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CATEGORÍA: Derecho Fiscal, Financiero y Tributario Leyes de presupuestos, "leyes de acompañamiento" y seguridad jurídica De: F. Xavier Sambola Cabrer Fecha: Abril 2000 Las leyes de presupuestos: concepto y naturaleza. Configuración constitucional y legal El régimen jurídico de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado está contenido en el artículo 134 (Título VII, Economía y Hacienda) de la CE. Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, si bien tienen el carácter de leyes ordinarias, están revestidas de unas peculiaridades que las convierten en leyes especiales. Así, nos encontramos con las siguientes exigencias constitucionales relativas a la Ley de Presupuestos Generales del Estado: 1. La iniciativa legislativa está reservada al Gobierno, único legitimado y obligado a presentar un proyecto de Ley de Presupuestos que será finalmente aprobada por las Cortes Generales (arts. 134.1 y 66.2 CE). 2. Su vigencia es temporal, limitada a cada ejercicio presupuestario (art. 134.3 y 4) 3. Tiene un contenido mínimo, necesario e indisponible consistente en la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, así como el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 134.2) y una limitación material que impide que a través de ella se puedan crear tributos, aunque sí pueden modificarse los ya existentes si una ley tributaria sustantiva así lo prevé (art. 134.7). Hay que recordar que ya la antigua Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria regulaba la institución presupuestaria en sus artículos 48 al 91; y en la Exposición de Motivos de dicha ley se afirmaba que "no puede cerrarse el presente apartado expositivo sin proclamar la consideración de Ley material y formal que se asigna a la de Presupuestos Generales del Estado que cada año voten las Cortes Generales" y que "se reconoce a la Ley de Presupuestos Generales del Estado el rango formal y el contenido material de Ley, sin que deba suscitar preocupaciones jurídicas el que en ella se articulen todas las disposiciones de naturaleza financiera que sea necesario o conveniente promulgar para la ejecución congruente o simétrica de los estados de gastos e ingresos en el respectivo período anual." Por su parte, la LGP aprobada por el Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre dedica su Título II a los Presupuestos. El art. 48 de esta Ley, ubicado en la Sección I (Contenido y aprobación) del Capítulo I (Presupuestos Generales del Estado) de dicho Título, contiene una definición
detallada y precisa de la materia propia de los Presupuestos Generales del Estado desde una óptica económico-contable. Por lo que respecta a los Presupuestos de las Comunidades Autónomas, tienen su razón de ser en el principio constitucional de autonomía financiera de las mismas consagrado en el art. 156 CE. Y con fundamento en el art. 157.3 del texto constitucional, se aprobó la LOFCA, cuyo art. 21 estableció que : Art. 21 LOFCA: Los Presupuestos de las Comunidades Autónomas tendrán carácter anual e igual período que los del Estado, e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los Organismos y Entidades integrantes de la misma y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades. De la interpretación sistemática de los artículos 134 CE y 21 LOFCA, el TC extrajo la conclusión de que la limitación material que afecta a los Presupuestos Generales del Estado recogida por el art. 134.7 no es de aplicación a las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas, y así lo expresó el TC en su Sentencia 116/94, de 18 de abril, según la cual "de su dicción literal se desprende, pues, con toda claridad que las reglas contenidas en el art. 134 CE tienen como objeto directo la regulación de una institución estatal, en concreto, de un fuente normativa del Estado, entendido este último término en sentido estricto, es decir, como sinónimo de organización estatal o general del Estado" y "en suma, pues, del segundo inciso del art. 134.7 CE no puede inducirse un principio general de prohibición de modificar tributos por medio de las leyes de presupuestos autonómicos o forales sin la previa habilitación de una ley tributaria sustantiva". Por su parte, la LGP dispone que los presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado (art. 52.4). En el ámbito concreto de la Comunidad Autónoma catalana, el bloque normativo en materia presupuestaria está constituido, además de la CE y la LOFCA, por el EAC y la Ley de finanzas de la Generalidad de Cataluña. Así, nos encontramos con que el art. 49 del EAC indica que "corresponde al Consejo Ejecutivo o Gobierno la elaboración y aplicación del presupuesto de la Generalidad, y al Parlamento su examen, enmienda, aprobación y control. El presupuesto será único e incluirá la totalidad de los gastos e ingresos de la Generalidad y de los organismos, instituciones y empresas dependientes de ella". El art. 27 del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 9/1994, de 13 de julio, define el presupuesto de la Generalidad de la siguiente forma: Art. 27: -1 El Presupuesto de la Generalidad de Cataluña constituye la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, podrán reconocer la Generalidad y las entidades autónomas, y de los derechos que podrán liquidarse durante el ejercicio correspondiente. -2 El Presupuesto de la Generalidad de Cataluña deberá aprobarse equilibrado entre el estado de ingresos y el estado de gastos. Doctrina del Tribunal Constitucional
El TC, en su labor interpretadora del texto constitucional, ha declarado que la ley de Presupuestos se configura como una verdadera Ley, con unas peculiaridades y especifidades en su tramitación parlamentaria, con un contenido mínimo, necesario e indisponible constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual, integrado por materias distintas a ese núcleo esencial, que aun no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan (SSTC 126/87, de 16 de julio, 61/1997, de 20 de marzo y 174/1998, de 23 de julio, entre otras). En este mismo sentido se pronuncia la STC 76/1992, de 14 de mayo, dictada con motivo de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Magistrado-Juez de Instrucción núm. 11 de Madrid respecto de la legitimidad constitucional de que una ley anual de Presupuestos Generales – concretamente la Ley 33/1987, de Presupuestos Generales del Estado para 1988- diera una nueva redacción al artículo 130 de la LGT relativo a la autorización judicial para entrar en el domicilio de los deudores tributarios. Se aducía al respecto que la STC 63/1986 había declarado que la inclusión injustificada de materias no relacionadas con la disciplina presupuestaria suponía una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional (FJ 5º). En esta Sentencia 76/1992, de 14 de mayo, el Alto Tribunal realiza una recopilación de su doctrina sobre los límites materiales de las Leyes de Presupuestos y declara lo siguiente sobre la naturaleza jurídica de las mismas : "Desde la primera Sentencia en que abordó el tema de la Ley de Presupuestos, este Tribunal dio por sentado que se trata de una verdadera ley, considerando así superada la cuestión de su carácter formal o material de ley (sentencia del Tribunal Constitucional 27/1981, fundamento jurídico 2º). No obstante, la afirmación reiterada (sentencias del Tribunal Constitucional 27/1981, fundamento jurídico 2º y 65/1987, fundamento jurídico 3º), de que el Parlamento aprueba los Presupuestos Generales que el Gobierno elabora (artículo 134.1 CE) en el ejercicio de una función o competencia específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa (artículo 66.2 CE), hemos sostenido que los presupuestos –en el sentido estricto de previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos- y el articulado de la ley que los aprueba integran un todo, cuyo contenido adquiere fuerza de ley y es objeto idóneo de control de constitucionalidad (sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986, fundamento jurídico 5º)". Posteriormente, en su Sentencia 203/1998, de 15 de octubre, entre otras, el TC explica que: "La Ley de Presupuestos aparece, en primer lugar, como una verdadera ley, lo cual no ha impedido subrayar su peculiaridad consistente en que el ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales está condicionado en estos casos por las disposiciones contenidas en los apartados 1º, 6º y 7º del art. 134 CE y por las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cámaras. Estas peculiaridades derivan, a su vez, de la función que el art. 134.2 de la Norma fundamental atribuye a estas leyes : se trata de las leyes que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales
que afectan a los tributos del Estado. De aquí que al mismo tiempo aparezcan como un instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno". Por último, en su Sentencia 131/1999, de 1 de julio -el hasta ahora más reciente pronunciamiento del TC sobre la naturaleza y contenido de las Leyes de Presupuestos- el Alto Tribunal reitera esta misma doctrina y se remite a sus Sentencias 76/1992, 237/1992, 83/1993, 178/1994, 195/1994, 61/1997, 174/1998 y 203/1998.
Contenido material de las Leyes de Presupuestos. Delimitación normativa e interpretación doctrinal Como hemos apuntado anteriormente, del artículo 134 CE se extrae la siguiente delimitación material del contenido de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado: un contenido mínimo, necesario e indisponible, un contenido posible y un contenido no permitido. A. Contenido necesario: la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, así como el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 134.2). B. Contenido posible: la modificación de tributos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea (art. 134.7). C. Contenido no permitido: la creación de tributos (art. 134.7). En el mismo sentido, la LGP detalla el contenido necesario de las leyes de presupuestos en su art. 48 anteriormente transcrito. En la normativa autonómica catalana, el contenido necesario de las Leyes de Presupuestos de esta comunidad autónoma aparece recogido en el art. 29 de la Ley de Finanzas de la Generalidad de Cataluña. De la redacción del artículo 134 CE y de los primeros pronunciamientos del TC acerca de este artículo, la doctrina científica de forma unánime –con excepción de algunos autores, como es el caso de Francisco Escribano extrajo la conclusión de que la intención de dicho precepto era dotar a las leyes de presupuestos de una naturaleza especial en razón de su materia y de su procedimiento de aprobación, pero que su contenido mínimo no impedía que en ella se contuviera la regulación de otras materias, con la limitación del apartado 7 de dicho precepto. Es decir, el silencio de la CE acerca de la posibilidad de regulación de otras materias diferentes del contenido mínimo con exclusión de las no permitidas constituía una vía abierta para hacer efectiva una expansión material de las leyes de presupuestos. Así, por ejemplo, Rodríguez Bereijo advirtió del peligro que suponía para el principio de seguridad jurídica el "desbordamiento normativo" de las Leyes de Presupuestos, "inseguridad jurídica derivada de la falta de certeza o incertidumbre sobre un Derecho vigente sometido a un proceso constante de variación o cambio a través de las Leyes anuales de Presupuestos, en amplios sectores del ordenamiento jurídico muy sensibles a los derechos individuales de los ciudadanos (Derecho Tributario) que afecta a su esfera patrimonial, singularmente las medidas tributarias y fiscales". Ferreiro Lapatza realizaba una crítica en el mismo sentido, cuando explicaba que la ampliación de la parte dispositiva de las Leyes de Presupuestos llegó a su punto álgido en los años noventa y que fue "uno de los principales vehículos de oscurecimiento de nuestro ordenamiento financiero e incluso de sectores ajenos a él".
Por su parte, el poder ejecutivo interpretó el art. 134 CE y la primera doctrina del TC sobre dicho precepto en un sentido tan flexible que dio lugar en la práctica a una ausencia de límites –salvando la creación de tributosen el contenido normativo de las Leyes de Presupuestos, de modo que se regulaba en ellas todo tipo de materias y con vigencia temporal indefinida. Como expuso Alejandro Menéndez Moreno "en el seno de estas "generosas" partes dispositivas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado comprendidas entre los años 1978 a 1987, se contempla la regulación de materias tan heterogéneas y, en algún caso, tan alejadas de la materia presupuestaria, como las que se relacionan (...) a continuación: las relativas a la contratación pública; sobre el sistema retributivo de los funcionarios (...); la financiación del transporte de superficie en grandes poblaciones (...), el régimen financiero de los puertos (...), la distribución de competencias entre el Ministerio de Justicia y el de Trabajo (...), la autorización de concurso para plazas del Tribunal de Cuentas, etc...". Esta práctica legislativa fue calificada por José María Martínez Valcomo "desviación del poder legislativo" que ha convertido las Leyes de Presupuestos en un "desastroso cajón de sastre, donde cada Ministro pueda meter con facilidad cuanto no ha podido conseguir por medio de la legislación ordinaria". Doctrina del Tribunal Constitucional La doctrina del TC respecto de los límites materiales de las Leyes de Presupuestos ha experimentado una evolución desde una orientación flexible y ecléctica hacia una concepción restrictiva y limitadora del contenido material de las Leyes de Presupuestos. En un primer momento (STC 27/1981, de 20 de julio, entre otras), el TC consideró que el contenido mínimo de las Leyes de Presupuestos no podía considerarse exclusivo ni excluyente, y por lo tanto en dichas leyes tenía cabida la regulación de otras materias conexas con la materia presupuestaria. Esta interpretación dio lugar a que el poder ejecutivo se considerara legitimado para incluir en este tipo de leyes cualquier materia que pudiera ser objeto de una ley ordinaria, lo cual llevó, como hemos visto, a un desbordamiento del contenido de las Leyes de Presupuestos que obligó al TC a matizar su doctrina inicial. Así, nos encontramos, por ejemplo, con los siguientes pronunciamientos excluyentes de determinadas materias que formaban parte del contenido de las Leyes de Presupuestos: 1) La STC 76/1992, de 14 de mayo, ya mencionada, por la que se declaró la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 130 de la LGT relativo a la autorización judicial de entrada en el domicilio del deudor tributario, en la redacción dada al mismo por el art. 110 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, por tratarse de una norma típica de derecho codificado que regula una materia que no tiene un grado de vinculación suficiente o directa con el ámbito del contenido posible de las Leyes de Presupuestos. 2) La STC 178/1994, de 16 de junio, que declaró la inconstitucionalidad y anuló la Disposición Final Décima de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, en relación con la suspensión de las Cámaras de la Propiedad Urbana, "por tratarse de una norma reguladora, aunque sea en clave negativa, de la naturaleza y el régimen jurídico de un instituto". 3) La STC 195/1994, de 28 de junio, en la que se declara la inconstitucionalidad y se anula un inciso y un apartado, respectivamente, de
los arts. 111.3 y 128.5 de la LGT, en la redacción dada por la Ley 31/1991, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, en tanto que las facultades de comprobación e inspección reguladas no tenían relación directa con los contenidos propios de las Leyes de Presupuestos ni eran complemento indispensable de las mismas. 4) La STC 174/1998, de 23 de julio, que declaró inconstitucional y nula la disposición adicional duodécima de la Ley 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para 1992, que tenía como objeto solucionar el problema de los funcionarios sanitarios locales interinos que llevaban prestando servicios en la Comunidad Autónoma de Aragón con anterioridad a 1989, por tratarse de una norma que se integraba dentro de la materia de acceso a la función pública que no puede considerarse comprendida en el contenido que constitucionalmente corresponde a las Leyes de Presupuestos. 5) La STC 203/1998, de 15 de octubre, que declaró inconstitucionales y, en consecuencia, nulos, el art. 39 cinco.a) de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, y el art. 34.cuatro de la Ley 4/1990, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1990, por tratarse de normas que no tenían relación directa con los ingresos y gastos o con los criterios que definen la política económica del Ejecutivo. 6) La STC 130/1999, de 1 de julio, que declaró inconstitucional y nula la disposición adicional octava de la Ley de la Asamblea Regional de Cantabria 5/1993, de 6 de mayo, de Presupuestos Generales de la Diputación Regional de Cantabria para 1993, mediante la cual se creaba el Cuerpo Superior de Letrados. En este caso, el TC consideró que dicha disposición "no sólo procede a la nueva creación del Cuerpo sin dotación alguna de sus plazas, sino que, además, especifica sus funciones y prevé la integración en dicho Cuerpo de determinados funcionarios", y en consecuencia "se trata más bien de una norma de neto contenido funcionarial que si bien puede tener en el futuro repercusiones presupuestarias, no puede reputarse complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno". Las tres últimas Sentencias arriba mencionadas -178/1998, 203/1998 y 130/1999- y también la STC 131/1999, de 1 de julio, recopilan y sintetizan la doctrina contenida en anteriores pronunciamientos respecto de los límites materiales del contenido de las Leyes de Presupuestos. Así, la STC 174/1998, de 23 de julio, indica en el FJ 6º : "Como ha declarado este Tribunal, las Leyes de Presupuestos tienen "una función específica y constitucionalmente definida en el art. 134.2 CE": es la Ley que cada año aprueba los Presupuestos Generales, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. No obstante, estas leyes no son sólo un contenido de previsiones contables (SSTC 65/1987 y 76/1992), sino que también constituyen un "vehículo de dirección y orientación de la política económica" (SSTC 27/1981, 65/1987 y 76/1992), por ello, como ha señalado la STC 76/1992, "no sólo puede –y debe- contener la previsión de ingresos y las autorizaciones de gastos, sino que también puede establecer disposiciones de carácter general en materias propias de la Ley ordinaria (con excepción de lo dispuesto en el apartado 7 del art. 134 CE) que guarden directa
relación con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustentan (STC 63/1986, fundamento jurídico 12)". Esta doctrina ha llevado a este Tribunal a distinguir en las Leyes de Presupuestos entre un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y un contenido posible, no necesario o eventual (SSTC 63/1986, 65, 126 y 134/1987, 65, 66 y 67/1990, 76 y 237/1992, 83/1993, 178 y 195/1994 y 61/1997). Conviene precisar que admitir que las leyes de presupuestos puedan tener un contenido que afecte a materias distintas de las que integran ese núcleo esencial (esto es, que no constituyan una previsión de ingresos o una habilitación de gastos) no significa que, dentro de este contenido eventual o no necesario, pueda tener cabida la regulación de cualquier materia. Como viene insistiendo este Tribunal (por todas, SSTC 76/1992 y 195/1994) dos son los requisitos necesarios para que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia que no forma parte de su contenido necesario sea constitucionalmente legítima: de una parte, es preciso que la materia guarde relación directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto y que su inclusión esté justificada por ser un complemento de los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento; y de otra, que "sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno" (SSTC 76/1992 y 195/1994)." Una vez limitado el contenido material de las Leyes de Presupuestos, el TC fundamenta y justifica dicha limitación, entre otros motivos, en base al principio de seguridad jurídica, y lo hace del siguiente modo: "Esta limitación material del contenido constitucionalmente posible (ex art. 134.2 CE) de las Leyes de Presupuestos, se encuentra justificada no sólo por la función específica que le atribuye la Constitución (la aprobación anual de los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los ingresos y gastos del Sector público estatal y la consignación de los beneficios fiscales que afecten al Estado), sino también porque es una Ley que, por las peculiaridades y especificidades que presenta su tramitación parlamentaria, conlleva restricciones a las facultades de los órganos legislativos en relación con la tramitación de otros proyectos o proposiciones de Ley (SSTC 27/1981, 65/1987, 76/1992, 116/1994 y 195/1994); además de resultar una exigencia del principio de seguridad jurídica constitucionalmente garantizado (art. 9.3 CE) esto es, la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), "debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo origina" (SSTC 65/1990, 76/1992, 116/1994, 178/1994, 195/1994 y 61/1997)." Por su parte, la STC 203/1998, de 15 de octubre, dispone que: "Debe, en concreto, distinguirse entre un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual constituido por materias distintas a ese núcleo esencial que no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la política de ingresos y gastos.
Por lo que a este contenido eventual se refiere, su inclusión sólo es válida si se dan dos condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esta materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales del Estado. En cuanto a la primera condición hemos señalado, asimismo, que debe tratarse de una relación directa con los gastos e ingresos que constituyen estrictamente el Presupuesto, o con los criterios de política económica general del que dicho Presupuesto es el instrumento. Y respecto de la segunda, que la justificación se produce cuando la materia incluida aparece como un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno. La inclusión de materias en las que no se dan esas condiciones en la Ley anual de Presupuestos puede ser contraria a la Constitución por suponer una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo, al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional y por afectar al principio de seguridad jurídica, debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo origina." Como vemos, el TC se apoya reiteradamente en el principio de seguridad jurídica para restringir la inclusión en las leyes de presupuestos de materias ajenas al contenido constitucional de este tipo de leyes. Esta idea de protección de la seguridad jurídica la retomaremos más adelante cuando analicemos las leyes "de acompañamiento". Por otro lado, resulta interesante destacar la existencia de algunas resoluciones del TS que tratan el tema del contenido material de las Leyes de Presupuestos. Así, sobresalen, entre otras, las siguientes: a) STS de 29 de septiembre de 1995 (Ar. 6816): esta Sentencia rechaza el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad respecto de las Disposiciones Transitorias Terceras de las Leyes 31/1991, de 30 de diciembre y 39/1992, de 29 de diciembre, por entender que dichos preceptos no resultan afectados por la doctrina del TC sobre el contenido de las Leyes de Presupuestos que acabamos de analizar. El TS realiza la siguiente argumentación: "Pues bien, no obstante la rotundidad de tal doctrina"-se refiere a la doctrina del TC sobre los límites materiales de las Leyes de Presupuestos"no la consideramos aplicable al caso de autos, al no ser ajena al contenido de la Ley de Presupuestos, las Disposiciones Transitorias Terceras de las Leyes 31/1991 y 39/1992, en las que se autoriza al Gobierno a efectuar la integración, pues la pervivencia del régimen de la MUNPAL, desde el año 1985, se han mantenido por la habilitación otorgada por las correspondientes Leyes de Presupuestos y, además, es evidente la relación directa de la integración autorizada con el objeto de los Presupuestos, puesto que una vez efectuada la integración ésta tiene proyección económica presupuestaria. (...). Y valoramos, además, para tal rechazo, la Sentencia 65/1987, de 21 de mayo, que desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Disposición Adicional Quinta de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1984, en la que se disponía la integración en el Régimen General de la Seguridad Social del personal activo y pasivo de diversas entidades, entre ellas la Mutualidad de Previsión." b) STS de 6 de octubre de 1998 (Ar. 7984): esta Sentencia, reiterando los fundamentos jurídicos de otra anterior del propio TS, de 7 de mayo de
1996, declara que una Ley de Presupuestos Generales puede contener la genérica declaración de utilidad pública de las expropiaciones necesarias para un fin determinado, como la construcción de centros penitenciarios. Con ello no peligra la seguridad jurídica ni se restringen las competencias del poder legislativo. Esta es la fundamentación jurídica que elabora el TS: "Tales argumentaciones no pueden ser estimadas, en aras a los principios de unidad de doctrina y de igualdad, del art. 14 CE, no menos que del de cosa juzgada, porque tal cuestión ha sido ya resuelta en la ya aludida sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 1996, de la que no cabe sino transcribir que de la doctrina del TC sostenida en la S 1 Fe. 1996, no cabe inferir que la declaración genérica de utilidad pública a efectos de legitimar la privación singular de la propiedad privada, a que se refieren los arts. 1, 9 y 10 LEF, no pueda contenerse en una disposición de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, porque dicha declaración genérica de utilidad pública tiene la naturaleza de acto legislativo y, por consiguiente, no regula con carácter general una determinada materia, careciendo por ello de contenido sustancial, ni afecta a la estructura de los procesos o al régimen jurídico de cualquier órgano o institución, sino que se concreta y agota en la propia declaración de utilidad pública de un fin determinado, en este caso la construcción de nuevos Centros Penitenciarios, por lo que ni peligra la seguridad jurídica, en cuya salvaguardia se asienta la citada doctrina del TC, que define las materias regulables de una Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni se restringen las competencias del Poder Legislativo porque, dada la indicada naturaleza de la declaración genérica de utilidad pública, no se merman las facultades de examen y enmienda de este Poder, ya que tal acto se reduce a pronunciar dicha declaración, sin que al agotarse en sí misma, precise un trámite especial de examen o enmienda, pues, planteada ante las Cámaras, obtendrá o no su aprobación por las Cortes Generales. En definitiva, si con tal declaración legislativa de utilidad pública no se atenta contra la certeza del derecho, garantizada por el art. 9.3 CE, ni se restringen las competencias del Poder legislativo, no cabe deducir de la doctrina emanada del TC en relación con el significado y finalidad de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, contemplados por el art. 134 CE, que una disposición contenida en dicha Ley no sea medio idóneo para declarar genéricamente la utilidad pública, para proceder a la expropiación forzosa, a que se refiere el art. 10 LEF". Para finalizar, es preciso indicar que la doctrina del TC sobre el contenido de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado es de aplicación también a las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas, como puso de relieve el propio TC en su Sentencia 174/1998 (FJ 6º), de 23 de julio, anteriormente mencionada, mediante el siguiente razonamiento: "Existe, pues, una sustancial identidad entre las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a la institución presupuestaria de la Comunidad Autónoma y cuanto dispone, respecto del Estado, el art. 134.2 CE (...) norma de la cual (...) la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha deducido la existencia de límites materiales al contenido normativo de las Leyes de Presupuestos y a su utilización como instrumento de la legislación. Contenido normativo definido por el que corresponde a su función constitucional (STC 76/1992, fundamento jurídico 4 a)).
De ahí que, a diferencia de lo que acontecía en la cuestión resuelta en la STC 116/1994, sí cabe inferir, en este caso, de la LOFCA (art. 21), a la que se remite el art. 157 CE, y del propio Estatuto de Autonomía (art. 55.1 del EA de Aragón) un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto.". La misma argumentación es utilizada por el TC en su Sentencia 131/1999, de 1 de julio, ya mencionada, con remisión expresa a la parte final del FJ 6º de la STC 174/1998, de 23 de julio, que acabamos de transcribir. Las leyes "de acompañamiento" Como consecuencia de la progresiva delimitación material del contenido de las Leyes de Presupuestos operada por la doctrina del TC, y en especial por su Sentencia 76/1992, de 14 de mayo, surgió un nuevo instrumento legislativo comúnmente denominado ley "de acompañamiento" de las Leyes de Presupuestos, leyes ordinarias cuya finalidad era recoger todas aquellas materias que habían quedado excluidas de las leyes anuales de presupuestos de acuerdo con la mencionada doctrina constitucional, y que deben su nombre a la tramitación parlamentaria de las mismas, paralela a la de las Leyes de Presupuestos.
Las leyes "de acompañamiento" estatales y autonómicas La primera ley "de acompañamiento" estatal que se aprobó fue la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, cuyo objetivo era, según indicaba su Exposición de Motivos, "la adopción de medidas legislativas de diversa índole que coadyuven al cabal cumplimiento de los objetivos económicos previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1994". Al año siguiente, la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, explicaba en su Preámbulo este desdoblamiento legislativo forzado por la doctrina del TC del siguiente modo: "La doctrina del Tribunal Constitucional en una ya abundante jurisprudencia, cuya más reciente expresión se halla en las sentencias números 178/1994, de 16 de junio, y 195/1994, de 28 de junio, ha definido los límites que impone la Constitución Española, en su artículo 134, a las Leyes anuales de Presupuestos. Así, la Ley de Presupuestos posee un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la previsión anual de la totalidad de los gastos e ingresos del sector público y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. A dicha materia puede unirse, eventualmente, la regulación de otras cuestiones, siempre que éstas tengan relación directa con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos que integran los Presupuestos o con los criterios de política económica en que se sustentan y, además, sean complemento necesario tanto para la mayor inteligencia, como para la mejor y más eficaz ejecución de los
propios Presupuestos y, en general, de la política económica del Gobierno de la Nación. Este contenido eventual, en cualquier caso, no ha de afectar a normas de derecho codificado. Junto a aquellos contenidos, la Ley de Presupuestos puede incluir modificaciones en los elementos de los tributos del Estado, cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea. El contenido de la Ley Presupuestos Generales del Estado para 1995, en consonancia con el mandato constitucional recogido en esta doctrina, se ha reducido considerablemente, como ya sucediera en el año precedente incorporándose a otra Ley la regulación de materias, que aun siendo instrumento de política del Gobierno, su inclusión en la Ley anual de Presupuestos pudiera ser discutida." De la misma fecha es la Ley 42/1994, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, aludida en el Preámbulo de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995 que acabamos de ver –esa "otra Ley" que menciona el último de los párrafos transcritos- y que tenía como finalidad, según expresa su propio Preámbulo "la adopción de un conjunto de medidas de distinta naturaleza y alcance cuyo denominador común se halla en constituir instrumentos eficaces al servicio de la acción política del Gobierno, en los distintos ámbitos sectoriales en que ésta se desenvuelve". La tercera disposición estatal "de acompañamiento" presupuestario fue el Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria y financiera, y la cuarta la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en la cual se incluía, en palabras de su Exposición de Motivos, "un amplio conjunto de medidas relativas a los distintos campos en que se desenvuelve la actividad del Estado, cuya finalidad es contribuir a la mejor y más efectiva consecución de los objetivos de política económica del Gobierno que se contienen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, y en concreto al cumplimiento de los criterios de convergencia previstos en el art. 109. j del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea". La misma idea de complemento de la correspondiente ley anual de presupuestos se contiene en la Exposición de Motivos de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y en la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Pero las leyes "de acompañamiento" no son un instrumento normativo exclusivo del Estado; también las Comunidades Autónomas se han visto obligadas a recurrir a ellas como consecuencia de la doctrina del TC. A manera de ejemplo, mencionaremos a continuación, dos de las más recientes leyes "de acompañamiento" autonómicas, con una especial referencia, en el epígrafe siguiente, a las aprobadas por la Generalitat de Cataluña. Así, por ejemplo, la Comunidad Autónoma de Aragón aprobó la Ley 12/1998, de 22 de diciembre, de Medidas Tributarias, Financieras y Administrativas, cuyo Preámbulo expresaba lo que sigue: "La Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 (sic) de mayo de 1992, recopilatoria de la doctrina sobre los límites materiales de las Leyes de Presupuestos, concretó el contenido propio de éstas como la previsión de ingresos y las autorizaciones de gasto para un ejercicio económico, permitiendo que en la norma anual presupuestaria se incluyan disposiciones propias de la legislación ordinaria siempre que éstas guarden relación
directa con las estimaciones de los ingresos presupuestarios o con los créditos autorizados para gastos. A su vez, el artículo 134.7 de la Constitución española prohibe, expresamente, la creación o la modificación de los tributos a través de las Leyes de Presupuestos. La presente Ley establece diversas reformas en los ámbitos tributario, financiero y administrativo que se consideran necesarias para la mejor ejecución del Presupuesto para 1999, medidas que no se incluyen en la Ley de Presupuestos por su alcance material, congruentemente con la doctrina y límites constitucionales referidos en los apartados anteriores". Por su parte, la Ley andaluza 11/1998, de 28 de diciembre, por la que se aprueban medidas en materia de Hacienda Pública, de introducción al euro, de expropiación forzosa, de contratación, de función pública, de tasas y precios públicos de Universidades, juegos y apuestas y "Empresa Pública para el Desarrollo Agrario y Pesquero de Andalucía, Sociedad Anónima" indica en su Exposición de Motivos que "estas medidas regulan materias que, al no estar relacionadas directamente con el contenido propio de la Ley del Presupuesto justifican su inclusión en un texto legal de tramitación separada e independiente de aquélla, aun cuando no dejan de ser instrumentos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de política económica reflejados en la Ley del Presupuesto de la Comunidad Autónoma". Las leyes "de acompañamiento" de la Generalitat de Cataluña La Generalitat de Cataluña introdujo la modalidad legislativa de las leyes "de acompañamiento" con la Ley 17/1997, de 24 de diciembre, de medidas administrativas y de organización, cuyo Preámbulo justifica su aprobación – como no podía ser de otra forma- por la imposibilidad, sobrevenida a raíz de la doctrina constitucional, de incluir las materias que regula en la Ley de Presupuestos, y por su carácter complementario de esta última : "La doctrina constitucional ha definido el contenido de las leyes de presupuestos estableciendo que estas leyes tienen un contenido mínimo indispensable, relativo a las previsiones de ingresos y a la aprobación de los gastos, y también puede haber en ellas un contenido posible, donde se pueden incluir materias diferentes a las indispensables, siempre que guarden relación directa con los gastos y los ingresos o con los criterios de política económica general. No obstante, existen otras disposiciones que, sin tener una relación directa con los gastos y los ingresos o con los criterios de política económica general, mantienen una cierta relación de complementariedad con las disposiciones presupuestarias, en la medida en que son necesarias o permiten, en ocasiones incluso modificando sustancialmente leyes anteriores, el cumplimiento de las disposiciones presupuestarias que, por su propia naturaleza, tienen carácter y vigencia temporal. Por este motivo, se adopta esta Ley de medidas administrativas y de organización, que se estructura en tres títulos, referidos, respectivamente a personal, organización y sector público y otras disposiciones". Al año siguiente se aprobó la Ley 20/1998, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 1999, cuyo Preámbulo explica la reducción de contenido sufrida por las Leyes de Presupuestos y la aparición de un nuevo tipo de Ley con el fin de acoger las materias que ya no tienen cabida en aquéllas :
"En relación a años anteriores, hay que destacar, desde el punto de vista de los contenidos de la Ley, la desaparición del texto presupuestario de determinadas normas que, con una clara vocación de permanencia, se habían ido reiterando en el articulado y que han de encontrar un marco más adecuado en la Ley de medidas administrativas, fiscales y de adaptación al euro, en la medida en que permite el encaje estable dentro del conjunto del ordenamiento jurídico catalán sin necesidad de tener que reiterarlas cada año. En concreto, y dentro de este paquete de medidas que han sido trasladadas de la Ley de presupuestos anual a la comúnmente denominada Ley "de acompañamiento", destacan las relativas a los contratos administrativos o al régimen de concesión, seguimiento y control de las subvenciones y, muy particularmente, las normas sobre impuestos...." La Ley "de acompañamiento" a que hace referencia el fragmento del Preámbulo de la Ley 20/1998 que acabamos de transcribir, y a la cual se remite respecto de determinadas materias, es la Ley 25/1998, de 31 de diciembre, de medidas administrativas, fiscales, y de adaptación al euro. Curiosamente, el Preámbulo de esta Ley incorpora el texto arriba transcrito del Preámbulo de la Ley de Presupuestos para 1999, a la que complementa o "acompaña". Y, como era previsible, el Preámbulo de esta ley "de acompañamiento" se inicia recordándonos –como ya hiciera la Ley del año anterior- la razón de ser de este tipo de leyes : la limitación del contenido de las Leyes de Presupuestos operada por la doctrina del TC y el carácter complementario de las leyes "de acompañamiento" respecto de las correspondientes Leyes de Presupuestos. La Ley catalana 25/1998, de 31 de diciembre, de medidas administrativas, fiscales y de adaptación al euro fue objeto de dictamen por parte del Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña (Dictamen núm. 210, de 28 de diciembre de 1998) a solicitud de la Mesa del Parlamento catalán. Es interesante analizar el mencionado dictamen acerca de la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 25/1998, con el fin de profundizar en el origen, la naturaleza y características de las leyes "de acompañamiento", de acuerdo con el criterio del Consejo Consultivo : ? Origen de las leyes "de acompañamiento" : respecto de esta cuestión, el Consejo Consultivo hace las siguientes consideraciones que es interesante transcribir aquí : "Su origen, que se remonta al año 1993, por lo que respecta a España, y a 1997, por lo que respecta a Cataluña, hay que buscarlo en las limitaciones recordadas por la doctrina del Tribunal Constitucional y recogidas también por la de este Consejo Consultivo (Dictámenes núm. 49/1983, 56/1984, 63/1984, 82/1984, 84/1985, 87/1985, 116/1986, 142/1988, 201/1997 y 206/1998) al posible alcance de las leyes de presupuestos, que se había ido desbordando respecto de lo que constitucionalmente ha de ser su contenido de acuerdo con el artículo 134.2 CE, el cual es : con carácter mínimo y necesario, la previsión de ingresos y la autorización de gastos; y con carácter potestativo, cualesquiera otras materias propias de ley ordinaria, pero siempre que guarden un relación directa con los ingresos y los gastos que constituyen estrictamente los presupuestos o con los criterios de política económica general de los que el presupuesto es un instrumento y, al mismo tiempo, representen un complemento necesario para la mayor inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno (SSTC 63/1986, 65/1987, 65/1990 y 76/1992).
El fundamento de estas limitaciones hay que buscarlo, principalmente, no sólo en que el procedimiento legislativo de tramitación y aprobación de las leyes de presupuestos contiene algunas especifidades que lo diferencian del procedimiento legislativo común (arts. 112 a 114 del Reglamento del Parlamento), sino también en que algunas de estas especificidades suponen evidentes restricciones de las facultades de los órganos legislativos, debidas, por ejemplo, a la exigencia de tener que contar con la conformidad del Consejo Ejecutivo o Gobierno respecto de las enmiendas que comporten un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios (art. 95.1 en relación con el art. 112.1 del mismo Reglamento). Y, precisamente, en el objetivo de no rebasar los límites constitucionalmente establecidos para las leyes de presupuestos y, al mismo tiempo, adoptar las medidas legislativas oportunas a los efectos del mejor desarrollo y ejecución del plan financiero anual del Gobierno, es donde se encuentra la explicación del porqué han surgido en nuestro panorama legislativo las llamadas "leyes de acompañamiento"". ??Naturaleza y características de las leyes "de acompañamiento" : para el Consejo Consultivo, las leyes "de acompañamiento" son leyes ordinarias – estatales o autonómicas- con características propias, independientes de cualquier otra, pero conectadas con la de presupuestos por su vocación de ser su complemento y compartir con ella una unidad de propósito. Esto ha permitido justificar que su presentación en el Parlamento como proyecto de ley sea simultánea a la del presupuesto, si bien a la de acompañamiento no le son de aplicación las especialidades procedimentales que los reglamentos parlamentarios atribuyen a aquél. Como características principales, señala las siguientes : • no están sometidas a límites constitucionales específicos por la razón obvia de que no han sido previstas por la Ley Fundamental : el Parlamento goza de una amplia libertad configurativa como en cualquier otra ley ordinaria. • el punto débil de las leyes "de acompañamiento" es que no tienen un objeto único y singular : su singularidad radica en constituir un cuerpo heterogéneo de disposiciones formalmente unidas por su tramitación y aprobación conjuntas y, materialmente, por su conexión jurídico-instrumental con unos presupuestos también heterogéneos. Por este motivo han sido denominadas "cajón de sastre", "leyes omnibus" o "totum revolutum". • en la práctica, en su tramitación parlamentaria se utiliza el trámite de urgencia, por lo que han sido objeto de crítica por parte de la doctrina e instituciones como el Consejo Económico y Social, el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo de Estado, en base a los vicios denunciados por el TC en su Sentencia 76/1992, respecto de las leyes de presupuestos. No obstante, el Consejo Consultivo concluye que no puede aplicarse analógicamente a les leyes "de acompañamiento" la doctrina constitucional sobre las leyes de presupuestos. Además, este órgano consultivo declara que no le corresponde juzgar las condiciones reales de la tramitación de una ley "de acompañamiento", ni proponer alternativas posibles de lege ferenda a la concentración de normas y reformas heterogéneas, diferentes en importancia o extensión, realizada en un trámite único y urgente y en una sola Comisión.
Finalmente, el Consejo Consultivo razona que este tipo de leyes no vulneran el principio constitucional de seguridad jurídica, y lo hace apoyándose en la doctrina del TC y anteriores dictámenes del propio órgano consultivo relativos al alcance de este principio.
LEY "DE ACOMPAÑAMIENTO" VERSUS SEGURIDAD JURÍDICA. FACTORES CORRECTORES DE UNA EVENTUAL INSEGURIDAD JURÍDICA Como acabamos de ver, la aparición de las leyes "de acompañamiento" sirvió para salvaguardar la constitucionalidad material de las leyes de presupuestos. No obstante, la doctrina, como ya hiciera con el contenido de las leyes de presupuestos, ha criticado también duramente la confusión normativa propiciada por las leyes "de acompañamiento". Así, por ejemplo, José María Gimeno Feliu opina que "hay que afirmar con rotundidad que si bien la Ley de Acompañamiento reviste forma de Ley, ello no significa que en su calidad de tal pueda operar normalmente sobre cualquier norma anterior del mismo rango, de manera que no cabe sostener que aprovechando el rango legal de lo que es un simple mecanismo formal se pueda vaciar de contenido los principios constitucionales y comunitarios plasmados en la LCAP". A continuación, este autor sostiene que este tipo de leyes, en tanto que están subordinadas a las leyes de presupuestos que "acompañan" y complementan, deberían tener un contenido material limitado por esta función, y aboga por hacer extensiva a las leyes de "acompañamiento" la doctrina del TC sobre el contenido material de las leyes de presupuestos. Por su parte, Isaac Merino Jara destaca que este sistema Ley de Presupuesto-Ley de Acompañamiento potencia la dispersión normativa y hace más compleja la inteligencia y ejecución del Presupuesto. Para Ramón Falcón y Tella, la tramitación paralela de la ley "de acompañamiento" a la Ley de Presupuestos no favorece el debate en el pleno, estando, además, en presencia de una amalgama de preceptos inconexos y sin criterio técnico alguno. Por ello, para este autor y para otros –como es el caso de I. Jiménez Compaired- esta circunstancia, si bien quiebra el principio de seguridad jurídica, no llega a ser causa de inconstitucionalidad; sin embargo, otros autores, como T. Olalde Martín, consideran que esta tramitación procedimental que ignora el principio de seguridad jurídica constituye un motivo de inconstitucionalidad. Por último, Cristóbal Molina Navarrete considera que las leyes de acompañamiento son un "’engendro normativo’de nuestros días que lleva hasta su máxima expresión la "viciosa" práctica de elaborar a finales de año una Ley "vagoneta" de cuestiones normativas, de muy diferente naturaleza técnica y política, que por distintas razones no han encontrado adecuada plasmación antes. Una práctica en otro tiempo centrada en la Ley de Presupuestos Generales y ahora, tras la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, en la denominada Ley de Acompañamiento. Una situación que, grave en la época anterior, hoy ha explotado hasta incurrir en un auténtico y genuino "fraude a la Constitución"". Además de las críticas doctrinales, conviene indicar que el propio dictamen del Consejo Consultivo de la Generalitat que hemos de analizado en el punto anterior reconoce que la técnica legislativa de las leyes "de acompañamiento" es peligrosa y, tal vez, poco recomendable aunque no sea en sí misma inconstitucional; y considera conveniente que la dispersión
normativa originada por esta forma de legislar sea paliada en la medida de lo posible mediante las correspondientes operaciones de refundición y unificación de textos. Esta opinión crítica, como recuerda el propio Consejo Consultivo catalán en su dictamen, se había producido ya en el seno de organismos e instituciones estatales, como son el Consejo Económico y Social, el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial. En efecto, el Consejo Económico y Social tiene declarado que la utilización extensiva de las llamadas leyes de acompañamiento presupuestario conlleva un riesgo de dispersión de la normativa, "restándola coherencia y dificultando su comprensión global, con el eventual riesgo, asimismo, de producir inseguridad jurídica en los intérpretes y aplicadores de las normas". En un informe posterior, este organismo reiteró las mismas observaciones, añadiendo que "es evidente que con este tipo de disposiciones se intenta también corregir disfunciones advertidas en el curso de la aplicación de las variadas regulaciones, que no siempre guardan relación directa con los Presupuestos Generales del Estado o con los criterios de la política económica de la que éstos son el principal instrumento. Esta situación, cómoda para el Ejecutivo, es muy incómoda no sólo para los intérpretes y aplicadores de las normas, sino para cualquier ciudadano obligado por ellas, que se encuentra cada vez más inseguro de conocer fehacientemente las regulaciones que en cada momento le atañen". Por su parte, el Consejo de Estado, en su Dictamen de 3 de octubre de 1996 relativo a ciertos artículos del anteproyecto de ley "de acompañamiento" aprobada ese año afirmaba que "razones de seguridad jurídica y de buena técnica legislativa aconsejan que todas las normas, y muy en especial aquellas que tienen rango de Ley, nazcan en el seno propio de la materia que es objeto de regulación, y vivan dentro de ella hasta que sean sustituidas por otras". Parecidas consideraciones hizo en su Dictamen de 25 de septiembre de 1997 respecto del texto que iba a ser aprobado como ley "de acompañamiento" ese año. El Consejo General del Poder Judicial, en su informe de 15 de octubre de 1997, emitido en relación a ciertos preceptos del anteproyecto de ley "de acompañamiento" de los Presupuestos Generales del Estado para 1998, advirtió de los riesgos de esta incorrecta técnica legislativa, especialmente el relativo a la repercusión derogatoria de estas leyes sobre la normativa vigente, y con remisión expresa a los informes y dictámenes del Consejo Económico y Social y del Consejo de Estado que acabamos de mencionar. Finalmente, el propio poder ejecutivo, a través de un informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda de marzo de 1999, apoyado en este amplio rechazo doctrinal e institucional hacia las leyes "de acompañamiento", llega a la conclusión de que "la evolución del contenido de estas leyes ha llegado a un punto insostenible en cuanto al equilibrio del sistema jurídico, al cumplimiento del principio de seguridad jurídica y al ejercicio correcto de la función legislativa", de manera que "la gravedad de la situación determina la necesidad de encauzar estas leyes a su función originaria limitando su contenido al complemento necesario para la ejecución de la política económica del Gobierno". El TC ha conectado la confianza de los ciudadanos con el principio de seguridad jurídica (Sentencias 126/1987, de 16 de julio, 197/1992, de 19 de noviembre, 173/1996, de 31 de octubre, o 182/1997, de 28 de octubre), que es, según constante doctrina del Tribunal, "suma de certeza y legalidad,
jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene". Y, aun cuando dicho principio "no puede erigirse en valor absoluto, pues ello daría lugar a la congelación o petrificación del ordenamiento jurídico existente, protege, en cambio, la confianza de los ciudadanos (...) frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles". En un sentido más estricto, la seguridad jurídica equivale a certeza en el Derecho, como así expresa el propio TC en su Sentencia 46/1990, de 15 de marzo, "la exigencia del artículo 9.3, relativo al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas". En este sentido, como indica Álvaro Rodríguez Bereijo, la jurisprudencia del TC ha delimitado el contenido del principio constitucional de seguridad jurídica desde una triple dimensión : el conocimiento y certeza del Derecho, la confianza de los ciudadanos en el mismo y la previsibilidad de sus consecuencias. Respecto de este principio de seguridad jurídica, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección 4ª) de Cataluña se ha pronunciado en su Sentencia de 18 de diciembre de 1998 sobre la posible vulneración del mismo en el ámbito tributario con motivo de la modificación normativa de las tarifas del IRPF llevada a cabo a través del Real Decreto Ley 5/1992, de 21 de julio (medidas presupuestarias y económicas urgentes). La Sala llega a la conclusión de que dicho principio no ha sido vulnerado, en atención básicamente a la doctrina del TC contenida en el FJ 4º de la Sentencia: "Ciertamente, el principio de seguridad jurídica aplicado al ámbito tributario protege la confianza de los ciudadanos en lo que afecta a las previsiones económicas efectuadas en fijación de la normativa vigente frente a los cambios normativos desfavorables que no sean razonablemente previsibles. En este caso, el contribuyente alega que realizó su planificación fiscal y económica desde el comienzo de 1992 y hasta la finalización del ejercicio en función de la legislación vigente, es decir, la L. 18/1991, no siendo previsible un cambio normativo tan rápido e inesperado en la regulación del Impuesto, como lo pone de relieve el hecho de que se llevase a cabo mediante un Real Decreto-Ley de Medidas Presupuestarias Urgentes. Al margen de la polémica que podría suscitar de lege ferenda la oportunidad de modificar la tarifa del IRPF recién establecida por la L. 18/1991 mediante un Real Decreto Ley de Medidas Urgentes, y de que ha de reconocérsele al recurrente su derecho a efectuar su planificación económica en función de la normativa aplicable a la tributación de sus rentas, ha de resaltarse –sin embargo- que esta previsión en impuestos que no son de devengo instantáneo está sujeta a posibles modificaciones en su regulación a lo largo del período impositivo –máxime si ha de adaptarse urgentemente a las circunstancias socioeconómicas o de política financiera, como es el caso-, siendo en consecuencia también previsible este tipo de variaciones en la regulación del impuesto, ya que el principio de seguridad jurídica no puede erigirse en un valor absoluto entendiéndose como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen sin posibilidad alguna de dar respuesta normativa a un cambio socioeconómico, lo que supondría la congelación e incapacidad de adaptación a la realidad del ordenamiento vigente (Vid. TC S
27/1981 y 6/1983). El dato decisivo en este caso es que se trata de un impuesto periódico que se devenga al final del período impositivo, por tanto de no existir rupturas del mismo a 31 de diciembre por ser el último día del año natural debiendo atenerse el cálculo de la autoliquidación a la regulación aplicable en esa fecha, es decir, al momento del devengo. No se entiende, por tanto, que exista vulneración del principio de irretroactividad ni del de seguridad jurídica. (Vid. Al respecto las siguientes TC SS 126/1987, de 16 jul.; 134/1987, de 21 jul.; 76/1990, de 26 jul.; y 197/1992, de 19 nov., entre otras)". En nuestra opinión, las leyes "de acompañamiento" adolecen de unos vicios o defectos de técnica legislativa que, aun no considerándolos causa de inconstitucionalidad, no son todo lo respetuosos que debieran con el principio constitucional de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 CE. Es más, este tipo de leyes bien podrían ser calificadas, sin temor a excedernos, como instrumentos de fomento de la inseguridad jurídica ya que dificultan, no sólo a los ciudadanos sino también a los operadores jurídicos que han de interpretar y aplicar las normas, el conocimiento del Derecho vigente y aplicable. Conviene no olvidar que el Código Civil dispone en su artículo 6.6 que la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento, y las leyes "de acompañamiento", incluso las Leyes de Presupuestos no favorecen ni facilitan en absoluto el conocimiento de la ley. En este mismo sentido, conviene aquí recordar que el Consejo de Estado ha declarado en varias ocasiones que "los destinatarios de las normas no son sólo los especialistas en la materia regulada ni tampoco exclusivamente los funcionarios, los jueces o los profesionales del derecho. Son, sobre todo, los ciudadanos en general y, en este caso especialmente, los empresarios y contribuyentes". No obstante, y en el caso de que consideráramos las leyes "de acompañamiento" como una perversión de la técnica legislativa que no llegara a violentar el principio de seguridad jurídica por no generar una "incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos" (SSTC 150/1990, de 4 de octubre y 142/1993, de 22 de abril), sí sería necesario establecer una serie de mecanismos correctores con el fin de proteger o reforzar la seguridad jurídica. En este sentido, recientemente se han introducido en el ámbito normativo tributario, a través de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, diversas fórmulas que pretenden facilitar al ciudadano el conocimiento de las normas tributarias vigentes. Así, por ejemplo, el artículo 4 de dicha norma establece que las leyes y los reglamentos que contengan normas tributarias deberán mencionarlo expresamente en su título y en la rúbrica de los artículos correspondientes; y que las leyes y los reglamentos que modifiquen normas tributarias contendrán una relación completa de las normas derogadas y la nueva redacción de las que resulten modificadas. Por su parte, el artículo 6 de dicha ley dispone que el Ministerio de Economía y Hacienda acordará y ordenará la publicación en el primer trimestre de cada ejercicio de los textos actualizados de las Leyes y Reales Decretos en materia tributaria en los que se hayan producido variaciones respecto de los textos vigentes en el ejercicio precedente. Asimismo, ordenará la publicación, en igual plazo y forma de una relación de todas las disposiciones tributarias que se hayan aprobado en dicho ejercicio. Esta
publicidad se hace extensiva también a las contestaciones a consultas y las resoluciones económico-administrativas de mayor trascendencia y repercusión. Estas innovaciones legislativas -y otras- contenidas en la Ley 1/1998, tendentes a proteger al ciudadano-contribuyente frente a la siempre temida Administración tributaria han merecido los elogios del Síndic de Greuges de Cataluña en su Informe al Parlament correspondiente al año 1998. Esta reciente tendencia de protección al ciudadano en sus relaciones con la Administración tributaria parece que empieza a extenderse a todo el ámbito administrativo, como puede apreciarse en la reciente modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, operada por la Ley 4/1999, de 14 de enero y que entró en vigor el 14 de abril de 1999. Así, esta modificación introduce para las Administraciones públicas la obligación de publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo (art. 42.4). Este deber de información está comenzando a llevarse a cabo por las distintas administraciones públicas. Este es el caso, por ejemplo, de la Generalitat de Cataluña, que ha aprobado recientemente la Resolución de 11 de mayo de 1999 (DOGC núm. 2898, de 28.05.1999), de publicación de las relaciones de procedimientos administrativos regulados por la Generalitat de Cataluña. Nos encontramos, pues, ante una creciente corriente de fortalecimiento de la posición jurídica del ciudadano ante los poderes exorbitantes de las administraciones públicas, que se ha puesto también de manifiesto con la supresión del privilegio de inembargabilidad de los bienes públicos en general, si bien este nuevo régimen jurídico beneficioso para los ciudadanos ha sido provocado por la doctrina del TC, y por el momento únicamente afecta a los bienes de la entidades locales. Curiosamente, la modificación del artículo 154.2 LHL ha sido introducida, semioculta, en la última ley "de acompañamiento" aprobada hasta la fecha, para favorecer, sin duda, su general conocimiento. BIBLIOGRAFÍA Albiñana García-Quintana, César: Los Presupuestos del Estado. Comentario al artículo 134 de la Constitución, en "Comentarios a la Constitución española de 1978", tomo X. Madrid. EDERSA, 1985. Álvarez Rubio, J.J.: La actual configuración de los presupuestos generales del sistema español de Derecho interregional. Revista Vasca de Administración Pública (RVAP) núm. 48, mayo-agosto 1997. Aragonés Beltrán, Emilio y Pose Vidal, Sara : Diccionario de Jurisprudencia Constitucional tributaria y de la Seguridad Social. Consell de Col·legis de Graduats Socials de Catalunya. Barcelona, 1997. Caamaño Domínguez, Francisco : Sobre la Ley de Presupuestos y sus límites constitucionales, un comentario a la STC 76/1992, de 14 de mayo. Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pública (RDFHP) núm . 224, marzo-abril 1993. Cazorla Prieto, Luis Mª : - director de la obra de la colección "Estudios de Derecho Judicial" : La nueva regulación de los derechos y garantías de los contribuyentes ante la
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