Mérito e Flexibilidade - Francisco Longo by EPDC PROCON

MÉRITO E FLEXIBILIDADE A gestão das pessoas no setor público

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MÉRITO E FLEXIBILIDADE A gestão das pessoas no setor público

Francisco Longo

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Governador do Estado José Serra Secretário de Gestão Pública Sidney Beraldo FUNDAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO-FUNDAP Diretora Executiva Neide S. Hahn Coordenação editorial Carlos H. Knapp Tradução Ana Corbisier Lucia Jahn Luis Reyes Gil Paulo Anthero Barbosa Revisão Helena Jansen Revisão técnica Pedro Anibal Drago Sandra Souza Pinto Capa Cristina Penz Ilustração da capa baseada na escultura "Le Chariot" (1950), de Alberto Giacometti Editoração eletrônica Ricardo Serraino Fevereiro/2007 © 2004 by Ediciones Paidós Ibérica, S.A. Reprodução proibida sem a expressa autorização da Fundap. Dados Internacionais de Catalogação da Publicação (CIP) (Centro de Documentação da Fundap, SP, Brasil) Longo, Francisco Mérito e flexibilidade: a gestão das pessoas no setor público / Francisco Longo; tradução Ana Corbisier, Lucia Jahn, Luis Reyes Gil, Paulo Anthero Barbosa; revisão Helena Jansen; revisão técnica Pedro Anibal Drago, Sandra Souza Pinto. - São Paulo: FUNDAP, 2007 246 p. Tradução de: Mérito y flexibilidad: la gestión de las personas en las organizaciones del sector público. ISBN 978-85-7285-102-2 1. Administração de pessoal. 2. Administração de pessoal - Setor público. 3. Gestão de pessoas - Setor público. I. Fundação do Desenvolvimento Administrativo - Fundap. II. Título. CDD - 360.1

EDIÇÕES FUNDAP Rua Cristiano Viana, 428 05411-902, São Paulo, SP Telefone (11) 3066 5584 Fax (11) 3081 9082 livraria@fundap.sp.gov.br

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Para Alejandro e Alberto Longo

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SUMÁRIO Agradecimentos Apresentação da edição brasileira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1. A gestão das pessoas nas sociedades contemporâneas. . . . 23 2. O que o emprego público tem de diferente. A função pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3. Gerir pessoas no setor público: um sistema integrado de valor estratégico . . . . . . . . . . . . . . . 77 4. Os grandes subsistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5. As tendências de reforma da gestão das pessoas nas democracias avançadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 6. Dirigentes públicos profissionais: por que, para que e como . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 7. Os desafios do futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Epílogo: mérito e ﬂexibilidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 Bibliografia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

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AGRADECIMENTOS Como autor deste livro, tenho uma dívida de gratidão para com muitas pessoas. Entre elas está antes de mais nada uma longa lista de gestores públi- cos que participaram dos programas do IDGP da Esade1 nos quais exerci a docência. Tenho consciência de ter recebido, deles, estímulos e ensinamen- tos muito valiosos. Devo mencionar também os governadores e dirigentes que confiaram na minha capacidade de consultor e assessor ao longo destes anos. E também os meus alunos de nove promoções de MBA da Esade, que ano após ano desafiaram minha capacidade para formar gestores de pessoas. As coisas que aprendi com todos eles contribuíram para filtrar minhas percepções, aproximar à realidade os meus pontos de vista e melhorar minha habilidade para comunicálos. Esade, a instituição em que desenvolvo meu trabalho há mais de dez anos, deve ser especificamente destacada neste parágrafo. Sua configuração aberta e horizontal, que oxalá seja capaz de conservar durante muito tempo, proporcionou-me o ambiente estimulante e de cooperação, necessário a todo o trabalho intelectual, e o contato com as pessoas cuja contribuição generosa foi básica para o meu crescimento profissional. Sua cultura humanista e plural facilitou o engate de minhas convicções com os valores próprios do ambiente organizacional em que trabalho. Sou consciente do privilégio que isso significa. Nesse ponto, dirijo minha gratidão a Lluís Pugès, o diretor que me contratou, e a Carlos Losada, que um dia me sugeriu a incorporação e depois, com a responsabilidade atual de diretor geral, manteve sua confiança em mim. Dentro do Esade, recebi dos meus companheiros do Instituto de Direção e Gestão Pública numerosas contribuições e uma influência que, sem dúvida, se traduzem naquilo que este livro terá de mais valioso. Em especial a freqüente colaboração na docência, na pesquisa e na consultoria de Koldo Echebarría, hoje licenciado, foi uma importante influência para configurar a minha forma de entender a gestão pública, como também o foi o estreito contato profissional que mantive esses anos com Xavier Mendoza, Alfred Vernis, Albert Serra e o já citado Carlos Losada. Também expresso meus agradecimentos a Manolo Férez, Rafa Jiménez Asensio, Pere Puig, Manel Peiró, Enric Colet, Roberto Quiroga,

NT: IDGP é o Instituto de Dirección y Gestión Pública, instituição da Esade (Escuela Su- perior de Administración de Empresas), uma das dez mais prestigiosas Business Schools da Europa.

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Sam Husenman, Tamyko Ysa, Eduard Gil, Joat Henrich, Cristina Navarro e as demais pessoas que colaboram com o IDGP. Alguns colegas do departamento de Direção de Recursos Humanos da Esade leram trechos do manuscrito e me passaram seus valiosos comentários. É o caso de Carlos Obeso e de Ricard Serlavós, a quem devo um reconhecimento especial por ser o inspirador do modelo de gestão de recursos humanos que adotei na época, apliquei e desenvolvi nos últimos anos e que, adaptado à gestão pública, apresento neste livro. A relação de trabalho com outras pessoas do mundo acadêmico proporcionou-me valiosas referências e comentários que beneficiam o livro. Nesse ponto, devo citar Joan Subirats e toda a equipe do IGOV da Universidade Autônoma de Barcelona; Manuel Villoria, do Instituto Universitário Ortega y Gasset; Manuel Zafra e Frederico Castillo, do CEMCI de Granada; Miguel Sánchez Morón, da Universidade de Alcalá de Henares; Alberto Palomar, da Universidade Carlos III; Carlos Vignolo, da Universidade do Chile; Regina Pacheco, da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo; e Oscar Oszlak, da Universidade de Buenos Aires. Agradeço também a Michael Barzelay, da London School of Economics, e a Sonia Ospina, da New York University, pelos comentários sobre um material prévio em que apoiei uma parte do livro. Considero a experiência de dirigente público, no meu caso, como uma fonte decisiva para o crescimento pessoal e profissional. Em particular, os oito anos de trabalho na municipalidade de Barcelona foram para mim uma au- têntica escola de gestão pública, sem a qual este livro não teria sido possível. A coincidência entre o período de desenvolvimento do projeto olímpico de 1992 e uma etapa de transformação urbana sem precedentes, liderada pelo governo da cidade, fez daqueles anos uma experiência difícil de se repetir. Eram muitos os que comigo faziam parte da equipe do prefeito Pasqual Maragall e me proporcionavam úteis aprendizados. Na impossibilidade de nomeá-los, recor- ro a um agradecimento genérico dirigido a todos. Personalizarei esta menção em Albert Galofré, com quem ainda compartilhei, depois daquela experiência, muitas horas de consultoria e amizade. Diversos trabalhos encomendados durante os últimos anos pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento me proporcionaram marcos de estudo e experiências que contribuíram para enriquecer várias partes do livro. Em particular, a elaboração de um marco analítico para a avaliação de sistemas de serviço civil e o acompanhamento de sua aplicação nos diagnósticos institucionais de uma vintena de países da América Latina e do Caribe me brindaram com excelentes e raras oportunidades para contrastar os modelos conceituais utilizados.

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AGRADECIMENTOS

Recebi do Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais das Nações Unidas e do Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento o pedido de elaborar um anteprojeto da Carta Ibero-Americana da Função Pública e de defendê-lo, como relator, perante a Conferência de Ministros de Administração Pública e Reforma do Estado, em junho de 2003, em Santa Cruz de la Sierra (Bolívia). Essa tarefa me obrigava a sintetizar e enquadrar em formato peculiar as minhas concepções básicas sobre a gestão pública do emprego e das pessoas, a fim de torná-las acessíveis a diferentes ambientes institucionais e susceptíveis de serem compartidas por diferentes governos. A aprovação da Carta pela cúpula dos chefes de estado e de governo e sua conversão em documento oficial da ONU pela Assembléia Geral são os primeiros resultados, que espero sejam seguidos por iniciativas de aplicação de seus princípios nos países da comunidade ibero-americana. Em todo caso, é justo que eu faça constar aqui minha gratidão às instituições que confiaram em mim para esse trabalho. Carmen, minha mulher, revisou o manuscrito, como faz habitualmente, tratando de polir minha linguagem. Sou grato a ela por isso e, principalmente, por tantas outras coisas.

APRESENTAÇÃO DA EDIÇÃO BRASILEIRA Escrevo estas linhas de apresentação quando acaba de se celebrar, em Barcelona, um seminário internacional, auspiciado pelo CIDOB2, sobre a profissionalização do emprego público na América Latina. Com Carles Ramió, meu colega da Universidade Pompeu Fabra, tive o prazer de co-dirigir o seminário, que contou com a participação de reputados especialistas de ambos os lados do Atlântico. Durante as sessões, como não poderia deixar de ser, os dois grandes temas que dão título a este livro, mérito e flexibilidade, assim como a relação entre ambos, foram profundamente abordados e discutidos de ângulos diversos, dando lugar a pontos de vista às vezes antagônicos. Retive especialmente dois dos temas de debate e me permito comentá-los resumidamente aqui. O primeiro centra-se na idéia de mérito; mais especificamente, em suas dimensões formal e substantiva, e na conveniência de distingui-las entre si.

NT: CIDOB: Centro de Investigación de Relaciones Internacionales y Desarrollo. Centro de Pesquisa de Relações Internacionais e Desenvolvimento.

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Freqüentemente, o mérito, enquanto atributo do emprego público, é pensado fundamentalmente na primeira dessas dimensões. Assim concebido, um sistema de mérito converte-se num conjunto de garantias formais cujos efeitos benéficos se produziriam - diríamos com fraseologia jurídica - erga omnes, ou seja, projetando-se para o exterior dos governos e organizações públicas e pensando nas necessidades da sociedade em seu conjunto. Uma vez que a sociedade necessita de administrações compostas por profissionais capazes de emitir decisões conformes com a legalidade e protegidas contra a captura e a corrupção, a criação dessas garantias é imprescindível. Entretanto, para dentro das organizações, isto é, para o governante ou o dirigente público, essas garantias operam basicamente como limitações, como condicionamentos de suas decisões de manejo do emprego público que restringem sua margem de decisão discricional. A partir disso é fácil concluir que essas limitações podem comprometer a eficácia das decisões e processos de gestão das pessoas e que precisam, por isso, ser compensadas por políticas flexíveis que restabeleçam um equilíbrio adequado. Nesta perspectiva, mérito e flexibilidade se situariam no marco de um trade off, de um dilema fundamental que confronta os requisitos de profissionalidade da ação pública, de um lado, com sua pretensão de eficácia, de outro, de tal modo que os avanços em um campo significassem retrocessos no outro e vice-versa. No meu entender, a questão muda de modo fundamental se abordarmos a noção de mérito por sua dimensão material e substantiva. Nessa aproximação, as garantias do mérito protegem a profissionalidade da administração porque conseguem que as decisões de manejo do emprego público persigam e assegurem a idoneidade das pessoas, isto é, o mais alto grau de adequação de todas suas capacidades (de suas competências, diríamos no jargão atual dos recursos humanos) para o desempenho das tarefas que devem cumprir. Para conseguir essa idoneidade, os instrumentos de gestão devem garantir adequadamente a busca, a escolha, o estímulo e a recompensa dos melhores em cada caso. Deste ponto de vista, as decisões sobre o emprego devem ser meritocráticas nos governos e organizações do setor público para proteger os cidadãos e os mercados da arbitrariedade e da corrupção. Razões semelhantes recomendam os ajustes meritocráticos também em outros tipos de organiza- ção, inclusive nas empresas do setor privado, para produzir os resultados almejados pelas estratégias e objetivos de cada uma. Quando contemplamos o mérito dessa forma, a profissionalidade dos servidores públicos deixa de ser vista como uma limitação à eficácia dos governos e se converte, pelo contrário, em seu pré-requisito. A superação do saque, do clientelismo e da apropriação de setores e sua substituição por modelos me-

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ritocráticos de emprego público não produzem unicamente maior segurança jurídica nas sociedades que realizam essas mudanças, mas também mais eficá- cia, eficiência e efetividade em bancos centrais, na fiscalização de arrecadação de tributos, nas polícias, nos hospitais e nos serviços sociais. A relação entre mérito e flexibilidade deixa de ser de confronto. Na realidade, se desejarmos al- cançar a idoneidade das pessoas nos contextos contemporâneos, precisaremos de fórmulas cada vez mais flexíveis no acesso, na carreira, na capacitação e na recompensa; e essa flexibilidade reforçará, em lugar de debilitar, a dimensão meritocrática do emprego público. O segundo dos temas mencionados, não muito distante deste, nos introduz mais uma vez no que Bresser Pereira3 denominou "a questão da seqüência". Em muitos foros continua viva a idéia, a meu ver falaciosa e ademais desmentida pelos fatos, de que na América Latina os esforços reformadores devem se concentrar na construção de burocracias weberianas para, depois, num futuro indeterminado, incorporar as reformas flexibilizadoras da gestão de recursos humanos que hoje constituem moeda comum no primeiro mundo. É fácil notar que essa visão se apóia na aproximação formalista da idéia de mérito que acabamos de discutir. Na obra citada, o ilustre político e acadêmi- co brasileiro argumenta vigorosamente contra esse discurso. De minha parte, depois de concordar com ele, remeto-me modestamente ao epílogo deste livro em que se acha uma argumentação sobre esse ponto. Na minha opinião, ela é substancialmente válida. Como se deduz dos parágrafos anteriores, as convicções que me levaram a escrever "Mérito e Flexibilidade" continuam vivas, no substancial, no momen- to de sua publicação em língua portuguesa no Brasil. Não é preciso mencionar que esse fato é para mim motivo de profunda satisfação, que agradeço muito sinceramente à Fundap e, em especial, ao estímulo da minha admirada amiga Evelyn Levy. Ao longo dos últimos anos, desde meus primeiros seminários na ENAP de Brasília, têm sido freqüentes os encontros com acadêmicos e gestores públicos brasileiros com os quais sempre encontrei um alto grau de sintonia, tanto nas preocupações como também, quase sempre, nos enfoques. Também no Brasil a modernização da gestão dos recursos humanos se encontra sistematicamente entre os grandes temas de qualquer agenda de reforma da gestão pública. Nós a encontramos quando revisamos o modelo de

Bresser Pereira, L. C., Democracy and Public Management Reform. Building the Republi- can State. Oxford University Press, 2004.

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gestão do PPA4 na esfera federal, quando acompanhamos a experiência de gestão dos serviços assistenciais e culturais por meio das organizações sociais do Estado de São Paulo ou quando analisamos as carreiras e a avaliação do desempenho nessa apaixonante experiência de reforma conhecida como "Cho- que de Gestão", em Minas Gerais. Ela está igualmente presente nas principais preocupações dos secretários de gestão reunidos nessa importante plataforma de inovação e reforma institucional que é o Consad5. Também no Brasil, os temas relativos aos recursos humanos são, com freqüência, os mais resistentes a reformas; aqueles em que são mais habituais as percepções de insatisfação com o logrado. Nada que revele características idiossincráticas dos contextos institucionais brasileiros, mas sim, como este livro pretende evidenciar, traços comuns das tentativas de melhorar a gestão pública das pessoas em qualquer lugar e circunstância. Para o bem ou para o mal, o comportamento humano nas organizações é uma variável sobre a qual é difícil influir. Ao mesmo tempo, exercer essa influência constitui uma questão central para a eficácia, eficiência e efetividade das organizações, que se acentua nos serviços públicos e que, portanto, se torna irrenunciável para os inovadores e reformadores da gestão pública. A todos eles, felizmente numerosos no Brasil, é dedicada em primeiro lugar a edição deste livro em português. Oxalá lhes seja útil. Barcelona, janeiro de 2007 Francisco Longo

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PPA, Plano Plurianual instituído no governo Fernando Henrique Cardoso. Consad: Conselho Nacional de Secretários de Estado de Administração.

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INTRODUÇÃO "É mais importante conhecer os temperamentos e características das pessoas que os das ervas e das pedras. Esta é uma das coisas mais sutis da vida: os metais se conhecem pelo som e as pessoas pelo que dizem. As palavras demonstram a retidão, mas os fatos muito mais ainda. São necessários, em grau máximo, reflexão, observação e capacidade crítica." Baltasar Gracián, Oráculo Manual y Arte de Prudencia, 1647 Mais de vinte e cinco anos de dedicação à gestão pública, na administra- ção e no mundo acadêmico, foram fortalecendo minha convicção da impor- tância crucial do fator humano como chave para explicar os êxitos e fracassos dos governos e das organizações do setor público. Na condição de dirigente, experimentei na primeira pessoa o caráter crítico do comportamento humano nas organizações, seu extraordinário peso nos resultados de qualquer iniciativa ou projeto, e também a complexidade de suas motivações, a fluidez e pluralidade dos fatores que o influenciam, o quanto é árdua a tarefa de decifrar as origens e procurar as respostas aos problemas que afetam as pessoas no trabalho. Tenho experimentado a dificuldade adicional que o ofício de gerir pessoas traz implícito nos ambientes públicos; a ambigüi- dade das prioridades, seu caráter mutável, a brevidade dos ciclos políticos, a reticência para medir e avaliar, o peso imenso da inércia, as numerosas limita- ções legais e, principalmente, as restrições intangíveis de natureza cultural. Como docente, o prolongado contato com dirigentes públicos nos programas do Instituto de Direção e Gestão Pública (IDGP) do Esade tornou-me consciente tanto do interesse com que são abordadas as questões relacionadas ao fator humano, como do déficit de preparação específica que pode ser constatado na maioria dos casos. Os conhecimentos e habilidades relacionados com a gestão das pessoas não são normalmente levados em conta entre os requisitos de capacitação exigidos para exercer responsabilidades de direção no setor público. Este fato não impede que, às vezes, nos intercâmbios que caracterizam a formação para dirigentes, aflorem as boas práticas, os casos de sucesso e as experiência inovadoras. Em geral, não obstante, a percepção dominante entre os gestores públicos combina a crítica dos modelos de gestão existentes com uma aguda sensação, próxima do desalento ou do ceticismo, a respeito de como é difícil mudá-los.

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A experiência como consultor de governos e organizações públicas ratificou para mim muitas destas percepções e as tornou extensivas a diferentes países e ambientes institucionais. Hoje a gestão do emprego público e das pessoas que fazem parte dele preocupa cada vez mais aqueles que dirigem as organizações e os sistemas multiorganizacionais do setor público. A demanda de idéias, estratégias, metodologias e instrumentos que permitam melhorá-la cresceu de modo significativo. Foi ficando evidente que as mudanças legais, as reestruturações organizacionais e a modernização tecnológica, embora sejam importantes, não são suficientes para mudar em profundidade o funcionamen- to das organizações públicas. A verdadeira mudança é aquela que consegue penetrar nas mentes dos indivíduos e transferir-se para suas condutas. O olhar se volta conscientemente para as pessoas e é, na maioria das vezes, um olhar de interrogação, dúvida e perplexidade. Em suma, melhorar a gestão das pessoas é visto em nossos dias como um dos desafios principais da gestão pública e, ao mesmo tempo, como o que enfrenta maiores obstáculos e resistências. Dessa dupla convicção sobre a importância e a dificuldade desse empenho nasce este livro.

A QUEM SE DIRIGE ESTE LIVRO E COMO PRETENDE FAZÊ-LO Este é um livro sobre gestão pública, o que quer dizer no mínimo duas coisas. A primeira, que ele assume a orientação pluridisciplinar que caracteriza a referida perspectiva e incorpora, sem complexos, contribuições e enfoques próprios da economia, do direito, da ciência política, da sociologia e de outras disciplinas científicas. A segunda, que ele se fundamenta numa noção ampla do management, que vai além da mera importação de técnicas nascidas no mundo empresarial privado. A gestão pública modula seu instrumental analí- tico partindo da especificidade do público e incorpora não só modelos teóricos e ferramentas, mas também um conjunto de valores necessários para o bom funcionamento e a renovação dos sistemas públicos e suas organizações. O livro tem uma pluralidade de destinatários: os primeiros são os dirigentes públicos, no sentido mais amplo da expressão. Incluímos aí todas as pessoas que assumem, nas organizações do setor público, responsabilidades que compreendem a direção de equipes humanas; desde aqueles que, no vértice estratégico das administrações, adotam decisões que afetam milhares de empregados, até aqueles que gerenciam pequenos centros ou serviços dotados de poucas pessoas. Todos eles - seus objetivos, problemas e preocupações - têm sido a principal referência inspiradora deste trabalho.

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INTRODUÇÃO

O livro pretende ser também útil para aqueles que se ocupam da administração pública a partir da reflexão acadêmica ou da consultoria, assim como esperamos - para aqueles que o fazem a partir da política ou do sindicalismo. Pode igualmente ser proveitoso para os empregados públicos e para os jovens que aspiram fazer da gestão pública sua profissão e desejam melhorar seu conhecimento sobre uma parcela básica dela. Não fica descartado, inclusive, que possa captar o interesse de outros públicos. Afinal, fala de questões que acabam afetando a vida da maioria. Há tempos estou convencido de que a modernização da gestão pública geralmente se produz quando seus temas saem do círculo restrito dos especialistas e passam para a esfera do debate público. Acredito que qualquer cidadão interessado no funcionamento das organizações públicas encontrará nestas páginas algumas reflexões úteis, quer concorde com elas ou não. Embora minha experiência tenha sido gestada principalmente no ambiente institucional espanhol, e este fato se transfira inevitavelmente para o que escrevo, o livro não foi produzido pensando apenas no leitor desse País. Ao contrário, tenho tentado fazer com que as análises e reflexões sejam, no fundo e na forma, acessíveis e úteis a leitores de outras latitudes. Como poderá comprovar quem siga adiante, tanto os modelos conceituais como os referenciais utilizados caracterizam-se por uma vocação de universalidade e uma orien- tação comparada. Em particular, teve-se presente a todo momento a possível utilidade do livro para os leitores latino-americanos. A freqüência e intensidade dos contatos com governos e organizações públicas da Ibero-América ao longo dos últimos dez anos tornaram-me particularmente sensível à maneira de tratar a questão pública que caracteriza essa parte do mundo, tão distante e tão próxima. A probabilidade de que este livro seja de interesse será tanto maior quan- to mais aberto à mudança for o espírito com que se empreenda sua leitura. No IDGP da Esade adotamos como sinal de identidade um compromisso com os inovadores do setor público. Este compromisso está presente no livro, que incorpora nossa crença na questão pública, em seu papel insubstituível para o bem-estar e o progresso de nossas sociedades, mas também no seu imenso potencial de melhora, imprescindível para adaptar-se às exigências de uma demanda social intensa e mutante. O livro aborda um assunto de especial complexidade. Há questões para as quais o desenvolvimento científico e tecnológico acabou criando protocolos de respostas predeterminadas. As incidências relacionadas à gestão das pessoas costumam pertencer, ao contrário, àquela categoria de problemas que Schumacher chama de divergentes; aqueles que, quanto mais conhecimento especializado incluem, mais soluções possíveis admitem. Além disso, em matéria de

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recursos humanos, essas soluções são quase sempre a médio ou longo prazo, o que obriga a adotar decisões cujo êxito ou fracasso não pode ser verificado imediatamente. Por outro lado, as questões que afetam as pessoas e seu trabalho costumam ser objeto de pontos de vista diferentes, que refletem a diversidade de interesses e valores dos grupos humanos afetados. O conflito com freqüência faz parte da situação. A necessidade de harmonizar na medida do possível as preferências e expectativas de uns e outros obriga a assumir uma vi- são não dogmática das coisas ou, o que dá no mesmo, um enfoque contingente das respostas. O peso do contexto, do situacional, é determinante, o que reduz o valor prescritivo do precedente e obriga a investir em diagnóstico. A capacidade para ler adequadamente cada realidade concreta, com as singularidades e matizes que lhe são inerentes, é uma condição do sucesso. Toda esta complexidade normalmente aumenta nos ambientes públicos pelo peso que a dimensão política tem neles. A gestão pública das pessoas é um território intrincado, onde é fácil perder-se. Este livro pretende fornecer elementos de orientação que tornem mais fácil transitar por esse território, mas não a qualquer preço. Não quisemos oferecer ao leitor uma viagem organizada, daquelas que levam a passar de um ponto a outro através de um itinerário préfixado, tornando mais cômoda a vida do viajante à custa de selecionar para ele umas poucas porções de realidade e apresentá-las superficialmente. Optou-se de forma deliberada por outro enfoque: aquele que tenta apresentar as coisas em toda a sua complexidade, procurando ao mesmo tempo oferecer as pistas e referências possíveis para facilitar uma leitura adequada da realidade nos diferentes contextos. Assim, o livro é mais uma bússola ou, quando muito, um mapa, uma carta de navegação, que o viajante-leitor deverá usar segundo suas circunstâncias e conveniência.

O QUE O LIVRO CONTÉM E COMO FOI ORDENADO Meu objetivo principal ao empreender a tarefa de escrever este livro era apresentar o modelo global de gestão pública das pessoas que venho utilizando e aplicando há anos na docência, na pesquisa e na consultoria, para projetar depois sobre ele uma análise das principais tendências de mudança que as organizações do setor público enfrentam em nossos dias. Na hora de fazer isso, deparei-me com a necessidade de contextualizar este propósito num quadro mais amplo: o da gestão das pessoas no setor público, qualquer que seja a natureza destas, isto é, incluindo entre elas, de modo bem destacado, as empresas e organizações do setor privado.

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INTRODUÇÃO

A essa finalidade foi dedicado o capítulo 1, cujo objetivo é oferecer uma panorama geral, obrigatoriamente sintético, dos aspectos e tendências apresentados pela gestão dos recursos humanos nas sociedades atuais. Para chegar a esse ponto, foi necessário abordar primeiro uma série de mudanças cuja natureza, de algum modo, faz com que precedam a gestão como tal; nos últimos anos elas transformaram substancialmente o universo do trabalho humano, tanto em sua dimensão formal como nos elementos intangíveis que fazem parte da relação de emprego. Portanto, em linhas gerais, descrevemos esse cenário cheio de paradoxos e claros-escuros, para, a partir dele, explorar as principais orientações que podem ser reconhecidas como tendências de fundo de nossa época, tanto na literatura da gestão como na prática empresarial. A noção de flexibilidade, característica das abordagens contemporâneas à gestão das pessoas, aparece aqui pela primeira vez e nos acompanhará ao longo de todo nosso percurso posterior. A introdução a esses conteúdos nos obrigava, por sua vez, a entrar na exploração do que o emprego público tem de específico. A pergunta é: em que se apóiam, na realidade, os aspectos singulares, as diferenças que fazem com que as mudanças e as orientações de gestão mencionadas no primeiro capítu- lo cheguem de forma distinta ou matizada às organizações do setor público? Desta questão vamos nos ocupar no capítulo 2, que apresenta e desenvolve a noção de função pública (tratada expressamente como sinônimo de "serviço civil", termo mais usado em certas latitudes). Elucidar o que é e o que não é função pública nos parecia imprescindível para precisar até que ponto a gestão do emprego público e das pessoas que o integram deve ser entendida como um território singular. É aqui que aparece e é desenvolvida a idéia do mérito e da necessidade de garanti-lo para tornar possível a existência de administrações profissionais. O profissionalismo da administração pública é um atributo exigido tanto pela segurança jurídica como pela eficácia dos serviços públicos, e requer um conjunto de arranjos institucionais que a preservem e a protejam. Determinar onde termina neles a proteção dos bens de interesse geral e onde começa a dos privilégios corporativos dos funcionários será uma questão que teremos que elucidar em cada caso. Nesse capítulo é examinada a natureza distinta desses arranjos em diferentes países e ambientes, e são apresentados assim os traços básicos dos diferentes modelos de função pública. Este parecia o ponto adequado para expor o modelo de gestão que estamos propondo. A isso dedicamos o capítulo 3. Nele, definimos a gestão dos recursos humanos como um sistema integrado, colocado a serviço da estraté- gia organizacional, cujo objetivo é produzir resultados que estejam de acordo

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com ela. Conseguir essa sintonia estratégica é particularmente complicado nos ambientes públicos, cujas características de ambigüidade e instabilidade conduzem ao "dilema da estratégia", que abordamos neste ponto - e que constitui sem dúvida o principal obstáculo que o gestor público encontra em sua tarefa. Por outro lado, falar de resultados obriga-nos a precisar primeiro o alcance da noção e a explorar depois os elementos que relacionam as pessoas com os resultados. As políticas e práticas de gestão das pessoas produzem resultados graças a seu impacto sobre duas variáveis principais: o dimensionamento dos recursos humanos, de um lado, e o comportamento dos indivíduos, de outro. Por sua vez, a influência sobre esta segunda variável - a conduta das pessoas no trabalho - se desenvolve por meio da gestão de dois fatores básicos: as competências das pessoas e sua vontade de esforço ou motivação. São desenvolvidas nesse capítulo todas estas noções, inseridas nos cenários característicos da gestão pública, e, por último, são descritos, também a partir dessa perspectiva, os principais fatores situacionais que exercem influência em tudo isso. A apresentação do modelo continua no capítulo 4, que o desenvolve por meio da apresentação de sete subsistemas básicos: os de planejamento, organização do trabalho, gestão do emprego, desempenho, compensação, desenvolvimento e relações humanas e sociais. Foi acrescentada uma parte dedicada à organização da função de recursos humanos. Para cada um desses subsistemas, descreve-se em primeiro lugar seu objetivo ou finalidade fundamental, e depois detalham-se as relações existentes com os demais subsistemas, seguindo a orientação integrada à que fizemos referência. A seguir, identificam-se os processos e práticas nos quais eles se desdobram para alcançar suas finalidades. Foi incorporada para cada subsistema uma relação de pontos críticos, enunciados como proposições de boa prática em cada um dos campos abordados, que pode ser utilizada como instrumento de comparação na análise e avaliação de experiências concretas de gestão. Finalmente, foram incluídas considerações específicas que a análise de cada subsistema deve levar em conta. Depois de apresentado o modelo de gestão, o passo seguinte é identificar as tendências de mudança que estão sendo produzidas nos sistemas e organi- zações do setor público de nossa época. As últimas duas décadas foram o cená- rio de numerosas transformações na gestão pública das pessoas, especialmente nos países do mundo desenvolvido. Dessas reformas, cujo alcance e profundidade têm sido bastante desiguais, assim como das dinâmicas abertas por elas, ocupamo-nos no capítulo 5. De novo, o lema da flexibilidade nos aparece aqui como um fio condutor de boa parte das orientações de mudança. Para apresen- tálas, começamos descrevendo o diagnóstico que lhes deu fundamento, cujos conteúdos se inserem nas orientações próprias do discurso pós-burocrático

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INTRODUÇÃO

ou gerencialista da chamada "nova gestão pública". Abordamos depois o sentido das mudanças, detalhando as estruturas e políticas que têm sido objeto preferencial das transformações, assim como a direção e o alcance destas nos diferentes cenários institucionais, e concluímos com uma série de reflexões a título de balanço. Algumas das mudanças identificáveis nas reformas mencionadas convergem para um tema ao qual, por sua especial importância para a gestão pública contemporânea, demos um tratamento diferenciado. Trata-se do surgimento, desenvolvimento e consolidação da gerência pública ou direção pública profissional. Dedicamos a esse tema o capítulo 6, no qual, depois de descrever o fenômeno e seu significado, no contexto das reformas da gestão pública antes apontadas, fazemos nosso o modelo de exercício da função dirigente divulga- do por Mark Moore e seus colegas da Kennedy School de Harvard, e tentamos definir as bases por meio das quais ele pode ser incorporado ao desenho institucional dos sistemas públicos. Apresentamos para isso um quadro de responsabilidade voltado para a direção pública, integrado por quatro elementos básicos: um âmbito discricionário, um sistema de controle e prestação de contas, um regime de prêmios e sanções, e um conjunto de valores de referência. Abordamos em seguida a nada fácil tentativa de identificar um espaço dirigente profissional, o que nos leva a explorar a delimitação entre cargos políticos e dirigentes, para o que propomos um modelo contingente baseado na análise de quatro variáveis básicas. O capítulo termina com uma reflexão a respeito das áreas nas quais se deveria intervir para alcançar um grau aceitável de institu- cionalização da gerência pública. O capítulo 7 e último é dedicado à identificação dos principais desafios oferecidos atualmente pela gestão das pessoas nas organizações do setor público. Isso obriga a examinar, de saída, uma das situações possíveis: a de uma eventual minimização progressiva do emprego público como conseqüência da tendência de privatizar a gestão dos serviços públicos, o que sem dúvida tira- ria importância dos esforços voltados para reformá-lo. Descartada essa opção, e argumentada a necessidade decorrente de investir na melhora dos sistemas públicos de gestão do emprego e dos recursos humanos, abordam-se alguns eixos prioritários de intervenção, ordenados pelos diferentes subsistemas que foram descritos anteriormente. Alude-se depois à mudança nas regras do jogo, tanto formais como informais, que essas mudanças exigem. Por último, inclui- se uma parte destinada a explorar os desafios do futuro, passando em revista primeiro as competências que será necessário incorporar e desenvolver nos sistemas públicos, para concluir enunciando os temas que estão convocados a configurar a agenda dos próximos anos.

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O livro finaliza com um breve epílogo para onde convergem dois grandes eixos, em torno dos quais se dá a reflexão de fundo, ou seja, os dois atributos essenciais que, a nosso ver, devem ser incorporados por qualquer sistema público de gestão das pessoas: mérito e flexibilidade. A idéia que articula esta reflexão final é que ambos os componentes devem ser tratados como dois princípios condutores complementares que, longe de competir entre si, se reforcem reciprocamente. Como ler este livro? Para quem disponha de tempo e interesse, a recomendação é que o faça pela ordem em que acabamos de apresentar o conteúdo. Afinal, é a forma pela qual organizamos nossas idéias e construímos o discurso subjacente aos diferentes temas. No entanto, não é a única maneira possível de fazê-lo e, portanto, sugerimos outras opções. O leitor interessado em conhecer imediatamente o marco conceitual em que se assenta nossa visão do assunto pode começar a leitura diretamente pelo capítulo 3 e completá-la com a do 4. A partir daí, fica a seu critério, se desejar, selecionar, nos demais capítulos que integram o sumário, aquelas matérias que despertem especialmente seu interesse, sem que a ordem em que o faça acarre- te, a nosso ver, maiores problemas de compreensão. Por sua vez, os leitores cujo interesse principal prescinda dos aspectos mais teóricos e se concentre nas tendências de mudança no emprego público, podem começar pelo capítulo 5, continuar com a primeira parte do 6 - a que apresenta a eclosão da administração pública - e terminar com o 7. Se dispu- serem de um pouco de tempo, provavelmente lhes será útil ler antes o primeiro capítulo, destinado, como dissemos, a situar as mudanças num contexto mais amplo que o do setor público em sentido estrito. Em todo caso, se um leitor, qualquer que seja a seqüência escolhida, de- seja aprofundar a noção de mérito, que é, como temos dito, um dos elementos básicos de qualquer sistema de gestão pública das pessoas nos estados democráticos de direito, encontrará no capítulo 2 os modelos conceituais e os argumentos correspondentes.

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1. A GESTÃO DAS PESSOAS NAS SOCIEDADES CONTEMPORÂNEAS Este primeiro capítulo destina-se a apresentar um panorama geral das principais tendências atuais da gestão do emprego e dos recursos humanos. O propósito é caracterizar a situação global em que hoje se situa o emprego público, cuja gestão constitui a reflexão principal do livro. Os aspectos e as orientações aqui descritos pretendem, portanto, servir de referência ou de contraponto a esse assunto central. A necessidade de apresentar uma realidade multifacetada e complexa num espaço limitado obriga a desenhar este pano de fundo com uma técnica de grandes traços, ou seja, a dar prioridade à síntese em lugar da profundidade analítica, à concisão em vez da riqueza expositiva. Tudo isso priva inevitavelmente o resultado de desenvolvimentos e de matizes que teriam exigido uma extensão maior.

A NOVA PREEMINÊNCIA DAS PESSOAS Entre os numerosos trabalhos que nos últimos anos tratam de interpretar as mudanças sociais, tentando vislumbrar o futuro das sociedades e de suas organizações, seria difícil encontrar algum que não tenha destacado o valor do fator humano. Na nossa época, pelo menos para aqueles que escrevem sobre ela, as pessoas importam. Desde a sobrevivência ou o crescimento empresarial até a própria competitividade das nações, os grandes objetivos de qualquer projeto coletivo contemporâneo parecem depender em boa medida da correta provisão, desenvolvimento e utilização do capital humano. A preeminência das pessoas é destacada por abordagens de caráter muito diferente. Os enfoques quantitativos costumam colocar ênfase na magnitude do investimento e na necessidade de garantir taxas de retorno adequadas. As abordagens qualitativas sublinham mais a conexão dos recursos humanos com a produção de vanta- gens competitivas, destacando seu vínculo com o desenvolvimento do conhecimento, a inovação tecnológica e a gestão da complexidade; fatores, todos eles, determinantes do sucesso das empresas e das sociedades atuais. Os livros e revistas de management repercutem esta coincidência e têm sido o veículo de uma abundante produção teórica que revalorizou a gestão das pessoas, entronizando-a entre as práticas empresariais de valor estratégico. A importância do ativo humano tem fundamentado orientações de mudança que

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atravessam a estrutura da empresa em todas as direções. Para cima, aumentando as opções básicas relacionadas com as pessoas no nível das decisões estra- tégicas. Para os lados, produzindo transferências de responsabilidade a partir das unidades especializadas até a linha de comando. Para baixo, por meio de processos de delegação (empowerment) destinados a incrementar o poder de decisão nos níveis em que se produz a interação com o mercado. Paralelamen- te, e congruentemente com tudo isso, as políticas de pessoas se orientam para a gestão do talento e o compromisso dos indivíduos. Dispor dos melhores a cada momento e alinhar seus objetivos vitais com os da empresa passam a ser os objetivos centrais. Sem dúvida, em toda esta explosão há influências da moda, como tantas vezes ocorre no mundo da gestão empresarial. Com freqüência, as invocações retóricas da importância das pessoas maquiam apenas práticas de gestão que as desmentem contundentemente. Perto de nós, o número de pessoas em trabalho precário e em aposentadoria antecipada e prematura seria uma mostra disso. O desperdício desse ativo humano supostamente estratégico é ainda mais evidente nos abundantes exemplos de redução de pessoal ou downsizing que nos últimos anos têm proliferado em muitas empresas do mundo desenvolvido. Freqüentemente, tais processos têm sido menos uma resposta a situações de crise, ou medida de estrito saneamento de custos, e mais a conseqüência de sucessivas operações de reengenharia destinadas à eliminação de qualquer aparência de gordura, resultante das cifras de pessoal. São fatos que deixam patente o sucesso conseguido por uma visão de "empresa flexível", que interioriza uma obsessão por converter todas as pessoas, e a todo momento, em custo variável. A vinculação dos incentivos (compensação, carreira etc.) da alta direção das empresas à rentabilidade econômica a curto prazo, característica da filosofia de gestão que coloca ênfase na "criação de valor para o acionista", ou a utilização de técnicas contábeis EVA (Valor Econômico Agregado), que ponderam nos resultados o custo de oportunidade dos ativos fixos utilizados, criaram nos gestores a tendência a evitar qualquer investimento de caráter estrutural (Cappelli e outros, 1997, p. 38 e seguintes.), acentuando assim essas tendências. Em geral, a tensão entre a visão de médio e de longo prazo exigida pelas políticas de recursos humanos e a lógica reativa e a curto prazo com que são adotadas habitualmente as decisões nos turbulentos ambientes empresariais de nossos dias é uma fonte de dificuldades para aqueles que querem situar as pessoas no centro do cenário. Por sua vez, explica porque essa nova preeminência das pessoas não é tanto uma característica comum, generalizável às empresas atuais, e sim um traço diferenciador daqueles projetos empresariais com autêntica vocação de sustentabilidade. Só quando se busca o sucesso a longo prazo é

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que se está disposto a avaliar adequadamente investimentos que, como ocorre com freqüência com os de capital humano, oferecem um retorno consideravelmente demorado no tempo. Ainda mais contraditórias com as alegações de centralidade do capital humano são as operações de cirurgia de dotações, cuja finalidade é puramente o incremento conjuntural da capitalização na bolsa. Como soube ver Sen- nett (2000, p. 52), o mero anúncio da reorganização de uma empresa eleva o valor da ação. Quando se incluem drásticas reduções de pessoal, a eficácia do fenômeno é ainda maior. O acesso a cotas estratégicas da propriedade das empresas por parte de "investidores institucionais" - cujo interesse não é promover projetos empresariais sustentáveis mas especular a curto prazo nos mercados de capitais favorece a ampliação do fenômeno. Assim, temos observado às vezes, nos últimos anos, como esses anúncios de redução são impudicamente divulgados, justamente nas épocas de maior bonança nos resultados empresariais. De qualquer modo, sem negar o quanto de contraditório tem a situação exposta, a centralidade estratégica das pessoas nas organizações contemporâneas abre caminho para além da retórica do fashion management e de seu aproveitamento por mero interesse. O volume de recursos de diversas origens aplicado pelas empresas à gestão dos recursos humanos cresceu significativamente. A posição interna da função de recursos humanos cresceu de nível e status organizacional. A consultoria estratégica de recursos humanos tem se consolidado como um setor de serviços profissionais em alta, para além das oscilações conjunturais derivadas do ciclo econômico. Novas práticas de ges- tão, impregnadas dessa atribuição de valor ao ativo humano, abrem caminho na realidade de muitas empresas. Quais são essas orientações emergentes da gestão das pessoas? Até que ponto questionam paradigmas enraizados no funcionamento e na cultura das organizações? Antes de tentar um esboço de resposta a estas questões, parece necessário examinar algumas mudanças importantes produzidas, ao longo dos últimos anos, no mundo do trabalho.

AS MUDANÇAS NO MUNDO DO TRABALHO Um conjunto de mudanças de amplo alcance alterou ao longo das duas últimas décadas, nas economias e nas sociedades do mundo desenvolvido, o contexto do trabalho humano (Bridges, 1995; Giarini e Liedtke, 1996; Brews- ter e outros, 1997; Cappelli e outros, 1997; Fundación Encuentro, 1998; Pfeffer,

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1998b; Navarro, 1999; Sennett, 2000; Beynon e outros, 2002). São transformações que não advêm, no entanto, de uma causa única. O vertiginoso desenvolvimento tecnológico, especialmente o produzido no campo da informação e das comunicações, mas também aquele que afetou a biogenética e as fontes energéticas, tem sido sem dúvida um dos fatores decisivos. A mundialização dos intercâmbios de toda ordem, a maciça incorporação das mulheres ao trabalho, assim como a crise dos valores da modernidade, que desde a revolução industrial e durante muitas décadas formaram o substrato cultural das empresas e das sociedades, são também fatores poderosos de mudança, amplamente destacados pela literatura sociológica contemporânea. As transformações às quais nos referimos afetaram tanto a estrutura das relações no ambiente de trabalho (entendendo como tal o conjunto de elementos formais ou formalizáveis dessas relações), como a cultura subjacente, isto é, os aspectos intangíveis: modelos mentais, valores dominantes, normas de conduta etc. São mudanças de amplo espectro, que afetam as formas pelas quais as pessoas têm acesso ao mercado de trabalho, a sua experiência sobre o processo de trabalho e suas expectativas sobre segurança no emprego (Beynon e outros, 2002, p. 297). Enunciamos a seguir alguns dos aspectos que nos parecem mais destacáveis.

O contrato de trabalho: em direção ao fim do taylorismo A uniformidade e padronização que caracterizava a relação de emprego da era industrial tornou-se em nossos dias diversidade e flexibilidade. Os produtos ou serviços podem ser produzidos e distribuídos através de redes globais (Giarini e Liedtke, 1996, p. 194), o que criou uma tendência à redefinição e descentralização do lugar de trabalho. Os desenhos empresariais na rede estimulam o surgimento de novas modalidades de articulação das relações entre a organização e o trabalhador. O trabalho itinerante ou a distância abre caminho como uma fórmula que pode ser útil para ambas as partes. A redução de custos empresariais em infra-estrutura e espaço físico combina-se, para o trabalhador, com a disponibilidade flexível do próprio tempo, tão conveniente para os novos modelos de vida pessoal e familiar. Freqüentemente, essa remodelação do tecido contratual se fundamenta numa distinção entre trabalhadores essenciais, os que são vitais para produzir a vantagem competitiva a longo prazo e a sobrevivência da organização, e que portanto devem estar permanentemente empregados; e trabalhadores periféricos, aqueles cujos postos são menos importantes para a empresa e cujas habi-

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lidades podem ser compradas com maior facilidade externamente (Hegewish, 1999, p. 115), o que os sujeita com freqüência a políticas de alta rotatividade. Como conseqüência de tudo isso, o binômio dependência/autonomia do trabalho por conta alheia começa a ser conjugado de formas muito diversas. Múltiplos tipos de relação de emprego, nos quais os mecanismos de prestação e contraprestação se diversificam, substituem o contrato de trabalho tradicional. Os contornos dessas relações se esfumam e dão lugar a figuras - o trabalhador autônomo, o emprego em tempo parcial, o trabalhador designado através de uma empresa de trabalho temporário, o consultor de processos - que coexistem no ambiente de trabalho com os empregados que mantêm relações formais mais convencionais. O diretor de recursos humanos de nossos dias começa a não saber com clareza quem deve ser convidado para a festinha de fim de ano.

O enfraquecimento do emprego estável Esse novo contrato de trabalho tende a perder uma parte considerável da estabilidade que o caracterizava. As conseqüências deste fato são de grande importância. Para compreender todo o seu alcance, é preciso recorrer à noção de "contrato psicológico", entendido como o equilíbrio intangível subjacente à articulação formal da relação de emprego, e que se materializa no conjunto de percepções tácitas que são interiorizadas pelas partes dessa relação. O contrato psicológico subjacente à relação de trabalho da era industrial podia ser esquematizado como "lealdade em troca de segurança". O trabalhador entregava seu esforço e se comprometia com os interesses e objetivos de sua empresa, que em contrapartida lhe assegurava trabalho estável e perspectivas de progresso profissional. Certamente, esse esquema básico admitia modu- lações em função do tipo e da cultura da empresa, que acentuavam ou diluíam o substrato paternalista do modelo, mas o núcleo deste podia ser considerado comum. A aspiração do trabalhador era encontrar "uma boa empresa", ou seja, aquela que mais se ajustava ao padrão definido. Por sua vez, o empregador se esforçava por estimular no trabalhador o sentido de pertinência que caracteriza uma relação deste tipo. Em nossos dias, esse edifício contratual desabou estrepitosamente. O trabalho para toda a vida praticamente desapareceu do horizonte de nossos trabalhadores, em especial dos mais jovens. A expectativa temporária de uma vida de trabalho se torna muito mais duradoura que o primeiro posto de trabalho, e provavelmente mais que a própria empresa na qual se encontra o primeiro emprego. O ajuste entre a pessoa e o emprego se descentraliza, passa

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a ser uma responsabilidade transferida exclusivamente ao indivíduo. Já se foram os dias - afirma Supiot (2001) - em que as organizações empregadoras aceitavam de bom grado que, como compensação por assumir o controle e a direção da vida das pessoas, elas deviam assumir alguma responsabilidade sobre o emprego futuro e a segurança salarial de seus empregados. As pessoas encaram o trabalho, cada vez mais solitariamente, como um itinerário no qual a mudança de empregador será inevitável, o que provavelmente implicará administrar várias vezes, no percurso, processos de ajuste que terão o mercado de trabalho como cenário. O conceito que para alguns (Waterman e outros, 2000, p. 403) simbo- liza a nova relação, e redefine o contrato psicológico entre as organizações e seus empregados é o de empregabilidade, que significa (Pfeffer, 1998b, p. 162) que as empresas proporcionam trabalhos interessantes que ajudarão o trabalhador a desenvolver sua capacidade, mas não prometem uma permanência a longo prazo no posto. Em seu lugar, a única promessa é que a experiência e as habilidades adquiridas irão abrir-lhe melhores possibilidades de encontrar emprego quando tiver necessidade de um novo. Como afirma Bridges (1995, p. 76), nessa nova relação a esfera do posto de trabalho, de ambos os lados da fronteira da organização, converte-se num mercado; manter alto seu valor de mercado será uma preocupação fundamental do trabalhador nos cenários do futuro. As "boas empresas" de nossos dias não seriam já as que prometem uma estabilidade que não está ao seu alcance, mas aquelas que garantem a manu- tenção e o desenvolvimento de uma alta empregabilidade, ou que pelo menos facilitam, caso necessário, a recolocação de seus empregados excedentes, utilizando para isso os numerosos serviços de outplacement que começaram a ser oferecidos pela consultoria de recursos humanos. A capacidade de adquirir novos conhecimentos e habilidades será um ingrediente básico da empregabilidade. Processos contínuos de aprendizagem e desaprendizagem serão, por isso, consubstanciais em tais cenários.

Do homo faber ao homo sapiens A entrada na sociedade do conhecimento pressupôs a conversão do talento das pessoas num ativo crucial para as organizações (Obeso, 1999, p. 23 e seguintes). Este fato implica, por um lado, uma perda de peso do trabalho menos qualificado, que tende a mecanizar-se ou a ser providenciado fora. Por outro lado, tornou prioritária a captação e o desenvolvimento de trabalhadores qualificados, freqüentemente portadores da vantagem competitiva, cuja gestão

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exige formas e métodos muito diferentes dos que têm caracterizado as burocracias empresariais da era industrial. A capacidade de atrair, reter e motivar o talento impõe-se como um fator diferenciador da gestão contemporânea dos recursos humanos. A construção de uma boa "marca de empregador" concentra já os esforços daquelas empresas que perceberam que é necessário ser competitiva no mercado do trabalho qualificado para sê-lo também naquele mercado para o qual produzem seus bens ou serviços. O que acabamos de dizer não pode nos levar a ignorar, se não quere- mos incorrer numa evidente simplificação da realidade, a existência de nutridos mercados periféricos de trabalho, nos quais se realizam as transações que afetam a mão-de-obra de inferior qualificação. A necessidade de gerenciar adequadamente tanto a relação com esses mercados como as pessoas que nutrem esse segmento dos recursos humanos não pode ser ignorada. Esquecer dos "normais" - lembra Serlavós (1996, p. 10) -, sobre os quais descansa a responsabilidade de assegurar e dar continuidade aos "primeiros da classe", é um erro pelo qual os gestores de pessoas costumam pagar muito caro. Por isso, a idéia, amplamente difundida e divulgada, de que as empresas começaram a travar uma "guerra pelo talento", não está isenta de contestações. Pfeffer (2001, p. 249 e seguintes) chama atenção para elas, destacando os seguintes possíveis efeitos negativos dessa orientação: a) a ênfase no rendimento individual (glorificar as "estrelas") pode criar concorrência interna destrutiva e enfraquecer o trabalho de equipe; b) exaltar os talentos dos de fora pode subestimar os de dentro; c) pode produzir um efeito de profecia auto-cumprida, conseguindo fazer com que certas pessoas cheguem a ser menos capazes depois de terem recebido sistematicamente menos atenção e recursos; d) tende a minimizar a importância das questões de ordem sistêmica e cultural e dos processos empresariais freqüentemente mais importantes para o sucesso do que o fato de encontrar o melhor, e e) pode desenvolver uma atitude arrogante e autosatisfeita (já ganhamos a guerra, o melhor pessoal é o nosso) que deteriore significativamente a capacidade de percepção objetiva da própria organização. De qualquer modo, é indiscutível a afirmação de que em nossa época o talento das pessoas conta. Especialmente se não limitarmos nossa visão do talento à mera posse de conhecimento. O verdadeiro homo sapiens de nossos dias é aquele que, além de possuir conhecimento, dispõe da capacidade para contextualizá-lo, recriá-lo, aplicá-lo, codificá-lo, difundi-lo e compartilhá-lo. O que nos leva a um paradoxo, mais um, num universo como o do trabalho contemporâneo, repleto deles: nunca o conhecimento foi tão importante como hoje, e nunca como hoje, por contraditório que possa parecer, os componentes propriamente cognitivos do talento humano precisam ser, no entanto, mati-

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zados e relativizados. Os conhecimentos devem estar vinculados à posse de qualidades sem as quais não produzem sucesso no trabalho. Como veremos a seguir, nas situações de trabalho atuais a noção de qualificação se enriquece, deixa de identificar-se com os conhecimento técnicos especializados e se estende (Dalziel, 1996, p. 32 e seguintes) a um conjunto mais amplo de compe- tências, no qual outras características humanas, especialmente as que possuem uma dimensão relacional, adquirem, cada vez mais, um significado determinante (Longo, 2002).

Os paradoxos de um mercado de trabalho global Os países europeus têm vivido nos últimos anos um crescimento significativo do desemprego, que se converteu na principal preocupação dos governos (Conselho Europeu, 1997). Alguns países, dos quais a França é o exemplo mais destacado, desenvolveram planos nos quais o setor público desempenhava um papel relevante nos processos de aprendizagem e inserção no trabalho, ligados a novas oportunidades de emprego. Ainda hoje, na Espanha, o desemprego é, de longe, como revelam as pesquisas, a principal preocupação dos cidadãos. Paralelamente, e de modo paradoxal, o crescimento da demanda de empregados qualificados excedeu, às vezes muito, a capacidade do mercado de trabalho para provê-los. A crise generalizada dos sistemas educacionais acentuou esse desajuste que, embora tenha afetado principalmente os trabalhadores do conhecimento, acabou estendendo-se a setores de qualificação média da indústria e dos serviços, insuficientemente nutridos pelos sistemas regrados de educação profissional. Estudos recentes (Jiménez e outros, 2002) prognosti- cam para a Espanha, em poucos anos, como conseqüência principalmente da queda demográfica, um excedente de postos de trabalho oferecidos em todos os setores da atividade econômica. Se isso for certo, estaríamos, por contra- ditório que possa parecer em relação ao quadro atual, diante de uma situação iminente de endurecimento da concorrência entre as empresas no mercado de trabalho, especialmente no que se refere, como já dissemos, à captação de pessoal qualificado. Esta concorrência se desenvolve num mercado cada vez mais global, o que acentua seus aspectos mais paradoxais. Embora em alguns casos vejamos um acirramento, como apontávamos, da concorrência entre empregadores pela captação e retenção de talento, em outros - onde a interface entre tarefas e qualificações o permite - o que fica acirrado é a concorrência entre países e territórios pela captação das empresas, utilizando o custo do trabalho como

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elemento diferenciador. As práticas do que vem sendo chamado de dumping social (manutenção de salários baixos e condições de trabalho precárias para atrair investimentos) e os processos de "des-localização" de empresas (mudan- ças de sedes e de pessoal, à procura de custos de trabalho mais baixos) são fe- nômenos característicos dessas situações. Alguns especialistas têm destacado o efeito de tudo isso sobre o recorte dos direitos trabalhistas e o enfraquecimento da posição dos sindicatos (Giarini e Liedtke, 1996, p. 223).

A reordenação do tempo de trabalho A dimensão temporal do emprego passou para o centro do cenário, reestruturando as relações de trabalho (Supiot, 2001). No contexto empresarial fala-se de um novo sistema de concorrência centrado na economia do tempo, que leva em conta o tempo empregado para produzir bens, para inovar e para comercializar novos produtos e serviços (Beynon e outros, 2002, p. 122). A importância do tempo de trabalho vem se fundamentando num conjun- to de dinâmicas diferentes, e nem sempre interrelacionadas, que afetam tanto o sistema produtivo como o sistema social. Por um lado, os novos ambientes da empresa vêm exigindo, cada vez mais, uma capacidade flexível de resposta que as regulações padronizadas da jornada de trabalho não facilitam (Brewster e outros, 1997). As jornadas anualizadas - os contratos fazem constar um núme- ro anual de horas de trabalho, permitindo certas flutuações no horário mensal ou semanal para adaptar-se aos fluxos de demanda, estoques etc. -, as reservas de horas para trabalho imprevisto ou sazonal, a compensação de horas extras por tempo livre ou simplesmente o prolongamento não remunerado da jornada de trabalho - a mais comum e freqüentemente esquecida (Hegewish, 1999, p. 125) das modalidades de flexibilidade temporária - têm sido, entre outras, as fórmulas cada vez mais utilizadas nessa direção. Por sua vez, a reordenação do tempo de trabalho abriu caminho para melhoras de produtividade que funda- mentaram algumas tentativas de redução da jornada de trabalho, nos moldes das políticas públicas de luta contra o desemprego. Um modelo de novo pacto social chegou a desenhar-se em torno da organização de tempo de trabalho. A França foi o país que apostou mais forte nisso, embora as mudanças políticas tenham levado a uma certa reconsideração da iniciativa. Os processos de mudança neste campo foram acelerados, por outro lado, por fenômenos como a maciça incorporação da mulher ao trabalho, ou as necessidades, que têm aumentado, de conciliar o trabalho com a vida pessoal e familiar, que estimularam modalidades de trabalho em tempo parcial, a dis-

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tância, e outras (Fundación Encuentro, 1998, p. 174; Giarini e Liedtke, 1996, p. 236 e seguintes). Esta não foi, no entanto, uma tarefa fácil. Para alguns especialistas, os trabalhadores devem se esforçar hoje mais por conservar seus empregos e por manter seu próprio tempo privado e familiar separado daquele que oferecem ao seu empregador (Perrons, 1998). Por sua vez, Sennett (2000, p. 61) destacou o caráter contraditório da flexibilização do tempo de trabalho, aparentemente desenvolvido de forma mais livre, mas igualmente controlado, embora de forma diferente: "Nas instituições, e para os indivíduos, o tempo foi liberado da jaula de ferro do passado, mas está sujeito a novos controles e a uma nova vigilância vertical". Tudo isso levou, nesse terreno, a processos de ajuste, nem sempre fáceis, entre as necessidades empresariais e as preferência pessoais dos trabalhadores, cujo resultado tem sido, em geral, uma ampla diversificação e flexibilização dos modelos de jornada, que perderam uma boa parte da uniformidade e imutabilidade que caracterizava a ordenação dos tempos de trabalho nas empresas da era industrial.

A empresa diversa, multicultural e individualizada A globalização rompe as barreiras e intensifica os movimentos da força de trabalho através das fronteiras nacionais. Esta intensificação dos fenômenos migratórios está transformando aspectos substanciais das sociedades contemporâneas, especialmente no primeiro mundo. A plena incorporação das mulheres ao trabalho se une ao surgimento de minorias sociais em atividades produtivas que antes lhes eram vedadas. Numerosas e diferentes identidades grupais coabitam nos mesmos ambientes de trabalho. A Divisão de Assuntos Econômicos e Sociais das Nações Unidas inclui, na noção de diversidade social na esfera do trabalho, as diferenças de gênero, raça, etnia, religião, orientação sexual e aptidão psicofísica, assim como as que emanam do substrato e dos status familiar, econômico, educacional e geográfico (Undesa-IIAS, 2001, p. 1). Certamente, não estamos mais falando apenas de fatos que afetam os níveis baixos da estrutura de tarefas das organizações, mas que começam a apresentar, como é inevitável num mundo globalizado, traços que se introduzem na gestão de profissionais e dirigentes e que atravessam toda a organização do trabalho. Estas situações transferem para a gestão das pessoas novas perguntas, a saber: como minimizar os aspectos negativos da diversidade sobre a capacidade dos grupos humanos para satisfazer as necessidades de seus membros e funcionar com eficácia? Como, paralelamente, maximizar os efeitos positivos

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da diversidade sobre a criatividade, a qualidade das decisões e a maior participação na governabilidade organizacional? Como reduzir as diferenças entre os grupos de identidade concorrentes no lugar de trabalho e destacar os interesses comuns, ao mesmo tempo em que se avaliam e se apreciam as contribuições originadas justamente da diversidade social? Como assegurar uma adaptação rápida e suficiente das políticas e práticas de pessoal a fim de garantir que o trabalho se converta num ambiente acolhedor para empregados que no passado ficavam excluídos? (Ospina, 2001, p. 21). A gestão da diversidade passa a converter-se assim num imperativo organizacional e num novo desafio para os gestores. Por sua vez, incorpora novas oportunidades, que não devem ser ignoradas. A flexibilidade funcional exigida pela empresa atual, como assinalaremos mais adiante, requer a diversidade funcional, ou seja, a diversificação de características humanas relevantes para o desempenho, tais como as diferenças em conhecimentos, habilidades, capacidades, valores, atitudes, personalidade e estilos cognitivos e de conduta. Pois bem, alguns especialistas têm destacado que a diversidade funcional se nutre em boa medida da diversidade social, enquanto a resistência a admiti-lo reduz as oportunidades de encontrar as pessoas mais adequadas no momento devido (Schneider e Northcraft, 1999). Trata-se de fenômenos que, como outros que temos apontado, não só requerem uma atenção específica e o desenvolvimento de um instrumental de gestão ad hoc, como, principalmente, uma mudança de modelos mentais. Provavelmente, a própria noção de identidade grupal começa a ficar para nós insuficiente para explicar a verdadeira diversidade da empresa contemporânea. A expressão "empresa individualizada" (Ghoshal e Bartlett, 1997) fala-nos de um passo a mais: o necessário para destacar o indivíduo como o verdadeiro protagonista da diversidade no trabalho. No fundo, o que está acontecendo é que o trabalho humano deve começar a ser visto como um território povoa- do por pessoas, cada uma das quais - sem prejuízo das múltiplas identidades de grupo, freqüentemente assimétricas e sobrepostas, e dos aspectos comuns que as assemelham em certas coisas - apresenta características próprias. Cada trabalhador expressa interesses e preferências que se desprendem especificamente dessa individualidade. Podemos colocar isso da seguinte forma, embora soe redundante: as organizações de nossos dias necessitam cada vez mais de uma gestão personalizada das pessoas. Talvez a biogenética resolva um dia o problema da diversidade da força de trabalho, mas por enquanto o mundo do trabalho se tornou cada vez mais fluido, paradoxal, fragmentado, heterogêneo; e sua gestão, forçosamente, tende a se tornar cada vez mais flexível, individualizada e complexa.

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AS NOVAS ORIENTAÇÕES DA GESTÃO DAS PESSOAS Agora, sim, é o momento de nós nos perguntarmos sobre a influência de todas estas mudanças nas convicções e nas tendências que caracterizam a gestão contemporânea das pessoas. Trata-se de uma pergunta que não tem resposta fácil. Não existe atualmente um modelo indiscutível, um paradigma dominante ao qual possamos nos referir; pelo contrário, a teoria da gestão de recursos humanos apresenta a aparência de um fórum ou ágora na qual se en- trecruzam debates e propostas de feição diferente. Apesar de tudo, é possível, sim, apontar para algumas tendências que, pela intensidade e extensão com que parecem estar influenciando as práticas reais das organizações, podem ser vistas como enfoques que transcendem as modas do management e merecem por isso ser consideradas como orientações de fundo no período em que vivemos. Vamos a seguir apontá-las de modo breve e sistemático, advertindo que não se tratam de enfoques antagônicos, mas freqüentemente complementares, embora não isentos de certos elementos contraditórios. A forma pela qual os apresentamos obedece à pretensão de introduzir uma sistemática que facilite a leitura, mas não implica desconhecer as abundantes inter-relações e sobrepo- sições que existem entre eles.

O lema da ﬂexibilidade Se uma única palavra pudesse servir como lema das orientações contemporâneas do emprego e dos recursos humanos, e isso tanto na literatura sobre gestão como nos ambientes acadêmicos e empresariais, essa palavra seria sem dúvida "flexibilidade". Flexibilidade é um termo carregado de significados possíveis que, como costuma ocorrer, entram às vezes em conflito. Vale a pena, por isso, fazer um esforço para esclarecer de que coisa, ou melhor, de que coisas estamos falando quando o utilizamos neste campo. O debate contemporâneo sobre a flexibilidade no trabalho inicia-se na Europa no final da década de 1970 e no início da de 1980 (Farnham e Horton, 2000, p. 7), ligado a um conjunto de fatos sociais entre os quais se encontram: 1) a mudança nos mercados mundiais e o incremento da concorrência global; 2) a mudança tecnológica, especialmente a registrada no campo da informação e das comunicações; 3) a volatilidade dos mercados de produto; 4) o desemprego crescente, e 5) o trânsito da economia industrial para a chamada era pósindustrial. São cenários que afetam diversos atores sociais, em torno de um conjunto de questões como a educação e a formação continuada,

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a legislação social, os sistemas salariais, a jornada de trabalho, a igualdade de oportunidades e a flexibilidade das organizações de serviço público (Comis- são Européia, 1997). O paradigma da "empresa flexível" (Atkinson e Meager, 1986, p. 2-11), supostamente capaz de fazer frente ao conjunto de desafios que derivam de tais cenários, incorpora diversos tipos de flexibilidade no que se refere à gestão dos recursos humanos. ■ A flexibilidade numérica, definida como a capacidade das companhias para ajustar o número de trabalhadores ou de horas de trabalho às mudanças ocorridas na demanda. ■ A flexibilidade funcional, ou capacidade de reorganizar as competências associadas aos empregos, de maneira que os titulares dos postos possam desenvolvê-las através de um leque de tarefas ampliado horizontalmente, verticalmente ou em ambos os sentidos. ■ O "distanciamento", concebido como a substituição de contratos de trabalho por contratos mercantis ou pela subcontratação, a fim de concentrar a organização na vantagem competitiva ou encontrar fórmulas menos onerosas de administrar as atividades não nucleares. ■ A flexibilidade salarial, que se identifica com a capacidade da empresa para conseguir que suas estruturas de retribuição estimulem a flexibilidade funcional, se revelem competitivas no que respeita às competências mais escassas no mercado de trabalho e recompensem o esforço e desempenho individual dos empregados. Implícitas neste conjunto de enunciados (em sentido similar, Institute of Personnel and Development, 1994), encontramos duas visões da flexibilidade, presentes, em doses variáveis, nos processos e discursos de mudança dos sistemas de gestão das pessoas. Embora não se tratem, em sentido estrito, de visões reciprocamente excludentes, elas costumam corresponder aos enfoques dominantes de gestão adotados em cada caso. A primeira dessas visões da flexibilidade ancora-se numa percepção dominante das pessoas como restrição e se centra na redução dos custos de pessoal. Ela combina com os discursos empresarias da reengenharia, da redução de pessoal (downsizing), das competências-chave e da empresa em rede, e se orienta principalmente para a detecção e eliminação de excedentes e para a conversão dos custos de pessoal, fixos em variáveis. A segunda visão tende a perceber as pessoas mais como oportunidade, e coloca a ênfase na flexibilidade da Gestão de Recursos Humanos (GRH) como apoio à criação de valor por parte das pessoas. Sintoniza-se com os discursos empresariais da qualidade

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total (Fundação Européia para a Gestão da Qualidade, 1999), do nivelamento de estruturas e da promoção de autonomia pessoal para decidir (empowerment), ou com as práticas de alto desempenho (Pfeffer, 1998b, p. 44 e seguintes), e se orienta principalmente para a melhora qualitativa das políticas de recursos humanos, especialmente das mais relacionadas com o envolvimento e o compromisso das pessoas. Em sentido análogo, faz-se distinção entre uma gestão de recursos humanos "dura", caracterizada por uma aproximação mais instrumental e uma ênfase clara na minimização dos custos, e uma "branda", integrada pelo conjunto de políticas destinadas a maximizar a integração organizacional, o compromisso dos empregados e a qualidade do trabalho (Storey, 1995). Sob um prisma diferente, o das preferências e expectativas dos atores em jogo, outras duas visões são possíveis e necessárias (Ridley, 2000, p. 33). De um lado, do ponto de vista dos interesses das organizações, a flexibilidade se relaciona com os mecanismos por meio dos quais se consegue que as estruturas organizacionais, os processos de trabalho e as práticas de pessoal incrementem o controle dos gestores sobre os recursos humanos. De outro, a partir da perspectiva das pessoas, a flexibilidade tem a ver com as mudanças que habilitam os trabalhadores a exercer maior controle sobre suas vidas, como ocorre, para citar um só exemplo, com a relação entre a maternidade e o uso do emprego em tempo parcial. Levando em conta esta ambivalência, afirmou-se que o desenvolvimento das novas modalidades de emprego flexível pode ser considerado em parte como o resultado da mútua interação de fatores situados no lado da oferta e no da demanda (Beynon e outros, 2002, p. 123). Ambas as dimensões contribuem, em proporções a serem determinadas em cada caso, para as mudanças nos sistemas de GRH. Em algumas ocasiões, são perspectivas compatíveis e complementares que se reforçam reciprocamente. Às vezes, no entanto, entram em conflito e obrigam os gestores a definir opções que privilegiam uma ou outra. Seja como for, a orientação dos sistemas de gestão do emprego e dos recursos humanos para a flexibilidade não deve se dar à custa da perda de continuidade e coesão. Um excesso de flexibilidade pode produzir danos (Lundblad e outros, 1996), como um comportamento organizacional anárquico, uma liderança enfraquecida pela dificuldade de exercê-la sobre pessoas cujo vínculo com o posto é fraco ou por uma cultura organizacional dispersa, fragmentada e pouco comprometida com o propósito comum. Mayrhofer (1996) utilizou o exemplo da coluna vertebral para tornar visível a necessidade de que as organizações adaptáveis combinem, em proporções adequadas, elementos flexí-

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veis e rígidos. Richards (1995, p. 16) nos lembra por sua vez que a flexibilidade não equivale à pura reatividade diante de estímulos externos, nem pressupõe a carência de uma estratégia de recursos humanos. Ao contrário, devem ser levadas em consideração as necessidades da política de pessoal a longo prazo e integrar as diferentes partes da gestão de recursos humanos num sistema mais flexível. Por isso, "[...] flexibilidade e estratégia não se contrapõem: se dão a mão".

A gestão por competência As idéias sobre a gestão por competência impregnaram a GRH ao longo das duas últimas décadas, a ponto de alguns autores chegarem a falar de uma mudança de paradigma que substituiria uma organização baseada no posto por uma organização baseada nas competências (Lawler, 1994). A noção de competência aparece na gestão contemporânea dos recursos humanos a partir de uma série de estudos empíricos desenvolvidos nos Esta- dos Unidos em princípios da década de 1970. Um artigo de McClelland em The American Psychologist, do ano de 1973, é considerado por alguns como o momento fundacional dessa orientação. Esses estudos constatam o víncu- lo existente entre o sucesso no trabalho (resultados obtidos pelas pessoas no trabalho) e a prática reiterada de uma série de comportamentos observáveis no contexto de sua atividade produtiva. A exploração e identificação desses comportamentos, assim como sua análise por meio de certas técnicas, os relacionam com a posse de determinadas qualidades ou características pessoais. É descoberta transcendente que tais qualidades vão além dos conhecimentos técnicos especializados, tradicionalmente considerados determinantes da qualificação profissional, para penetrar em motivos, traços de caráter, conceitos de si mesmo, atitudes ou valores, habilidades e capacidades cognitivas ou de conduta. Isso leva McClelland a desqualificar os exames e provas tradicionais como prenunciadores do sucesso no trabalho. A McBer Associates, consultoria criada por McClelland, elaborou para diferentes companhias norte-americanas modelos de competências baseados neste enfoque. Em 1982, um dos membros da McBer, Richard Boyatzis, desenvolveu por encomenda da American Management Association uma pesquisa cujo objetivo era identificar as competências que diferenciam os managers excelentes dos que produzem resultados meramente aceitáveis, e estes últimos dos menos bemsucedidos. Participaram deste estudo 1.800 dirigentes, titulares de 41 postos diferentes e pertencentes a 12 companhias. A publicação desse estudo contém

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a definição, já clássica, das competências como "características subjacentes a uma pessoa, causalmente relacionadas com uma atuação de sucesso num posto de trabalho" (Boyatzis, 1982). Embora a pesquisa identificasse dezenove competências genéricas que os dirigentes deveriam possuir (mais tarde esse dicionário genérico seria refinado e ampliado por seu autor), Boyatzis enfatizou desde o primeiro momento o peso do contexto, sublinhando a necessidade de definir modelos de competências próprios de cada organização. Em estreita relação com este enfoque encontra-se a noção de "inteligência emocional", popularizada pelo best-seller de Goleman (1996). A inteligência emocional foi definida como "uma forma de inteligência social que inclui a capacidade de manejar os sentimentos e emoções próprios e os dos outros, fazer distinção entre eles e usar essa informação como guia dos próprios pensamen- tos e ação" (Salovey e Mayer, 1990). Num desenvolvimento mais recente, em que esta noção foi aplicada à análise da liderança, sustentou-se que 80 a 90% das competências, que permitem distinguir os líderes que se sobressaem, pertencem ao domínio da inteligência emocional, e não às capacidades cognitivas (Goleman, Boyatzis e McKee, 2002, p. 306). A gestão por competência pressupõe sua utilização como um padrão ou norma para a seleção de pessoal, o planejamento de carreiras e a sucessão, a avaliação do desempenho e o desenvolvimento pessoal (Hooghiemstra, 1992). Este enfoque converte as competências num eixo central dos sistemas de ges- tão das pessoas, tal como hoje são entendidas e praticadas num número crescente de empresas e organizações de todo tipo. Como já apontamos, entramos numa época em que os conhecimentos especializados adquiridos num certo momento vêm sua vida útil se reduzir progressivamente, enquanto os processos permanentes de aprendizagem e re-qualificação são vistos como inerentes ao sucesso no trabalho. Parece razoável pensar que as competências genéricas, que tornam possíveis esses processos de ajuste, podem chegar a ter tanta ou mais importância que o grau de saber técnico específico possuído num momento dado. Se esta é uma reflexão importante para os indivíduos, já que está ligada à sua empregabilidade, não o é menos para as empresas, cujo ativo humano será com freqüência tanto mais valioso quanto mais adaptável. Gerenciar por competências implica dedicar uma atenção prioritária aos elementos qualitativos do investimento em capital humano. Neste enfoque encontram seu fundamento conceitual algumas inovações importantes da gestão dos recursos humanos em nossos dias. Referimo-nos a orientações que afetam os sistemas de organização do trabalho, como é o caso do desenho de postos em banda larga (broadbanding); os de incorporação, como se detecta no uso crescente da entrevista de incidentes críticos ou dos centros de avaliação

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(assessment centers); os de desenvolvimento de pessoas, como ocorre com os modelos de carreira horizontal, ou os de compensação, que incorporam crescentemente os planos de retribuição por competências. A todas elas iremos nos referir mais adiante.

O capital intelectual como vantagem competitiva Embora a gestão por competência centre sua atenção, como vimos, nas pessoas e em suas qualidades e características individuais, a noção de competência serviu de base para orientações de gestão baseadas na dimensão coletiva daquelas, e em sua difusão e interiorização por parte da organização. Os conceitos de "competência distintiva" ou "competências-chave" (core competences), extensamente difundidos, entre outros, por Pralahad e Hamel (1990, 1995), transferem do ambiente exterior para o interior da empresa, e fundamentalmente para as pessoas, a reflexão sobre a vantagem competitiva. Aquilo que a organização sabe fazer melhor que seus concorrentes é a chave do sucesso. Em comparação com os produtos que a empresa é capaz de obter e lançar no mercado, suas competências-chave são mais estáveis e não diminuem com o uso. Pelo contrário, nas palavras dos autores citados, as competências aumentam quando são aplicadas e compartilhadas. A concorrência real entre as empresas, chega a dizer Hamel (1991, p. 83), numa frase que em espanhol parece um jogo de palavras, é a concorrência entre competências (NT)6. Ou, o que vem a dar na mesma: diferentemente do que ocorre quando a concorrência é entre produtos, a concorrência entre as empresas está diretamente relacionada com a aquisição, posse, difusão e aplicação de conhecimentos e habilidades. A criação e manutenção de uma vantagem competitiva concebida desta forma depende não só da qualidade da soma dos recursos humanos individuais reunidos pela empresa, mas da própria capacidade desta última para aprender coletivamente. Os mesmos Pralahad e Hamel (1990, p. 82) identificam a core competence com "a aprendizagem coletiva, em especial sobre como coordenar diversas habilidades na produção e integrar fluxos múltiplos de tecnologias". Por isso é importante que as empresas consigam converter-se em organizações que aprendem (learning organisations), em empresas capazes de criar conhecimento. Durante a década de 1990, obras como as de Senge (1992) e Nonaka e Takeuchi (1995) desenvolveram esse enfoque de gestão tendo a

NT: em espanhol, competencia entre competencias.

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aprendizagem organizacional como centro. Considerando que a aprendizagem, sem discutir sua dimensão grupal e seu impacto organizacional, é um fenômeno protagonizado sempre por indivíduos, a relação dessas orientações com a gestão das pessoas fica evidente e estreita. As companhias que desejem ser "organizações que aprendem" deverão propor a si mesmas e desenvolver um conjunto de políticas e práticas de gestão cujo centro sejam as ações e rela- ções humanas no interior da organização. Em estreito contato com tudo isso está a noção, difundida mais recentemente, de "capital intelectual". Como assinalou Stewart (1997, p. 55), quando os mercados de capitais avaliam as companhias três, quatro ou dez vezes acima do valor contabilizado de seus ativos, estão dizendo simplesmente o seguinte: os ativos materiais de uma empresa baseada no conhecimento contribuem muito menos para o valor de seu produto ou serviço final do que os ativos intangíveis, ou seja, os talentos de seu pessoal, a eficácia de seus sistemas de gestão, o caráter das relações com seus clientes etc. Estas coisas são, consideradas em conjunto, seu capital intelectual. Este capital deve ser gerenciado e sua gestão vai muito além do armazenamento e da manipulação de dados. Pode ser definida (Azúa, 1999, p. 67, citando Marshall e outros) como a "tarefa de reconhecer um ativo humano enterrado na mente das pessoas, e convertê-lo num ativo empresarial que possa ser acessado e que possa ser utilizado por um maior número de pessoas, de cujas decisões depende a empresa". Em outras palavras, a inteligência se torna um ativo quando adquire uma utilidade externa ao livre fluxo das idéias no cérebro; quando se dá a ela uma forma coerente (um banco de dados, uma listagem postal, a agenda de uma reunião, a descri- ção de um processo); quando ela é capturada de uma forma que permita sua descrição, compartilhamento e exploração, coisas que seriam impossíveis se permanecesse dispersa. O capital intelectual é conhecimento útil empacotado (Stewart, 1997, p. 67). Como gerenciá-lo? Obeso (1999, p. 35 e seguintes), citando Davenport e Prusak, enumera quatro enfoques reconhecíveis na prática empresarial: a) armazéns de conhecimento: o conhecimento é catalogado como algo "externo" aos seus criadores, e armazenado em documentos físicos ou eletrônicos; b) acesso e transferência de conhecimentos: centrados no desenho de procedimentos para favorecer a transmissão de conhecimentos entre possuidores e usuários potenciais; c) ambientes favoráveis ao conhecimento: centram-se em criar consciência e receptividade cultural a respeito do uso e da transmissão de conhecimento; d) projetos de medição e melhora: sua ênfase está nas técnicas de avaliação do conhecimento disponível.

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Sem dúvida, a gestão do capital intelectual tem um aspecto "duro" (hard), que está ligado ao uso das tecnologias: procedimentos de comunicação on-line, de prospecção de dados, sistemas especialistas etc. Sem prejuízo disso, seu centro se encontra muito próximo da gestão das pessoas, especialmente daquela gestão que se desenvolve em organizações de profissionais. Nahapiet e Ghoshal (1998) relacionaram os bons resultados das organizações na gestão do capital intelectual com sua riqueza em capital social interno - amplitude e densidade das redes internas de intercâmbios de conhecimento baseados na confiança interpessoal e na existência de normas de reciprocidade. Essa aproximação realça os elementos próprios da gestão das pessoas como chave do sucesso. Afinal, nenhuma intranet será capaz de criar conhecimento ali onde este não exista, ou de difundi-lo em contextos organizacionais nos quais os incentivos existentes estimulam mais a sua apropriação com exclusividade do que seu compartilhamento.

As práticas de alto desempenho Sob o lema de "alto desempenho" ou de "alto compromisso" (Lawler e outros, 1995) podemos agrupar um conjunto de orientações, políticas e práti- cas empresariais de gestão dos recursos humanos que tenham como objetivo a obtenção do máximo possível de alinhamento, envolvimento e produtividade dos empregados. O fio condutor dessas políticas é a busca de maior grau de identificação entre as expectativas e preferências individuais e os objetivos de desempenho derivados da estratégia de empresa. O que faz da empresa um lugar atraente para os empregados? Basicamente, a alta qualidade de três relações interconectadas: a relação entre os empregados e seus trabalhos; a relação dos empregados entre si, e a relação entre eles e suas chefias (Great Place to Work Institute, 2003). Agrupamos aqui, sem pretensão de sermos exaustivos nem sistemáticos, algumas práticas de gestão destinadas a satisfazer essas aspirações e melhorar assim os resultados empresariais.

O enfoque do empowerment Transferir para as pessoas uma esfera tão ampla quanto possível de poder de decisão, e responsabilizá-las por isso, surge como conseqüência tanto da adoção de determinadas teorias sobre o comportamento humano, como de reflexões derivadas da própria evolução do trabalho e das tecnologias, especialmente nos ambientes apropriados dos serviços.

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Assim, por um lado, uma crescente tendência de incorporar à gestão das pessoas aquelas teorias sobre a motivação que acentuam a identificação com a tarefa (Hackman e Oldham, 1975, 1979) leva a salientar na medida do possível o significado do posto de trabalho para a pessoa, assim como a percepção desta de ser responsável pela execução da tarefa e dos resultados da referida execução. Isso, por outro lado, mostra coerência com o incremento do peso dos serviços na economia produtiva, que implica a generalização de processos nos quais a produção e a distribuição se concentram e são protagonizados pelo indivíduo, em direta interação com o mercado. A própria qualidade do serviço prestado requer nesses casos uma ampliação significativa da margem de decisão das pessoas. Nas organizações de profissionais que caracterizam a economia do conhecimento, essas exigências são sentidas de maneira particularmente intensa. A criação de equipes de trabalho autodirigidas (Pfefffer, 1998b, p. 83) é uma das modalidades de empowerment que combina a descentralização da de- cisão com o estímulo da interação grupal. O trabalho em equipe, sem dúvida outro dos mitos de nossa época, revela-se particularmente necessário quando a complexidade do ambiente exige articular a combinação multifuncional de diferentes saberes técnicos em contextos não hierárquicos, como mecanismo adequado para produzir respostas de qualidade. Nonaka e Takeuchi (1995, p. 160 e seguintes), entre outros, destacaram a relação das equipes com a pro- dução de inovação. Quer tendo como destinatários indivíduos, quer equipes de trabalho, a descentralização do poder de decisão, substituindo o controle hierárquico pela autodireção, relaciona-se estreitamente com uma destacada tendência contemporânea do desenho de estruturas organizacionais, que consiste na eliminação de níveis de hierarquia intermediária. Essa eliminação de camadas (delayering) nas cadeias de autoridade formal das organizações expressa, ao mesmo tempo, a influência do enfoque do empowerment e a preferência por estruturas planas. Nestas, os fluxos de informação ascendente, descendente e lateral circulam com maior velocidade e facilitam por isso a agilidade da resposta estratégica das organizações às mudanças cada vez mais freqüentes do ambiente empresarial.

A gestão do desempenho Atualmente os enfoques sobre o desempenho das pessoas no trabalho tendem a superar as abordagens tradicionais, centradas na medição do rendimento, assim como os correspondentes debates em torno das técnicas e métodos de avaliação mais confiáveis e válidos, e vão introduzindo orientações de

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gestão de caráter mais relacional, centradas no crescimento profissional das pessoas. Estes novos enfoques do desempenho são coerentes, por um lado, com a desconfiança, própria de nossa época, nos artefatos centralizados pró- prios das burocracias taylorianas; por outro lado, se assentam em concepções dinâmicas do desempenho, que o vinculam ao desenvolvimento do potencial das pessoas. Em concordância com tudo isso, a gestão do desempenho profissional tende a ser vista cada vez mais como uma forma de estimular as competências e a motivação dos empregados para a obtenção de melhoras de desempenho (Spencer e Spencer, 1993, p. 264 e seguintes), e não apenas como um conjunto de técnicas de medição cuja utilidade é facilitar a aplicação de medidas administrativas (retribuir, promover, punir etc.). Nestes enfoques, o dirigente de linha ou supervisor imediato passa a desempenhar um papel fundamental, já que recai sobre ele a transforma- ção das prioridades organizacionais em padrões e objetivos de desempenho individual dos empregados sob sua esfera de autoridade, assim como a adequada comunicação dos padrões e objetivos e a obtenção do compromisso das pessoas em torno da sua consecução. As melhoras do desempenho consensuadas entre ambas as partes constituem o eixo de uma relação sustentada na qual são postas à prova as habilidades interpessoais e sociais dos dirigentes. A obtenção de melhoras no desempenho decorre, cada vez mais, do crescimento profissional das pessoas, ou seja, do desenvolvimento de suas competências, especialmente daquelas que apareçam em cada caso como deficitárias. O coaching, ou atividade destinada a orientar, facilitar e apoiar esse desenvolvimento, converte-se às vezes, nesse contexto, em parte da função de dirigir equipes humanas. A ênfase em vincular a apreciação do desempenho ao desenvolvimento das pessoas produz, sem prejuízo do papel fundamental dos comandos hierárquicos, que temos destacado, a extensão de novos métodos de avaliação, que ampliam o universo de atores que participam da mesma. Em particular, a avaliação de 360 graus, que converte em avaliadores os superiores, subordinados, colegas e inclusive os clientes e fornecedores, internos ou externos, é uma prática utilizada já por um número crescente de empresas, freqüentemente no contexto de experiências de gestão da qualidade. Sua utilidade reside principalmente no potencial identificador de áreas de melhora e de desenvolvimento pessoal e profissional que oferece às pessoas e às equipes de trabalho. Todas essas práticas exigem cenários de trabalho distintos dos que caracterizavam as burocracias empresariais da era industrial. Para seu enraizamento e difusão, são necessárias culturas organizacionais mais horizontais e partici-

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pativas, cujo surgimento não pode ocorrer de uma hora para outra. Neste mesmo capítulo faremos referência a esses novos modelos de cultura empresarial.

A retribuição vinculada ao desempenho O que dissemos não é obstáculo para constatar, como característica das práticas de gestão das pessoas em nossa época, um incremento apreciável do uso dos mecanismos de retribuição variável ou contingente. Um grande núme- ro de empresas, seguindo uma evolução ascendente nos últimos anos (Esade, 2000), incorporaram mecanismos de retribuição variável aos seus sistemas de compensação. A obtenção de maior eqüidade, entendida como equilíbrio entre a contribuição e o salário, o incentivo do esforço individual ou de grupo e o reforço da percepção de pertinência e envolvimento com o projeto empresarial são os objetivos subjacentes à generalização dessas práticas e que se manifestam nas diferentes formas que assumem. Em muitas ocasiões, a remuneração se vincula à consecução de determinadas metas de desempenho individual, como incentivo ao esforço. Embora esta seja uma prática generalizada na compensação do trabalho de diretores e em outras áreas da empresa, como as comerciais, alguns autores (Pfeffer, 1998b, p. 199; Serlavós, 1996, p. 8) destacam os perigos que com freqüência aparecem na sua aplicação, devido à interdependência e ao caráter multidi- mensional que o desempenho humano costuma apresentar no trabalho, às grandes dificuldades para realizar uma avaliação objetiva, à obstinação em converter em custo variável a retribuição antes de criar as condições necessá- rias para isso e aos riscos de deterioração das relações interpessoais no ambiente de trabalho. Esses problemas, unidos às características da organização do trabalho ou às limitações dos sistemas de contabilidade analítica, assim como à pretensão de estimular a cooperação para se obter resultados, levam à crescente adoção da remuneração variável de caráter grupal, prática que converte as equipes de trabalho, e não os indivíduos, em destinatárias da avaliação e compensação por desempenho. Embora esses incentivos sejam às vezes vulneráveis ao comportamento oportunista (free riding), revelam-se geralmente de mais fácil aceita- ção e aplicação do que as recompensas de caráter individual. A vinculação da compensação aos resultados de uma unidade organizacional ou divisão, ou então aos resultados globais da empresa (participação nos lucros), são outras fórmulas de retribuição variável em alta. Sua lógica subjacente é reforçar o vínculo das pessoas com o projeto empresarial, assim como

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permitir o pagamento de salários altos e competitivos nos momentos em que isso é compatível com a conta de resultados.

A ênfase na formação As empresas dedicam à formação de seu pessoal um volume crescente de seus recursos. Embora os orçamentos de formação continuem sendo em muitos casos os que sofrem os primeiros cortes em momentos de dificuldade financeira, o aumento do peso da formação entre as práticas de gestão de recursos humanos é um fato verificado (Esade, 2000). Em parte, esse fato se deve à necessidade de adaptar as habilidades e destrezas dos empregados à evolução das tecnologias, ao surgimento de novas demandas ou simplesmente à necessidade de garantir as mais altas cotas de qualidade nos produtos ou serviços. Em particular, a aceleração da mudança tecnológica está sendo nos últimos anos um impulso decisivo para o aumen- to da despesa das empresas em formação. Tudo o que foi dito antes sobre as competências como vantagem competitiva pode servir de pano de fundo para esse fenômeno. Práticas como o mentoring, que consiste no emparelhamento de empregados com tutores especializados que podem transferir-lhes sua experiência, habilidades e hábitos de trabalho (Murray, 2001, p. 66), estão começando a se enraizar em algumas empresas, e se aplicam ao desenvolvimento profissional, à atualização de habilidades técnicas, ao planejamento da suces- são e a outros campos da gestão das pessoas. O indubitável crescimento do peso da formação não nos deve levar a ignorar que algumas tendências do ambiente atual desempenham às vezes um papel mais minimizador ou restritivo do esforço empresarial neste sentido. Assim, a própria rapidez da mudança tecnológica, com suas constantes demandas de atualização, pode reduzir a utilidade do investimento interno em formação e estimular ao contrário a compra de habilidades externamente. Por outro lado, o crescente uso da contratação temporária e a definição, em certas partes da estrutura das empresas, de políticas de alta rotação, tendem a reduzir em alguns casos o retorno do investimento em formação, desestimulando o esforço empresarial neste campo (Beynon e outros, 2002, p. 117; Cappelli e outros, 1997, p. 123). Outro ângulo da questão tem a ver com a necessidade de satisfazer as expectativas dos empregados em obter o nível mais alto possível de qualificação. Em contextos nos quais, como vimos, o emprego estável tende a ser substituído pela empregabilidade, a empresa se converte para muitas pessoas na escola em

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que podem aprender e desenvolver competências de alto valor no mercado, e onde têm garantida uma atualização das habilidades que permitem manter a própria competitividade individual (Groot e Maassen, 2000). Do ponto de vista da imagem transmitida pelas companhias, o investimento em formação pode ser visto como uma aposta em manter o valor do capital humano da empresa, em lugar de opção por políticas de alta rotatividade, baseadas na procura constante no mercado de trabalho das competências que estejam faltando. Da perspectiva do envolvimento das pessoas, isto constitui um sinal de que esse novo contrato psicológico, de que falávamos, não é simplesmente um slogan vazio, invocado pelas empresas para embelezar um contexto de precariedade de trabalho.

A empresa participativa e aberta A necessidade de atrair, reter e motivar as pessoas de alta qualificação profissional - com freqüência possuidoras de seu próprio projeto individual de carreira - em cenários nos quais aumenta a concorrência pelo talento nos mercados de trabalho, caracteriza nossos tempos e é cada vez mais considerada pelas empresas da economia do conhecimento. Em alguns casos, tais percepções estão começando a transformar as pautas da relação das companhias com esses profissionais, muitas delas de modo ainda incipiente e não extensível à maioria das empresas, mas palpáveis como tendência de fundo. Alguns especialistas têm destacado a relação entre estas transformações e a orientação para a flexibilidade trabalhista, coerente, como temos visto, com o novo "contrato psicológico". A elasticidade do emprego perseguida pelas empresas tem suas contrapartidas. Num ambiente flexível, as pessoas "têm o direito de minimizar o risco de se verem num beco sem saída, ou num emprego inseguro" (Waterman e outros, 2000, p. 410). Isso implica facilitar o acesso à capacitação e às oportunidades de trabalho necessárias para se manter em dia. Essa orientação implica não apenas, como apontamos antes, um aumen- to significativo do investimento em formação, mas também uma ampliação da esfera de decisão das pessoas sobre como dirigir o uso da oferta formativa e aplicá-la ao seu próprio desenvolvimento profissional e a suas perspectivas de carreira. A gestão autônoma das carreiras se vê potencializada quando a empresa incorpora e coloca à disposição de seus empregados mecanismos de avaliação de sua competência e de seu potencial, ajudando-os a identificar as linhas de desenvolvimento mais adequadas. Este enfoque é coerente com um significativo aumento da transparência com que a empresa deve configurar suas relações com os empregados. Tratá-

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los como adultos implica às vezes compartilhar com eles informação sensível, de um modo que se choca com percepções convencionais da gestão do pessoal. Algumas vezes, essa abertura informativa afeta questões relacionadas com o andamento do negócio, questões tradicionalmente reservadas a círculos muito próximos da direção. Alguns dirigentes de empresa começaram a se dar conta de que exagerar no âmbito do confidencial equivale a passar para os empregados a mensagem de que o projeto empresarial é, no fundo, de alguns poucos. O contrário tem, é claro, seus riscos, mas muitas vezes é inevitável quando se dá prioridade ao fortalecimento e extensão do compromisso dos profissionais. Por razões similares, algumas empresas começaram a colocar à disposi- ção de seus empregados, ou de alguns deles, informações relacionadas com a possibilidade de desempenhar outros trabalhos disponíveis no interior da própria empresa, e a facilitar processos de formação cruzada (crosstraining) que permitam o acesso a eles. Tais práticas complicam a gestão interna do emprego e a mobilidade, ao incrementar a parte desta que gravita em torno de decisões autônomas dos empregados, mas ao mesmo tempo facilita para eles a gestão de suas próprias carreiras, e contribui para aumentar a satisfação no trabalho. Mais contra-cultural ainda se mostra a política, adotada incipientemente por certas companhias, de facilitar aos seus empregados informação disponível sobre oportunidades de emprego no exterior e apoiar até as iniciativas que per- seguem uma melhora profissional fora da empresa. Deve a empresa favorecer o progresso profissional de seus trabalhadores à custa de perder, talvez, os melhores? Algumas contribuições recentes respondem afirmativamente, indican- do que as organizações podem sentir em certos casos a necessidade de compensar os empregados pela carência de oportunidades de promoção interna, oferecendolhes oportunidades de desenvolver sua empregabilidade, mesmo quando essa política ajuda os indivíduos a deixar a organização e encontrar outro emprego, e considera esse enfoque como uma estratégia de recrutamento que favorece a posição da empresa no mercado de trabalho (Beynon e outros, 2002, p. 121). Pode-se dizer que as empresas que agem assim - elas são, é claro, uma exígua minoria - admitem que as perdas concretas assim produzidas são compensadas por uma queda das cifras agregadas de rotação, por uma parte, e por um aumento na capacidade de atração de novos empregados, por outra, como conseqüência da melhora na imagem da empresa como empregadora. A construção dessa imagem de marca (employer branding) é, como dissemos, uma das tendências do momento. A construção de uma boa reputação no mercado de trabalho, capaz de atrair e reter o talento (Echeverría, 2002, p. 195), é construída combinando políticas de gestão das pessoas que satisfa- çam preferências dos empregados. O sucesso recente dos chamados planos de

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compensação à la carte, que personalizam a retribuição combinando percep- ções salariais e extra-salariais segundo a vontade do receptor, responde a esta lógica. Em suma, a autonomia, a flexibilidade, a transparência, a participação, o desejo de crescimento profissional, a percepção de poder conseguir uma alta empregabilidade, são, nas empresas da sociedade do conhecimento, algumas das expectativas individuais que a gestão das pessoas deve levar particularmente em conta.

A redefinição da função de recursos humanos A configuração e o papel da função de recursos humanos nas organizações são um dos temas recorrentes na literatura especializada (Fitz-Ens, 1990, 1997; Ulrich, 1997; Mohrman e Lawler, 1998). Nas empresas, vai se consolidando de maneira desigual o que costuma ser chamado de trânsito da administração de pessoal para a gestão dos recursos humanos (Beer, 1998). A primeira descreve uma função indireta, de segunda ordem, concebida como um mero apoio às atividades empresariais verdadeiramente criadoras de valor: a produção, as finanças, as vendas. O administrador de pessoal realiza atividades necessárias pagar a folha e os seguros sociais, contratar, exercer o controle de presença, organizar as férias e licenças - porém meramente aplicativas e despojadas de substância própria. Quando muito, deve enfrentar a solução de alguns conflitos interpessoais ou coletivos, ou até cuidar das relações trabalhistas comuns, mas mesmo nesse caso a finalidade é evitar os problemas que impeçam o funcionamento normal da organização, não lhe cabendo incorporar ao acervo estratégico grandes iniciativas e políticas de pessoal. A superação desse estado de coisas, é preciso insistir nisso, é desigual. Em muitas organizações encontraríamos ainda versões da função de dirigir pessoas que reproduzem em boa medida o modelo descrito. No entanto, há dados reveladores de uma tendência para a potencialização da função de recursos humanos. Entre eles, cabe citar: a) um desenvolvimento notável do instrumental técnico produzido neste campo e à disposição dos gestores. Algumas de suas manifestações concretas foram mencionadas anteriormente; b) um incremento, exigido pelo anterior, da qualificação profissional dos especialistas em recursos humanos. Esta evolução trouxe consigo novos requisitos de multidisciplinaridade; c) uma conexão crescente das políticas e práticas de gestão das pessoas com as prioridades estratégicas das empresas;

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d) uma elevação do posicionamento interno das unidades especializadas de recursos humanos na estrutura de autoridade formal das organizações. Atualmente, e partindo dessa evolução, a literatura especializada parece concordar na existência de um desafio aplicável à maior parte das situações reais: o de superar uma visão dos departamentos de recursos humanos e dos profissionais que os integram como "especialistas alheios ao negócio", necessários para resolver problemas e enfrentar decisões, com freqüência importantes, em âmbitos que só eles conhecem, mas afastados em boa medida do fluxo principal de ações e decisões centrais da organização. A superação dessa situação tenderia a se produzir por meio de processos que podem ser vistos como uma dupla aproximação, de sinal inverso mas coincidente, por meio da qual a fun- ção de recursos humanos se aproxima do mencionado eixo central do management da empresa e por sua vez este eixo central se desloca, aproximando-se da função de gerenciar pessoas. No que se refere à primeira aproximação, torna-se cada vez mais evidente não só que as políticas de gestão do emprego e das pessoas têm de ser coerentes com as prioridades estratégicas da organização, como também que a própria definição destas últimas deve se basear em análises dinâmicas da capacidade interna, nas quais a dimensão humana é freqüentemente a variável fundamental. A definição do caminho que deve ser seguido a cada momento precisa levar em conta os cenários presentes e futuros de disponibilidade, quantitativa e qualitativa, de capital humano. A presença da perspectiva de recursos humanos no interior mesmo dos processos de reflexão estratégica se configura assim como uma chave do sucesso empresarial. Esta aproximação conduz os profissionais de recursos humanos a um grau cada vez mais alto de vinculação ao negócio, o que implica tanto um maior conhecimento como um envolvimento pessoal maior no andamento do negócio. A expressão "sócio estratégico", que proliferou no jargão mais recente do ramo, traz implícita essa consideração dos especialistas em gestão das pessoas como verdadeiros homens e mulheres de empresa, comprometidos com a conta de resultados e plenamente integrados à tripulação que pilota o projeto coletivo. Como afirmam com eloqüência Beatty e Schneier (1998, p. 83), "devem estar no campo, no jogo [...], não nas linhas laterais treinando [...], e menos ainda do outro lado das portas do estádio, contando o número de pessoas presentes". Pfeffer (1998a, p. 214) encara-os como encarregados da conexão entre o pessoal e os lucros, o que os distancia de uma prática de "atuar como policiais, reforçando leis e políticas", mas adverte que no futuro eles não serão meros servidores das finanças e que contribuirão com sua própria visão das coisas.

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Quanto à segunda das aproximações citadas, podemos dizer que os dirigentes de linha da organização, desde o vértice estratégico até o escalão inferior de sua cadeia hierárquica, precisam abraçar a gestão de recursos humanos, as- sumila como sua. Num ritmo não espetacularmente rápido, mas sustentado, vai aumentando a responsabilidade da cadeia de direção de linha nas decisões sobre pessoal (Esade, 2000, p. 9 e seguintes). Um dirigente é cada vez mais visto e valorizado como líder de uma equipe humana, o que implica que deve assumir a responsabilidade pelos resultados cuja conquista requer gerenciar o desempenho das pessoas sob seus cuidados. Por sua vez, isso vai exigir que a competência e a motivação dessas pessoas sejam maximizadas, não só por especialistas situados a distância e por meio de um repertório de instrumentos globais e impessoais, como, principalmente, por meio de um jogo de relações articuladas a partir da proximidade. A gestão das pessoas foi se convertendo numa função diretiva. Para entender totalmente as implicações desse fato, devemos levar em conta que hoje a direção de pessoas é uma atividade não só mais importante, mas também mais difícil do que jamais foi. A direção de pessoas deve propor- se a maximizar o talento e o compromisso dos empregados mais qualificados e autônomos, cuja percepção de pertinência se tornou mais difusa, e fazê-lo dentro de ambientes de incerteza, instabilidade, risco e reciprocidade atenua- da, que não são nada fáceis de manejar. Esses cenários tornam a tarefa difícil e também exigem dos dirigentes a aquisição de competências que implicam, de um lado, o conhecimento de um instrumental básico de gestão das pessoas e, de outro, e principalmente, o desenvolvimento de habilidades interpessoais e sociais que não faziam parte do elenco de qualidades que tradicionalmente eram consideradas próprias da função de dirigir. Essa evolução, a respeito da qual existe um amplo consenso entre os especialistas, obriga a reformular o elenco organizacional da função de recursos humanos nas organizações. O novo protagonismo dos dirigentes exigirá que avoquem uma boa parte das tarefas anteriormente assumidas pelo departamento de recursos humanos. Ulrich (1997), baseando-se num estudo que projeta um modelo de atribuições de recursos humanos sobre várias experiências empresariais, mostrou como em quase todos os casos os supervisores diretos foram assumindo parcelas crescentes da função de gerenciar pessoas. Essa função se estende, como o próprio autor destaca, aos próprios empregados, que devem ser cada vez mais considerados como "proprietários" daqueles subsistemas de gestão que lhes incumbem diretamente, como os que afetam seu próprio desenvolvimento, sua carreira profissional e portanto a empregabilidade de que falávamos antes. Além destes, outros atores foram sendo incorporados a esse

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elenco, como os consultores de processo, as empresas que fornecem serviços especializados de gestão de recursos humanos em regime de outsourcing, ou as próprias tecnologias de informação e as comunicações, que substituem hoje os profissionais de recursos humanos naquelas tarefas mais padronizadas e repetitivas, do mesmo modo que ocorre em outras áreas da gestão empresarial. Esse novo elenco da função de gerenciar pessoas levou a uma redefinição do papel dos diretores e departamentos de recursos humanos nas organiza- ções. Mais que gestores diretos de políticas, processos e práticas de pessoal, eles deverão ir se convertendo em provedores de serviços especializados que têm como destinatários os dirigentes, transformados por sua vez em "clientes internos". Os novos lemas com que a literatura do management tem batizado a função de recursos humanos expressam essa dimensão de apoio (consultor interno), de assessoria (assessor de investimento em capital humano) e de estímulo à inovação (agente de mudança). Os processos de descentralização da função de gerenciar pessoas que são inerentes a tudo isso manifestam-se na realidade de forma muito heterogênea, e são afetados por diversos fatores de contingência (o tamanho da organização, sua história e cultura, a tecnologia utilizada para produzir, o ambiente etc.), mas refletem orientações profundas de nossa época. Nesse contexto, a gestão dos recursos humanos ganha um novo valor, já que se converte num ingrediente básico da função de dirigir as organizações, do alto até a base. Talvez por isso, Bill Hewlett, um dos dois fundadores da empresa Hewlett Packard, definia já há muitos anos a missão de seu departamento de recursos humanos como a de "melhorar a qualidade da direção".

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2. O QUE O EMPREGO PÚBLICO TEM DE DIFERENTE. A FUNÇÃO PÚBLICA Até que ponto a situação e as tendências indicadas no capítulo anterior são o resultado de sua aplicação às administrações públicas e, em geral, ao conjunto das organizações do setor público? Mais adiante, no capítulo 5, buscaremos passar em revista as orientações atuais da gestão pública das pessoas nas democracias do mundo desenvolvido. Podemos adiantar que boa parte das tendências descritas estão presentes nos processos e nos discursos de mudança produzidos no setor público. As transformações no mundo do trabalho influem, de forma inquestionável, no emprego público, ainda que em maior ou menor grau. Os novos enfoques de gestão de recursos humanos nas empresas alimentam os planos de modernização da gestão pública. A literatura da gestão empresarial é cada vez mais conhecida e valorizada pelos gestores públicos. A globalização da informação aumenta a simultaneidade e a uniformidade com que as novidades são conhecidas e compartilhadas em contextos nacionais diferentes e distantes, inspirando linhas de intervenção frequentemente coincidentes. A expansão das fórmulas de colaboração público-privadas na gestão pública contemporânea acentua essa intercomunicação. Por tudo isso, o panorama esboçado no primeiro capítulo pode ser visto como um pano de fundo onde os especialistas em gestão pública de recursos humanos reconheceriam algumas de suas aspirações, linhas de trabalho ou, simplesmente, preocupações. No entanto, uma aguçada consciência da diferença continua caracterizando, em muitos casos, aqueles que se ocupam desses temas no âmbito público, seja a partir da própria gestão, seja do ponto de vista da reflexão acadêmica que tem a administração como objeto. Uma parte da explicação pode ser provavelmente atribuída ao caráter ainda emergente que, em muitos países, caracteriza o management público. O tratamento predominante dos grandes temas do setor público nutre-se, em alguns países, de disciplinas que analisam a realidade de pontos de vista e com instrumentos muito diferentes. Concretamente, na Espanha, a perspectiva do direito público, predominante, confere à maior parte das análises que versam sobre a realidade das administrações públicas uma dimensão formalista, que se nutre de um constructo teórico nascido precisamente da afirmação da diferença entre o público e o privado. Trata-se de uma contraposição radical, no sentido mais próprio do adjetivo: pertence à raiz das coisas e, ainda que nascida como elaboração teórica, acabou por impregnar profundamente a cultura administrativa dominante.

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Um exemplo servirá para ilustrar o que afirmamos. A metáfora government is a business (o governo é um negócio), utilizada por Michael Barze- lay (1995, p. 17), foi difundida nos Estados Unidos durante a presidência de Woodrow Wilson, por aqueles que não queriam o spoils system e se opunham ao favorecimento nas contratações, à liberalidade nos controles financeiros ou à debilidade dos mecanismos de prestação de contas. Pois bem, na Espanha, para expressar tais valores, costuma-se utilizar justamente a metáfora oposta: "o governo não é um negócio". Como dissemos em outro lugar (Longo, 1995, p. 7), o paradoxo, além de provocar um sorriso, conduz à reflexão. Aquilo que é empresarial, tido em princípio como sinônimo de rigor, responsabilidade, controle e profissionalismo, parece satanizado em nosso contexto, como equivalente ao contrário. A concepção do que é público como um universo regido por valores próprios, substancialmente distintos, e mesmo opostos, daqueles que regem a atividade das organizações privadas, constitui um reflexo cultural profundamente arraigado em nossa cultura administrativa. À margem das diferenças que possam existir entre os dois mundos, o que muda habitualmente é o olhar com que contemplamos cada um deles. Nem tudo se reduz a isso, sem dúvida. Em parte, a consciência da diferen- ça baseia-se também na comprovação da distância realmente existente entre as duas esferas, privada e pública, em especial na forma como em uma e na outra interage o binômio estabilidade/mudança. Constatam-se assim fatos como a forma diluída com que muitas tendências de mudança são interiorizadas e vividas no âmbito público, o predomínio da retórica sobre o desejo de inovação ou a dificuldade e a lentidão com que os sistemas e as organizações públicas evoluem. A aceleração das mudanças é uma característica das sociedades con- temporâneas, que o mundo do trabalho humano viveu, como já vimos, com especial contundência. Ao lado do ritmo vertiginoso das transformações sociais, o movimento das organizações públicas é, em geral, consideravelmente mais lento e gradual. O que faz com que, em alguns aspectos, como a estabilidade do emprego ou a rigidez na definição das tarefas, a brecha entre o emprego pú- blico e o privado seja hoje, pelo menos em alguns países, muito maior do que alguns anos atrás. Como diria a rainha de copas de Alice, os sistemas públicos e suas organizações não correram suficientemente depressa para poderem manter-se no mesmo lugar. Na consciência social, esta percepção da diferença está difundida desigualmente, e pensamos que sem exceção, em todo o mundo. A visão dos funcionários públicos como trabalhadores privilegiados e pouco produtivos faz parte do imaginário popular de todos os países. Faz parte habitual dessa imagem a impressão de que as regulamentações, de um lado, e a primazia da

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política, de outro, configuram um mundo em que a eficácia e a eficiência das políticas e práticas de pessoal são difíceis e estão particularmente ausentes. A explicação mais consistente para tudo isso fundamenta-se na existência de um marco institucional próprio do emprego público, com o que as democracias contemporâneas lhe atribuem determinadas características específicas. Esse marco institucional é chamado, na Espanha e em outros países da Europa continental, "função pública", enquanto que, no mundo anglo-saxão e, por extensão, em outras regiões, como em muitos países da América Latina, utiliza-se a expressão "serviço civil". Dedicaremos este capítulo a analisar em que consiste esse marco institucional, adotando para isso, de preferência, a expressão função pública, mas tratando-a como sinônimo e alternativa a serviço civil.

O QUE É A FUNÇÃO PÚBLICA Possíveis aproximações ao conceito O primeiro problema que nosso objetivo propõe é o de precisar a que nos referimos quando falamos de função pública. A expressão é freqüentemente utilizada com significados diferentes. Esta circunstância obriga-nos a aludir brevemente às diferentes acepções do conceito, para precisar aquela que adotaremos. Para isso, começaremos por passar em revista as principais tentativas de encontrar base conceitual para a delimitação entre a função pública e o emprego que carece de tal condição e que ficaria situado, portanto, fora do marco institucional cuja natureza buscamos precisar.

O critério da natureza das normas Uma primeira aproximação, de nítido conteúdo jurídico e sobretudo relativa à Europa continental, identifica o conceito atendendo ao caráter das regulamentações que lhe servem de fundamento. Seria função pública aquela parte do emprego público regulamentada por normas de direito público, diferentes das leis civis ou trabalhistas que regulamentam o resto do trabalho por conta de terceiros na sociedade. Esta é a abrangência com que se concebe na Espanha (Palomar, 2000; Sánchez Morón, 1996) e na França (Ziller, 1993; MAP, 1997) a função pública, regida por um estatuto próprio, distinto do que se aplica ao emprego comum.

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Essa aproximação parece ter pouca utilidade para nossos propósitos, já que é meramente formal. Ao não precisar os conteúdos, ela omite a dimensão, a intensidade e a extensão com que tais regulamentações singulares se distanciam das civis ou trabalhistas, razão pela qual o conceito carece de eficácia delimitadora. De fato, a noção nos levaria a incluir na suposição tanto os modelos de emprego público que, como no caso espanhol, se baseiam em um extenso código de regulamentações específicas, elaboradas sobre pautas muito distintas daquelas que regem o emprego comum, quanto por exemplo o holandês (Van der Krogt e outros, 2000), onde a proximidade material entre as regulamentações dos dois regimes é considerável. De outro lado, o emprego público de natureza trabalhista, nos casos em que existe a distinção, não deixa de estar normalmente submetido a regulamentações as quais, como garantia de princípios constitucionais aplicáveis a todo o emprego público, tornam sua gestão semelhante à daquele que teria caráter propriamente funcionarial, o que contribui para tornar ainda mais confuso o critério delimitador.

O critério da natureza da relação de emprego Uma segunda via, próxima à anterior, leva-nos a distinguir o caráter normativo do caráter contratual da relação existente entre o empregador e o empregado. Assim, caracterizaríamos a função pública como um sistema no qual os conteúdos dessa relação estão estabelecidos legalmente, e são administrados pelo empregador público, em boa parte, de forma unilateral. Fora dele ficariam os pressupostos, normais no mundo do trabalho, nos quais o conteúdo da re- lação de emprego se estabelece contratualmente, mediante negociação individual ou coletiva entre o empregador e os empregados. A distinção perdeu, em nossos dias, boa parte da força delimitadora que pode ter tido em seu momento. Nas últimas décadas a interpenetração dos universos jurídicos do direito administrativo e trabalhista levou a uma configuração consideravelmente híbrida do emprego público (Cassese, 1994, p. 206). Como veremos mais adiante, o incremento da participação sindical e a negociação das condições de trabalho fazem parte das tendências predominantes nos países do mundo desenvolvido e coexistem com marcos normativos estatutários em que os diversos elementos da relação de emprego são definidos pelo legislador. De outro lado, como acabamos de dizer, também o emprego público trabalhista contém, sem prejuízo de sua substância contratual, áreas nitidamente regulamentadas. Na Espanha, esse caráter híbrido da relação funcionarial é uma realidade amplamente constatada, que introduziu uma considerável ambigüidade no sistema de fontes, como mostra a jurisprudência recente.

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O QUE O EMPREGO PÚBLICO TEM DE DIFERENTE. A FUNÇÃO PÚBLICA

O critério da natureza das funções desempenhadas Uma terceira forma de abordar a questão leva-nos a ver a função pública como o sistema de emprego próprio de uma parte dos empregados públicos: aqueles que desempenham funções relacionadas com o exercício de poderes públicos, diferentemente de outros, cujas funções não lhes exigem tais faculdades. O caso típico seria o dos Beamte alemães7, únicos aos quais se aplicam os "prin- cípios tradicionais do serviço civil profissional" (Röber e Löffler, 2000, p. 117) e que representam, aproximadamente, 40% do emprego público na Alemanha. A distinção é importante por várias razões. Primeiro, porque a noção de poder público ou imperium foi historicamente relevante para construir a arquitetura jurídica da administração profissional. De outro lado, na União Européia, o exercício de poderes públicos é o critério consagrado pelo Tribunal Europeu do Luxemburgo como limite para a livre circulação de trabalhadores entre as administrações dos países membros. Além disso, a partir de pontos de vista neo-institucionalistas sobre a reforma do Estado (Prats, 1995), definiu-se a noção de função pública limitada ao "núcleo estratégico do Estado", em que o sistema de mérito opera em sua plenitude, como garantia institucional para a governabilidade dos países, e que seria distinta do "emprego público", noção mais ampla, onde caberiam relações de emprego diferentes, mais próximas daquelas do âmbito empresarial. No entanto, essa noção de função pública continua sendo insatisfatória para nosso propósito. Em primeiro lugar, porque só seria aplicável, e mesmo inteligível, naqueles países que possuem modelos duais de emprego público, o que deixaria de fora uma parte muito significativa dos sistemas públicos das democracias contemporâneas. Em segundo lugar porque, mesmo nesses países, a parte do emprego público que não está diretamente relacionada ao exercício de poderes públicos (ou assim parece, já que é notável a imprecisão deste critério delimitador no Estado de nossos dias)8, é qualitativa e quantitativamente muito importante. Por último, porque quando se analisa o conteúdo real das normas,

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NT: Beamte = servidor público. Em alguns países, como é o caso da Espanha, funções que incorporam evidentes conotações de imperium (por exemplo, a inspeção técnica de veículos, ou a de elevadores, ou determinados serviços de segurança de equipamentos públicos) são desempenhadas não por empregados públicos em regime trabalhista e sim por trabalhadores de empresas privadas contratadas ou habilitadas para tanto. Paralelamente, serviços públicos de natureza nitidamente profissionais, como saúde e educação, são prestados por empregados detentores da condição, estatutariamente atribuída, de funcionários públicos.

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estruturas e políticas, o alcance da distinção é, frequentemente, mais formal do que substantivo.

O critério do nível de governo Uma quarta e última aproximação do conceito identifica-o com o sistema aplicado aos empregados do governo ou administração central, isto é, excluí- dos os outros níveis de governo: o local e, nos estados federais ou compostos, o dos estados, regiões ou comunidades intermediárias. Esta noção é exclusiva de um país: o Reino Unido (Ziller, 1993; Horton, 2000) assim como daqueles que reproduziram mimeticamente suas instituições. Trata-se precisamente daquele país em que nasceu e foi cunhada a expressão civil service, a partir do qual se desenvolveu uma das tradições mais vigorosas e influentes de respeito à configuração do emprego público, o que faz com que esse critério delimitador deva ser levado em conta. Apesar disso, também não podemos reter essa acepção e adotá-la, pois o âmbito de nossa reflexão integra todo o emprego público, incluindo, portanto, deliberadamente, os diferentes níveis de governo e administração.

A noção adotada Acreditamos que nosso propósito exige que partamos de uma noção de função pública que se estenda à totalidade do emprego público, o que não ocorre em nenhuma das acepções analisadas. Por outro lado, nem todo tipo de emprego público é função pública; apenas o é quando o emprego ocorre em determinados contextos institucionais: os que tornam possível a existência e a proteção de uma administração profissional. Consideraremos que esta existe quando as instituições públicas dispõem de uma série de atributos que lhes permitam dispor de pessoal com as aptidões, atitudes e valores requeridos para o desempenho eficiente e eficaz de suas atividades. Entre outras coisas, isso significa poder garantir ao público o profissionalismo e a objetividade dos servidores públicos e uma conduta que respeite a institucionalidade democrática; também obriga a respeitar em sua gestão os princípios de igualdade, mérito e capacidade (Oszlak, 2003, p. 213). Portanto, o propósito de tornar viável e defender a existência de uma administração profissional é aquilo que está subjacente às articulações institucionais que caracterizam a função pública e lhe outorga a especificidade que a

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diferencia do emprego comum. Dado que este propósito não se impõe espontaneamente, é necessário um conjunto de regras do jogo, formais e informais, para garanti-lo. Será a eficácia prática dessas regras que determinará a existên- cia efetiva de um regime de função pública. Só nos contextos institucionais, nacionais ou sub-nacionais, naqueles em que essa efetividade seja verificável, estaremos diante de modelos de gestão do emprego público a que possamos atribuir a natureza de função pública. Propomos, portanto, uma noção de função pública que a define como o sistema de articulação do emprego público mediante o qual determinados países asseguram, com enfoques, sistemas e instrumentos diversos, certos elementos bá- sicos para a existência de administrações públicas profissionais.

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Os elementos básicos desta noção são os seguintes. Entendemos por administração profissional uma administração pública dirigida e controlada pela política, conforme os princípios democráticos, mas não patrimonializada pela política, o que exige a preservação de uma esfera de independência e imparcialidade em seu funcionamento, por razões de interesse público. Os partidos políticos dirigem a partir do governo a administração, mas não a possuem nem a conformam como bem lhes apraz, como ocorre nos sistemas de saque político. A noção de função pública implica, neste sentido, a existência de um instrumental de proteção do emprego público frente a práticas de apadrinhamento, de clientelismo político ou de tentativas de apropriação por interesses particulares. A existência e preservação de uma administração profissional exigirão determinadas regulamentações específicas do emprego público, mas a noção de função pública que propomos transcende a dimensão jurídica em um duplo sentido: 1. a mera existência das normas pode não ser suficiente para garantir uma articulação efetiva das garantias que tornam possível uma administração profissional. Essa articulação real é a única que, para nós, permite falar de função pública; 2. o grau de intensidade no uso das regulamentações pode variar notavelmente, dependendo dos diferentes contextos institucionais. Em alguns casos - entre os quais a Suécia, como veremos, é o exemplo mais marcante as garantias de funcionamento da função pública não são predominantemente jurídicas. Os sistemas de função pública podem incluir um ou mais tipos de relação de emprego. A uniformidade ou diversidade das estruturas e políticas de gestão do emprego público expressam apenas a existência de diferentes modelos

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nacionais ou sub-nacionais de função pública, e não têm porque afetar a essência do modelo, sempre que estejam presentes os outros elementos que o constituem. A noção de função pública que utilizamos engloba pressupostos em que o grau de singularidade de suas regulamentações próprias com relação ao marco jurídico regulamentador do trabalho comum por conta de terceiros pode ser muito diverso, indo desde uma considerável distância até a virtual identificação9.

Origem histórica e razão de ser da função pública no estado democrático de direito Os sistemas contemporâneos de função pública têm sua origem na instauração dos regimes constitucionais na Europa e na América, a partir do fim do século XVIII. O funcionário público (Sánchez Morón, 1996, p. 25) deixou de ser um servidor pessoal da coroa para transformar-se em funcionário do Estado, entidade impessoal regida pelas leis. Por outro lado, a supressão dos privilégios estamentais e a proclamação do princípio da igualdade perante a lei permitiram, pelo menos em teoria, que qualquer cidadão pudesse ter acesso a cargos públicos. Neste sentido, o célebre artigo 6 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 26 de agosto de 1789, proclamou esta igualdade dos cidadãos para serem admitidos a "todo tipo de dignidades, cargos e empregos públicos, segundo sua capacidade e sem outra distinção senão a de suas qualidades e seus talentos". A fórmula histórica combina os dois pilares em que iria se fundamentar a identidade da função pública: a igualdade e o mérito. De fato, em outros países, (Ziller, 1993, p. 381; Palomar, 2000, p. 117 e seguintes), tem prioridade o princípio de recrutamento por mérito. O primeiro deles foi, no princípio do século XVIII, a Prússia, onde Frederico Guilherme o impôs, mediante uma ordenança de 1713. O sistema de mérito generalizou-se no Reino Unido ao longo do século XIX. Em 1853, Northcote e Trevelian, co-

Esta noção de função pública foi adotada pela Carta Ibero-Americana da Função Pública, aprovada pela V Conferência Ibero-Americana de Ministros de Administração Pública e Reforma do Estado, celebrada em Santa Cruz de la Sierra (Bolívia), em junho de 2003. O anteprojeto da Carta foi elaborado pelo autor deste livro, a pedido das Nações Unidas, e do Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD). O texto da Carta Ibero-Americana da Função Pública está acessível ao público no site do CLAD: www.clad.org.ve

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missionados por Gladstone para realizar uma pesquisa sobre a função pública inglesa, manifestaram-se a favor da implantação de um sistema de concurso, aberto a todos, para o recrutamento dos servidores públicos, transferindo para a metrópole o sistema que já era aplicado naquele mesmo ano ao recrutamen- to para o serviço na Índia. Uma Order in Council, de 21 de maio de 1855, é a verdadeira certidão de nascimento do serviço civil. Criava a Civil Service Commission e nomeava três comissionados, encarregados de examinar todos os candidatos, a fim de avaliar sua idoneidade para o cargo. A origem da função pública moderna foi relacionada (Becke e outros, 1996) ao acontecimento histórico de cinco fenômenos: 1) a separação entre o público e o privado; 2) a separação entre o político e o administrativo; 3) o desenvolvimento da responsabilidade individual; 4) a segurança no emprego, e 5) a seleção por mérito e igualdade. A concretização destes princípios na legislação de cada país (Sánchez Morón, 1996) foi um processo longo e desigual, intimamente ligado à evolução social e às concepções políticas e culturais dominantes. A Espanha foi o primeiro país a adotar um estatuto geral da função pública, em 1852. A Itália, depois do precedente de uma lei de 1853, que estabelecia uma carreira administrativa, elaborou seu primeiro Texto Único, em 1908. A Holanda fez o mesmo em 1929 e a Bélgica em 1937, bastante influenciada pelo modelo britânico. Na França, embora parte de seu modelo - em particular o sistema de corpos - tenha se delineado na era napoleônica, o primeiro estatuto não foi promulgado antes de 1941, sob o regime de Vichy. Nos Estados Unidos, o Pendleton Act, de 1883, supôs a abolição do sistema de despojos ou de saque político e deu origem ao serviço civil. Embora alguns presidentes, e especialmente Roosevelt, que fizera parte da Comissão do Serviço Civil, tenham potenciado o sistema de mérito, o marco normativo permaneceu imutável até o Civil Service Reform Act, de 1978, no mandato do presidente Carter, que define o modelo atual.

Por que e para que nasce a função pública Qual é a razão de ser da função pública no Estado contemporâneo? A que propósito substantivo obedece a necessidade de um marco institucional próprio do emprego público, relacionado, como dissemos, à proteção de uma administração profissional? Para Prats (1995, p. 26 e seguintes), ela surge como uma criação evoluída do constitucionalismo moderno, estreitamente associada à ordem liberal do

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mercado, já que se trata de uma instituição-chave do valor econômico e social fundamental que é a segurança jurídica, razão pela qual "é um dado que pode ser observado em todas as economias de mercado bem-sucedidas, e em nenhuma das economias planejadas ou de substituição de importações, independentemente da natureza autoritária ou democrática de umas ou outras". Na mesma linha de pensamento, Evans e Rauch (1999) acrescentam, baseando-se em um ambicioso projeto de pesquisa, que a substituição de um sistema de apadrinhamento por uma burocracia pública profissional é uma condição, não suficiente, mas necessária, para o desenvolvimento dos países. Esta burocracia "weberiana" exigiria (Rauch e Evans, 2000) a ocorrência de três características institucionais-chave: a) recrutamento por mérito, mediante provas competitivas; b) procedimentos específicos - não políticos - para contratar e demitir, e c) carreira profissional baseada na promoção interna. Trata-se de condições de certo modo próximas a outras que puseram ênfase no profissionalismo do emprego público como variável mais importante para a redução da corrupção. Etzioni-Halevy, citado por Villoria (2000, p. 144), explica a corrupção sobretudo em função das relações entre as elites política e burocrática e a cultura política que as governa. Onde as regras do jogo separam a burocracia da elite política, conferindo-lhe um poder que lhe permite neutralidade política, a corrupção declina e os processos democráticos são mais puros. Esses argumentos tenderam a pôr ênfase, com indiscutível solidez, em um dos elementos fundamentais da função pública como instituição criadora de valor: a segurança jurídica. No entanto, a realidade do Estado e das sociedades contemporâneas obriga-nos a complementar esta perspectiva com outra: aquela que parte das exigências de eficácia da própria ação de governo (Parejo, 2000). Embora a segurança jurídica esteja na base das exigências de imparcialidade e de transparência no comportamento dos servidores públicos (a igualdade no acesso e a concorrência aberta são, nesse sentido, elementos essenciais), a eficácia do governo e da administração é o bem jurídico protegido - em alguns países, como a Espanha, pela própria constituição - pelos requisitos de profissionalismo e capacidade, características de um sistema de mérito. Não nos parece fácil transferir esse enfoque para um sistema que faça distinção entre parcelas da institucionalidade pública, considerando que o primeiro tipo de valor pode ser atribuído à parte da administração que exerce poderes e o segundo aos setores que produzem, que são provedores de serviços públicos (o que estaria na base dos modelos duais já mencionados). De um lado, porque a eficácia deve ser um valor central da ação pública em qualquer circunstância (por acaso não é crucial para as sociedades contemporâneas a

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eficácia do regulador?). De outro, porque as exigências de eqüidade e de neutralidade no comportamento dos empregados públicos são também imprescindíveis nos processos de provimento dos serviços públicos como educação, saúde ou assistência social. Segurança jurídica e eficácia da administração são, portanto, os princí- pios que estão na base dos sistemas de função pública, enquanto instituições criadoras de valor no estado democrático de direito. Para torná-los eficientes, os países que perseguiram sua materialização e proteção se obrigaram a efe- tuar um conjunto de articulações institucionais cujo objetivo é garantir que o comportamento dos empregados públicos obedeça a certos padrões. Se, para enunciá-los tomarmos como referência o civil service britânico, encontraremos (Cabinet Office, 1993) os seguintes quatro princípios básicos fundacio- nais: 1) acesso aberto e transparente; 2) promoção por mérito; 3) integridade, objetividade e imparcialidade, e 4) não politização. O desafio de nossos dias é, precisamente (World Bank, 2000), conseguir uma base firme para que esses princípios sejam traduzidos em prática, mas sem rigidez excessiva. Mais adiante voltaremos ao assunto.

MODELOS DE FUNÇÃO PÚBLICA Essas articulações institucionais, que pretendem garantir na função pú- blica os princípios básicos que destacamos, não são as mesmas em todos os países que estamos analisando. Pelo contrário, a unidade do objetivo contrasta aqui com a considerável diversidade dos caminhos escolhidos para alcançá-lo. Por isso, parece imprescindível referir-nos, ainda que sucintamente, a essas di- ferenças, buscando na medida do possível sistematizá-las e ordená-las.

A função pública e o contexto institucional Nosso propósito é mais descrever as diferenças do que analisá-las; no entanto, parece inevitável começar por questionar sua origem. A função pública não é senão uma parte da institucionalidade dos sistemas político-administrativos. Parece lógico pensar que as diferenças entre modelos de função pública ou serviço civil devam ser coerentes com as que cabem, mais globalmente, a esses sistemas em seu conjunto. Pollitt e Bouckaert (2000, p. 52 e seguintes) aplicam, entre outros, à sua análise dos regimes político-administrativos, o critério da cultura administrativa dominante, cujo desenvolvimento descreve

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dois modelos culturais genéricos, que podem lançar alguma luz sobre a ques- tão que estamos nos propondo. Chamam o primeiro desses modelos de "perspectiva do Rechtstaat"10, onde a principal força integradora da sociedade é o Estado, cujas preocupações básicas são a elaboração das leis e o uso da coerção necessária para aplicá-las. Os valores típicos deste modelo cultural são a segurança jurídica, o respeito ao precedente e a preocupação com a eqüidade, pelo menos no sentido de igualdade diante da lei. O segundo modelo, denominado de "interesse público", atribui ao Estado - ou melhor, ao governo - um papel muito menos significativo: seus poderes em nenhum caso devem ir além do necessário. Aqui a lei está mais subjacente do que em primeiro plano. O processo de governar baseia-se na busca do consenso - ou, pelo menos, do assentimento - para a adoção de iniciativas de interesse geral. Aceita-se que existam diferentes grupos sociais cujos interesses competem entre si e se preconiza para o governo um papel de árbitro, mais do que de tomada de partido. A imparcialidade, a transparência, a flexibilidade, o pragmatismo e a harmonização de interesses são valores que precedem a capacidade técnica e mesmo a legalidade estrita. No primeiro destes modelos, os funcionários tendem a ser vistos como investidos de poderes, razão pela qual o direito é o eixo central de seus processos de capacitação. Alemanha, França e Espanha seriam, entre outros, os países em que essa cultura predomina nitidamente. Na segunda perspectiva, os servidores públicos são vistos como simples cidadãos que trabalham para organizações governamentais, e não como uma classe ou casta especial, investida da elevada missão de representar o Estado. Sua formação técnica tende a ser multidisciplinar. Os países anglo-saxões estariam neste âmbito cultural. Ou- tros, como a Holanda ou a Suécia, teriam evoluído de um modelo basicamente legalista para marcos culturais mais próximos aos do segundo tipo, razão pela qual dispõem de uma consistente dimensão consensual no que diz respeito aos processos de elaboração das políticas públicas, mantendo ao mesmo tempo um forte senso de centralidade do Estado. Um outro estudo comparado, recente, limitado à análise das tradições administrativas do Reino Unido e da Alemanha, Knill (2001, p. 59 e seguintes) chega também a conclusões sensivelmente parecidas com as que foram descritas para cada um dos modelos citados. Embora tais modelos culturais genéricos sejam de indubitável utilidade quando se trata de explicar e demarcar as estruturas e políticas dos sistemas

NT: Rechstaat (alemão): estado de direito.

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nacionais de função pública ou de serviço civil, acreditamos que seu peso não deve ser exagerado. Com freqüência, características próprias de cada um dos contextos internos dispõem de maior força explicativa para analisar as distintas peculiaridades nacionais. Vamos nos referir, neste sentido, aos casos da Ho- landa, do Japão e da Suécia. Na Holanda, constitui uma peculiaridade marcante (Van der Krogt e outros, 2000, p. 190) o fato de que, há muitos anos, os principais serviços sociais, como educação, saúde e assistência social, vêm sendo prestados aos cidadãos por organizações sem fins lucrativos, regulamentadas e financiadas pelo governo central ou pelos governos locais. De fato, a relação entre estas organizações não lucrativas e os poderes públicos era tão intensa que as regulamentações de pessoal, incluindo salários e pensões, chegavam a ser praticamente as mesmas que as dos funcionários públicos. Como é lógico, dada essa situação inicial, as privatizações da década de 1980 afetaram o sistema público holandês em menor escala que em outros países. Por outro lado, a descentralização da ges- tão de recursos humanos que, como veremos, caracteriza a maior parte das reformas da função pública, teve na Holanda um sentido peculiar. Mais do que criar novas organizações às quais transferir autonomia e recursos, ela consistiu em modificar as regras da relação entre o Estado e o setor não lucrativo, que deixou de se reger por subvenções para fazê-lo por contratos de serviço. Neste contexto, uma das conseqüências foi o relaxamento das regulamentações de pessoal e a tendência à diferenciação entre as diversas organizações prestado- ras de serviços. Quanto ao Japão, seria difícil (Ikari, 1995, p. 81) entender seu modelo de emprego público sem considerar as práticas de gestão de recursos humanos no setor privado, peculiares e diferentes das que caracterizam a maior parte dos países do resto do mundo. A interpenetração dos dois setores evi- dencia-se na existência das mesmas características dominantes: contratação vitalícia, ausência de recrutamento exterior no meio da carreira, promoção interna, mobilidade freqüente, antiguidade, formação no posto de trabalho, uniformidade das condições de trabalho e inexistência de sistemas de nego- ciação coletiva. A Suécia é um caso especial. Os funcionários públicos suecos estão sujeitos à legislação trabalhista comum. Uma lei especial (Murray, 2000, p. 171 e seguintes) limita-se a acrescentar algumas regulamentações específicas em matéria de excedentes, regime disciplinar e poucas outras. Cada empregado é contratado por uma organização específica (ministério, agência, governo local), e só estabelece relação de trabalho com ela. Não existe nenhum tipo de concurso ou exame estabelecido para esse processo de recrutamento. Se uma

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agência fecha, seus empregados perdem o posto de trabalho. Tendo em vista tudo isso, parece, à primeira vista, duvidoso que na Suécia ocorram os elementos e as garantias necessários à existência de um sistema de função pública tal como aquele a que nos referimos no item anterior. O caso sueco é o mais representativo de um enfoque diferente e alternativo no que diz respeito à construção do marco institucional preciso para garantir e salvaguardar o sistema de mérito. Nos enfoques tradicionais, amplamente dominantes, o alicerce do referido marco é a legalidade. Criando um conjunto de garantias jurídicas, de um lado, e de restrições ao poder discricionário dos tomadores de decisões, de outro, a norma propõe-se a modular o comportamento dos diversos atores. Até a década de 1960, este era também o sistema na Suécia, desde quando, há mais de três séculos, Gustavo Adolfo II garantiu a estabilidade dos servidores do governo central. A partir de 1965, no entanto, as regras do jogo mudaram drasticamente. Paralelamente ao reconhecimento do direito de greve dos funcionários públicos, uma reforma total da função pública criou a nova institucionalidade a que correspondem as características descritas no parágrafo anterior. Para o governo sueco, o objetivo de preservar uma administração profissional se mantém. O que muda é o instrumental que a garante. O novo marco institucional apóia mais no projeto de organização - e no conjunto de incentivos articulados por ele - do que na legalidade a missão de estruturar sua função pública e de preservar, portanto, a existência de uma administração profissional. A implantação social e institucional do modelo de agências, na Suécia, é o ponto de partida. Nele irão se introduzindo medidas destinadas a conseguir que um formato tão descentralizado não implique em perda de integridade e controle. Não é o momento de descrever em detalhes essa arquitetura institucional, que combina elementos de contratação, atribuição de recursos, prêmio/sanção, capacitação, socialização, introdução de forças de mercado e controle dos gestores por outros atores sociais.

Como identificar modelos de função pública De tudo que foi dito depreende-se a dificuldade que implica reduzir a diversidade dos sistemas de função pública nos diferentes países em que existem uns poucos modelos definidos com precisão. De fato, além dos arquétipos genéricos, que manteriam a descrição num nível excessivo de abstração, os sistemas nacionais de função pública combinam as articulações institucionais que os caracterizam de forma peculiar, fruto sem dúvida de suas respectivas

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histórias, tradições próprias e outros elementos que os singularizam. As semelhanças entre dois países, quanto a um elemento concreto, convertem-se em diferenças em outro, o que, por sua vez, daria lugar a novos alinhamentos e comparações. Apesar de tudo, a conveniência de sistematizar a descrição leva-nos a apresentar essa realidade consideravelmente heterogênea, identificando e agrupan- do os modelos nacionais em torno de quatro cortes transversais, que coincidem com os elementos centrais básicos de um marco institucional de função pública ou serviço civil. Eles são os seguintes: a) os sistemas e instrumentos de acesso, isto é, o conjunto de mecanismos estabelecidos para o recrutamento e a seleção dos funcionários públicos; b) a organização da carreira profissional, que parte da distinção básica entre sistemas de carreira e de emprego; c) o conjunto de direitos e de deveres estabelecidos para os funcionários públicos; d) a administração do sistema, que se refere fundamentalmente ao grau de centralização ou de descentralização com que o sistema funciona.

Os sistemas de acesso: modelos francês, alemão e britânico Todos os países que dispõem de sistemas de gestão do emprego público que possamos caracterizar, de acordo com a noção adotada, como de função pública, compartilham um mínimo de formalização que distingue o acesso ao emprego público do sistema do setor privado (Siedentopf, 1990; Ziller, 1993; Klingner e Nalbandian, 1994; Férez, 1995; MAP, 1997; OCDE, 1999a). Pois bem, naquilo que ultrapassa esse mínimo, são notáveis as diferenças quanto ao grau de formalização. Uma das exigências foi definida (Ziller, 1993, p. 392) como o "mínimo comum" dos sistemas europeus da função pública (podemos estendêla ao resto dos países do âmbito examinado). Trata-se da obrigação de tornar públicos os cargos vagos. A partir de um edital público, alguns países, como a Suécia - cujo caso já mencionamos - a Holanda ou a Dinamarca (todos eles podem ser incluídos no que mais adiante descreveremos como sistemas de emprego) dão ao responsável pelo órgão, agência ou unidade recrutadora uma ampla margem de liberdade para selecionar. Outros países e, em especial aqueles possuidores de sistemas de carreira, incorporam mecanismos adicionais para assegurar a preservação dos princí- pios de igualdade e mérito. O instrumental difere em cada país, mas pode ser agrupado, para simplificar a descrição, em três grandes modelos, cujos padrões

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básicos costumam ser identificados com os sistemas da França, da Alemanha e do Reino Unido.

O modelo francês A administração francesa faz do concurso o eixo dos procedimentos de recrutamento e seleção. A noção de concurso, na França, exige a existência de pelo menos quatro requisitos (Ziller, 1993, p. 398): a) um número de cargos vagos (no concurso típico o número costuma ser alto), determinados com pre- cisão; b) uma banca julgadora independente do poder político, dos candidatos e dos dirigentes das unidades em que existem vagas; c) uma classificação dos candidatos admitidos por ordem de mérito (normalmente feita depois da rea- lização de um exame sobre matérias de um programa previamente conhecido e composto, pelo menos em parte, por provas escritas anônimas), e d) a obri- gação da autoridade respeitar a classificação resultante. O recrutamento por concurso é a norma, em diferentes modalidades (MAP, 1997), na Bélgica, na Espanha (onde é preferencialmente chamado de "oposição"), na Itália (onde continua depois da reforma "privatizante" de 1993) e no Japão, assim como, ainda que dentro de outro modelo de garantias, no Reino Unido. Outro traço próprio do modelo francês de recrutamento é o papel que nele é atribuído às escolas de funcionários. De fato, o que normalmente a administração central francesa recruta não são diretamente funcionários, mas alunos de uma escola especializada, em que serão formados os futuros funcio- nários. Esta é uma característica própria (muito ligada ao sistema de corpos a que nos referiremos adiante) que teve difusão muito menor do que o concurso. Entre os países analisados, só a Espanha e ainda assim, muito limitadamente, tem usado essa modalidade.

O modelo alemão Na Alemanha, o acesso à condição de funcionário baseia-se num sistema muito formalizado de seleção por etapas, que combina teoria e prática. No serviço superior, uma primeira seleção (exame de Estado), posterior à gradua- ção universitária, dá lugar a um serviço preparatório, de dois anos de duração, que combina a formação teórica com estágios práticos de trabalho, diferentes segundo a especialidade. Esse serviço culmina com um segundo exame de

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Estado, a cargo de uma banca independente, cuja aprovação habilita o candidato para o desempenho de função pública; nessa função ele fica em condição probatória por três anos, sem estabilidade. Esta é alcançada depois de um pronunciamento favorável dos titulares dos órgãos em que o serviço foi prestado. Nos outros três níveis de serviço, abaixo do superior, as regras básicas são as mesmas, embora o primeiro exame seja substituído pela certificação escolar e alguns prazos sejam reduzidos. O recrutamento propriamente dito fica a cargo dos responsáveis ministeriais e dos Länder, que escolhem os mais adequados dentre os funcionários habilitados que tenham se candidatado. A participação dos representantes do pessoal nessa seleção é um fator que limita significativamente a possibilidade de escolha discricionária por parte dos dirigentes. Trata-se de um modelo original de recrutamento e seleção que não se difundiu por outros países, com a única exceção do Luxemburgo, que o adotou parcialmente para a seleção de seus funcionários graduados. A crítica de que o modelo tem servido para a manutenção do monopólio dos juristas na função pública (Ziller, 1993, p. 395) é uma das mais freqüentemente citadas.

O modelo britânico O sistema do Reino Unido caracteriza-se por encarregar o recrutamen- to a um órgão central independente, não submetido às pressões dos eleitores. Trata-se da Comissão do Serviço Civil, criada, como vimos, em meados do século XIX, e formada por três comissionados (commissioners), nomeados pelo governo para recrutar e selecionar os empregados necessários aos ministérios, fazendo que compitam em concurso aberto. A tradição britânica de funcio- nários generalistas, diferentemente do que ocorre no modelo francês, leva a concursos muito abertos, centrados em entrevistas destinadas a avaliar as qualidades e a personalidade dos candidatos, sem privilegiar nenhuma formação universitária específica, o que também diferencia o sistema, nitidamente, da seleção no modelo alemão. A administração fica cerceada pelas escolhas da Comissão, não podendo nomear senão candidatos que disponham da certifi- cação que ela fornece. Além do Reino Unido, a Irlanda, o Canadá, os Estados Unidos e o Japão empregam uma comissão independente para proteger o sistema de mérito. Também a Bélgica inspirou-se diretamente no modelo britânico ao criar, em 1937, uma secretaria permanente para o recrutamento. Na Alemanha, um sistema similar existe para selecionar os candidatos que, em certos casos, postulam direta-

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mente um emprego, sem pertencer à carreira de funcionário, não tendo passado pela seleção prévia antes descrita. As principais críticas ao sistema da comissão independente assinalam (World Bank, 2000) os riscos de distanciamento entre os critérios da comissão e os dos gestores de linha, condenando, nas palavras de Ziller (1993, p. 396) um excesso de independência da comissão. Resumindo, poder-se-ia dizer que os três modelos descritos pretendem garantir a igualdade e o mérito nos sistemas de função pública ou serviço civil mediante um instrumental de garantias que apresenta alguns elementos comuns e outros específicos, mas que certamente enfatizam elementos diferentes. Os países que adotam o modelo francês acentuam o papel dos instrumentos de seleção, criando sistemas de garantias fundamentalmente formais. O modelo alemão, também muito formalizado, busca assegurar a capacitação teórico- prática ao longo de um processo prolongado. O modelo britânico, mais flexível nos instrumentos, insiste, sobretudo, no profissionalismo e na independência dos órgãos de seleção.

A organização da carreira: sistemas de emprego e de carreira A carreira é um elemento freqüentemente utilizado para distinguir sistemas de função pública. Esse elemento permite distinguir (Ziller, 1993; Férez, 1995; Sánchez Morón, 1996; Palomar, 2000; World Bank, 2000) os sistemas de emprego (position based) dos sistemas de carreira propriamente ditos.

Os sistemas de emprego Estão organizados a partir das necessidades de pessoal, a curto prazo, da administração. O recrutamento é realizado para um emprego ou cargo e não para integrar um agrupamento profissional mais amplo que habilite o candida- to para ocupar certos cargos. É, normalmente um sistema aberto, em que qualquer cargo pode ser ocupado por candidatos externos à administração, embora, em certos casos, possa haver condições distintas para candidatos internos e externos. A Suécia, os países nórdicos da Europa e a Holanda têm sistemas de emprego. Também é este o sistema que se aplica em muitos países europeus ao emprego contratual, cobrindo funções (técnicas, braçais, subsidiárias ou temporárias) ou setores (o governo local no Reino Unido; a função pública territorial francesa) não afetados pela reserva funcionarial. A amplitude dessa parte do emprego público em certos países permite que se fale (Ziller, 1993,

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p. 412) de sistemas mistos, quando é preciso se referir à Alemanha e à Bélgica, além dos casos citados. Com semelhante fundamento, a Espanha poderia ter sido incluída nesse grupo.

Os sistemas de carreira Esses modelos baseiam-se numa estrutura hierarquizada dos cargos públicos. Nela os funcionários, recrutados para um determinado nível de emprego, podem, com o tempo, percorrer uma trajetória ascendente passando por uma série de níveis, até chegar ao nível máximo que lhes compete. Os planos de carreira pressupõem, portanto, que existam certos postos considerados de acesso, reservados para recrutamento externo, e que o resto dos postos correspondentes a níveis superiores sejam preenchidos mediante promoção interna. Em todo plano de carreira existe, pois, um determinado número de divisões horizontais (categorias, escalas, graus, classes, grupos ou outras denominações) que refletem a hierarquização dos empregos e cujos limites são, de um lado, os pontos ou escalas em que se realiza o recrutamento externo e, de outro, os que marcam o nível máximo a que pode chegar a promoção interna. O normal é que essa hierarquização leve em conta o nível formal (reconhecido por um título ou diploma) dos conhecimentos especializados exigidos para o acesso. Fundamentalmente, e sem prejuízo dos pressupostos mistos já mencionados, os sistemas de carreira e os sistemas de função pública ou serviço civil da França, Reino Unido, EUA, Japão, Alemanha, Bélgica e Espanha, entre outros, são sistemas de carreira. Em certas ocasiões, junto com a citada estratificação horizontal, os planos de carreira incluem divisões verticais. Em certos casos, respondem ao desejo de limitar a mobilidade entre setores ou organizações do sistema público, como ocorre na Alemanha, para preservar o princípio constitucional de autonomia ministerial em matéria de gestão de pessoal. Em outros casos, trata-se de mecanismos de organização da carreira, como ocorre no sistema corporati- vo, nascido na França e adotado também, com certos matizes, na administra- ção central espanhola. Em síntese, uma corporação é um grupo profissional que reúne um conjunto de funcionários recrutados especificamente para si e chamados a exercer um determinado número de empregos, próprios de sua área de qualificação. É no quadro da corporação que estes funcionários desenvolvem sua carreira. Os estatutos particulares das corporações complementam o estatuto geral da função pública. Na administração francesa existem cerca de mil corporações de funcionários.

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Como síntese, pode-se afirmar que a distinção fundamental entre os dois sistemas de função pública apresentados consiste em sua relação com o mercado de trabalho. No primeiro caso, as necessidades quantitativas e qualitativas de pessoal são basicamente satisfeitas mediante ajuste externo, isto é, recorren- do ao mercado. No segundo, mediante o recrutamento para os postos definidos como de acesso. A criação de um ou mais mercados de trabalho internos (Hondeghem e Steen, 2000, p. 65) fará com que os gestores de pessoal operem preferentemente neles para atender o restante de suas necessidades.

Os direitos e os deveres Em todos os sistemas de função pública examinados (MAP, 1997; Zil- ler, 1993), o direito ao cargo ou estabilidade (tenure) protege, em maior ou menor grau, o funcionário público da demissão arbitrária, como mecanismo de garantia para a manutenção de um comportamento independente e profissional. Em todos eles, também, está contemplada a possibilidade da demissão por razões disciplinares. A distinção fundamental, nesta matéria, está entre os sistemas que normatizaram a extinção da relação de emprego por causas organizacionais ou econômicas, e os que não o fizeram desse modo. Voltaremos a esse ponto mais adiante, já que incidem às vezes sobre essa questão extrema os processos de reforma. Seja como for, os analistas concordam em que tanto a cultura tradicional das organizações, quanto o peso das organizações sindicais em seu interior, sempre dotam o emprego público de uma estabilidade consideravelmente superior à do emprego privado. Os sistemas de função pública coincidem ao exigir dos funcionários públicos um dever de lealdade à nação e a suas instituições básicas, assim como o dever de reserva com relação a assuntos a que tenham acesso em função do cargo. Regulamentam, também, em geral, as incompatibilidades dos servidores públicos com a realização de outros trabalhos ou o desempenho de atividades políticas, embora aqui a dispersão dos regulamentos nacionais quanto ao grau de liberalidade seja muito grande, não sendo possível vislumbrar nenhum pa- drão que permita sistematizá-la. Quanto aos direitos coletivos, o reconhecimento do direito de greve dos funcionários públicos divide os sistemas de função pública. É expressamente proibido na Bélgica e na Alemanha e plenamente reconhecido na França e na Itália. Também na Espanha, onde apenas constituem exceção as corporações da polícia. Na Holanda e no Reino Unido o direito não é reconhecido formalmente, mas seu exercício não dá lugar a sanções. Os direitos de participação e

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negociação coletiva das condições de trabalho foram consideravelmente consolidados e ampliados, ao longo das últimas décadas, com algumas exceções. Aludiremos a eles em um item posterior.

A administração do sistema Os sistemas político-administrativos contemporâneos tendem à complexidade e à fragmentação. Isso desencadeia tendências contrárias: de um lado no sentido da diversificação, necessária para a adaptação a contextos complexos; de outro, no sentido da integração, imprescindível para manter a coesão geral e o controle. Vários países respondem à questão de uma forma que se relaciona, em geral, com contextos institucionais mais amplos. Os sistemas de função pública não estão alheios a essas pressões. De fato, pode-se pensar que os denominados sistemas de emprego respondem às pressões diversificadoras e adaptadoras, enquanto os modelos de carreira identificam-se mais com as necessidades de coordenação interna e de coesão. A distinção parece-nos pelo menos duvidosa. De um lado, a capacidade dos gestores para adaptar a gestão de pessoal às necessidades concretas dos serviços depende - mais do que da existência de um sistema de emprego enquanto tal - de um projeto de organização que lhes confira a autonomia necessária. De outro lado, os modelos de carreira abrigam freqüentemente uma considerável fragmentação. Isso ocorre pelo menos em três casos: a) quando a heterogeneidade do aparelho estatal e de sua carteira de serviços impõe de fato estatutos de emprego (carreiras) diferenciados para setores distintos (educação, saúde, polícia, administrações territoriais etc.); b) quando há uso abundante do recurso de criar entidades e organismos diferenciados, excluídos do regime comum, e c) quando as divisões verticais a que nos referimos, em especial as corporações, aumentam as tendências fragmentadoras, chegando a introduzir elementos de concorrência interna para a apropriação de parcelas do aparato estatal. Não há dúvida de que a figura do empregador público (um departamento ou organismo central, ou então os ministérios e agências) pode parecer mais centralizada, nos casos em que predominaram as tendências integradoras e de coesão, ou mais descentralizada, quando predominaram as pressões para a adaptação. Assim (OCDE, 1999a , p. 21), podemos dizer que França, Japão, Canadá e Espanha dispõem de modelos consideravelmente centralizados, enquanto EUA, Suécia, Holanda, Nova Zelândia e Austrália utilizam sistemas de emprego e gestão de recursos humanos mais descentralizados.

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Como se verá mais adiante, uma das mais poderosas orientações de reforma dos sistemas de função pública no âmbito da OCDE é precisamente a descentralização das decisões sobre pessoal. Nos últimos anos, a idéia de que a melhora das estruturas políticas de recursos humanos exige um projeto descentralizado dos sistemas de tomada de decisões obteve, além mesmo das iniciativas concretas de mudança em cada país, um amplo consenso.

FUNÇÃO PÚBLICA: UMA OU MUITAS? Chegados a este ponto, parece ficar claro que a função pública fica mais inteligível como um propósito do que como uma forma determinada de torná- lo realidade. A finalidade está clara, e é compartilhada enquanto tal em diferentes contextos institucionais: organizar o emprego do setor público de modo a tornar possível a existência de administrações profissionais. Tanto a seguran- ça jurídica como a eficaz prestação dos serviços públicos exige organizações públicas não apropriadas pela política nem capturadas por interesses particulares. É necessário para isso que existam mecanismos, incentivos, regras do jogo, formais e informais, que permitam alcançar esse objetivo. Tais composições institucionais implicam, em maior ou menor medida, um certo grau de singularidade da gestão do emprego público, diferente do que se desenvolve e pratica nas empresas do setor privado da economia. Ora, quando penetramos na natureza desses acertos nos diferentes paí- ses, como pretendemos fazer neste capítulo, a unidade do propósito traduz-se, como vimos, em diversidade dos meios utilizados para materializá-lo. A fun- ção pública transforma-se em realidades muito distintas, nas quais a influên- cia das culturas e tradições nacionais fica evidente. Voltando à pergunta com que começamos o capítulo, um panorama tão heterogêneo permite definir de algum modo as diferenças que a função pública apresenta com relação à ges- tão contemporânea do emprego e das pessoas, tal como dissemos no capítulo anterior? Algumas dessas diferenças são comuns à imensa maioria dos sistemas de função pública, em que pese a diversidade assinalada. Em trabalho recente, referindo-se ao contexto espanhol, Castillo Blanco (2003, p. 32) define essas peculiaridades em quatro extremos: a) maior estabilidade da relação, como conseqüência da rigidez para a demissão; b) maior impacto das normas, dada a vigência do princípio de vinculação jurídica positiva que impera no direito público, assim como a necessidade de acatar exemplarmente as decisões judiciais;

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c) maior rigidez nos procedimentos, especialmente evidente na seleção e nas políticas disciplinares, como conseqüência da estabilidade inerente às normas; d) maior dificuldade para medir o desempenho em zonas de definição de políticas, o que cria obstáculos para certas práticas de retribuição. Este é um inventário sucinto de elementos que diferenciam e que poderíamos estender, sem medo de errar, à maior parte dos contextos institucionais de função pública. Contudo, devemos ter em conta - e nisso insistiremos no capítulo final do livro - que o distanciamento que a função pública apresenta com relação ao emprego comum não se explica apenas considerando as regras formais, como também, e principalmente, pela forma em que estas interagem com as convicções, valores e modelos mentais que povoam o inconsciente coletivo das organizações do setor público. Trata-se de uma interação que se reforça mutuamente, que consolida este olhar diferente sobre a realidade, a que aludimos ao iniciar este capítulo, e que se traduz em diferentes maneiras de fazer. Na realidade, as diferenças entre os modelos nacionais de função pública não se encontram fundamentalmente nos diagnósticos sobre seu funcionamento e na conseqüente identificação das áreas de melhoria. De fato, como veremos no capítulo 5, as tendências atuais de reforma da gestão pública favorecem a realização de diagnósticos comuns sobre os problemas de gestão pública do emprego e dos recursos humanos, aplicáveis à imensa maioria de países dotados de sistemas de função pública ou serviço civil. O que muda, em muitos casos, é o ponto de partida. Dependendo das características das composições institucionais incorporadas pelos diferentes sistemas político-administrativos, os esforços para corrigir suas disfunções e colocá-las a serviço de uma gestão pública mais eficaz e eficiente deverão iniciar-se em momentos ou estágios determinados, com itinerários específicos, adaptados às características, tradições, contextos sócio-políticos e culturas sociais dos diversos países.

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3. GERIR PESSOAS NO SETOR PÚBLICO: UM SISTEMA INTEGRADO DE VALOR ESTRATÉGICO Nos capítulos precedentes, abordamos a situação e as tendências da gestão das pessoas, assim como as peculiaridades que a dotam de uma grande especificidade quando se desenvolve no seio das organizações do setor público. No presente capítulo, apresentaremos um modelo integrado de gestão do emprego e dos recursos humanos. Este modelo será desenvolvido depois no capítulo 4, destinado à apresentação dos vários componentes ou subsistemas que o integram.11 Com que alcance utilizamos o termo "modelo", para os fins deste capítu- lo? Um modelo não é senão um instrumento que o estudioso elabora, sobre uma realidade complexa, com a finalidade de descrevê-la e de aprofundar o conhecimento que se tem dela e dos fatores que a compõem. Constitui uma aproximação específica àquela realidade, entre outras possíveis. O modelo é menos que uma hipótese, porque não pretende ser a formulação de uma verdade que quer ser provada. É também menos que um paradigma, porque este alude geralmente a um quadro explicativo usado e aceito de maneira muito geral ou por uma parte muito importante da comunidade científica, o que não é o caso quando se fala de modelos. Assim, um modelo justifica-se basicamente por sua utilidade explicativa e analítica. Não pretende fornecer a única explica- ção possível de uma realidade complexa, mas facilitar o acesso a ela. Tal é a finalidade do modelo que descrevemos a seguir: facilitar a compreensão do propósito principal, as finalidades associadas, as áreas básicas de intervenção, os fatores situacionais relevantes e os critérios de avaliação aplicáveis a um sistema de gestão do emprego e dos recursos humanos. O modelo que apresentamos não é, em essência, exclusivo do setor público, mas sim resultante da sua aplicação à gestão de recursos humanos (GRH) em qualquer organização, pública ou privada. De fato, acreditamos que as especificidades próprias do quadro institucional do emprego público, mencionadas no capítulo anterior, aparecerão, sobretudo, na descrição dos subsiste-

O modelo apresentado neste capítulo e desenvolvido no seguinte serviu de base para um Marco Analítico para a Avaliação de Sistemas de Serviço Civil, elaborado pelo autor deste livro a pedido do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para o diagnóstico institucional de realidades nacionais da América Latina e do Caribe. Para uma apresenta- ção da metodologia e uma síntese das conclusões dos primeiros diagnósticos, vide Longo, 2003c. O Marco Analítico pode ser acessado no portal do BID www.iadb.org

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mas, cujo desenvolvimento será objeto do capítulo seguinte. Apesar disso, na apresentação de cada um dos elementos do modelo, que iniciaremos a seguir, tomaremos o setor público como referência para sua aplicação. Em todo caso, a aplicação desses quadros conceituais à prática docente e à consultoria, durante muitos anos, e especialmente a exposição deles a um grande número de dirigentes públicos, leva-nos a pensar que o enfoque que propomos é perfeitamen- te aplicável às principais questões que a gestão das pessoas nas organizações públicas coloca e que são o objeto central de nossa reflexão.

A GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS AGE COMO UM NEXO ENTRE A ESTRATÉGIA E AS PESSOAS A figura 1 mostra uma aproximação inicial e global - poder-se-ia dizer que numa visão panorâmica - dos elementos básicos do modelo teórico proposto. A GRH apresenta-se como um sistema integrado de gestão, cuja finalidade básica ou razão de ser é a adequação das pessoas à estratégia de uma organização ou sistema multiorganizacional12 para a produção de resultados que estejam de acordo com as finalidades perseguidas. Figura 1. Modelo integrado de gestão estratégica de recursos humanos ESTRATÉGIA

CONTEXTO INTERNO estrutura cultura outros

Gestão de recursos humanos

AMBIENTE marco legal mercado de trabalho outros

PESSOAS

RESULTADOS

Fonte: Adaptado de Serlavós. 12

Doravante, para maior simplicidade expositiva, as referências ao termo "organização" deverão ser entendidas como estendidas - a menos que não se indique o contrário - tanto a organizações individuais como aos sistemas ou complexos institucionais multiorganizacionais de que façam parte.

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Pessoas e resultados Falamos de resultados, isto é, de produtos avaliáveis das políticas e práticas de gestão das pessoas, que possam ser confrontados com determinados parâmetros ou metas. Assumimos portanto uma perspectiva que avalia a GRH por suas conseqüências e não simplesmente pela qualidade do instrumental de gestão utilizado. Neste sentido, o referencial final de avaliação da gestão de recursos humanos, implícito no modelo, vai além dos critérios baseados em regras de boa prática, como por exemplo, os que utilizam os modelos de gestão da qualidade, quando se aplicam à GRH13. Com isso não estamos negando a utilidade desses instrumentos de avaliação. De fato, no capítulo seguinte vamos percorrer os subsistemas da GRH que incorporam um conjunto de critérios de boa prática. Limitamo-nos a esclarecer o enfoque global proposto e a destacar sua orientação finalista. São os resultados, enfim, e não apenas a adequação das políticas a certas pautas, que determinarão o êxito de um sistema de gestão do emprego e das pessoas. Mas, a que resultados estamos nos referindo? A pergunta não é ociosa. Poderíamos estar nos referindo a êxitos específicos em matéria de recursos humanos tais como, por exemplo, determinadas cifras de absenteísmo ou rotatividade, ou quaisquer outros dados relacionados com o emprego ou com o comportamento humano que pudessem ser confrontados com parâmetros universalmente aceitos. Também poderíamos medir até que ponto se alcan- çam determinadas metas definidas especificamente para a área de recursos humanos, como por exemplo a redução de prazos em matéria de recrutamento, ou a melhora do clima do ambiente de trabalho evidenciada em uma pesquisa de satisfação. Nem é preciso dizer que estaríamos frente a êxitos importantes, dignos de serem medidos e considerados, mas, mais uma vez, o modelo que propomos comporta um grau de exigência maior: avaliar globalmente a ges- tão de recursos humanos obriga a considerar os resultados da organização em seu conjunto.

Assim, o modelo europeu da EFQM (Fundação Européia para a Gestão da Qualidade, 1999) concentra-se, em seu critério 7, nos êxitos alcançados pela organização em relação às pessoas que a integram, para o que define medidas de percepção e indicadores de desempenho relacionados a certos critérios de boa prática, como "igualdade de oportunidades", "reconhecimento", "envolvimento com equipes de melhora" ou "eficácia da comunicação".

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A questão poderia ser enunciada assim: um sistema concreto de GRH só cria valor para a organização se representar uma contribuição efetiva para a obtenção dos resultados em que se realizam suas prioridades. Se este vínculo não estiver claro, não tem sentido buscar justificativas na correção teórica dos instrumentos ou na obtenção de metas parciais. Em outras palavras, a GRH não obtém êxito em organizações que não alcançam seus objetivos. Certamente, os resultados de uma organização sofrem também a influên- cia de fatores alheios às políticas e práticas de GRH. Algumas destas influências emanam de outras áreas de gestão, como a da produção, a econômico-financeira, a comercial e outras. É evidente que a GRH não pode ser considerada a única responsável pelos resultados alcançados pela organização, o que nos leva a perguntar até onde chega sua responsabilidade. A resposta só pode ser esta: o que pode ser imputado à GRH é a parte em que os resultados da organização dependem das pessoas. Sem dúvida, precisar esse alcance é um assunto que deve ser elucidado mediante uma análise nitidamente situacional, isto é, examinando a etiologia específica dos resultados obtidos e ponderando os diversos fatores de influên- cia existentes. O grau de influência das pessoas nos resultados pode oscilar em grande parte, dependendo de fatores como o setor de atividade (por exemplo, industrial ou de serviços), o sistema técnico (mais ou menos regulador ou mecanizado, mais ou menos sofisticado), o contexto (mais ou menos complexo, dinâmico, hostil)14 ou a própria estratégia da organização (por exemplo, tende- rá a influir menos, previsivelmente, no contexto de uma estratégia empresarial de custos do que em uma de diferenciação). Então, como indicávamos no ca- pítulo 1, a transcendência atualmente atribuída à gestão de recursos humanos deriva, precisamente, de que, em nossos dias, diferentemente de outras épocas e de outros paradigmas, generalizou-se a percepção de que, sem desconhecer essas diferenças, as pessoas são de qualquer modo cruciais para que as organi- zações alcancem os resultados que almejam. Chegando a este ponto, a pergunta obrigatória é: em que sentido e com que alcance podemos afirmar que os resultados organizacionais dependem das pessoas? O modelo que propomos responde a esta pergunta da seguinte forma: os resultados a alcançar relacionam-se causalmente com as pessoas de duas maneiras: a) de um lado, acham-se influenciados pelo grau de adequação do dimensionamento, quantitativo e qualitativo, dos recursos humanos em relação às finali-

Para esclarecer melhor essas dimensões do sistema técnico e do contexto da organização, ver Mintzberg, 1984, p. 289-329.

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dades pretendidas. Por conseguinte, o suprimento de capital humano deverá ajustar-se sempre às necessidades da organização, evitando tanto o excesso como a falta, e gerindo com a maior agilidade possível os processos de ajuste necessários. Em organizações intensivas em recursos humanos, como são a maioria das que pertencem ao setor público, essa é uma área extremamente relevante; b) de outro lado, serão conseqüência da conduta das pessoas em seu trabalho, aspecto que abordaremos mais adiante. Assim, a GRH é compelida a interferir em ambas as variáveis: o dimensionamento de capital humano e a conduta das pessoas. A avaliação global de um sistema de GRH deve ser referida, portanto, à medida que essa incidência for de sinal positivo, nos dois campos, e se traduza em resultados efetivos.

As políticas e práticas de gestão de recursos humanos Essa incidência da GRH nos dois campos mencionados ocorre mediante a definição e implementação de políticas e práticas de gestão do emprego e dos recursos humanos (círculo central da figura 1, p. 78). Vale a pena deter-nos um momento para precisar de que estamos falando. Quando falamos de uma política (do inglês policy) em determinada área da gestão, referimo-nos a um propósito organizacional consciente e razoável de proceder de uma determinada maneira e de fazê-lo de forma constante, enquanto não haja motivos para reconsiderá-lo, naquela área. As políticas de GRH podem ser entendidas, portanto, como o conjunto de critérios gerais e maneiras de fazer que, em um contexto organizacional determinado, orientam as decisões que afetam a gestão do emprego e das pessoas. Por práticas de GRH entendemos as decisões e atividades de fato adotadas e desenvolvidas nesse campo e que exigirão com freqüência a aplicação de políticas de GRH previamente definidas, ou pelo menos interiorizadas pela organização, embora nem sempre ocorra assim. Em determinadas ocasiões, as práticas de pessoal manifestam-se em decisões de caráter reativo ou errático, que não respondem a padrões estáveis de conduta, isto é, não podem ser identificadas com políticas de GRH. Fala-se, freqüentemente, de "política de recursos humanos" no singular, e se discute, por exemplo, se determinada organização dispõe dela, ou não. Freqüentemente, no âmbito público, atribui-se uma série de incoerências ou problemas de pessoal à carência de uma política de recursos humanos. Como

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se encaixa esta noção com o conceito de "políticas" que acabamos de definir? Poderíamos dizer que uma organização dispõe de uma política de recursos humanos quando em sua atividade podemos reconhecer um conjunto de po- líticas de GRH (no sentido como as definimos) coerentes entre si. Pelo con- trário, careceria de uma política de recursos humanos a organização em que esses padrões estáveis de comportamento não fossem identificáveis (comportamento errático) ou então, fossem contraditórios entre si (comportamento incoerente). As políticas de GRH podem ser explícitas e estar formalizadas, o que sem dúvida favorece o fato de que sejam reconhecidas por quem observa e analisa o funcionamento da GRH em dada organização. Entretanto, deve ser levada em conta a possibilidade de que existam incoerências entre a políti- ca adotada e proclamada formalmente e as práticas de pessoal efetivamente constatadas em determinada organização. Também pode acontecer, e isso é bastante freqüente na prática organizacional, que as políticas de pessoal não estejam formalizadas e nem mesmo explicitadas. Reconhece-se a existência de uma política de GRH quando pode ser inferida - da reiteração de uma determinada prática, em determinado contexto, durante um período longo de tempo - a existência de um critério estável de atuação e um propósito de aplicá-lo. Não se deve confundir a análise acerca da existência ou inexistência de uma política de GRH com a avaliação que ela possa merecer. Pensemos, por exemplo, em uma organização que destine ano após ano determinados fundos orçamentários à formação de seu pessoal, administrando-os estritamente por demanda, isto é, financiando, dentro da margem disponível, aquelas atividades formativas externas solicitadas por seus empregados, sem que existam critérios nem prioridades estabelecidos que realizem as preferências organizacionais a respeito. Provavelmente, esse tipo de prática poderia ser criticada, com fundamento, a partir de diferentes pontos de vista, mas não impediria a verificação de que existe, nessa organização, uma política, boa ou má, de formação de pessoal.

A coerência estratégica e o dilema da estratégia O exemplo que acabamos de utilizar serve para abordar a questão seguinte. Parece lógico pensar que a política de formação de pessoal de uma orga- nização deve estar articulada com um conjunto de orientações resultantes de suas prioridades e finalidades principais. Imaginemos que de tais finalidades

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pudéssemos concluir que a melhor maneira de gerir a formação fosse descentralizá-la completamente, transferindo as decisões sobre capacitação para os indivíduos que irão recebê-la, sem começar a avaliar outras questões. Um excessivo esforço de imaginação? Talvez bastasse pensar, por exemplo, em uma empresa em fase de liquidação, que tivesse como uma de suas prioridades a recolocação de seu pessoal. Nesse caso, a política de formação enunciada como exemplo poderia ter um fundamento estratégico. Se esse não fosse o caso, o exemplo mostraria, pelo contrário, uma gestão claramente ineficiente quanto à formação, cujo defeito fundamental seria a falta de conexão com a estratégia da organização. Ou seja, a gestão das pessoas não conseguirá realizar uma contribuição significativa para a obtenção de resultados valiosos para a organização se o conteúdo das políticas de GRH não estiver devidamente alinhado e articulado com a estratégia organizacional. A coerência estratégica é um traço fundamental do modelo que propomos. Isso significa que a qualidade da GRH, tanto a de cada uma de suas políticas ou práticas como a do sistema de gestão em sua totalidade, não pode ser julgada à margem de sua conexão com a estratégia da organização. O que entendemos por estratégia? Depreende-se do que foi dito até aqui que estamos aplicando ao conceito de estratégia o mais amplo de quantos significados lhe são comumente atribuídos na teoria da gestão, identificando-a com o conjunto de finalidades básicas ou prioritárias da organização. Fazem parte desta noção ampla de estratégia: a) a missão, ou razão de ser da orga- nização; b) suas linhas de ação ou orientações prioritárias, e c) seus objetivos operacionais. Utilizamos o termo estratégia para referir-nos tanto aos pronunciamentos explícitos da organização, seja qual for o grau de formalização que se lhes tenha atribuído, quanto - o que é muito freqüente nos contextos públicos - para referirnos a preferências implícitas dos dirigentes que fazem parte da cúpula estratégica da organização, sempre que possamos deduzi-las razoavelmente das decisões adotadas. Desta afirmação cabe inferir uma premissa importante. Embora seja freqüente que as prioridades das organizações não se definam mediante procedimentos formalizados (e nem é indispensável que assim seja) podemos dizer que, quanto maior o grau de clareza e de explicitação do mandato estratégico, mais fácil será a articulação entre as prioridades organizacionais e a gestão de recursos humanos. Neste ponto tropeçamos com uma das maiores dificuldades que a gestão das pessoas nos contextos públicos enfrenta; uma dificuldade a que podemos nos referir como o "dilema da estratégia". Trata-se, na realidade, de um dile-

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ma fundamental da gestão pública, que poderíamos reconhecer em diferentes áreas ou parcelas do âmbito público. Mantendo-nos no campo específico da gestão do emprego e das pessoas, podemos formulá-lo da seguinte maneira: de um lado, exigimos da GRH sua coerência estratégica, isto é, seu alinhamento à estratégia da organização. Não poderíamos agir de outro modo: a qualidade das políticas e práticas de pessoal depende disso. De outro lado, no entanto, essa estratégia freqüentemente não existe, ou pelo menos, relativizando, são consideráveis as dificuldades que os gestores de pessoas muitas vezes encontram para detectar, nas organizações públicas, estratégias consistentes e reco- nhecíveis como tal. Indicamos esquematicamente alguns dos problemas mais freqüentes. Muitas vezes competem numa mesma organização perspectivas diferentes e até contraditórias, sem que fique clara a opção da direção por uma delas e a exclusão da outra. Há vezes em que a ambigüidade é deliberada. No fundo, já foi dito, esclarecer objetivos é adequado do ponto de vista gerencial, mas politicamente irracional (Behn, 2001, p. 107). Os políticos aprenderam que, com freqüência, dá mais votos ser ambíguo em matéria de prioridades do que pecar por excesso de precisão. Essa ambigüidade traduz-se, às vezes, em decisões pouco coerentes quanto à distribuição de recursos: por exemplo, nas contradi- ções entre as declarações (retóricas?) dos programas de governo e as dotações orçamentárias, ou na garantia de créditos de orçamento para finalidades con- flitantes. Por sua vez, a turbulência do ambiente, a brevidade dos ciclos polí- tico-eleitorais e a freqüente volatilidade das preferências políticas conferem à estratégia, quando esta pode ser constatada, uma extrema instabilidade. O que hoje é uma prioridade, em pouco tempo deixa de sê-lo. A freqüente debilidade dos sistemas de planejamento retroalimenta essa natureza pouco nítida e volátil da estratégia, favorecendo a formação reativa das agências públicas, às vezes a reboque daquelas reivindicações da demanda social que adquirem em determinado momento maior notoriedade, em especial por seu acesso mais fácil aos meios de comunicação. Não existe uma receita para resolver o dilema da estratégia. Não há ata- lhos que permitam avaliar positivamente a gestão das pessoas quando não existe uma vinculação de suas políticas com a estratégia organizacional. Como dissemos, tal dilema não é senão uma manifestação da complexidade que caracteriza a gestão pública. No capítulo 6 veremos como os dirigentes públicos são chamados a enfrentar permanentemente essa complexidade, agindo como gestores estratégicos, isto é, assumindo uma atitude proativa diante do dilema da estratégia e dando consistência a seu referencial estratégico mediante a ges- tão das relações com seu contexto político.

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A GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS INCIDE SOBRE AS VARIÁVEIS DECISIVAS DO COMPORTAMENTO HUMANO NO TRABALHO Influir sobre as condutas das pessoas para adequá-las, tanto quanto possível, à estratégia da organização é, como vimos anteriormente, uma das duas finalidades principais da gestão de recursos humanos. Esta afirmação baseia-se nos dois pressupostos básicos seguintes. ■ O comportamento humano é uma variável essencial dos resultados da organização. Será assim em qualquer circunstância e contexto organizacional? Certamente, como víamos há pouco, o grau de vinculação causal entre as condutas dos empregados e os resultados pode variar em função da ocorrência de certos fatores, como o tipo de produto ou serviço, a tecnologia utilizada, o grau de qualificação do trabalho, a autonomia de sua execução ou a proximidade entre produtor e destinatário. No entanto, a influência relevante do comportamento das pessoas sobre os resultados da organização dificilmente pode ser negada. ■ O comportamento humano pode ser gerido, isto é, a organização pode produzir deliberadamente um conjunto de políticas e de práticas de GRH destinadas a estimular determinados comportamentos (aplicação, aprendizado, colaboração etc.) e evitar outros (absenteísmo, rotatividade, conflito etc.). Se partirmos, com o modelo proposto, destas duas convicções, o passo seguinte será encontrar aqueles fatores em que coincidam as duas características seguintes: a) que constituam variáveis relevantes de que dependam as condutas seguidas pelas pessoas no trabalho, e b) que sejam sensíveis à definição e ativação de políticas e práticas de recursos humanos. A aplicação destes dois critérios leva-nos a identificar dois grandes fatores que constituem, ao mesmo tempo, como indica a figura 2, variáveis fundamentais do comportamento humano no trabalho e, por isso, nas áreas principais de intervenção para a gestão de recursos humanos: falamos das competências e da vontade das pessoas.

As competências As competências são, como vimos no capítulo 1, aquelas qualidades humanas das quais deriva a idoneidade para desempenhar determinada tarefa.

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Recuperando a definição de Boyatzis (1982) que mencionamos, podemos considerar a competência como uma característica subjacente em uma pessoa, e que está causalmente relacionada com o êxito de sua atuação em determinado posto de trabalho. Figura 2

GRH

competências

DIMENSIONAMENTO DE RH

vontade

CONDUTA DAS PESSOAS

RESULTADOS

Hoje, é notável o grau de concordância, entre os especialistas em GRH, quanto ao caráter limitado, como precursor de êxito no trabalho, que tem o mero conhecimento técnico especializado. A aproximação baseada nas compe- tências pressupõe, como já dissemos no capítulo 1, um enfoque mais amplo e integrador no qual, para identificar a idoneidade profissional e possibilitar sua gestão eficaz, são consideradas, além do conteúdo de conhecimentos técnicos, outras características das pessoas: ■ ■ ■ ■ ■

as habilidades interpessoais, as capacidades cognitivas e de conduta, o conceito ou percepção de si próprio, traduzido em atitudes e valores, os motivos ou estímulos que selecionam e orientam a conduta, e os traços de personalidade ou caráter.

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A gestão das competências é uma parte fundamental da GRH. Enquan- to as competências constituem uma variável essencial do comportamento das pessoas no trabalho, a gestão de recursos humanos deve levá-las em conta e propor-se a influir nelas, a fim de adequá-las às necessidades organizacionais. As pessoas adquirem e desenvolvem suas competências fora da organização e dentro dela. Quando a qualificação das pessoas no trabalho dependia quase exclusivamente de seus conhecimentos ou recursos técnicos e a "vida útil" destes era muito dilatada no tempo, o peso da competência adquirida externamente era incomparavelmente maior: boa parte do êxito baseava-se em encontrar a pessoa adequada para a tarefa. Hoje, levamos em conta competências de difícil aquisição externa; por outro lado, as tarefas mudam constantemente. As pessoas vêem-se obrigadas a desenvolver e atualizar sua competên- cia permanentemente, para estar à altura das demandas do trabalho. Tudo isso aumentou notavelmente a importância daquelas competências que são adquiridas e desenvolvidas depois da incorporação da pessoa à organização. Os dois tipos de competências são de extraordinária importância para a gestão de recursos humanos. As competências adquiridas fora da organização são levadas em consideração pelos subsistemas de planejamento e organização do trabalho; elas constituem o eixo dos processos de incorporação e mantêm de fato sua relevância ao longo de todo o ciclo de gestão do emprego, como veremos no capítulo seguinte. Por seu lado, a evolução interna das competências concentra os processos e atividades próprias do subsistema de gestão do desenvolvimento. A figura 3 mostra-nos as dimensões do desenvolvimento de competência no trabalho (Ledford, 1989). O desenvolvimento em profundidade implica a aquisição de um grau de domínio ou destreza superior sobre uma mesma área de conhecimentos ou destrezas. O desenvolvimento horizontal, ou em amplitude, supõe a incorporação de competências que permitem ampliar o leque de tarefas, qualificando a pessoa para trabalhar de forma valiosa em diversas áreas. O desenvolvimento na vertical implica na aquisição de competências que permitem influir no comportamento no trabalho de outras pessoas. Essa terceira dimensão não se esgota com a posse de competências relacionadas ao comando, mas inclui qualidades e aptidões não hierárquicas como as de for- mador de outros empregados, ou as de facilitador de equipes multifuncionais. Não é difícil depreender do que foi dito duas conseqüências importantes para a gestão das pessoas: a primeira é a extraordinária importância que o desenvolvimento das competências dos empregados pode ter para a organização. Basta pensar em campos tais como a otimização de recursos humanos, a flexibilidade para adaptar-se aos fluxos de demanda ou a mudanças no contexto, a inovação de produtos, tecnologia ou processos de trabalho e o

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Figura 3. Dimensões do desenvolvimento de competências

Na vertical

Em profundidade Em amplitude

Fonte: Ledford (1989).

desenvolvimento de capacidades internas de direção. A segunda é que, para estimular o desenvolvimento de competências nas linhas de maior interesse estratégico para a organização, será necessário que entrem em jogo praticamente todos os subsistemas da GRH que descreveremos no capítulo seguinte. É nesse sentido que hoje se fala, como dizíamos no primeiro capítulo, de "ges- tão por competência".

A vontade A vontade é o segundo fator básico de influência sobre a conduta humana no trabalho, fator que a GRH deve estimular mediante políticas e práticas adequadas a cada situação. A competência não esgota as variáveis que influem na conduta humana. Pessoas dotadas de competências similares podem desenvolver comportamentos diferentes e até antagônicos, como conseqüência da adoção de padrões volitivos diferentes. Uma mesma pessoa, sem evidenciar mudanças apreciáveis em sua competência, pode manifestar ao longo de um período de tempo essas diferenças de comportamento por causa de oscilações na vontade de esforço ou dedicação à tarefa. A abundante produção teórica sobre a motivação oferece as referências básicas para entender essas condutas e tentar, a partir da gestão das pessoas, mover-se com razoável acerto no complexo mundo das motivações humanas no trabalho.

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A motivação é o nível de esforço que as pessoas estão dispostas a dedicar a seu trabalho (De Quijano e Navarro, 1998, p. 195). Todos somos freqüentes testemunhas de como certas pessoas, em determinados momentos, decidem realizar o esforço necessário para fazer seu trabalho da melhor maneira pos- sível e conseguir um alto desempenho. Diversas teorias tentaram explicar os mecanismos que fundamentam tais comportamentos e assim ajudar a definir políticas de GRH capazes de estimulá-los. O dinheiro (Taylor), a satisfação de certas necessidades (Maslow, Alderfer, McClelland), as relações sociais no trabalho (Mayo), o sentimento de eqüidade (Adams), as metas ou os objetivos (Locke), as expectativas de recompensa (Vroom), a gratificação resultante do trabalho em si mesmo (Hertzberg) e a percepção de ser capaz de fazer bem as coisas (Bandura) são alguns dos fatores identificados pelos especialistas como agentes da motivação. As escolas teóricas enfatizaram tanto o conteúdo da motivação quanto o processo que a provoca e explica, ressaltando às vezes os agentes motivadores intrínsecos da tarefa e em outras vezes as causas extrínsecas. Este não é o momento de nos determos em analisar pormenorizadamente tudo isso. Todas as teorias contribuem com elementos valiosos. Mais do que competir entre si, "buscam explicar diferentes coisas em diferentes níveis de análise" (Schein, 1982, p. 70). Em todo caso, mais do que tentar explicar os mecanismos da motivação, interessa-nos analisar pela ótica da GRH a interface entre comportamentos e organização (Pallez, 2003, p. 141) ou, em outras palavras, explorar as condições e práticas organizacionais que tornam possível a motivação. Como acontecia com as competências, as políticas de gestão de recursos humanos que podem ser enquadradas em cada um dos subsistemas que percorreremos no capítulo seguinte dispõem de um potencial estimulador da motivação, que pode ou não pode ser levado em conta, que é suscetível de aproveitamento ou de desperdício e que pode até ser aplicado em sentido negativo, provocando descontentamento, apatia ou desmotivação. Não é difícil perceber como a estrutura dos postos de trabalho pode incorporar, em determinados casos, orientações de enriquecimento de tarefas ou empowerment, maximizando os fatores motivacionais intrínsecos. A gestão do desempenho irá se apoiar nos fatores mais relacionados com a motivação pelos resultados (goal setting). O quadro de estruturas salariais buscará, como veremos, a eqüidade interna e externa. Será fácil relacionar as políticas de compen- sação variável ou de promoção com os pressupostos conceituais e os requisitos da teoria das expectativas. As diferentes aproximações teóricas serão úteis para iluminar o quadro e a implementação de políticas de GRH moduladas para maximizar seu potencial motivador. Em suma, a motivação, a ativação conti-

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nuada da vontade de esforço das pessoas é um dos principais objetivos da GRH e deve inspirar suas diferentes práticas e iniciativas. Uma observação final, antes de concluir esta epígrafe. Se existe uma constante na imagem proposta do funcionário público, há mais de um século, em todo o mundo, ela é a de sua desmotivação (Duvillier e outros, 2003, p. 35). O imaginário coletivo de todos os países está repleto de imagens do funcionário abúlico e pouco predisposto ao esforço de trabalho. Algumas aproximações recentes (Pallez, 2003; Cooper, 2003) ressaltam o peso dos fatores de reconhecimento social sobre a motivação, ou melhor, sobre a desmotivação das pessoas que trabalham no setor público. Um efeito de profecia auto-cumprida ocorreria neste sentido: a deterioração de sua imagem pública desmotivaria os funcionários, cujo comportamento corroboraria aquela imagem negativa que, por sua vez, incrementaria a desmotivação etc. Certamente, parece provado que o grau de prestígio social de qualquer função, ao influir sobre a percepção do significado (Hackman, 1977) do trabalho que se realiza, tem um impacto, maior ou menor, dependendo dos casos, sobre a motivação. O que nos parece menos plausível é relacionar, como fazem alguns autores (Chanlat, 2003, p. 51 e seguintes), o déficit de reconhecimento social com as reformas gerencialistas da administração, culpando a penetração do management na gestão pública por uma suposta crise de desmotivação dos funcionários, para concluir que o estímulo à motivação destes, mais do que a exigência de técnicas gerenciais, aconselha a recuperação de algo que vem a ser definido, não sem ambigüidade, como o impulso ético do serviço público, e que estaria sendo deteriorado pelas reformas inspiradas na "nova gestão pública". No nosso entender, sem negar experiências concretas em que as reformas gerencialistas produziram tais efeitos - por exemplo, aguçando a crise de certas profissões públicas, como se constatou no setor da saúde (Mendoza, 1999) - o déficit de reconhecimento social é, como já dissemos e parece evidente, mui- to anterior. A imagem de perda de uma administração povoada de diligentes funcionários, imbuídos de um grande impulso ético e socialmente gratifica- dos com a consideração pública reservada às elites, parece-nos um produto da imaginação. Tem, portanto, pouco fundamentado o desejo de recuperar algo que provavelmente nunca existiu ou, se existiu, não teve um impacto claro, evidente e positivo na motivação dos servidores públicos, ou na percepção que deles prevalecia na sociedade. Nossas sociedades têm necessidade de desenvolver e reforçar os valores éticos do serviço público, construindo o novo profissionalismo público que constitui um dos desafios atuais da gestão pública (OCDE, 2001b), como será abordado no capítulo 7. No entanto, a questão da motivação dos funcionários

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está basicamente situada em outra esfera: a das políticas e práticas de gestão das pessoas, isto é, justamente, a do management. Desta perspectiva, não existem, a nosso ver, diferenças substanciais entre os funcionários e os demais trabalhadores. Não se motiva uns de uma forma e outros, de outra. Os elementos de contexto (o grau de estabilidade da organização, do contexto e do emprego, as características do trabalho, os modelos culturais, a disponibilidade de incentivos de um tipo ou de outro etc.) suscitarão diferenças, como é lógico, no momento de escolher os instrumentos mais adequados para buscar estimular a motivação, mas não mudam a natureza dos mecanismos - complexos e freqüentemente ambíguos -, que ativam ou desativam a vontade de esforço das pessoas. As organizações do setor público compartilham com as empresas, neste campo, desafios que não diferem no essencial.

FATORES SITUACIONAIS DE INFLUÊNCIA A CONSIDERAR O conjunto de políticas e práticas de pessoal a que chamamos de GRH não constitui a única fonte de influências sobre as duas variáveis expostas (dimensionamento e conduta). Além disso, é preciso levar em conta o peso de outros fatores situacionais influentes, que tanto podem ser identificados no interior como fora da organização. Tais fatores situacionais influem sobre os recursos humanos, seja direta ou indiretamente. A influência é direta quando afeta de maneira imediata o comportamento das pessoas no trabalho: vale lembrar, por exemplo, uma pauta de conduta culturalmente interiorizada. A influência é indireta quando é exercida condicionando as políticas e práticas de GRH (como uma mudança legal), ou mesmo a própria estratégia da organização (por exemplo, uma conjuntura orçamentária crítica).

Fatores internos No contexto organizacional interno, numerosos elementos podem ser considerados fatores influentes, nos dois sentidos mencionados. Entre eles podemos mencionar a situação política interna, o contexto orçamentário, a tecnologia utilizada, os sistemas de trabalho, a estrutura sociológica dos quadros de pessoal, os estilos de direção etc. Em cada situação poderão ser identificados uns ou outros como determinantes de influências relevantes. De qualquer modo, há dois fatores que em todo tipo de contexto devem ser obrigatoriamen-

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te considerados, por incidirem significativamente, direta e indiretamente, no comportamento humano: a estrutura e a cultura organizacionais. A estrutura da organização é um deles. Entendemos, como Mintzberg (1984, p. 26), que a estrutura de uma organização é o conjunto das formas em que dividimos o trabalho nas diferentes tarefas, para poder, depois, coordená- las. Divisão e coordenação do trabalho, ou, nos termos de Lawrence e Lorsch (1973), diferenciação e integração, são os pólos entre os quais se realizam as opções de projeto estrutural. Sistematizamos os parâmetros de projeto de estruturas organizacionais distinguindo, como o autor canadense, quatro blocos seqüencialmente ordenados: a) o projeto da estrutura dos postos, que implica dotá-los de determinado grau de especialização e de formalização do comportamento, assim como definir os requisitos de preparação e de socialização requeridos de seus ocupantes; b) o projeto da superestrutura, que fixa os critérios de agrupamento dos postos em unidades dotadas de um único comando hierárquico e define o tamanho da unidade ou span de controle de seu diretor; c) o projeto dos vínculos laterais, que define a tipologia dos sistemas de planejamento e controle, assim como os dispositivos de contato, necessários para abrigar as interdependências laterais ou transversais; d) o projeto do sistema de decisão, que estabelece o grau em que as diversas decisões permanecem centralizadas ou se descentralizam, vertical ou horizontalmente. O conjunto de decisões que decorrem do projeto de estruturas constitui um fator situacional da maior relevância para a GRH; suas conseqüências es- tendemse praticamente a todos os subsistemas. O grau de homogeneização do comportamento mediante normas ou descrição de tarefas, o tamanho da pirâmide hierárquica, o funcionamento dos sistemas de planejamento, os tipos de controle e o grau de centralização/descentralização na tomada de decisões, são, entre outros, dados estruturais relevantes para a gestão das pessoas. A cultura organizacional é também um fator situacional de extraordinária importância. Adotamos o enfoque de Schein (1999, p. 29), que define a cultura como o conjunto de "assunções assumidas", compartilhadas, subentendidas, que um grupo humano interiorizou, num processo de aprendizagem, ao longo de sua história. Com freqüência, os modelos mentais e valores interiorizados no contex- to organizacional constituem uma chave para explicar o comportamento das pessoas, assim como das próprias políticas e práticas de GRH desenvolvidas dentro de uma organização.

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Distinguiremos, segundo o mesmo autor, três níveis de tratamento da cultura organizacional: 1. o nível dos artefatos, ou estruturas e processos organizacionais visíveis (códigos de apresentação ou relação ou de solução de conflitos, horários, reuniões, comunicações, ritos, eventos sociais etc.); 2. o nível dos valores adotados (filosofias, metas, orientações explícitas etc.); 3. o nível das presunções assumidas tacitamente e compartilhadas (valores praticados, modelos mentais, convicções implícitas). Só chegando ao terceiro dos níveis citados é possível captar, em toda sua dimensão, a cultura organizacional, já que só nele encontramos elementos culturais (intangíveis) que atuam como verdadeiros motores do comportamento humano na organização. Com freqüência, aparecem também, entre os níveis 2 e 3, abundantes incoerências que refletem o distanciamento entre as percep- ções e declarações explícitas e as pautas informais e os valores efetivamente interiorizados. Quando isso ocorre, encontramo-nos normalmente diante de um desafio de mudança cultural. Em nossos dias, é muito freqüente vermos a GRH abordando objetivos de mudança cultural, especialmente quando falamos do setor público. Trata-se, sem dúvida, de um dos desafios mais difíceis, já que a cultura organizacional é, como dissemos, um repositósito de convicções lentamente interiorizadas e aprendidas. Mudar obriga a desaprender, o que priva as pessoas de elementos que lhes conferiram identidade e certeza durante anos e mesmo décadas, e isso ocorre antes que possam substituí-los por novas convicções e certezas. A mudança cultural produz nas pessoas um sofrimento que precisa ser mitigado e gerenciado. Deve ser visto como um processo gradual e longo que se nutre, entre outras coisas, de políticas de recursos humanos (emprego, desenvolvimento, compensação, relações humanas etc.) adequadas ao objetivo e dotadas de estímulo e perspectiva de longo prazo.

Fatores externos Fora da organização são igualmente numerosos os fatores situacionais influentes. Entre outros, a situação sociopolítica, a economia, a evolução tecnológica, as expectativas dos usuários dos serviços públicos, os formadores de opinião, a mídia etc. Também neste campo dois fatores relativos ao contexto devem ser considerados, por sua importância para a gestão das pessoas: as normas jurídicas aplicáveis e o mercado de trabalho.

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O marco jurídico é um poderoso elemento do contexto; sua influência, normalmente introduzindo limitações ao funcionamento dos sistemas de GRH, é inquestionável. No âmbito público, a extensão e a intensidade das regulamentações aumentam sua importância. Do marco legal derivam algumas das principais singularidades e restrições que a GRH deve assumir nos sistemas públicos. A localização do marco jurídico nesta posição do modelo que propomos deve ser destacada, já que se trata de uma opção não isenta, no âmbito público, de uma certa carga de contracultura. Afirmar que a lei é um elemento do contexto contradiz aproximações burocrático-jurídicas à gestão pública dos recursos humanos, mais ou menos presentes em uma parte dos sistemas de função pública analisados no capítulo anterior. Para esses enfoques, a norma, mais do que um marco limitador externo, é uma diretriz. A função do gestor de recursos humanos é, sobretudo, cumpri-la, isto é, tomar decisões mais próximas do possível de uma correta interpretação da legalidade. Como é sabido, para a burocracia weberiana, a aplicação impessoal da legalidade (Echebarria, 1993) transforma-se no eixo condutor de uma boa administração. Na realidade, com esse paradigma, o marco jurídico ocuparia o lugar que no diagrama da figura 1 (p. 78) atribuímos à estratégia da organização. Vista desse modo, a realidade da gestão pública do emprego e dos recursos humanos tende a confundir-se com o marco jurídico que a regulamenta. Em conseqüência lógica, qualquer melhora de gestão tende a encontrar na mudança normativa o veículo obrigatório. A reforma legal aparece como o eixo de toda mudança significativa, embora qualquer exame, ainda que su- perficial, o desminta. Identificar a mudança de norma com a da realidade constitui apenas um passo a mais, plenamente coerente, na mesma direção. A função pública e o emprego público convertem-se em algo parecido com as realidades virtuais, para cuja análise conta a forma e não o conteúdo ou o fundo material das coisas. Diante de tudo isso, o modelo que propomos considera a legalidade justamente como um marco, em cujo interior devem ser produzidas e postas em prática as políticas e decisões relativas ao pessoal, nas organizações dos estados de direito. Essa aspiração não pode desconhecer nem as chaves metajurídicas de muitos elementos da gestão das pessoas, nem as margens que freqüente- mente as normas outorgam à adoção de decisões de gestão. Dentro da legalidade, o norte das políticas e práticas de GRH é a estratégia organizacional. O marco jurídico é um poderoso fator do contexto, que pode condicionar em muitos casos a gestão das pessoas, mas que, em nenhum caso, a dirige e muito menos a suplanta.

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O mercado de trabalho constitui também um referencial da maior importância para o traçado e o funcionamento de políticas e práticas de gestão de recursos humanos. Como se verá mais adiante, o mercado de trabalho é um fator situacional de indubitável transcendência em campos como o provimento de recursos humanos, o controle da rotatividade ou as políticas de compensação, entre outros. Trata-se de um campo em que, como vimos no capítulo 1, nossas sociedades viveram mudanças notáveis. Para o gestor público de recursos humanos, o conhecimento e acompanhamento de sua evolução e de suas flutuações constitui cada vez mais um recurso imprescindível.

UTILIZAÇÃO DO MODELO PARA FINS DE DIAGNÓSTICO A visão global e panorâmica do modelo proposto, apresentada até aqui, já fornece alguns elementos úteis para o diagnóstico de sistemas de gestão do emprego e dos recursos humanos. Na verdade, pode ser utilizada como um mapa, capaz de proporcionar indicações quanto ao local de origem ou a raiz dos problemas e disfunções que forem sendo detectados no funcionamento de um determinado sistema de GRH. Assim, uma disfunção detectada (por exemplo, uma escassa adequação entre pessoa e cargo, excesso de rigidez na mobilidade ou promoção, ou a iniqüidade da retribuição) pode ser simplesmente devida ao inadequado projeto de uma política de pessoal ou a práticas de GRH contra-indicadas, como tam- bém à falta de uma estratégia de recursos humanos minimamente precisa e coerente; a desajustes do projeto estrutural; a restrições jurídicas; a contratações no mercado de trabalho; a modelos mentais ou pautas culturais dominantes, ou a quaisquer outros fatores situacionais internos ou do contexto. Detectar a área-raiz do problema (ou as áreas, já que com freqüência estaremos frente a mais de uma) é imprescindível para o que poderíamos chamar "acertar no alvo", ou seja, para que o diagnóstico aponte as soluções corretas. Para dar um único exemplo do contrário: se para resolver um problema de origem predominantemente cultural, o que se preconiza é uma reforma legal, provavelmente a disfunção tenderá a perpetuar-se.

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4. OS GRANDES SUBSISTEMAS Neste capítulo trataremos de desenvolver o modelo integrado de gestão apresentado no capítulo precedente. O modelo aparece aqui desdobrado nas principais políticas e práticas de gestão das pessoas, que aparecem, por sua vez, agrupadas em subsistemas, tal como apresenta a figura 4. Foram incluídas, neste capítulo, notas que esclarecem alguns dos conceitos que mencionamos antes.

A GRH DESDOBRA-SE EM DIVERSOS SUBSISTEMAS Se, voltando ao capítulo anterior, imaginarmos que um mecanismo fotográfico de zoom nos aproxima ao círculo central do diagrama da figura 1 (p. 78), onde havíamos situado a GRH, de tal maneira que pudéssemos observar detalhadamente seu interior, o que encontraríamos é o conteúdo da figura 4. Esta apresenta-nos a GRH como um sistema integrado de gestão que se desdobra em diversos componentes, os quais operam como subsistemas daquele, e aparecem ligados e inter-relacionados na forma indicada pelas flechas. A parte superior da figura 4 mostra-nos de novo o marco estratégico. No diagrama da figura 1 abordamos a estratégia organizacional, enquanto aqui apontamos para uma derivação ou subproduto daquela: uma estratégia de recursos humanos. Podemos defini-la como um conjunto de prioridades ou objetivos básicos que orientam as políticas e práticas de GRH, para colocá-las a serviço da estratégia organizacional. A existência, mais ou menos explícita e formalizada, de uma estratégia de recursos humanos é imprescindível para: a) atingir o que antes chamávamos de coerência ou sintonia estratégica do sistema de GRH, ou seja, o alinhamento entre as políticas e práticas de pessoal e as prioridades da organização; b) dotar de sentido e de valor as políticas e práticas de GRH, que do contrário tenderão à mera administração de pessoal, uma atividade rotineira e inercial, apenas de manutenção daquilo que já existe, privada de impulso próprio; c) tornar possível a inovação nas políticas e práticas de GRH, bem como a adaptação desta às exigências decorrentes das mudanças no ambiente das organizações públicas.

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Figura 4. Subsistemas da gestão de recursos humanos

ESTRATÉGIA

Planejamento Gestão da compensação Organização do trabalho

Projeto de postos Definição de perfis

Gestão do emprego

Incorporação Mobilidade

Gestão do desempenho

Retribuição monetária e não monetária

Gestão do desenvolvimento

Planejamento Avaliação

Promoção e carreira

Desvinculação

Aprendizado individual e coletivo

Gestão das relações humanas e sociais Clima laboral

Relações laborais

Políticas sociais

Fonte: elaboração própria, adaptado de um esquema de Serlavós (2000).

A figura 4 nos apresenta a GRH integrada por sete subsistemas interligados, colocados verticalmente em três níveis. No nível superior, o planejamento de recursos humanos, que constitui a porta de entrada em qualquer sistema integrado de GRH e permite antecipar a definição de políticas coerentes nos subsistemas restantes, com os quais está conectado. No nível intermediário estão cinco subsistemas, ordenados horizontalmente em quatro blocos, obedecendo a uma seqüência lógica: no primeiro, a organização do trabalho, que prevê e concretiza os conteúdos das tarefas e as características das pessoas chamadas a desempenhá-las; no segundo, a gestão do emprego, que compreende os fluxos de movimento, a entrada e saída das pessoas; no terceiro, a gestão do desempenho, que planeja, estimula e avalia a contribuição das pessoas; no quarto, por um lado, a gestão da compensação, que retribui a contribuição e, por outro, a gestão do desenvolvimento, que cuida do crescimento individual e coletivo das pessoas na organização.

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Por último, no nível inferior encontra-se a gestão das relações humanas e sociais, que integra a dimensão coletiva da GRH e se relaciona, por sua vez, com todos os subsistemas mencionados anteriormente. São três os requisitos imprescindíveis para que um conjunto de políticas e práticas de GRH funcione, em uma organização determinada, como um sistema integrado, capaz de acrescentar valor e contribuir para alcançar os objetivos organizacionais. 1. Em primeiro lugar, é preciso que todos os subsistemas enunciados estejam operativos, ou seja, que haja um conjunto mínimo de políticas e práticas de pessoal coerentes, permitindo inferir racionalmente a existência e operacionalidade de cada subsistema. Se não for assim, ou seja, no caso de que haja vazios ou lacunas no campo ocupado por alguns subsistemas, toda a integração sistêmica da GRH ficaria enfraquecida. Assim, por exemplo, se não houver uma avaliação do desempenho minimamente formalizada, os processos de promoção e carreira ficarão privados de insumos básicos para desenvolver-se adequadamente. A tendência será realizar promoções arbitrárias, ou então baseadas na antiguidade ou no merecimento puramente formais. 2. Os subsistemas da GRH deverão, além disso, funcionar interligados, na forma indicada pelas flechas da figura 2 (p. 86), como explicaremos adiante, mais detalhadamente. Assim, para dar também um exemplo, se não existe interligação operativa entre o projeto dos postos e perfis e os processos de incorporação de pessoal (ou seja, se cada subsistema opera isolado) dificilmente se conseguirá idoneidade nas atribuições das pessoas às tarefas. 3. Por último, todos os subsistemas devem ser vistos como aplicações de uma estratégia de recursos humanos, derivada da estratégia organizacional, e através dela mantidos coesos. Uma política ou prática de pessoal não pode ser julgada, como já dissemos, à margem desta coerência básica. Por exemplo, se uma política de retribuição variável ligada ao desempenho remunera objetivos que não coincidem com claras prioridades organizacionais, mesmo que aja de forma tecnicamente irrepreensível, estará contribuindo para desviar indevidamente a conduta dos empregados e causando, na realidade, um prejuízo à organização.

DESCRIÇÃO DOS SUBSISTEMAS A seguir, vamos abordar a descrição dos subsistemas apresentada pela figura 4, que acabamos de enunciar. O objetivo deste tópico não é fazer uma análise aprofundada das políticas e práticas de GRH em cada um dos âmbitos em

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que são definidas e aplicadas. Nosso objetivo é mais no sentido de facilitar uma visão da extensão de cada um dos subsistemas, que permita compreender: ■ o papel de cada um deles num sistema integrado de GRH; ■ a contribuição de cada um para obter uma GRH adequada; ■ o conjunto de elementos básicos que tornariam possível uma avaliação das políticas e práticas de GRH em cada campo. De acordo com esta finalidade, incluiremos na descrição de cada subsistema os seguintes conteúdos: a) o objetivo ou finalidade básica, isto é, a razão de ser ou contribuição principal do subsistema em questão às finalidades genéricas da gestão do emprego e os recursos humanos; b) a identificação de outros subsistemas com os quais se relaciona e o sentido e significado dessa relação; c) os processos e práticas de GRH em que se desdobra para atingir seus objetivos; d) os pontos críticos que devem ser levados em consideração por todos que pretendam aplicar o modelo à análise de realidades concretas de gestão do emprego e das pessoas. Serão formuladas como propostas de boa prática que, adotados conjuntamente, caracterizariam uma GRH correta em cada um dos campos que vão sendo descritos; e) algumas considerações específicas, úteis para uma melhor compreensão do subsistema em questão, assim como para a utilização do modelo como padrão analítico no exame de realidades organizacionais concretas. Após a descrição dos sete subsistemas, acrescentaremos uma menção ao projeto da organização da função de recursos humanos, necessária para completar a visão geral do funcionamento da GHR em qualquer organização.

Subsistema 1: planejamento de recursos humanos a) Objetivo Mediante o planejamento de recursos humanos (PRH), uma organização realiza a análise de suas necessidades quantitativas e qualitativas de recursos humanos a curto, médio e longo prazo, compara as necessidades detectadas com suas capacidades internas e identifica as ações que devem ser empreendidas para cobrir as diferenças entre umas e outras. O objetivo da PRH é facilitar a disponibilidade das pessoas que a organização necessita, no momento adequado e ao menor custo. Trata-se do subsiste-

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ma que facilita a coerência estratégica das diversas políticas e práticas de GRH, conectando-as às prioridades da organização. Podemos dizer, por isto, que se trata da "porta de entrada" em um sistema integrado de GRH. b) Relação com outros sistemas Como conseqüência do que dissemos acima, o PRH é chamada a relacionar-se, tal como indicam as flechas da figura 4 (p. 98), com a totalidade dos subsistemas da GRH. A existência desta relação será o elemento determinante para que as políticas e práticas de pessoal respondam a prioridades e objetivos previamente definidos, e não a comportamentos meramente inerciais ou reativos. Para quem pretenda comparar a dimensão estratégica de um sistema de GRH, a comprovação das interligações se dará preferencialmente quando examinamos cada um dos diversos subsistemas, sendo formulada, na análise de cada um deles, a seguinte pergunta: Até que ponto as políticas, as decisões e as práticas de GRH, neste campo concreto, obedecem a intenções premeditadas conscientemente em um processo de PRH? c) Processos Em um subsistema de PRH podemos distinguir, como mostra a figura 5, os processos enumerados a seguir. 1. A análise das necessidades brutas de recursos humanos, consistente na previsão das necessidades quantitativas (quantas pessoas, quanto tempo) e qualitativas (quais competências) fornecerá dados específicos, para fazer o quê e em que momento. 2. A análise das disponibilidades, atuais e futuras, destinada a identificar a situação que se produziria de forma previsível no campo objeto de análise, caso não se agisse de forma a corrigir a evolução vegetativa dos recursos existentes. Para a eficácia desta análise, será preciso dispor de um grau adequado de desenvolvimento dos sistemas de informação de pessoal. 3. A análise das necessidades líquidas de recursos humanos, resultado da comparação entre os dois tópicos anteriores, irá fornecer, em geral, nos diversos âmbitos em que se dá o planejamento, diferenças por deficiência (déficit de caráter quantitativo ou qualitativo) ou por excesso (empregos ou aptidões desnecessárias). 4. A programação de medidas de cobertura, mediante a qual buscamos identificar e prever as ações que devem ser realizadas para satisfazer as necessidades líquidas detectadas e que podem afetar a qualquer dos subsistemas da GRH, já que podem ser medidas de organização do trabalho, de gestão do emprego, da compensação etc.

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Figura 5. Esquema do processo de planejamento de recursos humanos

PROJETOS EMPRESARIAIS

ANÁLISES DE CONTEXTO

PREVISÕES DE QUADRO DE PESSOAL

Disponibilidades de pessoal

Necessidades de pessoal ANÁLISE DA DIFERENÇA

Necessidades líquidas

MEDIDAS DE COBERTURA

d) Pontos críticos Existência e integridade do sistema ■ Pode ser verificado um desenvolvimento adequado de todos os processos que fazem parte de um sistema de planejamento de recursos humanos (PRH). Coerência estratégica ■ As previsões do planejamento de pessoal originam-se, de modo geral, em prioridades e orientações estratégicas da organização. O grau de adequação entre umas e outras normalmente é alto. ■ Os mecanismos de PRH tornam possível uma adaptação flexível das práticas de pessoal às mudanças estratégicas da organização. Informação de base ■ Os sistemas de informação sobre o pessoal permitem um conhecimento razoável das disponibilidades quantitativas e qualitativas de recursos humanos existentes e previsíveis no futuro, nos diversos âmbitos organizacionais e unidades. Eficácia ■ As políticas e instrumentos de PRH utilizados permitem, em geral, a otimização dos efetivos, a correta distribuição dos recursos e uma repartição adequada da carga de trabalho entre as unidades.

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Não existem, em geral, excedentes ou déficit de pessoal significativos nas diversas unidades ou partes da organização. O custo global do quadro de pessoal situa-se dentro de parâmetros razoáveis e compatíveis com a economia da organização. As operações de redistribuição de efetivos são realizadas com eficácia sempre que necessário. A tecnificação das dotações é adequada a um ambiente de sociedade do conhecimento. Há um peso significativo do trabalho qualificado na composição do quadro de pessoal.

Administração ■ As previsões do PRH são objeto de acompanhamento e atualização para que, caso necessário, possam ser ajustadas às mudanças de estratégia do ambiente. ■ As direções de linha conhecem as previsões do PRH e participam em sua elaboração e acompanhamento. e) Considerações específicas sobre o subsistema de planejamento ■ Na análise do PRH, podem distinguir-se conceitualmente dois momentos ou níveis: o do exame dos instrumentos, mecanismos e decisões próprias do planejamento de pessoal, e o de avaliação da operacionalidade destes, constatando seu grau de influência nas diversas políticas, práticas e decisões de GRH. Deve ser levado em consideração, portanto, que só se obterá uma visão completa do PRH quando se houver analisado o conjunto dos subsistemas que integram o modelo em uma realidade organizacional determinada. ■ No âmbito público, não é raro encontrar áreas orgânicas ou funcionais em que as decisões são em geral inerciais ou reativas, junto a outras em que, normalmente por terem sido impostas prioridades estratégicas contundentes, foi desenvolvido um instrumental planejador apreciável. Alguém que pretenda avaliar o funcionamento desse subsistema numa determinada or- ganização deverá ter isto presente para evitar que uma parcela venha a ser tomada como sendo a totalidade. ■ Como foi dito antes, a brecha ou gap em que se baseia a identificação de necessidades líquidas pode acontecer por deficiência (constata-se um déficit de pessoas ou de capacidades) ou por excesso (existe um excedente quantitativo ou qualitativo). No âmbito público, é necessário um posicionamen- to firme em relação a esta segunda possibilidade, para evitar as dinâmicas incrementalistas que não questionam a necessidade daquilo que já existe.

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Estas dinâmicas são seguidamente facilitadas, como veremos no próximo capítulo, pelas dificuldades existentes em muitos espaços públicos para administrar de forma flexível os excedentes de pessoal. Normalmente, o desenvolvimento do PRH está relacionado, ainda que de forma causal, com o dos sistemas de informação sobre o pessoal. A qualidade de tais sistemas costuma ser um pré-requisito de eficácia do PRH. Na ausência de instrumentos mais elaborados e específicos, os orçamentos contêm elementos de planejamento de pessoal que devem ser considerados. Em qualquer caso, um sistema de PRH precisa, para estar completo, refletir- se nas decisões de determinação de recursos, bem como de mecanismos e decisões de execução e de controle orçamentário. Nos dias de hoje, o caráter dinâmico do contexto tende a encurtar a validade temporal das previsões oriundas de qualquer processo de planejamento. No âmbito público, o PRH também é afetado por este fato, o que leva a criar e manter especialmente ativos os mecanismos de acompanhamento e atualização.

Subsistema 2: organização do trabalho a) Objetivo O subsistema de organização do trabalho integra o conjunto de políticas e práticas de GRH destinadas a definir as características e condições de exercí- cio das tarefas, bem como os requisitos de idoneidade das pessoas chamadas a desempenhá-las. b) Relação com outros subsistemas Em um sistema integrado de GRH, a organização do trabalho aparece ligada ao planejamento, do qual recebe os subsídios necessários (pelo menos, é o que acontece quando o PRH é de médio/longo prazo; entretanto, quando se planeja a curto prazo, a organização do trabalho existente tende, com freqüên- cia, a operar como variável independente, dificilmente alterável pelo processo planificador). As interligações mais transcendentes acontecem com o subsistema de gestão do emprego. O projeto adequado dos postos e dos perfis funciona como um pré-requisito para uma correta gestão dos processos de incorporação das pessoas, possibilitando a qualidade do ajuste entre as necessidades da organi- zação e o mercado de trabalho (quer seja o mercado laboral geral ou o mercado interno).

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c) Processos Em um subsistema de organização do trabalho, são dois os processos diferenciados que devem ser contemplados: 1. O projeto dos postos de trabalho, que implica na descrição das atividades, funções, responsabilidades e objetivos que a direção atribui ao posto e que, conjuntamente, representam o padrão em que o ocupante deste posto deve- rá desenvolver sua contribuição e obter os resultados esperados. Uma boa descrição do posto deveria conter a menção precisa de: a) a missão ou razão de ser do posto; b) sua situação específica na cadeia de autoridade formal da organização; c) suas dimensões ou magnitude bási- ca dos recursos que administra; d) suas funções e tarefas principais; e) o alcance da responsabilidade que corresponde às decisões do titular, e f) as finalidades do posto ou área nas quais devem ser obtidos os principais resultados. O projeto dos postos supõe realizar opções importantes sobre: ■ o grau de especialização.15 ■ o grau de formalização do comportamento (padronização da conduta do ocupante) que se estabelece.

Especialização: os postos podem especializar-se (Mintzberg, 1984, p. 99 e seguintes) em duas dimensões. Em primeiro lugar, a de seu âmbito ou amplitude (quantas tarefas diversas contém cada posto e que amplitude ou limitação têm tais tarefas). Em um extremo, o empregado é um curinga polivalente; no outro, repete sempre uma mesma tarefa. A segunda dimensão se relaciona à profundidade ou controle exercido sobre o próprio trabalho. Em um extremo, o empregado limita-se a obedecer instruções ou normas precisas; no oposto, controla cada aspecto de sua atividade, além de realizá-la. A primeira dimen- são aponta para a especialização horizontal do posto. A segunda, para a especialização vertical. Seus contrários seriam a ampliação horizontal e vertical deste. A favor da especialização (a horizontal, do trabalhador especializado em um âmbito reduzido, ou a vertical, de quem realiza um trabalho muito controlado externamente) operam razões de melhoria da produtividade e a coordenação empiricamente demonstradas em muitos casos; contra, razões de desmotivação devido à rotina, rigidez diante das exigências de mudança e perda de qualidade do trabalho, sobretudo em ambientes de alta qualifica- ção. As técnicas de enriquecimento de tarefas (job enrichment) nasceram precisamente para fazer frente a estes excessos de especialização e se baseiam na ampliação horizontal e/ ou vertical do posto. Na mesma linha fala-se, mais recentemente, de empowerment, aludin- do basicamente a processos de ampliação do posto, em sua dimensão vertical. O estudioso de postos deve conjugar em cada caso o binômio especialização/ampliação, produzindo um equilíbrio adequado aos fatores de contingência que se apresentem, entre os quais, a tecnologia utilizada e as características do contexto do posto, são determinantes.

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2. A definição dos perfis16 dos ocupantes dos postos, consistentes na identificação das capacidades básicas que estes devem reunir. d) Pontos críticos Existência e integridade do subsistema ■ Pode ser constatado um desenvolvimento adequado dos processos que fazem parte de um sistema de organização do trabalho, tal como foram descritos. Qualidade técnica e flexibilidade do projeto dos postos ■ O projeto dos postos obedece a critérios de gestão, mais que a considerações legais ou acordos coletivos. O padrão legal e os acordos trabalhistas limitam-se a estabelecer um padrão amplo, dentro do qual o trabalho se organiza em relação às necessidades organizacionais. ■ A descrição dos postos é realizada com precisão, de tal forma que a estrutura de responsabilidades fique clara. Cada empregado sabe ao quê responde e porquê sua contribuição será valorizada. ■ A precisão na descrição das tarefas não é tão exaustiva que venha a dificultar a adaptação às circunstâncias mutantes ou não previstas, ou legitime comportamentos defensivos do ocupante diante das exigências de mudança. ■ O projeto de postos tende a enriquecer ou a ampliá-los, horizontal ou verticalmente, naquilo que seja possível, para produzir ganhos de qualidade do trabalho e motivação das pessoas, sem perdas graves de produtividade ou coordenação. ■ A classificação e hierarquização dos postos respondem a critérios racionais e adaptados a cada meio organizacional.

Perfis de capacidades: um perfil de capacidades é uma seleção das aptidões básicas para garantir a idoneidade do titular de um posto de trabalho. Poderíamos dizer que é um "retrato modelo" do ocupante ideal. Dispor de um bom perfil do ocupante do cargo é imprescindível para assegurar uma gestão correta dos processos de incorporação das pessoas, mas também para o funcionamento de outras áreas da GRH, como as políticas de avaliação e desenvolvimento, na medida em que as orientam para a melhoria das capacidades mais relevantes das pessoas. Um bom perfil, especialmente em seu papel orientador do recrutamento e da seleção, deve estar formado por poucas qualidades, e todas elas consideradas chave para um desempenho bem-sucedido. A conjunção dos dois requisitos permite aceder ao mercado de trabalho com garantias razoáveis de êxito, planejar processos de incorporações eficazes a custos razoáveis e dispor de um conjunto de requisitos com alta probabilidade de aproximar-se da idoneidade desejada.

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Qualidade da definição dos perfis ■ Os perfis de idoneidade dos ocupantes dos postos vão além dos requisitos de titulação ou especialização técnica e dos de méritos formais, e identificam outras qualidades baseadas em habilidades, atitudes, capacidades cognitivas, motivações e traços de personalidade. ■ Os perfis de aptidões são definidos após estudos técnicos a cargo de especialistas. ■ Os perfis incluem a seleção das capacidades que sejam consideradas fundamentais para o êxito no desempenho do titular do cargo. ■ Existe, em geral, uma coerência razoável entre as exigências das tarefas e os elementos que constituem o perfil dos cargos. Administração ■ O projeto dos postos e a definição dos perfis são periodicamente revistos para adaptação à evolução das tarefas e suas novas exigências. ■ Os diretores de linha têm participação destacada no projeto dos cargos e perfis, na parte que lhes afeta. e) Considerações específicas sobre o subsistema de organização do trabalho ■ Um elevado número de organizações públicas dispõe de descrições dos cargos. No entanto, a existência de descrições não garante que estas estejam efetivamente em uso. Com alguma freqüência, a descrição não se relaciona com as práticas correspondentes a outros subsistemas da GRH, como as de recrutamento, atribuição, mobilidade ou formação. ■ Uma boa organização do trabalho deve combinar a precisão, necessária para esclarecer as responsabilidades e valorizar a contribuição, com a flexibilidade que permita adaptar a tarefa às mudanças no contexto do cargo. Um adequado equilíbrio entre ambas características será um dos elementos determinantes da qualidade do subsistema. ■ No que diz respeito aos perfis de capacidades, uma avaliação completa de sua utilização efetiva exigiria explorar o funcionamento do subsistema de gestão do emprego. A avaliação dos resultados das práticas de recrutamento e seleção (quantidade e qualidade das candidaturas, idoneidade dos selecionados) fornecerá informações valiosas sobre o uso e a eficácia real destas. ■ Na hora de valorizar a eficácia deste subsistema em uma realidade organizacional concreta, nenhum material documental substitui as informações fundamentadas dos diretores de linha, protagonistas principais do uso efetivo dos instrumentos de organização do trabalho.

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Subsistema 3: gestão do emprego a) Objetivo Este subsistema da GRH incorpora o conjunto de políticas e práticas de pessoal destinadas a gerir os fluxos através dos quais as pessoas entram, se movimentam e saem da organização. É um subsistema complexo, dentro do qual há espaço para algumas das áreas mais relevantes da GRH. b) Relações com outros subsistemas A gestão do emprego se ocupa em pôr as pessoas em contato, ao longo de sua trajetória laboral, com as tarefas que, em cada momento, lhes são atribuí- das. Por isso, suas conexões principais são as estabelecidas com o subsistema de organização do trabalho. O planejamento de cargos e perfis constitui a base para um correto funcionamento deste subsistema da GRH. Por sua vez, a gestão do desempenho será uma fonte de informações relevantes para um conjunto de decisões que afetam a mobilidade das pessoas no interior da organização ou, eventualmente, a sua saída desta. c) Processos Neste subsistema é preciso distinguir três áreas principais de gestão: 1. A gestão da incorporação, que compreende as políticas e práticas referentes ao acesso das pessoas ao posto de trabalho (o que pode também implicar seu acesso à organização). Nesse campo, cabe distinguir três tipos de processos: ■ O recrutamento, que compreende as políticas e práticas de GRH visando procurar e atrair candidatos aos postos de trabalho que devem ser preenchidos. ■ A seleção, que compreende a escolha e aplicação de instrumentos precisos para escolher corretamente, e as decisões para atribuição das pessoas aos cargos. ■ A recepção, socialização ou indução, que compreende as políticas e práticas destinadas a receber as pessoas adequadamente e acompanhá-las em seus primeiros passos no posto e em seu contexto. 2. A gestão de mobilidade, que afeta os movimentos das pessoas entre os postos de trabalho da organização, e na qual é preciso distinguir entre: ■ Mobilidade funcional, que implica apenas mudança de tarefas, e ■ Mobilidade geográfica, que implica também transferência do local de trabalho, com mudança de endereço.

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3. A gestão da desvinculação, que integra as política e práticas de GRH relacionadas à extinção da relação de emprego, quer seja por razões disciplinares, por inadequação ou baixo desempenho, ou por razões econômicas, organizacionais ou tecnológicas. Cabe incluir aqui as políticas e práticas de correção disciplinar, mesmo que as sanções sejam de caráter menos grave e não cheguem a se traduzir em demissão. d) Pontos críticos Preparação ■ Antes de decidir o preenchimento de uma vaga, analisa-se o cargo e se consideram as possibilidades alternativas existentes: amortizá-lo, fundi-lo com outro, redistribuir tarefas, contratar temporariamente, terceirizar a atividade etc. ■ Uma vez tomada a decisão, avalia-se se o recrutamento deve ser realizado interna ou externamente. No primeiro caso, são levadas em consideração razões de ampliação do universo de escolha ou a conveniência de incorporar perfis diversos; o segundo tipo de decisão é adotado quando prevalecem considerações de custo, segurança na escolha, integração cultural da pessoa ou de estímulo à promoção interna. Igualdade e merecimento no acesso ■ O recrutamento para preenchimento dos postos de trabalho é aberto, de fato e de direito, a todos os candidatos que reúnam os requisitos exigidos, estabelecidos por razões de idoneidade, avaliados de forma técnica, não arbitrariamente. ■ Existem procedimentos e mecanismos de garantia necessários para evitar a arbitrariedade, a politicagem e as práticas de apadrinhamento ou de clientelismo ao longo de todo o processo de incorporação. ■ Há um número limitado e razoável de cargos cobertos por pessoal designado segundo critérios e mecanismos de tipo político. ■ Existem e se aplicam mecanismos para garantir a efetiva igualdade e a nãodiscriminação, orientados à superação das diferenças de sexo, etnia, cultura ou origem, nos procedimentos de acesso e de progressão no emprego público. Qualidade do recrutamento ■ Os meios utilizados para a procura, comunicação e atração de candidatos produzem em geral um número adequado de candidaturas válidas aos cargos que devem ser preenchidos.

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Qualidade da seleção ■ A seleção baseia-se na definição prévia de perfis de capacidades (vide nota 16, p. 106) dos ocupantes dos cargos que devem ser preenchidos. ■ Os instrumentos de seleção utilizados são, em geral, adequados aos perfis previamente definidos e seu planejamento responde a critérios, tecnicamente comprovados, de eficácia na identificação da idoneidade profissional. ■ Os órgãos de seleção estão projetados com critérios de profissionalismo e experiência técnica, e são formados por pessoas dotadas das capacidades necessárias, que atuam com independência no exercício de suas funções. ■ As decisões de incorporação são adotadas obedecendo a critérios de merecimento e capacidade profissional tecnicamente comprovados. Qualidade da recepção ■ Existem, e são aplicados, procedimentos adequados para receber os empregados, facilitar-lhes a entrada na organização, se for o caso, e seus primeiros passos no cargo e seu contexto, bem como para transmitir-lhes princípios e normas básicas de conduta que devem conhecer no momento de se integrarem. ■ Existem, e são aplicados, procedimentos adequados (períodos probatórios ou similares) para assegurar o acerto na incorporação e permitir a adoção de medidas corretivas, caso necessário. Mobilidade ■ Os mecanismos de mobilidade, funcional e geográfica, permitem responder com flexibilidade às necessidades de redistribuição de pessoal. Absenteísmo ■ Os índices de absenteísmo são, em geral, satisfatórios, comparados com os de uso geral no setor de atividade em questão. Disciplina ■ Os procedimentos disciplinares efetivamente aplicados permitem corrigir com eficácia, agilidade e exemplarmente as condutas inadequadas dos empregados. Desvinculação ■ Não existem dispensas ou rescisões de emprego que, afetando postos de trabalho de caráter profissional, se devam a meras razões de mudança da cor política dos governos. ■ Existe a possibilidade de dispensa por incapacidade manifesta ou baixo desempenho, objetivamente comprovados.

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Existe a possibilidade de rescindir a relação de emprego por razões técnicas, econômicas ou organizacionais comprovadas objetivamente, que levem à extinção de postos de trabalho. Não existem segmentos ou setores de postos nos quais se detecte uma excessiva rotação, de acordo com os padrões geralmente admitidos em seu setor de atividade e contexto.

e) Considerações específicas sobre o subsistema de gestão do emprego ■ Em matéria de gestão do emprego, é imprescindível, mais que em qualquer outra área da GRH, diferenciar entre o marco normativo e o funcionamento real das coisas. Freqüentemente, serão encontrados regulamentos que projetam uma realidade desmentida pelas políticas e práticas efetivas. Como foi dito antes, a análise da eficácia real do subsistema deve centrar-se basicamente nestas últimas. ■ A freqüência com que, na esfera pública, começaram a ser usados os mecanismos de flexibilidade contratual, aos quais logo iremos nos referir, compe- lenos a considerar que o funcionamento efetivo deste subsistema se estende, a rigor, a diversas modalidades formais de emprego, que podem incluir contratos temporários de serviços profissionais, autônomos, pessoal cedido por empresas de trabalho temporário etc. ■ No emprego público, a mobilidade das pessoas é, como veremos no capítulo seguinte, uma das áreas preferenciais de reforma. Em geral, procura-se estimulá-la eliminando as barreiras que possam existir e conseguir que, ao mesmo tempo, a mobilidade voluntária se equilibre com a existência de mecanismos de transferência obrigatórios que facilitem a adaptação das atribuições de tarefas às mudanças. ■ A estabilidade que caracteriza, em geral, o emprego público, tende a limitar o alcance dos processos de desvinculação. Também aqui encontraremos orientações relevantes de reforma, cujo objetivo é tornar possível, além da dispensa disciplinar reconhecida de forma geral em todas as latitudes, a rescisão da relação de emprego por motivos técnicos, econômicos ou organizacionais. ■ A qualidade do subsistema de gestão do emprego vê-se afetada, como se percebe na relação anterior de pontos críticos, pelas taxas de rotatividade e absenteísmo registradas. A taxa de rotatividade de pessoal mede a quantidade dos abandonos voluntários do emprego ao longo de um período anual, expressa em porcentagem sobre o emprego total. Uma cifra alta de rotatividade (turnover) é sintoma de falhas na gestão de pessoal e reflete especialmente uma baixa competitividade de salários e condições de trabalho. Uma

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cifra extremamente baixa poderia ser interpretada negativamente, como falta de uma renovação mínima. A taxa de absenteísmo mede a quantidade de baixas laborais temporárias e outras ausências do trabalho, referenciadas em modelos internacionalmente estabelecidos. A existência de cifras ele- vadas denota uma gestão ineficiente dos recursos humanos, que pode ter origem em uma multiplicidade de motivos.

Subsistema 4: gestão do desempenho a) Objetivo A gestão do desempenho é o subsistema da GRH que tem por propósito influenciar no desempenho das pessoas no trabalho, para alinhá-lo às prioridades da organização e mantê-lo no nível mais elevado possível, propiciando uma melhora sustentada da contribuição dos empregados para alcançar os objetivos organizacionais, bem como para obter informações valiosas para a tomada de decisões de GRH em diversos campos. b) Relação com outros subsistemas A gestão do desempenho ocupa uma posição central num sistema integrado de GRH, como pode ser visto na figura 6 (p. 113). Por sua influência no funcionamento do sistema em seu conjunto, podemos destacar sobretudo suas conexões com os subsistemas de compensação e desenvolvimento. Sua relação com o primeiro se produz quando o sistema de compensação incorpora o pagamento de retribuições variáveis vinculadas ao desempenho, o que constitui, apesar das críticas freqüentes a seu funcionamento real, uma tendência significativa dos sistemas de GRH, privados e públicos, em quase todo o mundo. A conexão com a gestão do desenvolvimento se dá em dois sentidos: ■ Mediante o fornecimento de insumos imprescindíveis aos processos de promoção e carreira, sem os quais estes tenderão a se basear na antiguidade e em merecimentos formais, com a conseqüente perda de qualidade. ■ Mediante a detecção, nas pessoas, das necessidades de desenvolver competências, o que é básico para o planejamento de políticas eficazes de formação. c) Processos A gestão do desempenho pode ser vista como um ciclo que inclui: 1. O planejamento do desempenho, que se traduz na definição de pautas ou padrões de desempenho em sintonia com a estratégia e objetivos da orga-

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nização (vide figura 6), a comunicação eficaz de tais expectativas aos empregados e a obtenção de aceitação e compromisso por parte destes para adaptar seus desempenhos às expectativas. 2. O acompanhamento ativo do desempenho, ao longo do ciclo de gestão, observando e apoiando o desempenho das pessoas. 3. A avaliação do desempenho, comparando os modelos e objetivos do desempenho com os resultados. Pode estar vinculada, como indicado antes, a outras políticas ou práticas de GRH. 4. A retroalimentação ou feedback ao empregado, e a elaboração de planos de melhora do desempenho, que se ligariam ao ciclo seguinte, em sua etapa de planejamento. Figura 6. Esquema de gestão do desempenho Estratégia Objetivos da organização Objetivos da unidade/direção Gestão do desempenho Resultados do desempenho individual Resultados da unidade Resultados da organização

d) Pontos críticos Planejamento e acompanhamento ■ Normalmente, a direção define as pautas ou padrões do desempenho esperado das pessoas, de acordo com as prioridades e estratégias da organização. Em conseqüência, os empregados conhecem os aspectos de sua contribui- ção pelos quais serão especificamente avaliados em um determinado perío- do de tempo. ■ Os objetivos do desempenho são fixados no quadro dos planos de melhora resultante da avaliação do desempenho do ciclo de gestão anterior.

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Os objetivos de desempenho são comunicados aos empregados como forma de facilitar a obtenção de sua aplicação e comprometimento. Ao longo do ciclo de gestão, a direção acompanha, observa e apóia ativamente as melhorias do desempenho das pessoas, fornecendo recursos e eliminando obstáculos quando necessário.

Avaliação ■ O desempenho das pessoas é avaliado pela organização mediante comparação com os padrões de desempenho esperado. ■ Os critérios de avaliação e as práticas de aplicação destes permitem distinguir eficazmente as diferenças de desempenho entre as pessoas. ■ Os critérios de avaliação do desempenho são percebidos como confiáveis e objetivos pelas pessoas que participam de sua aplicação. ■ A retroalimentação (ou feedback) do desempenho dá-se de forma construtiva, orientada à melhora, num contexto de relação aberta e franca entre avaliador e avaliado. Administração ■ Os diretores de linha, responsáveis pelas unidades de trabalho nos diversos níveis hierárquicos, assumem papel protagonista na gestão do desempenho dos empregados a seu cargo. ■ Os diretores recebem treinamento adequado nas habilidades profissionais e sociais necessárias para gestionar adequadamente o desempenho de seus colaboradores. e) Considerações específicas sobre o subsistema de gestão do desempenho Ao analisar os sistemas públicos de GRH, o observador deveria levar em conta algumas considerações relacionadas à gestão do desempenho. Por exemplo, estas. ■ Em todas as organizações existem elementos de gestão do desempenho, mesmo que sejam práticas informais baseadas em apreciações intuitivas. Um grau mínimo de formalização é, no entanto, imprescindível para que o subsistema possa ser considerado operativo. ■ Para os diretores e responsáveis de recursos humanos das organizações públicas, dispor de um sistema formal de avaliação do desempenho converte-se, às vezes, numa marca emblemática de inovação e modernidade do sistema de GRH, o que, algumas vezes, leva a subestimar as condições organizacionais (finalidades claras, clima propício, sistemas de planejamento eficazes, diretores preparados e dispostos etc.) necessárias para que o sistema tenha êxito.

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A mera existência de um sistema formalizado (como, por exemplo, um procedimento obrigatório de definição de objetivos, entrevistas e avalia- ção do desempenho, acompanhado de questionários e outros documentos impressos) não significa, por si só, que a prática real inclua os elementos próprios de uma GRH adequada neste campo (provavelmente, o mais difícil), e não é raro que o sistema acabe por converter-se em simples trâmite burocrático. Alguns pontos frágeis aparecem nos sistemas de gestão do desempenho com freqüência. Eles são: — a ausência de compromisso dos dirigentes chamados a ter um papel protagonista na administração do sistema, assim como a falta de tempo e o déficit de capacitação no uso eficaz do instrumental de gestão (estas estão geralmente entre as principais causas); — uma utilização colocada a serviço de concepções autoritárias de chefia; — a tendência de avaliar de forma homogênea os colaboradores a fim de escapar do conflito interpessoal; — a falta de confiabilidade técnica e de objetividade dos instrumentos de medição.

Subsistema 5: gestão da compensação a) Objetivo Este subsistema da GRH inclui a gestão do conjunto de compensações retribuitivas (salariais e extra-salariais) e não retribuitivas que a organização presta a seus empregados, como contrapartida à contribuição destes aos objetivos da organização, expressa através de seu trabalho. b) Relação com outros subsistemas As conexões mais relevantes são as que se estabelecem com dois subsistemas da GRH, já descritos: A organização do trabalho - e, mais especificamente, o projeto dos postos de trabalho - constitui, como diremos em seguida, a base para o planejamento de estruturas salariais. A gestão do desempenho e, concretamente, a avaliação do mesmo, fornece informações imprescindíveis para a aplicação de: ■ retribuições variáveis ligadas ao desempenho, se for o caso; ■ mecanismos de reconhecimento monetário.

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c) Processos 1. Projeto de estruturas salariais: o projeto da estrutura de retribuição fixa ou básica (vide figura 7, p. 117) parte, na maioria das organizações, do projeto de postos de trabalho. Alcançar a eqüidade salarial17, interna e externa, leva a desenvolver os seguintes processos: ■ A valorização dos cargos, atribuindo a cada um uma compensação de acordo com sua contribuição relativa aos resultados organizacionais e coerente com os referenciais salariais de mercado que lhe forem aplicáveis. ■ A classificação dos cargos, por níveis ou grupos salariais, coerentes com a citada valorização e capazes de permitir uma progressão salarial adequada e uma gestão racional das retribuições. O projeto de retribuições variáveis, quando estas são estabelecidas, implica escolher o conceito a ser retribuído (vinculado ao desempenho, participação em lucros ou conexão com resultados globais etc.), o destinatário (indivíduo ou grupo) e a dimensão da faixa de retribuição. 2. Benefícios extra-salariais: a aplicação de compensações não monetárias (seguros de vida ou de acidentes, ajudas e empréstimos, complementos de pensão etc.) exige definição de políticas vinculadas a uma estratégia de retribuição global.

Eqüidade salarial: entendemos por tal a qualidade de uma estrutura de retribuição, consistente na existência de um duplo ajuste ou equilíbrio. a) Por um lado, equilíbrio entre o que cada empregado aporta e recebe da organização, levando em consideração, ao mesmo tempo, como operar tal balanço contribuição/ compensação para os diversos empregados e grupos de empregados. b) Por outro lado, entre as retribuições satisfeitas pela organização e as de seus mercados de referência. No primeiro caso indicado, falaremos da eqüidade interna da estrutura salarial. O objetivo de uma GRH adequada é traduzir-se numa percepção de eqüidade interiorizada pelos empregados. No segundo caso, falaremos da eqüidade externa. A eqüidade externa de um sistema retribuitivo inclui as notas de competitividade e eficiência retribuitiva. Um sistema salarial é competitivo quando permite à organização atrair e manter os empregados de que necessita. Os índices de atração e rotatividade são a medida da competitividade salarial. Um sistema salarial é eficiente quando a competitividade é alcançada a um custo não superior ao dos mercados de referência. A tensão entre a eqüidade interna e externa é um problema clássico da GRH. Acontece, sobretudo, quando a elevação no valor de mercado de certas especializações, profissões ou perfis de competências, quaisquer que sejam suas causas, obriga a organização - para não perder competitividade salarial - a elevar a remuneração de alguns empregados acima das que são fruto da valorização de cargos, aplicando critérios meramente internos. Em geral, essa tensão produz tendências à opacidade dos sistemas de administração de salários.

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3. Projeto de mecanismos de evolução: pressupõem o estabelecimento de políticas de compensação em dois campos: ■ o da evolução global, que implica realizar opções e também vinculá-las à inflação prevista ou sobrevinda, aos resultados etc. ■ o da evolução individual, onde se opta por vinculá-la à antiguidade, ao desempenho etc. Em ambos os casos, a correção das opções adotadas será determinada por seu grau de adequação à estratégia organizacional. 4. Administração de salários: implica definir políticas que afetam basicamente o grau de centralização ou descentralização das decisões sobre retribuições e o grau de transparência ou opacidade dos salários. 5. Reconhecimento não monetário: inclui as políticas e os instrumentos definidos e aplicados pela organização, conforme o caso, para reconhecer os benefícios que não têm efeitos salariais. Figura 7. A projeção das estruturas de compensação

Contraste com o mercado

EQÜIDADE EXTERNA

EQÜIDADE INTERNA

Classificação dos postos

Valorização dos postos

Projeto dos postos de trabalho

Estrutura de retribuições básicas

Retribuição variável

Retribuição monetária total

Benefícios extra-salariais

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d) Pontos críticos Existência de uma estratégia de compensação ■ A estrutura salarial e as políticas de retribuição respondem a um conjunto de prioridades e objetivos vinculados à estratégia organizacional e não a simples práticas inerciais ou de resposta reativa a reivindicações e conflitos trabalhistas. Eqüidade interna ■ As pessoas, em geral, têm a percepção de receberem da organização compensações de todo o tipo, de acordo com sua contribuição. ■ As pessoas percebem que as compensações que recebem os demais empregados são eqüitativas, comparadas com as que eles próprios recebem. ■ A classificação dos cargos por níveis de retribuição facilita uma progressão flexível e vinculada ao desempenho e ao aprendizado. ■ O leque salarial tem uma amplitude razoável. As diferenças verticais de retribuição são adequadas à natureza dos cargos. ■ Há um equilíbrio adequado entre as retribuições aplicadas a níveis similares de cargos nos diversos setores e âmbitos do serviço. Eqüidade externa ■ A estrutura de retribuições é adequada para atrair, motivar e manter pessoas dotadas das capacidades necessárias, nos diversos tipos de cargos que a organização necessita. ■ Os custos salariais não são excessivos, em relação aos de mercado, em nenhum setor ou nível de cargos. Eficácia das políticas de compensação ■ Os mecanismos de retribuição utilizados estimulam nas pessoas o esforço, o desempenho individual ou de grupo e o aprendizado e desenvolvimento das competências. Administração ■ As decisões relacionadas à administração de salários são adotadas de acordo com critérios preestabelecidos e de forma coerente com os parâmetros de projeção estrutural da organização. ■ Não são detectáveis, nas decisões salariais, práticas de arbitrariedade, busca de desempenhos ou clientelismo político. ■ Os sistemas de informação sobre o pessoal contêm toda informação atualizada acerca das retribuições necessárias para a correta gestão do sistema salarial.

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Outras compensações ■ Os benefícios extra-salariais aplicados são eficazes, avaliados em termos de custo/benefício. ■

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O regime de pensões dos empregados é adequado para seus fins de previsão social, goza de solidez financeira, não cria privilégios exorbitantes em relação a outros grupos sociais e não supõe uma carga excessiva sobre a economia da organização. Na organização existem políticas e instrumentos úteis de reconhecimento não monetário das conquistas das pessoas.

e) Considerações específicas sobre o subsistema de gestão da compensação ■ Como na análise de outros subsistemas, é importante distinguir aqui a realidade de seu aspecto formal. As retribuições são aquelas definidas, independentemente de qual seja a regulamentação existente sobre a matéria. Com alguma freqüência, na realidade concreta da organização existem estruturas salariais informais ou atípicas. Quando isto ocorre, devem ser evidenciadas, analisadas e avaliadas. ■

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A existência de uma valorização dos postos de trabalho, feita através da aplicação de um instrumental confiável e válido, constitui elemento determinante para a análise de sistemas de compensação. Sem uma valorização corretamente atualizada, é muito provável que venham a existir desajustes na eqüidade interna e externa. A compressão vertical dos salários é um dos indicadores quantitativos utilizados pelo Banco Mundial para a avaliação dos sistemas de emprego públi- co. Consiste na medida da diferença entre a retribuição total recebida pelos empregados de nível salarial superior e a dos de nível inferior da escala de retribuição. Para expressá-la, costuma-se usar o salário inferior como base 1. A existência de uma compressão muito forte (problema freqüente na Es- panha) reduz os incentivos de carreira e o desempenho dos empregados. Uma excessiva descompressão é sintoma de que o sistema está cativo de algumas elites e reflete um grau mais ou menos elevado de iniqüidade interna da estrutura de compensação. A compressão horizontal dos salários mede o grau em que se produzem decisões discricionárias em questão salarial, acima ou abaixo do salário- base fixado em caráter geral para um determinado nível. Quando excede a relação 1:1.2 implica, de acordo com o Banco Mundial, riscos de corrupção ou busca de alternativas.

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Subsistema 6: gestão do desenvolvimento a) Objetivo O objetivo das políticas e práticas de gestão do desenvolvimento é estimular o crescimento profissional das pessoas, de acordo com seu potencial, fomentando o aprendizado necessário e definindo itinerários de carreira que conjuguem as necessidades organizacionais com os diversos perfis, expectativas e preferências individuais. b) Relação com outros subsistemas A gestão do desenvolvimento se relaciona preferencialmente com outros três subsistemas da GRH. Interage com a gestão do emprego, definindo de forma articulada o fluxo de movimento das pessoas na organização. Mantém uma ligação próxima com a gestão do desempenho, da qual recebe informações imprescindíveis para definir tanto as necessidades de aprendizado como as oportunidades de promoção. Deve coordenar-se com as políticas de compensação, especialmente no que diz respeito aos mecanismos de progressão salarial, ligados às diversas pro- jeções de carreira. c) Processos A gestão do desenvolvimento engloba duas áreas básicas de políticas de GRH: 1. As políticas de promoção e de carreira, que articulam os processos por meio dos quais as pessoas progridem, tanto em sua contribuição (isto é, o tamanho de sua contribuição em prol das finalidades da organização), como no reconhecimento dessa contribuição pela organização (constituído por tudo aquilo que a organização oferece em troca). 2. As políticas de formação, destinadas a garantir o aprendizado individual e coletivo necessário às finalidades da organização, desenvolvendo a capacidade dos empregados e estimulando sua progressão profissional. d) Pontos críticos Eficácia das políticas de promoção ■ As pessoas, em geral, são satisfeitas em suas expectativas razoáveis de promoção na organização. ■ Existem planos de carreira e sucessão que harmonizam as expectativas individuais com as necessidades previsíveis da organização.

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Qualidade da projeção de carreiras ■ Os critérios e mecanismos de promoção vinculam-na ao desempenho, ao potencial e ao desenvolvimento de capacidades, e não ao mero transcurso do tempo. ■ A organização administra flexivelmente o progresso das pessoas, sem um excesso de barreiras ou limitações formais. ■ Há fórmulas alternativas às carreiras estritamente hierárquicas, como as carreiras horizontais ou no cargo, baseadas no reconhecimento da exce- lência profissional, sem necessidade de aumentar a autoridade formal dos afetados. Qualidade da formação ■ As pessoas recebem da organização a capacitação adequada para complementar sua formação inicial ou de acesso, adaptar-se à evolução das tarefas, enfrentar o déficit de desempenho e apoiar o próprio crescimento profissional. ■ A formação apóia o desenvolvimento do aprendizado coletivo, que consolida avanços na capacidade organizacional para enfrentar problemas e oferecer respostas eficazes. ■ A formação apóia de maneira efetiva os processos de inovação e mudança cultural. Gestão da formação ■ A formação baseia-se em diagnósticos confiáveis de necessidades. ■ O investimento em formação se dá mediante planejamento baseado no diagnóstico de necessidades e é concebido para apoiar prioridades claras da organização. ■ A formação é objeto de avaliação, que se estende à satisfação proporcionada aos participantes, à relação entre resultados e custos e ao impacto produzido sobre o desempenho das pessoas no posto de trabalho. e) Considerações específicas sobre o subsistema de gestão do desenvolvimento ■ As políticas de promoção e carreira constituem, junto com as de recrutamento e seleção, as áreas mais sensíveis à vulnerabilidade do princípio de mérito. A ascensão em função do desempenho e da capacidade, e não das proximidades políticas ou pessoais, ou da mera arbitrariedade, é requisito básico que qualquer sistema de gestão pública das pessoas deve atender antes de qualquer outro.

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É freqüente, principalmente no âmbito público, que as organizações identifiquem a carreira com a ascensão hierárquica. Quando acontece assim, a necessidade de satisfazer expectativas e demandas de promoção leva ao inchaço artificial de estruturas, perniciosa sob muitos pontos de vista. O planejamento de carreiras horizontais, não hierárquicas, tem por objetivo solucionar este problema. Convém ressaltar que a carreira é uma das áreas em que, com maior intensidade, os reformadores dos sistemas de gestão pública de recursos humanos tentaram incorporar elementos de flexibilidade, como ficará claro no próximo capítulo. Existe a mais ampla concordância entre os especialistas acerca do valor crucial da formação na moderna GRH. Para que um sistema satisfaça estas expectativas, convém lembrar que é imprescindível que a atividade de formação esteja a serviço da estratégia organizacional e não constitua um mero catálogo de ofertas de capacitação, administrado pelos próprios empregados em função apenas de suas preferências e interesses pessoais. Com alguma freqüência, uma vez que não costuma gerar resistências, a formação converte-se em política utilizada para enfrentar qualquer problema de pessoal, inclusive aqueles para os quais ela não é o instrumento mais adequado. É preciso levar em consideração, no entanto, que a formação não soluciona por si só as carências em áreas mais "duras" da GRH, como podem ser a gestão do desempenho ou das retribuições. Para evitar tais desvios, é necessário superar as dificuldades intrínsecas e criar um instrumental de avaliação do investimento em formação. Esse instrumental deve ir da mera verificação de atividade e custo e chegar, na medida do possível, a avaliar o impacto sobre o desempenho das pessoas no trabalho.

Subsistema 7: gestão das relações humanas e sociais a) Objetivo Este subsistema da GRH se dedica à gestão das relações estabelecidas entre a organização e seus empregados em torno das políticas e práticas de pessoal quando, por razões várias, estas adquirem, em um determinado contexto, dimensão coletiva. Essa dimensão é alcançada quando o interlocutor da direção não é o empregado individual, nem uma unidade organizacional ou grupo de trabalho específico, como acontece nas relações comuns de trabalho, e sim a totalidade

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do pessoal, ou então um ou vários grupos de empregados vinculados entre si por identidades laborais ou profissionais mais ou menos genéricas, mas que transcendem normalmente um âmbito funcional específico de trabalho. b) Relação com outros subsistemas Como indica sua localização no diagrama, a gestão das relações humanas e sociais se relaciona com a totalidade dos subsistemas da GRH. De fato, as relações coletivas que constituem seu objetivo podem se desenvolver no marco de qualquer outra área da gestão das pessoas, desde o planejamento até a carreira, passando pela compensação e pela gestão do desempenho. Figura 8. Esquema de funcionamento das relações laborais ATORES Direção DRH Supervisores

ENTRADAS

Objetivos Valores Poder

Mediador

Empregador Sindicatos Órgãos de representação

PROCESSO

SAÍDAS

Negociação coletiva Acordos Comitês e comissões Reclamações e queixas Participação Relações de trabalho Mediação-arbitragem Relações informais Conﬂito trabalhista

Retribuição direta Retribuição indireta Condições de trabalho Condições de emprego Políticas de GRH Normas Clima de trabalho

CONTEXTO Econômico

Tecnológico

Legal

Político

Social

Precisamente, se o conteúdo temático das relações coletivas, num determinado sistema de gestão pública dos recursos humanos, afetar mais a algumas questões de pessoal do que a outras (as retribuições, por exemplo, em relação às políticas de quadro de pessoal) esse fato irá constituir um elemento qualifi- cador do modelo de relações coletivas existente.

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c) Processos Dentre as diversas opções de sistematização possíveis num campo particularmente amplo, adotamos uma classificação em três blocos ou áreas de gestão: 1. A gestão do clima organizacional18, na qual cabe localizar, em destaque, as políticas e práticas de comunicação, em sentido tanto ascendente quanto descendente, bem como um amplo elenco de políticas de pessoal destinadas a manter e melhorar a percepção da satisfação coletiva dos empregados. 2. A gestão das relações trabalhistas (vide figura 8), que inclui a negociação coletiva dos salários e as condições de trabalho, no espaço em que ela integra as práticas de pessoal estabelecidas, bem como todo o conjunto de relações entre a direção da organização e os interlocutores sociais (sindicatos, grê- mios, associações etc.) que representam os empregados ou grupos destes. As relações trabalhistas se estenderão aos órgãos representativos da base eleti- va, nos contextos institucionais em que estes existam. As relações trabalhistas reproduzem os objetivos, os valores e as aspirações de poder das partes, desenvolvem-se mediante processos de acordo, negociação ou conflito de diversas naturezas e provocam impacto sobre diversas áreas da GRH.

Clima organizacional: em uma obra clássica, Litwin e Stringer (1968, p. 66) definem o clima como a soma das percepções dos indivíduos que trabalham em uma organização. Esse estado de ânimo coletivo ou percepção global compartilhada tem repercussões na conduta dos empregados e, portanto, interessa à GRH. O clima organizacional normalmente é medido através de questionários que avaliam as percepções dos empregados, tomando por base um conjunto de dimensões. A medição do clima serve para melhorar as políticas e práticas de GRH relacionadas às áreas que estejam deficitárias. Weinert (1985, p. 176) reconhece no clima organizacional cinco componentes ou dimensões principais, que constituem o denominador comum dos diversos instrumentos de medição propostos: a) a autonomia individual, ou liberdade dos indivíduos para decidir por si mesmos sobre o trabalho; b) o grau em que foram elaborados e fixados com clareza os métodos e objetivos e no qual o superior os dá a conhecer; c) o sistema de recompensa e retribuição e o grau em que apresenta uma relação clara com o desempenho produzido e recebido; d) a atenção, o apoio, o interesse e o "calor" que mostram os superiores em relação aos subordinadose, e e) a cooperação e capacidade para resolver conflitos. Como pode ser observado, trata-se de elementos que, em boa medida, afetam as relações verticais (superiores/subordinados) e por isso são especialmente suscetíveis de serem contemplados e incorporados pelas políticas e práticas organizacionais de gestão das pessoas.

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3. A gestão das políticas sociais, entre as quais as de saúde laboral, ocupam um espaço proeminente e se estendem ao conjunto de políticas e práticas cujo objetivo é facilitar benefícios coletivos e auxílio a indivíduos ou grupos especialmente necessitados, dentro do coletivo de empregados. d) Pontos críticos Gestão do clima ■ A organização trata de conhecer o clima laboral, avaliando-o periodicamente através do uso de instrumentos confiáveis. ■ As avaliações do clima são levadas em consideração para a revisão e melhora das políticas e práticas de GRH. Eficácia da comunicação ■ A organização dispõe de mecanismos, e verifica-se que os usa com freqüência, para conhecer as iniciativas, reivindicações, sugestões, informações e opiniões procedentes dos empregados. ■ Em geral, as decisões da direção, em seus diversos níveis, bem como as informações relevantes de todos os tipos, geradas em instâncias superiores, circulam pela organização com fluidez e chegam com precisão a todos os afetados. ■ A organização dispõe de instrumentos específicos de comunicação destinados a reforçar a percepção de pertencimento e o comprometimento dos empregados no projeto organizacional global. Equilíbrio e qualidade das relações trabalhistas ■ Nas relações trabalhistas, cada parte representa, sem exceder seus limites, o papel que lhe é devido e cujo exercício é reciprocamente reconhecido e aceito. ■ Existe, em geral, um equilíbrio razoável entre as posições de poder da direção e os empregados. As negociações entre as partes normalmente refletem tal equilíbrio. ■ As relações trabalhistas se orientam, em geral e preferencialmente, à negociação e ao acordo, e não ao confronto ou à desqualificação do adversário. ■ As relações trabalhistas intermediadas (as que são protagonizadas por instâncias de caráter representativo) não excluem as relações diretas ou personalizadas da direção com os empregados, quando é conveniente mantê-las. Gestão do conflito trabalhista ■ O grau de enfrentamento trabalhista não é excessivo, seja pelo número de conflitos, por seus efeitos ou pela contundência dos meios utilizados. ■ Existem mecanismos eficazes para a gestão e solução pactuada dos conflitos.

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Gestão das políticas sociais ■ As práticas de saúde laboral são satisfatórias. ■ Os cuidados e benefícios sociais para os empregados são adequados; não excedem àqueles que são próprios ao contexto em que opera a organização e são apreciados por seus destinatários. e) Considerações específicas sobre o subsistema de gestão das relações humanas e sociais Na exploração desta área da GRH seria conveniente levar em considera- ção o seguinte. ■ A percepção de déficit em questão de comunicação interna é comum à maior parte das organizações e às situações por elas vividas. As pessoas podem descrever com palavras similares situações muito diversas. É imprescindí- vel, portanto, quando se analisa este campo, tentar contrapor as opiniões com o maior número possível de dados objetivos. ■ Na esfera pública, as relações trabalhistas sofrem freqüentemente de uma considerável reatividade: pensa-se nelas somente quando surgem as reivindicações ou conflitos, ficando geralmente a iniciativa com os interlocutores representativos. Essa ausência de estratégia trabalhista torna, em geral, a direção das organizações públicas particularmente vulnerável ao conflito e propensa a respostas a curto prazo e, além disso, tende a enfraquecer seu poder de negociação. ■ O fato anterior se acentua em contextos em que o papel dominante da representação e das decisões, dentro do bloco "patronal", é assumido pela direção política das organizações, o que caracteriza os modelos politizados de relações trabalhistas, nos quais, freqüentemente, se dá uma interpenetração partidos/sindicatos. Alguns países, como veremos no próximo capítulo, tendem exatamente para o sentido contrário, defendendo uma crescente profissionalização dessa parcela. ■ É interessante descobrir em que medida já existem ou é possível acionar fórmulas de mediação ou arbitragem para a solução dos conflitos trabalhistas. ■ No que se refere à determinação das condições de trabalho dos empregados públicos, foram detectadas em alguns países (o caso espanhol seria um deles), zonas importantes de ambigüidade nas regulamentações. A crescente presença e a importância do acordo coletivo não eliminam, mas se sobrepõem à fixação unilateral das condições de trabalho através de normas ou decisões da autoridade pública, criando, em algumas ocasiões, práticas contraditórias e uma considerável confusão. O grau de clareza normativa é, nesse ponto, uma variável relevante para o bom funcionamento do subsistema.

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O planejamento de políticas de benefícios e atenções sociais no âmbito público deve, em princípio, evitar que estes possam entrar em contradição com considerações de política fiscal ou financeira, ou constituir privilégios dos empregados públicos em relação a outros trabalhadores ou usuários dos serviços públicos.

Organização da função de recursos humanos Esta panorâmica dos subsistemas que integram a GRH deve ser completada com a descrição dos mecanismos de administração do sistema e, concretamente, com o da distribuição das decisões sobre o pessoal por parte dos diversos atores responsáveis.

Alcance da análise da organização da função de recursos humanos Qualquer valorização da organização da função de recursos humanos no contexto de um sistema público de gestão das pessoas deve analisar duas dimensões fundamentais do planejamento organizacional deste, que são: a) o grau de unificação/fragmentação das responsabilidades em matéria de GRH, e b) o grau de centralização/descentralização da tomada de decisões que afetam o pessoal.

Pontos críticos na organização da função de recursos humanos Os seguintes extremos podem ser considerados, nesta matéria, como pontos críticos: ■ se os dirigentes dispõem, em geral (e se assim não for, em que casos) da margem de autonomia necessária para desempenhar adequadamente o papel de gestores dos recursos humanos atribuídos a suas unidades; ■ se os dirigentes recebem a capacitação necessária para o desempenho de tais funções; ■ até que ponto os dirigentes interiorizaram e exercem adequadamente suas responsabilidades como gestores de pessoas, e ■ em que medida os serviços centrais responsáveis pelo sistema de SC são percebidos pelo restante da organização como uma instância que agrega valor à consecução dos objetivos comuns.

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5. AS TENDÊNCIAS DE REFORMA DA GESTÃO DAS PESSOAS NAS DEMOCRACIAS AVANÇADAS Como evolui a gestão dos recursos humanos nas organizações e sistemas multiorganizacionais do setor público? Qual é o grau de coincidência de tal evolução com as tendências de fundo que descrevemos no capítulo 1? Até que ponto e em que áreas elas refletem singularidades derivadas do padrão institucional específico que definimos no capítulo 2? Quais elementos do modelo esboçado no capítulo 3 são especialmente afetados? Quais são, dentre os descritos no capítulo 4, os subsistemas nos quais se concentram as mudanças e em que sentido elas estão acontecendo? Até que ponto há coincidência na evolu- ção registrada em uns e outros países? Quais são, conforme o caso, os fatores que explicam as diferenças no conteúdo ou no processo das reformas? Estas são as principais perguntas que nos propomos a responder neste capítulo, em que nos dedicaremos a apresentar um panorama das tendências percebidas no campo da gestão pública do emprego e dos recursos humanos, tomando como referência os dados e projetos relacionados a um grupo de países do mundo desenvolvido19. Nossa pesquisa se estende às duas últimas décadas, nas quais se concentraram processos de mudança de amplo alcance em alguns desses países. Em todos eles, sem exceção, os sistemas de função pública ou serviço civil e sua reforma estiveram em debate público, produzindo, em muitos casos, transformações de escala e intensidade muito variadas, mas de interesse para nosso propósito. Em todos os casos, centraremos aten- ção especialmente nas mudanças que ocorreram do início da década de 1990 até hoje.

AS NECESSIDADES DE MUDANÇA Antes de tratarmos do conteúdo das mudanças, que constituem o tema central deste capítulo, é preciso que nos detenhamos por um momento no

Foram utilizados, fundamentalmente, dados e análises relacionados ao seguinte grupo de países: Alemanha, Bélgica, Canadá, Espanha, Estados Unidos, França, Holanda, Itália, Japão, Reino Unido e Suécia. Haverá menções a outras experiências nacionais, sobre as quais encontramos referência na bibliografia utilizada, e que nos pareceram relevantes. Nesse sentido, devem ser destacados os casos da Austrália e Nova Zelândia, países que, como se sabe, experimentaram reformas profundas em seus sistemas político-administrativos.

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diagnóstico que converteu as mudanças em necessidade e que, de alguma forma, as tornou possíveis. Para identificar os aspectos dos sistemas de função pública considerados em determinado momento como disfuncionais, é preciso localizar esse diagnóstico no amplo movimento de reforma dos sistemas públi- cos que caracterizou a maior parte dos países do âmbito analisado durante as duas últimas décadas do século passado.

As transformações da gestão pública As reformas da função pública não surgiram isoladamente mas, pelo contrário, num contexto de aberto questionamento dos paradigmas aos quais os sistemas político-administrativos do mundo desenvolvido vinham ajustando seu funcionamento. A crise fiscal, combinada com a expansão qualitativa e quantitativa da demanda de serviços públicos, introduziu pressões nesses sistemas, freqüentemente de sinal contraditório, que desencadearam movimentos de mudança (Barzelay, 1998; Clarke e Newman, 1997; Dunleavy e Hood, 1994; Metcalfe, 1993b; OCDE, 2000a; Pollitt, 1993 e Bouckaert, 2000), subverten- do boa parte dos padrões estabelecidos. Duas orientações ou megatendências (Longo, 1999a, p. 214) orientam esses movimentos. Por um lado, uma orien- tação eficientista, amplamente dominante, direcionada à luta contra o déficit e pela redução dos gastos, e muito influenciada pelas teorias econômicas do public choice (Schwartz, 1994) e pelas convicções políticas da "nova direita" (apesar de que, na prática, a transversalidade política das iniciativas e discursos de reforma acabará por ser notável). Por outro lado, uma orientação "de servi- ço público", caracterizada pela ênfase na qualidade do serviço, a visão do cida- dão como cliente e a consecução da "receptividade" da administração (OCDE, 1988, p. 37). Que eixos ou elementos centrais deram conteúdo a essas reformas? Alguns falaram (Barzelay, 1998, p. 173 e seguintes) num novo paradigma pós-burocrático, chamado a mudar o foco das convicções e comportamentos dos atores públicos, deslocando-os da obediência às regras à criação de valor; de um genérico interesse público à produção de resultados tangíveis; da administração à produção; da responsabilidade imposta à prestação de contas; e do controle ao apego a normas compartilhadas. Para Horton (2000, p. 212), o novo paradigma prefere a descentralização à centralização, a diversidade à uniformidade, o desempenho à rotina administrativa e a vontade empreendedora à consistência. Clarke e Newman (1997, p. 29) destacam a dispersão como estratégia política para a reforma do Estado, na qual incluem diversos tipos de sistemas e

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mecanismos: a introdução de forças de mercado, a expansão de outros setores não-estatais e o desenvolvimento de processos de centralização/descentralização, bem como a externalização e privatização de serviços públicos. O "gerencialismo" seria a ideologia que dá sentido a um planejamento tão fragmentado do poder, em que a discricionariedade gerencial (o invocado "direito a gestionar") aparece como uma questão central. Todo esse conjunto de orientações pode se inscrever num contexto de irrupção do management na administração pública (Echebarria, 1993). Entre um amplo setor de estudiosos de tal fenômeno consolidou-se, para nos referirmos a ele, a expressão "nova gestão pública". Barzelay (2001, p. 11) atribui sua aparição ao efeito combinado de mudanças nos âmbitos da imagem (aceitação da idéia de que as organizações governamentais são ineficientes), do domí- nio (o da gestão pública - public management policy domain -, que se unifica mediante regras institucionais que afetam os recursos, as pessoas e os procedimentos, integrando-os) e da jurisdição (a das agências centrais responsáveis pelo orçamento, que se amplia e inclui a responsabilidade sobre as políticas globais de gestão pública). Dunleavy e Hood (1994, p. 9) descreveram da seguinte forma os principais traços de conteúdo da Nova Gestão Pública: a) transformação dos orçamentos para torná-los transparentes do ponto de vista contábil, atribuindo os custos não aos inputs, mas sim aos outputs, e mensurando estes através de indicadores de resultado; b) visão das organizações como uma cadeia de relações principal/agente de baixo custo, em conjuntos de contratos que vinculam os incentivos ao desempenho; c) desagregação de funções que podem ser separadas em formas quase contratuais ou de quase-mercado, especialmente através da introdução de distinções fornecedor/cliente, e substituindo as estruturas de planejamento e provisão de recursos, antes unificadas; d) abertura das funções de provisão à concorrência entre agências ou entre agências públicas, empresas e organizações não lucrativas; e) desconcentração dos papéis de provedor em agências do tamanho mínimo viável, permitindo aos usuários mais opções de "saída", de um provedor para outro, e confiando mais nestas opções que nas de "voz"20, para garantir a influência daqueles nas formas de provisão dos serviços.

Segundo a conhecida terminologia de Albert Hirschmann, 1970.

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Todos os autores citados destacam a ampliação da discricionariedade dos dirigentes que tais mudanças provocam. Uma das questões discutidas é, precisamente, se essas reformas significaram verdadeiramente um deslocamento dos limites entre política e gestão e, se foi assim, em que sentido. Para alguns (Clarke e Newman, 1997), o management invadiu a política e ocupou espaços do território político. Para outros (Richards, 1994; Halligan, 1997), pelo con- trário, a reforma gerencial foi o veículo através do qual os políticos do governo obtiveram maior controle sobre seus funcionários. Provavelmente, ambas aná- lises estão corretas. Como sublinharam Pollitt e Bouckaert (2000, p. 146), os gestores obtiveram nova autoridade de várias maneiras e, ao mesmo tempo, o controle político sobre a gestão pública fortaleceu-se na maioria dos casos. Não existe contradição, acreditamos, entre as duas coisas, uma vez que os governos, buscando exatamente esse maior controle sobre os aparelhos administrativos, precisaram recorrer a planejamentos descentralizados que, ao mesmo tempo, aumentaram a discricionariedade gerencial. Como tentaremos exemplificar mais adiante, esse conjunto de orientações de mudança tinha por objetivo exercer uma forte influência na transformação dos sistemas de gestão pública do emprego e dos recursos humanos em todo o âmbito contemplado, apesar de tal influência dar lugar a reformas de ambi- ção e conteúdo bastante desiguais. A OCDE (2001a, p. 5 e seguintes) explica as diferenças devido à influência de seis variáveis principais: a) a situação da economia; b) o padrão de relações trabalhistas no setor público; c) a percepção pública sobre o papel do governo e da administração; d) as culturas administrativas; e) as prioridades nacionais, e f) os acordos constitucionais existentes.

O diagnóstico gerencial das disfunções da função pública Apesar da diversidade de modelos de função pública e das especificidades nacionais, a análise da literatura especializada (Ziller, 1993, p. 419; U.S. Natio- nal Performance Review, 1993; Longo, 1995, p. 10; Rouban, 1997; Ridley, 2000, p. 30-31; Horton 2000, p. 210 e seguintes; Ruffini, 2000, p. 137; Hondeghem e Steen 2000, p. 64 e seguintes) revela um alto grau de concentração e coinci- dência no momento de identificar, a partir da perspectiva da reforma gerencial da administração, as principais disfunções dos sistemas de gestão pública dos recursos humanos. Passamos a resumi-las de forma bem sucinta. ■ Um excesso de uniformidade nos padrões reguladores do emprego público reduz a capacidade de adaptação a ambientes plurais e dinâmicos e de rea- ção diante das mudanças.

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Há regulamentos em demasia, o que provoca um alto e excessivo grau de padronização das práticas de pessoal. A gestão está excessivamente centralizada. Os dirigentes dispõem de pouca autonomia para o exercício de suas responsabilidades na gestão de seus recursos humanos. A organização do trabalho (estruturas e postos) está engessada e fragmentada. Com freqüência, deriva da lei ou de acordos coletivos centralizados e não de decisões adotadas em função de gestão. Há excesso de especificação das tarefas, introduzindo rigidez na atribuição do trabalho. A mobilidade é baixa, tanto em sua dimensão interna como externa. A mobilidade interna fica dificultada pelo excesso de regulamentação de tarefas, já mencionado, e às vezes pela existência de barreiras horizontais e verticais. Os sistemas de recrutamento e seleção são longos, complexos e excessivamente formalizados. Neles, é atribuído peso excessivo aos conhecimentos e méritos formais. Constatamos um excesso de segurança (percepção de estabilidade garantida) no trabalho. A ascensão é dificultada pela existência de barreiras de graduação que dificultam as promoções. Com freqüência, é atribuído peso excessivo à antiguidade. A retribuição se dá freqüentemente pela graduação ou categoria e não pelo cargo, não vinculando o salário à responsabilidade assumida e às cargas de trabalho reais. As graduações podem converter-se, além disso, em barreiras para a progressão salarial. Existe separação quase absoluta entre o desempenho no cargo e o funcionamento dos sistemas de promoção e retribuição. As experiências de retribuição ao desempenho chocam-se com a inexistência de mecanismos eficazes de avaliação. Os sistemas se ressentem da baixa capacidade de produção de competências e de perfis diretivos. Os estilos dirigentes tendem ao paternalismo. Freqüentemente adotam condutas mais de apoio ao pessoal do que de exigência. Impera o coletivismo nas relações laborais, entrando em colisão com as necessidades crescentes de segmentação e personalização das práticas de pessoal. Às vezes, detecta-se uma tendência a um alto grau de conflito.

Como é lógico, apesar da coincidência apontada, o peso de cada uma dessas disfunções é distinto nas diversas realidades nacionais contempladas, em cada uma das quais encontraríamos, além disso, matizes não incorporados a uma relação tão esquemática como a anterior. Em conjunto, o diagnóstico

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nos apresenta uma situação caracterizada pela abundância de elementos de rigidez. Seria preciso acrescentar que esses elementos agem de forma diferente, de acordo com o modelo de função pública que se observe. Se recorrermos aos modelos descritos no capítulo 2, podemos afirmar que a rigidez do sistema é vivida com maior preocupação nos modelos de carreira do que nos de emprego, se bem que estes tampouco estão isentos de críticas semelhantes às que acabamos de resumir.

O SENTIDO DAS REFORMAS Neste tópico, vamos abordar, primeiro, as orientações de mudança mais globais ou genéricas que se verificam nos sistemas de função pública ou serviço civil do âmbito contemplado. Aludiremos, depois, a alguns fatores que explicam as diferenças observadas na amplitude ou intensidade de tais reformas.

Principais objetivos e tendências de mudança Antes de mais nada, as reformas da função pública significaram uma revalorização da gestão dos recursos humanos, que passou a ser reconhecida (Horton, 2000, p. 212) como a função principal da direção nas organizações de serviços públicos. A influência, neste sentido, de tendências semelhantes no setor privado, que descrevemos no capítulo 1, parece inquestionável. Uma parte dessa reconsideração teve origem na orientação eficientista, já mencionada, das reformas do setor público, fortemente inclinadas ao ajuste e à economia de recursos. A enorme proporção que o gasto de pessoal assume no gasto total das organizações do setor público reforçou a importância de uma gestão eficiente desse ativo fundamental. A redução do gasto com pessoal converteu-se em objetivo fundamental para os governos (OCDE, 1999a, p. 25). Mas, a relevância alcançada pela GRH não foi apenas conseqüência da necessidade de redução de custos. Também teve relação com uma reconsideração da própria função diretiva ou gerencial e com o reconhecimento de seu papel no sistema público. Essa irrupção do management, e a lógica descentralizada que carrega consigo, produziu uma tendência generalizadora de transferência de autonomia e ampliação da discricionariedade dos gestores em matéria de GRH (OCDE, 1999a, p. 20; Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 72 e seguintes; Ruffini, 2000, p. 138-9; Horton, 2000, p. 212 e seguintes; Thomp-

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son e Cachares, 2000, p. 239), a qual constitui uma das orientações globais mais intensas e compartilhadas das reformas. Por sua vez, fez do fortalecimento da função gerencial e do desenvolvimento diretivo uma prioridade que se traduziu com freqüência (Butler, 1993; Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 74) na definição de estruturas e políticas de pessoal específicas para o segmento diretivo da função pública, como descreveremos mais detidamente no pró- ximo capítulo. Nos países que analisamos, a função pública evoluiu, em geral, de um sistema uniforme para outro mais pluralista (Ridley, 2000, p. 32), no qual, frente ao tradicional engessamento e padronização da relação entre empregadores e empregados, foram surgindo diversas formas de emprego e padrões diversificados de trabalho (Horton, 2000, p. 213) que se traduziram em diversas modalidades contratuais e de organização do tempo de trabalho. A influência exercida pelas mudanças sociais apontadas no capítulo 1 é inquestionável. Em geral, a permeabilidade às influências do setor privado constitui outro traço comum nos processos de mudança. Bach (1999, p. 177), ironicamente, salientou que no Reino Unido (mas, com certeza, poderíamos estender este dado a muitos outros lugares) "nenhum relatório anual ou plano de negócio de qualquer órgão ou agência estará completo se não incluir o mantra: as pessoas são nosso principal ativo. Como no setor privado, houve ênfase semelhante no desenvolvimento de um enfoque estratégico da gestão das pessoas, transferindo a responsabilidade às direções de linha e demonstrando que os especialistas em pessoal agregam valor a suas organizações". A utilização do emprego privado como referência trouxe consigo a tendência de questionar o excesso de estabilidade e proteção do emprego público (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 73; Thompson e Cachares, 2000, p. 240). Na Itália, a orientação "privatizante" protagonizou, em 1993, uma reforma global que pretendeu enfrentar as disfunções da função pública por meio de mudança de seu regime jurídico (Martínez Bargueño, 1995, p. 32; Ruffini, 2000, p. 138). Essa reforma reconduziu o emprego público ao direito civil e trabalhista comum, estabelecendo que as relações e condições de trabalho passassem a ser regulamentadas através de contratos individuais e acordos coletivos, tuteladas pelos tribunais trabalhistas comuns. A transcendência desse tipo de reformas foi questionada pelos que viam a mudança numa dimensão meramente formal. Entre eles, Ridley (2000, p. 28) advertiu que o emprego contratual pode ou não oferecer maior flexibilidade que o estatutário, já que ambos podem vir a gozar da mesma estabilidade e pro- teção e das mesmas condições salariais e de trabalho. A experiência da Espa- nha, em cujas administrações existe um amplo uso contratual sujeito ao direito

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trabalhista comum (Longo, 1995), permitiria confirmar essa advertência. Na verdade, as práticas de gestão das pessoas sujeitas a um ou outro tipo de regulamentação tende, na maioria das vezes, a coincidir. Com isso, as modalidades contratuais de emprego público, com o tempo, acabam por adquirir a rigidez e a proteção que caracterizam as de natureza pública ou estatutária. A "laboralização", que na década de 1980 se tornou um lema para os reformistas na Espanha, há muito deixou de ser vista como uma reforma capaz de solucionar, por si mesma, os problemas mais importantes da gestão pública dos recursos humanos. O aumento da mobilidade das pessoas é outro dos objetivos comuns (OCDE, 1999a, p. 19-20). A mobilidade interna, tanto funcional quanto geográfica, é um requisito, necessário, por um lado, para obter o máximo de aproveitamento do quadro de pessoal, o que a faz imprescindível em situações de ajuste. Por outro lado, permite adaptar os recursos às mudanças de contexto ou de demanda, cada vez mais freqüentes nas situações atuais. O estímulo à mobilidade, tanto horizontal quanto vertical, leva à eliminação das barreiras, característica, como vimos, de muitos sistemas de função pública. Por sua vez, a mobilidade externa, isto é, a que se produz além das fronteiras da organiza- ção, é uma característica específica de orientações que, como as que estamos analisando, dão destaque a uma maior abertura e permeabilidade entre os setores público e privado. Estimular a mobilidade em todos esses sentidos e direções demanda superar visões que a consideram como um mecanismo estritamente voluntá- rio, baseado no direito subjetivo do trabalhador público (Longo, 1995, p. 8), porém é virtualmente impossível compelir a sua realização por necessidades organizacionais. É nesse sentido que se encaminham algumas das reformas da função pública. Entretanto, esse objetivo pede, ademais, várias políticas de recursos humanos, de orientação mais flexível que as tradicionais. Serão abordadas mais adiante, especificamente, as áreas da GRH em que essas novas políticas se concretizam. Por último, outro dos grandes âmbitos sobre o qual incidem as reformas da função pública é o dos modelos de relações trabalhistas. Os empregadores públicos (Horton, 2000, p. 213) tiveram de aprender a combinar, por um lado, os canais da negociação coletiva, tentando fazer prevalecer os comportamentos "de acordo" em lugar dos "de enfrentamento", com encaminhamentos menos formais e intermediados das relações coletivas, por outro lado. Nestas, a comu- nicação direta com as pessoas ou com grupos concretos de empregados é vista como uma pauta normal, num marco de crescente personalização das diversas políticas e práticas de GRH.

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Diferenças em amplitude e intensidade Sem prejuízo da coincidência genérica nos conteúdos, as reformas da gestão pública do emprego e dos recursos humanos apresentam entre si diferenças significativas em relação ao alcance das mudanças nos vários países que estamos analisando. São dois os pólos extremos, neste sentido: por um lado, o Rei- no Unido, Austrália e Nova Zelândia, países que podem ser considerados como cenário típico da Nova Gestão Pública, viveram na realidade transformações de intensidade singular, em todos os sentidos apontados no tópico anterior. No outro extremo, a Alemanha é, provavelmente, o país onde as tradições da função pública se mantêm mais inalteradas e onde as reformas se orientaram bem mais para a racionalização e para a economia do que para o questionamento das estruturas políticas de GRH. No meio, o restante das realidades nacionais que observamos se aproximam mais a um ou outro destes pólos, mas sem chegar aos extremos de cada um deles. São vários os fatores que podem explicar as diferenças. Citaremos, entre eles, os seguintes (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 39 e seguintes; Ridley, 2000, p. 24; Horton e Farnham, 2000, p. 322 e seguintes). ■ As diversas percepções sobre o papel e significado dos servidores públicos, assentadas nas visões do Estado a que nos referimos no capítulo 2. ■ A natureza das constituições e dos sistemas políticos, que favorecem em alguns casos (Estados unitários, sistemas majoritários) as mudanças em grande escala e de alto a baixo e, em outros casos (Estados federais ou compostos, poderes fragmentados) promovem aproximações mais parciais e baseadas no consenso. As diferenças entre as reformas britânica e estadunidense seriam explicáveis, em boa parte, por esses diversos contextos institucionais. ■ A cultura política. Na França e na Alemanha, o peso dos valores de continuidade, regularidade e neutralidade prevalece sobre os de receptividade às demandas de políticos e cidadãos, que tendem a ser, em troca, prevalecentes no contexto anglo-saxão. ■ Os sistemas legais, que implicam restrições de maior ou menor relevância, cuja mudança implica esforços de significado também diferente. ■ Os equilíbrios de poder existentes no campo das relações trabalhistas no setor público. O peso dos sindicatos na França é consideravelmente maior, por exemplo, do que no Reino Unido (Rouban, 1997). O mesmo acontece com as questões culturais que predominam em tal padrão de relações. Na Itália e na Espanha o sindicalismo de confronto é, no setor público, bem mais habitual do que na Suécia, onde os sindicatos assumiram, em geral, posição de apoio às reformas.

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ESTRUTURAS E POLÍTICAS QUE FORAM OBJETO DAS REFORMAS Tentaremos definir neste tópico o conteúdo das reformas dos sistemas de gestão pública do emprego e dos recursos humanos, sistematizando-as em três grandes áreas. A primeira, mostra o planejamento organizacional da função dos recursos humanos nos sistemas públicos, e se traduz basicamente numa opção por projetos descentralizados, baseados na transferência de responsabilidades à linha executiva. A segunda, inclui as reformas destinadas a introduzir maior flexibilidade nas várias práticas de gestão das pessoas. A terceira refere- se às mudanças ocorridas no campo das relações laborais. Deixaremos para o próximo capítulo a descrição e análise das mudanças importantes que afetam a configuração e o desenvolvimento da função diretiva pública.

A organização da função de recursos humanos. O impulso para a descentralização Neste ponto, a tendência fundamental foi, como mencionamos antes, a descentralização dos sistemas de função pública. A conveniência de transferir responsabilidades da GRH dos departamentos centrais para as organizações individuais, e das instâncias técnicas especializadas para a linha executiva, converteu-se num desses consensos que ninguém discute ao se falar de reforma administrativa. Nesta questão, pode ser apreciada uma clara influência de tendências atuais da GRH no setor empresarial privado, tal como salientávamos no capítulo 1. Entretanto, ao se comparar esse discurso à realidade, o alcance efetivo dos processos descentralizadores mostra diferenças notáveis entre os países. Assim, por um lado encontramos um grupo de países que desenvolveram ambiciosos processos descentralizadores. Como vimos, talvez a Suécia seja o caso mais contundente. No modelo sueco (Premfors, 1998; Murray, 2000), o diretor executivo dispõe de autoridade para organizar sua agência do modo que lhe pareça mais eficiente. Essa autoridade inclui autonomia para escolher seu pessoal, o que implica contratação, pagamento e demissão (Gustaffson, 1995a). Como dissemos, um elaborado sistema de incentivos (prêmio/sanção), cuja base é a responsabilidade pelos resultados, fundamenta o sistema sueco de garantias frente à arbitrariedade e outros eventuais desvios. Entre os países deste primeiro grupo, ainda que em nível ligeiramente inferior de ambição descentralizadora, devemos incluir também o Reino Unido. Os diretores das agências executivas britânicas dispõem de autonomia para recrutar todo seu pessoal, mas somente abaixo das categorias que correspondam

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ao serviço civil superior. Podem promover, formar e desenvolver os empregados, determinar a classificação de cargos e salários, e gerir a dispensa e a disciplina. Na realidade, somente as agências maiores dispõem deste elenco total de possibilidades, enquanto que as de tamanho menor adotam, em geral, as políticas de pessoal de seus ministérios (Horton, 2000, p. 217). No mesmo grupo de países com sistemas fortemente descentralizados de função pública estão (OCDE, 1999a, p. 21 e seguintes) a Austrália, Nova Zelândia e Finlândia. No outro extremo, ou seja, nos países em que a descentralização da função pública foi bem mais uma questão de discurso que de realização efetiva, encontraríamos a França, onde a lógica descentralizadora dos Centres de Responsabilité teve, em matéria de GRH, força muito inferior a dos países antes citados e onde, além disso, afetou de forma bastante desigual os diversos ministérios (Trosa, 1994). Também formariam parte deste grupo (OCDE, 1999a, p. 21; Horton e Farnham, 2000, p. 320; Kim, 1996) países como a Alemanha, Bélgica, Espanha, Canadá e Japão. Em posição intermediária estaria a Holanda, onde as reformas descentralizadoras se relacionam sobretudo com a aparição de um certo tipo de organismos semi-autônomos (os ZBOs), cujo grau de generalização e consolidação foi muito inferior ao dos modelos de agências britânicas ou suecas. Algo parecido poderia ser dito dos APEs belgas. Quanto aos Estados Unidos, a descentralização do serviço civil aconteceu de forma desigual e heterogênea (Thompson e Cachares, 2000, p. 239 e seguintes), já que, no governo federal, se baseou nos poderes conquistados por algumas agências, como a Federal Aviation Administration ou o Internal Revenue Service, através de negociações bilaterais com os respectivos comitês de supervisão do Congresso, mas sem que tenha exis- tido um processo generalizado para o conjunto de agências governamentais. No âmbito dos Estados norte-americanos, a desagregação também foi regra e podemos encontrar experiências bem diferenciadas, desde modelos de GRH muito centralizados, até casos como o da lei de 1966, da Geórgia, que descentralizou e desregulamentou o recrutamento até o limite que poderia questionar a própria sobrevivência do sistema de merecimento. A descentralização da gestão pública do emprego e dos recursos humanos implicou, onde foi efetiva, uma importante mudança de papel dos serviços centrais de pessoal (Longo, 1995; Thompson e Cachares, 2000), passando de uma função de controle para a de consultor; sócio ou, quando menos, fornecedor interno de serviços, na linha das tendências de caráter geral que descrevemos no capítulo 1. Em boa medida, seu maior desafio foi exatamente o de articular em cada contexto organizacional um novo conjunto de valores e de práticas de GRH capazes de interiorizar e reforçar as novas realidades impostas pelas orientações de reforma

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da gestão pública (Bach, 1999, p. 182). A aceitação desse novo papel por parte das tecno-estruturas especializadas em recursos humanos ou, pelo contrário, sua resistência em assumi-lo, constituíram variáveis relevantes de influência sobre a rapidez das reformas e, especialmente, sobre a consolidação destas.

A introdução de ﬂexibilidade nas políticas e práticas de gestão das pessoas As conotações de rigidez que, como já dissemos, caracterizam o diagnóstico global do emprego público na quase totalidade dos países, dotou as orientações de mudança de uma consistente orientação para a flexibilidade. Na verdade, a palavra "flexibilidade" foi o lema cunhado pela OCDE (OCDE, 1995) e reiterado em todas suas publicações e foros nesse campo, para sintetizar orientações inovadoras na gestão pública do emprego e dos recursos humanos dos países membros. Trata-se, como vimos, de uma orientação também dominante entre as grandes tendências de fundo, do período, no âmbito da gestão das pessoas. No contexto institucional que caracteriza a função pública, a intensidade das normas jurídicas tende a conferir conotações específicas às reformas orientadas para a flexibilidade. A ênfase desordenadora é muito maior, já que com freqüência é preciso revisar e modificar padrões normativos para alcançar os resultados almejados. Convém não esquecer, no entanto, que a mudança normativa por si só pode não ter impacto flexibilizador. Pelo contrário (Ridley, 2000, p. 34), às vezes a flexibilidade das regulamentações de pessoal pode ser facilitada por mudanças prévias nos processos de trabalho, por meio dos quais "a desburocratização do trabalho preceda a desburocratização das pessoas". Classificando as práticas flexíveis da GRH em cinco grandes áreas, apresentamos a seguir as principais tendências de mudança que esta orientação genérica à flexibilidade produziu na gestão pública do emprego e dos recursos humanos. Como veremos, falamos de mudanças que afetam praticamente a totalidade dos subsistemas da GRH que sistematizamos e descrevemos no capítulo anterior.

1. A ﬂexibilidade numérica: a dimensão quantitativa do emprego público Praticamente todos os países da OCDE (OCDE, 1999a, p. 24, OCDE, 1999b) tentaram reduzir o volume do emprego público, ou ao menos controlar e conter seu crescimento, por volta do final da década de 1980 e durante a de

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1990. A magnitude e intensidade deste esforço foram, no entanto, bem diferentes nos diversos países, como mostram os seguintes exemplos: O Reino Unido foi um dos casos mais impressionantes de downsizing. Entre 1979 e 1998 (Horton, 2000, p. 214 e seguintes), o total do Civil Service baixou de 732 mil empregos para 480 mil, o que representou uma perda de quase 35% do emprego. No governo local britânico, os empregos passaram, no mesmo período, de 3 milhões de pessoas para 2,1 milhões (30% a menos). Na Austrália e Nova Zelândia (Schwartz, 1994, p. 70-71) foram registradas, nos últimos anos da década de 1980, fortes reduções. O governo federal australiano reduziu 10% de seu pessoal entre 1985 e 1990. Na Nova Zelândia, que é provavelmente a experiência mais radical de redução de efetivos, a redução afetou nesse período 80 mil empregos e representou 29% de redução no núcleo central do serviço público. Se estendermos o período analisado até 1997, a soma da redução fica próxima de 50% do pessoal permanente. Se incluirmos o pessoal temporário, a porcentagem de redução se aproxima de 67% (Gregory, citado por Ingraham e outros, 2000, p. 394). Os países oceânicos fizeram, em boa medida, a reestruturação de seu setor público nesses anos, sendo que a partir de então o número de seus efetivos se mantém constante (OCDE, 1999a). Nos Estados Unidos, as políticas de redução de emprego também se desenvolveram com vigor apreciável, sobretudo concentradas na década de 1990. Entre 1994 e 1999, o número de empregos na administração federal caiu 13% (Thompson e Cachares, 2000, p. 246), se bem que no conjunto do setor público norte-americano, a taxa anual de redução tenha sido inferior: não chegou a 1% no período 1990-1997 (OCDE, 1999a). Uma das características neste caso foi o caráter seletivo dos ajustes, de acordo com as prioridades da National Performance Review, que converteu os postos de controle (não finalísticos) no objetivo principal das reduções, recomendando um corte de 50% nestes. De acordo com tal recomendação, e talvez para servir de exemplo, a US Office of Personnel Management passou, entre 1993 e 1998, de 6.900 para 3.600 empregados, realizando uma redução de 48%. Mas, pelo contrário, no outro extremo, o Japão limitou-se à contenção do crescimento de sua folha de pessoal público, sem envolver-se em políticas significativas de redução. Entre 1990 e 1995, sua média de variação anual era (OCDE, 1999a) de 0,16%, equivalente à manutenção de efetivos. Na Itália, a evolução foi semelhante (Ruffini, 2000, p. 141), onde, inclusive no âmbito local, foi detectado um pequeno crescimento. Semelhante também é o caso da Espanha (Parrado-Díez, 2000, p. 155), onde o Fundo Monetário Internacional detectava, em um Relatório de 1996, a duplicação de serviços nos níveis administrativos por falta de transferência de pessoal da administração central para

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as comunidades autônomas. França, Canadá e Holanda apresentam cifras de redução superiores, porém modestas, com taxas anuais de variação negativas, inferiores a 1% para períodos similares, entre 1990 e 1997 (OCDE, 1999a). Algo superiores são as cifras de corte na Finlândia e Noruega, no mesmo perío- do. Na Suécia (Elliot, 1998), a redução entre 1985 e 1995 chegou a 9,9%. Na Alemanha encontramos uma experiência interessante, que não chega ao nível de contundência das reduções efetuadas nos países indicados no início, mas reflete a prioridade que, como dissemos antes, foi dada naquele país à política de racionalização e economia, no campo das reformas da função pública. Entre 1991 e 1997 (Röber e Löffler, 2000, p. 126), o conjunto das administrações alemãs reduziu 11% de seus cargos. O esforço foi desigualmente repartido: enquanto os Länder reduziram 5% de seus efetivos, os governos locais cortaram 15% e o governo federal 19%, o que representa uma redução de fato significativa. Se nos referirmos ao grau de planejamento desenvolvido para pôr em prática essas políticas, também encontraremos diferenças notáveis entre os países (OCDE, 1999a). Em alguns casos, a redução de empregos foi enquadrada em planos específicos, incentivados pelos governos. É o que aconteceu nos Esta- dos Unidos - onde, como vimos, a National Performance Review contemplava especificamente objetivos quantificados de corte - e no Canadá. Esses planos determinavam as metas ou objetivos específicos de redução em determinados segmentos da estrutura de pessoal, acusando também sensíveis diferenças de enfoque entre os países. Assim, no Canadá, o principal atingido foi o alto escalão do serviço civil. Em compensação, nos Estados Unidos o foco dos programas de redução, ainda que com êxito algo duvidoso, foi colocado nas posições hierárquicas intermediárias, enquanto que nas reformas alemãs o pessoal administrativo de apoio foi o objetivo preferencial. Na maior parte dos países, no entanto, as reduções de pessoal não configuraram um propósito planejado de forma consistente. Como destacam Ingraham e outros (2000, p. 394), o planejamento estratégico, princípio básico da nova GRH, introduzido pelas reformas, é freqüentemente subordinado a outras necessidades. As reduções surgem, então, como conseqüência de um es- forço coletivo e generalizado, baseado numa mudança de valores e incentivos, cujo eixo é a melhora da eficiência do sistema mediante a redução de custos. Como veremos no próximo tópico, a introdução de novas modalidades contratuais responderá, em boa medida, a essa lógica. Se nos referirmos aos instrumentos utilizados, no Reino Unido (Hor- ton, 2000, p. 214), os cortes foram realizados através da combinação de transferência de funções e pessoal ao setor privado, redundância de vagas,

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aposentadoria antecipada e demissão. Na maior parte dos países, foram utilizados métodos indiretos, tais como restrições nas dotações orçamentárias (Austrália, Alemanha), planos de aposentadoria antecipada (Espanha) e medidas de não-reposição, como na Itália. Também na Espanha (Palomar, 1997, p. 48) foi adotado a partir de 1997, com o caráter de norma básica, isto é, de obrigatório cumprimento para todas as administrações públicas, um limite de reposição dos postos vagos, fixado anualmente pela Lei do Orçamento do Estado. Fixado em 25%, o limite significa que apenas uma em quatro vagas podia ser preenchida.

2. A ﬂexibilidade contratual: modulações na estabilidade e proteção do emprego público O objetivo das reformas neste campo foi reduzir, na medida do possível e sem afetar as garantias próprias dos sistemas de função pública ou serviço civil já definidos antes, a hiperproteção do emprego público e a conseqüente garantia de estabilidade (tenure), considerada um elemento de rigidez que dificulta o funcionamento eficaz das administrações. As mudanças tomaram dois rumos. Por um lado, em alguns casos, foram redefinidos os estatutos de emprego dos servidores públicos, incorporando a possibilidade de aplicar rescisões da rela- ção de emprego em determinadas situações. Por outro, foram introduzidas ou ampliadas modalidades contratuais mais flexíveis. Dissemos no capítulo 2 que em todos os modelos e sistemas nacionais de função pública existe a possibilidade de dispensa por razões disciplinares. É claro que essa possibilidade não é suficiente para responder às necessidades de supressão de postos de trabalho por razões organizacionais, técnicas ou econômicas. O caráter dinâmico dos contextos atuais de muitos serviços públicos torna cada vez mais freqüentes as necessidades desse tipo. Por isso em alguns países as reformas da função pública visam regulamentar essas possibilidades. Em alguns casos, como o da Suécia, já examinado, essa linha de reforma era desnecessária, uma vez que seu modelo de emprego público contemplava a possibilidade desde o ano de 1965. Em outros, formou parte do pacote de mudanças introduzido. Também nesse campo, Austrália e Nova Zelândia (Schwartz, 1994; Boston e outros, 1997) marcaram a linha mais contundente, com reformas que aproximaram substancialmente a relação de emprego público ao setor privado, destinadas a outorgar aos dirigentes a faculdade de contratar e demitir. No caso oposto, estariam, entre outros, França e Japão (OCDE, 1999a, p. 22), onde continua não existindo a possibilidade do empregador pôr fim à

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relação de emprego por motivos que não sejam disciplinares. Na Espanha, a situação é semelhante. Uma lei de 1993 abriu caminho à possibilidade de suprimir cargos por motivos organizacionais, mediante um procedimento complicado que é a re-designação de efetivos resultante de um plano de emprego; ele conferia legitimidade à administração para iniciar um processo de recolo- cação, mas sua complexidade o mantém praticamente inédito. Pelo contrário, em alguns países, como os Estados Unidos, Canadá ou Holanda, a demissão por razões desse tipo é possível. Na Itália também, pelo menos teoricamente, (Martínez Bargueño, 1995, p. 39). Nesse país, a reforma de 1993, na falta de um dispositivo expresso nesse sentido e considerando a legislação trabalhista, abre caminho para a demissão empregando as mesmas regras aplicadas no setor privado. No Brasil, uma emenda constitucional de 1998 tornou possível a demissão de funcionários públicos por insuficiência de desempenho ou excesso de despesa com pessoal (Pacheco, 2003, p. 69). Toda a literatura especializada concorda em que a estabilidade do emprego público continua sendo, na grande maioria dos países, muito superior a do emprego privado. Duas ordens de razões contribuem para isso. Por um lado, fatores de natureza cultural: as tradições do setor público continuam tendo um peso importante. Por outro, em muitos países, a força dos sindicatos, que desempenharam um importante papel, impedindo na prática o questionamen- to real de tais tradições. No âmbito municipal alemão (Röber e Löffler, 2000, p. 125), onde a estabilidade legal continua considerável, apesar de muitos governos locais sofrerem severas pressões financeiras, o sindicato de empregados públicos (OTV) impõe às autoridades a assinatura de "acordos de proteção" aos trabalhadores, tendo em vista os possíveis efeitos negativos das reformas. Na Suécia, onde as demissões de empregados públicos são relativamente fre- qüentes, o Estado e os sindicatos criaram (Gustaffson, 1995b, p. 59) uma agên- cia para administrar em conjunto a recolocação. A outra grande linha de flexibilização nesse campo vem sendo, como indicávamos, a utilização de modalidades contratuais que não implicam em estabilidade no emprego. Na Bélgica, por exemplo, onde a nomeação estatutária é norma firmemente assentada, 21% dos empregados dos ministérios mantêm relação contratual com o governo (Hondeghem e Steen, 2000, p. 68). Em alguns países, como o Reino Unido, a adoção de contratos de duração temporária acompanhou as reformas do serviço civil superior, abrindo caminho a fórmulas de contrato de duração limitada para empregos diretivos, no marco dos estatutos singulares para o pessoal que desempenha funções gerenciais superiores que, como veremos no próximo capítulo, foram criados num bom número de sistemas político-administrativos contemporâneos.

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É prática generalizada, em todos os países examinados, o uso maciço da contratação temporária. Geralmente pensada como recurso para enfrentar picos de excesso de trabalho, sobrecargas sazonais, necessidades incidentais de trabalho especializado ou avaliação independente, campanhas ou projetos de duração limitada ou incidências semelhantes, a contratação temporária tende a converterse (OCDE, 1999b; Horton, 2000, Parrado-Díez, 2000) em recurso para solucionar necessidades permanentes, eludindo em alguns casos a rigidez dos sistemas de função pública e, em outros, as próprias limitações orça- mentárias ou as restrições derivadas dos programas de redução de quadros de pessoal. A Holanda foi um dos países em que o uso de modalidades contratuais flexíveis aconteceu com mais destaque (Van der Krogt e outros, 2000, p. 193), abarcando fórmulas de contratação laboral ou mercantil, de duração predeterminada ou não, bem como o recurso generalizado a empresas de trabalho temporário. Uma experiência original desse país foi a dos pools internos de trabalho temporário, organizados para enfrentar sobrecargas temporárias de trabalho, e associados, algumas vezes, a políticas destinadas a facilitar emprego a determinadas categorias de demandantes (jovens, imigrantes ou pessoas desempregadas há muito tempo). Existem vários pools interministeriais, destinados a facilitar a colaboração flexível entre departamentos; um deles pratica a colaboração entre unidades de auditoria interna de cinco ministérios diferentes. No Reino Unido, é notória a generalização dos contratos de duração determinada, que chegou a ser considerada (Hegewish, 1999, p. 117) como um fenômeno típico do setor público, empregando 27% da população ativa britânica, mas incorporando 53% da totalidade desse tipo de contratos. A fórmula extrema utilizada para enfrentar os problemas da rigidez contratual dos sistemas de função pública foi a subcontratação ou externalização de serviços (outsourcing), mediante a qual uma atividade, conservando seu financiamento público, passa a ser realizada, mediante contrato com a administração titular, por entidades ou empresas do setor privado, com emprego de seu próprio pessoal. Tais processos de externalização se generalizaram em todos os países, sob a influência das novas concepções de gestão pública que faziam eco ao conhecido lema de Osborne e Gaebler (1994): uma administração que maneje o leme; não os remos. Ainda que a justificativa explícita mais freqüente dos processos de externalização não tenha sido esta, os especialistas coincidem em diagnosticar a busca de fórmulas mais flexíveis de emprego e GRH como o motivo predominante de muitas experiências. Entre os países analisados, a Suécia, Holanda e Reino Unido são (Horton e Farnham, 2000, p. 317) os que fizeram maior uso da subcontratação.

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3. A ﬂexibilidade funcional: novos instrumentos de organização do trabalho e gestão do emprego A flexibilidade funcional no setor público foi definida como a capacidade dos empregados, obtida através de seus conhecimentos, habilidades e acordos trabalhistas, para responder rápida e flexivelmente aos novos desafios apresentados por seu meio (Hegewish, 1999, p. 128). Abordamos aqui as mudanças relacionadas com as tentativas de eliminar ou reduzir a rigidez dos mecanismos de recrutamento, seleção, planejamento de cargos e funções, avaliação, promoção e mobilidade que caracterizam, como já indicamos, os sistemas bu- rocráticos de função pública. No recrutamento e na seleção, o objetivo das reformas está centrado em superar os mecanismos baseados estritamente em conhecimentos técnicos especializados ou em méritos simplesmente formais, característicos dos processos tradicionais da função pública. Falamos aqui tanto dos sistemas de acesso à condição de funcionário público, próprios dos sistemas de carreira, quanto dos que se aplicam ao acesso ao posto de trabalho; seja atuando nos mercados de trabalho exteriores à administração, seja mediante a promoção interna. Em ambos os casos, as tendências dominantes de mudança apontam para a introdução de modelos baseados em competência. Esta orientação, à qual já nos referimos amplamente, exige o desenvolvimento de um instrumental técnico inovador, desconhecido pela administração tradicional dos recursos humanos. A inclusão da gestão por competência nos sistemas de função pública reflete a influência das orientações que atualmente prevalecem na gestão das pessoas, desenvolvidas no setor privado (Dalziel, 1996) e por nós referidas no capítulo 1, e também as outras pressões sofridas pelos gestores públicos. Entre estas, podemos citar a dificuldade em obter e reter pessoal num contex- to mutante, e a procura de competência para assumir novos papéis, como os de regulador ou facilitador, mais necessários do que o de provedor direto de serviços, conseqüência das novas orientações da gestão pública (Hondeghem, 2002, p. 173). A gestão por competência foi aplicada especialmente no Reino Unido, onde 95% das organizações dependentes do governo central utilizam modelos de competências (Farnham e Horton, 2002). Isto levou o conjunto do serviço civil britânico a começar a ser visto (Horton, 2000, p. 216) como uma organi- zação capaz de identificar as qualidades-chave necessárias em cada nível e em cada setor do serviço. As competências convertem-se na base para recrutamento, desenvolvimento e avaliação (Cabinet Office, 2002). Inicialmente desenvolvido pelo Civil Service College como apoio à formação do serviço civil

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superior, esse enfoque estendeu-se rapidamente ao conjunto dos níveis do serviço civil no Reino Unido. Em rápida expansão nos países de influência anglo-saxônica, a gestão por competência está em alta em países como a Bélgica, Holanda e Finlândia, e, em bem menor medida, em outros ambientes institucionais, como a Alemanha e França, onde as tradições administrativas dificultam sua introdução. Precisamente na França, o apego aos instrumentos tradicionais de gestão de pessoal, como o concours, mencionado no capítulo 2, introduz uma tensão especial entre os velhos e os novos enfoques (Jeannot e Lichtenberger, 2002). Na Espanha, os enfoques de administração de pessoas baseados em competência foram recentemente adotados e existem de forma ainda muito incipiente, embora algumas experiências recentes de âmbito local (Longo, 2002) se destaquem. Um dos principais desafios neste campo, como mostra, entre outras, a experiência holandesa, é conseguir que as chefias de linha entendam a gestão por competência como um enfoque que, de fato, agrega valor à organização - e não significa apenas mais uma tramitação burocrática (Van Vulpen e Moesker, 2002). No que se refere ao recrutamento e seleção, a introdução desses enfoques exige inovações significativas nas seguintes esferas: a) na definição dos perfis dos titulares dos postos, que devem se basear, como dissemos, no somatório de qualidades pessoais, muitas delas não consideradas pelos sistemas habituais; b) nos instrumentos de seleção, que devem ser ampliados, adaptados aos vários perfis a serem explorados, e incorporando o conjunto de técnicas já utilizadas pelas empresas, e c) nos órgãos de seleção, que devem ser técnicos e especializados, planejados de forma a incorporar especialistas na administração desses instrumentos (Ingraham e outros, 2002). Com alguma freqüência, essas novas orientações aparecem combinadas com tendências a uma gestão mais descentralizada das funções de recrutamento e seleção. A alteração em diversos Estados norte-americanos (Thompson e Cachares, 2000, p. 248) da tradicional "regra de três" (a escolha se dá mediante entrevista dos três candidatos que obtiveram a melhor pontuação nas provas oficiais de conhecimentos), ampliada a dez ou vinte candidatos, mostra a mudança. O planejamento de postos de trabalho é a segunda grande área de modificação nesse campo. A orientação aqui vai no sentido da ampliação da descrição dos cargos nos dois sentidos: a) horizontal, aumentando o número de funções atribuíveis ao titular do posto, caso a organização venha a necessitá-las, ou então reduzindo a especialização e padronização a um mínimo compatível com a eficiência e qualidade do trabalho; b) vertical, o que significa ampliar o leque de níveis ou faixas em que se classificam as funções que possam vir a ser exigi-

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das do ocupante do cargo. Com freqüência, esta segunda ampliação traz consigo mudanças na previsão das estruturas salariais, às quais aludiremos adiante. Geralmente implica também um nivelamento das estruturas organizacionais que leva à redução de níveis hierárquicos. O objetivo dessas transformações parece claro: aumentar a versatilidade dos postos e, conseqüentemente, a flexibilidade com que a organização pode dispor de seus recursos humanos em contextos de mudança, permitindo um melhor aproveitamento dos mesmos. Exemplo dessas orientações são as es- tratégias de mixed skilling, no Serviço Nacional de Saúde britânico, que se propõem cruzar transversalmente, em alguns casos, as fronteiras entre os campos médico, paramédico e de enfermaria, em matérias como a pequena cirurgia, o emprego de certas tecnologias de diagnóstico etc. (Horton, 2000, p. 221). Na Holanda, um número cada vez maior de governos locais vem utilizando a designação de pessoal "em serviço geral", caracterizada por uma flexibilidade funcional mais ampla que a ordinária (Van der Krogt e outros, 2000, p. 205). A ampliação de faixas permitiu a redução e simplificação dos sistemas de classificação de postos, característicos de muitas burocracias públicas, e baseados na definição exaustiva das funções, freqüentemente usados (Longo, 2001, p. 202) para preservar redutos funcionais baseados na rotina e protegidos de qualquer demanda mínima de versatilidade. Só o serviço civil da Califórnia inclui 4.500 classificações de postos, das quais 1.600 se referem a cinco empregados ou menos (Thompson e Cachares, 2000, p. 247). No Estado de Washing- ton, um novo sistema de classificação consolidou 750 classificações em apenas quatro faixas amplas. No serviço civil britânico, o âmbito dos novos sistemas de classificação oscila entre as quatro bandas largas de alguns departamentos e agências até os quarenta níveis da Casa Real (Institute of Professionals, Mana- gers and Specialists, 1997). Todas essas orientações em direção à multifuncionalidade são portado- ras de novas necessidades em outros campos da GRH. Por um lado, incorporam uma grande necessidade de investimento em formação, configurando-a como uma atividade planejada e essencial para as organizações (Cabinet Offi- ce, 1996). Por outro, tendem a aplicar sistemas de avaliação do desempenho menos formais, mais personalizados e cada vez mais dirigidos ao apoio do desenvolvimento de recursos humanos e à identificação das necessidades de capacitação. Em matéria de promoção e carreira, a ênfase das reformas (OCDE, 1999a) foi colocada na redução do peso da antiguidade e na vinculação das promoções ao desenvolvimento de capacidades e ao alto desempenho no cargo (World

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Bank, 2000). Como é lógico, essa preocupação é praticamente exclusiva dos países com sistemas de função pública ou serviço civil de carreira, onde os procedimentos tradicionais de promoção se revelam pouco funcionais, e chegou até ao Japão (Ingraham e outros, 2002), onde a antiguidade vinha sendo, como vimos no capítulo 2, o critério prevalecente. Apesar de tudo, a antiguidade continua a ter muito peso no desenvolvimento das carreiras profissionais nesses modelos. Por outro lado, a carência de instrumentos de avaliação, tanto da capacidade como do desempenho, dificulta sensivelmente, de forma geral, a introdução de novas orientações. Outra linha de reforma foi, em alguns casos, a introdução de formas de promoção horizontais ou "no posto", que supõem o reconhecimento (através de diversas fórmulas, inclusive a retribuitiva) da excelência profissional de um empregado, sem necessidade de que este assuma o comando hierárquico de uma unidade organizacional. Como mencionamos antes, essas formas de carreiras são mais coerentes com os processos de nivelamento das estruturas organizacionais, que inevitavelmente reduzem as possibilidades de ascensão hierárquica. Assim, por exemplo, as "carreiras financeiras" introduzidas na Bélgica em todos os âmbitos administrativos (nacional, estatal e local), foram criadas para compensar as perdas de categoria e graduação provocadas pela simplificação das estruturas e escalas de cargos (Hondeghem e Steen, 2000, p. 72). Uma preocupação absolutamente generalizada nos países analisados é a mobilidade. Trata-se de uma questão em que as dimensões individual e organizacional da flexibilidade, das quais falamos no capítulo 1, se destacam claramente. Um planejamento correto da mobilidade (Longo, 1995, p. 8) é aquele que busca compatibilizar as necessidades e estratégias da organização, levando a um ótimo aproveitamento de seu capital humano, com as aspirações e os interesses do pessoal orientados para a realização do trabalho nas condições mais satisfatórias e gratificantes do ponto de vista individual. Ambas perspectivas estão presentes, como veremos, nas experiências examinadas. A articulação de políticas de estímulo da mobilidade exige, antes de tudo, a eliminação ou superação das barreiras que, como vimos, caracterizam certos sistemas de função pública de carreira. Não é de estranhar que na França se desenvolvam, desde 1990 (de acordo com Durafour), tentativas de reduzir o número de órgãos (Burnham, 2000, p. 108), quer seja fundindo os existentes (o único exemplo de esforço sustentado em tal sentido foi o do Ministério da Agricultura) ou criando (Ministérios de Educação e de Juventude e Esportes) grupos profissionais intercorporativos mais amplos, nos quais a mobilidade é possível.

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Uma parte dos esforços dos governos nesse campo foi dirigida à criação de mecanismos capazes de impor a mobilidade forçada por razões organizacionais. Na Alemanha (Röber e Löffler, 2000, p. 127) foram definidas transferências obrigatórias por estas causas, com um limite de cinco anos caso não contassem com o consentimento do interessado. Com alcance semelhante operam os détachements, na França (MAP, 1997). Na Espanha (Palomar, 1997), os "planos de emprego" de 1993, já mencionados, foram criados para possibilitar, entre outras coisas, a mobilidade forçada, tanto funcional como geográfica, dos funcionários. Um mecanismo similar (Martínez Bargueño, 1995, p. 37) foi criado na Itália na mesma época. Outros instrumentos acionados para permitir a mobilidade forçada são, no setor local holandês, os bureaux de mobilidade (Van der Krogt e outros, 2000). Eles assumem a re-designação de empregados que, no caso de organizações pequenas, agem coletivamente facilitando trans- ferências entre diversos governos locais, no que contam às vezes com o apoio de agências privadas de emprego. As experiências analisadas permitem afirmar que nem sempre dispor do mecanismo significa articular na prática processos verdadeiros de mobilidade obrigatória. Na realidade, o peso das tradições pode se impor e a aplicação do mecanismo se torna mais exceção do que prática habitual. O caso espanhol pode ser usado como exemplo dessa inércia. Uma segunda linha de trabalho foi a utilização de instrumentos destinados a estimular a mobilidade voluntária, entendendo que também por esta via se facilita a flexibilidade e, ao mesmo tempo, se incentivam outros avanços em capacitação, polivalência, visão global etc. Neste sentido, foi implantada na Suécia (Murray, 2000, p. 179) uma política cujo objetivo é aumentar a mobilidade no governo central e também entre o governo central, os governos locais e as empresas privadas. Até agora, as iniciativas obtiveram pouco sucesso. Na Alemanha (Röber e Löffler, 2000), alguns Länder estabeleceram a rotatividade entre os postos como requisito para as ascensões hierárquicas. O governo central holandês criou (Van der Krogt e outros, 2000, p. 296) um "banco de mobilidade" que concentra todas as vagas, acessíveis a todos os empregados e não apenas aos que possam ter sido declarados excedentes. Os processos de formação necessários para facilitar a reciclagem dos empregados que desejam mudar, ou que são obrigados a isso, são financiados por um "Fundo de Edu- cação e Emprego". Também existe um programa de intercâmbio entre os Mi- nistérios de Agricultura, Território e Água, que facilita atribuições temporárias a postos de mesmo nível em outro ministério, com a finalidade de melhorar relações, intercâmbio de informação, aprendizado e melhoria da empregabilidade do pessoal.

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4. A ﬂexibilidade salarial: mudança nos sistemas de compensação e incentivo Mesmo que em certas ocasiões as reformas em matéria de retribuição tenham sido vinculadas à redução de custos de pessoal, inclusive atribuindo à reforma salarial, quanto a isto, um efeito algo superior à própria redução de quadros de pessoal (OCDE, 1997), as evidências nesse sentido não chegam a ser conclusivas. Parece-nos que as melhorias de custo, quando avaliáveis, são acima de tudo conseqüência indireta da introdução de fórmulas de flexibilidade salarial, que modificam algumas pautas de administração retribuitiva próprias das tradições das burocracias públicas, e dessa forma tornam a gestão dos salários mais eficiente e adaptada às prioridades organizacionais. No nosso entendimento, as tendências adotadas pelas tentativas de reforma da GRH nas organizações do setor público podem ser agrupadas em três grandes orientações. A primeira delas consiste em reduzir a uniformidade com que as políti- cas salariais tendem a ser aplicadas nos sistemas públicos, sobretudo nos modelos de função pública ou serviço civil de carreira, como conseqüência da centralização das decisões, especialmente da negociação dos salários com as organizações sindicais em escala nacional. Essa uniformidade converte-se em um importante fator de rigidez na hora de enfrentar situações que podem ser bastante heterogêneas em cada organização individual. Iniciativas na França e Alemanha no sentido de reduzir a escala das negociações foram testadas, mas não tiveram sucesso em conseqüência, em boa parte, das resistências sindicais (Burnham, 2000, p. 109 e seguintes; Röber e Löffler, 2000, p. 128-130). Um segundo tipo de esforços reformadores se orientou no sentido de modificar os mecanismos de progressão salarial dos empregados públicos. Nos sistemas tradicionais de função pública, estes mecanismos se baseiam, fundamentalmente, na antiguidade. No máximo, alguns méritos formais ou uma versão rotineira e burocratizada da avaliação do desempenho (a notation francesa) convivem com ela. Embora as novas orientações retribuitivas tendam a dar mais destaque à pessoa do que ao cargo (White, 1998), em algumas ocasiões a preparação foi necessária. Assim, na Itália, o primeiro objetivo foi passar, a partir de 1993, do salário por graduação ou categoria à retribuição por cargo, após a implantação de um sistema de valorização de postos, aplicado inicialmente aos cargos diretivos (Ruffini, 2000, p. 144). Na Espanha procedeu-se do mesmo modo, abran- gendo a totalidade dos cargos das administrações públicas nos anos seguintes à reforma legal de 1984.

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Os critérios que os reformadores pretendiam vincular à progressão salarial, substituindo a antiguidade e os critérios tradicionais são, por um lado, o desenvolvimento de competência e, por outro, o alto desempenho. Os dois critérios implicam mudanças consideráveis na estratégia de compensação, descritas como "a substituição de sistemas de retribuição baseados no cargo, com descrições detalhadas destinadas a assegurar um tratamento eqüitativo dos empregados, por sistemas bem mais flexíveis, baseados na pessoa, nos quais os empregados são avaliados por sua competência e agrupados em fa- mílias de postos, que representam escalas ou categorias ampliadas (broadly banded grades)" (White, 1998, p. 84). Assim, o desempenho e o aprendizado possibilitam avançar através de faixas salariais que, em alguns casos, como no SCS britânico (Horton, 2000, p. 17), proporcionam flexibilidade ainda maior. Na Itália (Ruffini, 2000, p. 146) foram criadas quatro faixas amplas, que substituem as graduações anteriores, cada uma delas integrando entre quatro e seis escalões. Em algumas agências norte-americanas (Thompson e Cachares, 2000, p. 242) a criação de escalões em cada uma das faixas foi evitada, para que o itinerário de progressão não ficasse preestabelecido, permitindo dessa forma maior flexibilidade. Entretanto, a aplicação de sistemas de pagamento por competência, no sentido estrito (Ledford, 1989) não chegou às organi- zações públicas nesse formato. Apesar de sua aplicabilidade ter sido destacada em alguns serviços públicos, como na administração escolar ou policial (Sharref, 1994, p. 68 e seguintes), seu uso nos sistemas públicos, inclusive no Reino Unido, que é, como vimos, o país mais adiantado no uso do enfoque da competência, permanece bem longe das experiências de aplicação no setor privado (Hondeghem, 2002, p. 176). A terceira grande linha em matéria salarial consiste na introdução de fórmulas de retribuição variável associada ao desempenho (performance rela- ted pay). A experiência é absolutamente generalizada, tanto no que se refere à extensão das tentativas de implantar essas práticas salariais, como na valo- rização pouco otimista ou, pelo menos, muito matizada, de seus resultados efetivos (White, 1998; World Bank, 2000; Horton e Farnham, 2000). Assim, na França, Alemanha, Espanha e Itália, a percepção generalizada é de que sua capacidade para distinguir os níveis de desempenho foi extremamente limitada (Ruffini, 2000, p. 145). No Reino Unido (Horton, 2000, p. 218), onde o pagamento por desempenho muito se difundiu, assim como nos Estados Unidos, ele é fortemente criticado pelos empregados públicos, embora conti- nue sendo apoiado por um número não desprezível de dirigentes. Contudo, alguns estudos destacam diferenças de percepção quanto ao sucesso desses esquemas de retribuição e mostram que no setor público se acredita menos

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na possibilidade de que gerem resultados benéficos do que no setor privado (Institute of Personnel and Development, 1998). A maior parte das experiências de retribuição por desempenho é de caráter individual. Bastante menor foi a penetração, no setor público, dos incentivos por equipe ou as bonificações por resultados organizacionais globais. Na Grã-Bretanha, apenas uma dúzia de agências executivas implantou, até fins do século, esse tipo de fórmulas de compensação (White, 1998, p. 88). O Banco Mundial (World Bank, 2000) destacou, como principais problemas sofridos por essas tentativas, a escassez de valores, o longo intervalo entre apreciação e pagamento, a tendência a eludir o conflito que resulta da distinção entre empregados, e as carências em outras áreas da GRH, como o planejamento dos postos ou a capacitação para avaliação do desempenho. Em sentido análogo, Pollitt e Bouckaert (2000, p. 119) apontam os riscos de divisão interna e manipulação, bem como a escassa motivação quando os valores são excessivamente baixos. A experiência na Espanha mostra, também, que os incentivos salariais ao desempenho costumam fracassar nas organi- zações do setor público se não vierem precedidos pelo desenvolvimento de capacidades internas e de culturas organizacionais que permitam avaliar as pessoas de forma adequada. Como já mencionamos ao falar da experiência brasileira, a avaliação do desempenho é um campo no qual a legislação avan- çou muitas vezes mais depressa do que a cultura do setor público (Pacheco, 2003, p. 57).

5. A ﬂexibilidade no tempo de trabalho: novos esquemas de jornada Como vimos no capítulo 1, numerosas mudanças sociais favorecem uma reconsideração dos esquemas tradicionais de jornada e tempo de trabalho e estão ligadas tanto à possibilidade de melhorar a produtividade, como com as aspirações das pessoas de conciliar a vida pessoal e familiar com o trabalho. Essa reconsideração chegou claramente, ainda que de forma desigual, aos sistemas de função pública dos países aos quais nos referimos. Um dos países em que as questões relacionadas ao tempo de trabalho tiveram o maior destaque foi a Holanda (Van der Krogt e outros, 2000, p. 94 e seguintes). Nesse país, a redução legal da jornada laboral para 36 horas se- manais na totalidade do emprego no país foi abordada, no âmbito da função pública, como o cenário idôneo para lograr o ajuste entre as necessidades da gestão e as preferências pessoais dos empregados. As 36 horas de trabalho semanal foram adotadas como uma média aritmética que, em cada organização

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e unidade organizacional, devia abrir um processo negociado que conduzisse à fixação de horários por dias, semanas ou períodos mais amplos, de acordo com as características específicas do trabalho e levando em consideração as preferências e interesses apresentados. Parece que a redução da jornada não produziu um aumento no número de empregos, um dos resultados pretendi- dos pelos sindicatos. Uma das tendências mais consistentes nesse campo é o aumento do trabalho em tempo parcial. Fora o caso da Holanda (é especial, porque se trata do país no mundo em que esta modalidade laboral constitui, destacadamen- te, a maior porcentagem no conjunto de emprego), em quase todos os países observados foi detectado algum aumento dessas formas de trabalho. Certamente, em casos como Itália e Espanha (Horton e Farnham, 2000, p. 318), sua presença na função pública é praticamente imperceptível. Em outros, como Reino Unido (Horton, 2000), seu crescimento foi bem mais notório, tanto no Civil Service como no Serviço Nacional de Saúde, mas, sobretudo, nos governos locais, onde, em 1998, o número de empregados em tempo parcial era 48% da totalidade do emprego público. Se a cifra é, em si, espetacular, talvez mais ainda seja o fato de 13% dos dirigentes locais trabalharem em tempo parcial; o que leva a supor o dobro da proporção no âmbito nacional. Uma variante britânica, que afeta 25% dos empregados em tempo parcial, é a modalidade chamada short hours, que significa trabalhar menos de 10 horas por semana. Ela é reservada ao mais jovens e aos mais velhos, para que possam combinar trabalho e estudo ou suplementar a pensão. Também é notó- ria, no Reino Unido, a ampliação das fórmulas de trabalho compartilhado (job sharing), onde se dá a relação mais clara entre emprego em tempo parcial e as políticas de igualdade de oportunidades (Hegewish, 1999, p. 123-124). O uso dessas modalidades contratuais na administração britânica duplica as cifras registradas no setor privado. Na França, onde o trabalho em tempo parcial também se ampliou no setor público de forma significativa (Burnham, 2000, p. 103), uma das modalidades estabelecidas permite a redução de horas de trabalho à metade quando o empregado se aproxima da idade da aposentadoria, sendo que um terço dos possíveis afetados tem feito uso desta opção. Geralmente, o trabalho em tempo parcial pode ser recusado pelo chefe da unidade sob alegação de "necessidades de serviço", o que, de algum modo, tem contido o avanço da medida. Um problema apresentado na administração francesa foi o acúmulo de pedidos de uma modalidade concreta de trabalho (80% e não trabalhar às quartas-feiras) desde que foi adotado o fechamento das escolas nas tardes das quartas-feiras.

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Outras formas de flexibilização merecem ser mencionadas. O horário flexível ou flexitime, mediante o qual os empregados podem variar os horários de entrada e saída sem prejuízo de um período nuclear de presença obrigatória para todos, é a mais difundida das fórmulas de flexibilização do tempo de trabalho também no setor público (Brewster e outros, 1997, p. 167-168; Horton e Farnham, 2000). O trabalho a distância, em suas diversas formas, está avançan- do neste momento com muito mais rapidez na administração norte-americana do que nos países europeus, nos quais continua sendo, em geral, uma fórmula pouco utilizada (Hegewish, 1999, p. 127).

O redirecionamento das relações laborais Uma das características generalizáveis do período analisado foi a expansão e intensificação da participação sindical e a utilização de negociação coletiva para determinar as condições de trabalho. Certamente, há diferenças notáveis entre o caso, muito incipiente do ponto de vista da capacidade contratual das partes, do Japão, onde os representantes sindicais do setor público podem negociar mas não concluir acordos, e o direito de greve está proscrito; e os casos da Austrália e Nova Zelândia, onde a legislação estimula a plena liberdade de associação e representação, e onde a administração está habilitada a concluir acordos múltiplos: com o trabalhador individual, com um sindicato ou com um grupo destes (OCDE, 1999a, p. 23-24). A tendência à ampliação assinalada é, no entanto, bastante consistente e geral. De fato, essa mudança na fixação das condições de trabalho do âmbito legal para o convencional foi o caminho seguido, em alguns casos, para uma aproximação entre a gestão pública e a privada. Já nos referimos ao caso da Itália, país onde essa orientação deu lugar à grande reforma do governo Amato, em 1993 (Rebora, 1994; Sánchez Morón, 1996; Ruffini, 2000). A Ordem 29/93 determinou a "privatização" do emprego público, que passou a ser regido pela lei civil comum. Apenas alguns elementos, como o recrutamento, permaneceram submetidos ao direito administrativo, e apenas alguns empregados fica- ram excluídos do novo padrão, em particular os juízes, diplomatas e as forças armadas. As relações de emprego, inclusive os contratos individuais, são agora definidas através de negociação coletiva. Na Suécia, um processo similar teve origem no ano de 1965, quando, como comentamos no capítulo 2, os empregados públicos, incluindo a po- lícia e os militares, conquistaram o direito de greve, o que foi demarcado num amplo debate público que provocou a redefinição global do modelo

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(Murray, 2000, p. 173). Os empregados públicos suecos, em troca do poder contratual que compreendia a negociação coletiva recém-conquistada, perderam antigos privilégios e garantias próprias do estatuto público. O direito de greve ficou compensado, como é habitual no setor privado, com o do lock-out patronal, e tudo isto supôs a substituição total de um modelo de emprego por outro. Fora o caso sueco, a "laboralização" dos sistemas de função pública que assinalamos no início deste tópico não teve, em geral, nem mesmo no caso italiano, o efeito de substituição de um modelo ou regime de emprego por outro. Na verdade, as novas pautas de funcionamento contratual vieram se somar aos procedimentos e garantias do direito público, o que deu lugar a modelos variegados e com tendência à ambigüidade, nos quais os atores sociais dispõem de uma margem ampliada de busca da via ou norma que lhes seja mais benéfica. Na Espanha, uma sentença judicial que, invocando um acordo coletivo prévio com os sindicatos, condenou o governo a anular o congelamento salarial im- posto por lei em 1997, deixou clara essa situação ambígua em que faculdades do poder legislativo chegam a colidir com acordos entre o governo e os representantes dos servidores públicos. O aumento da contratualidade nas relações laborais e a extensão da fixa- ção negociada das condições de trabalho dos empregados públicos poderiam dar a entender que o peso das organizações sindicais representativas do pessoal público passou a ser maior. No entanto, existem a este respeito diferenças bastante significativas entre uns países e outros. Nas economias do mundo desenvolvido, em termos de cifras de filiação, o setor público continua sendo, em geral, o setor mais sindicalizado. Entretan- to, em alguns países, especialmente naqueles que constituem o arquétipo da Nova Gestão Pública (Reino Unido, Nova Zelândia, Austrália), produziu-se abertamente uma reconsideração por parte dos governos sobre seu próprio papel como "empregadores modelo", que implicava uma importante presença sindical na tomada de decisões sobre o pessoal. Fruto de uma evolução do padrão de relações laborais, pode-se dizer que as reformas trouxeram consigo, em todos esses países, uma significativa perda de peso e de poder dos sindicatos de empregados públicos. Algumas orientações das reformas, já mencionadas, favoreceram essa perda de peso das organizações de representação de interesses coletivos. Assim, a tendência à personalização da GRH, patente em políticas como as de gestão do desempenho ou o pagamento por desempenho, tende a enfraquecer a dimensão coletiva da representação sindical (e explica, diga-se de passagem, a radical e generalizada oposição sindical a essas práticas em

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todos os países). Por outro lado, a descentralização da gestão do emprego público, especialmente onde se consolidou o modelo de agências, alterou o padrão tradicional das relações laborais, eliminando a figura do governo como empregador e interlocutor único (Ingraham e outros, 2000, p. 408 e seguintes), o que enfraquece o poder negociador das grandes centrais sindicais do setor público. No entanto, em outros países, como no Canadá (como mostrava o programa La Rélève) e na Dinamarca, os reformadores vincularam as organizações sindicais aos projetos de mudança. E, em países como a França, Espanha e Itá- lia, que neste campo se situam no extremo oposto dos três exemplos já mencionados, o peso e o poder dos sindicatos de empregados público continua sendo considerável, e se viu inclusive fortalecido por um maior poder contratual na determinação das condições de trabalho. De fato, em alguns destes países, os conflitos trabalhistas mais significativos dos últimos anos foram conduzidos pelos sindicatos do setor público, em claro contraste com a queda generalizada dos conflitos trabalhistas no setor privado da economia. Nesse contexto de fortalecimento dos elementos de contratualidade e negociação, os governos seguiram a tendência de reforçar sua capacidade como empregadores. Uma das fórmulas, utilizada nos casos italiano e sueco, foi a criação de uma agência pública para representar o governo na negociação coletiva. Na Itália (Rebora, 1994; Ruffini, 2000), a agência assume a representação do governo central, das autoridades locais e dos outros órgãos públicos, e concentra todo o poder de negociação que deriva do uso de fundos centralizados pelo Tesouro. Na Suécia (Murray, 2000, p. 172), a Arbetsgivarverket, AgV, foi criada com o objetivo de que o governo, como tal, pudesse se eximir totalmente das negociações salariais, deixando-as sob responsabilidade exclusiva das agências. A AgV é propriedade das demais agências, que a financiam, elegem seu conselho diretivo e o diretor geral, e a encarregam da negociação com os sindicatos. Esse desenho, em lugar de aumentar e concentrar o poder contratual dos empregadores públicos, pode provocar um excesso de centralização das relações laborais. Por isso, os objetivos atuais (alcançados mais na Suécia do que na Itália) procuram fazer com que a negociação coletiva no âmbito central seja apenas um marco, cujo desenvolvimento efetivo corresponda aos acordos locais no âmbito das organizações individuais. Na Holanda (Van der Krogt e outros, 2000, p. 200), onde a negociação se desenvolve em três âmbitos, nacional, setorial (oito setores funcionais ou territoriais) e local, o processo foi transferindo pautas de negociação para âmbitos mais próximos, apesar de a negociação setorial continuar desempenhando o papel determinante.

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OS PROCESSOS DE REFORMA

Vamos nos referir de forma breve, no último tópico, a algumas questões relacionadas aos processos de implementação das reformas da gestão pública do emprego e dos recursos humanos, no âmbito que vínhamos analisando. Digamos, para começar, que se não existe, nas realidades nacionais examinadas, um padrão único de reforma quanto aos conteúdos, ele tampouco existe do ponto de vista dos procedimentos para sua implantação e consolidação. Algumas reformas caracterizaram-se por dispor de estratégias delibera- das, apoiadas em diagnósticos globais dos problemas que devem enfrentar, e em visões transformadoras consistentes. O caso mais representativo, e provavelmente o mais conhecido, é o do Reino Unido (Pollitt, 1993; Metcalfe e Richards, 1989), caracterizado também por uma liderança política fortemente centralizada e ideologizada (Metcalfe, 1993b) que manteve continuidade persistente ao longo de mais de uma década de governo. Talvez um dos traços mais marcantes da experiência britânica seja o alto grau alcançado na institucionalização das mudanças, evidenciado especialmente nos últimos anos, uma vez realizada a alternância política que levou o partido trabalhista ao governo, que só questionou abertamente aspectos periféricos do modelo de reforma (Cabinet Office, 1998). Algumas análises deram ênfase, nesse sentido, às linhas de continuidade verificáveis na manutenção das instituições de relações trabalhistas, as políticas salariais, o recurso ao provimento privado de serviços públicos e o controle das profissões públicas (Corby e White, 1999, p. 20 e seguintes). As reformas nos países oceânicos coincidem em muitos dos traços do processo registrados no Reino Unido, ainda que com duas características próprias. Uma delas é sua extraordinária concentração no tempo: as mudanças se acumulam na segunda metade da década de 1980. A outra, como destacaram muitos observadores (Schwartz, 1994; Boston e outros, 1997; Halligan, 1997), foi o peso extraordinário do papel desempenhado, nesses casos, pelo serviço civil superior, especialmente pela burocracia fiscal, comprometida com a necessidade de mudanças no sentido da eficiência, centrada na redução do déficit público. Os casos apontados constituem, como dissemos antes, situações-modelo das reformas, inspiradas no que foi chamado de a Nova Gestão Pública. Neles, coincidem a profundidade do conteúdo das mudanças, o enfoque deliberado e global e uma estratégia de cima para baixo (top down) de implantação, baseada numa liderança forte e protagonizada pelo governo central. A análise recente dos processos de reforma do serviço civil atribui essas características ao excep-

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cional vigor da liderança política que se deu nas experiências britânica, australiana e neozelandesa, e, depois de constatar os inúmeros fracassos colhidos por orientações semelhantes em outros países, defende justamente um enfoque contrário, baseado na redução da escala das reformas, sua implantação gradual e uma filosofia centralizada que procura converter os dirigentes de linha em "proprietários" das inovações (Polidano, 2001). Esta foi também a orientação, batizada como "incrementalismo estratégico", adotada pelo Banco Mundial para as reformas nas situações em que as capacidades iniciais são baixas, como é o caso de muitos países do terceiro mundo (World Bank, 2003, p. 180). Nos Estados Unidos, o planejamento aparente do processo de reforma no período examinado não se afastaria em muitos pontos daquilo que caracteriza os três países citados. No âmbito federal (U. S. National Performance Review, 1993), como também no estatal e local (National Commission on the State and Local Public Service, 1993), desenvolveram-se visões sistêmicas das reformas e, no âmbito federal, a visualização de uma liderança política presidencial ma- nifestou-se de forma clara, com o vice-presidente Al Gore assumindo nesse sentido um papel específico. Em 1995 (Thompson e Cachares, 2000, p. 240), um projeto legislativo estava pronto para implantar as principais recomenda- ções da NPR quanto à reforma do serviço civil, incorporando faixas amplas para substituir as velhas graduações, eliminando requisitos de antiguidade e facilitando a remoção de empregados de baixo desempenho, junto com outras medidas de mudança. A oposição do Congresso impediu sua aprovação, fazendo que o enfoque global e "de alto a baixo" tivesse que dar lugar a outros procedimentos (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 82), menos contundentes. Como dissemos, a reforma nos Estados Unidos adotou uma trajetória desagregada (Kamarck e outros, 2003). As agências que puderam ou soube- ram fazer uso de seu poder negociador com o respectivo comitê do Congresso foram autorizadas a realizar reformas significativas, às quais já nos referimos. Da mesma forma, ainda que com mais lógica, por causa de sua autonomia, os Estados e os governos locais protagonizaram mudanças de alcance bastante desigual e fragmentado. A Suécia - país onde, como vimos, também se desenvolveram mudanças significativas - fugiu, em geral, dos estilos ruidosos de implementação das reformas (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 265), sendo esta uma das características genericamente atribuídas aos países nórdicos europeus. Nesses países, pelo contrário, se impuseram procedimentos, habituais nesses contextos culturais, nos quais se incentiva o diálogo com os setores e corporações interessadas nas diversas matérias, e se usam intensivamente as estratégias de acerto/erro e dos planos-piloto para testar as mudanças antes de implantá-las em caráter geral.

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Fez parte desta orientação para o consenso um grande esforço para minimizar as demissões obrigatórias de funcionários públicos. O mesmo tipo de processo, predominantemente gradual e seletivo, caracterizou (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 248) as reformas na Holanda. Uma característica das reformas na Alemanha, que foram mais difíceis do que em outros países devido às restrições do seu marco constitucional e legal (Siedentopf, 1990), foi uma orientação de baixo para cima (bottom-up), no que se referia ao papel desempenhado pelas diversas instâncias da administração. Para Klages e Löffler (1996, p. 134), faltaram virtualmente ao governo federal as iniciativas reformadoras, tanto que alguns Länder se mostraram incentiva- dores de reformas, mas seus verdadeiros empreendedores foram os governos locais. Algumas experiências na Espanha apontariam na mesma direção. O problema dos enfoques fragmentados, de baixo para cima, é que eles prejudicam as soluções das dificuldades de macro-reformas, imprescindíveis quando existem regras de jogo globais que devem ser revistas ou substituídas. Isto não deve ser entendido como sobrevalorização da dimensão jurídica das reformas. Talvez o caso mais adequado para se refletir sobre esse extremo seja a Itália. Como indicamos antes, a Ordem 29/93 incorporou uma reforma global, profunda, da função pública italiana, sob as premissas da "privatização" ou laboralização, que se situa no campo daquilo que Sánchez Morón (1994) chamou de uma "revolução constitucional". Até que ponto a nova legislação modificou as coisas, transformando, de fato e produndamente, o statu quo? Para Ruffini (2000, p. 139), "os novos regulamentos não foram plenamente aceitos e postos em prática. Para desenvolver uma nova e mais efetiva gestão das pessoas é preciso, primeiro, desenvolver as competências dos dirigentes e mudar o ethos da gestão, no interior da administração pública". Esta reflexão nos parece valiosa e plenamente aplicável, em especial as culturas político-administrativas que, como as européias do sul, tendem a pensar nas leis sobretudo na hora de mudar as coisas, de forma que convivem com graus de não-cumprimento muitas vezes notáveis.

BALANÇO E PERSPECTIVAS Anotaremos, para concluir este capítulo, algumas reflexões sugeridas por esta exploração de tendências de mudança. A primeira delas é que as reformas da gestão de recursos humanos no setor público, das quais falamos, eram e são necessárias, isto é, respondem a necessidades e demandas sociais efetivas. Os sistemas burocráticos tradicio-

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nais de função pública apresentavam, nos países examinados, uma série de dissonâncias que comprometiam o bom funcionamento dos sistemas públi- cos. Trata-se de uma generalizada reação frente às disfunções acumuladas por modelos de funcionamento carentes de mudanças profundas, à margem das influências, quase sempre presentes, da ideologia e da moda. É mais que isso, como apontam Ingraham, Peters e Moynihan (2000, p. 417): as reformas que afetam a gestão dos recursos humanos "emergem como a chave do sucesso a longo prazo da reforma do setor público". A segunda reflexão é que tais reformas foram postas em prática, pelo menos em alguns casos, em um grau de profundidade bastante significativo. Em alguns dos países analisados, os sistemas de gestão pública do emprego e dos recursos humanos são hoje muito diferentes, e em aspectos muito importantes, daqueles que existiam há apenas duas décadas. Certamente (e esta é outra conclusão que não deixa dúvidas), em outros contextos nacionais analisados as mudanças permaneceram bem mais no terreno do discurso ou da retórica, sem se aproximar de forma significativa da realidade. O diagnóstico que formulamos, páginas atrás, a respeito das disfunções dos modelos burocráticos tradicionais de função pública, segue gozando, nesses casos, de uma vigência quase total.

O claro/escuro das reformas Embora a avaliação, como tal, dos resultados das mudanças não seja aqui o nosso propósito principal, parece necessário introduzir algum elemento de valorização das reformas a que nos referimos. Pollitt e Bouckaert (2000, p. 97 e seguintes) destacaram as dificuldades de empenho e os escassos dados confiáveis em boa parte dos casos. Com referência aos países em que as inovações foram mais significativas, é comum que as análises ressaltem a aparição de ganhos de produtividade, resultantes da melhora na relação resultados/despesa com pessoal. Da mesma forma, foi salientada a incorporação significativa de pautas culturais relacionadas com a orientação aos resultados, o cuidado com a satisfação do cliente e, em alguns casos, a concorrência entre provedores de serviços públicos. A melhora dos resultados dos processos de recrutamento e seleção, como conseqüência da introdução da gestão por competência, bem como o aumento da capacidade gerencial resultante dos novos modelos de função diretiva, fazem parte, também, das mudanças que recebem, em geral, valorizações de cunho positivo. Do ponto de vista dos problemas ou das incertezas, devemos nos referir a pelo menos duas ordens de dificuldades que começam a aparecer na gestão

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pública do emprego e das pessoas e se refletem na literatura especializada. A primeira resulta da contradição representada, em muitas das experiências, pela necessidade de combinar a redução de efetivos com políticas orientadas à qualificação, ao compromisso e à mudança cultural das pessoas (Korsten e Van der Krogt, 1995; Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 162. Ingraham e outros, 2000; Belout e outros, 2002). De fato, essa contradição é uma fonte de dificuldades na atual gestão das pessoas, claramente presente também no mundo empresarial (Pfeffer, 1998b), e que apresenta aos gestores problemas de envergadura considerável. Nesse primeiro bloco de problemas, seria preciso incluir aqueles que derivam da flexibilidade contratual que obriga a administrar um emprego públi- co diferente, em muitos aspectos, do tradicional, o que exige capacidades cuja existência não é evidente em todos os casos. Se o futuro das organizações está menos em recrutar seu próprio pessoal e mais em contratar fora e usar empregados temporários e em tempo parcial (Ingraham e outros, 2000, p. 390), a pergunta é: os governos estão preparados para administrar uma força de trabalho dessa natureza? A resposta a estas perguntas está, em nossa opinião, no desenvolvimento das capacidades de direção nas organizações do setor público. Aproveitar a necessidade de maior eficiência como uma oportunidade para melhorar as políticas qualitativas de gestão das pessoas, investindo adequadamente em competência e motivação dos empregados - esse é o desafio que as novas situações colocam aos dirigentes públicos. Trata-se, em nossa opinião, de um desafio cuja superação só está ao alcance dos governantes e gestores que combinem a sensibilidade para a eficiência e a sustentabilidade orçamentária com uma sólida fé no papel imprescindível dos sistemas públicos, bem como em sua capacidade de reformar-se e adaptar-se às novas situações.

Os problemas derivados do excesso de fragmentação A segunda ordem de problemas tem a ver com o caráter descentralizado dos projetos subjacentes às reformas, como vimos, e os possíveis riscos de falta de coesão que possam acarretar. O problema foi diagnosticado sobretudo nos países em que essa tendência se plasmou de forma mais firme. Assim, na Sué- cia, a Comissão para a Política Administrativa (SOU) expressava, em 1997, sua preocupação com o excesso de fragmentação do governo em várias culturas diferentes e, inclusive, em alguns casos, contraditórias (Murray, 2000, p.187). Em sentido análogo, um projeto governamental neozelandês mais recente (Mi-

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AS TENDÊNCIAS DE REFORMA DA GESTÃO DAS PESSOAS NAS DEMOCRACIAS AVANÇADAS

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nisterial Advisory Group, 2001) defende - depois de sustentar a validade global do modelo de agências - uma evolução dos mecanismos estruturais e culturais de reforço da coesão e medidas para o planejamento e gestão de redes interorganizacionais, que permitam satisfazer as necessidades de colaboração entre organismos diferentes. A diferenciação do universo administrativo é um sinal de identidade da reforma gerencial, conseqüência da lógica descentralizada que a caracteriza, mas as tendências fragmentadoras lhe são, na realidade, muito anteriores. A heterogeneidade e diversificação dos sistemas públicos são características das sociedades contemporâneas, conseqüência do papel assumido pelo Estado e da pluralidade das áreas em que se desdobra a intervenção pública. A administração pública há muito deixou de ser um universo amplo, porém abrangível, submetido a padrões estáveis e regras comuns que o tornam facilmente compreensível e regido por sistemas centralizados de direção que asseguram a coesão, pelo menos formal, do conjunto. No universo administrativo de nossos dias, convive um número cada vez maior de entidades auto-dirigidas e dotadas de configurações ad hoc, muitas das quais são agora chamadas a concorrer entre si ou com terceiros, o que acentua inevitavelmente a tendência à diferenciação. Esse panorama contrasta abertamente com as características da demanda contemporânea de políticas e serviços públicos, cada vez mais visível. Os problemas mais importantes e difíceis (wicked problems, como foram chamados no Reino Unido) que a gestão pública enfrenta em nossos dias (desde a polui- ção ambiental, a repetência escolar e a segurança do tráfego, até a saúde mental, a violência doméstica contra as mulheres e a gravidez precoce) exigem, cada vez mais, soluções transversais, isto é, respostas cuja implantação ultrapassa as fronteiras traçadas pelas estruturas organizacionais e pedem a colaboração de atores situados em diversas dependências hierárquicas (Longo, 2003b). A tendência descrita pode ser verificada tanto dentro das organizações como fora delas. No primeiro caso, leva a estimular os mecanismos de conexão e coordenação lateral entre unidades; no segundo, força a articulação de várias modalidades de colaboração entre organizações. Nunca como hoje foi tão correta a afirmação de Les Metcalfe (1993a) de que o traço diferenciador da gestão pública é precisamente o fato de que ela aufere resultados através de outras organizações. Uma parte significativa dos estudos teóricos atuais no campo do management público dedica-se (Clarke e Stewart, 1997; Bardach, 1998; Perri 6 e outros, 2002) a explorar os caminhos para tornar esta colaboração efetiva. A consciência do problema está levando à definição de programas governamentais de intervenção nas estruturas e no funcionamento dos sistemas político-administrativos, com a finalidade de fortalecer sua capacidade para a

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colaboração interorganizacional (lemas como joined up government ou holistic government nasceram para expressar este propósito). Tais orientações propõem o desafio fundamental da coordenação sem hierarquia e, sem desconhecer a importância dos mecanismos estruturais, dão atenção especial aos elementos relacionais. Para Subirats (2003, p. 11), entraram em crise dois elementos fundamentais da forma como até hoje se governou: a especialização e a autoridade. A crise da primeira se expressa na inexistência de atribuições, para os diversos atores institucionais, de capacidades precisas e blindadas. Isso, por sua vez, leva ao emprego de mecanismos "mais sutis, mais baseados na capacidade de negociar do que de recorrer à hierarquia". Como diz Borins (1995, p. 125), "nas áreas em que se precisa coordenação, está ficando cada vez mais evidente que a coordenação informal e os acordos voluntários são uma alternativa melhor do que a coordenação central". A distinção entre autoridade formal e autoridade moral ou capacidade para influenciar assume mais sentido do que nunca nesses contextos. Precisamente por isso, essas situações colocam novos e importantes desafios à gestão pública das pessoas. Quando o objetivo fundamental passa a ser, na expressão de Bardach (1998, p. 20), a construção da capacidade de colabo- ração interorganizacional, o comportamento humano se converte na variável chave para o sucesso. Na maior parte das vezes, esses objetivos irão reforçar as tendências ao empowerment, exigindo a transferência da capacidade de ação e, inclusive, do poder negociador aos profissionais situados na base operativa das organizações, chamados a formar equipes multifuncionais autogestionadas com profissionais de outras organizações, cujos aglutinadores fundamentais (Bardach, 1998, p. 130) terão de ser a mútua inteligibilidade e a confiança. Ad- ministrar essas novas formas de fazer, imprescindíveis para enfrentar a complexidade dos problemas sociais emergentes que sobrecarregam as agendas dos governos, implica o desenvolvimento e fortalecimento significativo da função de dirigir pessoas. A superação dos modelos burocrático-hierárquicos de chefia, de avaliação do desempenho ou de chamamento de responsabilidades (Longo, 2003b) aponta para um padrão mais sofisticado e sutil do exercício da administração pública. Nele a liderança pessoal e a posse de um amplo elenco de habilidades sociais são componentes básicos. Insistiremos neste ponto no próximo capitulo.

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6. DIRIGENTES PÚBLICOS PROFISSIONAIS: POR QUE, PARA QUE E COMO O desenvolvimento da função de dirigir, sem dúvida, é um dos sinais de identidade das reformas e das orientações para a mudança da gestão pública abordadas no capítulo precedente. Por sua transcendência, nos pareceu necessário tratá-la separadamente e incorporar algumas referências conceituais que ajudem a entender melhor o significado desse fenômeno, que consideramos essencial na evolução contemporânea dos sistemas públicos. Assim sendo, este capítulo pretende desenvolver uma reflexão a respeito da direção pública profissional e sua evolução ao longo das últimas décadas, nas administrações públicas do mundo desenvolvido. O eixo condutor da mesma será a institucionalização da função diretiva nos sistemas político-administrativos contemporâneos. A estrutura do capítulo é a seguinte: começaremos enquadrando a expansão e o desenvolvimento da gerência nos sistemas públicos e descrevendo brevemente, de forma comparada, sua evolução mais recente em um conjunto de países do âmbito da OCDE, coincidente com o que serviu de base à reflexão do capítulo anterior. Em seguida, apontaremos os traços básicos de um modelo de prática de gestão pública. A partir daí abordaremos o tema central referido. Para isso, tentaremos em primeiro lugar definir os elementos configuradores de um marco institucional de direção pública. Em seguida, exploraremos a possibilidade de definir critérios que orientem o desenho dos postos de trabalho de natureza diretiva, de forma que se consiga distingui-los dos cargos de natureza política. Por último, abordaremos o conteúdo, o alcance e o âmbito das reformas necessárias para construir cenários institucionais que permitam o enraizamento e o desenvolvimento da administração pública.

A ECLOSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Naqueles sistemas públicos em que encontramos, como ocorre nas democracias avançadas, os elementos básicos constitutivos de uma administração profissional, a função pública tem estado repartida durante séculos, de acordo com o conhecido modelo weberiano, entre dois grandes protagonistas: uma classe política, investida de autoridade através dos mecanismos da democracia representativa, e um serviço público profissional, regido pelo sistema de mérito.

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A aparição dos administradores pressupõe a ruptura desse dualismo, profundamente interiorizado durante um longo tempo, não apenas no funcionamento das administrações, mas também na própria consciência social. Quais são as causas da crise do modelo? A que se deve a eclosão gerencial? A nosso ver, as bases profundas da crise do paradigma weberiano se estabeleceram há muitas décadas, tão logo começou a irrefreável evolução dos Estados modernos no sentido do que hoje chamamos de Estado provedor, social ou de bem-estar. Considerada no contexto do Estado liberal, como garantia de uma aplicação imparcial e impessoal da norma, a burocracia weberiana manifesta precocemente, pelo menos no nível da análise, sua inadaptação a essa evolução. Os governos vêm assumindo crescentemente a prestação de serviços - em sua maior parte sob a forma de prestação direta - , o que vai aumentando gradualmente a dimensão empresarial de uma boa parte de sua atuação. A legitimidade governamental que deriva da submissão ao direito deve ser cada vez mais complementada pela legitimidade que deriva da eficácia. A enorme expansão da atividade de prestação de serviços por parte dos poderes públicos dá lugar a uma crescente complexidade e diversificação dos processos de produção dos serviços (Echebarria, 1993, p. 93 e seguintes). A necessidade de atores capazes de se colocarem à frente daqueles processos, garantindo sua eficácia, não é atendida adequadamente por nenhum dos dois atores básicos do sistema. O cenário adequado para a ruptura do dualismo parece montado e, no entanto, não o será até épocas muito mais recentes, quando o fenômeno do gerenciamento acabe por se impor na prática, em muitos caso, ou, ao menos, acabe por ser assumido como tendência desejável, em muitos outros (Cabrerro, 1991). A explicação mais coerente e difundida entre os que analisaram o processo não deixa de ser paradoxal. Embora o nascimento e o desenvolvimento do estado de bem-estar incorporassem as necessidades apontadas, será precisamente a sua crise que fará que as respostas aflorem e se generalizem. A crise fiscal e a crescente restrição de recursos à disposição dos governos atua- rão como o estopim capaz de questionar o status quo e implantar um modelo alternativo. Para Sue Richards (1994, p. 5-9), que analisa o fenômeno a partir da experiência britânica, mas em escalas aplicáveis a condições que nos são mais próximas, a fase de expansão do estado de bem-estar foi protagonizada por dois atores principais: os políticos e os profissionais (técnicos e especialistas incorporados à administração para a prestação de um volume crescente de serviços). Ambos os protagonistas atuavam como forças de expansão das respostas públicas. Os primeiros, pressionados por uma demanda social crescente, cuja

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satisfação era a chave para competir com êxito no mercado eleitoral. Os segundos, impulsionados pelas mesmas necessidades, vividas em suas relações com os usuários reais ou potenciais dos serviços, assim como por seu interesse em consolidar seu peso e seu protagonismo no sistema. No meio, uma burocracia débil, administrando e dando forma às intervenções e transações dos dois atores principais. A autora britânica acredita que o modelo pode subsistir, embora seja possível alimentar suas tendências expansivas intrínsecas através do crescimento incremental sustentado dos orçamentos públicos. Quando a magnitude alcançada pelo gasto público e a necessidade de políticas orçamentárias res- tritivas questionam a viabilidade econômica daquele, os políticos começam a perceber a necessidade de introduzir disciplina no sistema. A incorporação dos managers, portadores dos valores e dos saberes próprios da racionalidade econômica, lhes permitirá orientar a administração na produção de melhoras de eficiência. Cabe reter, desta análise, duas notas significativas. A primeira é que a gerencialização aparece vinculada a uma reação das classes políticas dirigentes, destinada a tomar o controle do sistema, impondo seu poder sobre o que Clarke e Newman (1997, p. 13) chamam de coalizão buro-profissional e utilizando para isso um novo ator, os dirigentes, que assumirão um protagonismo destacado. A segunda, é que a função diretiva, embora necessária muito antes, em nossa análise, como conseqüência da lógica evolutiva do Estado moderno, não se generaliza a não ser sob o impulso da crise de recursos e da restrição dos gastos públicos. Esta segunda nota explicará o contundente viés eficientista, fortemente orientado para a redução de gastos, que a irrupção dos managers adotou em muitos casos, e que deu lugar a algumas das conseqüências mais discutíveis desses processos. No contexto público espanhol, o fenômeno da gerencialização é, sem dúvida, muito mais incipiente que no Reino Unido ou em outros países, como Austrália, Nova Zelândia, Suécia e Dinamarca (Schwartz, 1994; Boston e outros, 1997), que passaram por processos de ampla transformação de seus sistemas públicos, além de muitos outros (Estados Unidos, Canadá, Holanda), em cujas tradições administrativas a função diretiva alcançou um notável grau de desenvolvimento. Países mais próximos da nossa cultura administrativa, como a Itália, têm estimulado reformas destinadas a consolidar a dirigenza pubblica como um estrato dotado de lógica e características próprias e diferenciado da função pública ordinária. No entanto, se sustentarmos - e creio que devemos fazê-lo - que a aná- lise anterior decorre basicamente de aplicação à nossa administração pública

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e que também entre nós o formato dual (políticos/funcionários) é um modelo insuficiente e ameaçado, o que encontraremos, na maioria dos casos, é um espaço por preencher: o espaço que corresponderia ao exercício de uma função diretiva pública. A partir do ponto de vista da análise organizacional, a existência de um espaço vazio ou semi-vazio é uma situação mais teórica do que real. Como que atormentadas por um horror vacui, as organizações costumam produzir tendências internas para o preenchimento de qualquer fresta que apareça em suas estruturas, sob o duplo impulso de atender a necessidades criadas e de satisfazer expectativas de poder dos atores que nelas atuam. O espaço da ad- ministração pública é disputado - com resultados variáveis, que diferem nas diversas instituições - pelos dois atores tradicionais: a classe política e a função pública profissional. Em outro lugar (Longo, 1999b) demonstramos por que, em nossa opinião, nenhum deles pode responder adequadamente aos desafios apontados. Mais adiante, resumiremos nosso ponto de vista sobre o assunto.

O DESENVOLVIMENTO DA FUNÇÃO DIRETIVA Não há management sem managers. As reformas que, sob diferentes lemas e denominações, com claras diferenças de objetivo e de profundidade, mas com uma grande noção de conteúdos (Barzelay, 1998 e 2001; Clarke e Newman, 1997; Dunleavy e Hood, 1994; Metcalfe, 1993b; Pollitt, 1993; Pollitt e Bouckaert, 2000; OCDE, 2000a), vêm se desenvolvendo nos sistemas políti- coadministrativos de uma boa parte do mundo, exigem dirigentes. Sem eles, a mais impactante das orientações em prol da eficiência e da racionalidade econômica, os melhores instrumentos e técnicas de gestão estariam fadados ao fracasso (Dalziel, 1996, p. 31). O problema é que os sistemas tradicionais do serviço público ou ser- viço civil carecem, em geral, da capacidade de produzir dirigentes na pro- porção exigida pelas reformas. Também não dispõem de mecanismos aptos para estimular devidamente a prática gerencial. Por isso, a profissionalização dos dirigentes se tornou uma prioridade para os reformadores (Murray, 2000, p. 180) e obrigou a concentração de políticas específicas de gestão dos recursos humanos na faixa superior dos sistemas do serviço público ou serviço civil (Losada, 1999). Com alguma freqüência, como veremos a seguir, esse objetivo exigiu que se diferenciasse aquela faixa diretiva do resto da função pública, e que fosse ela dotada de um estatuto específico, mais flexível do que aquele que se aplica aos

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demais servidores públicos. Certamente, há países, como a França, a Alema- nha, a Bélgica e a Espanha, que não se incluem nessa tendência - o que não impediu um uso crescente da formação de dirigentes em todos eles, embora o desenvolvimento da administração pública ainda apresente significativos défi- cits de institucionalização (Jiménez Asensio, 1995). A diferenciação a que fizemos referência não deve ser confundida com a total discricionariedade na nomeação de dirigentes por razões políticas (Longo, 1999b). Os governos necessitam de um certo número de nomeações políticas, que costumam fixar através de diversas técnicas. Assim, na França as limitações ao pessoal de nomeação direta pelos ministros são basicamente orçamentárias. Atualmente, uns 450 cargos são assim preenchidos (Burnham, 2000, p. 101). Nos Estados Unidos, cerca de 10% dos cargos superiores, mais alguns cargos específicos no nível de executive schedule, totalizam uns 1.350 cargos da área executiva federal. Na Suécia, o número desses cargos é estabelecido por acordo entre os partidos. Na Alemanha e na Bélgica vigoram sistemas híbridos de nomeação para esses cargos e é utilizado um sistema de pool, em que, para se fazer parte dele, são considerados alguns requisitos, como um grau universitário e às vezes um exame, e cujos integrantes podem ser objeto de uma nomeação política discricionária (World Bank, 2000). A orientação diferenciadora a que fazíamos referência se fundamenta, ao contrário, em modelos de separação entre os padrões de responsabilidade próprios da política e da gestão (Jiménez Asensio, 1998), que partem do reconhecimento de uma esfera gerencial que deve ser coberta por dirigentes públicos profissionais, sujeitos ao mandato político, mas aos quais se reconhece uma esfera própria de decisão, que é exercida conforme padrões estabelecidos em contratos (Laegreid, 2000) baseados no princípio de responsabilidade por resultados. Algumas das reformas que afetaram os postos superiores dos sistemas do serviço público seguiram essa orientação. Assim, no Reino Unido (OCDE, 1999c, p. 8), criava-se, em 1996, o Senior Civil Service (SCS), que englobava e ampliava a Open Structure anterior do CS e que incorpora os três mil cargos superiores da administração britânica. O SCS inclui todos os diretores executivos das agências, alguns dos quais são trazidos de fora do CS mediante contratos por prazo limitado e renovável. A maioria, no entanto, tem contratos por prazo indeterminado. Os cargos do SCS são avaliados através de um novo sistema (JESP, Job Evaluation for Senior Posts), e a todos são aplicadas formas de retribuição variável por desempenho. A política salarial é gerida por um órgão que responde diretamente ao Primeiro Minis- tro. Sistemas avançados de gestão do desempenho, inclusive avaliações de 360 graus e outras técnicas, têm sido implantados no SCS pelo Cabinet Office.

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Nos Estados Unidos (OCDE, 1999, p. 21), o Senior Executive Service (SES) foi criado em 1978 pela Lei de Reforma do Serviço Civil. Engloba cerca de sete mil cargos (são demasiados, para alguns especialistas, para que possam ser qualificados como uma elite), entre os quais se encontram os 10% que, como dissemos antes, podem se destinar a nomeações políticas, se bem que, na prática, jamais foram excedidos os 9% (Ingraham, e outros, 1995). Certamente, as análises das diferenças de comportamento dos dirigentes de uma e outra procedência não apresentam variações muito significativas (Dolan, 2000). Os efeitos combinados dos cortes orçamentários, do downsizing e das reformas dos últimos anos afetaram o SES de diversas formas. As reformas mais recentes, com a criação das Performance Based Organisations (PBOs), se inspiram nas agências britânicas e introduzem novos padrões de desempenho para os dirigentes. Na Austrália, o SES foi criado pela Lei de Reforma do Setor Público, de 1984, num contexto de reformas que tinha como prioridades (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 202) reduzir a permanência dos servidores públicos, diversificar as fontes de assessoramento político aos ministros e aumentar tanto a capacidade gerencial quanto a receptividade dos funcionários públicos face às prioridades políticas do governo. Na Itália, a criação da Dirigenza Pubblica, pela reforma de 1993, (Sánchez Móron, 1994; Martinez Bargueño, 1995, p. 34) teve como fundamento a obtenção de uma nítida distinção entre os planos de direção política e administrativa, com o objetivo de fortalecer a autonomia dos dirigentes públicos profissionais em relação ao poder político, e garantir a eles um âmbito próprio de atuação, livre de interferências, mesmo que condicionados pelos objetivos políticos. Uma das características da reforma italiana é a sua disposição de estender o modelo ao conjunto das administrações públicas. Em função da posição hierárquica e da maior ou menor flexibilidade do sistema de nomeações, o sistema italiano distingue entre os níveis de dirigente general (nomeação dependente de verifi- cação de requisitos) e dirigente (nomeação dependente de aprovação em exame ou em curso de capacitação). Na Holanda, depois de muitos anos de debates (Van der Krogt e outros, 2000, p. 197), uma reforma de 1995 criou o ABD (Alto Serviço Civil), que engloba os trezentos cargos de nível superior do governo central, estando prevista a ampliação daquele número. Os objetivos da criação do ABD foram: o desenvolvimento das capacidades diretivas, a promoção da mobilidade e da experiência internacional, e o desenvolvimento de um esprit de corps. Existem estímulos para a rotatividade e restrições para a permanência num mesmo posto por mais de sete anos. Um departamento especial para o ABD, no Ministério

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do Interior, recruta e seleciona o pessoal e desenvolve um cuidadoso programa de formação e avaliação. No caso canadense (OCDE, 1999c), o alto funcionalismo civil tem sido constituído, tradicionalmente, por um grupo de elite que se caracteriza por ser recrutado em universidades prestigiosas, assim como por um centralizado sistema de pessoal e por empregos vitalícios. A situação ("modelo Westminster") é semelhante à do Reino Unido no início das reformas da década de 1980. As indubitáveis mudanças do contexto não provocaram no Canadá uma reforma em profundidade, já que os governos parecem ter estado mais interessados em políticas de economia e de redução de pessoal do que em transformações gerais. Mais recentemente, e no marco de um acordo interpartidário sobre modernização do Estado, o Chile aprovou em 2003 uma lei que reforma seu sistema de serviço civil e cria, depois de um amplo processo de deliberação (Egaña, 2003, p. 143), uma Alta Direção Pública, provida de mecanismos que garantem seu caráter profissional. Uma das características gerais dos novos modelos de função diretiva profissional (Ridley, 2000, p. 35) é a abertura de novos postos, em muitos casos fora da administração, combinando o acesso de executivos procedentes do setor privado com o recrutamento, majoritário, de pessoas procedentes do serviço civil.

UM MODELO DE EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DIRETIVA A procura de um modelo que seja bem aceito, e no qual se embase uma noção que sirva de referência para a prática da direção, é sempre uma tarefa difícil, mas a nosso ver essa dificuldade aumenta quando falamos de direção pública. Todavia, existe pouco embasamento da função diretiva no repertório de modelos e convicções interiorizados pelas organizações e sistemas públicos, o que enfumaça os contornos da própria noção de gerência pública e a torna suscetível de enfoques e formulações diversos. Justamente esse caráter ainda pouco nítido da figura é que está tornando a função diretiva vulnerável a perigos de desvios que às vezes a afastam de sua razão de ser. Em particular, são evidentes os perigos de apropriação da função de dirigir pelos atores antes mencionados (Longo, 1999b). Acontece isso quando a figura se politiza, assumindo um viés clientelista em que o espaço diretivo é colonizado pelas classes políticas e os interesses partidários. Esse também é o caso quando a direção se burocratiza, convertendo-se em mera executora de normas ou aplicadora de procedimentos e pautas definidos por inércia e afas-

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tando-se da responsabilidade pelos resultados, como ocorre quando a função pública comum a incorpora e dela se apropria, desnaturando-a. Diga-se logo que não defendemos a existência de um modelo único e excludente de referência para o exercício da direção pública. Sem prejuízo disso, parece-nos que goza de ampla divulgação e extensa aceitação a proposta da Kennedy School of Government, da Universidade de Harvard, exposta entre outros por Mark Moore (1995), que considera o dirigente um "criador de valor público". Para o autor norte-americano, essa criação de valor implica a atuação em três esferas interrelacionadas, como mostra a figura 9. A primeira, a gestão estratégica, supõe que o dirigente pense estrategicamente, produza idéias para que a organização sob sua responsabilidade - qualquer que seja seu tamanho - possa criar o máximo valor; pretende-se, se for o caso, transformar as premissas segundo as quais vinha atuando, reformular a missão e inovar, quando as circunstâncias o indicarem. Figura 9. Um modelo integral de direção pública (KSG)

GESTÃO DOESPAÇO POLÍTICO GESTÃO ESTRATÉGICA

GESTÃO OPERACIONAL

Fonte: adaptação de Moore (1995).

Para desenvolver essa estratégia, o dirigente precisa operar em uma segunda esfera - Moore a chama de political management, que traduziremos, com algumas reservas, como gestão do ambiente político - com o objetivo de obter a legitimação, o apoio, a colaboração e os recursos necessários, adminis-

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trando para isso as relações com um grupo de atores, internos e externos, que constituem seu contexto autorizador. Esse contexto inclui, antes de tudo, seus superiores políticos, mas também todos aqueles atores sobre os quais o dirigente não goza de autoridade formal: outros dirigentes, de sua própria ou de outras organizações, grupos de interesse, cidadãos, meios de comunicação etc. Por último, trabalhando na terceira esfera, a gestão operacional, o dirigente deve conseguir que a organização a seu cargo, composta pelo conjunto de meios e recursos situados sob sua autoridade formal, atue eficaz e eficientemente para alcançar os objetivos perseguidos, assumindo, além disso, a responsabilidade pelos resultados alcançados. Este último seria o terreno mais conhecido e convencionalmente aceito do exercício da direção, mas, se nos limitarmos a ele, a função de dirigir fica empobrecida, como sublinha Moore, ignorando as esferas do management estratégico e político. Seria como pedir a um dirigente público menos do que nossas sociedades estão acostumadas a exigir de um dirigente privado ou de um executivo de empresa. Mais do que isso, provavelmente a complexidade dos problemas enfrentados pelo setor público e a complexidade de seu contex- to autorizador fazem essas esferas da gestão mais exigentes no âmbito público do que no privado. Bourgault e Savoie (2000, p. 376), em um trabalho recente sobre o serviço civil superior canadense, ressaltam essa dimensão da função gerencial pública de forma coincidente com o modelo descrito. A adoção do modelo da KSG como indicativo é compatível com uma visão contingente do trabalho diretivo. O êxito ou fracasso deste implica solicitações que operam de maneira diversa em contextos diferentes, como bem demonstra a tipologia de perfis diretivos de Strand (1987), útil como referência analítica para reconhecer diversos graus e formas de manifesta- ções da liderança na gerência pública. Apresentando-se com duas dimensões - o grau de estabilidade/mudança, por um lado, e a orientação que prefere estabilidade/resultados, por outro surge uma tipologia de dirigentes pú- blicos formada por quatro arquétipos: o administrador, o produtor, o empreendedor e o integrador, cada um dos quais poderia ser visto como uma concretização diferente do dirigente genérico de Moore, em circunstâncias específicas e diversas. Essa aproximação básica à função diretiva pública, sem dúvida exigente, mostra-se coerente com a que resulta dos trabalhos mais recentes do Comitê de Gestão do Serviço Civil do Reino Unido (Civil Service Management Board, CSMB), que tem por objetivo a produção de um modelo de competências de direção para o serviço civil superior. Os "valores" e "temas" que configuram o modelo básico de direção pública para o CSMB incluem elementos como

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inovação, criatividade, aprendizagem, visão aberta ao exterior, trabalho em par- cerias ou redes, e mais outros próprios da gestão operacional.

UM MARCO INSTITUCIONAL DA FUNÇÃO DIRETIVA PÚBLICA Quais arranjos institucionais possibilitam a existência da direção pública, entendida com o alcance das reflexões anteriores? Quais são os principais elementos configuradores de um ecossistema institucional capaz de tornar viável o pleno desenvolvimento e a consolidação da gerência profissional nos governos e nas organizações do setor público? Fizemos uma tentativa de dar respostas a essas questões, com o objetivo de adiantar idéias e fornecer elementos para o debate e a reflexão, mais do que com a pretensão de chegar a conclusões definitivas sobre os mesmos. Dentro desse limite, parece-nos que as regras formais e informais do jogo necessárias para que a gerência profissional frutifique nos sistemas públicos devem garantir, antes de tudo, a existência de um marco de responsabilidade diretiva, integrado (vide figura 10) por quatro elementos básicos, que citamos a seguir21. Figura 10. Um marco de responsabilidade gerencial

Um espaço de discricionariedade

Um conjunto de valores de referência

Um sistema de controle e prestação de contas

Um regime de prêmios e sanções

Fonte: adaptação de Echebarria.

Para a redação dessa parte, o autor se baseia em lições e conversas de trabalho com seu colega do IDGP da Esade, atualmente no Banco Interamericano de Desenvolvimento, professor Koldo Echebarria, cujas idéias adapta e desenvolve, sendo porém o texto de exclusiva responsabilidade do autor.

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Um espaço de discricionariedade Não existe exercício de direção sem a capacidade de fazer opções e de tomar decisões. Não há gerência em que a atividade seja, no fundamental, de mera aplicação de normas ou execução de instruções emanadas de outros. Quando o que se espera do funcionário público, como sucede no modelo burocrático de administração (pelo menos na sua formulação mais arquetípica), é a aplicação impessoal de regras e a observação fiel de procedimentos preestabelecidos, a atribuição de autoridade hierárquica não equivale à habilitação real para o exercício de uma função diretiva, entendida como é normal, por exemplo, no mundo da empresa. Por isso, os reformadores britânicos da década de 1980 cunharam a expressão right to manage para se referir ao necessário alargamento da discricionariedade diretiva exigida por seu objetivo de "gerenciar" os serviços públicos. A própria pretensão de tornar os executivos públicos responsáveis perante o poder público, trazia consigo a necessidade de ampliar o grau de autonomia para decidir. Somente assim caberia introduzir mecanismos de prestação de contas sobre os resultados da gestão, indo além dos controles de procedimentos típicos das burocracias, incapazes de assegurar a eficácia e a eficiência dos processos de produção dos serviços. A reforma gerencial propõe um aumento da discricionariedade do gestor público. Esse traço é comum às diferentes visões e orientações daquela reforma. Kettl (1997, p. 448) o observou tanto nas aproximações mais baseadas nos desenhos contratuais e nos sistemas de incentivos, quanto naquelas que se baseiam na confiança, no empowerment e nas recompensas intrínsecas do serviço público. A mesma coincidência se verifica entre modelos de reforma que acentuam o protagonismo do dirigente e daqueles que transferem faculdades de decisão para os escalões inferiores da pirâmide hierárquica (Peters, 1996, p. 19). Este último ponto levanta uma questão importante: a relação entre discricionariedade gerencial e empowerment. Cada vez mais, as organizações pú- blicas precisam transferir capacidade de decisão a pessoas situadas em escalões inferiores da hierarquia ou em sua própria base operacional. A atuação baseada em opiniões profissionais especializadas formuladas livremente é necessária especialmente quando se enfrentam problemas complexos; e, sobretudo, quando é preciso articular fórmulas de colaboração interorganizacional (Bardach, 1998, p. 117 e seguintes). Pois bem, somente o dirigente público dotado de uma margem de discricionariedade significativa assumirá os riscos que decorrem de delegar toda essa capacidade decisória. O administrador burocrático,

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pelo contrário, constrangido pelos controles formais e temeroso do erro ou da dissonância, agirá no sentido contrário, centralizando a decisão e enchendo a organização de controles internos (Longo, 2003b). Os custos desse tipo de funcionamento na gestão pública são cada vez mais altos. Para a construção desse âmbito de discricionariedade diretiva é imprescindível transformar, no que diz respeito àquelas que caracterizam as burocracias tradicionais, as relações dos dirigentes com duas diferentes instâncias de poder dentro das organizações públicas: os políticos do governo, de uma parte, e as tecnoestruturas, de outra. No que diz respeito aos primeiros, o alargamento da autonomia diretiva se produz na forma de uma delegação formalizada, institucionalizada, e não episódica ou meramente voluntária. Podemos tornar compreensível o alcance dessa delegação se a caracterizamos como uma renúncia estável à interferência política na esfera das decisões próprias da gestão. A decisão política fica reservada, preferencialmente, para a formulação de prioridades e de linhas de atuação estratégica e para a alocação dos recursos, enquanto que a gerência assume a responsabilidade de dirigir os processos mediante os quais se implementam as políticas e se produzem e se prestam os servi- ços públicos. Nem é preciso dizer que a distinção entre os dois campos é nebulosa e que a dificuldade para delimitá-los oscila, dependendo das diversas variáveis que concorrem, por sua vez, de modos diferentes nas diversas áreas da ação pública. Os projetos institucionais em que se desenvolveu especialmente a gerência pública dotaram esse novo marco de relações entre políticos e dirigentes de uma base contratual (o formato principal-agente) que, mais ou menos formalizado, tem tentado explicitar, tanto quanto pos- sível, as novas regras do jogo. Os contratos ou acordos de gestão, ou public service bargains (Hood, 2000), têm caracterizado boa parte das reformas em diferentes países. A segunda instância afetada por essa ampliação da margem de atuação do dirigente é a que se constitui das tecnoestruturas, isto é (Mintzberg, 1984, p. 56), os órgãos que assumem, dentro das organizações, as responsabilidades de normatizar, planificar e controlar a atuação das instâncias de linha ou diretamente produtivas. Incluem-se aqui os interventores, auditores, diretores de orçamento, de pessoal, controllers, gestores ou supervisores de provisio- namento, setores de organização e métodos etc. A capacidade para dirigir é inseparável da possibilidade de tomar certas decisões sobre áreas como os recursos financeiros ou humanos, o que entra em colisão com as práticas, geralmente centralizadas, das burocracias públicas. A transformação do marco relacional acontece aqui, por conseguinte, na forma de transferência aos

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gestores de faculdades anteriormente detidas por órgãos da tecnoestrutura. Estes, por sua vez, vêem mudar substancialmente seu papel nas organizações, como conseqüência das mudanças dos sistemas de controle, das quais falaremos a seguir. A abertura do espaço que torna possível a margem de discricionariedade própria da gerência exige um desenho institucional descentralizado (Pollitt, Birchall e Putman, 1998). Onde não há esse tipo de desenho, ou onde a descentralização é insuficiente, ambígua, oscilante ou simplesmente retórica, esta- rá irremediavelmente comprometido um elemento fundamental do marco de responsabilidade próprio da direção pública.

Um sistema de controle e prestação de contas Falar de um marco de responsabilidade gerencial implica a existência de mecanismos formais de responsabilização (accountability) ou, o que é o mesmo, de cobrança e prestação de contas da atuação do dirigente. Tais mecanismos podem ser vistos como o contraponto necessário para a existência de um espaço descentralizado, em que o dirigente opera com uma margem significativa de decisão, como já dissemos. Esse contraponto constitui a base do contrato ou acordo de gestão, mais ou menos formalizado, a que antes nos referíamos. Os controles próprios da direção, aqueles que se mostram coerentes com a existência do espaço de discricionariedade a que temos nos referido, são, preferentemente, os que atuam sobre o desempenho (performance) da atuação gerencial. Como descreve a teoria da organização, os sistemas de planejamento e controle do desempenho (diferentemente dos que normatizam e controlam ações ou procedimentos) se fazem presentes basicamente no princípio e no final do ciclo de gestão, isto é, nos momentos em que se definem metas e se alocam recursos, e naqueles em que se avaliam os resultados (Longo, 1999a, p. 220). Nos estágios intermediários do ciclo, os controles são hands off, que tomam a forma de um acompanhamento sem intenção de intervir - salvo as exceções, que ficam reservadas para suspeitas de desvio muito significativo dos padrões de resultados ou de procedimentos estabelecidos. Só assim os controles são compatíveis com a prestação de contas e com a exigência de responsabilidade pelos resultados. O controle do desempenho faz parte dos must da gestão pública contemporânea. Porém às vezes é mais fácil encontrá-lo nos textos do que na prática das organizações. Outras dificuldades conspiram contra sua incorporação às

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formas estáveis de atuação das administrações. Resumimos algumas das dificuldades características do controle de desempenho nestas quatro perguntas: como definir o desempenho? Quem o define e quem se responsabiliza por ele? Quem o avalia? Como ele é avaliado? (Longo, 2003b). Os especialistas têm destacado (Mendoza, 1993, p. 44 e seguintes) como sua implantação, além dos obstáculos técnicos, enfrenta as resistências próprias de uma mudança cultural transcendente, que deve ser adequadamente gerida. Essas dificuldades se acentuam quando, como se exige de forma cada vez mais freqüente da gestão pública, é necessário atuar através de fórmulas de colaboração interorganizacional. Em primeiro lugar, a implementação de políticas públicas mediante mecanismos de colaboração interorganizacionais aumenta a probabilidade de que apareçam prioridades políticas diferentes, ou pelo menos matizes diferentes em relação aos resultados desejáveis, sem que exista um critério apenas técnico para resolver o problema (Conselho Científi- co do CLAD, 2000, p. 59). Tudo isso aumenta a dificuldade para definir metas de desempenho. Em segundo lugar, e principalmente, a responsabilização pelo desempenho enfrenta uma especial dificuldade para identificar quem é responsável por um resultado, quando falamos dos que no Reino Unido se chamaram wicked problems, que são precisamente aqueles problemas que cruzam transversalmente as fronteiras dos departamentos e das organizações e resistem a serem resolvidos através das soluções disponíveis no repertório de atuação de uma única organização (Clarke e Stewart, 1997). Em definitivo, nos espaços de colaboração se coloca o problema crucial de como responsabilizar por resultados quando nenhum ministério, departamento, comitê ou agência dispõe do espaço de controle necessário para influir suficientemente sobre aquele (Perri 6 e outros, 2002, p. 176). A nosso ver, o que esses cenários evidenciam é, sobretudo, que a responsabilização dos dirigentes públicos pelo desempenho deve se afastar dos pa- drões neo-tayloristas, que buscam sempre a simplicidade da comparação de uma meta ou padrão com um indicador de resultado, de preferência quantitativo. A direção pública se exerce freqüentemente em situações que exigem um manejo melhor da complexidade. A medição e avaliação dos resultados, por si mesmas, não são a solução para todos os problemas de responsabilização pelo desempenho na gestão pública (Bardach, 1998, p. 148). Pelo contrário, a medição das realizações deve ser pensada não tanto como uma finalidade em si mesma, mas como um instrumento muito importante, capaz de ajudar a manter um diálogo continuado sobre o desempenho (Diiulio, 1994) entre o órgão de controle e a organização responsabilizada. Freqüentemente, para ser frutí- fero, esse diálogo deverá combinar informação sobre o resultado e apreciação

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do desempenho da organização, incorporando elementos de valorização dos comportamentos, ponderação das dificuldades, análise da "multifatoralidade" e outros dados que ajudem a enriquecer a compreensão do contexto em que se deu o desempenho. A eficácia de um sistema de controle do desempenho da prática diretiva, como o que aqui se indica, obriga o desenvolvimento, nas tecnoestruturas das organizações, de novas capacidades de controle. Deixar de centrar os controles na regularidade dos procedimentos e passar a avaliar o desempenho, e fazê-lo de forma que supere os padrões hierárquico-burocráticos, importa, nas organizações, em processos de transformação e aprendizagem que não costumam se mostrar fáceis. Na responsabilização pelo desempenho, o ní- vel de percepção dos órgãos de controle é uma variável crucial para o êxito (Longo, 2003b). A existência de tecnoestruturas de novos tipos, tecnicamente qualificadas e adaptadas à nova filosofia de controles e que os exerçam com plena eficácia, faz parte do panorama institucional em que a nova gerência pública frutifica. Ao contrário, a ausência ou a debilidade do controle de desempenho prejudica seriamente o espaço institucional que favorece a existência e o enraizamento da direção pública, tal como, a nosso ver, ela deve ser entendida e defendida. Quando esse déficit de responsabilização se dá em áreas descentralizadas, leva à formação de feudos tecnocráticos e evolui para a fragmentação patológica dos sistemas públicos, que tendem a ficar privados de elementos de coesão global imprescindíveis. Uma parte não pequena dos processos de criação de órgãos e empresas públicas, nas administrações públicas de muitos países do mundo padecem, provavelmente, dessas deficiências. Nessas situa- ções, as regras e incentivos que estimulam um exercício eficaz e responsável da gerência tendem a brilhar por sua ausência. Para o dirigente público, esse é um desafio fundamental. Por um lado, para conseguir uma gestão eficaz. Como indica Behn (2001, p. 121), os gestores públicos podem exercer uma influência sobre a natureza e os procedimentos da responsabilização pelo desempenho, assumindo a iniciativa de projetar e propor sistemas efetivos e adaptados à área específica de gestão em que devem ser aplicados. Isso exige que se convertam em estimuladores da exigência de prestação de contas, em vez de tentar evitá-la. Por outro lado, assumir o desafio da responsabilização é importante para a consolidação institucional de direção pública. "A responsabilização é a fonte de legitimação da gestão pública [...]. O poder sem legitimidade é vulnerável e inseguro. A responsa- bilização pública institucionaliza o direito de gerir dos dirigentes públicos" (Metcalfe, 1998, p.18).

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Um regime de prêmios e sanções O concurso dos dois elementos que acabamos de mencionar e descrever (discricionariedade e responsabilização) configura por si mesmo um marco que incentiva o exercício de uma função diretiva responsável. No entanto, o repertó- rio de incentivos ficaria incompleto se não se acrescentarem os mecanismos de reação que, sendo coerentes com o controle dos resultados, vão além da sua mera apreciação. Concretamente, nos parece imprescindível a existência de um regime de prêmios e sanções associados à avaliação do desempenho diretivo. Sem ele, qualquer sistema de controle certamente ficaria privado de eficácia a longo prazo. Fica claro que falamos de reações positivas e negativas. Como destacou Behn (2001, p. 211), se continuamos usando, como acontece com a responsabilização tradicional pela regularidade, os castigos pelas falhas como a única conseqüência da responsabilização, estaremos transferindo implicitamente aos gestores a mensagem de que dediquem sua atenção e seus esforços a não cometer erros. A responsabilização pelo desempenho se coaduna com uma área de gestores públicos empreendedores, comprometidos com a melhoria de seus resultados. Isso exige que se estimule mais a inovação do que o medo de errar. Conseguir um equilíbrio diferente entre prêmios e sanções é inerente a esse novo enfoque. Se bem que, em matéria de controle de desempenho, as especificidades da gestão pública introduziriam notáveis modulações e matizes em relação à prática no setor privado (a própria noção de resultados, sem falar na de desempenho, seria suscetível a isso), parece-nos que em matéria de prêmios e sanções a proximidade entre ambos os mundos pode ser maior, ao menos no que diz respeito ao conteúdo de uns e outras. De fato, assim como ocorre no mundo da empresa, os principais estímulos de sinal positivo se relacionam com as po- líticas e práticas de carreira e de compensação, sem excluir outros, certamente. Quanto aos estímulos de sinal contrário, a vinculação da permanência no cargo a um desempenho positivo, ou ao menos aceitável, seria o mais importante, sem dúvida. As diferenças mais significativas, nesse campo, entre as áreas pública e privada deveriam ser buscadas nos mecanismos de administração do sistema de incentivos. Nesse ponto, a necessidade de preservar o caráter profissional da direção pública num universo organizacional dirigido pela política obriga a introduzir alguns mecanismos de garantia mais consistentes que no mundo empresarial, destinados a evitar que o manejo da gerência pública descambe em práticas arbitrárias ou clientelistas, ou simplesmente que as lealdades políticas ou pessoais se imponham sobre as considerações de competência profissional e o desempenho (Longo, 1999b).

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O que se disse não significa que tais garantias devam dar lugar a um universo comum de normas que integre a direção pública profissional na função pública ordinária. Pelo contrário, a implementação de um regime de incentivos capaz de estimular adequadamente o aparecimento e a atração de voca- ções diretivas e o próprio exercício da direção pública exige pautas específicas de flexibilidade, semelhantes às que existem nas empresas para a configuração das condições de trabalho de seus dirigentes. Não se pode normatizar a fun- ção diretiva com a rigidez que encontramos normalmente nos regulamentos gerais do emprego público. A vinculação clara da continuidade no cargo, a carreira e a retribuição conforme os resultados, fariam parte de regras do jogo capazes de tornar possível esse marco, rigoroso porém mais flexível, de prê- mios e sanções. Essa convicção parece ter aberto passagem entre os reformadores que, como antes mencionamos, estimularam mudanças nesse campo, no âmbito das democracias avançadas. A criação de estatutos específicos para o pessoal diretivo, que destacamos como orientação freqüente, atende a essa necessidade de combinar os mecanismos de garantia do profissionalismo gerencial com a possibilidade de aplicar regras de gestão de recursos humanos adaptadas aos postos de direção.

Um conjunto de valores de referência O quarto e último elemento configurador do marco de responsabilidade diretiva que estamos tentando descrever aponta para a direção menos tangí- vel deste. Referimo-nos ao ethos, o conjunto de valores que rege o exercício da função diretiva pública, capazes de dotá-la de uma identidade axiológica própria, diferente da que caracterizaria os demais atores presentes nos sistemas políticoadministrativos. Dessa identidade derivariam orientações, pautas de ação e limites ou restrições, configurando um padrão de conduta ou conjunto de percepções acerca do que é apropriado e do que não é, no desempenho da gerência pública. A nosso ver, o ethos específico da direção pública tem como eixo os valores da racionalidade econômica. Entendemos essa racionalidade, utilizando para isso o léxico popularizado por Moore (1995) antes mencionado, como criação do máximo valor público possível, mediante a utilização eficiente dos recursos alocados. O dirigente opera no contexto de um mandato implícito de caráter otimizador do conjunto de meios postos à sua disposição. Falar de racionalidade econômica, portanto, não deve ser confundido com orientações

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economicistas, centradas na mera redução de custos, ou com a aplicação de critérios de responsabilidade que ignorem, na ação pública, as dimensões menos suscetíveis de medidas quantitativas ou as externalidades positivas concorrentes. Significa, pelo contrário, um propósito maximizador do impacto permanentemente consciente - de utilizar recursos escassos, avaliando e tornando transparente, de maneira sustentável, os custos de cada intervenção e de cada serviço, incluídos os de oportunidade; e por isso se faz responsável pelo funcionamento racional do sistema, na parte que tenha ficado submetida à sua autoridade formal. O value for money popularizado pelos reformadores britânicos expressava de forma eloqüente esse ethos gerencial. Embora a racionalidade econômica não seja, certamente, patrimônio exclusivo da gerência e incorpore valores que podem ser compartilhados com um alcance mais geral, nenhum dos dois outros grandes atores institucionais os políticos e os profissionais a serviço da administração - a incorporam como eixo constitutivo de seu ethos específico. Digamos, sem intuito de aprofundar isso agora, que os valores dominantes se situariam, no primeiro caso, em torno da noção de representatividade e, no segundo, incorporariam os modelos deontológicos próprios de cada profissão públi- ca. Os managers são os atores que trazem para os sistemas político-administrativos essa orientação valorativa específica; e por isso a incorporação da eficiência aos modos de pensar e fazer as coisas nas administrações é inseparável do desenvolvimento da direção pública, da qual é efeito e causa, ao mesmo tempo. O fato de que isso seja assim, precisamente, é que justifica a atribuição aos dirigentes do "direito de gerir". É o fato de protagonizar com exclusividade essa orientação dominante de base, entre os atores institucionais dos sistemas públicos, que fundamenta a incorporação, pelo desenho institucional, de um espaço gerencial razoavelmente protegido da intromissão política e da interferência burocrática. E, por sua vez, somente a manutenção da dita identidade axiológica, e sua tradução em resultados de gestão coerentes, legitima a manutenção de tal margem de discricionariedade. Essas considerações viriam a sustentar a argumentação de Richards (1994) que antes mencionamos, a respeito da irrupção da direção pública, vinculando-a à crise fiscal do estado do bem-estar e à necessidade de estimular melhorias de eficiência. Em qualquer caso, parece indubitável que as si- tuações de dificuldade financeira têm favorecido em certos casos as reformas administrativas de signo gerencial, sem que isso signifique atribuir a umas e outras uma relação de causalidade que ficaria desmentida pela análise de outras experiências.

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A conjugação dos quatro elementos que desenvolvemos nessa parte configura o marco de responsabilidade próprio da direção pública profissional. Pois bem, será a gerência pública uma profissão? A resposta depende de qual seja o conceito de profissão que se adote. Alguns estudos têm demonstrado reservas em lhe atribuir tal caráter, aduzindo: a) a ausência de um critério atualizado de racionalidade técnica que possa ser invocado pelos dirigentes e possa ser atribuído a um processo específico de educação formal; b) uma responsabilização bem mais hierárquica do que baseada em padrões profissionais, e c) um grau de complexidade das decisões operativas insuficiente para defender a autonomia da opinião profissional especializada, frente à intromissão hierárquica (Matheson, 1998). Em todo o caso, o importante não é se a gerência pública se encaixa, em maior ou menor medida, em um determinado conceito de profissão. O próprio trabalho citado, depois de concluir que a alta direção pública não poderá alcançar nunca uma forma de organização profissional tão forte quanto a advocacia ou a medicina, acrescenta que ela adquirirá uma dimensão mais profissional quando possuir um maior grau de estabilidade no emprego, de definição funcional e de organização horizontal. Em definitivo, isso é o mais importante: o fato de que os sistemas públicos contemporâneos precisam, por razões que já foram expostas, definir e organizar um espaço diretivo profissional, diferente dos que correspondem à política e às outras profissões públicas, e subordiná-lo a pessoas dotadas do elenco de competências necessárias e imbuídas do ethos gerencial que indicamos.

A CONFIGURAÇÃO DO ESPAÇO DIRETIVO: POSTOS POLÍTICOS E PROFISSIONAIS NA DIREÇÃO PÚBLICA Chegados a este ponto, uma questão - nada fácil, por certo - pede passagem abertamente: como delimitar, nas instituições, os postos e as funções de natureza diretiva e com que critérios daqueles cuja legitimidade de exercício é de caráter político. Dizendo de outro modo: que critérios situam uma responsabilidade ou cargo público no que chamamos de espaço diretivo e exigem portanto que ele seja tratado com critérios de responsabilidade gerencial, e não com critérios próprios da política. A questão obriga a abordar a diferen- ça, especialmente elusiva e resistente à aproximação doutrinal, entre política e administração (Ammons e Newell, 1989, p. 41), cujas fronteiras se perfilam, nos termos de alguns estudos recentes (Svara, 1999), com contornos cada vez menos nítidos. Não é nossa pretensão, nem de longe, deixar aqui resolvida a

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questão, nem tampouco apresentar receitas ou listas de aplicação direta. Nós nos limitaremos a explorar possíveis critérios de análise, tentando um esclarecimento mais metodológico que propriamente conceitual.

Uma difícil delimitação Alguns enfoques se revelam de imediato claramente insatisfatórios. As- sim acontece com as tentativas de explorar a delimitação utilizando o crité- rio dos papéis de direção desempenhados por uns e outros. Entre nós, Lo- sada (1995, p. 407 e seguintes) dedicou parte de um fundamentado trabalho a explorar, aplicando o conhecido modelo de papéis diretivos de Mintzberg, às diferenças entre dirigentes privados e públicos, sem distinguir, para estes últimos, os espaços político e profissional de direção. Ele afirma: "[...] tanto a evidência empírica como a opinião dos especialistas nos levam a concluir que, em termos de pautas de trabalho e de papéis ou funções diretivas genéricas (a essência do trabalho diretivo), não se apresentam diferenças substanciais entre o dirigente público e o privado, mas sim uma identidade no essencial". Com mais razão, portanto, dada a sistemática do trabalho que comentamos, seria necessário acentuar a falta de diferenças significativas que a aplicação desse enfoque oferece no momento de esclarecer a delimitação entre o espaço político e o gerencial ou profissional no âmbito da direção pública. Dizendo de outro modo, não existe uma listagem genérica, ou conjunto de papéis diretivos pró- prios da gerência pública, claramente diferençável do que caracteriza o exer- cício da função política de dirigir. Numa investigação mais recente, o mesmo autor (Losada, 1999) chega a conclusões que se limitam a enfatizar o peso de certos papéis diretivos em um ou outro campo, sem que disso se possa tirar um critério delimitador substantivo. Mais adiante aludiremos ao critério do papel desempenhado como parte da aproximação contingente que propomos para enfrentar a questão. Tampouco em torno da noção de liderança - adotando a conhecida distinção (Zaleznik, 1977) leadership versus management, utilizada, entre outros, por Elcock (1994, p. 317) - parece que poderemos concluir com êxito nosso empenho delimitador. A liderança não é exclusiva dos políticos, tanto se a con- siderarmos como uma competência ou conjunto de qualidades diferenciadoras de que certas pessoas são dotadas (McClelland, 1979; Spencer e Spencer, 1993), quanto se seguindo a sugestiva aproximação normativa de Heifetz (1997) - a virmos como uma atividade portadora de determinados valores e chamada a enfrentar certas situações e problemas. Os analistas da direção pública (Am-

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mons e Newell, 1989; Moore, 1995) têm demonstrado como o exercício da liderança é da mesma natureza do desempenho correto da tarefa diretiva, e são abundantes os estudos em que o referido exercício se mostra como a variável crucial para o êxito ou o fracasso da prática diretiva em situações concretas. Sem dúvida, tais requisitos operam de maneira diferente em diferentes contextos, como demonstra a tipologia de perfis diretivos de Strand, anteriormente mencionada. É relativamente crescente a tentativa de situar a delimitação na natureza da função desempenhada por uns e outros. Segundo esses enfoques, pertenceriam à política a área de definição da estratégia, as prioridades e os objetivos das instituições, e seria função do dirigente a gestão dos recursos, processos e atividades que visam a sua atuação. A distinção, assim formulada, nos parece discutível. Na realidade, omite uma parte daquilo que, com freqüência, ocupa na prática os dirigentes públicos, ou seja, produzir idéias próprias sobre o que se deveria fazer e tentar que se faça, e denota, ao mesmo tempo, uma visão um tanto estreita do processo de elaboração das estraté- gias. Se analisássemos quantas políticas públicas postas em prática em qualquer instituição de certo tamanho se devem a iniciativas nascidas "da políti- ca" e transferidas para a organização de cima para baixo, através de circuitos que respondem à citada hierarquização (congressos dos partidos; programas eleitorais; programas e decisões de governo; atos da administração), e quantas, pelo contrário, se devem a iniciativas surgidas na própria instituição, que "sobem" buscando apoio, autorização, recursos, para que possam ser executadas, provavelmente concluiríamos que há pelo menos tantas das segundas quanto das primeiras. A distinção entre os que elaboram estratégias e os que as executam revela uma visão empobrecida do trabalho diretivo e, em conseqüência, dos perfis necessários para desenvolvê-lo. Parece-nos mais conseqüente e realista o enfoque de Mark Moore (1995), que considera os dirigentes (como vimos anteriormente) , sem distinguir entre políticos e profissionais, como "criadores de valor público", o que obriga a considerar tanto a estratégia quanto a gestão do ambiente autorizante como partes essenciais da tarefa de dirigir. Outra coisa é quando o projeto institucional propõe, como também indicamos anteriormente, a delimitação de marcos de responsabilidade política e gerencial nos núcleos de direção das organizações e sistemas multiorganizacionais públicos. Entretanto, mesmo quando os ditos marcos são reconhecidos na realidade, fica por responder a pergunta acerca de que cargos e com que critérios é preciso situar de um e de outro lado da relação principal-agente que caracteriza tais desenhos.

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Um enfoque contingente Então, onde começam e onde terminam, nas organizações públicas, as responsabilidades políticas e gerenciais? Quando, por estarmos no interior do espaço diretivo, deve a política autolimitar-se e prescindir de suas tendên- cias expansivas, de caráter usurpador ou colonizador? Em que tipo de situa- ções ou postos devem prevalecer critérios profissionais na busca e captura dos perfis de competências necessários? Talvez o problema esteja em buscar uma resposta normativa para essa série de perguntas, tentando fundamen- tá-las em uma delimitação conceitual válida genericamente para toda classe de postos e circunstâncias (qual seria a singularidade essencial do "dirigente" em contraste com o "político"). Provavelmente não existe tal resposta. Política e gerência pública são esferas chamadas a coexistir na direção das organizações públicas, que parece configurar-se para tanto como um todo, no qual, embora seja claro que a segunda está subordinada à primeira, fica particularmente difícil delimitar seus contornos e precisar em conseqüência o alcance da dita subordinação e os mecanismos através dos quais se dá a relação entre ambas. Em conseqüência, talvez fosse mais útil aplicar à nossa exploração um enfoque contingente, pensando que os espaços políticos e diretivos se articulam mais ou menos harmoniosamente em uma dada situação, em função de que o desenho dos postos responda de maneira mais ou menos adequada a uma série de circunstâncias concorrentes, que operariam como fatores de contingência. A partir de um ponto de vista descritivo, esse enfoque nos indicaria as variáveis que, na organização ou em seu cenário, favorecem a aparição de postos de um tipo ou de outro. E a partir de um ponto de vista prescritivo ou normativo, ele nos informaria acerca da "desejabilidade" de uma configuração diretiva (política) ou outra (profissional) para a direção de organizações concretas, ou departamentos ou áreas das mesmas. Essa orientação nos levaria também a sustentar que as respostas dadas à questão, em um determinado contexto institucional, poderiam não ser as adequadas para um contexto diferente, em que tais fatores operassem de maneira distinta. Sendo assim (e o que aventamos não passa de uma hipótese que acreditamos seja digna de ser explorada), a reflexão deveria levar à busca desses fatores, à identificação das variáveis que estimulam e aconselham ao mesmo tempo a concepção de um cargo como político ou diretivo, oferecendo então chaves para uma configuração institucional harmônica daquilo que estamos chaman- do de espaço diretivo. Com tal caráter de exploração inicial, apresentamos, na

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Figura 11. O espaço diretivo profissional no âmbito público; variáveis de contingência

Direção profissional

Direção política

Matéria

Politicamente neutra

Politicamente diferenciadora

Papel

Despolitizado

Politizado

Produto

Estável

Instável

Padronizável

Não padronizável

Sofisticado

Simples

Sistema de gestão

figura 11, quatro variáveis que, a nosso ver, poderiam operar como fatores de contingência da dita configuração. a) A matéria: entendemos por tal o conteúdo ou universo temático em que se desdobra a função atribuída ao cargo. A dimensão relevante nessa variável é sua politização, isto é, o grau de proximidade do conteúdo temático em torno do qual gravita a função de direção, assim como das decisões que se devem adotar no exercício da mesma, dos elementos nucleares de diferenciação entre forças ou empreendimentos políticos. Em outras palavras, falaríamos de uma matéria politicamente neutra, quando se depreendesse de seu conteúdo um baixo grau de exigibilidade de lealdades específicas, na direção de um projeto ou de um fato político claramente diferenciado. Pelo contrário, a ma- téria seria politicamente diferenciadora quando a dita exigibilidade fosse de alto grau. Mais do que matérias genericamente qualificáveis como de um tipo ou de outro, existirão contextos, histórias e circunstâncias em que a dimen- são de politização concorrerá em grau diferente. b) O papel: o segundo fator de contingência se relaciona com as características do papel que o titular do cargo se vê obrigado a desempenhar. Também aqui, a politização é a dimensão que deve ser considerada. Entenderemos por politização do papel o grau de sua proximidade com as relações e tran- sações características do mercado político (solicitações de tarefas, atividades predominantes, estilo de comportamento) exigido pela função de direção que o cargo leva consigo. Esse fator se manifestará freqüentemente de modo ostensivo na magnitude ordinária do componente externo (parlamentar-in-

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terpartidário-cívico-midiático) exigido pelo desempenho do dito papel. O papel será despolitizado quando o grau daquela proximidade for baixo, e politizado no caso contrário. c) O produto: o que o cargo produz, levando em conta sua missão ou razão de ser, é outro fator relevante de contingência para os objetivos de caracterização que buscamos. Entendemos por produto (output) a área específica de criação de valor público no qual o posto exterioriza resultados determinados. São duas as dimensões que devem ser levadas em conta do ponto de vista do produto. A primeira é a sua estabilidade. Identificamos como tal o grau de consolidação e persistência no tempo que cabe atribuir tanto ao output produzido pela organização - ou pela área que dirige - como à sua própria configu- ração estrutural. Em todas as organizações e sistemas multiorganizacionais do setor público há funções e atividades fortemente estáveis e resistentes aos ciclos políticos e, outras, cuja duração tende a coincidir com estes - ou pelo menos se vêem diretamente influenciadas por eles. Falaremos de um produ- to estável, no primeiro caso, e instável, no segundo. A segunda dimensão é a suscetibilidade de padronização do produto. A previsibilidade do output, por uma parte, e a existência de um instrumental disponível de medição dos resultados, por outra parte, facilitam a padronização e a normatização do resultado. Dentro dessas hipóteses, abre-se a possibilidade de estabelecer marcos de responsabilidade diferenciados para a gerência pública profissional, configurados de acordo com o modelo principal-agente e baseados na existência de sistemas de planejamento e controle de resultados, tal como apontamos na parte anterior deste capítulo. Nesses casos, portanto, o produto será padronizável. Às vezes, pelo contrário, o produto é dificilmente previsível e mensurável, como acontece especialmente quando o ambiente do posto é fluido e dinâmico. Em tais casos, essa dimen- são concorrerá em grau baixo. d) O sistema de gestão: essa última variável de contingência indica as características das políticas, práticas e procedimentos de gestão requeridos para que o titular do cargo alcance os objetivos derivados da missão, responsabilidades e funções próprias do dito cargo. Aqui, a dimensão é a sofisticação inerente ao dito sistema de gestão. Mais concretamente, falaremos de um sistema de gestão sofisticado quando houver um alto grau de "empresarialidade", plas- mado na necessidade de um management operativo significativamente desenvolvido, como requisito para desempenhar com êxito a função de direção de que se trate. Normalmente, embora nem sempre, essa necessidade poderá ser associada à de enfrentar problemas significativos - quantitativos, qualita-

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tivos ou de ambos os tipos - no que respeita à gestão de recursos. O sistema de gestão será simples quando tal dimensão concorrer em um grau baixo. Acreditamos que do próprio enunciado dessas variáveis se deduz sua possível incidência sobre a delimitação que buscamos. Assim, quanto maior for o grau de politização da matéria e do papel desempenhado, quanto menos estável e suscetível de padronização for o produto e mais simples o sistema de gestão associado ao cargo, mais consistente será a tendência e a razoabilidade para definir um posto de direção como político. Pelo contrário, o arquétipo de um cargo próprio de um dirigente público profissional seria aquele que apre- sentasse exigências derivadas de um sistema de gestão sofisticado e um produto preferencialmente estável e padronizado, assim como um baixo grau de politização da matéria e do papel. Parece óbvio que a aplicação desses critérios à análise de situações concretas daria lugar a identificações relativamente claras e a muitas outras de perfis consideravelmente menos nítidos. Por outro lado, nenhuma das variá- veis de contingência que propusemos, isoladamente considerada, ofereceria base suficiente para a análise. Pensemos, por exemplo, na direção do projeto de implantação de uma grande infra-estrutura física governamental de grande transcendência política. A mera instabilidade e a temporalidade do output, assim como a estrutura organizacional criada para isso, não seriam suficientes para configurar o posto como político, quando não acompanhadas de outras circunstâncias que assim o aconselhassem. Nesse caso, as características de sofisticação do sistema de gestão, que derivam da "empresarialidade" da tarefa, com suas conseqüentes exigências de preparação gerencial, e talvez tam- bém da possibilidade de padronização do produto, poderiam se manifestar num grau que tornaria aconselhável definir a função como própria para uma direção profissional. Nossa proposta acentua o enfoque metodológico, e não tanto nas quatro variáveis de contingência e suas dimensões, que foram expostas com uma pretensão fundamentalmente exploratória. Em nossa opinião, a utilização desse método de análise para a configuração do espaço diretivo profissional no setor público resultaria, no caso das administrações públicas espanholas, numa ampliação significativa do mesmo, reduzindo, em alguns casos, de forma impactante, a esfera dos que hoje são considerados, de iure ou de facto, como cargos políticos. Naturalmente, seria necessário dar aqui por reproduzidas as considerações que fazíamos na parte anterior deste capítulo acerca dos cenários do desenho institucional que favoreceriam essa institucionalização da gerência pública.

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ÁREAS DE INTERVENÇÃO PARA A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA DIREÇÃO PÚBLICA Que reformas ou, simplesmente, que linhas de intervenção sobre a realidade seriam necessárias para alcançar um grau de desenvolvimento da direção pública que permitisse falar de sua "institucionalização", isto é, de uma incorporação ao sistema público do marco de responsabilidade que acabamos de descrever, assim como de um estágio de consolidação que a dote de uma razoável estabilidade? Tentaremos agora dar respostas a essas perguntas, passando em revista as diferentes áreas em que, a nosso ver, seria necessário intervir.

A estrutura organizacional A estrutura, ou conjunto das formas que a organização adota para dividir e coordenar o trabalho (Mintzberg, 1984), é uma das primeiras áreas afetadas. São duas as principais variáveis do desenho estrutural em que um propósito institucionalizador da direção pública exige reformas significativas. a) A primeira se relaciona com a localização do poder de decisão e do jogo centralização/descentralização. O habitat estrutural que favorece o enraizamento e o desenvolvimento da gerência pública exige, como vimos antes, desenhos descentralizados, se os comparamos com os padrões estruturais próprios das burocracias públicas tradicionais. Falamos de uma descentralização vertical limitada, em que uma parte do poder de decisão flui e se desloca a partir do vértice estratégico (direção política) e da tecnoestrutura, e fortalece a capacidade decisória da parte superior da linha média (dirigentes de linha). Como vimos antes, a configuração de um espaço de discricionariedade diretiva exige tanto a delegação estável de poder decisório quanto a transferência de faculdades de gestão sobre os recursos. b) A segunda aponta para a construção de sistemas de planejamento e controle baseados em resultados, capazes de fundamentar um controle adequado do desempenho diretivo, o que implica igualmente uma mudança significativa, a que já fizemos referência, da tipologia de controles e de sua administração. A intervenção na estrutura é condição não suficiente, mas necessária, para a institucionalização da direção pública. O novo marco de responsabilidade se apóia em um desenho estrutural que as burocracias públicas, tanto as de lógica espontânea (áreas tradicionais) como as de lógica profissional (serviços para as pessoas) não assumem como próprio. Quando os dirigentes públicos, como é

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muito freqüente, se vêem obrigados a desempenhar sua tarefa nesses marcos estruturais, o normal é que se produzam todos os tipos de "ruídos" organizacionais, consumidores de ingentes energias e limitadores tanto do resultado da gestão quanto da consolidação a longo prazo da gerência pública.

As regras formais da gestão de recursos humanos O marco jurídico regulador das políticas e práticas de gestão dos recursos humanos é, sem dúvida, outra das áreas de intervenção necessárias. Como se deduz das considerações anteriores, essa intervenção deveria ter duas finalidades principais. a) Dispor de um sistema formal de gestão do pessoal que exerça funções diretivas e que assuma o profissionalismo como princípio orientador, o que implica a existência de garantias jurídicas capazes de proteger da politização e da arbitrariedade o exercício da gerência pública. b) Incorporar regulamentações que atinjam o objetivo anterior mediante mecanismos adequados à gestão de pessoal diretivo; o que implica regulamentações específicas em matéria de recrutamento, nomeação, carreira, remuneração e demissão mais flexíveis que as da função pública comum. A intervenção nesse campo deverá enfrentar, por um lado, a tendência freqüente de as nomeações de caráter político ocuparem uma faixa excessivamente ampla das funções de direção - desvio que, em outra ocasião (Longo, 1999b, p. 34 e seguintes) chamamos de "colonização" do espaço diretivo - e, por outro lado, a pretensão de burocratizar a direção pública impondo um pa- drão homogeneizador de regulamentações que a aproxime da função pública tradicional, concebendo-a como um escalão superior do quadro funcional. Como vimos antes, uma das formas mediante a qual se pretende alcan- çar essas finalidades, em diversos países, tem sido a elaboração e aprovação de estatutos específicos para o pessoal que exerce funções diretivas, o que não significa que não possam existir outras linhas de reforma capazes de produzir resultados semelhantes. O importante será conseguir que as regras formais que enquadram a gestão das pessoas que exercem funções diretivas facilitem, com a flexibilidade e as adaptações necessárias, a identificação de competên- cias diretivas, sua localização nos postos mais adequados, seu estímulo e mo- tivação permanentes e sua mobilidade e substituição em caso de necessidade; em suma, o conjunto de políticas e práticas de pessoal exigidas por uma gestão moderna e eficaz dos recursos diretivos.

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Em todo caso, o desenvolvimento da função diretiva não precisa esperar pelas reformas jurídicas. Em primeiro lugar, porque as necessidades das organizações públicas precedem estas últimas. Em segundo lugar, porque as melhores reformas legais são, freqüentemente, aquelas que consolidam e institucionalizam mudanças efetivamente ocorridas, mais do que as que definem a priori o conteúdo das mesmas. Por último, porque o principal agente impulsionador do desenvolvimento da função diretiva pública não está fadado a ser o legislador, e sim o governo. As novas regras somente servem realmente para mudar as coisas quando acompanham claras estratégias governamentais de mudança.

As competências gerenciais O que foi exposto de pouco serviria, na prática, sem a existência de dirigentes capacitados para desempenhar o papel que lhe reservamos. A institucionalização da direção pública requer - diríamos no léxico atual da gestão de recursos humanos - dirigentes dotados das exatas competências. Temos aqui em mente tudo o que foi dito no capítulo 1 sobre a gestão por competências e sobre a presença desse enfoque de gestão de recursos humanos nas reformas do emprego público, descritas no capítulo anterior. Em outro lugar (Longo, 2002), tentamos nos aprofundar na aplicabilidade da noção de competências no desenvolvimento de dirigentes públicos. Aqui, nos limitaremos a recordar que essa noção transcende amplamente a de conhecimentos técnicos. A qualificação diretiva depende de uma série de atributos entre os quais se devem incluir as motivações, os traços de caráter, os conceitos de si mesmo, atitudes ou valores, destrezas e capacidades cognitivas e de conduta. A combinação dessas qualidades em perfis de competências diretivas capazes de prefigurar um desempenho de êxito leva a processos de definição que possuem uma forte carga situacional. Por isso, a análise do contexto é uma parte muito importante deles. A definição de perfis de competência adaptados à realidade é um primeiro passo imprescindível para empreender práticas de gestão destinadas a fortalecer a capacidade diretiva das organizações públicas. A obtenção de uma massa crítica de dirigentes competentes exigirá, a partir de agora, a adoção de vigorosos programas de desenvolvimento diretivo, combinando para isso diferentes tipos de políticas de recursos humanos: do recrutamento à remuneração, à carreira, à avaliação ou à formação. Sem dúvida, tudo isso será mais ou menos facilitado ou dificultado pelos êxitos alcançados nas reformas a que se referem as duas partes anteriores.

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A formação de dirigentes públicos conheceu, em todo o mundo, uma enorme expansão nas últimas décadas. A presença nas organizações públicas de um número crescente de dirigentes conscientes de seu papel e dotados da competência para exercê-lo constitui, por si mesma, um fator dinamizador das mudanças a que nos estamos referindo. Sua natural propensão para exigir um espaço próprio e a incorporação a suas organizações de valores e modelos mentais diferentes, que contrastam com a tradição burocrática, são elementos que possuem um indiscutível potencial transformador. O investimento em capacitação tem sido, em muitos casos à nossa volta, um começo de mudanças importantes nas estruturas e nas maneiras de agir das organizações públicas. Seria um erro pensar que a formação - por sua natureza "branda", por assim dizer, geralmente mais exeqüível e mais fácil de administrar do que, por exemplo, as reformas estruturais e legais - seja por si mesma a solução para institucionalizar a direção pública. Quando a formação adquire esse caráter totêmico, ela pode, de uma parte, obscurecer o panorama e produzir uma imagem parcial e por isso enganosa do panorama de reformas necessárias; e, de outra parte, pode frustrar muitas pessoas: aquelas que, depois de serem capa- citadas como managers e depois de tentarem sem êxito encontrar o espaço e o apoio para se comportarem como tal, acabam por descobrir que por trás do investimento em formação não havia um propósito deliberado de reformar a administração em profundidade e de consolidar a gerência pública. Nem é preciso dizer que esses desenlaces "queimam" as reformas e produzem expe- riências organizacionais de sinal contrário às que estamos propondo.

A cultura política e as culturas organizacionais Sem dúvida, a institucionalização da direção pública nos sistemas públi- cos tem importantes conotações de mudança cultural. A cultura ainda dominante naqueles sistemas - entendidos como o conjunto de regras informais, os modelos mentais, a percepção do que é apropriado em cada caso e as pautas de conduta resultantes - está longe de haver interiorizado o management, a ge- rência pública. Esta se configura melhor como uma nova ordem cultural, quase uma "contracultura", em relação à tradição burocrática, ainda hegemônica na maior parte do complexo organizacional público. Essa carga contracultural transforma a figura do manager em algo emergente, pouco consolidado, dotado de contornos ambíguos e, com certa freqüência, algo que encontra resistên- cia de alguns atores institucionais, que vêem seu aparecimento com temor ou preocupação.

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A nosso ver, a mudança cultural necessária para o enraizamento e o desenvolvimento da direção pública deve se dar principalmente em duas frentes, de escalas diferentes: a da cultura política global da sociedade e a da cultura interna das diferentes organizações públicas. A primeira dessas frentes implica uma atualização de nossa cultura polí- tica, em particular no que respeita às relações entre política e administração. A superação do que em outro lugar (Longo, 1999b, p. 36) chamamos de "metafísica da confiança", legitimadora de visões colonizadoras da gerência pública pelas classes políticas, resulta imprescindível. Na base dessa nova cultura de autolimitação da política há, por uma parte, uma nova maneira de conceber a forma de dirigir as instituições e, de outra parte, a convicção de que a existência de uma administração profissional, da qual a direção pública é uma parte inseparável, constitui um sinal de identidade das democracias avançadas. Já são muitas as evidências de que esses modelos autolimitadores, respeitosos com o espaço próprio da gerência pública, não "despolitizam" as administrações, mas, pelo contrário, provocam normalmente um maior controle das organizações públicas pela política. A segunda frente aponta para o repertório de premissas tácitas compartilhadas, que configurariam (Schein, 1999) o substrato cultural profundo das organizações públicas. O que encontramos aqui, na maioria dos casos, são ambientes culturais que representam, simbolizam e legitimam diferentes modalidades de coexistência e interação entre os dois atores da tradição weberiana: políticos e funcionários, ou, o que é o mesmo, diversas manifestações concretas do paradigma burocrático de administração pública, do qual, como vimos, a figura e o papel do manager público ficam distantes. A direção pública profissional necessariamente assentará sua consolidação em uma superação desses elementos culturais, o que supõem falar de processos necessariamente amplos e graduais, que estimularão e serão ao mesmo tempo estimulados pelos avan- ços nas outras áreas de intervenção que mencionamos. A institucionalização da gerência pública profissional exigirá que se avan- ce no desenvolvimento de uma identidade coletiva reconhecível. Para isso, pa- recenos necessária a existência de uma massa crítica suficiente de pessoas que reconheçam a si mesmas como dirigentes públicos, construindo essa percep- ção sobre um modelo genérico de função diretiva comum e de acordo com os traços básicos que descrevemos, e sobre um conjunto de competências profissionais diferenciadas, coerentes. A criação e o desenvolvimento de vínculos de diversos tipos, a freqüência dos intercâmbios, a participação conjunta em programas de capacitação gerencial, a integração em redes de gerentes públicos de diferentes tipos e áreas, assim como a implantação de iniciativas associati-

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vas, de mecanismos específicos de apoio profissional e de foros de debate são iniciativas que contribuiriam para o desenvolvimento e reconhecimento dessa identidade coletiva. Cremos que tanto as administrações públicas como as instituições acadêmicas mais vinculadas à formação em gerência pública deverão desempenhar um papel fundamental em tudo isso. O debate da gerência pública não está à margem dos grandes debates contemporâneos. Na verdade, se relaciona diretamente com a qualidade das respostas públicas aos grandes temas de nosso tempo. A direção pública, tal como temos tentado descrever, não oferece um repertório tecnocrático de soluções para os problemas sociais. Pelo contrário, inscreve-se na complexa situação em que os governos e as organizações públicas tentam concretizar uma lide- rança social capaz de enfrentar a mudança de adaptação (Heifetz, 1997). É um cenário em que as incertezas predominam sobre as certezas, os conflitos de interesses e valores sobre os consensos, e a necessidade de aprendizagem social sobre a legitimidade das soluções técnicas, pretensamente neutras. A adoção da gerência pública não consiste em uma tentativa de simplificar essa complexidade com umas tantas receitas instrumentais, mas em melhorar a capacidade institucional do governo para enfrentá-la. A institucionalização da direção pública não é uma opção despolitizadora. Longe de substituir a política, ela a facilita, a valoriza e potencializa seu papel condutor das intervenções públicas para além da mera atribuição formal. Levar essas idéias ao debate político e social será imprescindível para conseguir o enraizamento e a consolidação da direção pública. Por custoso que seja conseguir que os problemas da administração cheguem à opinião pú- blica, os temas de que falamos não afetam simplesmente a funcionários que são diretamente interessados ou a acadêmicos que deles fizeram um campo de especialização. A institucionalização da gerência pública é um tema central para a governabilidade das sociedades democráticas contemporâneas, e é uma incumbência, portanto, da sociedade em seu conjunto.

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7. OS DESAFIOS DO FUTURO Este último capítulo se destina a explorar os principais desafios que a gestão das pessoas enfrenta, na atualidade, nas organizações do setor público. Como vimos, os sistemas político-administrativos de muitos países vivem, há mais de duas décadas, processos de mudança que afetam diretamente a gestão do emprego público e das pessoas que o integram. Também no setor público as pessoas são valiosas. Governar as sociedades contemporâneas é tarefa difícil e as pessoas chamadas a enfrentar essa dificuldade recorrem cada vez mais à gestão de seus recursos humanos. Em parte, esse aumento da preocupação pela GRH é conseqüência da nova preeminência que, como já vimos, as pessoas ganharam em nossas sociedades. Nossos modelos mentais foram interiorizando a transcendência do patrimônio humano para o êxito de quase todo projeto coletivo de envergadura, e essas percepções se transferiram, ao menos em parte, para o interior dos sistemas públicos. Além disso, as características próprias do setor público contribuem para que se enraízem e se difundam em suas organizações as convicções seguintes. ■ A dimensão preponderante, dentro do conjunto de atividades públicas, da produção e prestação de serviços, outorga ao fator humano o papel preeminente que o caracteriza, em geral, nas organizações do terceiro setor, tanto pela magnitude do investimento - intensidade da mão de obra - como pela transcendência do papel das pessoas para a materialização e a eficácia do objetivo estratégico. ■ A maior parte dessa atividade produtora e prestadora recai sobre pessoal de alta qualificação (somente a saúde e a educação absorvem, nas sociedades desenvolvidas, mais de 80% do emprego público), o que insere plenamente o setor público nos cenários da sociedade do conhecimento, reforçando a importância do capital humano e introduzindo desafios especiais no momento de administrá-lo. ■ Uma parte considerável dos problemas que as sociedades contemporâneas transferem para os governos apresenta características de alta complexidade, e são, em boa medida, necessidades emergentes para as quais não existem procedimentos conhecidos e testados de intervenção. Isso faz com que as respostas eficazes devam se basear - mais do que na aplicação direta das tecnologias ou no projeto e implementação de processos padronizados - na capacidade de gerar idéias inteligentes, o que requer, fundamentalmente, pessoas capazes de fazê-lo e dispostas a isso.

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Essa convicção da importância do fator humano, crescente nos serviços públicos, afasta cada vez mais os governos e as organizações do setor público do tradicional conceito condescendente, às vezes crítico, mas em geral tole- rante e conformado, que as sociedades formaram dos empregados públicos. O emprego público e sua gestão tendem a deixar de ser coisa de funcionários, questão de ordem menor, quando começam a comprometer gravemente a ação do governo. Por uma parte, consomem ingentes recursos que geram importantes custos de oportunidade, especialmente em contextos de restrição orçamen- tária, como os atuais. Por outra parte, são vistos cada vez mais como uma variá- vel fundamental para o êxito ou o fracasso das iniciativas governamentais. Não são alheias a essas preocupações dos que governam as dificuldades e restrições que o marco institucional do emprego público opõe às tentativas de modernizar a gestão das pessoas. As tradições da função pública, quer se achem normatizadas em regulamentos ou pertençam ao reino intangível dos modelos culturais, exercem uma resistência notável às tentativas de pôr em marcha políticas de pessoal capazes de se adaptar às mudanças e de contribuir para a melhora da gestão nas organizações públicas. Tudo isso não faz senão aumentar a necessidade de pensar nos muitos problemas de recursos humanos, e tentar buscar, contando com as pessoas, as soluções mais eficazes.

MELHORAR A GESTÃO OU PRIVATIZÁ-LA? A dificuldade de conseguir empenho, assim como a frustração com algumas tentativas de mudança ou a mera tendência de evitar conflitos, induz alguns dirigentes a buscar um atalho e até a acreditar tê-lo encontrado. Para eles, o melhor que se pode fazer com o emprego público é reduzi-lo à mínima expressão, privatizando até o limite do possível a gestão dos serviços públicos. A transferência para o setor privado se apresenta como a única opção razoável. Essas idéias que, com formulações diferentes, vêm encontrando um indubitá- vel eco junto à opinião pública e alguns setores das forças políticas, tendem a minimizar a transcendência e a oportunidade de investir na modernização das políticas e práticas de GRH. Considerando que no futuro os empregados pú- blicos seriam muito reduzidos e se ocupariam de um conjunto de funções re- siduais de escasso conteúdo empresarial, não valeria a pena desperdiçar agora energias e tempo em custosas reformas destinadas a fazer frente a resistências muito poderosas. Algumas vezes, esse discurso se nutre de uma carga ideológica tão impactante em suas manifestações quanto leviana em seu aparato argumentativo

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(Metcalfe, 1993b), cujo eixo é a superioridade ontológica da gestão privada sobre a pública. Para os partidários do estado mínimo, não há reformas que possam acabar com a ineficiência ancestral da gestão pública, cujas causas são estruturais. Os fatos estão longe de apresentar evidências que apóiem os argumentos dos privatistas extremados. Embora seja indiscutível que a introdução de for- ças de mercado no fornecimento dos serviços públicos é uma das orientações que acompanha os processos e discursos contemporâneos de reforma do setor público, praticamente sem exceção, suas conseqüências estão muito longe de fazer pensar em uma substituição gradual da gestão pública pela gestão privada de serviços públicos. Pelo contrário, começa a haver evidências de que a natureza de muitos problemas sociais emergentes e a própria incerteza das situações atuais fazem com que as sociedades voltem seu olhar para a gestão pública. Assim, nos Estados Unidos, o panorama de crise criado pelo 11 de setembro tem feito muitos cidadãos se darem conta de que a gestão pública é importante e necessária, e essa virada da opinião pública impôs em alguns casos bem significativos, como o da nova agência para a segurança em aeropor- tos, a substituição de trabalhadores do setor privado por empregados públicos (Kamarck e outros, 2003). Sem chegar ao radicalismo das proposições ultra-privatizantes, a extensão das fórmulas de terceirização, gestão via outsourcing ou terceirização de servi- ços públicos, na linha do "o que importa não é quem rema, mas quem segura o leme", de Osborne e Gaebler (1994), vem sendo utilizada freqüentemente, como vimos no capítulo 5, como solução para aliviar a pressão criada sobre os gestores públicos pela contradição entre a fluidez e dinamismo do contexto e a rigidez dos mecanismos de GRH disponíveis. Sem dúvida, a terceirização da gestão de serviços públicos é uma opção recomendável para melhorar a gestão em não poucos casos, mas a extensão de seu uso por essas razões delineia alguns problemas importantes. Por um lado, às vezes a obsessão de fugir da rigidez do emprego público pode levar à terceirização de atividades de forma inconveniente: por exemplo, quando não existem mercados competitivos para provê-las ou quando a complexidade dos mecanismos necessários para selecionar o provedor ou para garantir o cumprimento de suas obrigações eleva os custos de transação até um ponto que supera os benefícios obtidos com a subcontratação, ou quando a organização pública titular carece das capacidades internas indispensáveis para assegurar a todo momento o controle da atividade terceirizada. Por outro lado, o recurso à terceirização pode se converter, em certos casos, em uma espécie de artimanha escapista, que poupa as organizações pú-

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blicas do preço de enfrentar mudanças imprescindíveis em suas políticas e práticas de gestão das pessoas. O problema é que fugir desses custos se converte quase sempre, em curto prazo, num agravamento estrutural do problema, ao qual se terá que retornar, antes ou depois. Em definitivo, o número e a dimensão dos serviços a cargo das organizações públicas e produzidos por empregados públicos continuam sendo enor- mes e não há base para crer que no futuro vá deixar de ser assim. Os custos de manter ineficiências significativas na gestão desses serviços continuarão sendo altos. O abandono das reformas no emprego público, em nome de um preten- so futuro presidido pela gestão empresarial privada, é uma simplificação que serve de pretexto para um discurso basicamente abstencionista, acomodador e conservador do status quo.

O EIXO DE MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA DAS PESSOAS No nosso entender, orientar a gestão pública dos recursos humanos num sentido que facilite as respostas adequadas às demandas do contexto implica enfrentar alguns desafios transcendentes que afetam o planejamento e a organização do trabalho, a gestão do emprego, a gestão do desempenho, do desenvolvimento e da aprendizagem; a gestão das relações de trabalho e a da própria organização da função de recursos humanos. Em todas essas esferas, a gestão das pessoas está exigindo um considerável esforço de inovação, cujos eixos prioritários indicamos a seguir.

O planejamento e a organização do trabalho O primeiro dos grandes objetivos nesse campo não é outro senão a melhora do aproveitamento dos recursos humanos. Aqui, a primeira das grandes área de melhoria é a dos próprios sistemas de planejamento, muitos praticamente inexistentes. Nem a limitação imposta pelos ciclos políticos, nem a dificuldade que a produção ou a explicitação de estratégias encontra no contexto público deveriam impedir o desenvolvimento de alguns instrumentos básicos de planificação provisional de recursos humanos. Ser puramente reativo nesse campo tem altíssimos custos de todos os tipos. A debilidade do instrumental de planejamento alimenta as carências do sistema quando se trata de dimensionar impostos e dotações, alocar efetivos ou redistribuí-los. Com freqüência, há simplesmente carência de informação

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comprovada que permita a tomada eficiente de decisões. Nas palavras de Palomar (1997, p. XV), "embora o emprego público seja essencialmente estável (e cremos que deve continuar sendo) a recolocação, a re-designação e a ponderação de necessidades são elementos a serviço de uma gestão pública dos recursos humanos [próprias de um marco] em que a eficácia e a eficiência deixem de ser um tópico". Como apontamos no capítulo 1 - e como tem sido amplamente discutido na Europa nos últimos anos dentro do marco dos debates sobre a redução de jornada e a distribuição de emprego - a introdução de políticas mais flexíveis de organização do tempo de trabalho abre amplas possibilidades de melhora da produtividade (Brewster e outros, 1997). Nas organizações públicas, essas políticas flexibilizadoras têm um amplo campo pela frente. Desde a simples diversificação dos horários de trabalho para adequá-los a diferentes contextos, até os horários flexíveis, as diferentes modalidades de anualização da jornada, os horários sazonais, a compensação de horas extras com tempo livre e mesmo o trabalho a distância são, entre outras, modalidades que podem permitir, também na esfera pública, uma melhor adaptação à demanda de serviços e um uso mais eficiente do equipamento e da tecnologia. A segunda das grandes áreas de melhora nesse campo é a consecução de uma organização do trabalho adaptável às mudanças. Em geral, as organizações públicas não operam em cenários tão dinâmicos quanto certas empresas, mas sem dúvida aumentaram suas necessidades de adaptação, o que obriga a reconsiderar certos elementos de rigidez que muitas vezes oferecem uma grande resistência à mudança. O projeto dos postos de trabalho deve conseguir o equilíbrio adequado entre as tendências atuais de sinais contrários: a especialização, exigida pelas exigências de tecnificação e qualificação das tarefas, e a polivalência, exigida pela necessidade de adaptação às mudanças. A definição dos postos com a maior polivalência que seja possível, sem que se perca eficácia ou qualidade do produto, parece o critério correto. Em qualquer caso, será necessário combater as tendências burocráticas para uma definição exaustiva das tarefas, utilizada freqüentemente para garantir redutos funcionais ancorados na rotina e protegidos contra qualquer solicitação mínima de versatilidade. A adaptabilidade das organizações também obriga a flexibilizar a mobilidade das pessoas. Um projeto correto de adaptabilidade é aquele que compatibiliza as estratégias e necessidades mutáveis da organização com as aspirações e interesses do pessoal - estes últimos voltados para a realização das tarefas no cargo - e nas condições mais satisfatórias do ponto de vista individual. Al- guns anos atrás escrevíamos (Longo, 1995, p. 8-9) que na Espanha o ponto de

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equilíbrio se acha claramente deslocado para o segundo dos pólos descritos. A mobilidade funcional e geográfica se configura, nos regulamentos e na própria cultura administrativa, como algo próximo a um direito subjetivo individual do funcionário. Flexibilizar a atribuição das tarefas nos parece, portanto, uma prioridade relevante.

A gestão do emprego A incorporação de pessoas idôneas para as finalidades que devem ser al- cançadas é a primeira das exigências, cuja importância aumenta, nos servi- ços públicos da sociedade do conhecimento, caracterizados pela tecnificação crescente das tarefas, a redução do peso do trabalho pouco qualificado ou rotineiro e o aumento das exigências de qualificação de toda espécie. Para isso, as políticas de recursos humanos deverão centrar-se em uns tantos eixos fundamentais. a) Os perfis: a elaboração de perfis de êxito é uma tarefa básica. Podemos encontrar um objeto valioso por mera casualidade, mas seguramente a probabilidade aumenta se sabemos o que procuramos. Com freqüência, um axioma tão simples parece esquecido pelas organizações públicas. Saber o que procuramos quer dizer, nesse caso, ter selecionado umas quantas competênciaschave, que, consideradas em seu conjunto, formam o perfil de idoneidade do titular da tarefa. A utilização de modelos de competência (Spencer e Spencer, 1993) será uma ajuda valiosa e nos permitirá estender a idoneidade a áreas que vão além da posse de conhecimentos técnicos. b) Os instrumentos: cada tipo de competência exige instrumentos de seleção adequados. Sem dúvida, uma pura escolha aleatória, seja por afinidade política ou pessoal, não garante a competência; mas uma prova de conhecimentos especializados e memorizados tampouco servirá para grande coisa, quando são outros tipos de qualidade as que fundamentam majoritariamen- te o perfil. A escolha dos instrumentos é uma decisão técnica de grande transcendência. A entrevista de seleção, as provas de aptidão e personalidade, as simulações, os centros de avaliação etc., deveriam fazer parte, nas organizações públicas, do repertório habitual de instrumentos (Bethell-Fox, 1992) cujo uso deverá ser decidido em função das competências que devam ser exploradas. c) Os órgãos: a existência de órgãos profissionais de seleção, legitimados pelo conhecimento especializado e capazes de atuar com independência, a nosso juízo, é a melhor garantia de um sistema de mérito que pretenda ser eficaz.

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Na tradição espanhola de função pública, um rígido sistema de garantias formais construído sobre os instrumentos, que os limita basicamente às provas de conhecimentos e à "acreditação" documental de méritos, é habitualmente administrado por órgãos formados por leigos em seleção de pessoal, freqüentemente presidido por um político e com a participação de sindicatos. Esse amadorismo não só prejudica a eficácia dos processos, como também converte o sistema de garantias em algo claramente vulnerável. A profissionalização desses órgãos e um projeto que garanta a independência de seus critérios oferecem amplas possibilidades de introduzir, por um lado, flexibilidade (ao permitir diversificar o uso dos diferentes instrumentos) e reforçar, por outro lado, as garantias de objetividade, tornando-as substantivas (ao situá-las sobre o fundo, e não meramente sobre a forma, dos processos de seleção). d) Os recursos: os investimentos em capital humano habitualmente são os mais pesados nas organizações públicas. No entanto, os recursos utilizados para prepará-los e executá-los costumam ser ridículos, comparados com os que se aplicam em outros investimentos muito menores como, por exemplo, os tecnológicos. Poucas vezes o lema "investir para poupar" se aplica tão bem. No cenário espanhol, essa necessidade de investir se faz patente sobretudo na utilização de especialistas em seleção. Nas grandes organizações o caminho é seguramente a criação de equipes internas de pessoal, dotadas de conhecimentos técnicos que as capacite para conceber e administrar adequadamente esses processos, sem excluir o recurso ao assessoramento externo, caso necessário.

A gestão do desempenho Se perguntássemos a um grupo de dirigentes públicos interessados na gestão dos recursos humanos qual é a capacidade que desejariam possuir nesse terreno, antes de qualquer outra, a maior parte deles citaria, provavelmente, a de motivar as pessoas. O empenho de entender aquilo que faz com que as pessoas se esforcem por trabalhar bem vem ocupando, há décadas, a psicologia das organizações e, em geral, a teoria da gestão. No âmbito que nos interessa, a preocupação se reforça porque a esfera pública é percebida como um contexto de especiais dificuldades para conseguir e manter a motivação no trabalho. Destaca-se, nesse sentido (Villoria e Del Pino, 1997, p. 119), a especial dificuldade para implantar, nessa área, recompensas extrínsecas (dinheiro, fama, crescimento competitivo). Apesar de tudo, como dissemos no capítulo 3, os

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problemas da motivação, sem prejuízo das especificidades do contexto público, apresentam aos gestores desafios muito parecidos com aqueles que seus homólogos do setor privado enfrentam. A nosso ver, o ponto de partida adequado para enfrentá-los não é outro senão entender o desempenho humano no trabalho como um assunto que deve ser administrado, isto é, que deve ocupar a organização e seus dirigentes como parte das responsabilidades comuns de gestão. A partir dessa interiori- zação (que na maior parte das organizações públicas compreende não poucos elementos de mudança cultural) quatro grandes eixos de intervenção nos parecem essenciais. a) Orientar a relação com os colaboradores no sentido da melhoria do desempenho: parece-nos a hipótese fundamental nesse terreno. Presume que se assuma uma função de orientação: definir objetivos ou pautas do desempenho esperado; que se estabeleçam e apliquem formas adequadas de comunicação, adaptadas ao contexto e às pessoas; que se interiorize uma atitude receptiva de escutar o que as pessoas pensam, querem, esperam e temem (isso é importante e assim deve ser considerado) e que se ofereça todo o apoio possível: formação, recursos, procedimentos etc., para remover os obstáculos que às vezes impedem que se trabalhe bem. É evidente que esse conjunto de comportamentos implica e exige um claro fortalecimento da função diretiva nas organizações. Mais adiante voltaremos a esse ponto. b) Dar responsabilidade: não é uma panacéia, mas numerosos estudos empíricos têm evidenciado a relação entre a amplitude da esfera de responsabilidade assumida e a melhora do desempenho. O empowerment deve ser visto como algo mais do que uma moda. É uma orientação que importa em transferir o mais alto grau possível de responsabilidade, sem perda de eficá- cia ou de qualidade. Seja pela delegação de atribuições, do enriquecimento de tarefas ou qualquer outra via, o nivelamento de estruturas e a substituição da supervisão direta pela verificação dos resultados ligam-se com elementos fundamentais da motivação e do desempenho, além de se sintonizar com as tendências das organizações contemporâneas. c) Vincular a promoção ao desempenho: é uma necessidade em dois sentidos. Em primeiro lugar, a promoção é com freqüência o melhor incentivo para estimular as melhoras no desempenho. Em segundo lugar, a avaliação do desempenho está fadada a oferecer a informação mais relevante para articular coerentemente as políticas de promoção. Em nosso espaço público temos abundantes exemplos de que, quando essa vinculação não existe, os méritos formais - antiguidade, classe, diplomas etc. - ocupam, nos processos de promoção, o espaço que deveria estar reservado para a avaliação de competên-

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cia, para a qual o desempenho anterior deveria ser uma das principais fontes de informação. d) Reconhecer o desempenho: a utilização de todas as formas de reconhecimento não monetário disponíveis é uma recomendação generalizável. Contra o que às vezes se cita com menosprezo, a "palmadinha nas costas" - em qualquer de suas formas possíveis -, nem é uma fórmula gasta (de fato, nas organizações públicas, a julgar por nossa experiência, é bastante infreqüen- te) nem se mostra, sem dúvida, irrelevante. As possibilidades nesse campo são amplas e, em geral, pouco exploradas. O reconhecimento monetário na forma de incentivos variáveis (quintessência da flexibilidade das políticas de recompensa, para alguns) oferece sem dúvida importantes possibilidades de estímulo ao desempenho, sempre que não seja considerado como uma receita de validade universal e se ponderem adequadamente seus custos e benefícios. Sem querer aprofundar agora o tema, esquematizamos a seguir algumas considerações. ■ Deve-se superar a noção pavloviana de uma relação direta e automática entre o incentivo econômico e o esforço. A bem conhecida teoria das expectativas de Vroom (1964) continua oferecendo um adequado marco analítico para entender os requisitos necessários para que a dita vincula- ção se produza. ■ De nada serve um incentivo variável sem um sistema formal de avaliação da contribuição que satisfaça todos os requisitos antes mencionados. Construir tal sistema exige que se alcance um alto grau de capacidade e maturidade organizacional, cuja existência deve ser previamente analisada. ■ Os incentivos variáveis podem funcionar bem em certos ambientes organizacionais e não em outros. Em algumas ocasiões serão recomendáveis incentivos individuais e, em outras, grupais. A "incentivação" dos dirigentes pode requerer instrumentos de recompensa diferentes dos utilizados com profissionais ou outros grupos do pessoal. As soluções-padrão não resolvem grande coisa nesse campo e podem, além disso, ocasionar custos e prejuízos importantes.

A gestão do desenvolvimento Como vimos, as administrações públicas também operam na sociedade do conhecimento. Também gravitam sobre ela os grandes desafios que esse contexto social projeta sobre as organizações. Nessa ordem de coisas, a aquisi-

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ção e o desenvolvimento de capital intelectual colocam inúmeros e importantes desafios - boa parte dos quais tem a ver com a gestão das pessoas, como vimos anteriormente. Os eixos prioritários de intervenção nos parecem ser dois. a) Usar a formação como ferramenta estratégica: já temos aludido ao amplo consenso, existente entre os que se ocupam da gestão das pessoas, acerca da importância estratégica da formação. Não deveríamos destacar essa questão como prioritária, se os fatos, nas organizações públicas, costumassem acompanhar as palavras. No entanto, a realidade desmente muitas vezes certas afirmações. Capacitar estrategicamente as pessoas não é preparar uma oferta de cursos mais ou menos vistosa à qual as pessoas aderem em função de seus interesses individuais e cuja realização logo alimenta os relatórios de atividades com abundantes dados supostamente expressivos do compromisso da organização com o desenvolvimento de seus empregados. Para que a formação desempenhe o dito papel é imprescindível que se enquadre em uma GRH posta a serviço da estratégia organizacional; que seja planejada, gerenciada e avaliada em função e a serviço das prioridades e dos objetivos da organização; que o investimento em capacitação - importante se desejamos que a formação seja de qualidade - tenha um retorno previsto e avaliado. Geralmente, o caminho a percorrer em todos esses campos é ainda longo. b) Desenhar carreiras não hierárquicas: os serviços públicos prestados por profissionais de qualificação alta ou média/alta (saúde, educação e outros serviços pessoais) constituem, quantitativamente, as áreas amplamente majoritárias em recursos humanos nas administrações públicas contemporâneas. As áreas burocráticas tradicionais têm ficado, de fato, reduzidas a uma porção minoritária do emprego público. No entanto, uma poderosa inércia tem ignorado aquelas situações políticas e práticas de pessoal nascidas e pensadas sobretudo para as últimas. Assim tem acontecido com o projeto das carreiras. As organizações públicas precisam estimular, como dizíamos antes, a aprendizagem, o desenvolvimento de conhecimentos e habilidades e a excelência profissional. Contudo, para estimular as carreiras, o único instrumento que elas têm sido capazes de produzir é a ascensão hierárquica, a escada de cargos dotados de autoridade formal. A utilização dessas fórmulas de carreira em cenários profissionais produz efeitos muito perniciosos: por um lado, muitas vezes não é adequada nem para as preferências nem para as habilidades dos profissionais (a síndrome do bom técnico/mau dirigente); por outro lado, transmite a estes uma mensagem "desprofissionalizante" (se quiseres progredir, não importa o quanto sejas bom no que fazes, põe-te a gerenciar); por último, tende a inflar as estruturas, sobrecar-

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regando-as de postos de mando desnecessários, que são criados como a única via exeqüível para reconhecer a excelência profissional. Por tudo isso, o projeto e a implantação das novas fórmulas de carreira baseadas na aprendizagem e no desenvolvimento da competência - a carreira horizontal ou lateral, a carreira no posto ou a carreira por aumento de competência (Evans, 1992, p. 183) adquirem uma importância significativa entre os desafios enfrentados por uma GRH mais flexível.

As relações trabalhistas As relações trabalhistas constituem, no nosso entender, uma das frentes em que se joga a viabilidade das mudanças que vimos propugnando. De fato, alguns dos principais elementos de rigidez do sistema público de gestão do emprego e dos recursos humanos derivam de modelos de relação entre os interlocutores sociais que dificultam seriamente a eficácia e a eficiência da gestão. Um primeiro objetivo deveria ser o de superar as visões de confrontação entre a direção das organizações e os atores que exercem uma função representativa das organizações de empregados (sindicatos e órgãos de representação). Embora as orientações mais tendentes ao conflito e ao acordo possam ser encontradas de ambos os lados (sobram experiências nos dois sentidos), no cenário espanhol é mais freqüente encontrá-las em determinados setores da parte sindical. De fato, o sindicalismo que utiliza de um modo mais ou menos habitual o conflito trabalhista desapareceu praticamente na Espanha do âmbito privado e está confinado ao setor público (administrações e empresas públicas). A natureza das mudanças que a orientação e a flexibilidade implicam para a gestão pública dos recursos humanos requer um diálogo social fluido e orientado para o pacto. Para consegui-lo é crucial, em nossa opinião, considerar a gestão comum das relações trabalhistas como um exercício pedagógico, em que a metodologia e as soluções aplicadas a cada caso concreto produzem determinadas aprendizagens organizacionais e prolongam por isso seus efeitos para muito além, facilitando no futuro o predomínio das visões de transação e de acordo, ou então de seus contrários. Por sua vez, parece imprescindível que os marcos globais e as regras do jogo que determinam a relação entre os atores se construam - e isso se faz no dia a dia - a partir de perspectivas de equilíbrio em que cada um cumpra o papel que lhe corresponde. Assim, e para esclarecer o alcance do argumento, marginalizar um sindicato de uma decisão que se deve acordar previamente (uma mudança na jornada de trabalho, por exemplo) é tão inadequado quanto

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lhe dar entrada, voz e até voto em decisões que são responsabilidade da direção (como um processo de seleção de pessoal). Nesse sentido, deve-se ter em conta que a divisa entre a participação e o patrocínio sindical de cargos é às vezes tênue, e que isso obriga a uma clara delimitação de papéis. Orientar assim as relações trabalhistas no setor público exige, no caso da Espanha e também em outros países, o esclarecimento de um debate não de todo resolvido. Deve-se organizar o serviço público fundamentalmente mediante normas jurídicas, como é próprio de um modelo estatutário de direito público, ou devem prevalecer os pactos e acordos entre atores sociais que caracterizam o direito trabalhista? A questão não delineia apenas um debate aca- dêmico para juristas. Certamente, a aproximação entre as instituições do direi- to administrativo e do direito trabalhista tem sido constatada e analisada, com alcance geral, como vimos no capítulo 2, pelos especialistas, que têm falado da paulatina extensão ao âmbito público de um "modelo de relações que tem sua origem na empresa privada" (Sánchez Morón, 1996, p. 225). Entretanto, no cenário espanhol, a dita aproximação chegou a se traduzir em uma considerável confusão. Sobre um marco regulador do primeiro tipo, orientado, como dissemos em outro lugar (Longo, 1995, p. 6), para a formalização de garantias sem alterar suas bases e sem vontade aparente de trazer à luz um modelo coerente e integrado, foram superpostos direitos e mecanismos de origem convencional (a greve, a negociação coletiva etc.) nascidos em outro universo jurídico. O resultado tem sido um variado conjunto de práticas contraditórias, de vacilações jurisdicionais e de obscuridade dos critérios seguidos pelos diferentes atores que tornam imprescindível, a nosso ver, uma clarificação do modelo. Se a tudo o que já foi dito acrescentamos a injustificada persistência de um modelo dual ou misto de emprego público, a que nos referiremos em seguida, a urgência dessa clarificação se torna ainda maior.

A organização da função de recursos humanos Como vimos no capítulo 1, é amplamente dominante, entre os especialistas contemporâneos em GRH, uma visão descentralizada que transforma em principal protagonista o dirigente de linha, chamado a receber da organização atribuições e responsabilidades que os modelos anteriores atribuíam aos especialistas em pessoal. Em outras palavras, a função de recursos humanos passa a ser uma parte da função de dirigir. É uma visão que se mostra, segundo nosso critério, de plena aplicação às organizações públicas e constitui um dos eixos fundamentais de modernização da gestão pública das pessoas.

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Quando antes nós nos referimos à gestão do desempenho, o fizemos de forma a implicar esse papel protagonista do dirigente, entendendo aqui, por tal, qualquer pessoa que, na organização, desempenha tarefas que supõem uma autoridade formal sobre outros empregados. As grandes batalhas da gestão das pessoas acontecem em muitas frentes - aludiremos a isso na próxima parte -, mas se ganham ou se perdem na unidade de trabalho. A gestão de curta distân- cia ganha uma importância crucial, especialmente quando falamos da motiva- ção das pessoas no trabalho. Para isso, o exercício da função diretiva é a variável fundamental. Como sublinha Dalziel (1996, p. 31), criar novas formas de estabelecer e medir objetivos não é suficiente se não ajuda a atrair e desenvolver dirigentes com uma clara orientação para resultados. Responder aos grandes desafios nesse campo implica algumas linhas de atuação fundamentais. Entre as linhas, a principal é a promoção e a consolidação da direção pública, questão a que dedicamos o capítulo anterior. Somente dirigentes dignos de tal nome estão em condições de receber da organização o depósito de confiança que pressupõe esse protagonismo na gestão das pessoas. Ser dirigente exige conhecimentos técnicos e habilidades específicas; porém, a nosso juízo, é antes de tudo uma questão de atitude. É freqüente que a cadeia de autoridade formal seja integrada, nas organizações públicas, inclusive em níveis altos, por pessoas que não se consideram dirigentes. Esse gritante paradoxo pode ter muitas causas: a cultura burocrática, a inadequação dos mecanismos de acesso, as falhas - antes mencionadas - no projeto de carreiras, a usurpação ou colonização dos níveis de direção pela política (Longo, 1999b, p. 30 e seguintes). Nesses casos, o primeiro objetivo será contar com pessoas que se percebam profissionalmente como dirigentes e que assumam o quadro de responsabilidade derivado do exercício da direção. Procurar essas pessoas e desenvolvê-las, aumentando seu acervo de competências diretivas, nos parece, entre os grandes desafios, talvez o mais importante. Consideramos aqui reiterados todos os nossos argumentos de páginas atrás. Tudo o que já vimos obriga a redesenhar em profundidade a função tradicional dos departamentos de recursos humanos. Qual é o alcance concreto dessa reinvenção? Nesse marco em que o protagonismo se afasta dos dirigentes, o que os especialistas em pessoal ainda podem fazer? Não existem aqui características significativas do setor público que invalidem a reflexão que fazíamos a esse respeito no capítulo 1, referindo-nos à gestão empresarial. Também nas organizações do setor público, os órgãos especializados em recursos humanos devem assumir principalmente as funções de apoio estratégico à direção que caracterizam os novos enfoques. Como dissemos no capítulo 5, a interioriza- ção desse novo papel por parte dos departamentos de pessoal será uma variável crucial para o êxito das reformas.

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MUDAR AS REGRAS FORMAIS E INFORMAIS

Atuar em todos os campos indicados na parte anterior, e fazê-lo no sentido que apontamos, exige reformas vigorosas que afetam o conjunto de marcos normativos que regem a relação de emprego no setor público, tanto os de caráter formal quanto os de natureza cultural

O marco jurídico A reflexão sobre o marco jurídico precisa ser necessariamente contextualizada, já que os referencias legais dos diversos países são diferentes. Por isso, convém precisar que tudo o que dizemos nesta parte se baseia no caso espanhol. As peculiaridades do regime legal do emprego público são, para muitos dos que entre nós opinam sobre esses temas, a principal fonte de rigidez e, portanto deveriam ser o alvo principal de inovação da GRH. A reforma jurídica se tornaria, assim, a peça-chave dos processos de mudança. A tradição política e administrativa espanhola, que tende a medir a ação reformadora dos governos pelo número de leis que originam, geralmente sem avaliar o impacto que produzem, estaria em sintonia com esses enfoques. De fato, a mudança de estatuto da função pública é entre nós um autêntico totem de utilização recorrente pelos diversos atores envolvidos (Longo, 1995). O regime legal de emprego público na Espanha é, sem dúvida, manifestamente melhorável se esquecermos as implicações jurídicas dos grandes desafios que preconizamos para a gestão pública das pessoas. Sem pretensão alguma de sermos exaustivos, e para esclarecer a que aspectos do marco legal do emprego público estamos nos referindo, indicaremos alguns dos eixos gerais das reformas necessárias. A nosso ver, é imprescindível: a) romper a uniformidade com que se regulam, sempre da mesma forma, realidades que correspondem a territórios, níveis administrativos, setores, serviços, ambientes, dimensões, tecnologias, organizações, profissões e mercados tão diversos e heterogêneos como são os do Estado contemporâneo; b) superar um modelo que, pretendendo defender o profissionalismo e a independência da administração e tornar efetivos os valores constitucionais de igualdade, mérito e capacidade, o faz mediante um repertório de garantias formais que introduzem uma enorme rigidez nos processos de pessoal e favorecem o questionamento jurídico dos conflitos, sem que deixem de ser quase sempre vulneráveis aos riscos de politização e arbitrariedade;

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c) construir um sistema de garantias substantivas que atenda mais à essência do que à forma dos processos e que melhore ao mesmo tempo a eficácia e a flexibilidade. Tudo o que dissemos ao falar de instrumentos e órgãos de seleção de pessoal tem aplicação aqui; d) unificar o marco genérico aplicado ao conjunto do emprego público, superando a atual dualidade de regimes jurídicos (estatuto do funcionário e legislação trabalhista), cujos benefícios para as organizações públicas e seus empregados estão para ser descobertos, e que, nas palavras de Sánchez Morón (1996, p. 51), "é uma fonte de problemas de gestão e de agravos comparativos". Por tudo isso, o marco normativo é um dos campos de batalha. Cremos, no entanto, que nem a mudança jurídica garante por si mesma a mudança real (sobram os exemplos, nesse mesmo campo, de normas supostamente inovadoras que não mudaram muita coisa) nem que seja tampouco, em termos de agenda cronológica da mudança, a primeira das reformas necessárias. Como dissemos no capítulo anterior, cremos que em geral as regulamentações devem acompanhar as transformações reais, com um papel que se centra mais na sua consolidação e institucionalização do que em seu estímulo. Por outro lado, a margem para a inovação das políticas e práticas de GRH nas organizações públicas, sem necessidade de modificar o marco político, costuma ser ampla. Na Espanha é certamente assim em muitos campos. Conside- rese, por exemplo, a maciça utilização de vetustos instrumentos burocráticos de recrutamento e seleção de pessoal, carregados de formalismo e ineficácia e sustentados muito mais pela inércia do que pela fidelidade ao mandato legal. Com freqüência, para que as transformações se produzam, a primeira coisa que se faz necessária é abandonar as visões totêmicas da reforma legal e deixar de utilizar a suposta restrição política como limitação para justificar a falta de vontade inovadora.

A mudança cultural. O mito da cultura dos funcionários Uma parte significativa do êxito das estratégias de modernização da GRH no setor público se dá menos no universo das regulamentações formais do que no das normas não escritas. Alguns modelos mentais arraigados no inconsciente coletivo das organizações públicas constituem o principal obstáculo para as mudanças que temos indicado. Dois deles nos parecem particularmente, sem qualquer intenção de sermos exaustivos, uma expressão daquilo que podemos definir como cultura dos funcionários no cenário público espanhol.

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a) O mito do dano comparativo é um modelo mental que tende a perceber como discriminação cada política ou prática de GRH que implique um tratamen- to diferencial e plural das questões referentes ao pessoal, por diferenciado e heterogêneo que seja o contexto organizacional em que o fato acontece. O mito exerce, portanto, uma poderosa pressão para a uniformidade e a centralização, em âmbitos - os dos serviços públicos dos nossos dias - que, como vimos anteriormente, reclamam precisamente o contrário. Para dar um exemplo, há poucas coisas mais difíceis para um gestor público do que aplicar, em diferentes unidades ou grupos, regras diferentes de jornada e ho- rário, ou de controle de presença para adaptar-se à diversidade de situações ou contextos. Não é preciso dizer que, quando as reformas da gestão pública se fundamentam, como vimos, na flexibilidade e na adaptação às mudanças, e exigem estruturas descentralizadas, elas encontram nessas pautas culturais poderosos elementos de resistência. b) O mito do direito adquirido é outro modelo mental que tende a considerar qualquer situação de fato - cargo, remuneração, condições de trabalho, status etc. - uma condição de trabalho consolidada, isto é, um direito subjetivo só expropriável mediante acordo do interessado; considera-se normal que os direitos deste prevaleçam sobre as eventuais necessidades da organização de mudar o estado de coisas. Como é óbvio, o mito introduz, de forma intangível, uma considerável esclerose, que afetará especialmente a mobilidade das pessoas. Recorde-se que já sublinhamos a necessidade de flexibilizar essa mobilidade como um dos grandes desafios enfrentados pela modernização da gestão pública do emprego e dos recursos humanos. Os padrões culturais interagem com as normas escritas. Produzem, inspiram ou filtram as regras formais e são, por sua vez, influenciados por elas, consolidando-as nos comportamentos e inclusive levando seus efeitos, com o tempo, para além do que se depreenderia da sua própria literalidade. Na perspectiva de March e Olsen (1989, p. 21 e seguintes), convertem-se em "rotinas institucionais" que configuram uma lógica específica do que é apropriado e do que não é. O mundo do emprego público é um bom lugar para observar esses processos. A garantia formal endêmica do marco jurídico contribuiu para alimentar a cultura das organizações públicas com uma série de valores e normas informais que tem levado a extremos os traços originais do modelo, inoculan- do nelas um potente antídoto contra as mudanças. Freqüentemente, outros tra- ços culturais enraizados em certas profissões públicas (docentes, médicos etc.) reforçam essas resistências (Vignolo, 1998). Isso explica que tantas tentativas de modificar o status quo através de reformas legais não tenham tido êxito.

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Por tudo isso, o campo das batalhas decisivas, a nosso ver, é o da mudança cultural. Por definição, como apontamos antes, não são batalhas curtas. Pelo contrário, exigem continuidade e tenacidade. Mas é imprescindível, se quere- mos que as mudanças se enraízem e se consolidem, que a atuação nas demais frentes vá acompanhada de um empenho na promoção de novos valores nas organizações públicas: os da inovação, da eficiência e da flexibilidade, que caracterizam as reformas do setor público ali onde tenham alcançado um impac- to significativo. No campo que nos ocupa, esse propósito exigirá uma maior abertura da administração pública para a sociedade, que vá enfraquecendo a tendência do emprego público de se configurar como um universo cultural impenetrável e opaco, regido por valores próprios e diferentes dos que são peculiares das relações de trabalho nas sociedades de nossos dias.

OS DESAFIOS DO FUTURO Quais situações e tendências podemos antecipar para os próximos anos no campo do emprego público? Quais são, para a gestão das pessoas nas organizações do setor público, os desafios que o futuro delineia? Centraremos essa reflexão final, em primeiro lugar, na exploração daquelas competências que se tornarão necessárias para garantir que as organizações do setor público possam enfrentar com êxito os novos desafios. Em segundo lugar, apontaremos algumas das prioridades básicas que os sistemas públicos estão fadados a assumir, no âmbito do emprego e dos recursos humanos.

As competências exigidas pelas novas situações As dinâmicas que afloram no entorno das administrações públicas contemporâneas implicam mudanças significativas que afetam a estrutura das tarefas e, por conseguinte, as necessidades de preparação das pessoas. Quais são as competências que mais diretamente se relacionam com as situações do futuro? Veremos algumas tendências que podem ser identificadas nesse sentido. a) Do ponto de vista quantitativo, as competências relacionadas com a pres- tação de serviços a pessoas têm, e continuarão tendo, um peso muito maior: a educação e a saúde são, com diferença, os setores que ocupam um número maior de empregados públicos, e mais ainda se somamos a eles os serviços sociais e outras áreas de atenção direta aos cidadãos. Em termos dinâmicos, isto é, se analisamos a evolução dos quadros de pessoal, seu peso relativo tende a

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ir crescendo ainda mais. Isso faz com que os setores burocráticos tradicionais da administração já representem, falando quantitativamente, uma parte muito minoritária dos serviços públicos. Uma das disfunções globais do nosso modelo de gestão pública das pessoas é, precisamente, a desproporção entre esse peso minoritário da burocracia tradicional no conjunto geral e sua influência ainda enorme na configuração das práticas de pessoal. Um dos desafios do futuro será precisamente a corre- ção desses desequilíbrios. Tudo que temos dito neste capítulo acerca da substi- tuição das carreiras hierárquicas por carreiras horizontais baseadas no crescimento de competências vale como exemplo de mudança nessa direção. b) O peso proporcional do trabalho altamente qualificado nos quadros de funcionários públicos tenderá a crescer nos próximos anos: os serviços públicos da sociedade do conhecimento acentuam as necessidades de qualificação de seus prestadores. Uma porção cada vez maior do trabalho que é preciso realizar requer a posse de conhecimentos e habilidades que se situam no segmen- to superior da escala de "acreditação" acadêmica. Um estudo da Universidade Autônoma de Barcelona sobre a convergência da Espanha com a União Euro- péia em questões de trabalho deixa claro que, entre 1986 e 2000, o mercado de trabalho de licenciados e doutores quase triplicou na Espanha, passando de 514.259 para 1.487.012 empregados. Áreas de atividade para as quais era suficiente uma capacitação genérica de nível médio ou secundário requerem hoje o domínio de especializações técnicas de nível mais alto. Por sua vez, a evolu- ção tecnológica sofisticou os saberes técnicos necessários para o exercício de certos trabalhos e elevou, conseqüentemente, o grau de preparação requerido (García Montalvo e Mora, 2000). Por outro lado, o peso do trabalho de baixa qualificação tende a se reduzir por diferentes vias. Uma delas, provavelmente a mais citada, é a do desenvolvimento tecnológico, que produziu a mecanização de uma parte do trabalho que antes as pessoas realizavam. Em âmbitos de trabalho tipicamente administrativos, como a edição e reprodução de documentos, o arquivo, a manutenção de estatísticas, padrões e outras bases de dados etc., esse efeito já não é nenhuma novidade. Uma segunda via é a das mudanças organizacionais e culturais. Assim, por exemplo, uma parte do trabalho tradicionalmente realizado por pessoal subalterno é progressivamente assumido, sem custos adicionais, por empregados de nível superior ou, simplesmente, desaparece por desnecessário. Uma terceira via é a retirada de uma parte desses trabalhos dos quadros públi- cos mediante processos de terceirização da gestão. c) Fortes exigências de especialização técnica coexistirão com exigências significativas de versatilidade e multidisciplinaridade: vivemos fortes tendências

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para a especialização do trabalho. O desenvolvimento científico e tecnológi- co expande o conhecimento humano a um ritmo que determina progressivos processos de fragmentação em unidades de saber ou áreas de domínio técnico cada vez mais concentradas. Em muitos campos se detecta a aparição quase constante de super-especialidades que dividem âmbitos de conhecimento e habilidade formados, por sua vez, por processos anteriores de especialização. Como influem essas tendências nas administrações públicas? Sem nenhuma dúvida, no conglomerado heterogêneo dos serviços públicos do Estado contemporâneo, existem parcelas cuja necessidade de sofisticação técnica são equiparáveis às dos setores tecnologicamente mais avançados do mundo da empresa. Isso não quer dizer necessariamente que essas necessidades obriguem sempre a criar, nos quadros de funcionários públicos, postos de trabalho de alta especialização. Provavelmente, em muitos casos, as necessidades de contar com saberes técnicos muito especializados poderão ser satisfeitas mediante técnicas contratuais, que dizer, por meio do mercado. Outras vezes, no entanto, as características dessas necessidades obrigarão, como já ocorre com freqüência, a internalizar a relação de provisão, afetando por isso o emprego público. Os instrumentos de ordenação do emprego público (quadros, relações de postos, planos de emprego) deverão, portanto, ir se adaptando a esses requisitos, flexibilizando para esse fim a estrutura de quadros, escalas, classes etc., e introduzindo fórmulas que facilitem a incorporação dos especialistas mais qualificados naqueles campos em que sejam necessários. No entanto, o futuro não é todo dos especialistas. As demandas de alta qualificação técnica coexistem no mundo do trabalho com as de flexibilidade. O caráter dinâmico dos contextos em que muitas organizações se movem acentua as necessidades de adaptação à mudança, e um excesso de especialização poderia jogar contra. Dispor de ativos humanos adaptáveis é, cada vez mais, uma fonte de vantagem competitiva no mundo empresarial. Nas administra- ções públicas, as crescentes necessidades de eficiência e otimização de recursos escassos vão na mesma direção. Essas tendências contrapostas até terão, previsivelmente, maior peso do que as antes citadas, simplesmente porque será muito mais difícil recorrer ao mercado para conseguir temporariamente contingentes de generalistas capacitados para aportar valor no âmbito do serviço público. Esses postos, geralmente, deverão estar integrados verticalmente nas organizações públicas. Por isso, as políticas de aquisição e desenvolvimento de recursos humanos no âmbito público deverão interiorizar com freqüência objetivos de multidisciplinaridade e versatilidade coerentes com essas necessidades.

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d) As profissões emergentes tenderão a se desenvolver também no setor público, mas com um peso relativo muito diferente: diversos estudos vêm se dedi- cando nos últimos tempos a identificar fontes de emprego, isto é, ocupações com alto potencial de crescimento. Para que se possa falar propriamente de profissões emergentes é necessário que tais ocupações, como às vezes acontece, coincidam com a aparição de mudanças profundas e duradouras no contexto organizacional, nas regulamentações e nas tecnologias, capazes de produzir transformações significativas nas estruturas ocupacionais e até nos requisitos de acesso e promoção de diferentes categorias de emprego. Na Europa, o setor público tem sido durante as últimas décadas o espaço em que têm germinado algumas das novas profissões, hoje habituais no panorama do serviço público. A expansão do estado do bem-estar tem sido o fator principal para a converter em verdadeiras profissões certas ocupações como as de assistente social, bibliotecário, restaurador de museus ou planejador urba- no, entre outras. Pensando em termos de futuro, cremos que uma parte das profissões emergentes se desenvolverá de maneira exclusiva ou de preferência no setor privado, enquanto que outras encontrarão um habitat favorável nas administrações públicas. Se utilizarmos a relação de empregos em expansão elaborada pelo BLS norte-americano (Bureau of Labour Statistics, 2000), ocupações como preparadores físicos, designers de interiores ou instaladores e reparadores de tele- fonia e TV a cabo pertencerão às primeiras. Dos engenheiros de informática aos administradores de base de dados ou os especialistas em formação de adultos e muitos outros encontrarão também seu lugar nos quadros públicos. Em certos casos, o enraizamento de certos empregos na administração, como os recepcio- nistas/atendentes ou os especialistas em comunicação e relações públicas, exigirá modulações específicas, que diferenciarão em alguma medida seu exercício público do da esfera privada. Algumas dessas profissões emergentes tenderão até a se desenvolver preferentemente no âmbito público. Assim acontecerá, ainda de acordo com os estudos do Bureau of Labour Statistics, com postos como os de engenheiros especialistas na gestão do meio ambiente, os coordenadores e diretores de pessoal voluntário em programas sociais ou especialistas em gestão de subvenções e ava- liação de projetos realizados por entidades não lucrativas. e) A terceirização dos serviços públicos leva consigo tendências de mudança nas tipologias dos perfis de qualificação necessários: como vimos anteriormente, um número significativo de atividades e serviços das administrações públicas tem sido, nos últimos tempos, objeto de terceirização. Tudo faz pensar que nos próximos anos se manterá a tendência dos governos de contratar externamente

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aquelas atividades que o mercado seja capaz de prover eficientemente e cuja dimensão de serviço público possa ser mantida mediante um controle que não gere excessivos custos de transação. A repercussão desses processos sobre o emprego público começou a ser significativa e a originar novos setores, distintos dos que já vinham sendo objeto das concepções administrativas do serviço público, o que é mais ou menos típico. No futuro deve-se prever que essas tendências aumentarão, quantitativa e qualitativamente. Qual será o impacto de tudo isso sobre o emprego público? A nosso ver, se combinamos a observação das tendências recentes nas administrações com as dinâmicas similares que se produzem no mundo empresarial, são três as predições que poderíamos fazer com uma margem aceitável de certeza. A primeira é que numerosos serviços de apoio (não atividades-fim) tais como centros de processamento de dados, serviços de edição e impressão, frotas de veículos, atividades de manutenção e vigilância etc., continuarão a ser objeto de vigorosos processos de terceirização, ao mesmo tempo em que outras funções determinadas (por exemplo, de administração de pessoal ou econômica) começarão a sê-lo. A segunda é que em setores inteiros de atividade-fim (educação, ciência e tecnologia, saúde, serviços sociais, sócio-sanitários, culturais, recreativos) ha- verá um forte aumento da presença, já constatável hoje de maneira mais ou menos incipiente, de organizações, lucrativas ou não, publicamente financiadas para a prestação de serviços públicos. A terceira é que essas situações reforçarão, nas administrações públicas, a necessidade de contar com perfis profissionais centrados mais na concepção, planificação, programação, regulamentação, avaliação, inspeção e controle das políticas públicas e menos na sua execução. Mais ainda, em alguns casos o papel de operador público provavelmente se assemelhará, como tem começa- do a acontecer na esfera local, ao de um empreendedor social (Vernis, 2000, p. 239254), que incentiva o desenvolvimento de mercados capazes de assegurar a provisão eficiente de serviços em certos campos. f) A captura, desenvolvimento e estímulo de competências diretivas será uma importante prioridade: a escassez de competências diretivas ou gerenciais é um dos déficits constatados de forma mais generalizada nas organizações do setor público. Os mecanismos próprios da função pública vêm se mostrando razoavelmente capazes de proporcionar, a nossas organizações públicas, profissionais capacitados nas diversas áreas de qualificação técnica; mas não estão preparados para a captura, alocação e estímulo de capacidades diretivas.

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De sua parte, as administrações públicas de nossos dias, como vimos, são tenazes demandantes desse tipo de competência. A orientação dos serviços públicos para a melhora da eficácia e da eficiência, estimulados por contextos de austeridade orçamentária e luta contra o déficit público, têm induzido necessidades crescentes de empresarialidade na gestão. Essas necessidades obrigam a contar com gestores capazes de se porem à frente das diferentes parcelas de ação pública e de se fazerem responsáveis pelos resultados obtidos. Previsivelmente, a captura e o desenvolvimento de competências diretivas serão parte destacada das agendas públicas, por pouco que essas se deci- dam pela introdução de reformas na estrutura e no funcionamento de nossas administrações. A intensidade dos esforços nesse sentido deverá adaptar-se, nas diversas áreas do serviço público, aos diferentes estágios prévios de desenvolvimento das capacidades diretivas. Assim, por exemplo, na Espanha, referindo-nos ao setor de saúde, a gerência pública se enraizou de maneira significativa nos últimos anos no âmbito hospitalar, mas a debilidade ainda constatável na atenção primária faz prever uma concentração de esforços nesse âmbito. Cabe apontar para algo parecido, mas de conseqüências ainda maiores no plano quantitativo, no setor do ensino, cujas carências de capacidade diretiva comprometem o êxito, não apenas da reforma educativa em curso, mas de qualquer política pública que pretenda impulsioná-la. g) O trabalho em rede, facilitado e exigido pelo desenvolvimento tecnoló- gico, aumentará as solicitações de competências de caráter relacional: uma ca- racterística de nosso tempo, e dos tempos que estão vindo, como insistimos anteriormente, é o crescente número de problemas e demandas sociais que não encontram resposta em um único operador público, mas requerem a relação confluente, mais ou menos complexa, de diferentes atores. Estes podem estar integrados numa mesma organização pública, ou em mais de uma, ou pertencer a organizações diferentes, nacionais, subnacionais ou supranacionais, e até incorporados a organizações do setor privado. A transversalidade das respostas necessárias exige que os atores públicos trabalhem cada vez mais em redes de geometria variável, nas quais o papel que se deve desempenhar em cada caso pode variar, segundo a posição nodal que se ocupe. As noções tradicionais de competência e de hierarquia tendem a ser substituídas, nesse marco, pelas de colaboração, transação e consenso. O desenvolvimento das TIC (tecnologia da informação e das comunicações) facilita esses processos, por um lado, oferecendo plataformas, marcos e instrumentos de interação desconhecidos anteriormente. Por outro lado, os estimula quando, como ocorre com a administração eletrônica, é capaz de pôr ao alcance imediato do cidadão, em qualquer lugar ou momento em que ele se

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encontre, respostas e serviços que só podem se realizar mediante complexas soluções coletivas, produzidas anteriormente, em que as barreiras interdivisionais, interadministrativas, internacionais ou público-privadas tenham sido eliminadas ou contornadas, prévia e deliberadamente. Essas situações suscitam, antes de tudo, para nossas organizações públi- cas, desafios impactantes de mudança cultural e, em particular, de superação de arraigados modelos de pensamento burocrático. Além disso, diga-se de passagem, os protagonismos de competência, que caracterizam freqüentemente a nossa cultura política, constituirão delongas que será preciso superar. Por outro lado, e indo mais ao tema que nos ocupa, as tendências assinaladas apontam para formas diferentes de fazer as coisas e, por isso, para novas demandas de capacidade nas pessoas. Parece óbvio que algumas dessas novas demandas se relacionarão com o domínio dos novos recursos tecnológicos. As outras competências necessá- rias (justamente as mais importantes) dependerão menos de especializações técnicas e mais de qualidades como a liderança não hierárquica, a capacidade de produzir impacto e de exercer influência e as habilidades políticas e de relacionamento. Um estudo italiano recente acrescenta a essas competências o pensamento sistêmico, o trabalho em equipe, a negociação e a capacidade para gerir a incerteza (Dipartimento della Funzione Pubblica, 2002, p. 106). Um universo, o das competências relacionais e da eficácia pessoal, que as ad- ministrações públicas, muito mais acostumadas com o manejo do cognitivo, estão chamadas a explorar e incorporar sem demora a seus sistemas de gestão das pessoas.

A agenda dos próximos anos Recentemente, a OCDE (2000b, p. 3 e seguintes) tentava concretizar um marco de prioridades em matéria de gestão pública dos recursos humanos capaz de aprofundar e consolidar as reformas que descrevemos no capítulo 5. A tentativa girava em torno de cinco grandes temas. O tempo transcorrido parece confirmar a relevância de todos eles, que resumimos a seguir. ■ Melhorar a competitividade no mercado de trabalho, o que implica o desenvolvimento de fórmulas novas que aumentem o posicionamento competitivo das organizações públicas em relação às organizações do setor privado e sua capacidade de atração de profissionais qualificados. Embora se trate de uma capacidade muito influenciada pela conjuntura econômica, parece evi- denciarse, também na Espanha (Jiménez e outros, 2002), a tendência para

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um mercado de trabalho no qual, como demonstra um documento sobre a situação já perceptível na Holanda (OCDE, 2000c), se somarão ao mesmo tempo o valor estratégico e a escassez de certas competências-chave. Desafios semelhantes se detectam nos Estados Unidos, onde a fuga de cérebros chegou a ser, nos últimos anos, um problema sério na administração federal (Kamarck e outros, 2003). Um documento de política mais recente (OCDE, 2002) já diagnostica dificuldades atuais de recrutamento e retenção de empregados públicos em certos países como Canadá, Dinamarca, Finlândia e Suécia, e prognosti- ca problemas semelhantes para os demais países em poucos anos. O texto identifica razões demográficas, salariais, de imagem e sobretudo de políticas de recursos humanos como as causas dessa situação, e propõe, como linhas de atuação para aprofundá-la: a) a melhoria da imagem de quem pretende trabalhar no setor público; b) políticas de remuneração mais atraentes e conformes com a perda de estabilidade do cargo, onde isso tenha acontecido; c) ambientes de trabalho estimulantes, com flexibilidade de horá- rios, hierarquias planas e equipamentos tecnológicos de vanguarda; d) forte investimento em formação e desenvolvimento; e, especialmente, e) uma mudança nas políticas de GRH que faça prevalecer a competência e o desempenho sobre a antiguidade e os méritos formais. Como se vê, trata-se de um repertório de medidas semelhante ao que descrevemos no capítulo 1, ao nos referirmos às empresas empenhadas em construir uma boa imagem de empregador. Promover a liderança, o que aponta para o eixo crucial do desenvolvimento da capacidade diretiva no setor público. Outro documento da OCDE (2001b) identifica a promoção da liderança com a busca daqueles indiví- duos que vão promover as adaptações institucionais necessárias ao interesse público, ressaltando assim uma visão da direção pública não neutra, mas comprometida e imbuída de valores. As estratégias para fortalecer a lide- rança no setor público passam pela identificação do potencial das pessoas, o desenvolvimento da formação e o mentoring, o envolvimento dos gerentes em tarefas de desenvolvimento de pessoas e na construção de novos sistemas de incentivo. O Comitê de Gestão do Serviço Civil do Reino Unido (Civil Service Management Board, CSMB)22 tornou público há pouco tempo um modelo atualizado de competências diretivas que veio a constituir o eixo de todo

Ver www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/competences.htm

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esse conjunto de políticas. Previsivelmente, a profissionalização da direção pública e seu inquestionável valor estratégico para as instituições continu- arão estimulando, no futuro imediato, o tratamento diferenciado das polí- ticas de dirigentes dentro do conjunto das estratégias e práticas de recursos humanos do setor público, estendendo e aprofundando os modelos de estatuto específico da função diretiva, aos quais fizemos antes uma ampla referência. Conseguir uma adequada relação política/administração, o que nos situa num núcleo misto dos problemas de governabilidade dos sistemas políticos contemporâneos, em particular no que respeita à consolidação da esfera de direção pública profissional à qual temos nos referido extensamente. Sem dúvida, a dita consolidação não se produzirá sem uma evolução significativa da cultura político-administrativa (Longo, 1999b e 2003a), capaz de superar tanto as concepções burocráticas da gerência pública quanto as versões politizadas ou clientelistas, que privilegiam as lealdades políticas ou pessoais sobre os requisitos de profissionalismo. A construção de uma gerência pública profissional não implica a defesa de modelos tecnocráticos de direção baseados na pretensão de substituir a política em nome de uma racionalidade técnica abstrata. Tampouco implica uma tentativa de delimitar rigidamente as esferas de atuação, traçando uma fronteira nítida onde só pode haver comunicação, diálogo e intercâmbio. No capítulo 6, argumentamos a favor de um modelo de direção pública que não debilita, mas que, ao contrário, reforça a política em seu papel de regente dos governos e das organizações do setor público. Potencializar a gestão do conhecimento, o que implica fazer com que organizações públicas aprendam com a experiência e estendam esse aprendizado ao conjunto do setor público. Tem-se chamado atenção (March e Olsen, 1995, p. 210 e seguintes) para o fato de que as características do ciclo político e a sua lógica de curto prazo inerente dificultam o aprendizado organizacional do setor público. Ainda assim, a complexidade crescente dos problemas sociais que os governos enfrentam, a freqüente inexistência de respostas técnicas previamente disponíveis para resolver muitos deles, assim como a lógica da tentativa/erro necessariamente adquirida em conseqüência da intervenção pública, são fatores que aumentam a necessidade de produzir aprendizagem organizacional e operacional (Heifetz, 1997) que autorizam a abordagem de turbulentos entornos de mudança. Tudo isso exige políticas que aumentem o capital social interno dos sistemas públicos (Nahapiet e Ghoshal, 1998), superando a coordenação exclusivamente hierárquica, estimulando a formação de redes e intercâmbios baseados na confiança e na

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reciprocidade e aproveitando o potencial das tecnologias da informação e das comunicações. Fortalecer o profissionalismo público, o que exige a promoção de comportamentos éticos, o combate continuado contra a corrupção e a consolidação dos valores próprios do serviço público em novos tipos de organização. A construção de uma infra-estrutura ética (Villoria, 2000) implica a ação combinada em diversas frentes: o desenvolvimento legislativo, a transparência e o impulso de uma sociedade civil ativa e vigilante, os sistemas de controle interno e externo, os códigos de conduta e o ensino da ética administrativa. A nosso ver, esse fortalecimento deverá se fundamentar numa constante renovação. Uma nova forma de entender a relação entre o público e a sociedade faz parte dos valores que devem caracterizar o profissionalismo público de nossos dias. A nova imagem que as profissões públicas devem apresentar à sociedade deve se sustentar mais na proximidade do que na diferença, mais na intercomunicação e na modéstia do que na exclusividade e na prepotência. A colaboração crescente com as organizações da sociedade civil leva à adoção de pautas transversais de comportamento profissional, padrões compartilhados e valores conjuntamente interiorizados. O futuro aponta para uma maior permeabilidade entre os mundos do emprego públi- co e do trabalho privado assalariado, do trabalho em organizações não-lucrativas, do auto-emprego individual ou cooperativado e do trabalho altru- ísta ou voluntário. O compromisso cívico com o interesse geral deve deixar de ser visto como uma prerrogativa exclusiva dos empregados públicos, sobre o qual cabe construir um profissionalismo distante. Pelo contrário, os novos problemas sociais exigem que esse compromisso se transforme, cada vez mais, em um elo entre profissionais de diferentes posições e setores, que devem se relacionar e colaborar freqüentemente, a partir de posições diferentes e mutáveis, em tarefas dominadas por um propósito de interesse público.

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EPÍLOGO: MÉRITO E FLEXIBILIDADE A gestão do emprego e das pessoas no setor público enfrenta profundas mudanças, necessárias para que suas organizações possam fazer frente com êxi- to a um ambiente social fortemente demandante. Boa parte dessas mudanças reflete vibrações e tendências que se observam também nas empresas privadas e nas organizações da sociedade civil, e obedecem a correntes sociais de fundo, que transformaram nos últimos anos os âmbitos em que se define, se organiza, se prepara, se formaliza, se dirige, se produz e se extingue o trabalho humano. As mudanças na gestão pública dos recursos humanos adquirem assim cono- tações de aproximação entre as formas de gerenciar o emprego e as pessoas nas organizações que pertencem ao setor público e as que atuam fora dele. Nos sistemas político-administrativos do mundo desenvolvido, as reformas da função pública empreendidas ao longo das últimas décadas podem ser englobadas, como vimos, dentro de uma consistente orientação para a flexibilidade. Os anos têm depositado nas juntas e articulações dos velhos sistemas de mérito numerosos elementos disfuncionais de rigidez, que, por um lado, os convertem em aparelhos de reação lenta, mais inclinados a se guiar pela rotina do que a atender às necessidades e urgências dos políticos ou dos cidadãos, e que os tornam, por outro lado, vulneráveis à captura pelos interesses corporativos dos funcionários. Será essa uma tendência extensível a outras realidades, ou reflete melhor um enfoque eurocêntrico ou centrado somente no chamado primeiro mundo? Caberia determinar até que ponto a orientação para a flexibilidade sintetiza na realidade orientações plausíveis de melhora da gestão pública do emprego e dos recursos humanos em quaisquer países ou contextos. Em princípio, po- deríamos pensar que a expressão seria subretudo aplicável a contextos em que as práticas de pessoal padeceriam de uma palpável rigidez normativa e com- portamental. Esse seria o caso de boa parte dos modelos profissionalizados, baseados em sistemas de mérito. Pelo contrário, se falássemos de modelos que seguem a lógica do butim político (spoils system), como é o caso, por exemplo, de boa parte dos países latino-americanos, seria duvidoso que as prioridades incluíssem a flexibilização. Parece, pelo menos à primeira vista, que seria ur- gente - nos casos em que a norma é a politização e a utilização clientelista do emprego público introduzir neles pelo menos alguns elementos de rigidez, semelhantes aos dos sistemas "weberianos" de emprego público.

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Tal parece ser a opção adotada pelo Banco Mundial, quando distingue por um lado as reformas de primeira fase, destinadas a alcançar ou a fortalecer a disciplina, a formalidade e o cumprimento das normas, e por outro lado as reformas de segunda fase, destinadas a promover a flexibilidade, a discricionariedade e a orientação para resultados, que deveriam ser acionadas somente quando fossem alcançados os objetivos da primeira fase (World Bank, 2003, p. 195). Acreditamos que a questão se mostra menos simples, pelo menos pelas razões que expomos esquematicamente a seguir. 1. Os esquemas de butim político não excluem a existência de elementos de rigidez. Assim, a livre subordinação a lealdades políticas e as demais práti- cas próprias de uma concepção clientelista do emprego público coexistem freqüentemente, em alguns países latino-americanos, com a vigência de mecanismos escleróticos no perfilamento de postos, na alocação de tarefas, no progresso profissional ou na exigência de responsabilidades disciplinares. Diversos tipos de conjunção de interesses são capazes de conjugar incentivos de apadrinhamento e aspirações corporativas para tornar possível esse aparente paradoxo. 2. Também nos modelos dotados dos elementos próprios de um sistema de mérito, como no caso espanhol, é necessário desenvolver e aperfeiçoar os sistemas de garantias para assim evitar riscos de politização ou arbitrariedade. Em particular, como se disse antes, é conveniente construir garantias materiais ou substantivas em áreas da gestão das pessoas onde a proteção do mérito se fia exclusivamente em requisitos e mecanismos de caráter formal. 3. É pouco provável, do ponto de vista da economia política das reformas, que se possam introduzir e consolidar mudanças que visem dotar de rigor e profissionalização os sistemas públicos acostumados à politização e clientelismo, sem abordar, em paralelo, inovações que visem estimular a receptividade da administração para as prioridades políticas das equipes governantes e a responsabilização dos empregados públicos pelos resultados, garantindo assim o controle, pelos governos, dos aparelhos administrativos. 4. A migração dos modelos do primeiro tipo para os do segundo não tem porque ser feita ao preço de copiar elementos disfuncionais existentes nestes últimos. Pelo contrário, há uma série de patologias devidas à rigidez burocrática que, no processo de construção dos sistemas de mérito com suas correspondentes garantias, podem e devem ser evitadas, escarmentando assim, se nos é permitida a expressão, cabeça alheia. Por tudo isso, cremos que a orientação para a flexibilidade das reformas da GRH no setor público pode ser freqüentemente extrapolada para contextos

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em que o modelo de emprego público apresenta "déficits" importantes de profissionalização. Isso não pressupõe que se desconheçam as previsíveis diferenças que tal diversidade de circunstâncias tendam a introduzir nas agendas das reformas. Sem dúvida, a ênfase nos elementos de consistência estrutural ou nos de flexibilidade funcional dos sistemas será diferente, para dar um exemplo, nas reformas que possam ser razoavelmente empreendidas na gestão pública do Canadá ou na Bolívia. Entretanto, temos dúvida de que seja certo lutar por uma seqüência que parecesse obrigar certos países a inspirar suas reformas exclusivamente em doutrinas e critérios de princípios do século XX para alcançar determinados padrões de pureza burocrática, ao mesmo tempo em que outros se dedicam a "reinventar o governo". Em todo caso, atuar com vontade reformadora sobre os sistemas de gestão pública do emprego e dos recursos humanos exige que se tenha consciência de que um delicado jogo de equilíbrios deve ser respeitado. West e Durant (2000, p. 119), num estudo sobre uma década de funcionamento do Comitê Americano de Proteção do Sistema de Mérito, acabam defendendo a plena vi- gência desses tipos de mecanismos de garantia do equilíbrio entre a flexibilidade exigida pela consecução dos objetivos organizacionais e o tratamento limpo e eqüitativo das questões de pessoal. Compartilhamos plenamente dessas con- clusões e cremos que se trata de fórmulas que, com as necessárias adaptações, deveriam ser estendidas aos diferentes sistemas de função pública. Definitiva- mente, a necessária flexibilização das políticas e práticas de GRH no setor pú- blico deve escapar do controle da potencialização, também imprescindível, das regras formais e informais dos mecanismos e dos incentivos necessários para fortalecer as garantias do mérito e do profissionalismo do emprego público. A flexibilidade sem mérito é, na realidade, a flexibilidade a serviço de uns poucos: aqueles que, além de aceder ao poder, se permitem patrimonializar a administração em favor de seus próprios projetos, por mais legítimos que sejam. Equivale à arbitrariedade e ao nepotismo, não submetidos às garantias do estado de direito. Torna o emprego público vulnerável à politização partidária e à captura pelos interesses particulares, e faz perigar, como dissemos, a própria existência de uma administração profissional, com as nefastas conseqüências que isso tem sobre a integridade das instituições, o funcionamento dos mercados e o progresso econômico das sociedades. Ademais, tudo isso alimenta o conhecido círculo vicioso burocrático: como assinalaram Hondeghem e Steen (2000, p. 66), o clientelismo e o nepotismo, ao gerar desconfiança no sistema, são os principais indutores de reações que reduzem a discricionariedade dos gerentes, produzindo rigidez no sistema, o que por sua vez cria situações favo- ráveis a tentativas de eludir as regras, num ciclo de deterioração contínua.

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O mérito sem flexibilidade tende a se transformar em pura antiguidade ou mero cumprimento de requisitos formais, sobrecarregando com rotinas e ineficácias as políticas e práticas de gestão das pessoas. Produz organizações públicas raquíticas, escleróticas, sem capacidade de adaptação a ambientes cada vez mais fluidos e dinâmicos. Preserva comportamentos que comprometem o êxito das políticas públicas. Transforma a proteção da independência e do profissionalismo da administração em privilégios corporativos dos funcionários. Amplia a brecha entre o setor público e o mundo do trabalho que se desenvolve além dos muros de suas organizações. Estimula as tendências da gestão pública de escapar para a privatização, como se essa fosse a única saída possível para melhorá-la; às vezes, isto é até utilizado como argumento legitimador de comportamentos políticos de natureza clientelista, supostamente mais capazes de tornar possível a receptividade da administração às prioridades do governo e sua orientação para a obtenção de resultados. Mérito e flexibilidade, portanto, são componentes essenciais do emprego público de nossa época. Trata-se de elementos que nem se contrapõem nem disputam um território previamente delimitado, como se se tratasse de um jogo de soma zero, em que é necessário que uma parte perca para que a outra ganhe. Pelo contrário, os novos projetos de gestão das pessoas no setor público devem perseguir o desenvolvimento de ambas as dimensões, fortalecendo-se reciprocamente, num circuito contínuo de importância crucial para a governabilidade dos sistemas político-administrativos contemporâneos.

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