto montt como de la municipalidad de Puerto Varas. Se indica que en un comienzo la iniciativa estará liderada por el Comité de allegados de Alerce Histórico con apoyo permanente del de las autoridades municipales de la época – Alcalde Raúl Blanco - los que rápidamente fueron desplazados por iniciativas sectoriales que apuntarán a programar generar un proceso de construcción acelerada de viviendas sociales, especialmente para los comités de allegados de los diversos campamentos de la ciudad de Puerto montt. Al poco tiempo, el proyecto original que había presentado la Junta de Vecinos de Alerce a las autoridades no existía en los planes de la autoridad ministerial ni regional, el terreno ubicado y adquirido fue considerado como no apto para la construcción y las demandas de viviendas para el comité de allegados de Alerce fue adicionada al conjunto de demandas de los diversos comités que para tales efectos existían en Puerto montt. Un dirigente señala: “para nuestra sorpresa se comenzó a dar prioridad a los comités de Puerto montt y ellos comenzaron a adjudicarse las viviendas que empezaron a construirse en forma acelerada, terminamos siendo uno más en la lista de espera” de acuerdo a los datos del plan de inversión del proyecto Alerce en el año 1996 comienza la construcción de viviendas. No obstante, a la fecha aún no es concebida ni planteada como el mega proyecto Ciudad Satélite de Alerce, ello recién ocurrirá unos años más tarde. Esta construcción de casa es considerada por los dirigentes improvisada y sin control de la autoridad: “las primeras casas construidas en el período 1996 - 1998 fueron 162 sin alcantarillado – solo fosas sépticas – pues no había factibilidad técnica para poder instalar alcantarillado en Alerce (…) no entendíamos como podían hacer esas casa (…) sin alcantarilladlo y nadie de la autoridad ponía atajo a las constructoras (…) al parecer la idea era construir y construir para vaciar los campamentos de Puerto montt y venir a dejarlos acá lo más rápido posible”. Fue el comienzo de la improvisación según los dirigentes, la cual continuaría en los años siguientes. En el año 1998 el ministerio de Vivienda a través del departamento Proyectos Urbanos (dPU) presentaría el proyecto Ciudad Satélite de Alerce y su proyección de inversión de largo plazo.

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Lo cierto es que el proyecto estará detenido por dos años por razones de financiamiento; en el año 2000 comenzaron a construirse las etapas I y II con un total de 1.436 viviendas. Pero es sólo hasta el año 2002 en que el proyecto será inaugurado oficialmente por la autoridad política, una vez que ya se habían logrado importantes avances en la construcción de viviendas sociales y se proyectaba una fuerte inversión privada que permitirá lograr los objetivos definidos en la carta de navegación del proyecto. B.

modelo de Gestión del proyecto Ciudad Satélite de Alerce

Esta intervención gubernamental se caracterizó por plantear una innovación en los procesos de diseño e implementación de políticas públicas de vivienda en los territorios, pues se asumía que se iba configurar una ciudad articulada social, económica y ambientalmente, que permitiera abordar una necesidad habitacional critica, romper con las distorsiones de políticas anteriores y terminar con las brechas de segregación y exclusión, se debía caracterizar con un modelo de gestión coherente y consistente con un modelo de desarrollo que potenciaras las capacidades subnacionales para movilizar los recursos públicos y privados. Este marco institucional para el desarrollo del proyecto concebirá un modelo de gestión y planificación – liderado por el departamento de Proyectos Urbanos (dPU) del ministerio de Vivienda y Urbanismo que prometía y comprometía una representación regional – flexible, con autonomía y formas de hacer las cosas diferente a lo que podría esperarse si un proyecto de esta magnitud siguiera las lógicas de la gestión pública clásica weberiana. Esta “dPU regional” se sostenía que tenía la suficiente flexibilidad y posibilidades de coordinación transversal que permitía dinamizar un proyecto de tan amplio alcance y, por cierto, lograr acuerdos sectoriales y con los gobiernos regional y municipal para la programación de inversiones y acciones tendientes a buen despliegue del proyecto. Cada iniciativa del proyecto requería una fuerte dosis de coordinación intersectorial y ello solo podía lograrse en la medida que se hiciera patente un estilo de gestión moderna , flexible e innovadora a nivel territorial liderados por equipos técnicos interdisciplinarios, los cuales orientaban su quehacer hacia la consecución de las metas del proyecto, pero al mismo tiempo se definían como actores que involucraban a la ciudadanía y los beneficios mediante mesas urbanas y sociales para garantizar una participación social activa en el desarrollo de la intervención gubernamental. La coordinación y evaluación del convenio estaría a cargo de una comisión conformada por representantes de cada cartera participante, el Intendente regional, y los alcaldes de las comunas de Puerto montt y Puerto Varas. Esta comisión debía además emitir un informe de gestión anual. La institucionalidad creada en el mINVU (dPU) para mega proyectos como el de la ciudad satélite Alerce, tanto a nivel central como su expresión local, perderá

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fuerza durante el año 2003 y se extingue el año 2004, donde algunas funciones de coordinación intersectorial del proyecto serán absorbido por la Seremi respectiva y al breve andar termina por perder prioridad y capacidad de conducción. Son diversas las razones que de acuerdo a la información documental recopilada incidió en el agotamiento del departamento de desarrollo Urbano (dPU) del mINVU y con ello, la rápida pérdida de protagonismo e incidencia de su representación regional para llevar adelante el proyecto Ciudad Satélite de Alerce. Este organismo inicio sus actividades con un fuerte respaldo institucional y financiero del PNUd lo que le daba un importante grado de flexibilidad y autonomía para la toma de decisiones, toda vez que por la modalidad de contratación de su personal la adscripción al mINVU - convenio PNUd – mINVU - no lo aprisionaba la estructura burocrática característico del sector público y sus lógicas de intervención. Los profesionales se diferenciaban por contratos, estándares y formas de vinculación distintas a los exigidos por la burocracia estatal. Además, los estudios de pre factibilidad y de diseño no requerían cumplir con las exigencias del Sistema Nacional de Inversiones (SIN) del entonces ministerio de Planificación y Cooperación (mIdEPLAN). Por cierto, esto último no garantizaba que dichos proyectos contaran con la claridad ni la viabilidad técnica que se exige a similares tipologías de proyectos; hechos que quedaran a la vista en un horizonte de tiempo breve. Todo ello genera una condición de flexibilidad y dinamismo que permitía prometer esquemas de intervención descentralizados y participativos. La dependencia de la dPU directa del ministro, era otra condición excepcional que potenciaba el esquema de gestión diseñado. A partir desde el año 2000 el mINVU se tensionara con cambios de ministros que impactara en la lógica original y continuidad de la iniciativa. En este contexto, dice uno de los integrantes del Comité de gestión del proyecto Alerce (dPU Regionales) “nuestra estabilidad se hizo precaria y comenzamos a perder poder y capacidad de direccionar el proyecto según lo planificado, rápidamente comenzaron a centralizarse las decisiones y cambiaron las condiciones de contrato que teníamos; pasamos a depender administrativamente del SERVIU”. Para el año 2004 las dPU pasaron a denominarse división de Gestión Urbana a nivel regional y a nivel central, fueron absorbidos por la dirección de Obras urbanas del mINVU. A nivel regional, la coordinación técnica del proyecto Alerce se vio enfrentada a un conjunto de tensiones y cambios de dirección ejecutiva lo que erosiono la capacidad de liderazgo estratégico de la iniciativa. Cabe señalar que los entrevistados aluden que independientemente de la flexibilidad operativa del modelo, éste nunca opera a nivel regional de esa manera. Prevaleció siempre una lógica verticalista y la presencia e intervención política y técnica del SERVIU genera condiciones de gestión crítica. Un Ex SEREmI de la Vivienda del periodo señala: “desde el punto de vista técnico y factibilidad de la iniciativa siempre tuvimos reparos sobre los resultados del proyecto; en diversos momentos ex-

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pusimos nuestras diferencias a las formas como se estaba implementando y los interese que había detrás de ello, en mi caso las críticas que realice me significó que me hayan pedido el cargo”. Los entrevistados - decidores regionales y locales - concuerdan que al poco andar se manifestó una fuerte dependencia de las decisiones locales frente a una persistente capacidad decisora centralizada que impidió logra procesos de descentralización del liderazgo del proyecto, generando altos costos de tiempo y recursos para el avance los objetivos y, al mismo tiempo, a nivel local se manifestaron constantes conflictos entre las autoridades derivadas de presiones políticas y permanentes conflictos entre los intereses públicos y privados., lo que fue redundando perdida de prioridad del proyecto en el tiempo afectando su gestión y financiamiento. Si bien para el año 2000 la Región de los Lagos – a través de su consejo Regional – había aprobado un Convenio de Programación para Obras que consignaba millonarias inversiones para 6 años, el modelo de gestión ya estaba sufriendo fuertes impactos en su lógica de operación, la cual seguirá acotándose a raíz el citado Convenio. de hecho, el Convenio establecería – para controlar la implementación del proyecto – una comisión evaluadora y, para el año 2001 se conformaría un directorio urbano con representación de altas autoridades, de acuerdo al modelo establecido por el nivel central. 25 Estas medidas ya no encontrarían terreno fértil, pues el modelo de gestión comenzaba un proceso acelerado de desgaste y pérdida de legitimidad a nivel nacional y, por consecuencia, en las la gestión de la dPU regional. C.

El modelo de financiamiento del Proyecto Ciudad Satélite de Alerce: Convenio de Programación de Obras

La fuente principal de financiamiento de este mega proyecto urbano lo constituyo la definición y firma de un Convenio de Programación de obras destinado a la realización de los diversos proyectos de infraestructura, equipamiento y servicios, entre los servicios y el gobierno regional. de acuerdo a dicho Convenio firmado el 05 de marzo del año 2000, se contemplaban 79 proyectos realizados con una inversión de 51 mil millones entre fondos del mINVU, mOP, FNdR y otros.26 Este Convenio de Programación fue firmado por el Gobierno Regional, el ministerio de Educación y el ministerio de defensa. Los cuales concuerdan llevar adelante un plan de inversiones por el monto antes señalado, para el período 1999 – 2005. Este conjunto de inversiones vendrían a dar forma real a un ambicioso plan de ejecución de obras, especialmente en lo referido a un diseño ur25 Citado por Surawski (2008) p.36 26 Convenio de programación Proyecto de desarrollo de Ciudad satélite de Alerce, comunas de Puerto montt y puerto varas, Región de Los Lagos. http://www.dirplan.cl/centrodedocumentacion/documents/Regiones/Convenios_de_ Programacion/2008/X_Region/Proyecto_de_desarrollo_Ciudad_Satelite_de_Alerce.pdf

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bano innovador e integrador social y productivo, cuyo diseño para ese entonces era pionero en el país. dado que se planteó la construcción amplias avenidas, viviendas con una superficie muy superior a cualquier otra iniciativa de vivienda social que se hubiese e desplegado antes en el país, plazas comunitarias , un diseño paisajístico amigable con el medio ambiente y, particularmente , una infraestructura deportiva y social de primer orden. Si bien este instrumento fue desde su inicio bien valorado porque innovaba en la forma de abordar el financiamiento a proyectos públicos de envergadura, principalmente urbanos. Sin embargo, al poco tiempo de desplegarse las acciones del proyecto se comenzaron a observar las grietas referidas a su diseño y compromisos financieros. En particular, la acelerada construcción de viviendas sociales no fue acompañada de financiamiento para las obras de servidos complementarias ofrecidas en la iniciativa. En términos generales, la opinión de los decidores públicos que cumplieron un rol en forma directa e indirecta del proyecto, argumentan que en gran medida los avances en materia de implementar lo comprometido en Alerce se vio entorpecida por las prioridades asignativas de los firmantes del convenio que priorizaron inversiones en otros lugares de la región y que en la medida que el proyecto fue quedando sin conducción de parte de los ejecutores , el municipio de Puerto montt asumió el liderazgo circunstancial y realizando esfuerzos por generar inversiones parciales de mitigación al crecimiento exponencial de viviendas que allí siguió ocurriendo. Gran parte del avance presupuestario del Convenio de Programación estuvo asociado a la inversión del ministerio de Vivienda y Urbanismo vía SERVIU para la construcción de Viviendas Sociales. Parte importante de la infraestructura comprometida para el desarrollo urbano y recreacional del proyecto a esa fecha no tiene inversión alguna. Para el año 2010, el Consejo de Juntas de vecinos de Alerce, realizaba un conjunto de demandas en base a promesas incumplidas que a la fecha (2014) no han sido resueltas y que fueron parte fundante del convenio de programación firmado el año 2000. Gran parte de la cartera de proyectos que fue considerada en el momento del convenio- asociado a otro conjunto de promesas de inversión pública – explica que el proyecto no cumplió con el objetivo de integralidad que sus diseñadores afirmaron que se lograría en un plazo de 6 años. A quince años de iniciado el proyecto, existe un malestar reciente de la población avecindada en territorio – que ya alcanza los 60,000 habitantes - hacia las autoridades de turno ; malestar que ha hecho patente en los últimos años mediante cartas públicas, protestas sociales, tomas de caminos y propuestas específicas orientadas a resolver los graves problemas de infraestructura que adolece el mega proyecto; el cual su característica definitoria es de una un gran ciudad de viviendas sociales. d. La consolidación de la segregación socioterritorial

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El proyecto alerce es un ejemplo paradigmático de la falla del Estado el cual termina consolidando un proceso de segregación social y económico. Se ha construido y se siguen financiando procesos de expansión generando una mega – ciudad de viviendas sociales con una alta precarización de su calidad de vida, tanto por factores sobre poblamiento, inseguridad, carencias de fuentes de empleo, crecientes costos de transporte y aumento de los tiempos de desplazamientos hacia la ciudad de Puerto montt para atender necesidades económicas y de servicios, producto de la casi inexistencia de servicios públicos y privados. Todo ello ha redundado en una marcada estigmatización de la población que se le ha llegado a definir como un gueto social. dichos factores asociados al bienestar siguen un proceso de agravamiento, dado que la ciudad satélite mantiene un ritmo de expansión sostenido y, ciertamente, una depreciación permanente de las viviendas que ya fueron construidas desde hace quince años y de los limitados espacios públicos que allí se han ido construyendo con el tiempo. Una aproximación a dicho proceso de expansión de viviendas sociales, se aprecia en la siguiente imagen: Imagen Nº 2: Panorámica actual Ciudad Satélite de Alerce

Fuente: Fotografía extraída de Internet, s/a

El proyecto alerce, en términos organizacionales y financiero no existe desde hace varios años. La responsabilidad de abordar las complejas problemáticas allí heredadas de una mala política sectorial con pretensiones de articulación subnacional, quedo en manos de los municipios de Puerto montt y Puerto Varas hasta el año 2012; fecha en que se producen los cambios de los límites entre ambas comunas; lo que en términos de administración del terrario significo que “Alerce Norte “ que estaba bajo la gestión territorial de la municipalidad de Puerto Va-

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ras , se anexa a la comuna de Puerto montt. Lo cual viene a configurar nuevas complejidades y externalidades negativas, pues el municipio de Puerto montt se ve presionado por más demandas sociales, para las cuales no tiene la capacidad institucional y financiera de responder adecuadamente. Las observaciones y entrevistas llevadas a cabo en terreno nos ha permitido constatar lo anteriormente aseverado y, al mismo tiempo dar cuenta de un conjunto de otros requerimientos y externalidades negativas que se han gatillado producto de la falta de continuidad del financiamiento multisectorial prometido en el diseño inicial del proyecto y sus correspondientes compromisos de financiamiento. Uno de los dirigentes históricos de la comunidad de Alerce y hoy funcionario municipal de la delegación que ha establecido el municipio en la ciudad satélite nos señala: “No se ha respetado el compromiso establecido , ni el convenio de programación ni los plazos se han cumplido (…) pasan los años y todo ha ido quedando sin hacer y lo que se hace no responde a los mínimos dignos para la población (…) con el tiempo se han ido presentando graves problemas de convivencia, inseguridad y mala calidad de las obras, especialmente de las casa construidas (…) aquí no hay fiscalización para detener la construcción de viviendas de mala calidad (…) el SERVIU no hace nada y nadie va preso” Los problemas de la mala calidad de las viviendas comenzaron a mediados de la década del 2000. A esa fecha ya se acumulaban denuncias de los pobladores por la falta de supervisión técnica del SERVIU y el municipio para garantizar un mínimo de calidad de la construcción que realizan las empresas privadas. Al mismo tiempo, las protestas de los vecinos se asociaban – al igual que en el presente – a la calidad de los suelos donde estas fueron emplazadas. El diario local de la fecha retrata de la siguiente manera un suceso que ejemplifica la afirmación: “Armadas con un detallado catastro de la pésima situación en que se encuentran las 162 viviendas de la villa Lahuén de Alerce, dos dirigentas de ese sector viajarán al Congreso para detallar a los parlamentarios las penurias que han pasado debido a la mala calidad de sus casas. El drama para las familias de este sector comenzó a los dos meses de haber entregado las casas, hace ya nueve años. Los primeros problemas se presentaron en puertas y ventanas, las que luego fueron cambiadas por la constructora. Sin embargo, en este período, han tenido que enfrentar la falta de agua potable, pavimentación, inundaciones y hasta dificultades con el alcantarillado”. La comunidad de Alerce se ha organizado mediante un Consejo de Juntas de Vecinos, mediante las cuales durante varios años han importantes esfuerzos de presión social y política para que las autoridades den respuestas a sus demandas. Sin embargo, plantean que “solo son respuestas parciales y que las soluciones prometidas aún no llegan (…) mientras los problemas se siguen agravando en forma alarmante, especialmente con respecto a las nuevas construcciones de viviendas que se hacen sin control ni supervisión de la autoridad, dejando a las empresas que

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actúen libremente (…) aquí lo único que importa y lo único que ha importado es seguir trayendo gente de los campamentos a Alerce y construir viviendas malas”. El diagnostico actual que realizan los vecinos y dirigentes es que se ha llegado a un proceso de inevitable ruptura con un modelo mínimo de calidad de vida, tanto para los antiguos residentes como de las nuevas familias que son radicadas en la Ciudad Satélite. El concepto originario de una ciudad integrada social y económicamente se ha desdibujado con el tiempo, tanto para las autoridades como para los residentes, solo queda el nombre del proyecto: “en realidad hoy podemos hablar más de un lugar donde viven los pobres que de una ciudad con los respectivos servicios que necesitamos…aquí lo que abunda es la carencia y la delincuencia”. Lo paradojal de la situación actual es que frente a la constante expansión de viviendas sociales, están siguen siendo y serán insuficiente para la demanda presente y proyectada por el tamaño de la población que vive en la ciudad satélite. de acuerdo a los catastros de la delegación municipal – construida en base a solicitudes de subsidios e inscritos en comités de allegados - faltarían unas dos mil viviendas adicionales derivadas de la propia demanda de los hijos adultos de los residentes, como por la llegada de nuevos habitantes. La municipalidad, al funcionar como una Entidad de Gestión inmobiliaria (EGIS), también contribuye con un porcentaje de soluciones a la demanda – desde el año 2001 en Alerce –. El año 2001 se adjudica y construye 173 viviendas que corresponden al proyecto Navegando Futuro I. Entre los años 2002 y 2003 se conforman nuevos comités, por un total de 316 familias a partir de cual nace la Población Navegando Futuro II. Entre los años 2004 y 2005 la municipalidad de Puerto montt se adjudica y construye 1.113 viviendas sociales, con varios Comités Navegando El Futuro, que forman hoy las poblaciones Navegando el Futuro III y IV. Entre los años 2008 y 2011 se da origen a las poblaciones Navegando el Futuro VI con 864 viviendas. Para los dirigentes, la gestión municipal asociada a las viviendas lo constituye en un responsable de la expansión y falta de calidad de las soluciones habitaciones allí concretas en los últimos años, más allá de los esfuerzos que ha hecho en el último tiempo por generar procesos de ampliación y mejoramiento en algunos sectores de las poblaciones “Navegando el Futuro”. Se afirma que un importante número de viviendas construidas están sobre sitios no aptos para ello; hay cientos de familias viviendo sobre terrenos húmedos y pantanosos: “Hay más de 200 familias en Alerce Norte viviendo en la humedad (…) en Alerce Sur las casa se hundieron (…) y en Peñihue I y II las casas están construidas sobre barro (…) en algunos lugares se están demoliendo casas y las familias son reubicadas en Puerto montt entregándoles otros subsidios”. de igual manera, la no concreción de la mayoría de los proyectos contemplados en el Convenio de Programación y de compromisos adicionales realizados

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por las autoridades públicas, limita seriamente la oferta de servicios y bienes públicos a la comunidad. Un dirigente señala: “las vías estructurarte han demorado años (...) se hacen por tramos (…) todo a medias (…) hay problemas serios de conectividad al interior de la ciudad y de ésta hacia Puerto montt, por ejemplo, Alerce Norte no tiene conectividad y Alerce Sur y Alerce Histórico no tiene ningún puente (…) por tanto la gente debe gastar mucho tiempo y dinero en conectarse internamente” de acuerdo a la información disponible para los últimos años la mayor parte de las viviendas asignadas a través de programas de subsidios habitacionales en el periodo 2007 a 2010 se concentra en Alerce, con un impacto significativo en términos de vivienda nueva. También se identifican proyectos de vivienda nueva adyacentes a la ruta a Alerce. Estos datos indican una acentuada especialización territorial en la asignación de subsidios. En este esquema, las opciones para acceder a proyectos de vivienda nueva para sectores vulnerables están fuertemente concentradas en Alerce. Así, por ejemplo, Las Unidades Vecinales N°31 de Puerto montt (Alerce Sur) y N°19 de Puerto Varas (Alerce Norte) concentran, en total, el 48% de los requerimientos de ampliación del sistema urbano. Particularmente crítico es el caso de Alerce Sur, con un número estimado de 1.323 familias con requerimiento de ampliación de sus viviendas. Por tanto, la promesa que la ciudad satélite de Alerce no sería la “típica población SERVIU”, o sea de baja calidad constructiva y de pocos metros cuadrados mínimos patios no se cumplió. Los estándares fueron cambiando con el tiempo y los procesos de regulación de los ejecutores privados de los proyectos siguen siendo escasos. desde el punto de vista de los bienes y servicios públicos, el eje articulador del plan lo constituyo la construcción de viviendas y espacios públicos de calidad y con un sentido de barrio integrador. No obstante, la construcción masiva de viviendas sociales subsidiadas y el programa de erradicación de campamentos, cuyos habitantes fueron re localizados en la ciudad satélite han logrado conformar una imagen de “ghetto social”, con un marcado estigma para la población residente. La generación de viviendas para clase media y, por consiguiente, la configuración de barrios con inclusión social basada en la diversidad es casi inexistente en el territorio; el presente se vive en un contexto de amplia segregación residencial. Por otra parte, la generación servicios públicos de calidad y oportunos por parte del sector público es una asignatura pendiente. de hecho, la situación actual referida a los servicios educacionales y de salud es grave. Estos servicios siempre han estado superado por la demanda lo que ocasiona mala calidad de los mismos y, provocando un proceso de desplazamiento permanente y costoso hacia la ciudad de Puerto montt. Existe un solo consultorio y que casi no presenta horas de atención de especialistas, provocando una creciente presión de demanda hacia los servicios de salud de Puerto montt y graves problemas de

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desplazamiento por la única vía que conecta a la ciudad satélite con la capital regional. Si a ello se adiciona la fuerza de trabajo que se desplaza hacia el mismo destino, por no contar con alternativas laborales en la ciudad satélite los costos económicos y sociales asociados a vivir ahí son cuantiosos. El estudio “Ciudades con Calidad de Vida: diagnóstico: Sistema Urbano Puerto montt- Puerto Varas” (2011) 27 concluye que Alerce es una comunidad afectada por un significativo proceso de segregación residencial y plantea un desafío crítico para la política pública en términos de integración y cohesión social. dicha segregación – afirma el estudio - se manifiesta en la Ciudad de Alerce también al concentrar, en términos individuales, la mayor cantidad de población perteneciente a segmentos socioeconómico de alta vulnerabilidad social. Si se identifica el conjunto de de potenciales beneficiarios de subsidios y otros programas sectoriales (total de familias con Ficha de Protección Social, se constata la siguiente distribución de los segmentos socioeconómicos entre los sectores Alerce Sur y Alerce Norte. mientras Alerce Sur cuenta con más de un 62% de hogares pertenecientes al Quintil I, esta proporción es inferior en el vecino sector de Alerce Norte (54%). Respecto de la estructura demográfica de su población – teniendo en consideración la población encuestada en la FPS- los casos de Alerce Sur y Alerce Norte se caracterizan por una mayoritaria presencia de niños/as, adolescentes y jóvenes. En ambas localidades, además, el promedio de edades de los jefes/as de hogar fluctúa entre los 40 y 41 años. A ello se suma una marcada feminización entre los grupos jóvenes y adultos de la población, donde el predominio de mujeres es ostensible.28 La conflictividad social ha sido un tema significativo desde el origen del proyecto. Se ha producido un “choque cultural” entre la población originaria del lugar (“Alerce Histórico”) y las nuevos grupos sociales allí localizados. Lo cual no permite hablar de una suerte de identidad socio – territorial que permita generar condiciones para imaginar una imagen – objetivo en común como lo sostiene el desarrollo endógeno para alcanzar procesos de cohesión social, territorial y, ciertamente, procesos de participación ciudadana y movilizadora para la resolución de sus demandas. del mismo modo, la guettización ha ido generando serios problemas de delincuencia y salud pública. En los últimos años los problemas de delincuencia se han ido agravando en forma significativa y con ello la sensación de inseguridad de la ciudadanía. El caso más crítico es el de Alerce Sur (Unidad Vecinal

27 mINVU (2011) Ciudades con Calidad de Vida: diagnóstico: Sistema Urbano Puerto montt- Puerto Varas, Santiago de Chile. 28 mINVU (2011) Ciudades con Calidad de Vida. diagnósticos Estratégicos de Ciudades chilenas: Informe de diagnóstico Base: Puerto montt-Puerto Varas. Santiago de Chile

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N°31), sector que posee una tasa de 291,4 por cada mil habitantes. Lo cual se agrava por la ausencia de políticas y programas públicos integrales que permitan realizar procesos de activación sociocomunitario, recreativo y deportivo, especialmente hacía los jóvenes del lugar. La infraestructura deportiva ofrecida en el proyecto quedo a medio camino y la que existe no es acorde a los condiciones climáticas de la zona; la cual se caracteriza por un alto nivel de pluviosidad gran parte del año. La ciudad Satélite de Alerce aparece actualmente dividida en dos sectores: el antiguo poblado con sus habitantes, y los nuevos barrios con sus nuevos habitantes, configurando un territorio en tensión permanente. Actualmente se puede distinguir una estructura urbana de grandes predios constituida por el asentamiento original, Alerce Histórico, donde predominan las construcciones de madera y los cercos transparentes con una trama de damero ordenada a un costado de la vía principal. Contrastan con ello las nuevas urbanizaciones de viviendas básicas, de grandes densidades, donde el material predominante es del tipo industrial, como planchas de yeso y de zinc, estucadas y pintadas. Se produce una escasa vinculación física, funcional y de identidad urbana con el poblado original. Ciertamente las externalidades negativas de proyecto y sus déficits de planificación han incidido en forma fuerte y negativa en la autoimagen de los habitantes y su percepción de seguridad, lo que ciertamente causa impacto económico y social en las posibilidades objetivas o percibidas de acceso a la geografía de oportunidades (Galster y Killen, 1995).29 E.

El desarrollo Económico Endógeno fallido

En los territorios – como Alerce – coexisten, siempre, dos procesos sociales de cambio, cuya interacción determina la posición e inserción del territorio en contextos mayores y que da cuenta además, tal interacción, del nivel de satisfacción social. Se trata del crecimiento económico por un lado, es decir, la expansión permanente y sistemática de la base material, de la capacidad de producción de bienes y servicios, y del desarrollo societal por otro. Ello supone lograr procesos de endogenidad para potenciar una capacidad creciente de autonomía del territorio para hacer sus propias opciones de desarrollo y una capacidad también creciente de dicho territorio para apropiarse de una parte del excedente económico allí generado para ser reinvertido localmente. Sin un adecuado flujo de inversión neta eficientemente aplicada no puede sostenerse en el largo plazo una práctica de desarrollo. El enfoque del desarrollo endógeno reconoce que “en los proceso de desarrollo intervienen los actores económicos, sociales e institucionales que forman el 29 Galster, C. y Killen, S. (1995). The geography of metropolitan opportunity: a reconnaissace and conceptual framework. Housing Policy debate 6(1), 7-43.

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entorno donde se desarrolla la actividad productiva y, entre ellos, se forma un sistema de relaciones productivas, comerciales, tecnológicas, culturales e institucionales, cuya densidad y carácter innovador va a favorecer los procesos de crecimiento y cambio estructural” (Vázquez, 2007)30. Este conjunto de redes y densidades a generar se expresan en las ciudades, en el sentido de que hoy las ciudades son un espacio que facilita los procesos de desarrollo endógeno al generar externalidades que permiten la aparición de rendimientos crecientes, tiene un sistema productivo diversificado que potencia la dinámica económica, es un espacio de en el que las relaciones entre actores permiten la difusión del conocimiento y estimula los procesos de innovación y de aprendizaje de las empresas (Quigley, 199831 ;Glaeser, 1998).32 En tal sentido, sostiene el enfoque que la ciudad y el sistema productivo local participan de un proceso común, pues las decisiones de inversión en el sistema productivo y en la ciudad tienden a favorecer la convergencia del desarrollo productivo y el desarrollo urbano, cuando los actores económicos y sociales interactúan y crean nuevos espacios para la producción de bienes, los intercambios y la relación entre los actores.33 En esta mega iniciativa de la Ciudad Satélite de Alerce, la dimensión societal se asocia la configuración de un sistema social integrado y no segregador y, en lo referido al desarrollo económico se apunta a un modelo de desarrollo endógeno. En virtud de este último aspecto, entre los años 2000 y 2001, se aprueba el Plan seccional de Alerce por parte de los municipios de Puerto montt y Puerto Varas. En primera instancia el plan fue bastante ambicioso, ya que se contemplaba la necesidad de una zonificación que permitiera el desarrollo económico de la zona, se trataba de aproximadamente 60 hectáreas para instalaciones industriales entre la carretera Panamericana Sur y el camino Puerto montt-Puerto Varas, el cual permitirá proceso de activación y movilización de factores productivos locales. Por tanto, el proyecto reconocía al sector privado como un actor clave en el proceso de construcción de una ciudad satélite sustentable y con base productiva; lo que ciertamente era el motor del desarrollo endógeno del territorio. Por tanto, un supuesto fundamental del proyecto Ciudad satélite, sustentado en un enfoque de la endogeneidad, asume que una ciudad como la que se diseña, tiene un conjunto de recursos económicos, humanos, institucionales y

30 Vázquez Barquero, A. (2007): “desarrollo endógeno. Teorías y políticas de desarrollo territorial” Asociación Española de Ciencia Regional, Investigaciones Regionales, Nº 11, págs. 183210, Barcelona, España. 31 Quigley, J. m. (1998): Urban diversity and economic growth. Journal of Economic Perspectives, 12, 2:127-138. 32 Glaeser, E. (1998): Are cities dying? Journal of Economic Perspectives, 12, 2:139-160. 33 Vázquez Barquero, A (1999) dinámica productiva y desarrollo urbano. La respuesta de la ciudad de Vitoria a los desafíos de la Globalización. EURE, Vol. 25, 74.

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culturales que constituyen su potencial de desarrollo y, por tanto, se hace referencia a los procesos de acumulación de capital en territorios y localidades concretos. La activación de los mismos dependerá del rol central de las empresas, las organizaciones, las instituciones locales, así como la propia sociedad civil, en los procesos de crecimiento y cambio estructural. Como afirma Stohr (1981) los procesos de desarrollo económico se dinamizan e impulsan “desde abajo hacia arriba”, a través de decisiones de inversión y de localización de los actores, públicos y privados, y del control de de los procesos por parte de la sociedad organizada.34 Si hay un supuesto que no tenía bases sólidas para ser argumentado y presentado como eje estratégico del proceso de endogeneidad en el territorio Alerce es específicamente la dimensión económica – productiva de la iniciativa. La definición de una zona industrial no significo ningún aporto a la generación y movilización de recursos y capital productivo para la zona. Es decir, la apuesta por que la zona industrial – sólo identificada en el plano regulador - iba a gatillar una importante inversión privada articulada con las iniciativas del sector público sectorial y descentralizada de la región no ocurrió. La generación de una zona industrial - eje estratégico del proyecto - que convertiría en una suerte de “polo de desarrollo” el territorio generando cambios fundamentales en los procesos de bienestar económico y, también, en la movilidad urbana de los habitantes al residir en la cercanía de las fuentes de trabajo que generaría el referido polo de desarrollo, sigue siendo un tema no implementado y se existe poca probabilidad de ocurrencia de ello. diversos factores pueden aludirse del porqué de este fracaso. Por lo general los entrevistados coinciden en señalar que el Estado había comprometido un conjunto de inversiones asociados a infraestructura vial y urbanización de las 60 hectáreas definidas como zona industrial y que ello nunca ha ocurrido a lo largo de los 15 años de existencia de la ciudad satélite, lo cual ha impedido que potenciales inversiones puedan localizarse en la zona. Al mismo, tiempo, se señala que la en Puerto montt ya existe una Zona industrial altamente consolidada y con una ubicación privilegiada para el transporte y entrega de servicios y productos al mercado local, nacional e internacional. Esto es significativo, toda vez que desde la perspectiva de la eficiencia económica una organización concentrada de industrias radica en los rendimientos crecientes de escala. Por ello las dinámicas urbanas desde la óptica de los rendimientos crecientes de escala, se despliegan esencialmente a través de la articulación entre dos fenómenos complementarios como son la economía de aglomeración y los costos de transportes. Por lo tanto, la apuesta por la creación de una localidad atractiva para la inversión privada, lo que impulsaría el desarrollo de una Ciudad Satélite heterogénea e 34 Stohr, W.B (1981) development from below: The botton – up and periphery inward development paradigm. En Stohr, W.B and Taylor, d (eds) develpment from above or Below?. J. Wiley and sons Ltd.

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industrializado ciertamente no ocurrió. A la fecha el territorio Alerce no es ni heterogéneo socialmente ni industrializado. No se instalaron fuentes productivas localizadas que permitieran que generar puestos laborales y mejoramiento del bienestar a una población que- en gran medida – está por debajo de la línea de la pobreza. El aumento sostenido de la población - de un villorrio de dos mil habitantes ha alcanzado la cifra de 60.000 personas – en unos pocos años, ocasiona que la fuerza de trabajo disponible deba desplazarse importantes distancias hacia las zonas industriales y de servicios de la ciudad de Puerto montt. Vale decir, en vez de tener una fuente autónoma de empleo, todas las madrugadas parten buses de las Empresas que llevan a los trabajadores al verdadero parque industrial de la comuna de Puerto montt, ubicado en las cercanías de la ruta 5. Lo paradójico es que estas situaciones están provocando fuertes impactos viales y de movilidad urbana, tanto para la misma Ciudad Satélite como para las ciudades adyacentes; con los consiguientes aumentos de costos de transportes, tiempos de desplazamientos y un creciente deterioro de la infraestructura pública y de servicios. Las conectividades urbanas son deficitarias, las que se acrecientan considerando barreras físicas muy difíciles de franquear, como por ejemplo, la existente línea del tren en desuso y la dificultad de salir directamente a la Ruta 5. 35 Una característica esencial de la fuerza de trabajo es su inserción en empleos precarios, característica que señala una fuerte vulnerabilidad. menos de un 50% de los jefes/as de hogar económicamente activos encuestados en la Ficha de Protección Social en dichos territorios consigue acceder a un empleo estable, ocupándose preferentemente en empleos ocasionales, temporales o eventuales. Los aspectos del desarrollo económico se plantearon “desde arriba” como un supuesto en el cual se asumía que bastaba la definición de una zona industrial para que la libre movilidad de los factores productivos pudieran localizarse en la Zona Industrial y con ello dinamizar nuevas condiciones de mercado económico y laboral para la ciudad. desde dicho esquema planificador se olvidó que las estrategias de desarrollo económico local deben partir por concebir al territorio como un agente de transformación social y no únicamente como simple espacio o soporte funcional del despliegue de actividades. El territorio socialmente organizado y sus rasgos sociales, culturales e históricos propios, son aspectos muy importantes desde la perspectiva del desarrollo local. La no consideración de éstos relevantes aspectos implicó que los resultados de la planificación fueran contra performativos en el sentido expuestopor mackenzie (2007)36, es decir, tuvieron efectos contrarios a los esperados.

35 PLAdECO de Puerto montt, op. cit P.26 36 macKenzie, d ( 2007) “Is economy performative? Option theory and the construction of derivative markets”. En do Economics make markets? On the performativity of economics, editado por d.mackenzie, F. muniesa y L. Siu. Princeton: Princeton University Press.

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del mismo modo, se consideró como algo implícito las existencia de capacidades institucionales públicas subnacionales para concertar con los agentes socioeconómicos locales la construcción de los entornos institucionales favorecedores del fomento productivo y empresarial y de este modo, asegurar el acceso a los servicios de desarrollo empresarial para las microempresas y pequeñas y medianas empresas locales, las cuales constituyen una parte muy relevante del tejido empresarial de cualquier territorio. Por tanto, para lograr generar procesos de activación económica local (“desde abajo”) deben existir un conjunto de condiciones para que ello ocurra. Entre ellas destacan la dotación de infraestructuras y equipamientos básicos; la oferta territorial de servicios de desarrollo empresarial para el fomento de las microempresas, pequeñas y medianas empresas, y unidades de producción comunitaria; la existencia de un sector financiero involucrado con las estrategias de desarrollo territorial y un sistema fiscal apropiado para el fomento del desarrollo productivo y el empleo local. Ciertamente nada de ello ocurrió para el caso de la ciudad satélite de Alerce, siendo un proceso de desarrollo económico local completamente fallido. F.

Limitadas capacidades institucionales subnacionales

Hay consenso en señalar que ni los mercados ni las democracias pueden funcionar bien a menos que los gobiernos sean capaces de diseñar y poner en marcha políticas públicas apropiadas, administrar los recursos equitativamente, con más transparencia y eficiencia, y responder efectivamente a las demandas ciudadanas para el bienestar social.37 Ello implica desplegar esfuerzos para avanzar en la construcción de capacidades sostenibles - capacidad administrativa que permitan configurar un “buen gobierno” – capacidad política -, vale decir promover y crear redes de interacción entre las organizaciones del sector público y privado y las organizaciones no gubernamentales que participan en el territorio. Respecto de los factores que inciden en la configuración de capacidades institucionales a nivel subnacional, Shah (1997) 38 identifica los siguientes: uno de ellos es el intercambio horizontal de información que puede ocurrir cuando las organizaciones participan de asociaciones o comisiones temáticas, producto de estos vínculos se generan experiencias que permiten compartir aprendizajes cruzados. Otro factor de fortalecimiento institucional es la intensidad democrática en la acción pública local.

37 Rosa, A (2008) Una ruta metodológica para evaluar la capacidad institucional. Polít. cult. no.30 méxico 38 Shah, A(1997) Balance, Accountability, and Responsiveness: Lessons about decentralization , World Bank, Washington

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Huther y Shah (1998)39 confirman que la participación ciudadana y la responsabilidad del sector público van tomadas de la mano, la presión por una rendición de cuentas por parte de la sociedad crea, indudablemente, un ambiente propicio para el fortalecimiento institucional local. Hay evidencia que sostiene la relación directa entre nivel de democratización y propensión al desarrollo de instituciones locales más sólida. Otro factor institucional determinante parece ser las estructuras organizativas emergentes que surgen en los gobiernos subnacionales con el propósito de atender nuevas responsabilidades de política pública. Finalmente el perfil profesional de los funcionarios es otro factor determinante de las capacidades institucionales en gobiernos subnacionales. 40 En particular, el discursos de modernización de la gestión se han alineado con aquellas propuestas orientadas a fortalecer a los gobiernos subnacionales – municipalidades y gobiernos regionales - , pues en ellos descansarían parte importante del agenciamiento de las políticas públicas sociales. Por ello no debe sorprendernos que iniciativas de envergaduras, algunas de ellas claramente definidas para abordar la equidad y apoyar los procesos redistributivos encuentren en los gobiernos subnacionales su socio estratégico. La repetida frase de que los gobiernos subnacionales – especialmente los municipios – son la puerta de entrada de las políticas sociales, es un ejemplo nítido de la temeridad de éste enfoque. Por cierto, el proyecto de la Ciudad Satélite de Alerce se inscribe en aquellas iniciativas en las que se supone que están dadas ciertas condiciones institucionales para gatillar procesos de gestión y planificación que permiten llevar adelante programas de gran alcance social; en este caso de inclusión económica y social y, por tanto, garantizar sus sostenibilidad. Nuestras observaciones y entrevistas permiten identificar una importante convergencia de juicios críticos respecto de las reales posibilidades que los municipios y el Gobierno Regional hayan podido ser contrapartes técnicas adecuadas para liderar la implementación y una evaluación solida permanente de este mega proyecto y controlar sus externalidades. Al poco andar el proyecto el destacado arquitecto local Néstor Holzapfel, lo catalogaba como “un proyecto vil e inoportuno” que tenía debilidades de fondo, principalmente en las capacidades institucionales y financieras para llevarlo adelante. Ciertamente que esta observación es muy asertiva , pues los estudios constantemente nos están señalando las precariedades de las capacidades técnicas que tendrían los gobiernos subnacionales para implementar y supervisar el desarrollo de iniciativas de alta complejidad, especialmente cuando apuntan a generar procesos de endogeneidad económica y social en los territorios. 39 Huther, J y Shah,A (1998), Applying a Simple measure of Good Governance to the debate on Fiscal decentralization, Policy Research Paper núm. 1894, World Bank, Washington 40 Citado en Cabrero, E ( 2004) Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de méxico ¿Un obstáculo para la descentralización fiscal? Gestión y Políticas Públicas, Vol.XIII, Nº 3 , II SEmESTRE , méxico

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Por tanto, el debilitamiento constante y luego la desaparición del modelo de gestión y `planificación del proyecto (dPU Regional) y ausencia de sostenibilidad de la iniciativa por falta de conducción estratégica – el municipio se queda finalmente sólo a cargo del territorio - debe ser entendido más allá de los escenarios coyunturales que inciden en los procesos de implementación de intervenciones públicas. Ello cobra mayor significancia cuando un proyecto como el analizado considerara como su unidad intervención el territorio. Lo que significa adoptar una categoría que permite enlazar los procesos sociales fundamentales con las prácticas políticas y las estrategias para asegurar la emergencia de capacidades endógenas de desarrollo (Grosjean y maillat, 1998) 41. Para lograr dichos enlaces las capacidades institucionales de gestión y planificación del territorio son fundamentales. Las sinergias entre los agentes públicos y privados, entre los distintos niveles de Gobierno, y entre los sectores productivos locales y los mercados más amplios son un componente esencial para activar el desarrollo territorial. Enlaces que ciertamente no se lograron desde el modelo de gestión propuesto por el Proyecto de la Ciudad satélite de Alerce. La débil actuación que ha tenido el aparato sectorial , pero en particular el Gobierno Regional de la Región de Los Lagos y los municipios involucrados a lo largo de todo el proceso de diseño, implementación y posterior insostenibilidad de la iniciativa es una forma de expresión de la debilidad de la institucional de los gobiernos subnacionales para lograr conducción y liderazgo territorial en un marco de políticas sectoriales altamente centralizadas que simulan procesos de articulación con los actores regionales y la sociedad civil. Los costos de estas precariedades resultan en fallos de gobierno, producto de los cuales las externalidades negativas deben internalizarlos los ciudadanos más vulnerables de los territorios.

IV. Consideraciones finales Los resultados obtenidos del proceso evaluativo del proyecto Alerce nos permite concluir que esta iniciativa se sitúa en lo que conceptualmente se define como una falla de gobierno. Toda vez que los objetivos y supuestos que dan origen a la iniciativa en gran medida no se cumplieron. En particular el único objetivo que se cumplió se asocia a lograr el poblamiento de la Ciudad Satélite con viviendas sociales subsidiadas que permitió enfrentar la demanda en forma parcial y apoyar los procesos de erradicación de campamentos de la ciudad de Puerto montt. El cumplimiento de éste objetivo que sigue aún su

41 Grosjean, N; maillat,d (1998) Globalisation et systèmes territoriaux de production. Working Paper IRER 9906a, Université de Neuchâtel, Neuchâtel.

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marcha y expansión, genero un entramado de externalidades negativas que, principalmente, lograron la consolidación del a segregación social que el proyecto había formulado y prometido resolver como objetivo final de la intervención pública. Para nuestro caso estudiado, aún no se han dimensionado – y es probable que ello jamás ocurra - los costos reales de producción, transacción y agenciamiento de la intervención. La pregunta esencial se asocia a los costos de no haber hecho la intervención dado el conjunto de externalidades que se generaron para la resolver el tema del bienestar. Nuestras observaciones nos señalan que al final, la intervención solo se justificó en la medida que ha servido para resolver la demanda critica de viviendas sociales y no resolvió los supuestos centrales que dieron pie al proyecto; esto es superar la segregación social y económica. Es evidente la limitación de la racionalidad y la baja capacidad para anticipar los efectos no deseados ante la falta de información para actuar sobre contextos de amplia complejidad y reducir los riesgos futuros derivados de la misma intervención. Por ello, es fundamental para conocer los costos de transacción tener en consideración el marco institucional de las instituciones políticas y su rol en torno a la eficiencia de las transacciones políticas (North, 1981)42. de ahí la relevancia de la estructura político-institucional, que determina el nivel de los costos de transacción en los mercados políticos y, en consecuencia, el grado de acercamiento al óptimo social. Lo cierto es que en nuestro caso estudiado, el proceso asignativo para la provisión de bienes y servicios se realizado de forma centralista ( “Top dow”) en el cual se considera a los gobiernos subnacionales no como intérpretes y ejecutores de la voluntad de la comunidad, sino como agentes del gobierno central en la comuna o la región y sometidos, por lo tanto, a las directivas de este último; esto mientras perduro el modelo institucional que daban soporte a la instalación del proyecto a nivel local. Una vez que dicho marco de acción desaparece, la responsabilidad por defecto queda en manos de la municipalidad de Puerto montt, dejando en evidencia la precariedad de las capacidades institucionales a nivel subnacional y, con ello, desmorona – en la praxis – el argumento de que al existir bienes y servicios públicos que son consumidos en un patrón espacial diferenciado, por comunidades con preferencias diversas, los gobiernos subnacionales pueden incrementar el bienestar general ajustando la asignación de recursos públicos y su financiamiento a las prioridades y capacidades de sus comunidades. dichas debilidades de las capacidades institucionales se expresó fuertemente, tanto a nivel de gestión como de planificación. de hecho, en el proyecto Ciudad satélite Alerce, por ejemplo, no existo una coordinación y “conversación “entre los diversos instrumentos de planificación territorial (Estrategias Regio-

42 North, d. C. (1981) Structure and Change in Economic History, New york. W.W. Norton,

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nales de desarrollo, PLAdECOS y Planes Reguladores) lo que provocó confusión en el momento de asignar recursos y prioridades en la acción del Estado. La cual pone en evidencia algunos de los aspectos más complejos y persistentes que tiene el Estado para lograr intervenciones eficientes y eficaces que permitan alcanzar bienestar de la población, particularmente estas falencias se asocian a fundamentar la implementación de programas y proyectos con un sentido territorial – sistémico que demanda condiciones de fortalecimiento institucional que el Estado no ha logrado instalar y desplegar como practicas descentralizadas para resolver cuestiones centrales como la falta de coordinación intersectorial, los problemas de principal – agente, asimetrías de información, incertidumbre, débiles capacidades profesionales de los equipos, etc. del mismo modo, la insolvencia del modelo de gestión para llevar adelante la intervención pública no permitió lograr lo que el enfoque descentralizador plantea respecto de su rol en el logro de la eficiencia asignativa. Esto es que un sistema descentralización es eficiente cuando los gobiernos subnacionales cumplen funciones que permiten aprovechar las ventajas de la asignación local de recursos y cuentan con autoridad fiscal para hacerlo. En el proyecto Alerce los recursos locales eran ínfimos respecto de la promesa de financiamiento de largo plazo establecido en el Convenio de Programación para las inversiones; el cual como ya lo analizamos detalladamente no se cumplió. Por consiguiente, los resultados segregadores observados en el proyecto “Ciudad Satélite Alerce” no es más que el resultado de un modelo de políticas públicas altamente centralizado, tanto en lo decisional como fiscalmente, de la debilidad institucional de los actores subnacionales involucrados en la planeación y gestión del proyecto derivado de un modelo de descentralización sin competencias ni recursos, de un esquema de financiamiento público con fuertes debilidades en su programación financiera y, por cierto, el desinterés del sector privado para invertir en el territorio que rápidamente se fue precarizando y segregando debido a la políticas habitacionales fuertemente marcadas por su sesgo de clase sin lógicas de integración socio – espacial. En definitiva, la Ciudad Satélite de Alerce es resultado de una política que no prosperó y las fallas pueden ser atribuibles a problemas conceptuales, políticos, técnicos, falta de participación ciudadana, desregulación del mercado o una combinación de todos estos. La mayoría de ellos tienen su origen en la diversidad de organizaciones –públicas y privadas- con diferentes intereses, responsabilidades, decisiones y actores. Con esta estructura las fricciones y frustraciones son una consecuencia lógica en el marco de un mercado de ofertas de soluciones altamente desregulado y orientado por la especulación de las empresas vinculadas a la construcción de soluciones habitacionales.-

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II. Ensayos

Mitos y realidades de la no selección en educación. Un debate chileno, visto desde una experiencia mexicana Juan Carlos Palafox Pérez de Salazar1

Resumen El presente texto pretende aportar una visión desde la experiencia mexicana a uno de los temas de debate más discutidos de la reforma educativa chilena, LA NO SELECCIóN EN EdUCACIóN. En este sentido el autor describe sucintamente como criterios para determinar el ingreso a los servicios de educación básica socialmente aceptados y aparentemente no discriminatorios, tales como la edad de los solicitantes, su domicilio cercano a la escuela de su preferencia, tener hermanos en la escuela deseada o contar con antecedente escolar público, todos, si se les analiza más en profundidad, si en algunos casos son discriminatorios en contra de los más marginados, o en otros, hace personas de primera a unos, en contra de otros que por ningún motivo pueden ser considerados como tales, concluyendo que en los hechos el único mecanismo que no supone una discriminación dirigida, es el azar, mismo que no necesariamente es aceptado por nuestras sociedades. Por otra parte, el autor basado en indicadores duros de rendimiento educativo reconocidos internacionalmente (PISA), relacionándolos con el Índice de desarrollo Humano de la ONU, analiza y reflexiona porqué tanto Chile como méxico, países pertenecientes a la OCdE, ocupan los últimos lugares, como también por qué los otros países latinoamericanos que no pertenecen a dicha organización, igualmente se ubican en el último cuartil de desempeño sin excepción, todo lo cual se contradice con postular que las cosas permanezcan 1

Consultor internacional en temas de planificación, sistemas de información y evaluación educativa en organismos multilaterales como la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina (PREAL) y el Banco mundial (Bm), y de los ministerios de Educación y Cultura de Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, méxico y Uruguay.

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así, con pugnar por seguir discriminando y que por ello, se hace necesario e ineludible reformar las cosas como única forma de romper con este perverso comportamiento. Palabras Clave: Informe PISA – IdH – Educación – Pruebas de Selección – Calidad en la Educación.

Abstract This paper aims to provide a view from the mexican experience one of the most discussed topics of discussion of the Chilean education reform, NON-SELECTION IN EdUCATION. In this sense the author briefly describes how the income criteria to determine services to socially accepted basic education and apparently nondiscriminatory, such as the age of the applicant, his home near the school of choice, having siblings in the desired school or have public school background, all, if they were discussed in depth, in some cases discriminate against the most marginalized, or other, makes people first gave some against others who for any reason can be regarded as such, concluding that in fact the only mechanism that does not involve discrimination directed, is random, although it is not necessarily accepted by our societies. moreover, the hard indicators based on internationally recognized educational achievement (PISA), relating to the Human development Index of the UN, the author analyzes and reflects both Chile and mexico belong OECd and why both countries are the last places, as well why other Latin American countries that do not belong to that organization, also are located in the bottom quartile of performance without exception, this contradicts the postulate that stuff stays with strive to continue discriminating and therefore, it is necessary and unavoidable reformation as the only way to break this perverse behavior. Keywords: Programme for International Student Assessment – IdH – Education – Selection Tests – Quality in Education

Introducción

Antes que nada quiero aclarar desde donde escribo este texto. En 1979 fui invitado a responsabilizarme de garantizar el acceso a la educación primaria de todos

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los niños2 en la ciudad más poblada del planeta, hecho que -junto a un gran equipo de trabajo-, logramos tan solo un año después, por lo que en 1981 se me responsabilizó igualmente de lograr la misma meta para la educación preescolar y años más tarde para la educación secundaria, cubriendo así todo el espectro de la educación básica en el Área metropolitana de la Ciudad de méxico (AmCm: 16 delegaciones políticas del distrito Federal d.F. y 12 municipios conurbados del Estado de méxico –Equivalentes ambos a lo que en Chile se conoce como Comunas-, con una población total en aquellos tiempos de 20 millones de habitantes, equivalente a más del total de población actualmente en Chile), responsabilidad que encabecé durante 16 años, hasta septiembre de 1995. El volumen de solicitudes de inscripción que se manejaban mediante el Sistema Automático de Inscripción y distribución (SAId) -nombre con el que se conocía y se conoce actualmente el sistema responsable de esta función en la Ciudad de méxico-, para 1995, era de aproximadamente medio millón de niños al año, 230 mil en los tres grados de educación preescolar, 110,000 para el primer grado de educación primaria y 160 mil para el de secundarias; todo esto en alrededor de 5,000 escuelas públicas oficiales (1,500 jardines de niños, 2,500 primarias y cerca de 1000 secundarias, tan sólo en el d.F. y otro tanto en el Estado de méxico). Es desde ahí, desde esa responsabilidad lograda por 16 años y que hasta hace poco tiempo se mantenía vigente, que quien escribe este texto lo hace, lo cual de ninguna manera quiere decir que dicha experiencia puede ser extrapolada en automático a otras latitudes como a veces los latinoamericanos somos dados en hacer, pero que tal vez si pueda dar luces a uno de los temas que en este momento se discute con tanta vehemencia en la sociedad chilena, LA NO SELECCIóN EN EdUCACIóN. Es entonces desde una experiencia real, masiva y comprobada que me atrevo a hacer estas reflexiones y no tan solo desde la teoría, desde la academia o desde las sesudas opiniones personales de “disque” experto en el tema educativo. Quiero así empezar por decir que SOLO EXISTE UN méTOdO QUE EVITE LA SELECCIóN dISCRImINATORIA, todos los demás, sean cuales sean, son dISCRImINATORIOS, método, -el primero-, que voy a mencionar al final de este texto y que quizá sea el menos aceptable para muchos de quienes defienden la no selección en un proceso de acceso a un derecho humano, EL dERECHO A LA EdUCACIóN, establecido en el Artículo 26 de la declaración Universal de los derechos Humanos:

Entendido como la garantía de que toda solicitud de ingreso a la educación primaria sería atendida con un lugar debidamente equipado en una escuela pública, con todos los elementos para su satisfacción (aula, docente, mesa-banco, libros de texto, material didáctico, etc.) gratuitamente y en la escuela solicitada, o en las indicadas como 2ª. o 3ª. opciones por los padres de familia o apoderados, o en su defecto en alguna escuela cercana a las anteriores, a una distancia no mayor a 15 minutos a pie de ellas para el caso de preescolar y primaria, o 40 minutos en secundaria.

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“Toda persona tiene derecho a la educación. a.

La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos.

La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.

Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos.”

Partiré por describir sucintamente el método que tras muchos análisis y años de consulta pública a docentes y directores de escuelas se consolidó como aceptado socialmente y usado en el SAId, lo cual por cuestiones de espacio del presente artículo solo mencionaré para la educación primaria, por ser este nivel el que con mucho debe ser el más universal de todos, que con matices más o menos se extrapola a los otros niveles educativos. dada la magnitud, complejidad y universalidad del nivel de educación primaria, que en aquel primer año acusaba cierto nivel de rezago en el acceso, el modelo del SAId comenzó por anticipar 8 meses al inicio de clases el registro de las solicitudes de ingreso al primer grado (demanda educativa) durante 10 días por orden alfabético, aceptando todas las solicitudes que se hicieran más allá de la capacidad de los planteles, con lo cual, por una parte se mejoró la precisión en su cuantificación, en virtud de que se migró de la estimación histórica y estadística, a la demanda explícita y manifiesta de los padres de familia o apoderados de sus deseos de donde querían que sus hijos se educaran y las características de sus hijos mismos, y por otra parte, se logró dar espacio para la racional planeación de la consecución de todos los satisfactores necesarios para garantizar la atención del 100% de la demanda el primer día de clases (contratación de docentes, impresión de libros de texto, construcción y ampliación de escuelas, equipamiento, elaboración de materiales didácticos, etc.). Si bien en términos reales con esta estrategia se dio solución a muchas interrogantes y problemas del fenómeno, sobre todo aquellos que tienen que ver con los grandes volúmenes y números gruesos, no se resolvían los problemas más particulares de este proceso, sobre todo uno de los que siempre están presentes a nivel plantel: el desequilibrio entre oferta y demanda educativa que es tan preocupante igualmente en Chile y en cualquier latitud, donde existen es-

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cuelas cuya demanda rebasa con mucho su capacidad instalada, en tanto existen otras en las que hay lugares disponibles en demasía y poca demanda. Para resolver este problema se optó por sistematizar con toda precisión la información tanto de la oferta, como de la demanda educativa. Por un lado, durante el periodo de inscripciones anticipadas se levanta una ficha por cada plantel educativo que especifica con toda exactitud sus datos de identificación (clave, nombre, dirección, etc.) y los lugares disponibles para alumnos de nuevo ingreso -reales o potenciales-, los cuales son la suma de los espacios que dejan los alumnos del último grado que abandonarán la escuela al final de su proceso educativo, más los lugares no utilizados por aulas sin uso (reales), más los espacios que son posibles de construir en las escuelas conforme un modelo arquitectónico oficial -6, 12, 18 o máximo 24 aulas por escuela- (potenciales), con lo cual se conforma la oferta educativa disponible total. Concomitante con lo anterior, cada solicitante de ingreso debe de llenar igualmente una ficha en la cual registran entre otros datos, su información personal (Nombre, edad, etc.), tres opciones donde es su deseo ingresar, su domicilio, si tienen hermanos en la escuela de su preferencia y cuál es su escuela de origen (jardín de niños). Con la información de la oferta educativa se complementa lo que en la planificación educativa se conoce como el mapa Escolar, esto es una zonificación de escuelas y redes de las mismas, donde los criterios para la delimitación de las zonas de influencia de las escuelas son: distancia –las escuelas más distantes de la zona no pueden estar a una distancia superior a 20 minutos para un niño de 6 años de edad a pie-, no deben de ser cruzadas por vialidades peligrosas, ni ríos o canales infranqueables, ni otro tipo de obstáculos, en lo posible pertenecer a un mismo barrio o zona urbana, etc., con lo cual se conforma las zonas de influencia y dentro de ellas se crean las redes de escuelas cercanas o accesibles unas de otras. Paralelamente, a partir de la información de la ficha de cada estudiante se registra y jerarquiza la demanda educativa con los siguientes criterios: a. b. c. d. e.

Edad del solicitante: La edad correspondiente al grado = 0; un año más = 1; más de un año = 2. Domicilio del solicitante: Barrio igual al de la escuela de 1ª. opción = 0; barrio distinto al de la escuela de 1ª. Opción = 1. Hermanos del solicitante: El solicitante tiene hermanos en la escuela de 1ª. Opción = 0; El solicitante NO tiene hermanos en la escuela de 1ª. Opción = 1. Escuela de origen del solicitante. El solicitante proviene de una escuela pública = 0; El solicitante NO proviene de una escuela pública = 1. Opciones deseadas. Nombre y clave de las escuelas solicitadas como 1ª, 2ª y 3ª opción.

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Con los anteriores valores, se conforma una tabla de jerarquía de la demanda educativa, a partir de la cual se inicia el proceso de distribución de alumnos. Tabla Nº 1: El Modelo (Jerarquización de la demanda). Edad

Vecindad

Hermanos

Preescolar

Total

Lugar

Fuente: Elaboración Propia

Una vez hecho lo anterior se inicia el proceso de distribución de los solicitantes en atención al orden de prioridad de la tabla anterior, inscribiéndoles en la escuela de su primera opción, hasta en tanto existan lugares disponibles; al irse saturando las escuelas de 1ª opción, entonces el sistema busca lugar en la 2ª

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opción, hasta que haya lugar en ellas; momento en el cual pasa a la escuela de tercera opción marcada por los padres de familia. Conviene mencionar que este primer nivel de distribución alcanzaba a satisfacer los deseos de los padres de familia en un 90% a 1ª opción, 3% a 2ª opción y un 1% a la tercera y última opción marcada por los padres de familia; en total 94% de la demanda educativa queda asignada a alguna de las opciones marcadas por los padres, definitivamente mayoritariamente a su 1ª opción. Una vez llegado a este momento, el 6% restante que no había podido ser asignado a las opciones marcadas por los padres de familia, se procedía a inscribirle en alguna de las escuelas que conforman la red de escuelas cercanas (5 máximo), que en ningún caso pueden estar a una distancia superior a 20 minutos a pie de las escuelas solicitadas por los padres de familia. Este modelo supone 24 niveles jerárquicos de demanda y 18 opciones de inscripción posibles para cada solicitante, con lo cual se lograba inscribir cerca del 100% de la demanda, quedando un remanente sumamente pequeño que a pesar de toda la capacidad y racionalidad del modelo, no tenía acceso en función de la capacidad instalada por el sistema educativo, a partir de lo cual se genera el programa de ampliación de escuelas o de construcción de escuelas de nueva creación, obras que en el marco de restricciones antes descrito (opciones de los padres y cercanía a ellas), daba tiempo de ser construidas dado lo anticipado del proceso de inscripciones, con lo cual se logró desde los inicios del modelo en 1980 la atención del 100% de la demanda educativa en el Área metropolitana de la Ciudad de méxico (la zona conurbada más poblada del planeta, 20 millones de habitantes) Lo anterior lo menciono tan solo para ejemplificar que el modelamiento y sistematización racional de los fenómenos de atención de las demandas sociales es capaz de resolver en gran medida cualquier problema, por más complejo que se suponga sea, lo cual de ninguna manera quiere decir que ello pueda resolver las discusiones éticas o valóricas que están implícitas en ellos, lo cual es el objeto mismo de este artículo, LA NO DISCRIMINACIÓN EN EL PROCESO DE ACCESO A LA EDUCACIÓN BÁSICA DE CHILE O DE CUALQUIER OTRO PAÍS, sea este desarrollado, en vías de serlo o francamente subdesarrollado. Pasemos a analizar entonces los criterios antes aludidos, a los efectos de identificar sus posibles sesgos discriminatorios, los no discriminatorios si es que los tienen y cual es en mi opinión la única opción no discriminatoria posible, que seguramente no es del gusto de nadie, pero que de ninguna manera atenta contra la calidad educativa. Edad del solicitante. Este criterio aun cuando pudiera en un primer análisis parecer no discriminante y responder al cumplimiento de la norma esperada, en un segundo análisis más profundo es en extremo discriminatorio, de hecho, doblemente discriminatorio.

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En primer término pareciera que los defensores de este criterio olvidan que: 1. Estamos tratando un derecho humano, al cual todos debieran tener acceso en igualdad de condiciones; y 2. En este caso se trata de inimputables, o sea se trata de seres que no son imputables por su situación. dicho de otra forma, bajo este criterio se defiende que seres inocentes, inimputables; que su familia o la sociedad ya les ha impedido el acceso a un derecho humano en forma oportuna, sin que ellos tengan responsabilidad alguna por ello, la sociedad nuevamente les trate como ciudadanos de segunda y les relegue a ser tratados en igualdad de condiciones que sus demás congéneres más afortunados que si tienen acceso a solicitar su educación en el tiempo prescrito para ello. Por lo anterior este criterio, sin lugar a dudas es doblemente discriminatorio. Domicilio del solicitante. En este caso, si bien no es del todo claro que exista algún sesgo discriminatorio al respecto o que la diferencia de domicilio se deba a algún tipo de discriminación positiva de los padres o apoderados, si existe el riesgo de que un buen porcentaje de estos solicitantes acuda a pedir ingreso a una escuela ubicada en un barrio distinto al de su residencia, no por gusto o prestigio de la escuela solicitada, sino porque simple y llanamente en su localidad no existe el servicio educativo, luego entonces además de que el estado no le brinda en su localidad todos los servicios que son obligación del estado proveer, al solicitar inscripción en una escuela de distinta localidad, nuevamente se le discrimina y se le considera como menos. Sin lugar a dudas en este caso discriminatorio. Hermanos en la escuela solicitada. Aun cuando este criterio no discrimina socialmente, ni tampoco tiende a hacer más significativas y difíciles las condiciones de precariedad de los alumnos, si atenta contra el principio de igualdad que debe de primar en un servicio público que debe de tratar por igual a todas y todos los miembros de la sociedad, principio que igualmente desde la perspectiva del derecho humano a la educación, no debiera hacer diferencia de ninguna naturaleza hacia miembro alguno de la sociedad. O es que por ser hijo único o el primogénito de una familia, entonces debe de ser considerado y tratado en segundo término. ¿Por qué? Qué culpa tiene ese niño de haber nacido en una familia de un solo hijo o ser el primero de los hermanos, ¿Por qué por ese hecho que de ninguna manera es su responsabilidad, se le confiere un estatus de segunda ante otros de su misma condición? Este caso se vincula tangencialmente con el criterio que se quiere imponer en Chile de dar prioridad a los hijos de los maestros o trabajadores de las escuelas del solicitante, como si esa condición les haga ciudadanos de primera, por encima de quienes no la tienen. discriminatorio igualmente. Escuela pública de origen. En este caso pudiera pensarse en discriminación positiva, ya que se puede presuponer que quienes no tienen el antecedente de

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provenir de una escuela pública, provienen de una privada y por ese hecho gozan de una mejor condición socio-económica, pero no necesariamente es así, ya que quedan por fuera los que no provienen de ninguna escuela, jardín de infantes o párvulos, los marginados de los marginados, los que nunca tuvieron acceso a la educación preescolar por no haber capacidad en sus lugares de origen. Nuevamente discriminación. Conviene mencionar que para el caso de la educación secundaria, se incluía además de los criterios antes mencionados, un examen diagnóstico, que más que gravitar en la decisión del acceso a las escuelas, daba información válida y relevante sobre el estado educativo de los postulantes, la calidad educativa producida por el nivel de primaria y los factores que le explican3, pero en ningún caso era un elemento que se considerará para decidir su ingreso, ya que a todos se les asignaba lugar. Con el análisis anterior no pretendo ser exhaustivo ni expresar todos los perfiles que cada criterio puede tener, sino que lo que se pretende es dar cuenta de que todos ellos, llevan implícito cierto grado de discriminación, más allá de que las actuales prácticas en Chile son en sí mismas sustantivamente más discriminadoras, ya que se basan en criterios de discriminación social y de clase explícitos, que tan solo generan segregación y que si atentan contra la calidad educativa. digo que atentan contra la calidad educativa, no a partir de mis opiniones personales, sino a partir de la investigación dura en materia de calidad de la educación, acumulada por ejemplo, por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de la UNESCO, que en sus tres estudios regionales ha demostrado con datos duros que a mayor diversidad al interior de las escuelas y de las aulas, mejores rendimientos promedio de los alumnos. En fin, visto todo lo anterior es claro que al menos los criterios que se esgrimen y que son los más lógicos y comunes a emplear en este proceso de evitar la NO SELECCIóN, todos, o por lo menos todos los expresados hasta ahora, si SON dISCRImINATORIOS. Ahora bien, cual es el argumento que aligera su discriminación implícita, sin duda son tres los argumentos en su favor: 1. Son socialmente aceptados por todos los estamentos; 2. Son objetivos y de aplicación general; y 3. Pueden ser susceptibles de auditoría social. Paso a explicarme. La edad, el domicilio, los hermanos en la escuela solicitada y el antecedente escolar en su conjunto son criterios aceptados y no necesariamente son criterios explícitamente de clase social que discriminen en ese sentido por sí mismo; son criterios tangibles y presentes en todos los solicitantes; y finalmente, su cumplimiento y observancia pueden ser comprobable por cualquier persona en todo momento y circunstancia, todo 3

En el caso mexicano esto fue reflejado en un paper del autor del presente artículo, J. C. Palafox en coautoría con Juan Prawda y Eduardo Vélez, publicado por el Banco mundial (1992) y por la Universidad de Chicago (1994) el cual se tituló Primary School Quality in mexico.

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lo cual da legitimidad social a su aplicación. Esos son los argumentos que se deben de esgrimir en el discurso y no como equivocadamente se está haciendo, defendiéndoles como no discriminatorios, porque como ha quedado probado, si lo son y solo desgasta la discusión a favor de los mismos. Llegados a este punto, cuál es en mi opinión el único método que no implica discriminación, marginación o injusticia dirigida: EL AZAR. El azar o la inscripción por sorteo es lo único que garantiza que no se aplique ningún criterio que en sí mismo conlleve algún elemento discriminatorio a priori. El azar además, garantizaría en teoría una mayor diversidad al interior de las escuelas y las aulas, lo cual está en consonancia con los hallazgos de la investigación dura sobre calidad educativa, pero no necesariamente con el sentido común de nuestras sociedades. Conviene mencionar, que el azar, de ninguna manera está peleado con la tan defendida calidad educativa que algunos de los centros que se autodefinen o la sociedad les define como de excelencia, ya que si estos centros educativos en verdad son centros de excelencia, lo son por sí mismos, por el profesionalismo de su planta docente, por la mejor gestión de sus directivos, por sus instalaciones y por todos esos argumentos que dicen tener y presumen como patrimonio exclusivo que les hace ser centros verdaderamente superiores, y si eso es así, entonces sus resultados deben ser igualmente excelentes sin importar los alumnos que reciban, sean estos del estrato que sean. Si es de otra forma, entonces no son los planteles, ni la planta docente que tienen, ni quienes les dirigen, ni sus instalaciones los que hacen la diferencia, sino que son los alumnos que asisten a ellos los que la hacen, y ellos como versa un refrán popular, “si son gallos, donde quiera cantan”. El azar, tendería a igualar la educación -como toda la investigación dura del mundo lo indica-, hacia arriba, eliminando de una vez y para siempre la segregación y discriminación educativa, contribuyendo a hacer una educación más inclusiva y universal para todos, donde la experiencia de convivir y conocer distintas realidades humanas haría de los y las chilenas del futuro seres más completos, íntegros y chilenos en el sentido más amplio de la expresión, lo cual no necesariamente es el objetivo de ciertas clases sociales, donde la exclusión y la discriminación es el criterio que más gravita en el concepto de éxito que se tiene, lo cual atenta en definitiva en la confianza que todo padre de familia o apoderado debe de tener en sus propias potencialidades y las de sus hijos, en sus valores y en lo que todos los niños son capaces de lograr sean quienes sean y provengan del estrato que provengan, contrario al concepto arribista antes aludido, de que si mis hijos acuden y se codean con las clases a las que no pertenecen acabarán por pertenecer a ellas, ya sea en un sentido o en otro, y no por su propio esfuerzo y talento. Lastimosamente, se torna sumamente difícil que el azar sea un criterio aceptado en una sociedad donde la discriminación ha sido y es el criterio social-

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mente aceptado, donde unos y otros, sean del nivel que sean aceptan y viven en un continuo mundo de discriminación, sea de arriba a abajo o de abajo a arriba, donde la discriminación es el pan nuestro de cada día. El modelo mexicano entonces, rompe con la selección –discriminación- de los colegios por ingresos, por clase social, por conducta, por rendimiento educativo o por cualquier otro criterio de discriminación desde la dirección de la escuela, para pasar efectivamente a considerar la opinión de los padres de familia mediante las opciones manifiestas de ellos; considerando criterios únicos, de aplicación general y de verificación pública; y en función de las capacidades físicas de los planteles. y en eso, solo en eso, es donde radica su justicia social, en que es igual para todos y es verificable su cumplimiento. Por último, conviene reflexionar sobre un hecho coyuntural pocas veces esgrimido en el discurso tanto de los defensores de la reforma, como de sus detractores. Pareciera que según la evidencia documentada, nadie –absolutamente nadie- discute hoy día que el rendimiento observado por Chile en los mecanismos de evaluación educativa internacionales son poco satisfactorios -PISA 2012 matemática por ejemplo-, lo absurdo entonces es que nadie reconoce que esos malos resultados, son simple y llanamente el producto del actual sistema de cosas. Gráfico 1: Resultados de matemática en PISA 2012

Fuente: Resultados PISA 2012. AZULES = Países de la OCdE. VERdES = Países no pertenecientes a la OCdE. TONOS mÁS OSCUROS = Latinoamericanos. NEGRO = Promedio OCdE

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del anterior gráfico de puntajes brutos se observa que al dividir la distribución de países en cuartiles: 1. Todos los países latinoamericanos están en el último cuartil -el de más bajos rendimientos-, a diferencia de todos los países asiáticos que están en el primer cuartil; 2. Chile y méxico, penúltimo y últimos lugares de los países de la OCdE respectivamente, ¿deben de sentirse orgullosos de ser los mejores, de los peores? Eso es lo absurdo de quienes defienden el modelo actual. Complementariamente con lo anterior, si se les compara en función de lo que se esperaría de ellos dado su Índice de desarrollo Humano de Naciones Unidas (IdH), su situación variaría sustantivamente como puede observarse en el siguiente gráfico y tabla, que muestran la diferencia entre lo esperado en la prueba PISA y lo realmente logrado en la misma según dicho Índice. diferencia que en distintos ensayos, artículos y papers he dado en llamar Índice de Esfuerzo Escolar IEE, mejor conocido en estadística como residuos. Gráfico 2: Regresión simple de los resultados de PISA 2012 en matemática relacionados con el IDH 2013

Fuente: Elaboración Propia.

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Tabla 2: Reordenamiento de los países en función de las distancias entre los resultados promedio de los países en PISA y la línea de regresión o predicción - Índice de Esfuerzo Escolar IEE (residuos)

Fuente: Resultados PISA 2012.

En general del gráfico y tabla anteriores se observa la diferencia entre los mAyORES o mENORES puntajes y los mEJORES o PEORES puntajes, énfasis que debiendo ser el principal dato a aportar por este tipo de evaluaciones, se le da muy poca relevancia en la práctica. Por otra parte, es importante observar entre otras cosas, que: a. b. c.

Ser miembro o no de la OCdE no es condición para obtener resultados por encima o por debajo de lo esperado en PISA. Todos los países del Este asiático pertenezcan o no a la OCdE, todos sin excepción, observan resultados por encima de lo esperado. Todos los países latinoamericanos que participan en PISA sin importar si pertenecen o no a la OCdE, todos sin excepción, obtienen resultados por debajo de lo esperado.

En lo particular se puede apreciar que: a. Viet Nam es con mucho el país cuyos resultados distan más de lo esperado en función de su Índice de desarrollo Humano (+ 147.03), y por tanto, es el país cuyo sistema educativo obtiene el mejor resultado a partir de lo que indica PISA. b. Singapore que es el país con el mayor puntaje bruto en la prueba de PISA, aun cuando no es el país con los mejores puntajes, si guarda una diferencia

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significativa con relación a lo esperable en función de su mezcla social o IdH (+ 76.12). Finlandia, que en anteriores ejercicios de PISA obtuvo el primer sitio, en este ejercicio además de bajar al 9º. Lugar, si se le analiza en función de lo esperado según su IdH, si bien obtiene un puntaje superior al esperado (+ 23.50), se desplaza aún más, llegando al número 15 de todo el estudio. méxico que según el puntaje bruto de PISA ocupa el último lugar de los países que pertenecen a la OCdE, al comparársele en función del IdH (lo esperable), entonces pasa a estar por encima de varios de ellos: Israel, Turquía, Estados Unidos y Noruega, como también de Chile, escalando dos lugares en el total general, del 50 al 48. Chile –como ya apuntábamos anteriormente-, si bien ocupa el penúltimo lugar de los países de la OCdE, solo por encima de méxico según los puntajes brutos, cuando se le ubica en función de la diferencia entre lo esperado y lo logrado –Índice de Esfuerzo Escolar-, entonces en el concierto de todos los países participantes en PISA -pertenezcan o no a la OCdE-, baja 8 posiciones en la tabla general, pasa del lugar 48 al 56 de los 65 países participantes en total, lo cual es una prueba irrefutable de que la segregación social obra en contra de la educación chilena. (Lo anterior igualmente se puede observar entre las distintas modalidades educativas chilenas actuales, si se compara sus resultados en función de lo que es esperable según su mezcla social y no como en forma amañada se aduce a partir de los puntajes brutos observados en SImCE).

Luego entonces, si los resultados del actual modelo son en definitiva mediocres, malos y muy por debajo de lo esperable en función de la mezcla social de Chile, porqué se insiste en mantener el sistema que nos ha llevado a que esto sea así, porque si casi toda la sociedad cuestiona la calidad educativa del país y algunos de los indicadores indican que la educación chilena actualmente no es buena, ni satisfactoria, ni la que se desea, luego entonces porque se pretende que siga igual. La solución, es claro que no es el producto de trasladar en automático lo que sucede en otras latitudes con las cuales Chile no tiene similitudes históricas, culturales, étnicas, ni sociales, sino que debe ser el producto del debate interno, de la construcción colectiva, de la reflexión propia que considere a todos los sectores en su exacta dimensión, sin que prime ninguno de ellos por su poder económico, por su capacidad de gestión, ni por su influencia política, sino que haya lugar para todas las opciones, que todos los sectores estén representados y tengan espacio para sí, o por su necesidades no resueltas, o por aquellos criterios que legítimamente se de la sociedad chilena en su conjunto, pero lo que si no puede ser, es que se acepte prolongar lo que en el discurso y en la práctica, todos aceptan que se da en la actualidad: la mediocridad y la falta de calidad en educación.

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II.

Bibliografía

Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) (2006). Primero y Segundo (2008) Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE). OCdE (2014) PISA 2012 Results in Focus. What 15-year-olds know and what they can do with what they know. disponible en: http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-overview.pdf ONU. (1948). declaración Universal de derechos Humanos. Palafox, J. C., (2013) Los resultados de PISA2012, entre lo esperado y lo esperable. Revista AZ de Educación y Cultura AZ. (78). pp 16 - 25. disponible en: http://www.educacionyculturaaz.com/078/078-AZFEBRERO2014.pdf Palafox, J. C., Prawda, J. y Velez. E. (1994). Primary School Quality in mexico. En Comparative Education Review, 38 (2), pp. (167 – 180) Chicago, Estados Unidos: Chicago Press. El mismo texto fue publicado previamente por el Banco mundial (1992) en su serie A View from LATHR, (33). disponible en: http://www.jstor.org/pss/1189030. Secretaría de Educación Pública de méxico, Calendario Escolar 1980 a 2015. Secretaría de Educación Pública de méxico (1995) manual de Organización del Sistema Automático de Inscripción y distribución (SAId).

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Nueva democracia para un mundo nuevo: Remodelando la democracia en América Latina Prof. Luis Solari de la Fuente1

Resumen El mundo vive, desde la caída del muro de Berlín, un constante cambio que se caracteriza por ser amplio, complejo y rápido. Como parte de ese cambio ha surgido un gran protagonismo para América Latina, que ha de prolongarse excepcionalmente en el tiempo. Sin embargo, la primera década del siglo XXI, a pesar del crecimiento económico regional, no se ha reflejado en una modificación sustancial de los ingresos de las familias más pobres y tampoco en un gran acceso a los servicios vinculados con los derechos sociales. A ello debe agregarse el problema de la desigualdad territorial al interior de nuestros países y la gran masa laboral que se encuentra trabajando en micro y pequeñas empresas; ambos problemas no parecen hasta ahora tener una atención preferente en nuestros países. ¿Puede coexistir democracia con injusticia social? Para asumir la gran tarea que la historia nos encarga en la actualidad, es indispensable remodelar la democracia latinoamericana, para que sea democracia con justicia social. Esto incluye necesariamente no solo atender las realidades desatendidas de la región, sino también promover una nueva generación de mujeres y hombres, que sean capaces, por medio de las indispensables reformas políticas, participar en la conducción de nuestras naciones para sostener el creciente protagonismo mundial que América Latina viene teniendo en la actualidad. Palabras Clave: democracia – desigualdad – Justicia Social.

1 Ex Primer ministro – Perú, decano y Profesor Principal Facultad de Ciencias de la Salud, Universidad Católica Sedes Sapientiae

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Abstract Since the fall of the Berlin Wall the world lives a constant change that is huge, complex and fast. As part of that change it has emerged a major role for Latin America that will be exceptionally extended over time. However, the first decade of the century, despite regional economic growth, has not been reflected in a substantial change in the income of poor families and neither great access to services linked to social rights. must be added the problem of territorial inequality within our countries and the large labor force that is working on micro and small enterprises; both problems do not seem so far to have preferential treatment in our countries. Can democracy coexist with social injustice? To take on the great task that history charges us today, it is essential to remodel the Latin American democracy to be democracy with social justice. This necessarily includes not only to solve the neglected realities in the region, but also to promote a new generation of women and men, who must be able, through the necessary political reforms, to participate in the leading of our nations to sustain the growing global role that Latin America is having today. Keywords: democracy - Inequality - Social Justice.

El cambio interminable no seduce

Se acaba de cumplir diez años de la publicación del Programa de Naciones Unidas para el desarrollo, acerca de la investigación que dirigiera el ex Canciller argentino dante Caputo sobre La Democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004). Personalmente, cuando ejercí el cargo de Primer ministro en mí país, me tocó ser entrevistado por el Canciller colombiano Augusto Ramírez Ocampo, miembro del equipo investigador. Tan importante estudio encontró importantes situaciones en la región, siendo muy relevante la desprotección de derechos sociales como causa esencial de la insatisfacción con la democracia. Recordemos que esta investigación se desarrolló durante los dos años previos a su publicación, por tanto en un tiempo en que el crecimiento económico de América Latina era incipiente y a expensas de demanda de exportaciones. A pesar de la evolución favorable de las economías de la región y de los excelentes resultados en el intervalo 2002-2013, vemos en el Latinobarómetro 2013 que la satisfacción con la democracia en América Latina apenas se ha movido 6 puntos, de 33% a 39%.

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Gráfico N° 1: Satisfacción con la democracia (Total América Latina 1995-2013. Totales por País 2013). P En general ¿Diría usted que está muy satisfecho, más bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (país)? Aquí solo “muy satisfecho” más “más bien satisfecho”.

Fuente Latinobarómetro 1995 - 2013

¿Por qué nuestro crecimiento no ha producido un gran cambio en la satisfacción por la democracia? Estamos ante una evidente situación de mala distribución de los beneficios que debería producir el crecimiento en las familias. Son dos las áreas en que el cambio debería haber sido espectacular: el ingreso de las familias y el acceso a los servicios vinculados a la protección de derechos sociales. Como mencioné antes, el motor del crecimiento en el primer quinquenio de este siglo en América Latina fue a expensas de demanda de nuestras exportaciones, al que se agregó en el segundo quinquenio el desarrollo de la inversión privada y el consumo privado. Sin embargo, la mayoría de las unidades productivas latinoamericanas, pequeñas y micro empresas, así como medianas, no han recibido grandes beneficios del comercio exterior y el crecimiento. Así, las familias vinculadas a estas empresas no han visto en sus ingresos grandes cambios. La Comisión Económica para América Latina - CEPAL mostró claramente esto en su Informe 2010, La Hora de la Igualdad:

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Tabla N°1: América Latina (Países seleccionados): Participación de los distintos tipos de empresas en el empleo, el PIB y las exportaciones (en porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Lamentablemente, nuestros países invierten apenas en el fomento de las empresas de escaso beneficio con el crecimiento. Se aprecia en el mismo informe de la CEPAL que el gasto de las instituciones de fomento destinados a las pymes en el 2005 fue apenas 0.018% del PIB latinoamericano: Para tener una mejor imagen de la situación, basta con recordar la reciente comunicación (noviembre 2014) de la Organización Internacional del Trabajo OIT, en la que señala que en América Latina y el Caribe seis de cada diez (60%) trabajadores de micro y pequeñas empresas son informales, por encima de la tasa general de informalidad (47%) de la región. Tabla N°2: América Latina (países seleccionados): Gastos de las instituciones de fomento destinados a las PYMES, 2005 (En porcentajes del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de P. Angelelli, R mousdry y J. J. Llisterri, “Capacidades institucionales para el desarrollo de políticas de fomento de la micro, pequeña y mediana empresa en América Latina y el Caribe”, Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, d. C., Banco Interamericano de desarrollo (BId), 2006.

América Latina y el Caribe tienen 59 millones de unidades productivas, de las que 48 millones son de sus propios trabajadores. Para incrementar los ingresos de las

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familias vinculadas a micro y pequeñas empresas, será indispensable tener políticas de asociatividad, competitividad y productividad para estas unidades productivas. Una nueva democracia también significa nuevas formas productivas para esta inmensa mayoría de unidades productivas de América Latina. No hay inclusión económica mientras se mantengan los actuales niveles de ingresos de las familias dependientes de esas empresas. A ello se agrega la desigualdad entre territorios, que incluye a la desigualdad productiva que existe entre los diferentes territorios de un país. Así, como consecuencia de los intercambios comerciales entre los países andinos, la Corporación Andina de Fomento refirió en su Reporte de Economía y Desarrollo (RED) de 2005, América Latina en el Comercio Global: “La evidencia obtenida muestra que las disparidades entre los países de la CAN se han ido reduciendo en el tiempo, pero al mismo tiempo, han venido creciendo las desigualdades entre estados y territorios al interior de los países”. Esto es comprensible, pues un territorio al interior de un país y que tenga un gran aparato productivo, se beneficiará más de los intercambios comerciales que otro territorio del mismo país, que tenga menor aparato productivo. En septiembre del 2012, la Organización para la Cooperación y desarrollo Económicos - OCdE, publicó el Informe México, Mejores Políticas para un Desarrollo Incluyente. Allí señala: “México es uno de los países de la OCDE con mayor desigualdad en el ingreso, no sólo entre las personas, sino entre una región y otra. Incluso, en los últimos 20 años las disparidades entre regiones aumentaron debido a que algunas capitalizaron mejor que otras los beneficios de la liberalización comercial”. En el 2005 la CAF había señalado que el camino para atender esas disparidades territoriales contenía dos tipos de medidas: las compensatorias de los bajos ingresos (ej.: transferencias condicionadas, acceso a servicios) y las dirigidas a mejorar los aspectos productivos, que verdaderamente mejoran los ingresos autónomos de las familias. En el recién citado documento de la OCdE se lee: ““Las políticas para superar las desigualdades territoriales en México han sido en gran medida compensatorias en vez de centrarse en impulsar el potencial de crecimiento de los Estados rezagados”. Así como la OCdE cita en el párrafo precedente en relación a méxico, igualmente los países de la región se han centrado en las medidas compensatorias del ingreso, antes que en el desarrollo productivo territorial, para atender la desigualdad territorial interna, “madre” de todas las demás desigualdades, Obviamente, con tal política el natural proceso de concentración territorial por el que caminan los países en América Latina, no tiende a reducir la desigualdad, como sí sucede en la mayoría de países de la OCdE, sino a aumentarla. El Informe de la CEPAL del 2010, La Hora de la Igualdad, publicó un gráfico en extremo elocuente:

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Gráfico N°2: América Latina y países de la OCDE: Concentración y Disparidades Territoriales, alrededor de 2003

Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), sobre la base de cifras oficiales y Organización de Cooperación y desarrollo Económicos (OCdE), OECd Regions at a Glance, 2007, París 2007.

Así pues, un país con aparato productivo concentrado en pocos territorios -que es la tendencia- al intercambiar bienes con otros países, verá que estos territorios obtienen grandes beneficios. mientras, los territorios -del mismo país- proporcionalmente con poco aparato productivo, obtendrán poco beneficio. Entonces, a mayor comercio exterior, mayor desigualdad entre territorios del mismo país. La concentración territorial de la distribución porcentual del producto interno bruto es crucial. Se lee en el Informe Panorama del Desarrollo Territorial en América Latina y el Caribe 2012, de la CEPAL: “La perspectiva territorial es transversal a las perspectivas sectoriales. En el territorio se encuentran -a veces exacerbadas- todas las dimensiones políticas, económicas, sociales y ambientales del desarrollo. Adoptar una perspectiva territorial no es fácil porque el concepto de territorio no es trivial y la evidencia empírica, incluidas las estadísticas económicas y sociales, es limitada, dispersa e inconclusa. La mirada territorial, sea cual fuere, confirma uno de los pilares de la propuesta de cambio estructural para la igualdad, es decir, la importancia del contexto y de la trayectoria evolutiva”. En el mismo documento de la CEPAL se muestra comparativamente la concentración geográfica del producto interno bruto por regiones en países seleccionados de América Latina y en algunos países desarrollados, señalando: “Estos últimos (los países desarrollados) presentan índices mucho más bajos que los países de América Latina, lo que significa que en los países de la Organización

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de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) la producción del valor agregado se distribuye de manera más uniforme en el territorio. En el caso de América Latina, es frecuente observar que la región que más contribuye al PIB nacional representa una proporción muy pequeña de la superficie nacional, inferior o muy cercana al 10% en todos los casos, con excepción de Santa Cruz, en el Estado Plurinacional de Bolivia. En el año 2000 ya se podía observar una alta concentración del PIB por regiones. Ese año, en las regiones donde se encuentran las capitales nacionales se concentraba desde el 25% de la producción en el caso del Brasil, hasta cerca del 60% en el caso de Panamá. Ese panorama no cambió mucho en 2010, pues la producción continuaba concentrándose en las regiones donde están las principales ciudades. El aporte de la región principal al producto nacional llega al 67% en Panamá, el 49% en Chile y el 43% en el Perú. En cambio, la producción se encuentra menos concentrada en Colombia, México y el Ecuador. Bogotá contribuyó con un 26% al PIB nacional en 2010 y el Distrito Federal de México con el 18%. La otra cara de la moneda es que el aporte de una gran cantidad de regiones representa menos del 5% de la producción”. Gráfico N°3: América Latina y OCDE (Países seleccionados): Índice de concentración geográfica del PIB, CIRCA 2010

Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), sobre la base de cifras oficiales de los países y cuentas subnacionales de la Organización de Cooperación y desarrollo Económicos (OCdE)

Ha sido tal el impacto territorial desigual del crecimiento económico de América Latina, que tal problema concita cada vez más la atención de diversos organismos. El Centro Latinoamericano para el desarrollo Rural - RImSIP es una de estas organizaciones. Este Centro analiza diversas variables comparativamente en dos estudios sobre pobreza y desigualdad referidos a los años 2011 y 2013.

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Este último publicado en mayo 2014, con enfoque territorial “(…) pone el foco en la distribución territorial de las oportunidades de acceso a empleos de calidad. El argumento que se realiza en este Informe propone que el lugar donde nacen y viven las personas determina fuertemente sus oportunidades de acceso a un empleo de calidad. Distribuidas desigualmente entre los territorios, las dificultades que trae consigo el empleo precario constituyen pesados obstáculos no sólo para quienes las vivencian, sino también para el desarrollo equitativo de los países de la región”. y señala: “Aunque los resultados promedio han ido mejorando, ello se ha traducido sólo incipientemente en una reducción de las brechas territoriales, pues sólo en algunos casos los territorios que más han mejorado sus resultados han sido los que originalmente se encontraban más rezagados. Dicha desigualdad no sólo representa una injusticia, sino que además resulta un obstáculo para el desarrollo, pues genera dinámicas territoriales que se transforman en verdaderas trampas de pobreza y desigualdad, donde conviven estructuras e instituciones sociales de larga data difíciles de modificar”. Aunque este último estudio ha detectado algunas pequeñas mejoras en algunos aspectos de la desigualdad territorial, el aspecto fundamental de la participación porcentual de los territorios de un país en el Producto Interno Bruto (PIB) nacional no tiende a mejorar, como señala la CEPAL. Trágicamente, el Latinobarómetro 2013 mostró que el porcentaje de latinoamericanos que se quedó sin dinero para comprar comida permaneció prácticamente sin reducirse entre 2011 y 2013, pasando en América Latina de 34% a 35%, con un extremo del intervalo que va desde 14% hasta un terrible 68%. Gráfico N°4: ¿Se ha quedado sin dinero para comprar comida? Totales por país 2013. P ¿Ha tenido usted y su familia dificultades en los últimos 12 meses y se ha quedado sin dinero para comprar la comida? Aquí solo “Sí”

Fuente: Latinobarómetro 2013

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Entonces, de las dos áreas en que el crecimiento económico latinoamericano debería haber producido un cambio espectacular (el ingreso de las familias y el acceso a los servicios vinculados a la protección de derechos sociales) ni ha habido un incremento espectacular de los ingresos familiares, ni ha habido un aumento extraordinario del acceso a los servicios vinculados a la protección de derechos sociales. Lo que ha habido son abundantes programas estatales, llamados sociales, sin una línea clara para salir autónomamente de la pobreza, sino que más bien tienden a sostener una dependencia del Estado y, así, del poder político de turno. En ese sentido, es elocuente un gráfico publicado en el Índice de desarrollo Humano, América Latina y el Caribe 2010 (PNUd) sobre la educación, en el que se demuestra la relación negativa entre el nivel educativo bajo de los padres y el nivel educativo que alcanzarán los hijos en el futuro. Gráfico N°5: América Latina y el Caribe (18 países). Cómo la educación de los padres afecta la educación que alcanzan los hijos. Circa 2005 (%)

Fuente: CEPAL (2007)

Este gráfico es un indicador de cómo el Estado ha desatendido la educación universitaria gratuita para los más pobres. Apenas 3.1% de los hijos de padres con educación primaria incompleta llegó a la universidad. Aunque los llamados programas sociales hayan contribuido a la reducción de la pobreza monetaria en América Latina, las poblaciones siguen percibiendo que no se gobierna para las mayorías. Así lo percibe 70% de la región, como mostró el Latinobarómetro 2010:

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Gráfico N°6: ¿Se gobierna para el bien de todo el pueblo? Total América Latina 2004 – 2010. Totales por país 2010. P. En términos generales ¿diría usted que (país) está gobernado por unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio, o que está gobernado para el bien de todo el pueblo? Aquí solo “Para el bien de todo el pueblo”

Fuente: Latinobarómetro 2004 - 2010

A estas situaciones se suma que estamos en el segundo territorio más corrupto del planeta, como mostró el Barómetro Global de la Corrupción 2010 (Transparencia Internacional). El Barómetro Global de la Corrupción 2013 revela que en todos los países latinoamericanos del reporte, la población mayoritariamente percibe que la corrupción aumenta. Gráfico N° 7: La corrupción está aumentando

Fuente: Barómetro Global de la Corrupción 2013. Transparencia Internacional

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Este último estudio también reveló que, en una Escala del 1 (nada corrupto) al 5 (extremadamente corrupto), en la cima de la corrupción son percibidos lo público y sus funcionarios, así como las instituciones a quienes se les confía -por la vía electoral- la conducción del Estado: los partidos políticos. Gráfico N°8: ¿En qué medida cree usted que las siguientes instituciones son corruptas? Escala del 1 (nada) al 5 (extremadamente corrupto)

Fuente: Barómetro Global de la Corrupción 2013. Transparencia Internacional

Es entendible entonces que exista en América Latina una gran desconfianza hacia el Estado y los funcionarios públicos, también demostrada reiteradamente por el Latinobarómetro. Asimismo, es entendible el inmenso desinterés por la política y la cuestión pública. Tan compleja situación latinoamericana viene teniendo como consecuencia que nos hayamos convertido en un continente de “espectadores” antes que “protagonistas”. La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO desarrolló dos investigaciones que ponen sobre el tapete una de las más importantes tareas pendientes de la democracia de América Latina. Ambos estudios fueron desarrollados en el 2010. En Gobernabilidad y convivencia democrática, se muestra la escasa participación social de los latinoamericanos: apenas 23%. A la pregunta ¿ha participado / colaborado de alguna forma en los últimos doce meses con alguna organización? 77% respondió que no. En el otro estudio, Estudio de Opinión Pública en Latinoamérica 2009-2010, se muestra que los latinoamericanos opinan que la mejor manera de hacerse oír por las autoridades es protestando: por los medios -prensa, radio y TV- 19.9% y en las áreas públicas 16.6%. Estamos hablando de que en América Latina existe una sociedad civil escasa y endeble, que no solo desconfía de la autoridad pública, sino que por no estar organizada ni siquiera puede hacerse oír por ella, debiendo recurrir a la protesta a través de los medios o en las calles.

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Esto en una democracia es una situación muy grave, pues tal clase de sociedad civil es incapaz de llenar el espacio público, por tanto es inhábil para contrapesar la presencia del hoy voluptuoso Estado latinoamericano en ese espacio. La consecuencia natural ha sido que el Estado comience a predominar en el espacio público, quebrándose el debido balance entre Estado y sociedad civil, indispensable en toda democracia. y, lo más grave, que no solo predomine, sino que se apropie de la totalidad de este espacio, pretendiendo no pocas veces “eliminar” a otros de tal espacio. Es de conocimiento público que ese proceso ha traído también como consecuencia que una parte de la sociedad civil, los medios de comunicación, expandiera su relevancia en el espacio público y terminara -ante la ausencia del grueso de la sociedad civil- haciendo política. Obviamente, en una situación así, el Estado ampuloso irá contra los medios de comunicación y otros estamentos de la sociedad que pudieran serle molesto en el espacio público. Sí, resolver la injusticia social es la tarea primordial de la democracia latinoamericana, porque toca directamente la dignidad de las personas y las familias, así como su derecho a la vida. Pero, cuidado con los que reclaman la necesidad paralela de un “nuevo Estado” “cercano a las personas”, “inclusivo”, “abierto” y otros calificativos de moda. El Estado es como es porque le dejan serlo. Recordemos la estupenda frase de Albert Einstein: “El mundo no está en peligro por las malas personas sino por aquellas que permiten la maldad”. El Estado es como es actualmente en América Latina porque no hay una verdadera sociedad civil que le haga el indispensable y suficiente contrapeso para seguir llamándonos democracia. Esta es la gran tarea para la región, paralela a la resolución de la injusticia social: recrear la sociedad civil y, así, recrear la democracia. Hoy la verdadera medida de un gobierno en América Latina es si trabaja o no en tal sentido. Los verdaderos demócratas anhelan tener oposición; los falsos la repudian o tratan de aniquilarla. Los verdaderos demócratas alientan el crecimiento de la sociedad civil y su mayor presencia en el espacio público; los falsos demócratas no alentarán tal crecimiento ni tal presencia. ¿Creemos que la injusticia social podrá ser resuelta exclusivamente por el Estado, o que el poder de turno a cargo del Estado se servirá de ella para extenderse en el poder? Resolver la injusticia social es tarea de todos en un país. Una sociedad civil que abdica de su crucial rol en la democracia y le entrega toda la conducción al Estado, ni resolverá la injusticia, ni podrá recrear su democracia.

II.

Un mundo nuevo

Es absolutamente impresionante lo que está sucediendo en el mundo desde la caída del muro de Berlín, se está formando un mundo nuevo totalmente distinto al mundo del siglo XX.

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El primer gran cambio, en una dinámica que hoy es perfectamente entendible, fue la traslación de la centralidad económica de la Cuenca del Océano Atlántico hacia la Cuenca del Océano Pacífico. Esto tuvo como una consecuencia natural que los países de esta cuenca decidieran unirse en un foro de cooperación, creándose el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC). Este proceso fue prácticamente paralelo a los sucesos de los 80s, que desembocaron en la caída del muro. Tal es así que en noviembre 1989, precisamente en la misma semana, casi simultáneamente, se produce la primera reunión de APEC (6-7 de noviembre) y la caída del muro (9-10 de noviembre). En el 2011 el mismo APEC señaló en la declaración de Honolulú: “Nuestra región es ahora la vanguardia para el crecimiento global,…”. La suma del producto nacional de las 21 economías que conforman actualmente el APEC, equivale al 56% de la producción mundial y su movimiento comercial es el 46% del comercio global. Tal desplazamiento económico ha producido un gran beneficio geoestra- tégico para América Latina, al estar bañadas sus costas por ambos océanos, Atlántico y Pacífico, convirtiéndola en una suerte de puente o “tierra media” entre lo histórico y lo nuevo, entre el pasado -sin abandonarlo- y el futuro. El continente americano es el “rostro” de Europa en la Cuenca del Pacífico. Obviamente, esto se ha visto acompañado de un proceso de modificación del poder mundial tradicional y la necesidad de éste de encontrar nuevos espacios afines a la nueva realidad post caída del muro. Así, los flujos de inversión han contenido necesariamente -aunque no todos- una visión estratégica: el capital se ha desplazado no solo en función del interés económico, sino también según el interés estratégico del país de origen. ya podemos hablar de economía estratégica y de geopolítica comercial. En este contexto, es prácticamente natural la creciente presencia de China en la región y su avidez por los minerales, especialmente hierro y cobre, que le han sido -y seguirán siendo- vitales para su desarrollo industrial y para el proceso de electrificación de sus territorios central y occidental. El comercio entre China y América Latina era de US$8 mil millones en 1990; pasó a ser US$230 mil millones alrededor del 2010 y en el 2017 será de US$400 mil millones. Tampoco es novedad que la Unión Europea inició tratativas para un amplio convenio de cooperación con los países de la Comunidad Andina de Naciones, ubicados hacia el Pacífico sudamericano, pero que terminó siendo un importante convenio con Colombia y Perú. También, ha comenzado una mayor presencia inversora en la región, por ahora discreta, del mundo árabe. Un segundo gran cambio está vinculado a la estrecha relación histórica que han tenido Europa y América Latina. Solo que esta vez los roles se han invertido. Estábamos acostumbrados a las crisis latinoamericanas y al socorro de los países desarrollados. El crecimiento económico de América Latina durante la década 2000-2010, debido a las razones antes detalladas, sumado a la coincidente crisis financiera mundial de 20082009, han cambiado los roles. Esta crisis ha demostrado cómo a pesar de la gran dis-

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tancia geográfica, Europa y América Latina tienen -hoy más que nunca- complementariedad territorial por razones en la actualidad aún mayores a la histórica: hoy somos complementarios también económicamente y geoestratégicamente. Contra lo que creen algunos, la situación de la economía europea subsistirá por algún tiempo, pues la caída prolongada de la natalidad ha producido algunas consecuencias no resolubles rápidamente, como muestra el Informe Evolución de la Familia en Europa 2009 (Instituto de Política Familiar): 1) el déficit de natalidad ha tenido como consecuencia la caída de nuevos ingresantes a la población laboral, lo que a su vez genera caída de los ingresos, afectándose negativamente las prestaciones sociales y, así, el estado de bienestar, 2) el consecuente envejecimiento demográfico ha producido incremento de los gastos, especialmente en dos rubros, el gasto en salud y el gasto pensionario; 3) hay indicios de desestructuración social (ruptura familiar, hogares solitarios e individualismo). Estamos hablando de una crisis demográfica económica. Tal situación de crisis subaguda ha redundado -y redundará- en un flujo económico mayor desde Europa hacia América Latina y un engrandecimiento del valor estratégico de nuestra región. En el Informe del Banco Interamericano de desarrollo La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe 2013 se señala que: “En conjunto, la Unión Europea constituyó la mayor fuente de IED destinada a la región en 2013”, como se aprecia en el siguiente gráfico: Gráfico N°9: América Latina y el Caribe: Origen de la inversión extranjera directa, 2013 (en porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras y estimaciones oficiales al 8 de mayo de 2014. (a) Centroamérica incluye a Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.

Esto ya venía sucediendo desde el 2003, como bien había mostrado la CEPAL, configurándose la tendencia a convertirse en constante y ascendente.

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Gráfico N° 10: América Latina y el Caribe: Flujos de inversión extranjera directa según origen, 2000 -2010 (en millones de dólares)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales de los bancos centrales de los países de América Latina y el Caribe.

El mismo citado Informe 2013 del BId señala sobre la Inversión Extranjera directa - IEd: “La IEd recibida por América Latina y el Caribe se ha mantenido estable durante los tres últimos años. En 2013, alcanzó los 188.101 millones de dólares, un 6% más que en 2012, en valores nominales. La tendencia actual al alza de la IEd recibida por la región ha durado ya un decenio. desde 2003, la IEd ha crecido de forma constante, con la única excepción de 2009, gracias al crecimiento del consumo en la mayoría de las economías y a los altos precios de exportación de productos básicos en los mercados mundiales. En 2012 y 2013, el crecimiento económico en la región se desaceleró y disminuyeron los precios de la mayoría de los productos básicos. No obstante, estos cambios no alteraron radicalmente las estrategias de inversión y la IEd siguió llegando a la región al mismo ritmo. La inestabilidad financiera mundial de mediados de 2013 tampoco alteró los patrones de inversión”. Sin embargo, como apunta este mismo Informe, sin tomar en cuenta la realidad del gran porcentaje de pequeñas unidades productivas en la región y la importante desigualdad territorial, no necesariamente el crecimiento de la inversión extranjera tiene gran impacto en el desarrollo: “Un alto nivel de entradas de IED no implica necesariamente un gran impacto positivo en el desarrollo o el crecimiento económico. En la literatura académica existe un debate sobre los efectos de la IED en el crecimiento económico y la conclusión más sólida es que no todos los tipos de IED tienen el mismo impacto (De Groot, 2014). Por ejemplo, un gran porcentaje de la IED recibida está formado por adquisi-

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ciones de empresas que no proporcionan nuevas capacidades a la economía e incluso es posible que las inversiones completamente nuevas no hagan más que sustituir a las nacionales”. Esto es un claro ejemplo de que el singular proceso económico latinoamericano, no está siendo administrado en plenitud por los latinoamericanos. Imaginemos un casino en que los jugadores lo administren en vez de los propietarios. ¡Inadmisible! Si queremos que realmente la inversión contribuya no solo al crecimiento sino también al desarrollo, serán indispensables nuevas formas de integración, donde lo geopolítico este íntimamente unido a lo económico y lo comercial, de modo tal que nuestra conducta sea como bloque. Un tercer gran cambio se viene dando en lo demográfico. Con una singularidad: los dos principales componentes de ese cambio fueron anticipados en los 90s. Así, Peter G. Peterson, banquero, ex Secretario de Comercio de Estados Unidos, presidente del Council on Foreigns Relations desde 1985 hasta el 2007, publicó en 1999 el libro Gray Dawn, en el que plantea que el envejecimiento demográfico será un desafío primario en la economía mundial y en los sistemas políticos del mundo. Precisamente, advirtió del impacto negativo de tal envejecimiento en la economía mundial. Esto se ha cumplido en la actual crisis europea y se cumplirá tarde o temprano en los países que tiendan a bajar su tasa de fecundidad por debajo de la reposición demográfica, que es 2.1 hijos por familia. La caída de los nacimientos es el principal determinante del envejecimiento demográfico, que es la pérdida de la proporcionalidad entre la población laboral y aportante, y la población dependiente y no aportante, constituida por los menores de edad y los jubilados. En el siguiente gráfico publicado por el Instituto de Política Familiar (España) en el Informe Evolución de la Familia en Europa 2009, se puede apreciar cómo en 1983 Estados Unidos y la Unión Europea tenían fecundidad debajo de la reposición. Lo estratégico era comenzar a corregir tal situación. El gráfico muestra como en los 24 años siguientes, Estados Unidos consiguió recuperar la fecundidad prácticamente hasta el nivel de reemplazo poblacional, mientras que en el mismo lapso la Unión Europea la derrumbó por debajo de 1.5. Europa vive hoy los primeros efectos económicos de no haber corregido su fecundidad por debajo de la reposición.

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Gráfico N° 11: Índice de Fecundidad y Tasa de Reemplazo en Estados Unidos y Unión Europea 1983 - 2007

Fuente: Instituto de Política Familiar (IPF) a partir de datos EUROSTAT y fuentes nacionales

Adicionalmente, en la gran mayoría de países europeos la fecundidad es a expensas de hijos de inmigrantes. Solo cuatro países tienen fecundidad a predominio de no inmigrantes: Francia, Holanda, Finlandia y Eslovaquia, como muestra el siguiente gráfico del mismo recién citado Informe. Gráfico N°12: Crecimiento según origen (1999 – 2008)

Fuente: Instituto de Política Familiar a partir de datos EUROSTAT

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Tal situación tendrá en los siguientes veinticinco años un importante impacto cultural, a menos que como lo hace Francia, se generen las políticas e incentivos correspondientes para iniciar un camino de reversión de la realidad actual. El otro cambio demográfico relevante en curso, fue anticipado en los 90s por Ray S. Cline, que fue analista jefe de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) de Estados Unidos durante la crisis de los misiles cubanos. mientras era presidente del United States Global Strategy Council -y un año antes de fallecer- publicó en 1995 el libro El poder de las Naciones en los 90s: una apreciación estratégica. En él afirmó que de las muchas variables que intervienen en el poder de una nación, la población es el factor más importante. También, pronosticó que en los siguientes 25 años, los países que sean los más poblados del planeta serán automáticamente también los más poderosos. Sin duda, esto se viene cumpliendo en tal magnitud que viene siendo un elemento sustancial en los mercados mundiales. Así, en la primera década del siglo XXI, los países de América Latina que tomaron la decisión de impulsar sus exportaciones hacia China (Brasil, Chile y Perú), vieron como importante retorno el tomar la delantera en el crecimiento económico regional durante esa década. Como se aprecia, este nuevo mundo en formación es un proceso de cambio con características bien definidas. Es amplio, es complejo y es rápido. Amplio significa que abarca todos los aspectos de la realidad. Complejo porque hay una extrema interrelación entre los aspectos de la realidad. Rápido porque a partir de la caída del muro de Berlín en 1989 habrán pasado escasos 36 años hasta el 2025; apenas casi un tercio de siglo y tendremos un mundo totalmente distinto al que cerró el siglo XX. Una circunstancia de tal envergadura requiere nuevas destrezas y una excepcional capacidad de adaptación. Además de constituir esto último una tarea prioritaria para la educación en América Latina, también los países tienen que mostrar que son capaces de “navegar” exitosamente en el mar del cambio hacia el mundo nuevo en configuración. Así lo han entendido Chile, Colombia, méxico y Perú, constituyendo la Alianza del Pacífico, asociación de países que poseen la gran mayoría de la costa sudamericana hacia el Océano Pacífico. Para resaltar su acierto al unirse es menester hacer notar que esta Alianza reúne el 36% del Producto Interno Bruto de América Latina y el Caribe (ALC); engloba al 50% del comercio total de ese territorio; atrae 41% de la IEd que llega a la región; es la sexta economía del mundo; es la séptima potencia exportadora del mundo; posee 212 millones de habitantes, mayoritariamente jóvenes; durante el próximo quinquenio será el primero en contribuir al crecimiento de ALC y el cuarto en contribución al crecimiento del mundo. (Alianza Pacífico & Peñaranda, C. 2014) La Alianza del Pacífico es de tal relevancia que ha suscitado el interés de una treintena de países de los cinco continentes, que participan de la misma

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en la condición de “países observadores”. En el lado atlántico de Sudamérica solo tres países son “observadores”: Paraguay, Trinidad y Tobago y Uruguay. Aún falta que algunos asuman que la Alianza es un gran instrumento de integración regional, ya que no solo integra económicamente, sino también geoestratégicamente. Vienen otros dos cambios muy importantes en el mundo, que podrían acelerar la integración que promueve la Alianza del Pacífico. Infografía N°1: Países observadores en Alianza del Pacífico

Fuente: Sitio web Alianza Pacífico

Los dos cambios venideros están relacionados con China. En el año 2000 el 1% de sus hogares constituían la clase media; en el año 2010 ésta estuvo constituida por el 6% de los hogares; en el año 2020 la clase media china estará conformada por nada menos que el 51% de los hogares. (Nisis, H. 2012) Esta “eclosión” de la clase media china tendrá, sin dudas, un inmenso impacto favorable en el consumo privado en China y, así, en su demanda interna y crecimiento económico. Asimismo, se producirá una variación en los hábitos alimentarios de esas familias, las que generarán una gran demanda de alimentos del mundo. La Alianza del Pacífico puede ser un gran vehículo para que América Latina aproveche ese nuevo gran mercado. Es entendible que China, además de salir a comprar minas de hierro y cobre, para su proceso productivo y de electrificación, salga a comprar industrias harineras de pescado y tierras de cultivo en diferentes latitudes del planeta, preparándose para el segundo quinquenio de la década en curso, en que deberá satisfacer la nueva demanda de alimentos de su pujante clase media.

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El segundo cambio vinculado con China es que este país desde 1999 ha venido superando a Estados Unidos en diversos aspectos. En 1999 lo superó en consumo de acero; en el 2001 en telefonía móvil; en el año 2007 lo superó en exportaciones; en el año 2010 lo superó en producción manufacturera, consumo de energía y venta de autos. En el año 2014 lo superaría en venta de retail y en importaciones y en el 2025 en gasto de defensa. (Peñaranda, C. 2012) Así, estaba pronosticado que China superaría a Estados Unidos en PBI en PPP (paridad de compra adquisitiva: PPA en español o purchasing-powerparity –PPP- en inglés) en el 2016. Lo acabó de superar dos años antes: en oc-tubre 2014, el Fondo monetario Internacional publicó que ya lo superó en PBI en PPA, convirtiéndose China a partir de ese momento en la mayor economía del mundo. En el gráfico siguiente se observa la evolución histórica del Producto Interno Bruto mundial y la participación de ocho economías en el mismo. Nótese cómo a partir del año 1900 la economía de Estados Unidos supera a la de China. Obsérvese la notable recuperación de China entre 1970 y 2008, convirtiéndose en la segunda economía mundial. Gráfico N° 13: Historia del PIB Mundial (porcentaje del total)

Fuente: Angus maddison, University of Groningen; The Economist

Todo indica que entre la actualidad y el 2025 China sería la primera potencia mundial. Para el 2025, sin duda, tendremos un mundo nuevo.

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III.

¿Estamos listos?

El bien ganado actual protagonismo de América Latina persistirá. Podremos tener altibajos en nuestras economías, pero ahí seguirá la Cuenca del Pacífico, APEC, la Alianza del Pacífico y los resultados del aprendizaje a caminar unidos en ese nuevo mundo. Sin embargo, la infraternidad que sostiene las estructuras de injusticia social no puede subsistir, pues también subsistirían esas estructuras. Llegar a tener dos Américas Latinas, una que disfruta ampliamente los beneficios del novísimo protagonismo latinoamericano y otra que recibe poco o nada, sería la prueba fehaciente de que no estamos listos para administrar plenamente nuestra propia historia. Los beneficios deben ser para todos. Esto no significa que sigamos como hasta ahora, haciendo a los pobres cada vez más dependientes del poder político de turno, es decir, menos pobres pero menos libres, sino ir hacia una verdadera democracia de ciudadanas y ciudadanos, como planteaba el PNUd en su primer Informe sobre la Democracia en América Latina, hace 10 años. democracia con injusticia social no es auténtica democracia. Será necesario un proceso de remodelamiento de la democracia latinoamericana. Esto significa iniciar un proceso, que debe ser rápido, pues el 2025 está apenas a diez años de distancia; cerquísima. Este proceso de remodelamiento requiere de dos direcciones en simultáneo. de un lado mejorar los ingresos de las familias, de modo que ello derive en creciente autonomía y ejercicio de libertades, así como también en mayor satisfacción de derechos. de otro lado, será indispensable una mayor presencia de sociedad civil organizada en el espacio público, de modo que exista el indispensable balance democrático con el Estado en dicho espacio. Hoy es penoso ver cómo el Estado ha ido penetrando el espacio público hasta -en no pocos casos- apropiárselo. Independientemente de las muchas decisiones y acciones que autónomamente pudieran tomar nuestros países para remodelar nuestras democracias, para ir hacia un incremento de los ingresos familiares, será indispensable incorporar a las pequeñas unidades productivas en procesos de asociatividad, productividad, competitividad y encadenamiento productivo. El Informe de la CEPAL La Hora de la Igualdad (2010) tiene amplia información sobre el particular, además de los resultados de la investigación que sobre tal materia desarrollara el mismo organismo con la cooperación italiana: Políticas de apoyo a las pymes en América Latina, entre avances innovadores y desafíos institucionales. No puede haber solución a bajos ingresos familiares si las empresas de las que dependen la mayoría de las familias de nuestros países están en una situación marginal. Países con 60%, 70% o hasta 90% de pymes no podrán crear autonomía familiar

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y personal sin políticas en tal sentido. Es hora de convertir a las pymes en verdaderos protagonistas de América Latina. Para hacernos una idea de la titánica tarea que ello significa, examinemos un cuadro del Informe recién citado. Allí podemos apreciar cómo en Francia las microempresas tiene una productividad que es el 71% de la que tienen las grandes empresas. mientras, esa relación en tres países de la Alianza del Pacífico es bajísima: en Chile es de 3%, en Perú 6% y en méxico 16%, Tabla N°3: Productividad relativa de los distintos agentes respecto de las grandes empresas (en porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Esta es la realidad que hay que cambiar. Con ello se potenciaría la Alianza del Pacífico y se empoderaría a nuestras familias y personas y podríamos cumplir el postulado de Cline, acerca de lo más importante en el poder de una nación es su población; sí, su población en pleno ejercicio de sus libertades y derechos. Además, este proceso reduciría drásticamente la desigualdad territorial intra países imperantes en la región. El conjunto sería parte de una verdadera y estupenda “puesta en valor” de América Latina. Parte del proceso de mejoramiento del ingreso de las familias es transitar de una medición de la pobreza en términos monetarios, a una medición de la pobreza en términos multidimensionales. Esto permite identificar claramente cuatro grupos de familias: 1) sin pobreza monetaria y sin necesidades básicas insatisfechas; 2) sin pobreza monetaria pero con necesidades básicas insatisfechas; 3) con pobreza monetaria pero sin necesidades básicas insatisfechas; 4) con pobreza monetaria y con necesidades básicas insatisfechas. Además, en los dos grupos con necesidades básicas insatisfechas, se puede establecer sub grupos según cuáles necesidades básicas están insatisfechas. La gran utilidad de esta metodología es que permite diseñar políticas individualizadas para cada grupo, permite focalizar mejor, no el gasto sino la atención a la dignidad personal; además de facilitar la territorialización de las acciones.

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Remodelar la democracia, contiene necesariamente un remodelamiento de la política. En ese sentido -y en dirección a incrementar la presencia de la sociedad civil en el espacio público- es necesario crear en América Latina un sistema de filantropía, que sería la principal fuente de financiamiento de las asociaciones civiles, por tanto del sostenimiento de la sociedad civil en el espacio público. Necesitamos instaurar que al momento de la declaración anual y pago de impuestos, cada contribuyente tenga un porcentaje de libre disponibilidad que pueda libremente asignar a una institución o asociación sin fines de lucro. Este sistema debe incluir la existencia de “fondos de filantropía” -al igual que existen fondos de inversión- de modo que el contribuyente pueda asignarles el porcentaje de libre disponibilidad de sus impuestos, en caso no pueda individualizar una institución o asociación receptora. Estas dos direcciones, mejora de los ingresos familiares y recuperación del rol de la sociedad civil en el espacio público, deben ser complementadas por dos principalísimas acciones simultáneas, ambas referidas a la formación de personas. La principal es la preparación de los ciudadanos y ciudadanas que gestionarán directamente el futuro. Aunado al fortalecimiento de las oportunidades educativas para los grupos vulnerables de nuestras sociedades, no solo en la educación básica sino muy especialmente en la educación pública superior universitaria y no universitaria, es imperiosa la restauración de la formación humanística en la educación básica. Tan necesarias las materias involucradas en esa formación humanística: ética, lógica, filosofía, educación cívica, educación familiar. No hay que caer en la trampa de la “educación para el mercado”; no hay que caer en la otra trampa: las universidades profesionistas. No olvidemos que el tiempo de la educación superior coincide con el tiempo de la vida en que debemos respondernos a la pregunta ¿Quién soy? ¿Qué haré por mi país? Una educación superior que no se acompaña de un sistema de voluntariado, de una educación para la fraternidad, no podrá jamás entregar a la sociedad mujeres nuevas y hombres nuevos que impregnen sus actos de justicia y, así, hagan nuevas todas las estructuras. Finalmente, luego de meditar mucho sobre el tema de los partidos políticos, el otro lugar donde debemos actuar en la formación de personas, se hace necesario plantearnos seriamente si en este momento la conducción política está o no sincronizada con las verdaderas necesidades estratégicas de la región y con las reales necesidades de la población. Lamentablemente cualquier informe, estudio o investigación que revisemos no solo nos dirá que no existe tal sincronía, sino que se impondrá la realidad de la existencia de crecientes estructuras de corrupción en la esfera pública. Entonces la tarea no pasa solo por la democracia interna de los partidos, pasa esencialmente por enfrentar el problema real: la naturaleza de las personas.

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Cómo hacemos al interior de un partido político para que no se entronicen “eternamente” un grupo de “elegidos” en la cima de una pirámide partidaria y terminen funcionando como barrera que impide el surgimiento de una nueva generación de hombres y mujeres en la política de ese país. Es hora de plantearse si las urgentes tareas por hacer en el curso de este cambio amplio, complejo y veloz, que viene configurando este mundo nuevo, puede hacerse con procesos de reelección indefinida en los cargos públicos, o es indispensable ir a una regulación limitativa que cada realidad nacional tendrá que evaluar. Personalmente creo que este es un camino que hay que tomar. Como se puede apreciar, la exigente tarea es grande porque se trata de resolver problemas que hemos acumulado en América Latina y que no han sido atendidos con la intensidad y rapidez con que se debería. También es de esa magnitud la exigencia, debido a la excepcional relevancia económica, política y estratégica actual de nuestra región. Es tiempo de crear en América Latina una nueva democracia para el mundo nuevo que nace ante nuestros ojos.

IV. Bibliografía Alianza Pacífico. (2015) Lineamientos sobre la participación de los Estados Observadores de la Alianza del Pacífico. disponible en: http://alianzapacifico. net/paises/paises-observadores/ APEC (Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico). Declaración de Honolulú. 2011. BId (Banco Interamericano de desarrollo). Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe 2013. 2013. CAF (Corporación Andina de Fomento). Reporte de Economía y Desarrollo (RED) 2005: América Latina en el Comercio Global. 2005. CEPAL (Comisión Económica para América Latina). Informe 2010: La Hora de la Igualdad. 2010. CEPAL (Comisión Económica para América Latina). Políticas de apoyo a las pymes en América Latina, entre avances innovadores y desafíos institucionales. 2010. CEPAL (Comisión Económica para América Latina). Panorama del Desarrollo Territorial en América Latina y el Caribe. 2012. Cline, Ray S. The Power of Nations in the 1990s: A strategic assessment. University Press of America. United States. 1995. FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Gobernabilidad y convivencia democrática. 2010. FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Estudio de Opinión Pública en Latinoamérica 2009-2010. 2010.

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Hasson Nisis, Heliel. Chile: Hoja de ruta utilizada para la implementación y aprovechamiento de los Acuerdos Comerciales. VII Cumbre Internacional de Comercio Exterior. Cámara de Comercio de Lima. 2012. Instituto de Política Familiar. Evolución de la Familia en Europa 2009. madrid, España, 2009. Latinobarómetro 2010. Corporación Latinobarómetro. Santiago, Chile. 2010. Latinobarómetro 2013. Corporación Latinobarómetro. Santiago, Chile. 2013. OCdE (Organización para la Cooperación y desarrollo Económicos). Informe México: Mejores Políticas para un Desarrollo Incluyente. 2012. OIT (Organización Internacional del Trabajo). Políticas para la Formalización de micro y Pequeña Empresas. 2014 Peñaranda, César. Quo vadis Mundo y Perú. Quo Vadis 2012. Cámara de Comercio de Lima. 2012. Peñaranda, César. Alianza del Pacífico: potencial y retos. Quo Vadis 2014. Cámara de Comercio de Lima. 2014. Peterson, Peter G. Gray Dawn: How the Coming Age Wave Will Transform America and the World. Times Books. United States. 1999. PNUd (2004) La Democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. PNUd (2010) Índice de desarrollo Humano. América Latina y el Caribe 2010 sobre la Educación. RImISP (2014) Pobreza y Desigualdad. Informe Latinoamericano 2013; empleo de calidad y territorio. Santiago, Chile. Transparencia Internacional. Barómetro Global de la Corrupción. Berlín, Alemania. 2010. Transparencia Internacional. Barómetro Global de la Corrupción. Berlín Alemania. 2013.

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III. Resúmenes de Seminario de Título

Análisis del aporte de las universidades chilenas al desarrollo de la Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020 del Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad. Periodo 2010-2014 Tamara Garay Contreras1

Resumen El conocimiento como pilar de la innovación constituye un bien económico de características muy singulares. Si bien los recursos naturales son limitados, la creatividad y el talento de una persona, en cambio, son infinitos. La verdadera riqueza de un país son sus personas y la capacidad que ellas tengan de crear valor. Es por esto, que la Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020 elaborada por el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad propone como uno de sus ejes estratégicos el “fortalecer el desarrollo de la tercera misión en las universidades” entendiendo como tercera misión, la contribución que estas instituciones hacen al progreso económico y social de las naciones. de esta manera se reconoció a través de la presente investigación, a las universidades chilenas como uno de los principales motores de desarrollo, investigación e innovación. A partir de esta premisa, se estudió acerca de la situación actual de las universidades, para contribuir con un análisis acerca del aporte de las universidades chilenas al desarrollo de la mencionada agenda. Palabras Clave: Agenda de Innovación, Educación, Universidades chilenas, desarrollo, Tercera misión.

Tesis para optar al Grado y Título de Administración Pública, Universidad de Valparaíso

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Introducción

El Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC) comparte la convicción de la Organización para la Cooperación y el desarrollo Económico (OCdE) de que la innovación es una de las mejores herramientas para abordar los desafíos sociales y globales que enfrentan hoy las naciones y se erige, sin duda, como la vía para que las economías avanzadas y emergentes creen empleo y consigan un crecimiento de largo plazo sustentable basado en la generación, aplicación y difusión del conocimiento. (Organización para la Cooperación y el desarrollo Económico , 2009) La Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020, elaborada por el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, identifica ejes de acción estratégicos, los cuales son necesarios de desarrollar en los próximos años y propone orientaciones para el mejoramiento continuo del sistema de innovación, es así como se destaca en la presente investigación la tercera misión de las universidades como contribuyentes esenciales al desarrollo de la Agenda. La mencionada tercera misión, debe ser entendida como la contribución que estas instituciones hacen al desarrollo social y económico de las naciones.

II.

Desarrollo

El aporte de las universidades al desarrollo de la innovación, es un tema de relevancia nacional debido a la contribución cada vez mayor que estas instituciones hacen el bienestar social y al desarrollo económico para que este sea cada vez más evidente e inmediato. de esta manera se reconoció a través de la presente investigación a las universidades chilenas como principal motor de desarrollo, investigación e innovación. Es así, como la reforma de 1981 marcó un cambio importante en el escenario en que estas instituciones desarrollan su misión, se inició la migración desde un modelo de financiamiento basado fundamentalmente en aportes institucionales a otro en el que toman un rol importante los fondos competitivos. (Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, 2010) Es de esta manera como el Gobierno de Chile junto con formular las políticas del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación, impulsa gran porcentaje de la investigación nacional y cumple un rol fundamental en el financiamiento de una parte importante de la investigación en las universidades y las empresas, a través de aportes directos o fondos concursales como lo es Fondecyt.

148

Revista Análisis Público

Grafico N°1: distribución de universidades según regiones de Chile, año 2014

Fuente: Elaboración propia, en base a ranking de universidades chilenas de la revista América Economía.

Como se puede apreciar en el Gráfico N°1, la concentración de establecimientos de educación superior universitaria, se encuentran en la zona central de Chile, específicamente en la región metropolitana y de Valparaíso, con una oferta universitaria de 34 y 5 universidades respectivamente, por otro lado en dichas regiones se concentra el 71% del estudiantado equivalente a 472.830 del total de estudiantes universitarios matriculados del país. Esto se encuentra estrechamente relacionado con la densidad demográfica en el territorio nacional y la centralización predominante en el sistema universitario chileno. Esta apreciación concuerda con la del autor Heinrich Von Baer en su obra “Pensando Chile desde sus regiones”, la cual menciona que más del 42% de la población del país está concentrada en menos del 2% del territorio nacional. Complementando lo anterior, 44 universidades se encuentran acreditadas según el CNA, equivalente al 77% de un universo de 57 universidades. de esta manera, son 13 las universidades correspondientes al 23% del total de universidades chilenas, las que no poseen acreditación en ninguna de las cinco áreas tanto electivas como obligatorias. El porcentaje de universidades que se encuentran acreditadas en el área de Investigación son 17 equivalentes a un 30% de un universo de 57 universidades.

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Revista Análisis Público

Gráfico N°2: Dotación de profesores con Doctorado, en universidades acreditadas por CNA, año 2014

Fuente: Elaboración propia, en base a ranking de universidades chilenas de la revista América Economía.

En el gráfico N°2, se puede observar el aporte que las universidades acreditadas realizan a la Agenda de Innovación, a través de la cantidad de profesores con grado académico y formación en investigación. Las universidades de Chile, PUC y la Universidad de Concepción, son instituciones acreditadas por la CNA que no solamente poseen un predominio en el número de profesores sino que también en el número de profesores con doctorado los cuales promueven en las universidades la generación de investigación. Gráfico N°3: Proyectos postulados y aprobados Fondecyt por universidades acreditadas en Investigación, año 2014

Fuente: Elaboración propia, en base a ranking de universidades chilenas de la revista América Economía.

150

Revista Análisis Público

Por otra parte el análisis acerca de los proyectos postulados y aprobados Fondecyt, nos sigue mostrando que son la Universidad de Chile, la PUC y la Universidad de Concepción, universidades acreditadas en Investigación las que lideran el ranking de universidades chilenas y que más aportan a la Agenda de Innovación, en la generación de nuevo conocimiento e investigación por medio de proyectos Fondecyt , así se comprueba que a mayor cantidad de profesores con doctorado mayor es la cantidad de postulaciones y finalmente adjudicaciones de proyectos Fondecyt los cuales contribuyen a la generación de investigación y desarrollo del país. Gráfico N°4: Cantidad de publicaciones WOS por universidades chilenas, periodo 2009-2013

Fuente: Elaboración propia, en base a ranking de universidades chilenas de la revista América Economía.

El indicador cantidad de publicaciones WOS, una vez más nos muestra que el mayor aporte a la Agenda de Innovación lo realizan la Universidad de Chile, la PUC y la Universidad de Concepción. Por otra parte, el indicador distribución de las universidades públicas y privadas acreditadas en investigación, año 2014, señala que en el caso de las universidades privadas de un universo de 41 universidades solamente 8 se encuentran con la categoría de acreditadas en Investigación y en el caso de las universidades públicas de un total de 16 universidades más de la mitad se encuentra acreditada en investigación con una cantidad de 9 universidades.

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Revista Análisis Público

Fuente: Elaboración propia, en base a ranking de universidades chilenas de la revista América Economía.

Complementando lo anterior y en relación a la cantidad de proyectos aprobados Fondecyt, según universidades públicas y privadas, se evidencia que las universidades públicas aportan en mayor medida a la Agenda de Innovación, ya que concursan y se adjudican en mayor medida proyectos Fondecyt. Esto se debe a la necesidad de obtener recursos externos, para financiar un mayor número de investigaciones, para finalmente así cumplir con el rol que le encomienda la Agenda, realidad que se repite en el liderazgo de las universidades públicas en la cantidad de publicaciones WOS. Llegados a este punto y conociendo la situación actual de las universidades chilenas, se extraen las principales estrategias de la tercera misión de la Agen- da de Innovación y Competitividad 2010-2020, las cuales mediante y en base al estudio realizado en la presente investigación se proponen ciertos desafíos los cuales se presentan de la siguiente manera:

152

Revista Análisis Público

Tabla N° 1: Incentivar el desarrollo de la tercera misión en las universidades

Estrategias de la Agenda

medios de Cumplimiento según la agenda

Aporte de las universidades

desafío propuesto

Promover y apoyar la definición y planificación estratégica de las universidades a través A.1 Fortalecer la dotación de profedel incentivo al perplanificación y sores con doctorafeccionamiento de sus gestión de las unido, en Universidades académicos. versidades acreditadas por CNA, año 2014 Promover el ajuste de las políticas internas que orientan y regulan la carrera académica

(d1) Aumentar la dotación de profesores con doctorado en al menos un 6,8%

Abrir el programa de mejoramiento de la Calidad y la Equidad A.2 Realizar ajusde la Educación Supe- Proyectos postulados tes al sistema de rior (mecesup) y aprobados Fondefondos competiticyt para universidavos para el finan- Traspasar de manera des acreditadas en ciamiento univer- gradual financiamienInvestigación, año sitario to del AFd a fondos 2014 competitivos abiertos para las universidades acreditadas

(d2) Aumentar el f inanciamiento de fondos competitivos para proyectos Fondecyt

Fuente: Elaboración propia, en base a estrategias de la Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020

153

Revista Análisis Público

Tabla N° 2: Asegurar formación e investigación pertinente y de calidad a nivel nacional y regional en las universidades del Estado

Estrategias de la Agenda

B.1 A nivel regional la Agenda exige aprovechar el patrimonio que ya posee el Estado y hacer más eficiente su actual conformación, vinculando estas al desarrollo de los territorios que impactan.

medios de Cumplimiento según la agenda Que la Subsecretaria de educación superior, en conjunto con los gobiernos regionales, incentive la consolidación de las universidades regionales estatales orientadas a meso regiones con similares vocaciones productivas.

Que se establezcan con cada una de estas universidades convenios de programación, ligado al aporte en términos de formación de pre y post grado e impacto en el territorio relevante de la universidad.

Aporte de las universidades

desafío propuesto

distribución de universidades según (d3) Asegurar que la regiones de Chile, postulación a proaño 2014 yectos Fondecyt de universidades regionales sea mayor a 204 distribución de proyectos postulados y aprobados Fondecyt, según regiones de Chile, año 2014 Cantidad de proyectos Fondecyt, según universidades públicas y privadas, año 2014

(d4) Fomentar la participación de las universidades públicas de regiones extremas en la postulación de proyectos Fondecyt.

Fuente: Elaboración propia, en base a estrategias de la Agenda de Innovación y Competitividad 2010-2020.

mediante la investigación realizada, se ha comprobado que el Gobierno aún está al debe en el cumplimiento de esta estrategia (B1) y se sugiere que siga trabajando en este aspecto para alcanzar su logro al 2020, ya que la distribución de las universidades según las regiones de Chile es sumamente dispar y por lo tanto la cantidad de oportunidades de desarrollo, investigación e innovación mediante publicaciones y fondos concursables a través de pro-

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Revista Análisis Público

yectos, es mucho menor que en la zona central del país, es por esto que se sugiere como desafío (d3) y (d4). Se debe comprender que solo fomentando el desarrollo de universidades regionales es que se lograra generar un campo nivelado para que las universidades del Estado compitan en igualdad de condiciones.

III.

Conclusiones

Es importante reafirmar para la síntesis y conclusión de la presente investigación que el Consejo Nacional de Innovación estima necesario promover con fuerza el desarrollo de la tercera misión en las universidades, la cual se entiende como la contribución que estas instituciones realizan al desarrollo económico de las naciones. En otras palabras, es el traspaso de conocimiento que estas generan a través de su capital humano al desarrollo de las naciones. del análisis por región realizado, surge la necesidad de modificar el sistema de fondos competitivos para el financiamiento universitario, específicamente el Fondecyt. Si bien, la oferta de proyectos en materias de investigación es amplia y cumple con otorgar financiamiento a las universidades nacionales, esta sufre la mala distribución de los recursos debido al centralismo. Es por esto, que el gobierno debe velar por la distribución equitativa del capital, ya que se observó que un 63,8% de los proyectos Fondecyt son adjudicados por universidades pertenecientes a la región metropolitana. Una forma de mitigar la realidad antes mencionada es mediante la elaboración de un mayor número de proyectos de exclusividad regional. Por último, se debe comprender que es materia de las ciencias sociales y en particular de la Administración Pública conocer cuánto aportan las instituciones públicas a la generación del conocimiento a través de la investigación y el fomento de la ciencia y tecnología. Es deber del Estado elaborar lineamentos estratégicos que permitan coludir los intereses públicos con los privados en el ámbito de la innovación y la generación de conocimiento, con el fin de contribuir al desarrollo del país.

IV. Bibliografía Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad. (2010). Agenda de Innovación y Competitividad. Santiago Chile. Organización para la Cooperación y el desarrollo Económico . (2009). Interim Report on the OECD Innovation Strategy. An agenda for policy action on innovation.

155

Revista Análisis Público

Revista América Economía. (2014). Revista América Economía Rankings. disponible en: http://rankings.americaeconomia.com/mejores-universidadeschile-2014/el-ranking/ Von Baer, H. (2009). Pensando Chile desde sus regiones. Temuco Chile: Universidad de la Frontera.

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Revista Análisis Público

Resumen En este trabajo de investigación se aborda el tema de la discapacidad, desde el punto de vista de los programas sociales que el Gobierno de Chile realiza dando cumplimento a los objetivos de Ley 20.422, debido a que la discapacidad en Chile es un tema que no ha sido abordado de la forma que es requerida por los distintos Gobiernos, dejándolo en manos de privados o de la caridad sin un enfoque en común, motivo por el cual se analizan los programas para discapacitados en función de los objetivos de la Ley 20.422 que establece igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad, durante el periodo 2011 – 2014, con el propósito de evidenciar si los programas de gobierno cumplen con los objetivos de la actual Ley en materia de discapacidad. Los resultados que proporciona esta investigación son que de los 4 objetivos de la Ley 20.422, solo 3 se cumplen en todos los programas, cumplimiento que está en entredicho debido a la poca cobertura de estos mismos. Palabras claves: Chile – discapacidad - Ley 2.422 - Programas para discapacitados.

Introducción

En el año 2010 se promulga la Ley 20.422 que establece igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad, ésta viene a dar cumplimiento a las obligaciones que el Estado de Chile contrajo en la firma de la Convención de los derechos de las Personas con discapacidad y Protocolo Facultativo, aprobada en el 2006 por las naciones unidas. 1

Tesis para optar al Grado y Título de Administración Pública, Universidad de Valparaíso

157

Revista Análisis Público

Para la aplicación de esta Ley se reformuló la institucionalidad encargada de la discapacidad en Chile, se creó una Política Nacional para la Inclusión Social de las Personas con discapacidad y se implementaron programas para mejorar la situación de la discapacidad. Sin embargo, el tema de la discapacidad en Chile no ha avanzado como se pretendía con esta nueva Ley, es por esto que surge la siguiente interrogante ¿Cuál es la contribución de los programas para discapacitados del Gobierno de Chile en el cumplimiento de los objetivos de la Ley 20.422, que establece igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad, periodo 2011-2014? El concepto de discapacidad es un concepto que ha ido evolucionando a lo largo de la historia, el cual ha sido influenciado por 4 modelos, según se observa en el cuadro N°1. Cuadro N°1: modelos de discapacidad

Fuente: Elaboración propia con información rescatada del libro “Reflexiones epistemológicas para una sociología de la discapacidad” (diaz, 2012).

Cronológicamente se llega al último concepto de discapacidad que rige en Chile, que es el de la Ley 20.422 que define “Persona con discapacidad es aquella que teniendo una o más deficiencias físicas, mentales, sea por causa psíquica o intelectual, o sensoriales, de carácter temporal o permanente, al interactuar con diversas barreras presentes en el entorno, ve impedida o restringida su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.” (Ley N° 20.422, 2010). El ministerio de Salud en el decreto N°47, define 3 tipos de discapacidad: deficiencia física, que se define como aquellas que comprometen su movilidad; la deficiencia sensorial, que es donde se encuentran las deficiencias visuales, auditivas y de comunicación; finalmente las deficiencias mentales: como por ejemplo las deficiencias psíquicas y las deficiencias intelectuales. En el año 2014, fue promulgada la ley 20.422 que establece normas sobre igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad, dan-

158

Revista Análisis Público

do cumplimiento a las obligaciones contraídas en la convención de los derechos de las personas con discapacidad y su protocolo facultativo aprobado por la ONU en el año 2006. dentro de sus objetivos se encuentran, el asegurar el derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, obtener su plena inclusión social, asegurar el disfrute de sus derechos y eliminar cualquier forma de discriminación fundada en la discapacidad. Los principales responsables del cumplimiento de la Ley 20.422 son: el SENAdIS, el Consejo Interministerial, el Consejo Consultivo de la discapacidad, el Registro Nacional de la discapacidad, las COmPIN, los ministerios, las municipalidades, entre otros.

Programas vigentes durante el periodo 2011 al 2014 del Gobierno de Chile, para discapacitados

Al año 2014 son cinco los programas que en el gobierno de Chile se encuentran vigentes, y que intentan responder a los objetivos planteados en la ley, estos son: 

 



P1. Promoción de la Autonomía y Atención de la dependencia Busca mejorar el desempeño funcional en las actividades de la vida diaria de las personas con discapacidad. P2. Fondo Nacional de Proyectos (FNP) Fondo concursable anual que financia iniciativas vinculadas a la discapacidad. P3. Apoyo a la Implementación de Centros Comunitarios de Rehabilitación (CCR) mediante el desarrollo de estrategias terapéuticas busca fortalecer los centros comunitarios. P4. Articulación Intersectorial para la Inclusión de Personas con discapacidad Busca involucrar organizaciones sociales públicas y privadas, en lo que respecta a la inclusión social. P5. Ayudas Técnicas Financia ayudas técnicas como por ejemplo, órtesis, prótesis, sillas de ruedas entre otros.

Situación de la discapacidad en Chile en cifras, periodo 2004-2014

Según el primer estudio nacional de la discapacidad en Chile (ENdISC) elaborado en el 2004, la población con discapacidad es un 12,9% lo que equivale en el año 2014 a 2.179.956.

159

Revista Análisis Público

Este mismo estudio señala lo siguiente:

Fuente: Elaboración propia en base al estudio nacional de la discapacidad en Chile ENdISC (2004)

Se observa que el 44% de las personas con discapacidad se encuentra imposibilitado de realizar la mayoría de las actividades cotidianas por sí solos, y que la mayor concentración de discapacitados está ubicada en el nivel medio alcanzando un 55.4% que al año 2014 equivale a 1.207.695 personas. En relación al acceso a la educación, se puede observar en el gráfico N°3 que de las personas con discapacidad, un 11,4 % no ha completado ningún año de escolaridad, si vemos la educación básica, se observa que el 47% no completo su educación básica y si observamos la educación universitaria podemos observar que 2,07% la completo, siendo una situación muy crítica. Gráfico N° 3: Acceso a la educación

Fuente: Elaboración Propia con datos del Estudio Nacional de la discapacidad en Chile, 2004.

160

Revista Análisis Público

El acceso a la salud es otra variable importante a considerar, y se puede observar en el gráfico N°4 que sólo el 67,1% de las personas con discapacidad ha recibido atención básica de salud, el 40,6% ha recibido algún tipo de servicio de diagnóstico, y tan sólo el 6,5% ha recibido servicios de rehabilitación, lo que equivale a una de cada quince personas con discapacidad (SENAdIS, 2012) Gráfico N° 4: Acceso a la salud

Fuente: Elaboración Propia con datos del Primer Estudio Nacional de la discapacidad en Chile, 2004.

Nivel de cumplimiento de los objetivos de la Ley N° 20.422 y los programas para discapacitados vigentes del Gobierno de Chile

En este punto se realiza un análisis de los programas para discapacitados vigentes en Chile al año 2014 considerando la cobertura, la población objetivo y precisando cuántas personas no alcanzan a acceder a estos beneficios. Tabla N°1: Promoción de la Autonomía y Atención de la Dependencia detalle

2014

Cobertura

3,01%

Población objetivo

46.487

Beneficiados

1.400

No beneficiados

45.087

Fuente: Elaboración propia utilizada para presentación y defensa de tesis

161

Revista Análisis Público

Gráfico N° 5: Presupuesto programa Promoción de la autonomía y Atención de la Dependencia

Fuente: Elaboración Propia con datos del Banco Integrado de Programas Sociales, 2014.

En el año 2014 se aumentó el presupuesto en un 337% respecto del 2013, es por esto que aumento el N° de beneficiarios efectivos, pero a pesar de este aumento en el presupuesto, no se observa un aumento significativo respecto de la cobertura de los años anteriores. Si bien este programa tiene un aumento importante en su presupuesto respecto de los años anteriores esto no se ve plasmado en la cobertura del programa, además podemos observar que la cobertura de este programa es tan solo del 3, 01% en el año 2014. Tabla N° 2: Fondo Nacional de Proyectos detalle

2014

Cobertura

0,37%

Población objetivo Beneficiados No beneficiados

2.179.956 8.076 2.171.880

Fuente: Elaboración propia utilizada para presentación y defensa de tesis

162

Revista Análisis Público

Grafico N° 6: Presupuesto programa Fondo Nacional de Proyectos

Fuente: Elaboración Propia con datos del Banco Integrado de Programas Sociales, 2014.

Se puede observar una disminución en los recursos asignados a este programa, pero a la vez un aumento en la cobertura de este programa, por lo que se observa, al igual que el programa anterior, que el aumento o disminución del presupuesto no tiene relación con la cobertura de los programas, en este caso desde los años 2013 y 2014 se disminuye el presupuesto respecto de los 2 años anteriores, pero en los últimos 2 años la cobertura del programa aumenta más del doble. Tabla N° 3: Apoyo a la Implementación de Centros Comunitarios de Rehabilitación detalle Cobertura

2014 60,61%

Población objetivo

297

Beneficiados

180

No beneficiados

117

Fuente: Elaboración propia utilizada para presentación y defensa de tesis

163

Revista Análisis Público

Gráfico N° 7: Presupuesto programa Apoyo a la Implementación de Centros Comunitarios de Rehabilitación

Fuente: Elaboración Propia con datos del Banco Integrado de Programas Sociales, 2014.

Este programa en el año 2014 tiene un aumento en su población objetiva debido a que se incorporan los centros de salud mental. Se puede observar el N° de beneficiarios efectivos ha aumentado desde el año 2011 al 2014 en 157 centros, aumento considerable que también se ve reflejado en la cobertura, que aumentó del año 2011 al 2014 en 49.11%, a la vez, el presupuesto no tiene relación directa con la cobertura del programa. La cobertura en el año 2014 bajó un 5.86% respecto al año 2013, esto se debe como se mencionó anteriormente a la incorporación de los centros de salud mental. Tabla N° 4: Articulación Intersectorial para la Inclusión de Personas con Discapacidad detalle

2014

Cobertura

0,09%

Población objetivo Beneficiados No beneficiados

2.179.956 2.023 2.177.933

Fuente: Elaboración propia utilizada para presentación y defensa de tesis

164

Revista Análisis Público

Grafico N° 8: Presupuesto programa Articulación Intersectorial para la Inclusión de las Personas con Discapacidad

Fuente: Elaboración Propia con datos del Banco Integrado de Programas Sociales, 2014.

Se observa que en este programa es concordante el aumento del presupuesto con respecto a la cobertura, si bien hay un aumento como en los anteriores programas podemos observar que la cobertura en el año 2014 aumento en un 0,02% respecto del año 2013. Tabla N° 5: Ayudas Técnicas detalle

2014

Cobertura

1,58%

Población objetivo Beneficiados No beneficiados

362.586 5.714 356.872

Fuente: Elaboración propia utilizada para presentación y defensa de tesis

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Revista Análisis Público

Gráfico N° 9: Presupuesto programa Ayudas Técnicas

Fuente: Elaboración Propia con datos del Banco Integrado de Programas Sociales, 2014.

Se puede observar que en este programa hay un aumento del 13,9% del presupuesto del año 2014 respecto del año 2013, lo que no es concordante con el aumento de la cobertura de este programa, que tan solo aumento un 0.07% respecto del año 2013. Con lo anteriormente expuesto, se puede colegir que los programas para discapacitados implementados por el Gobierno de Chile cumplen con la mayoría de los objetivos de la Ley 20.422, pero este cumplimiento está en entredicho debido a la baja cobertura que poseen los actuales programas de gobierno destinados a apoyar al ciudadano con algún tipo de discapacidad.

II.

Conclusiones

El Gobierno de Chile debe aumentar la información de sus leyes y acciones respecto a la discapacidad, para que las personas que requieran ayuda sepan que hacer o donde concurrir, ya que en la actualidad esto no ocurre. La aplicación de Ley 20.422 no es efectiva, se requiere un órgano fiscalizador que vele por la aplicación de la Ley y que esta sea efectiva, incorporando espacios de discusión y debate con los actores que contempla esta ley. El Gobierno de Chile debe avanzar en una real articulación intersectorial que integre los distintos ministerios, servicios públicos y sector privado, para mejorar la situación de los discapacitados. Se requiere hacer un nuevo estudio sobre la discapacidad, debido a que ENdISC pierde su vigencia el año 2014 y no se cuentan con otros datos que midan específicamente la discapacidad en Chile.

166

Revista Análisis Público

El Gobierno de Chile debe asignar más recursos económicos y técnicos para la inclusión laboral y educativa, ya que son las formas en que una persona con discapacidad puede mejorar su situación. El Gobierno de Chile debe avanzar en la sensibilización de las personas, para que respeten la diversidad de las personas con discapacidad, es por esto que se requiere capacitar y sensibilizar a profesores, para que desde niños respeten y entiendan a las personas con discapacidad.

La conclusión final es que a pesar de que los objetivos de la ley son cumplidos en su gran mayoría, este cumplimiento está en entredicho debido a su poca cobertura, lo que se traduce en una mala calidad de vida de las personas con discapacidad, debido a que la discapacidad impacta de manera importante en los niveles socioeconómicos más bajos, es por esto que se requiere avanzar mucho más, debido a que la situación es crítica y se debe tomar el peso de postergar tanto a la discapacidad.

III.

Bibliografía

Congreso Nacional. (2010). Ley 20.422 que establece normas sobre igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad. Valparaíso. Congreso Nacional. (2012). decreto 47 que establece reglamento para la calificación y certificación de la discapacidad. Valparaíso. diaz, E. (2012). Reflexiones epistemológicas para una sociologia de la discpacidad. Intersticios: Revista Sociológica de Pensamiento Crítico:. FONAdIS. (2004). Primer Estudio Nacional de la discapacidad en Chile. Santiago. ministerio de desarrollo Social. (2014). Banco Integrado de Programas Sociales. Recuperado el 4 de Noviembre de 2014, de Promoción de la Autonomía y Atención de la dependencia: http://www.programassociales.cl/pdf/2014/ PRG2013_3_57854.pdf ministerio de desarrollo Social. (2014). Curso de Programas de Inversión Pública. OmS. (2001). Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la discapacidad y la Salud, versión abreviada. ONU. (2006). Convención sobre los derechos de las Personas con discapacidad y Protocolo Facultativo. SENAdIS. (2012). Política Nacional para la Inclusión Social de las Personas con discapacidad 2013-2020. Santiago.

167

El Sistema de Factura Electrónica y la Evasión del IVA José Ignacio Inostroza Orellana1

Resumen Este trabajo presenta la relación entre el uso de documentación electrónica y sus efectos en la evasión tributaria del Impuesto al Valor Agregado. Para ello, se utiliza el modelo de Coeficiente de correlación de Pearson. Se determinan las pérdidas referidas a la Recaudación Fiscal por concepto de evasión del Impuesto al Valor Agregado. Respecto del Sistema de Factura Electrónica, se muestra como aspecto relevante la evolución de los emisores y documentos tributarios electrónicos. Palabras claves: Evasión Tributaria - Impuesto al Valor Agregado - Coeficiente de correlación de Pearson - Recaudación Fiscal - Factura Electrónica - documento Tributario Electrónico.

Introducción

El Impuesto de Ventas y Servicios, ha sufrido modificaciones orientadas a la automatización de los procesos administrativos y tributarios. Ello forma parte de los lineamientos del Sistema de Facturación Electrónica, una herramienta que busca mejorar la gestión del Estado mediante la adopción de nuevas tecnologías de información. Inclusive, se plantea que respecto a la gestión del Estado, el problema no es el tamaño de éste sino la calidad con que opera, por lo que su modernización, orientada al servicio de las personas y la efectividad de su funcionamiento, son tareas inminentes en términos de la nueva administración del aparato público. Se pretende determinar entonces, el rol que ha tenido el sistema de factu1

Tesis para optar al Grado y Título de Administración Pública, Universidad de Valparaíso

169

Revista Análisis Público

ración electrónica, respecto a la evasión tributaria, considerando que los ingresos tributarios representan un gran aporte al Presupuesto Nacional, ya en 2013 representaban un 79,48% del PIB Nacional (dirección de Presupuestos [dIPRES], 2013). Inclusive, para el caso del Impuesto al Valor Agregado en relación con el Presupuesto Fiscal se puede mencionar que igualmente para el año 2013, correspondía a 38,68% del PIB Nacional (dIPRES, 2013).

II.

Objetivos de la Investigación

Objetivo General • Identificar y caracterizar la correlación que existe entre el número de documentos tributarios emitidos de forma electrónica, con la evolución en la tasa de evasión tributaria del IVA entre los años 2003 y 2013. Objetivos Específicos, • Determinar cómo ha evolucionado la tasa de evasión tributaria del IVA y cómo ha afectado a la recaudación de las arcas fiscales entre los años 2003 y 2013. • Determinar cómo ha evolucionado el número de emisores electrónicos y el número de documentos tributarios electrónicos entre los años 2003 y 2013.

III.

Metodología

El presente trabajo de investigación utiliza una metodología mixta, por cuanto serán utilizadas técnicas correspondientes tanto a un enfoque cuantitativo como cualitativo. El tipo de investigación será Correlacional o causal, donde se pretende determinar la relación existente entre los documentos emitidos de forma electrónica -correspondientes al sistema de factura electrónica- y la evolución de la tasa de evasión del IVA. Igualmente, en su diseño será una investigación no experimental también conocida como investigación Ex Post Facto, término que proviene del latín y significa después de ocurridos los hechos. Además, se utiliza el diseño transeccional. Este diseño (también denominado transversal), según (Gómez, 2006) recolecta datos en un solo momento, en un tiempo único. Su propósito es describir variables, y analizar su incidencia e interrelación en un momento dado. Es como tomar una fotografía de algo que sucede. de lo anterior, el diseño puede resumirse en el siguiente esquema:

170

Revista Análisis Público

Figura N° 1: Diseño de Investigación

Fuente: Gómez, m. (2006)

Ahora bien, para el análisis de la información será utilizado el coeficiente de correlación de Pearson, el cual es un índice que mide el grado de covariación entre distintas variables relacionadas linealmente. Existen correlaciones positivas y negativas y sus valores oscilan entre - 1 y 1.2. Finalmente, este modelo será utilizado para determinar la relación existente entre el número de documentos tributarios emitidos (acumulados) y la tasa de evasión del IVA.

IV. Impuesto al Valor Agregado: Evasión y Recaudación Fiscal El IVA3 es el impuesto que aporta la mayor proporción de los ingresos tributarios de beneficio fiscal, y en varios años significó la mitad de los ingresos correspondiente a tributos y ello a su vez, representaba aproximadamente la totalidad del presupuesto de toda la Nación. Actualmente el gasto en consumo es la base más importante del sistema tributario chileno. Lo anterior queda manifestado al observar los ingresos correspondientes al IVA, Tributarios Netos y Totales del Gobierno Central entre el período 2003 y 2013.

El coeficiente de correlación de Pearson, mide el grado de covariación entre distintas variables relacionadas linealmente. Se utilizan los valores entre -1, 0 y 1, donde tan fuerte es una relación de +1 como de -1. En el primer caso la relación es perfecta positiva y en el segundo perfecta negativa.

En Chile, según expone yáñez (2012) se trata de un IVA tipo consumo, esto quiere decir que su base corresponde a los ingresos brutos menos el valor de todas las adquisiciones de productos intermedios, así como también de los gastos de capital. Entonces, a nivel macroeconómico la base excluye la depreciación y la inversión neta. Por lo tanto, el IVA grava el componente consumo de las cuentas nacionales, por ello se dice que es un impuesto pro-crecimiento económico, no grava ni el ahorro ni la inversión.

171

Revista Análisis Público

Tabla N° 1: Ingresos por IVA, Tributarios y Totales del Gobierno Central Período 2003-2013. Moneda Nacional + Moneda Extranjera. Millones de pesos

Año

IVA

Ingresos Tributarios Netos

Total Ingresos

2003

4.204.581

8.117.320

10.574.039

2004

4.812.280

9.111.790

12.849.605

2005

5.391.285

11.184.791

15.773.633

2006

5.764.274

13.220.515

20.069.168

2007

6.781.501

16.165.759

23.110.365

2008

7.912.009

16.473.295

22.734.214

2009

7.051.079

13.346.556

18.368.878

2010

8.399.927

17.577.714

23.907.472

2011

9.536.786

21.101.202

27.562.092

2012

10.447.374

22.770.030

28.770.158

2013

11.170.794

22.953.043

28.880.546

Fuente: Elaboración propia en base a Estadísticas de las Finanzas Públicas dIPRES

Respecto del concepto propio del tributo, se presume la existencia inherente de evasión. Para conceptualizar la evasión tributaria, debe considerarse que ésta se relaciona con la denominada brecha tributaria, la que se define como “la diferencia entre lo que el Gobierno debería recaudar, de acuerdo con la letra y el espíritu de la legislación tributaria, y lo que realmente recauda” (Jorratt, 2013, p. 49). Complementariamente a la evasión del IVA, serán analizadas las pérdidas asociadas a esta figura respecto de la recaudación fiscal. Ante ello se hace evidente recurrir a la reciente publicación de la Subdirección de Estudios del SII (2014), donde se calcula la evasión con base a matriz de Insumo Producto (mIP) 2008.

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Tabla N° 2: Serie de evasión anual de IVA estimada con base Matriz Insumo Producto (MIP) 2008: Período 2003-20134 1

Año

Tasa evasión

monto (mm$)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

18,0% 18,1% 16,7% 15,9% 14,8% 22,5% 20,2% 22,2% 23,6%

895.050 1.013.521 1.063.592 1.115.231 1.172.019 2.047.620 1.814.860 2.309.421 2.793.551

1.294,30 1.663,00 1.899,70 2.103,20 2.242,30 3.924,20 3.242,70 4.524,90 5.779,40

25,2%

3.311.055

6.802,40

25,2%

3.602.777

7.278,30

2012 p

2013

Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas del SII

Respecto a lo anterior, se plantean factores y supuestos orientados a la evolución que ha tenido el IVA en términos de evasión. Jorratt (2013) plantea que existe un aumento en la evasión a partir del 2008 que se podría explicar parcialmente por la crisis económica de ese año -Crisis SubprimeSin embargo, Jorratt (2013) plantea dos hipótesis sobre el incremento de la evasión, estableciendo que no están claras las causas del incremento de la evasión, más allá de lo que podría ser explicado por la crisis económica. Se puede plantear primero, que [..] la aceptación del sistema tributario ha ido cayendo en los últimos años, debido a una creciente percepción de inequidad en el cobro de impuestos, lo que determina una menor disposición a cumplir con las obligaciones tributarias. y segundo, que en los últimos cinco años ha habido un giro en la estrategia del SII, priorizando el servicio a los contribuyentes por sobre las acciones coercitivas para el control de la evasión, estrategia válida pero que podría no estar obteniendo los resultados que se esperaban 5. 4

donde: p: cifras provisionales 1) montos en millones de pesos nominales 2) Tipo de cambio utilizado corresponde al promedio del tipo de cambio observado de cada año

Algunas cifras obtenidas de las Cuentas Públicas del SII parecieran apoyar esta última hipótesis. Por ejemplo, en 2010 se efectuaron un 20% menos de auditorías que en 2006 y un 37% menos de clausuras de establecimientos. Así también, hoy en día hay una mucha menor visibilidad de la acción fiscalizadora del SII que hace cinco o seis años atrás. (Jorratt, 2013, p. 102).

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Sistema de Factura Electrónica

La Factura Electrónica puede ser entendida de mejor manera considerando la doble lectura de este concepto, por cuanto es utilizada para referirse tanto Sistema de Facturación Electrónica como al documento tributario como tal6. Igualmente se puede mencionar que el principal objetivo del sistema de Factura Electrónica es otorgarle validez legal tributaria a la factura electrónica como medio de respaldo de las operaciones comerciales entre contribuyentes y remplazar con ello las facturas de papel. Esto permite obtener mejoras en los procesos de negocios de los contribuyentes, disminuir sustantivamente los costos del proceso de facturación y facilita el desarrollo del comercio electrónico en nuestro país, contribuyendo de esta manera a impulsar la agenda tecnológica y de modernización del País. Número de emisores autorizados a emitir documentos electrónicos entre 2003 y 2013: A continuación será exhibida la información correspondiente al período comprendido entre los años 2003 y 2013, el cual corresponde al período no obligatorio del proyecto de facturación electrónica. Gráfico N°1: Emisión acumulada de DTE entre 2003 y 2013.

Fuente: Estadísticas del SII

del gráfico puede desprenderse que el aumento de dTE emitidos durante este período ha sido estrepitosamente alto. Inclusive, desde una lógica cuantitativa puede mencionarse que si se comparan los dTE acumulados en los años 2003 y 2013, la primera cifra corresponde a 1429 veces del total conseguido al final del período. 6

Es definido como: “un documento digital legalmente válido como medio de respaldo de las operaciones comerciales entre contribuyentes y, por lo tanto, remplaza a las facturas tradicionales de papel. El ser facturador electrónico habilita al contribuyente como emisor y receptor de documentos Tributarios Electrónicos (dTE)”. (SII, 2014)

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Número de emisores autorizados a emitir documentos electrónicos entre 2003 y 2013: Inicialmente podría hablarse del éxito que ha tenido el sistema de factura electrónica en cuanto al número de emisores electrónicos, lo que dicho sea de paso, muestra la aceptación del modelo por cuanto no se trata de uno que haya sido impuesto por el SII, sino más bien, la invitación de adopción de un sistema que busca simplificar el cumplimiento tributario. El siguiente gráfico muestra cómo ha sido la evolución del número de contribuyentes autorizados a emitir (y recibir) dTE entre los años 2003 y 2013. Gráfico N°2: Evolución Empresas Autorizadas en Factura Electrónica entre 2003 y 2013.

Fuente: Estadísticas del SII Referente a lo anterior, debe distinguirse el tipo de emisor electrónico bajo el software que utilizan para la emisión de dTE, esto es Facturación de mercado y Regular7 del gráfico puede observarse la preferencia que existe en torno al portal mipyme, el software gratuito del SII que está orientado a las Pymes, debido al gran aporte que generan a la economía nacional.

Facturación de mercado i) si para generar Facturas Electrónicas utilizará un software propio o adquirido en el mercado. […] y ii) Regular y mipyme que es un portal en Internet administrado por el SII, orientado a apoyar a las empresas mIPymE a través de la utilización masiva de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC). (Cámara de Comercio de Santiago y Servicio de Impuestos Internos, 2014).

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VI. Análisis Correlacional Gráfico N°1: Evasión del IVA estimada con base Matriz Insumo Producto (MIP) 2008 y número de DTE acumulados entre 2003 – 2013. Dispersión de las variables - Coeficiente de correlación de 0,85

Fuente: Elaboración propia en base a información del SII

Para el período, se puede observar una correlación positiva fuerte por cuanto se encuentra en el intervalo 0,8 ≤ r < 1. A pesar de que por ejemplo en el 2003 se emitieron 903 documentos consiguiendo una tasa de evasión del 0,18, la situación dada a partir del 2008 con una tasa de 0,23 aun cuando se emitieron un total de 238.550 documentos genera que la correlación entre documentos tributarios y evasión se vaya acercando a márgenes positivos. Por cuanto las correlaciones positivas son tan fuertes a partir del 2008, que precisamente terminan por configurar la relación que se da para el período completo. Esto se refuerza al observar que entre 2004 y 2008 se emitieron 237.647 dTE lo que corresponde a 263 veces el número de los correspondientes al año 2003. Inclusive, ya para el 2011 se presenta una tasa del 0,24, habiendo sido emitidos un total 673.694 de documentos tributarios mediante la facturación electrónica. Por tanto, bajo el Coeficiente de correlación de Pearson, se puede mencionar que la evasión aumenta en la medida que crece el número de dTE emitidos.

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VII. Conclusiones y consideraciones El Sistema de Factura Electrónica no ha disminuido las tasas de evasión tributarias para el caso del IVA desde una lógica Correlacional cuantitativa para el período entre 2003 y 2013. Al inicio del proyecto de Factura Electrónica se presentan bajas tasas de evasión entre 0,18 y 0,15 hasta 2007. Sin embargo, ésta ha aumentado a partir del 2008, entre 0,22 y 0,25, al margen de la expansión de la facturación digital. Aunque, bajo la proyección de los últimos años, la facturación podría mantener las tasas de evasión en un rango del 0,25 como se presenta actualmente. El principal eje que ha tenido el SII ha sido el servicio hacia los usuarios, extensión de la plataforma virtual y modernización de sus procesos, en desmedro de la fiscalización para el cumplimiento tributario. El IVA es uno de las principales fuentes de recursos del Gobierno Central, para el año 2013, correspondía a 38,68% de los ingresos totales, por lo que reducir las tasas de evasión de este impuesto es una tarea primordial, ya sea de forma coercitiva o generando medidas que apunten a la aceptación del sistema tributario.

VIII. Bibliografía Cámara de Comercio de Santiago y Servicio de Impuestos Internos. Factura Electrónica en Chile 2008-2009 disponible en: http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/informe_factura_electronica.pdf dirección de Presupuestos. Dirección de Presupuestos Antecedentes generales disponible en: http://www.dipres.gob.cl/594/w3-article-3672.html Gómez, m. (2006). Introducción a la metodología de la investigación científica. (1era Ed.). Córdoba, Argentina: Brujas Jorratt, m. (2013). Gastos tributarios y evasión tributaria en Chile. En Arellano, J & Corbo, V (Eds.), Tributación para el desarrollo. Estudios para la reforma del sistema chileno (pp. 39-128). Santiago, Chile: Uqbar Editores Servicio de Impuestos Internos. diccionario Tributario Básico. disponible en http://www.sii.cl/diccionario_tributario/dicc_i.htm Servicio de Impuestos Internos. Serie de Evasión de IVA y Reforma Tributaria 2003 - 2013 Base MIP 2008. Disponible en: http://www.sii.cl/estadisticas/ evasion_iva_rt.pdf yáñez, J. (2012) Impuestos Indirectos en Chile: Análisis y propuestas de reformas (borrador).disponible en: http://www.cepchile.cl/dms/archivo_5008_3149/doc_yanez_Impuestos-indirectos-en-Chile.pdf

Resumen. La Contraloría General de la República, en su afán de modernizar los procesos contables en el ámbito público, inicia desde el año 2010 una estrategia de implementación de convergencia a las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), considerando su implementación para inicios del año 2016 de manera progresiva. La presente investigación analiza la realidad propia de la Corporación Administrativa del Poder Judicial Zonal San miguel, exponiendo la eventual problemática con respecto a la convergencia de normas, fundado en el examen de diversos factores que inciden en su ejecución, considerando el papel transcendental que juega la calidad de información contable en la toma de decisiones. Palabras Claves: Implementación – Convergencia – NICPS - Contabilidad Gubernamental - Toma de decisiones.

Introducción

Las instituciones de contabilidad que intervienen en la elaboración de las Normas Contables a nivel mundial son la Federación Internacional de Contadores (IFAC), dedicada al elaboración e implementación de guías para la administración financiera y contable a nivel mundial, de la cual se desprende el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Publico (sigla en inglés IPSABS), quien emite orientaciones para facilitar el intercambio de información entre contadores y funcionarios del sector público a nivel mundial, los cuales son los impulsores directos de la implementación a nivel mundial de las NICSP. (IFAC, 2013). 1 Tesis para optar al Grado y Título de Administración Pública, Universidad de Valparaíso

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II.

Desarrollo

Actualmente nuestro país cuenta con el Sistema de Información Para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE) implementado conjuntamente entre la dirección de Presupuesto y la Contraloría General de la República, el cual mejorar la eficiencia y transparencia de la Administración Pública por medio de la gestión financiera (Sepúlveda, 2013). La importancia de SIGFE se sustenta en ser una de las principales herramientas de modernización al sistema contable realizadas a nivel nacional en el último tiempo, actualizando su versión a partir del año 2008 con SIGFE 2.0 (Alarcón, 2011), mejorando las deficiencias de su primera versión. Es así como la integración, tanto normativa como procedimental de las NICSP al SIGFE, se desencadena principalmente en los Estados Financieros (EE.FF.) y el Activo Fijo (Bienes de Uso), teniendo como objetivos principales: 

Fortalecer la trasparencia, probidad y rendición de cuentas, en base a la presentación de Estados Financieros e información contable de calidad. Realizar comparación contable con cualquier país que se haya adherido y aplique en su contabilidad las NICSP. Convertir a Chile en una de los primeros países en América Latina en concretar la convergencia de normas2

 

La Corporación Administrativa del Poder Judicial (CAPJ) la cual se encuentra bajo la dirección del Consejo Superior, integrado por el Presidente de la Corte Suprema y cuatro ministros del mismo Tribunal, tiene una Sección de Finanzas y Contabilidad la cual opera con el sistema contable CGU 6.0 (Contabilidad Gubernamental Unificada), correspondiente a una plataforma informática de sistemas gubernamentales, creado por la compañía “Browse”, dedicada a la ingeniería de software administrativo, sobre la cual se iniciara la convergencia propuesta por la Contraloría. En relación a la implementación de las NICSP a la CAPJ San miguel, se ha realizado una capacitación de 48 horas, distribuidas en 2 días, junto con la entrega del manual elaborado por la IFAC, así como también un manual de elaboración propia desarrollado por la empresa capacitadora dGC mundo, encabezado por la directora Ejecutiva del grupo la Sra. Paula Osorio Vásquez.

En este sentido, Colombia, Paraguay y Costa Rica ya han iniciado su proceso de implementación y convergencia a las NICSP, pero aún no se concreta la implementación integral de las Normas.

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Cuadro N°1: Comparativo Entrevistas Semiestructuradas. Cargo: Encargado de Finanzas CAPJ San miguel

Cargo: Encargada de Contabilidad CAPJ San miguel

Cargo: Administrativo de Contabilidad CAPJ San miguel

1.- Como profesional integrante del área contable, ¿Está usted de acuerdo con las modificaciones a las cuales será sometida la Sección de Contabilidad?

De acuerdo.

2.- En base a interrogante anterior, ¿Existe algún reparo con la implementación de las NICSP en vuestro servicio?

No, experiencias anteriores indican que no debería haber problema.

Existen dudas por la dependencia existente con un órgano central.

3.- ¿Se le ha proporcionado de manera clara, adecuada y oportuna la información referente a la convergencia de las Normas Contables?

Solo curso introductorio de 48 horas.

4.- ¿Se ha entregado la capacitación necesaria con respecto a los nuevos procedimientos contables que se llevaran a cabo con la implementación de las NICSP?

Solo una capacitación, lo cual no es suficiente.

5.- Actualmente ¿Existen instancias, personas u órganos que acojan las inquietudes o alcances a la implementación y procedimientos llevados a cabo durante los periodos de capacitación a los cuales ha sido afecto?

No existe información de los canales a seguir.

Siendo dependientes de la Corporación Nivel Central, ellos definen los temas.

De acuerdo a lo señalado en la capacitación, se debe acudir a la Contraloría

6.- desde su perspectiva, ¿Se visualizan obstáculos a la implementación de las normas contables al día de hoy?, todo ellos tomando en cuenta aspectos relacionados con las capacitaciones realizadas, tecnología adecuada para la implementación, entre otros.

Obstáculo: Regularización del Activo Fijo

Obstáculo: Capacitaciones en desventaja con otras instituciones, soporte tecnológico.

7.- En caso de que la implementación de las NICSP repercuta en vuestra carga laboral, respecto de la necesidad de efectuar más procedimientos, o la existencia de labores desagregadas, ¿Existe alguna compensación económica adjunta a dichas labores?, ¿Cree necesaria dicha compensación en el caso de acrecentar responsabilidades?1

La experiencia señala que no.

Más que compensación, se necesita contratación de personal.

Preguntas Semiestructuradas Resumen

Fuente: Elaboración propia utilizada para presentación y defensa de tesis, 2015.

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En cuanto a las respuestas obtenidas por los funcionarios de la Sección de Finanzas y Contabilidad de la CAPJ Zonal San miguel, respecto a la implementación de las NICSP, los resultados arrojan lo siguiente: Los funcionarios demuestran un carácter positivo y consensuado hacia la implementación de las NICSP, manifestándose abiertos a mejorar los sistemas financieros, destacado la importancia de converger en la utilización de criterios utilizados por entidades internacionales. Teniendo en consideración lo anterior, la problemática expuesta por los funcionarios es la falta de información por parte de las instituciones pertinentes y de formación teórico-práctica a la cual ha sido sometido, teniendo en consideración la única Capacitación de 48 horas realizada a fines del año 2014. Es así como también los funcionarios concuerdan en que la Corporación aún no está preparara para recibir los cambios programados, principalmente por lo que implicaría trabajar con dos sistemas de forma paralela (CGU-NICSP), añadiendo a lo anterior el tema de “Activo Fijo” (NICSP 17), el cual engloba los conceptos de Propiedad, Planta y Equipo prescribiendo en este caso el tratamiento contable que deben llevar cada uno, siendo estos activos tangibles que, en primer lugar posean una entidad para su uso, en la producción de bienes o servicios; y en segundo lugar que sean utilizados por más de un periodo contable (IFAC, 2013), considerando que se ha tratado de normalizar el tema de llevar un Activo Fijo con información fidedigna, lo cual ha sido dificultoso principalmente por el cambio constante de personal y la cantidad de Activo Fijo que posee la Corporación (considerando esta problemática se suscita en diversas instituciones estatales). Con el objeto de analizar experiencias símiles a la que se está desarrollando en nuestro país, es que se toman los casos de Costa Rica y Colombia, observando su implementación y los diversos factores presentados en ambas realidades. dentro de las problemáticas (Boletín N°7, 2012) expuesta en el caso particular de Costa Rica, se destacan:  

 

182

La lenta entrega de la información desarrollada por los equipos contables de las instituciones estatales en las cuales se ha implementado el sistema. Limitación en el personal capacitado para llevar a cabo los análisis y las evaluaciones pertinentes de los planes de acción e informes de avance, lo que ha empantanado el proceso de retroalimentación entre instituciones. Existencia de limitantes en la entrega de respuestas satisfactorias a las consultas emanadas de la implementación de las NICSP. Falta de apoyos técnicos como herramientas metodológicas, guías de implementación técnico contables.

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III.

Conclusiones.

durante la investigación realizada al proceso de implementación de las Normas Contables, se pudo analizar la realidad actual de la CAPJ San miguel, en lo que respecta a su preparación para una eventual implementación y convergencia de normas contables, lo cual se define principalmente en base a lo señalado por sus propios funcionarios, situándolos en un contexto de inestabilidad e incertidumbre, considerando la inducción recibida y no existiendo claridad de cuáles de las 32 Normas Contables serán utilizadas. En otro aspecto, el atraso en más de un año por parte de la Contraloría General de República en cuanto a la implementación, entrega indicios de lo inestable que se ha vuelto el proceso de convergencia, las dificultades propias de una cambio de esta índole, y la enseñanza de que este tipo de procesos son de una aplicabilidad procesada, consensuada y analizada de la forma en que se deben considerar y priorizar las implementaciones a nivel público (en directa referencia al universo con el que se está tratando, los recursos disponible para una implementación íntegra, y el consenso generalizado por parte de los funcionarios, los cuales son directos ejecutores de la convergencia), considerando las experiencias de Costa Rica y Colombia. Las conclusiones obtenidas con respecto a la importancia de la información financiera y contable en el Sector Público, llegan a la hora de tomar decisiones, definir responsabilidades y establecer criterios y metas a futuro. Sin una información confiable, de calidad, y por sobretodo verídica, la administración se torna deficiente y trabaja sobre supuesto incorrectos, lo cual desencadena en un mecanismo de toma de decisiones en base a información de carácter ficticio. En este sentido, la objetividad de los cambios que se producen de un periodo a otro, en cuanto a los recursos y las obligaciones que sean posibles de cuantificar de manera correcta, determinan la relevancia de los Es- tados Financieros, lo cuales deben ser desarrollados de forma precisa, con el objeto de poder generar por parte del administrador la interpretación exacta de la situación presupuestaria y financiera, siendo ello la importancia del estudio de los sistemas contables públicos y su directa repercusión en la sociedad.

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IV. Bibliografía Alarcón, A. (2011). SIGFE 2.0, Principales beneficios para la gestión, la operación y el control de los recursos públicos. Fecha de consulta 13 de octubre 2014, de división de Tecnologías de la Información dIPRES disponible en: http:// www.giz-cepal.cl/files/alarcon.pdf Boletín N° 7 (2012). Fortalezas y debilidades en el proceso de implementa- ción de las NICSP. Fecha de consulta 7 de octubre 2014, de ministerio de Hacienda de Costa Rica disponible en: http://www.hacienda.go.cr/ docs/5218b4c75a249_Boletin99.pdf IFAC. (2013). Manual de Pronunciamientos internacionales de contabilidad del sector público. Consultado en 10 octubre 2014, de IFAC. disponible en: https://www.ifac.org/publications-resources/2013-manual-de-pronunciamientos-internacionales-de-contabilidad-del-sector-p-. Sepúlveda, R. (2013). Sistema de Generación Estados Financieros NICSP en SIGFE 2. Fecha de consulta 01 de noviembre 2014, de Contraloría General de la República disponible en: http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ ShowProperty/BEA%20Repository/Sitios/NICSP/Plan/documentos/Presentacion.Rodolfo

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IV. NORMAS GENERALES DE PUBLICACIÓN Y PRESENTACIÓN

Tipos de Publicación La Revista Análisis Público aceptará trabajos originales o inéditos, en las siguientes clasificaciones de artículos: a) b) c)

Artículos de Investigación Científica: son aquellos trabajos que presenten avances o resultados de investigaciones. Artículos de Reflexión: son todos aquellos trabajos que analicen o interpreten, algún tema relevante referido a las políticas Públicas en Iberoamérica. Resultados de tesis de grado (Licenciatura, maestría y doctorado) que hayan sido distinguidas y evaluadas como un aporte importante en sus respectivos programas académicos de Gobierno y Gestión Pública

Normas de Presentación La Revista recibe colaboraciones para su publicación de acuerdo con las siguientes normas: a) b) c)

Los textos deberán ser originales e inéditos. Se recibirán trabajos en español, portugués e ingles Los Artículos de Investigación y Reflexión, deberán tener una extensión mínima de 6.000 y máxima de 10.000 palabras (incluyendo título, tablas, figuras y referencias bibliográficas), realizados en tamaño carta, letra Times New Roman tamaño 12 puntos, con un interlineado de 1.5 y dejando márgenes de 2,5 centímetros para cada lado (izquierdo, derecho, inferior y superior). Las notas al pie deberán ir en letra Times New Roman tamaño 10 puntos a espacio sencillo.

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h) i) j) k)

Los resultados de tesis de grado, deberán tener una extensión mínima de 1.000 y máxima de 2.000 palabras. (Incluyendo título, tablas, figuras y referencias bibliográficas), realizados en tamaño carta, letra Times New Roman tamaño 12 puntos, con un interlineado de 1.5 y dejando márgenes de 2,5 centímetros para cada lado (izquierdo, derecho, inferior y superior). Las notas al pie deberán ir en letra Times New Roman tamaño 10 puntos a espacio sencillo Se deberá anteponer 2 abstract del trabajo (en dos de los tres idiomas de la Revista), de no más de 120 palabras cada uno y cinco palabras claves en ambos idiomas. En un documento separado, deberá incluirse una biografía breve de cada uno de los autores que no exceda de 100 palabras (incluyendo sus grados académicos más relevantes, ocupaciones y cargos actuales, y un listado de publicaciones principales). No debe olvidarse de incluir: nombre completo del/os autor/es; filiación institucional, correo postal, correo electrónico, teléfono, fax, ciudad y país. Asimismo, en caso de ser más de un autor, se deberá indicar quién será la persona designada para la comunicación electrónica. En relación con la entrega del material, éste deberá enviarse en formato electrónico a revista.analisispublico@.uv.cl o carlos.haefner@uv.cl en procesador de texto Word formato RTF. El o los autores deberán conservar una copia idéntica a la enviada. Los trabajos deberán tener todas sus páginas numeradas y ser completamente legibles. En relación con las citas bibliográficas, estas se ceñirán al formato A.P.A. (apellido autor, año: número de página). Los artículos sólo serán aceptados si cumplen con los criterios editoriales de la Revista, de no cumplir las normas serán devueltos a sus autores para que realicen las correcciones pertinentes.

Evaluación El Editor de la Revista Análisis Público informará a cada autor del recibo del artículo enviado. El Editor decidirá sobre el envío de los artículos recibidos a pares evaluadores para su revisión. Todos los artículos serán sometidos a arbitraje por parte de dos pares evaluadores independientes (evaluación ciega), especializados en el área, en caso de disidencia, será el Editor quien decida sobre la evaluación del artículo. La evaluación será comunicada vía correo electrónico a los autores, en un plazo no superior a 30 días como máximo desde el cierre de la convocatoria.

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Por último, el Editor informará al autor, si el artículo fue aprobado, aprobado con recomendaciones o rechazado para su publicación. Aquellos autores cuyos artículos o notas de investigación sean publicados, recibirán 2 copias del ejemplar de la Revista donde éste apareció. Ante cualquier consulta sobre la presentación de artículos o evaluación de los mismos, pueden consultar al Editor: carlos.haefner@uv.cl

Comunicaciones Los trabajos y reseñas deben ser remitidos al Editor de la Revista dr. Carlos Haefner. Las normas de publicación pueden ser consultadas en: http://analisispublico.administracionpublica-uv.com Teléfono: 056-032 – 2507961; Fax: 056-032-2507981

Recepción de Artículos Correo Electrónico: revista.analisispublico@.uv.cl

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