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Beatriz Paredes Rangel Presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del PRI

Jesús Murillo Karam Secretario General del Comité Ejecutivo Nacional del PRI

Fundación Colosio A.C. Marco Antonio Bernal Gutiérrez Presidente

Ernesto Enríquez Rubio Secretario General

Carlos Alberto Román Marín Tesorero

Oscar Pimentel González Vicepresidente

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EDITORIAL Oscar Pimentel Editor Marisol Robles Corrección

Arte Elba Debernardi Editora de Arte

Mario E. Velasco Torres de la Vega Consultor Editorial Plataforma revista trimestral, noviembre de 2010 Fundación Luis Donaldo Colosio Julio Verne No. 51, Col. Polanco Deleg.

Miguel Hidalgo, México D.F., C.P. 11560 Teléfonos: 01(55) 5282-1085, y 5282-3303 e-mail: plataforma@fundacioncolosio.net Número de Certificado de Reserva: en trámite Número de certificado de licitud de título: en trámite Número de certificado de licitud de contenido: en trámite ISSN: En trámite Imprenta: MAC Rotativas, S.A. de C.V. Lote 8, manzana 3, Parque Industrial, Exportec II, C.P. 50200, Toluca, México Distribución: Fundación Colosio, Julio Verne No. 51, Col. Polanco Deleg.

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2 : PlataformA I Noviembre I 2010

Contenido

La reforma política: un cambio indispensable

Manlio Fabio Beltrones

08

Continuidad de la reforma electoral

Cuauhtémoc Cárdenas

15

18

Reforma, ¿para qué?

Luis Rubio

Reforma política, última oportunidad

Jorge Alcocer

24

31

Las reformas necesarias

Francisco Labastida Ochoa

Reforma El diccionario define la palabra reforma como aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en algo. Bajo ese argumento hemos visto diversas trasformaciones a lo largo de nuestra historia política, pero y ¿las mejoras?

En este número se debate cuál es el mejor camino para llegar a mejorar nuestro entorno o, por lo menos, se señalan las múltiples opciones que nos podrían llevar a ser un mejor país.

60

El parlamentarismo como alternativa

¿Qué tan viable es la reforma del Estado?

José Antonio Crespo

Fernando F. Dworak

44

Hacia un cambio de régimen

72

Rogelio Ramírez de la O

36

En busca de la consolidación de la democracia

Miguel Carbonell

54

Reforma del Estado y democracia, del discurso a la acción

Gustavo Montiel

2010 I Noviembre I PlataformA : 3

4 : PlataformA I Noviembre I 2010

carta editorial

L

a Fundación Colosio A.C. ha seguido de cerca la discusión que se ha venido dando sobre las reformas que el país requiere para lograr su desarrollo político, económico y social. En por lo menos dos sexenios pasados, ya se discutía sobre las reformas necesarias para que nuestro país pudiera subsanar sus problemas más acuciantes, y sin embargo, seguimos teniendo instituciones que han sido rebasadas por las circunstancias que vivimos, por lo que requieren una reingeniería que nos permita avanzar en los cauces de la democracia y la gobernabilidad. El debate sobre las reformas que se requieren sigue ocupando un lugar público central, esto como parte de un proceso político que con base en las circunstancias va marcando la urgencia de las mismas. Desde 2002, las principales fuerzas políticas del país planteaban la discusión sobre la reforma del Estado, y en el 2006 se coloca sobre la mesa de discusión mediante la presentación de una de ley de Reforma del Estado en el Senado de la República.

En esta misma tesitura, ha sido la pérdida de crecimiento económico y la ineficiencia en el uso de los recursos petroleros lo que ha planteado la necesidad de una reforma económica integral que vaya más allá de las finanzas públicas y que logre ser un marco amplio para impulsar el empleo, mejorar los ingresos, brindar certidumbre jurídica y sentar las bases para una redistribución del ingreso más equitativa a fin de que sea un

verdadero potencializador del desarrollo social. Así, se hace necesario avanzar en reformas de sensibilidad social, lo cual también implica la reforma laboral, de educación y de salud.

Por lo anterior, la Fundación Colosio A.C. se dio a la tarea de juntar a un grupo de especialistas e intelectuales, pidiéndoles que respondieran a una pregunta: ¿Cuáles son las reformas necesarias? Cada uno de los que aquí escriben, en las siguientes páginas plantean, desde su perspectiva intelectual y profesional qué es lo urgente y qué es lo institucionalmente viable. Agradecemos de antemano a todos los que amablemente aceptaron esta invitación.

De la misma manera, los incrementos en violencia y la inseguridad que campea en muchas zonas de la república, hicieron urgente la revisión de nuestros sistemas de seguridad e impartición de justicia, para poner en la discusión pública cuáles son las estrategias idóneas para darle vigencia al Estado Democrático de Derecho, es decir, para garantizar certeza jurídica a todos los ciudadanos y que nadie pueda mantenerse al margen de la legalidad sin recibir castigo alguno, esto se hace prioritario, toda vez que la realidad social parece haber rebasado a las instituciones encargadas de garantizar la justicia.

Frente a cada una de las reformas hay preguntas fundamentales. Si dadas las circunstancias que vive nuestro país,

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Marco A. Bernal Gutiérrez

es posible con el andamiaje institucional que tenemos: fortalecer la gobernabilidad, impulsar el crecimiento económico y el empleo, resolver nuestros problemas de certidumbre jurídica, de calidad de nuestro sistema educativo y de salud, o vencer la terrible desigualdad social y la inseguridad que se vive en todo el país.

Casi todos piensan que no es suficiente, que para poner orden en la casa se tiene que reformar y encontrar un arreglo institucional que dé eficacia y transparencia a las acciones de gobierno. Después de este consenso mínimo cada quien desde su propia perspectiva podrá seguir abonando al desarrollo de nuestro país.

En el terreno de la política parece tomar lugar una discusión que es vieja en la historia de la teoría, pero que parece ocultar los consensos a los que pueden llegar los diversos autores, esto es, la disyuntiva no es entre un régimen parlamentario y uno presidencial, o entre lo que tenemos actualmente y un régimen semipresidencial, sino más bien la pregunta es: ¿Qué facultades requiere la Presidencia de la República para ser moderna y funcionar de tal forma que enriquezca nuestro sistema pluripartidista?, ¿Qué espacios de control y rendición de cuentas requiere el Congreso para tener un verdadero equilibrio de poderes?

Tanto en la Presidencia de la República como en el Congreso y en el Poder Judicial se requieren nuevas facultades, profundizar otras y compartir otras, pues la gobernabilidad no se logra ni anulando a la Presidencia, ni al Congreso, ni mucho menos sacrificando la pluralidad del país, hoy bien

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reflejada, en beneficio de uno u otro poder.

El panorama en la economía es muy similar, de ahí que surja la pregunta: ¿Cuáles son las condiciones para una reforma al sistema económico? Unos ponen el acento en la sanidad de los recursos públicos, lo que lleva a priorizar la reforma fiscal; otros en la trasparencia y la eficiencia del gasto público, lo cual lleva a priorizar las facultades de control y rendición de cuentas. Pero, en una sociedad tan desigual como la nuestra, nada puede caminar sólo, por eso, se puede decir que el principio del nudo radica en la certeza jurídica y política que los actores económicos tienen que tener para invertir y generar empleos.

En la medida en que la sociedad sepa para qué paga impuestos y en qué se gastan, en esa misma medida es que se introducen ingredientes de certeza en el sistema económico y en su relación con la sociedad. Reglas claras, fisco equitativo y gasto transparente parecen ser los elementos que pueden sustentar una reforma de las finanzas y la economía.

Toda orientación reformadora implica una redistribución de los espacios de poder. Se ganan facultades, se pierden otras, pero siempre con el objetivo de perfeccionar las instituciones y dar mayor certeza a la sociedad. Por eso, es necesario pensar en organismos del Estado y en reglas que sean aplicadas con completa independencia de quien gobierna y que articulan un piso de gobernabilidad y de orientación de hacia donde quiere ir el país.

Todo este andamiaje reformador no puede tener otro objeto más que derivar en una mejora de salud, educación y dis-

Carta editorial

minución de la desigualdad. Así mismo, un Estado fortalecido en su capacidad de reforma tiene más herramientas para vencer la inseguridad y la violencia.

De igual forma, las reformas no sólo se refieren a la forma de operar de las instituciones, sino también a crear nuevas formas de participación social que establezcan esa relación horizontal entre ciudadanía y gobierno que los teóricos llaman gobernanza, es decir, instrumentos de iniciativa social que puedan reflejar la conformidad o inconformidad de la gente ante las acciones del gobierno, es el caso de las iniciativas de referéndum, iniciativa popular o revocación de mandato, pero que pueden reflejarse también en la vida cotidiana de los ciudadanos a través de los consejos de educación en la escuela, o los instrumentos de participación comunitaria en la vida municipal.

Lo que es un hecho evidente que resulta de la lectura de estos textos es que parece evidente que con la alternancia política y la amplia pluralidad en la que se ha desarrollado el país, se perdió la disciplina política y social que antes permitía generar consensos o acuerdos mínimos de orientación política y económica.

De tal forma que resulta indispensable la modificación de las instituciones políticas para darle fluidez a este nuevo cauce de participación y de ideas, para así establecer un piso institucional que haga posible los pactos que se requieren para hacer buena política, para crecer y generar empleos, y resolver los temas fundamentales que le importan al ciudadano.

Esto es lo que anima a esta colección de artículos a abrir discusión

nuevamente, reorientarla y quizá crear conciencia de que el orden sólo existe en la reforma, que para ordenar hay que reformar y hay que cambiar

Marco A. Bernal Gutiérrez

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La reforma política: un cambio indispensable Manlio Fabio Beltrones

Para asegurar las oportunidades de bienestar y garantizar las condiciones de gobernabilidad es necesario contar con un marco político renovado.

L

a reforma del régimen político es el cambio indispensable que requiere el país para salir de la parálisis y construir los acuerdos necesarios para superar el estancamiento económico, fortalecer la estrategia de seguridad pública, y reconstruir las bases fiscales del Estado.

Hay quienes piensan, sin embargo, que esa reforma no es prioritaria, porque no es un asunto que esté en el interés de la gran mayoría de la población, más preocupada por la crisis económica, por la falta de empleo y por el desasosiego que causa la inseguridad y la violencia en amplias zonas del país. Quienes hemos venido insistiendo en la necesidad de transformar nuestro régimen político no compartimos esa visión.

Estamos convencidos, y la experiencia así lo ha demostrado, que para dar el salto decisivo y abordar con eficacia los grandes temas aún pendientes en la agenda de nuestro desarrollo, es

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condición necesaria contar con un marco político renovado, que desatore las trabas estructurales de un régimen anquilosado, pensado para otra época, de partido hegemónico, y no para la realidad plural que hoy vivimos. Seguir con el mismo molde, es echar el vino nuevo en odre viejo. No será así como se superarán problemas políticos y económicos verdaderamente de fondo.

La modernización del sistema político aparece, una y otra vez, como el nudo gordiano que debemos resolver para que México despierte, y se reestablezca la confianza entre gobernados y gobernantes, a partir de un régimen que corresponda mejor a las realidades del país y sea capaz de garantizar las condiciones básicas de seguridad, educación y empleo que demanda la población.

Las fuerzas políticas, diversos grupos sociales y académicos están de acuerdo en la necesidad de adecuar el sistema político a las nuevas realidades

de la sociedad contemporánea. Sin embargo, cuando uno revisa las diferentes propuestas de reforma que se encuentran en la mesa del debate nacional, o cuando llega la hora de refrendar la voluntad de cambio en los debates legislativos, uno tiende a pensar que conviene repasar las razones de fondo que subyacen en la necesidad de modernizar el régimen político.

Con frecuencia, todos nos preguntamos por qué no es posible que los mexicanos nos pongamos de acuerdo sobre las reformas necesarias para el país, cuando todos coincidimos en los diversos diagnósticos y en la urgencia de salir de la mediocridad. ¿Por qué no construimos la reforma de seguridad y justicia que es indispensable para tener un país donde rija el estado de derecho? ¿Por qué no logramos concretar la reforma fiscal que el Estado necesita para fortalecerse y cumplir con sus funciones básicas? ¿Por qué no hemos sido capaces de retomar la senda del crecimiento con justicia?

En otras palabras, por qué sucede que las reformas que hemos logrado alcanzar en éstas y otras materias resultan –a veces– insuficientes o se quedan en el papel; y, una vez más, debemos de retomar la discusión, consultar y procurar los mejores acuerdos posibles.

Mientras el tiempo pasa, las oportunidades se pierden y los costos se elevan porque el mundo sigue adelante, a paso veloz, y parece que nosotros seguimos en lo mismo. Éstas son algunas razones por las que sostengo que la modernización del régimen presidencial es condición necesaria –aunque tal vez no suficiente– para

que construyamos los mejores acuerdos y las reformas indispensables para crecer, generar empleo y garantizar la seguridad pública.

En un régimen democrático como el nuestro, las instituciones son el mecanismo adecuado para canalizar los impulsos de reforma y diseñar los cambios necesarios; de tal manera que la transformación no sea una fuerza irresistible que desborde, sino una decisión política que permita definir y conducir las reformas que mejor se adapten al caso específico de México.

En este sentido, la reforma política resulta necesaria para adaptar el régimen de gobierno a las nuevas condiciones; y que las instituciones sirvan, efectivamente, como instrumentos que aseguren las oportunidades de bienestar de la población y garanticen condiciones de gobernabilidad.

Antes de exponer los elementos de la propuesta de reforma política que hemos presentado en el Senado de la República, conviene revisar los supuestos que la impulsan y la hacen, justamente, ser indispensable.

El cambio en las sociedades contemporáneas

El cambio, la innovación y la adaptación continuas son un rasgo de la modernidad contemporánea, y los regímenes políticos no son excepción. La clave radica en sincronizar la dinámica del cambio económico, social y tecnológico con las instituciones de gobierno; porque cuando esta brecha se amplía, sobrevienen las tensiones y los riesgos e incertidumbres que son inherentes a las sociedades complejas y plurales.

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Manlio Fabio Beltrones

En las sociedades contemporáneas, la pluralidad y la diversidad han modificado las formas de ejercicio del poder.

Ha habido un cambio sustantivo de las estructuras verticales y jerárquicas de gobierno hacia mecanismos horizontales de coordinación que elevan las capacidades de gobierno. La idea básica es que las sociedades plurales no pueden ser sujetas a un control central por parte del gobierno.

Antes que controlar hay que compartir el poder; hay que guiar más que dirigir; e interactuar y dialogar más que ordenar.

Desde esta perspectiva, la gobernabilidad depende de la capacidad para definir problemas en común, movilizar el conocimiento, acordar soluciones, y establecer mecanismos para identificar y corregir errores. Esto requiere, a su vez, de canales de comunicación y representación abiertos a la sociedad, del respeto a los interlocutores y el reconocimiento de responsabilidades diferen-

las capacidades que están dispersas en la pluralidad, y de establecer condiciones institucionales que permitan resolver los problemas y aprovechar las oportunidades, así como intervenir cuando sea necesario que el Estado ejerza su autoridad y rompa bloqueos para que prevalezca el interés público.

Los retos del régimen político

A la luz de lo anterior, es clara la necesidad de sincronizar la arquitectura institucional del país al ritmo de los cambios en la sociedad y la economía global y nacional, bajo el entendido de que en las sociedades modernas la gobernabilidad depende de la articulación institucional entre el Estado, el mercado y la sociedad.

Esto plantea el reto, primero, de adaptar las instituciones y las formas de ejercicio del poder a la pluralidad política y social que integra el mosaico mexicano del siglo XXI. En segundo término, las instituciones y, en forNos preguntamos por qué no es posible ma específica, el régimen político, que los mexicanos nos pongamos de ser modernizados para que acuerdo sobre las reformas necesarias para deben se conviertan en el espacio e insel país, cuando todos coincidimos en los trumento de transformación que diversos diagnósticos y en la urgencia de el país requiere para realizar las reformas necesarias en el ámbito salir de la mediocridad. social y económico, y construir un ciadas pero complementarias. Hoy en horizonte de crecimiento con justicia. día, hay que entender que la capacidad En cuanto a la constante y necede coordinación y diálogo no resta ausaria incorporación de la pluralidad a toridad, y no disminuye sino fortalece la gobernabilidad del país, parece hala gobernabilidad. ber acuerdo en que el presidencialisEn este sentido, la capacidad del gomo que aún tenemos no contribuye al bierno y su eficacia para generar resultareconocimiento e interacción institudos reside en una interacción continua cional con otros poderes públicos, con con todos los grupos sociales en los distinlos distintos grupos sociales, y con las tos niveles de gobierno. Se trata de sumar autoridades de gobierno emanadas de

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La reforma política: un cambio indispensable

fuerzas políticas distintas al partido en el gobierno.

Así tenemos que, siendo el Congreso el epicentro de la representación de la pluralidad política y social, los mecanismos actuales de interlocución con el Ejecutivo Federal no propician la colaboración institucional establecida en la Constitución Política.

A pesar de que desde hace más de una década hemos tenido un esquema de gobierno dividido, donde el poder ejecutivo federal carece de la mayoría en el Congreso, no hemos realizado las reformas necesarias que propicien una interacción funcional entre ambos poderes, así como la formación de mayorías y coaliciones que propicien la implementación del programa de gobierno federal y las iniciativas del Congreso.

En esta lógica y ante la esencia pluralista de las sociedades contemporáneas, llama la atención que entre nosotros aún tienda a prevalecer la noción de que la oposición que se encuentra representada en el Congreso o en los gobiernos de otros partidos, es epítome de la figura del adversario al que hay que excluir, anular o, por lo menos, desconfiar. Parece que aún estamos lejos del ideal democrático que sostiene que la oposición comparte el gobierno desde los espacios de representación pública, y que su función de contrapunto y contrapeso institucional enriquece la vida pública y la gobernabilidad.

En un sentido similar, tal parece que la herencia de un régimen de partido hegemónico todavía dificulta la aceptación de que la modernidad contemporánea y la ciudadanía del siglo XXI, ya no reconocen escenarios

públicos donde rendir cuentas y la transparencia en el ejercicio del poder resultan ser discrecionales. La opacidad y el control vertical de la información y los recursos públicos, no sólo pueden caer en el terreno de lo ilícito sino que limitan el despliegue de las capacidades y energías de la sociedad, deterioran los lazos entre la ciudadanía y el gobierno, y generan incertidumbre política y en los mercados sobre la consistencia en la conducción de los asuntos públicos.

Desde una perspectiva política, la pluralidad de la sociedad mexicana y su asentamiento en las instituciones de gobierno y los poderes públicos desde hace más de una década, tampoco admiten situaciones en las que un solo ganador se lleva todo el poder, como suele suceder en el presidencialismo actual.

Esto no solamente eleva las tensiones electorales como en forma recurrente observamos a nivel federal y local, sino que propicia que los perdedores de la competencia política –en su calidad de minorías- no encuentren razones para cooperar en forma institucional y sean frecuentemente excluidos de los asuntos de gobierno.

Por ello es que, desde abril de 2007 y en el marco de la Reforma del Estado, hemos propuesto las reformas necesarias para que dentro del esquema de un gobierno dividido, se propicien los acuerdos y todas las franjas de la representación política contribuyan a la gobernabilidad, con base en la colaboración institucional y el equilibrio de poderes que marca nuestro régimen presidencial. En situaciones de gobierno dividido, el poder es compartido.

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Manlio Fabio Beltrones

Tenemos un problema de funcionalidad del régimen presidencial que es preciso superar a través de innovaciones institucionales que faciliten el diálogo y los acuerdos que mejor convengan al país. No se trata –hay que repetirlo– de modificar las facultades del ejecutivo o el legislativo, a favor o en detrimento de uno u otro, sino de sumar las capacidades de gobierno que están legítimamente asentadas en los poderes públicos y los gobiernos estatales y locales, para asegurar la gobernabilidad democrática y el presente y futuro de México. ¿Cómo modernizar y dar funcionalidad al régimen presidencial?

A partir de la premisa de que la reforma del régimen presidencial es necesaria para apuntalar el cambio institucional en otras esferas de la vida pública como son los ámbitos fiscal, laboral, energético, de seguridad y justicia, y electoral; las propuestas que hemos formulado se pueden ordenar en torno a: (1) las referidas a la modernización del régimen político, (2) aquellas relativas al Congreso y (3) las que competen a la participación ciudadana y las garantías individuales.

(1) La ratificación del gabinete y las intervenciones del Ejecutivo Federal en el Congreso representan dos reformas claves en la modernización del régimen presidencial y, en forma específica, en la renovación de las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo.

En el primer caso, la ratificación por la Cámara de Senadores de todos los secretarios de Estado, de los titulares de las entidades públicas que tienen una función económica o de seguridad, y de quienes encabezan los órganos regulado-

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res más importantes, busca no sólo asegurar que quienes son nominados por el Ejecutivo Federal reúnan un perfil profesional para el puesto sino además establecer una interlocución directa con los parlamentarios y las comisiones legislativas que correspondan al área de trabajo de quienes son propuestos a ocupar posiciones de alta responsabilidad pública.

Lo anterior es consistente con la propuesta adicional de que los secretarios de Estado rindan un informe semestral sobre su gestión y acudan al Congreso en caso de ser citados. En forma similar, se propone que el Ejecutivo Federal pueda acudir al Congreso en ocasión de su informe anual, así como asistir e intervenir ante el pleno de ambas cámaras cuando desee presentar, en forma personal o a través de sus secretarios de Estado, sus proyectos de ley.

Las reformas anteriores, complementan iniciativas de igual importancia que ya han iniciado su trámite legislativo, como es la iniciativa preferente y el llamado veto de bolsillo, en el ámbito del Ejecutivo Federal; y que son acompañadas por reformas adicionales que refuerzan la función de equilibrio y control que dentro del esquema constitucional de división de poderes ejerce el Congreso. Estas reformas se refieren a la prohibición de las llamadas partidas secretas dentro del presupuesto de la Federación; la moción de censura para los funcionarios públicos que obtengan un dictamen reprobatorio de su gestión por parte de la Auditoría Superior de la Federación; y la reconducción presupuestal en caso de que inicie un nuevo año fiscal sin la aprobación oportuna de la Ley de Ingresos

La reforma política: un cambio indispensable

o el Presupuesto de Egresos.

En el mismo sentido, se propone eliminar el juicio político y sustituirlo por el proceso de moción de censura; que el Procurador tenga capacidad de promover acciones de inconstitucionalidad al Ejecutivo Federal, en contra de leyes federales, estatales y del DF, así como tratados internacionales suscritos por el Estado. Esto, en el marco de la autonomía plena que se propone otorgar al Procurador y al Ministerio Público, y la facultad de la Cámara de Senadores para nombrar al Procurador por un periodo de cuatro años, sin la injerencia del Ejecutivo Federal.

Asimismo, se aclaran normas y procesos relativos a las facultades del Ejecutivo Federal, como en el caso de su suplencia temporal por el Secretario de Gobernación en caso de falta del titular y en tanto el Congreso llega a una decisión; así como el procedimiento constitucional y criterios para decretar la suspensión de garantías constitucionales.

(2) En cuanto a las reformas que tienden a mejorar la calidad de la representación y el trabajo legislativo, se propone la reelección de los legisladores, por dos ocasiones en caso de los diputados y una vez para los senadores; y se plantea una reducción en el tamaño de ambas cámaras, con la eliminación de la representación proporcional en el Senado de la República, para quedar integrado por 96 legisladores, así como una composición de la Cámara de Diputados con 300 legisladores electos por mayoría relativa y 100 por representación proporcional.

El trabajo de las comisiones legislativas se extiende en 30 días para facilitar

No se trata de modificar las facultades del ejecutivo o el legislativo, a favor o en detrimento de uno u otro, sino de sumar las capacidades de gobierno. el desahogo de la agenda parlamentaria pendiente, y se sanciona la inasistencia injustificada de los legisladores a las comisiones de las que forman parte. De esta forma, se complementan las reformas que ya están en marcha para actualizar el reglamento del gobierno interior del Congreso.

(3) En lo relativo a las reformas tendientes a promover la participación ciudadana y complementar los mecanismos de representación con figuras de la democracia directa, se proponen tres procedimientos alternos para convocar a una consulta popular; sea por parte del Ejecutivo Federal, el 2% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, o por iniciativa de dos tercios de los integrantes del Congreso. Se encarga a la autoridad electoral la organización de este proceso de consulta, y establece la obligatoriedad de la decisión ciudadana cuando la participación rebase la mitad de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral.

En cuanto a la vigencia de los derechos individuales, se ha propuesto trasladar a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la facultad de investigación sobre violaciones graves a las garantías constitucionales, que antes tenía la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Y se llama a comparecer ante el Congreso a los funcionarios que no acepten una recomendación de los

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Manlio Fabio Beltrones

organismos de protección de los derechos humanos. Asimismo, se plantea la creación de un órgano autónomo para el registro nacional de población (Instituto Nacional de Identidad), que garantice la protección y confidencialidad de los datos personales incluidos en este registro civil.

bicentenario de la revolución de Independencia, nos llaman a atender el reclamo ciudadano de que las fuerzas políticas nos pongamos de acuerdo sobre las reformas necesarias para que México reencuentre su rumbo, y construyamos juntos un crecimiento con justicia.

Es hora de los acuerdos

Es tiempo del despertar nacional, de los grandes acuerdos y de la acción política. Es hora de plantear las cuestiones de fondo y dejar la inmovilidad y el cinismo que amenazan con sumirnos en el atraso, mientras el mundo avanza y México parece que duerme.

Es tiempo de dejar atrás la antipolítica de quienes sólo razonan en términos de su poder y el corto plazo; y de reivindicar la acción como esencia de la política y su capacidad de transformación a través de la reforma institucional.

Es tiempo de dejar atrás la antipolítica de quienes sólo razonan en términos de su poder y el corto plazo.

Por eso la relevancia de perseverar en la decisión política de impulsar una reforma que asegure la funcionalidad del régimen presidencial, reestablezca la gobernabilidad democrática y permita la construcción de los acuerdos que urgen al país en materia fiscal, de competitividad, laboral, de seguridad y justicia, y la cuestión social.

Lejos de lo que podría ser un lugar común, la conmemoración del centenario de la Revolución Mexicana y el

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Manlio Fabio Beltrones Ex Gobernador del Estado de Sonora, fue Presidente de la Cámara de Diputados. Actualmente es Presidente del Senado de la República.

Continuidad de la reforma electoral Cuauhtémoc Cárdenas

Los grandes pendientes en este rubro: desde la legislación del tiempo en los medios hasta la transparencia de la actividad de funcionarios públicos.

A

lgunos de los cambios que está reclamando el país para avanzar en la construcción de un régimen político y una sociedad democráticos, se encuentran en las reformas que deben aún realizarse en materia electoral.

Es necesario dar continuidad a la reforma electoral, que ha quedado inconclusa: es preciso reducir y transparentar los gastos de las campañas; que se llame a las cosas por su nombre, empezando porque las ahora calificadas como precampañas se reconozcan como campañas en la ley y en los cómputos de gastos y tiempos electorales; que se abra la posibilidad de que contiendan candidaturas ciudadanas, que no tengan que pasar necesariamente por la aprobación y gestión de los partidos políticos; que se facilite el registro de nuevos partidos, sin que el registro represente acceso automático a la asignación de dinero público; que se restituya en la ley la posibilidad de formar coaliciones de

partidos, asignando a éstas como tales los votos que se emitan a su favor y no se contabilicen, como actualmente establece la ley respecto a las coaliciones, a favor de cada uno de los partidos que las integran, pues eso representa la figura de candidaturas comunes, que, por otro lado, debe mantenerse; que se concentren los procesos electorales federales, estatales y municipales en no más de dos momentos dentro de un sexenio.

Es indudable que la calidad de las elecciones ha mejorado sensiblemente a partir de 1997, pero es indudable también, a partir de las experiencias vividas desde entonces, que nuestros sistemas electorales deben perfeccionarse para garantizar que el voto ciudadano no sólo se cuente de forma correcta, como está ya sucediendo en lo general, sino que se exprese sin las presiones que han distorsionado los procesos electorales, más evidentes, sobre todo, en los más recientes.

2010 I Noviembre I PlataformA : 15

Cuauhtémoc Cárdenas

Los factores que de manera principal están afectando negativamente los proceso electorales son el dinero indebido e ilegal, que fundamentalmente se destina al pago, que se vuelve también indebido e ilegal, por tiempos que se otorgan a candidatos y partidos en los medios electrónicos, a la televisión en su mayor proporción, y las intromisiones de funcionarios, que resultan del mismo modo indebidas e ilegales, para inducir el voto en un sentido determinado

electoral de manera equitativa, para que no sea el gasto mayor o menor en la compra de tiempos lo que determine la mayor o menor exposición de las alternativas electorales que se ofrezcan a la ciudadanía al través de esos medios.

Así se lograría reducir los tiempos y también, de manera significativa, las erogaciones públicas –y en su caso privadas– en las campañas electorales.

De prohibirse a los partidos y candidatos la compra de tiempos comerciales en televisión y radio, además Por ello, debe establecerse en la ley que de la equidad que se ganaría, podrían reducirse de manera la duración de las campañas oficiales no significativa las asignaciones de rebasen, por ejemplo, los 90 días en el fondos públicos a los partidos, caso de una campaña presidencial. pues se ha visto que de sus preAhora bien, la medida más efectirrogativas oficiales, destinan de 80 a va, aquella que permitiría reducir de 90% a la compra de tiempos en los memanera sustancial el gasto público que dios electrónicos durante los periodos se destina a los partidos políticos y que de campañas electorales, para no hablar realmente evitaría que dinero indebidel dinero ilegal, de procedencia oficial do e ilegal entrara a los procesos eleco privada, que se ha venido destinando torales, la reforma más de fondo hoy, a los mismos propósitos. se encuentra en hacer equitativos los Por otro lado, debe prohibirse que en tiempos, durante los procesos electola información que dan las dependencias rales, en los que partidos y candidatos oficiales a través de los medios de comutengan acceso a los medios electrónicos nicación a la opinión pública –televisión, de comunicación, así como en acotar los radio, prensa escrita– aparezcan imágetiempos en los que pueda hacerse prones y/o voz de funcionarios, que si bien paganda dirigida al público. Para ello, pudieron haber participado en la prodebe establecerse en la ley que la duramoción o ejecución de algún programa ción de las campañas oficiales no rebao proyecto público, no hicieron sino sen, por ejemplo, los 90 días en el caso cumplir con su obligación y, en su caso, de una campaña presidencial, y que tal con un mandato ciudadano, pues ha sido como sucede en los países con demoirritante y ofensivo ver cómo candidatos cracias más avanzadas que la nuestra, o aspirantes a serlo se promocionan con se prohíba a partidos y candidatos comfondos públicos llevando a cabo costosas prar tiempos en los medios electrónicos campañas personalistas.

–televisión y radio comerciales– y que El otro factor que, junto con el diéstos sean asignados por la autoridad nero ilegal, está distorsionando los

16 : PlataformA I Noviembre I 2010

Continuidad de la reforma electoral

procesos electorales, es la intromisión de funcionarios en apoyo a partidos o candidatos determinados, sea con presencias y declaraciones fuera de lugar, o más grave aún, con recursos públicos que se destinan a programas que se ejecutan a partir de prácticas clientelares.

A este respecto sólo recordemos, para citar un caso que puede considerarse extremo, que en el dictamen de calificación de la elección presidencial pasada, el Tribunal Federal Electoral consideró que la injerencia del Presidente de la República en el proceso había constituido “un riesgo para la validez de los comicios”, lo que nos lleva a considerar que resulta indispensable revisar la legislación vigente sobre transparencia de la actividad de los funcionarios públicos, así como la relativa a la rendición de cuentas, y específicamente en materia electoral, a legislar para que la distorsión de un proceso, por injerencias indebidas de funcionarios, considere la sanción, por una parte, del funcionario que incurre en una conducta indebida, y por la otra, la anulación del proceso alterado y la consecuente pérdida del cargo de quien ha llegado a él como resultado de prácticas sancionadas por la ley.

Finalmente, como parte también de la reforma electoral y con el propósito de dar mayor estabilidad a las gestiones públicas, debiera también legislarse para que un funcionario, que ha sido elegido para ejercer un cargo durante un periodo determinado, aun cuando pudiera separarse del cargo por cualesquiera razones, en ese periodo no pudiera presentarse como candidato para pretender otro cargo de elección.

Cuauhtémoc Lázaro Cárdenas Solórzano Es fundador del Partido de la Revolución Democrática (PRD). Actualmente dirige la Fundación para la Democracia, Alternativa y Debate. Ha sido candidato tres veces a la Presidencia de México.

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Reforma ¿para qué?

Luis Rubio

La historia nos ha enseñado de los cambios, pero ¿qué hemos aprendido? ¿Por dónde empezamos?

“

Sería de ciegos ocultar lo obvio”, dice John Womack: “que el México contemporáneo exige una reorganización política profunda y responsable; reorganización que comporta una limpia de todos los extremos del nudo, y no de uno solo”. Si el país quiere salir del agujero en el que estamos, los mexicanos tendremos que dejar de mirar solo el ombligo y comenzar a romper con los entuertos que nos impiden progresar. La primera pregunta es cambiar qué y la segunda sería cómo.

Abunda la retórica y el discurso sobre una “reforma del Estado”, así como sobre un sinnúmero de reformas dirigidas específicamente a la actividad económica, pero el contenido es siempre difuso y los objetivos concretos de dudosa relevancia. Unos quieren algo tan grande y oneroso, que su mismo tamaño lo hace imposible de ser considerado. Otros tienen objetivos tan concretos y particulares en mente que acaban por

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trivializar la imperativa necesidad de reformar al gobierno y hacerlo capaz de responder ante las nuevas realidades que enfrenta el país. El gobierno mexicano de los últimos años no ha sido capaz de crear condiciones apropiadas para generar crecimiento económico o para acabar con la inseguridad pública, para atacar la pobreza o para dotar a los mexicanos de una educación consistente con los retos que enfrenta la población en el mercado de trabajo. Nadie puede tener la menor duda de que es necesario reformar al gobierno y a la economía. Pero hay que empezar por el principio, por el objetivo. Lo imperativo es crear un gobierno eficaz.

En la actualidad, el gobierno mexicano es todo menos eficaz: es grande e improductivo; obstaculiza la iniciativa individual y burocratiza la actividad productiva; genera inestabilidad e inseguridad; no es representativo ni favorece el desarrollo de una ciudadanía responsable. En suma, el Estado mexicano actual

no sirve para lo que cuenta: para crear las condiciones necesarias para que los mexicanos, en general, y la economía, en particular, puedan prosperar. Ese y no otro debería ser el propósito de la llamada reforma del Estado.

Siendo tan claro el objetivo, la pregunta es ¿por qué no se ha orientado el debate público en esa dirección? ¿Por qué se ha concentrado en temas cambiantes que, bien a bien, nunca acaban de resolverse, quizás evidenciando lo efímero y, por lo tanto, lo irrelevante de los mismos?

En la última década se han discutido en este contexto temas tan diversos y dispersos como el voto de los mexicanos en el extranjero y la redacción de una nueva constitución, el federalismo y la fortaleza del poder legislativo, la ratificación del gabinete y la reelección de legisladores. El contraste con otras latitudes no podría ser mayor: si uno observa los grandes momentos de transformación institucional que experimentaron naciones como Chile, España, China o Corea en las últimas décadas, lo que resalta es la disposición a pensar en grande y, a la vez, a sumar a toda la población.

El apoyo de la población es crucial porque sin ello cualquier reforma acaba siendo formal, poco susceptible de modificar la realidad; su participación también implicaría un mayor grado de permanencia. Por eso es tan significativo que en cada uno de esos casos se presentó un ambicioso proyecto de transformación nacional encaminado tanto a sentar las bases del desarrollo de largo plazo como a reconciliar a sus poblaciones consigo mismas y con el pasado. En

México no ha habido ni la visión ni la capacidad de concepción. No deberíamos sorprendernos del resultado.

En la discusión pública ha habido de todo: propuestas de buena fe, opiniones comprometidas, intereses particulares, grandes propuestas, peticiones y proyectos modestos. Lo que no ha existido es una visión que empate nuestra realidad ni mucho menos la capacidad de atender el problema central: cómo hacer que funcione de manera eficaz el gobierno mexicano.

El gobierno mexicano ha sido ineficaz por muchos años, pero esa ineficacia se ha exacerbado a partir del año 2000. Antes, hasta mediados de los 60, el gobierno era muy eficaz para sus propios objetivos, pero extraordinariamente ineficaz para atender al ciudadano en cualquiera de sus actividades.

Lo que le importaba al gobierno era que el país funcionara razonablemente bien para que los integrantes de la clase política pudiesen disfrutar de los beneficios. Desde esta perspectiva, la eficacia del sistema era muy elevada: existía estabilidad, la economía más o menos prosperaba y la mayoría de la población aceptaba las circunstancias con mayor o menor júbilo. Ese mundo de hadas se vino abajo en los 70 en parte porque el gobierno de entonces decidió cambiar súbitamente las reglas del juego, generando extraordinarios niveles de inflación, lo que comenzó a carcomer todo: el crecimiento de la economía y la estabilidad social, la educación y la estructura familiar. El punto no es elogiar una época que, a pesar de sus logros, se encontraba saturada de problemas y conflictos, sino marcar el comienzo de

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Luis Rubio

la era de descomposición y, luego, de los intentos de reforma que siguieron.

Las reformas que se intentaron a partir de mediados de los 80 nacieron truncas porque enarbolaban un objetivo que, de entrada, era contradictorio: sin duda perseguían mejorar el desempeño de la economía y elevar los índices de bienestar de la sociedad. Pero un componente indisoluble de la estrategia de reforma era el de preservar la estructura política que por décadas había caracterizado al país. Es decir, las reformas enfrentaban la limitante absoluta de que no podían trascender la estructura política existente. Si uno ve para atrás, es evidente que las reformas fueron un importante componente de la descomposición política que siguió, pero también de las oportunidades de desarrollo político que se abrieron con las sucesivas reformas electorales. Lo que no hicieron fue construir un marco institucional idóneo para una economía competitiva o un sistema gubernamental funcional. El hecho importante es que las reformas emprendidas a partir de los 80 acabaron siendo muy distintas a las que se avanzaron en naciones como España y Chile, toda vez que en esos países no existía la contradicción de entrada que caracterizó a los últimos años del PRI. Los intentos de los últimos años por incorporar una mayor eficacia al gobierno, sobre todo en el ámbito económico, han sido desiguales, pero algunos extraordinariamente exitosos, al menos en sus términos. Quizás el elemento aglutinador de éxito más importante que arrojaron las reformas de los 80 y 90 fue el TLC, mismo que se tradujo en empleos e inversiones y

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exportaciones, pero siempre quedó limitado por la ausencia de un entorno de reformas mucho más ambicioso que le permitiera participar no sólo al empresario mediano y grande sino a toda la población. Más allá del TLC, no ha habido el desarrollo de un marco institucional capaz de darle viabilidad a nuestro sistema de gobierno en la era de competencia política ni ha habido la fortaleza gubernamental necesaria para, de manera exitosa, enfrentar retos fundamentales para la viabilidad del país, como el de la inseguridad pública y la criminalidad. Mucho menos para lidiar con los cimientos de una sociedad pujante y de una población que legítimamente reclama oportunidades, como serían: la parálisis educativa, la corrupción en empresas paraestatales, la total desconexión entre el ciudadano y el gobernante y la ausencia de rendición de cuentas.

A pesar de la obviedad del problema, tanto el gobierno como el aparato político se encuentran paralizados, incapaces de definir cómo debe reorientarse el país y qué es necesario para lograrlo. En lugar de visión vemos propuestas modestas, más orientadas a solventar problemas específicos o saldar cuentas que a construir un país moderno. Se reconoce la necesidad de reformar pero no para qué y mucho menos cómo. Dado el grado de conflicto político que caracteriza al país y la distancia que existe entre la población y sus gobernantes, un proceso de reforma tiene que comenzar por lograr acuerdos políticos sobre el objetivo. Mientras eso no se resuelva, hablar de reformas es irrelevante e incluso peligroso: se corre el

Reforma ¿para qué?

riesgo de profundizar el hoyo en que estamos en lugar de comenzar el proceso de salida.

El clamor de hoy no es por reformas específicas y relativamente menores –de cualquier índole– sino por una reforma integral del poder. Por profundas e inteligentes que sean muchas de las propuestas que merodean el debate público, existe el riesgo de que se atienda un problema inexistente o, más exactamente, que no se enfrente el problema de fondo.

El riesgo de que se apruebe un conjunto de reformas que no resuelva el problema debería preocuparnos a todos. Si el problema es de poder, no se va a resolver con nuevas leyes o reformas, sino con un acuerdo de fondo que luego se codifique en leyes. En esta instancia, el orden de los factores sí altera el producto.

La realidad política actual choca con la estructura institucional que caracteriza al sistema político. Si antes, hasta los 90, las cosas funcionaban mal, ahora funcionan peor y, además, son disfuncionales. Esto no es “culpa” de alguien en particular, sino del agotamiento de una estructura institucional diseñada para otra época que no empata con las circunstancias actuales y que no responde a las realidades del poder de hoy. Lo imperativo ahora es rediseñar las instituciones para que sean funcionales y que operen en torno al ciudadano. Los vectores del cambio de la reforma del Estado no pueden ser otros que la eficacia y la rendición de cuentas.

Pero eso no se puede imponer por decreto: para funcionar, requieren de una renegociación fundamental del poder, es decir, el equivalente a la constitución de un pacto político fundacional.

No hay que perder de vista que un objetivo subsidiario, pero fundamental, al de la construcción de un sistema de gobierno eficaz es el de conferirle certidumbre y claridad de rumbo a la población y eso sólo se puede lograr en la medida en que haya un acuerdo político amplio, acompañado por mecanismos de pesos y contrapesos que lo hagan efectivo.

Después del pacto…

Sin acuerdo político no habrá reforma que valga. En un país en el que la ley es aceptada sólo en la medida en que sirve a los intereses de cada persona, grupo o partido, el punto de inicio tiene que ser el de acordar las reglas del juego.

Sólo así se puede pretender que una legislación o reforma pudiera trascender la vanidad de sus promotores. Si algo prolifera son las leyes, pero éstas no modifican la realidad: sólo la complican.

Tenemos leyes para todo pero su aplicación es siempre discrecional, constituyéndose en una fuente permanente de arbitrariedad y, por lo tanto, de incertidumbre. Lo fácil es listar las reformas necesarias y pertinentes en cada uno de los ámbitos relevantes, pero ese sería un ejercicio fútil en la medida en que no se resuelva el punto de partida.

En ese espíritu, quisiera comentar dos grupos de rubros que están en la palestra pública, no con la pretensión de que éstos se pueden tratar de atender sin mediar un acuerdo político de base, sino porque son indispensables una vez que exista ese acuerdo. Desafortunadamente, como se mencionaba antes, no existen propuestas visionarias que trasciendan el prurito de cambiarlo todo (como aquella de cambiar la

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constitución no porque haya cambiado la correlación de fuerzas, como insistiría Ferdinand Lassalle, sino porque es posible mejorar su contenido desde un punto de vista técnico). La mayoría de las propuestas son más bien modestas en alcance y muchas de ellas inspiradas menos en un gran proyecto transformador que, por el lado benigno, por un espíritu de corregir o atenuar problemas existentes o, por el otro, por un ánimo de control, cuando no de venganza.

El primer grupo de temas se refiere al funcionamiento del sistema de gobierno. Es evidente que es indispensable redefinir la función del gobierno así como de construir pesos y contrapesos susceptibles de hacerlo funcionar con eficacia. En esto, como en todo, hay muchas ideas y muchos mitos. El primer gran tema es que es necesario fortalecer la presidencia de la República. La presidencia solía ser fuerte pero más por su vinculación con el PRI que por sus atribuciones. Hoy se requiere una redefinición institucional tanto del poder ejecutivo como de sus relaciones con los otros dos poderes públicos. Los tres poderes requieren equilibrios en la forma de pesos y contrapesos cuyo objetivo último sea el de crear un gobierno eficaz, capaz de funcionar dentro de un entorno democrático.

El segundo tema dentro de este rubro es el del federalismo. Pasamos de un sistema de control centralizado desde la presidencia a un sistema libertino –en lo político y en el ejercicio del gasto público– en el que no existen reglas del juego ni rendición de cuentas. En el mismo sentido, es imperativo reconstruir el sistema de seguridad pública, rebasado

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en estos años, justo cuando el crecimiento del narcotráfico experimentó ritmos explosivos. Los distintos niveles de gobierno tienen que abocarse a estructurar un sistema eficaz, capaz de restaurar la seguridad de la población y de construir los cimientos del México del futuro.

El segundo rubro es el de la economía. Como en el ámbito político, existe un sinnúmero de propuestas de reforma que van desde lo fiscal hasta lo comercial. Si se acepta que lo esencial es crear un sistema de gobierno eficaz, en el ámbito económico su equivalente sería crear condiciones para que se eleve drásticamente la productividad. Esto implicaría tres grandes apartados: primero, la integración del mercado nacional; segundo, la creación de un entorno que haga propicio el ahorro y la inversión; y, tercero, consolidar las cuentas públicas. Cada uno de estos apartados es un mundo en sí mismo, pero el contenido conceptual de cada uno es fácil de dilucidar.

La integración de un mercado nacional es lo que no se hizo cuando se instrumentó el TLC norteamericano.

Es decir, se preservó la estructura económica existente, dejando que fueran las empresas o individuos con visión personal quienes explotaran las ventajas del nuevo instrumento. Crear un mercado nacional entraña dos procesos: eliminar barreras de acceso y propiciar la transformación de la planta productiva. Lo primero incluiría convertir al sistema educativo en la plataforma de desarrollo social y de capital humano, eliminar los sesgos que crean inequidad y crear mecanismos que apoyen la reestructuración de empresas que siguen

Reforma ¿para qué?

viviendo bajo el paradigma de un mercado cerrado a fin de que se adecúen a la competencia en mercados abiertos.

En el mismo sentido, tienen que existir reglas efectivas para promover la competencia en los mercados, someter a toda la planta productiva –incluyendo las empresas paraestatales– a la competencia, eliminar los mecanismos de protección a la planta productiva para propiciar un entorno no discriminatorio y edificar mecanismos efectivos de defensa de los intereses de los consumidores. El objetivo último de las reformas que se pudieran avanzar bajo este rubro sería el de elevar la productividad general de la economía mexicana.

El medio fundamental para lograr esto último es eliminar el rentismo, es decir, la propensión a prosperar no por la capacidad productiva o la innovación sino como resultado de conexiones políticas o barreras regulatorias.

La creación de un entorno que haga propicio el ahorro y la inversión entraña actuar en todos los demás frentes con el fin de crear certidumbre, predictibilidad y, por lo tanto, confianza en la población. Aunque hay infinidad de acciones y reformas específicas que podrían encapsularse bajo este apartado, en realidad se trata de la resultante de acciones en los frentes que aquí se han mencionado: pesos y contrapesos efectivos, gobierno eficaz, condiciones económicas equitativas, mecanismos efectivos para la resolución de conflictos, continuidad en las políticas gubernamentales y rendición de cuentas. En última instancia, todas las reformas que llegaran a emprenderse tienen que acabar creando el entorno propicio para el

ahorro y la inversión o no cumplen su cometido.

Consolidar las cuentas públicas implica fortalecer la base fiscal del gobierno, reducir su dependencia del ingreso petrolero y revisar la estructura de gasto de todos los niveles de gobierno a fin de que se logren tres objetivos centrales: eliminar la vulnerabilidad fiscal del gobierno; reducir el gasto superfluo, innecesario y políticamente motivado; y distribuir la carga fiscal no sólo de manera más equitativa, sino también de forma que contribuya a elevar el ahorro, la inversión y la productividad.

El gran tema de México en este momento es el del reconocimiento de que el viejo sistema ya no es adecuado para encauzar los destinos del país y que la conducción del mismo no depende de personas sino de la fortaleza de las instituciones que se diseñen, construyan y adopten. Reconocer la urgencia de una redefinición institucional implica comenzar por el entramado de acuerdos políticos que sean necesarios para que pueda ser instrumentable una amplia reforma político-económica. Es decir, la precondición para el conjunto de reformas que son necesarias es el acuerdo sobre las nuevas relaciones y realidades de poder. Una vez resuelto eso, la legislación no consistirá en otra cosa que en codificarlo.

Luis Rubio Presidente del Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC), una institución independiente dedicada a la investigación en temas de economía y política. www.cidac.org

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Reforma política, última oportunidad Jorge Alcocer V.

Lograr la gobernalidad democrática debe ser el objetivo del sistema político mexicano.

H

ace tres lustros que en México existe una especie de obsesión por las “reformas”, que casi siempre se identifican con cambios constitucionales y/o legales. Y no es que la obsesión carezca de fundamento, pero a la luz de los hechos, todo apunta a que los cambios legales seguirán siendo estériles sin el acompañamiento que requieren desde la operación estatal, en los tres órdenes de gobierno.

Sin entrar a detalle, podemos convenir que el último ciclo de reformas institucionales o legales, trascendentes, se inició durante el gobierno de Miguel de la Madrid (1976-1982) y alcanzó su cenit en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). Con el primero dio inicio el desmantelamiento del vasto sector estatal de la economía; en tanto que, en el terreno político, se produjo la segunda reforma de transcendencia, que instituyó el modelo, aún vigente, de integración de la Cámara de Diputados

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(300 diputados de mayoría relativa y 200 de representación proporcional); la Asamblea de Representantes del DF (hoy Asamblea Legislativa) y el primer tribunal electoral.

Durante el sexenio siguiente se promovieron y aprobaron reformas constitucionales tan importantes como la del artículo 27, en materia agraria; el reconocimiento jurídico de las iglesias y el establecimiento de relaciones diplomáticas con el Estado Vaticano. Se produjo también la aprobación del TLCAN, que vino a revolucionar la economía de México, y la banca estatizada en 1982 volvió a manos privadas.

En materia electoral, durante ese periodo, tuvieron lugar tres reformas electorales. En 1990, la que dio lugar a la creación del IFE y del Tribunal Electoral Federal; la de 1993, que por vez primera abrió el Senado a la pluralidad, y dio pasos adicionales en la democratización del gobierno del DF, y la de 1994,

que ciudadanizó al IFE, lo que significó un radical y positivo viraje en el sistema electoral mexicano.

El “error de diciembre”, y la profunda crisis económica que lo sucedió, obligaron al gobierno de Ernesto Zedillo a concentrar su esfuerzo en atender la emergencia; el paquete de medidas para enfrentar el desplome de las finanzas públicas y la inminente quiebra de los bancos privados provocó graves estragos en las condiciones de vida y de trabajo de la mayoría de la población.

El “rescate” de la banca dejó secas las arcas públicas y provocó un mayúsculo déficit en el erario, lo que se reflejaría años más tarde. Aunque el gobierno de Zedillo prosiguió con la política de privatización de empresas públicas, se trataba de un remate de saldos, en nada comparable a lo realizado y obtenido en los dos gobiernos anteriores. Los esfuerzos presidenciales para impulsar la reforma del sector eléctrico, mediante la privatización de la CFE, fueron realizados tarde y mal, por lo que no rindieron fruto alguno. En cambio, la segunda privatización de los bancos, rescatados con fondos públicos, se realizó sin consideración alguna para el carácter estratégico de ese sector. La extranjerización de la banca privada, y una mayor concentración del mercado, fue su principal resultado. Lo mismo ocurrió en otros sectores, como el de telecomunicaciones, radio y televisión.

Aunque la economía recuperó capacidad de crecimiento a partir de 1996, los daños acumulados eran mayúsculos. La pobreza se extendió a las zonas urbanas, afectando a vastos sectores de las clases medias, en tanto que en las rurales hubo

que instrumentar programas de asistencia directa a las familias más pobres, privadas de toda posibilidad de progreso.

Economista formado en el Banco de México, el presidente Zedillo mantuvo a lo largo de su mandato la más férrea disciplina en materia de finanzas públicas; para paliar los costos sociales de tales políticas el gobierno extendió la cobertura de los programas de subsidio en el campo y los implantó en las urbes; la contradicción entre una política económica que desalentaba el crecimiento y el empleo y la política social, que adquirió un abierto carácter asistencialista, fue a lo largo de ese sexenio.

Correspondió al presidente Ernesto Zedillo impulsar la reforma electoral que culminó el ciclo previo. Anunciada en el discurso de toma de protesta presidencial (diciembre de 1994), la reforma tardó más de dos años en concretarse; cuando lo hizo, otorgó autonomía plena al IFE; adscribió al Tribunal Electoral al ámbito del Poder Judicial de la Federación, dándole jurisdicción nacional; instauró un inédito y generoso sistema de financiamiento público a todos los partidos; democratizó por entero las instituciones de gobierno del DF, instaurando la elección directa del Jefe de Gobierno de la ciudad capital y de los jefes delegacionales, y transformó la Asamblea en órgano legislativo.

En las elecciones intermedias de 1997, sólo para diputados federales, el PRI perdió, por vez primera, la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Tres años más tarde, la presidencia de México. La alternancia en el poder ejecutivo federal pareció culminar el ciclo de reformas abierto en 1977. Las virtudes del esfuer-

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zo reformador desarrollado a lo largo de más de dos décadas parecían acreditadas con suficiencia. Las elecciones quedaron validadas como la única vía democrática para generar el cambio del partido en el gobierno. Pronto se vería que el optimismo de finales del año 2000 estaba asentado en terreno pantanoso.

Estamos por llegar al décimo aniversario (2000-2010) de gobiernos emanados del PAN; dos presidentes postulados por ese partido han dirigido la Administración Pública Federal y encabezado las instituciones del Estado mexicano.

Ambos han planteado la necesidad de profundas reformas económicas, sin mayores resultados.

En el sexenio de Vicente Fox, el bono de optimismo y confianza que la alternancia generó en vastos segmentos sociales fue dilapidado por la decisión de resolver, a toda costa, aún en contra del mismo partido gobernante, el conflicto que en Chiapas había quedado larvado. Al hacer suya la iniciativa de reformas constitucionales en materia de derechos y cultura indígenas, el recién iniciado gobierno foxista se enredó en una tensa y desgastante polémica con la mayoría de los legisladores en el Congreso.

Mientras que el gobierno presumía de contar con un “mandato de la mayoría”, en el Senado las dos principales fuerzas (PRI y PAN) miraban con similar recelo la conducta presidencial.

Finalmente la reforma constitucional fue aprobada, pero dejó insatisfecho a su principal destinatario, el EZLN, que la condenó.

A finales de abril de 2001, el presidente Fox decidió virar hacia los temas

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económicos y propuso al Congreso una reforma hacendaria basada en la extensión del cobro del IVA; PRI y PRD negaron su respaldo a la propuesta, con lo que se abrió la etapa de confrontación y reproches del Ejecutivo hacia los legisladores de oposición, que respondieron endureciendo sus posturas. En el primer trienio de Fox, el avance más destacado en materia de reformas constitucionales fue la relativa al acceso a la información pública gubernamental, que dio lugar al surgimiento del IFAI. En la elección federal intermedia de 2003, el gobierno y su partido (PAN) decidieron apostar todo a la conquista de la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Bajo la consigna “quítale el freno al cambio”, tensaron al máximo la relación con los partidos y bancadas opositoras en el Congreso, olvidando, o dejando de lado, que el Senado se mantendría sin variaciones, en la correlación interna de fuerzas, hasta el fin del mandato presidencial. El resultado fue un rotundo fracaso para el PAN; el PRI obtuvo una recuperación significativa en cuanto a número de votos y aunque no obtuvo mayoría absoluta en San Lázaro, recobró el lugar de primera fuerza.

Agobiado por el fracaso electoral, el presidente Vicente Fox “aventó la toalla” y renunció a buscar acuerdos con el Congreso. Fueron tres años de parálisis legislativa, de mutuos reproches y frecuentes diferendos que terminaron en la Corte. El desempeño del presidente Fox durante el proceso electoral de 2005-2006 puso en riesgo la legitimidad de la elección presidencial, como fue señalado en el debate de los magistrados

Reforma política, última oportunidad

de la Sala Superior del TEPJF que calificaron y validaron la victoria, por el margen más estrecho de que se tenga memoria, de Felipe Calderón.

Al terminar el primer sexenio de la alternancia, había quedado meridianamente claro que en el sistema político mexicano se había producido una ruptura, o si se quiere un desajuste, de enorme impacto para el funcionamiento de la institución presidencial y de sus relaciones con los otros poderes estatales y los órdenes de gobierno estatal y municipal.

Fundado de origen, desde el texto de la Constitución de 1917, como uno de tipo presidencial, el sistema político mexicano devino, a partir de la década de los años 30 del siglo pasado, en una de sus versiones extremas: el presidencialismo autoritario, sin contrapesos ni mecanismos para su control y contención. El Presidente quedó colocado en la cúspide del poder, como jefe de Estado, jefe del gobierno, jefe del partido gobernante, y superior jerárquico de los poderes Legislativo y Judicial federales, y de los gobernadores. La presidencia de la República se erigió en la viga maestra en la que descansaría, durante las siguientes décadas, la existencia y funcionamiento del andamiaje institucional.

La alternancia en el Poder Ejecutivo federal privó al PRI de su punto focal, de su referente obligado, enviándolo a la travesía por el desierto sin brújula. Pero el problema mayor no ha estado, como lo comprueban los hechos de casi una década, en la orfandad del PRI, sino en la incapacidad del PAN y de los dos presidentes de la República surgidos de sus

filas, para promover y hacer funcionar un nuevo andamiaje institucional que correspondiese a la inédita colocación de los actores en el tablero político.

A todo lo largo de la década, y así será hasta el término del actual gobierno, tanto Vicente Fox como Felipe Calderón han carecido de mayoría absoluta en las dos Cámaras del Congreso (Ernesto Zedillo gobernó su segundo trienio sin mayoría absoluta del PRI en la

Abrumado por el peso del conflicto postelectoral, el entonces presidente electo buscó, con más afán mediático que verdadera intención de reforma del sistema, la colaboración del PRI. de Diputados, pero la tuvo, hasta casi el final de su mandato, en la de Senadores). De igual forma, ambos presidentes han debido enfrentar el hecho de que la mayoría de los gobernadores han sido, y son, del PRI, como lo son también la mayoría de los diputados locales y los presidentes municipales.

En pocas palabras, la antes todopoderosa institución presidencial quedó sin basamento para su operación; era imprescindible, desde diciembre de 2000, que el titular del Ejecutivo federal asumiera tal novedad y buscara, como lo hizo Ernesto Zedillo durante los tres años posteriores a 1997, el diálogo y los acuerdos con el Congreso, punto de apoyo necesario para sortear la relación con los gobernadores que en mayoría seguían siendo de filiación priísta. No sólo no se hizo, sino que bajo la ilusión del “mandato de mayoría”, Vicente Fox

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dedicó su tiempo y recursos mediáticos a confrontar a las bancadas opositoras en las dos legislaturas que acompañaron su mandato; más aún, no pudo, siquiera, entablar una relación de colaboración y confianza con los legisladores de su propio partido. La conflictiva elección de 2006 colocó el escenario en punto muerto para el siguiente presidente, Felipe Calderón.

Abrumado por el peso del conflicto postelectoral, el entonces presidente electo buscó, con más afán mediático que verdadera intención de reforma del sistema, la colaboración del PRI para integrar su gabinete y así dar paso a los acuerdos que permitieran un pacto legislativo para impulsar las reformas a que se había comprometido durante su campaña electoral. Colocado por primera vez en el tercer lugar de votación nacional, el PRI reaccionó negativamente a los guiños del presidente electo, quien finalmente decidió formar un gabinete monocolor, cuyos integrantes carecían de la experiencia y capacidad negociadora que la crítica coyuntura de inicio de gobierno exigían.

La reforma electoral de 2007-2008, antecedida por la vasta y compleja discusión sobre la reforma del Estado, impulsada por la Ley que el coordinador senatorial del PRI promovió, fue la oportunidad para establecer una relación de cooperación institucional entre los poderes Legislativo y Ejecutivo y con ello abrir paso a reformas de orden económico y político. Sin embargo, una vez culminada la reforma electoral, el presidente Calderón tomó distancia de la misma y alentó, en su propio partido, las voces críticas que declaraban a los cuatro vientos su arre-

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pentimiento ante los resultados. Otras reformas, como la energética, no han provocado cambios sustanciales en el sector en que buscaban incidir, y en los hechos, ha sido el propio gobierno quien más ha contribuido a su inoperancia.

El primer tramo del mandato de Felipe Calderón se distinguió por la continuación de la tensa relación entre el Ejecutivo y el Congreso, lo que vino a agravarse por la decisión unilateral del Ejecutivo de emprender lo que desde entonces llamó “la guerra contra el narcotráfico”. A pesar de que el Congreso ha acompañado al Presidente en la aprobación de importantes reformas en materia de seguridad pública y justicia penal, éste último, una y otra vez, ha caído en la tentación de culpar al Poder Legislativo por la ausencia de apoyo a las iniciativas presidenciales.

Al igual que su antecesor inmediato, el presidente Calderón repitió la apuesta en la elección intermedia de 2009, con resultados todavía peores que los obtenidos seis años antes. En la Cámara de Diputados, aunque el PRI no obtuvo la mayoría absoluta, con la suma de los legisladores de su aliado, el Partido Verde, puede tomar decisiones en materia presupuestal y de aprobación o reforma de las leyes. El Presidente mantiene la llave para aprobar o frenar reformas constitucionales en el Senado, pero es evidente que su posición negociadora frente a las bancadas opositoras en ambas Cámaras es la más débil desde 1997.

Como reacción al fracaso electoral de julio de 2009, sin consultas previas, el Presidente anunció primero un decálogo de acciones para el cambio político, a lo que siguió la presentación de una inicia-

Reforma política, última oportunidad

tiva de reformas a la Constitución para una nueva Reforma Política. El hilo conductor de la propuesta presidencial es la transformación del sistema electoral para propiciar la formación de mayoría absoluta, así como cambios para proteger al Ejecutivo del Poder Legislativo.

La iniciativa presidencial, enviada al Senado, fue recibida con recelo, incluso entre legisladores de su propio partido. En un seminario organizado por el Instituto Belisario Domínguez, fue objeto de duras críticas por juristas y expertos, tanto nacionales como del extranjero. El Ejecutivo reaccionó abriendo una pista directa de relación con organizaciones de la sociedad civil.

En el Senado, las dos bancadas opositoras de mayor número de integrantes (PRD y PRI) presentaron sus propias iniciativas.

A unos días de iniciar el primer periodo de sesiones del que será el tercer año de ejercicio de la LXI legislatura del Congreso de la Unión, según lo informado por los coordinadores parlamentarios del PAN, PRI y PRD, los acuerdos para hacer posibles la reforma política (o parte de ella) se encuentran en proceso de construcción, tanto en el Senado como en una supuesta mesa de diálogo que en paralelo tendrá que abrirse con la participación de los partidos políticos y el secretario de Gobernación. Los mismos coordinadores antes citados han informado que los temas relativos a la integración, fórmulas de acceso, límites a la sobrerrepresentación, reducción del número de legisladores federales, reelección inmediata de los mismos, quizá también de los diputados locales y alcaldes, así como la segunda vuelta en la elección

presidencial, y el incremento en el porcentaje de votación para conservar registro legal, serán abordados en la esperada mesa de los partidos y el gobierno.

De forma paralela, es decir en los dos ámbitos de diálogo, se abordarán temas como el de la ratificación del gabinete, y otros que atañen a la relación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión. Aunque los líderes senatoriales se han comprometido a mantener abierto el diálogo sobre la reforma política y a impulsar el trabajo de dictamen en las comisiones del Senado, no existe una fecha límite ni tampoco una agenda definida sobre los temas que podrían ser materia del dictamen.

A lo anterior debe sumarse la discrepancia que públicamente mantiene la bancada del PRI en el Senado con una fracción de los diputados de su mismo partido, que han promovido iniciativas en las mismas materias y públicamente han manifestado su respaldo a las que el gobernador del estado de México, Enrique Peña Nieto, promueve en el Congreso local para propiciar la existencia, casi garantizada, de una mayoría absoluta en el mismo.

Así las cosas, el futuro inmediato de la reforma política es, por decirlo con suavidad, incierto. Por una parte, el presidente Calderón parece haber renunciado a la promoción de su propia iniciativa, para concentrarse en los temas de la seguridad pública y en su guerra contra la delincuencia organizada, al tiempo que despliega sus acciones en otros ámbitos con un tinte claramente electoral, hacia 2011 y 2012.

El nuevo secretario de Gobernación no parece tener instrucciones de propiciar

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el diálogo con los partidos en el tema, ni interés propio. El subsecretario de Gobernación, Alejandro Poiré, que había fungido como vocero y promotor de las propuestas presidenciales ha sido enviado a otra responsabilidad. Los partidos políticos están ocupados en la preparación de los procesos electorales del año venidero, y mantienen abiertas discrepancias, internas y externas, sobre algunos de los aspectos cruciales de las iniciativas a debate.

No parece haber condiciones para transitar hacia la reforma política, o al menos en algunos de sus puntos medulares. Es una lástima, pues del debate realizado en los ocho meses transcurridos de este año, han surgido ideas y propuestas valiosas, que ensambladas con creatividad y apertura de miras, viendo sobre todo hacia el siguiente sexenio, podrían servir para dar inicio a la solución del reto fundamental del sistema político mexicano: la gobernabilidad democrática, entendida por tal aquella que aliente la cooperación entre poderes, basada en la construcción del nuevo entramado constitucional, legal y de prácticas que, más allá de coyunturas electorales, abran un ciclo de cambios para impulsar el crecimiento económico, generar empleos, disminuir la desigualdad social y recuperar la seguridad a que personas y familias tenemos derecho.

Para avanzar en esa dirección, lo primero es admitir la inviabilidad de las fórmulas que pretenden, desde la ley, resolver la ausencia de mayoría absoluta en el Congreso, mediante normas legales que distorsionan la voluntad ciudadana y deforman la integración de los órganos de la representación popular. La plurali-

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dad no es el problema de México. Por el contrario, es una de las mayores fortalezas de nuestra democracia.

Estoy convencido que la solución pasa por la incorporación a nuestro sistema constitucional de elementos normativos y prácticos de abierta orientación hacia un sistema semiparlamentario, o semipresidencial, como se quiera ver, según el particular enfoque de cada quien.

En esa dirección, propuestas como la transformación de las coaliciones electorales en alianzas legislativas, obligadas y permanentes para toda una legislatura; la posibilidad de ratificación del gabinete presidencial, en caso de que el electorado persista en su decisión de no otorgar a partido alguno mayoría absoluta, así como nuevos medios para alentar la cooperación dentro del Congreso, y entre éste y el Poder Ejecutivo, podrían ser más importantes que los cambios que el presidente Calderón ha sugerido al sistema electoral.

En la perspectiva de la elecciones de 2012, que darán inicio en octubre del año venidero, y teniendo en cuenta que las elecciones locales de 2011 ya iniciaron proceso (caso Guerrero y Baja California Sur) mientras que a finales de año lo harán en el estado de México, Coahuila y Nayarit, el periodo de sesiones que dio inicio el 1o de septiembre aparece como la última oportunidad de la presente Legislatura para concretar, al menos en parte, la reforma política que México requiere. 8

Jorge Alcocer V. Director de la revista Voz y Voto

Las reformas necesarias Francisco Labastida Ochoa

Los porqué de la realidad social que vive México y los sectores a atacar primero para transformarla.

E

l país está viviendo unos meses de crecimiento económico y de generación de empleo originado fundamentalmente por el crecimiento económico que tiene Estados Unidos y, con ello, el aumento de nuestras exportaciones manufactureras a esta nación.

El problema de este crecimiento (que, por cierto, está por abajo del promedio de América Latina) es que depende sólo de factores externos, que no se ha impulsado el mercado interno y que es tan volátil, como lo puede ser la recuperación de la economía estadounidense.

El crecimiento económico de estos meses no puede compensar un largo periodo de atonía, de crecimiento económico muy bajo. Mucho se ha hablado sobre la necesidad de distintas reformas, sobre todo en materia fiscal, para retomar el camino y solucionar las carencias que nos atañen en este momento; pero, para hablar de reformas es

necesario primero hacer una revisión a fondo de los grandes temas nacionales y de los aspectos más relevantes que se necesitan enmendar.

Repasemos entonces, rápidamente, la realidad social que vive México en estos momentos: • El país tiene 30 años con un crecimiento económico mediocre y los últimos 10 años son los peores, con tan solo 1.2% de crecimiento anual.1 • En los últimos 10 años el crecimiento demográfico ha sido de 0.94% anual. Es decir, el PIB per cápita promedio sigue prácticamente igual.2 • La distribución de la riqueza es pésima: 10% de la población más pobre sólo tiene 1.4% del ingreso y 1. Indicadores Macroeconómicos del Sector Público, INEGI, Serie Histórica – BIE. Consultado en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/SCN/C_Anuales/indmacrosecpub/default.aspx 2. Latin America and Caribbean Macro Watch Data Tool, BID. Consultado en: http://www.iadb.org/Research/LatinMacroWatch/CountryTable.cfm?country=Mexico

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Francisco Labastida Ochoa

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10% de la población más rica tiene 41% del mismo.3 Tiene una población económicamente activa de 47 millones de habitantes.

Sólo 18 millones de ellos tienen trabajo formal (con derecho a servicios médicos, jubilaciones y préstamos del Infonavit y Fovissste para la vivienda).4 El número de ejecutados en la lucha contra el crimen organizado sigue aumentando. Para finales de julio, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) reconoció que había más de 28 mil muertes por sucesos relacionados con la delincuencia organizada.5 La calidad de la educación es muy baja: estamos, según datos de la OCDE, en el lugar 35 de 37 países que la integran.6 El presupuesto federal ha crecido muy rápido: de 1 billón 195 mil millones de pesos en 2000, se pasó a 3 billones, 176 mil millones; casi el triple a precios corrientes, un incremento de 78% a precios constantes. Ha habido mucho dinero, pero mal gastado.

En parte, los mayores ingresos se deben a que el Congreso le aprobó nuevos impuestos al Ejecutivo: se creó el IETU y el IDE, se elevaron varios IEPS, el IVA y el ISR, no se eliminó realmente el impuesto de tenencia. 7

3. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2009, CEPAL. Consultado en: http://websie.eclac.cl/anuario_estadistico/anuario_2009/esp/default.asp 4. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, INEGI, Consultado en: http://www.inegi.org.mx/inegi/default.aspx?s=est&c=10819 5. Datos del CISEN. http://www.cisen.gob.mx/ 6. Country Statistical Profiles 2010, OCDE, Consultado en: http:// stats.oecd.org/index.aspx?queryid=2309 7. Fuente presupuestos autorizados por SHCP y Banco de México para inflación.

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En educación se requiere un cambio profundo, se necesita contemplar un sistema de tiempo completo tanto para alumnos como maestros y no sólo de turnos matutino y vespertino.

Aunado a estos puntos, debemos tener presente la todavía incierta situación económica internacional, ya que el crecimiento económico mundial, en especial el de Estados Unidos, aún depende de los apoyos otorgados por los gobiernos a las economías de cada país. Este apoyo difícilmente podrá continuar en este nivel, ya que los países desarrollados tienen un déficit fiscal promedio arriba de 9% del PIB y una deuda acumulada superior a 65% del producto interno.

De igual manera, no podemos olvidar, que el crecimiento económico de México ha estado ligado a las exportaciones manufactureras, de manera fundamental a Estados Unidos, si estas exportaciones disminuyen la economía mexicana carece de otro motor para impulsar el crecimiento.

Ciertamente el entorno económico en que vivimos en la actualidad presenta grandes carencias, no hace falta más que revisar los puntos anteriores para darse cuenta que se necesitan inversiones inmediatas dentro de distintos rubros tanto sociales como de infraestructura. Es necesario entonces evaluar las finanzas públicas nacionales y su proyección a futuro para poder planificar una estrategia que contemple las reformas necesarias.

De acuerdo con los datos de la SHCP, el sector público tiene en el presente año

Las reformas necesarias

una deuda del orden de 34% del PIB,8 muy inferior a la que tienen los países de la OCDE. El déficit de las finanzas públicas será inferior a 2% del PIB. Una rápida revisión de estos dos datos nos brinda conclusiones fundamentales: • Las finanzas del país no se encuentran en tan mal estado como la media de todos los países que integran la OCDE. • Aun así, México tiene grandes e injustificables rezagos en casi todos los ámbitos nacionales (seguridad, desempleo, pobreza, necesidades de salud, calidad de la educación).

• Tanto el Gobierno Federal como los estatales han tenido un incremento significativo en sus finanzas en los últimos 10 años (2.6% más del PIB entre 2000 y 2009) No basta con tener más recursos, es necesario un gasto eficaz y eficiente, no se pueden seguir desparramando en programas ineficientes o infiltrados por la corrupción.

No cabe duda entonces, que se necesita reformar, pero hay que hacer ciertas indicaciones con respecto a las necesidades prácticas de estas reformas, sólo tomándolas en cuenta, se podrá hacer una reforma que realmente cumpla con las necesidades que se requieren en estos momentos.

Hay que comenzar mencionando que todos los programas para atender las grandes demandas y rezagos del país tardaran varios años en ejecutarse; muy probablemente entre 10 y 15 años.

Las cifras que a continuación mencio8. Estadísticas Oportunas de Finanzas Publicas, SHCP, Consultado en : http://www.shcp.gob.mx/FINANZASPUBLICAS/Paginas/default.aspx

naremos son, en consecuencia, el estimado del costo de los programas al final del periodo. Todos ellos, restando las economías que pueden realizarse, dan un estimado de cerca de 8 puntos del PIB. También es necesario tener en cuenta que una reforma fiscal de esta magnitud es imposible que sea aceptada por la población, en tanto no se demuestre que se gasta de forma correcta, con transparencia, y en la atención de las necesidades que la ciudadanía reclama.

Habiendo repasado estos puntos esenciales podemos entonces revisar los rubros que necesitan ser considerados de manera inmediata:

1.- Pensiones y dependencia petrolera

Existe un gran rezago en el sistema de pensiones. Sólo se ha solucionado para los trabajadores directos del IMSS, para los empleados federales y para los trabajadores de la CFE. Faltan los trabajadores de las universidades, de los gobiernos de los estados, de los municipios, de Pemex y crear el fondo de las reservas técnicas para más de 14 millones de trabajadores afiliados al IMSS. Esto es el mayor déficit financieramente hablando. Sus requerimientos serán superiores a 3% del PIB. A su vez, es inconveniente que el futuro económico del país siga dependiendo de los ingresos petroleros. Lo es por varias razones. Primero, porque los precios son volátiles (en 1999 fueron de sólo 9 dólares por barril). En segundo lugar, porque la producción petrolera se está reduciendo. En tercer lugar, porque los tributos a Pemex fueron, el año pasado, de 128% de sus rendimientos o utilidades

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Francisco Labastida Ochoa

y porque a marzo de este año, Pemex tenía un patrimonio negativo de 5,427 millones de dólares.

La conclusión es categórica y contundente: La situación actual es dañina para el futuro del país y mortal e insostenible para Pemex. La carga tributaria de Pemex tiene que bajar en cerca de 1 punto del PIB.

2.- Grandes necesidades públicas

El segundo grupo de razones está determinado por las grandes necesidades públicas con enormes rezagos que tienen que atenderse de forma urgente, es necesario volver a expresar que estas reformas son necesarias si se quiere retomar un crecimiento en el país y brindarle un futuro a sus ciudadanos.

Seguridad Pública

Se necesita ampliar y modernizar las cárceles, al menos con 60 mil lugares, de los cuales, 20 mil deben de ser de alta seguridad. Hay que incrementar de igual manera, el número de efectivos de las policías estatales en cerca de 100 mil elementos además de construir un sistema educativo especializado para ellos.

Es de vital importancia crear juzgados y salas en cada estado para acabar con los atrasos existentes, revisar los sueldos y prestaciones y crear un sistema que concentre la información estatal y nacional para desarrollar tareas de inteligencia, prevención y coordinación.

Por último, se debe de modernizar el control de las aduanas con el fin de evitar el tráfico de armas, dinero, narcóticos e indocumentados.

Todo eso, probablemente va a requerir

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del orden de 80 mil millones de pesos por año, de 0.6% a 0.8% del PIB.

Educación

En este rubro se requiere un cambio profundo, se necesita contemplar un sistema de tiempo completo tanto para alumnos como maestros y no sólo de turnos matutinos y vespertinos. Un sistema de turno completo tendría las ventajas de proveer a los alumnos con tiempo suficiente para el estudio y el deporte, con acceso a salas de cómputo y bibliotecas. Esto a su vez implicaría darles una alimentación suficiente durante su jornada de estudios y revisar los salarios y prestaciones de los maestros.

La educación media y superior sólo tiene 28% de la población en edad escolar inscrita en el sistema educativo. Lograr nuestro desarrollo requiere invertir en capital humano y elevar la población inscrita a las proporciones de atención que tienen países como Corea, Chile y Brasil.

Corea tiene más de 80% de la población en edad escolar superior atendida.

Este extraordinario impulso a la educación costaría el orden de 1.5% del PIB y llevaría, desde luego, más de una década.

Ciencia, tecnología e infraestructura

El país invierte únicamente 0.4% del PIB en ciencia y tecnología. La ley correspondiente mandata que sea el 1%.

Cumplirla y apostar a que la ciencia y la tecnología impulsen nuestro crecimiento, costaría adicionalmente 0.6% del PIB. En materia de infraestructura, el país presenta grandes rezagos, las carreteras

Reforma ¿para qué?

ya no son suficientes, los sistemas de riego están obsoletos, se necesita mejorar el transporte colectivo, hay que construir aeropuertos y presas. Atender las necesidades de infraestructura requiere de 1.5 a 2 puntos del PIB.

Salud

Las instalaciones hospitalarias son insuficientes para atender a la población, sobre todo si se considera el envejecimiento de ésta, la mayor morbilidad que ello implica y los mayores costos por paciente.

El actual gobierno proyecta extender la cobertura de salud a todos los habitantes.

Eso no se puede hacer sin construir un buen número de hospitales y operarlos de manera adecuada. Los costos de este programa se prevén del orden de 1% del PIB. Éstos son los grandes grupos que deben de ser cubiertos por una reforma no sólo fiscal, sino de gasto. Son necesarios programas para que el gasto sea efectivo y con transparencia, la sociedad debe de darse cuenta que el dinero que pone en manos del gobierno es bien utilizado.

Esta reforma debe ser además de gran alcance, hay que ampliar la base tributaria de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) y elevar el monto del SAR así como las pensiones para seguridad social.

Deben eliminarse los gastos disfrazados de sociales con fines electorales.

Santiago Levy estima que en la federación éstos ascienden a 2 puntos del PIB9 y probablemente 1 punto del PIB en los estados. Será necesario revisar también 9. Levy, Santiago. 2009, Pobreza y transición democrática en México / Poverty and democratic transition in Mexico: La Continuidad De Progresa-oportunidades / the Continuity of Progresa-opportunities.

Fondo de Cultura Económica.

muchos de los derechos que se cobran y fomentar la competencia económica.

En el fondo la discusión no sólo se centra en si es necesaria o no una reforma hacendaria (ingreso-gasto) en los tres niveles de gobierno. La discusión de fondo es si vamos a pensar en grande o no sobre los problemas del país y sus soluciones.

El país ya tiene suficiente de análisis de corto plazo y de soluciones improvisadas. Es hora de hacer una profunda reflexión y actuar conforme a ella. Es una realidad que se necesitan cambios, y se necesitan hacer de forma estructurada y pensando en el proyecto de nación que queremos y deseamos.

Francisco Labastida Ochoa Graduado en economía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

Realizó estudios de posgrado en Santiago de Chile en el Instituto Latinoamericano de Planeación Económica y Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre Planeación de la Educación. Ha sido Embajador de México ante Portugal.

Además Gobernador de su natal Sinaloa, Secretario de Energía, Minas e Industria Paraestatal y Subsecretario de Programación y Presupuesto. Actualmente es Senador de la República y presidente del Centro de Estudios para el Desarrollo de México.

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El parlamentarismo como alternativa José Antonio Crespo

Al menos debe debatirse qué significa un régimen parlamentario y sus posibles ventajas frente al presidencialismo, aunque parezca una tarea complicada combinar el pluralismo.

A

raíz de la discusión sobre la reforma política presentada originalmente ante el Senado de la República, se ha debatido sobre la mejor forma de conciliar pluralismo con gobernabilidad, a partir de la formación de mayorías parlamentarias que respalden el programa de gobierno.

Para lo cual se han planteado algunas fórmulas que podrían aproximarnos a esa meta: segunda vuelta, eliminación del tope de sobre-representación en las cámaras legislativas, la eliminación de los diputados de representación proporcional, o la regulación para transformar las coaliciones electorales en coaliciones legislativas estables. Muchos pensamos que en un régimen presidencial y multipartidismo, es difícil combinar el pluralismo con la formación de una mayoría gobernante, más cuando son tres los partidos que se constituyen como opción real de gobierno, que es el caso mexicano. Pensamos que dicha conci-

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liación es más fácil en un régimen parlamentario, que sin embargo está fuera de la discusión en México, por considerarse una opción inviable. Pese a ello, consideramos que al menos debe debatirse lo que significa un régimen parlamentario y sus posibles ventajas frente al esquema presidencialismo, al cual para muchos pareceríamos históricamente atados. Por lo cual en el presente trabajo se presentan algunas de las ventajas que institucionalmente pueden tener ambas formas de gobierno, advirtiendo que el autor se inclina en principio por el parlamentarismo, al cual percibe como más racional y más flexible en general, mientras que el presidencialismo es visto como una fórmula que ha funcionado en Estados Unidos bajo condiciones muy distintas y lejanas a las que prevalece en América Latina en general, y en México, en particular.1 1. Cfr. José Antonio Crespo, El fracaso histórico del presidencialismo en México. México. Centro de Estudios de Política Comparada. 2006

Por un lado, está la corriente de pensamiento que sostiene que el presidencialismo tiene muchas limitaciones y carencias, y que puede provocar por su arreglo mismo diversos conflictos que más que contribuir a consolidar democracias incipientes, puede generar su inestabilidad y eventual caída.

Dicha corriente ha sido encabezada por Juan Linz, entre otros. Según él, no es casualidad que la mayoría de las democracias estables sean parlamentarias, en tanto que las presidencialistas enfrentan constantes tribulaciones que en ocasiones han dado al traste con ellas. El éxito del presidencialismo en Estados Unidos tiene que ver con su excepcional desarrollo político y el carácter difuso y laxo de sus partidos politicos, peculiaridad igualmente difícil de encontrar en otras partes del mundo. Francia y Finlandia presentan una forma semipresidencial que, por tanto, incorpora algunas de las ventajas estructurales del parlamentarismo (lo que ayudaría a explicar su estabilidad). En cambio, en democracias incipientes como la española o portuguesa, el parlamentarismo ha facilitado su consolidación. Los límites del presidencialismo democrático, según Linz (y muchos otros estudiosos), radica fundamentalmente en las siguientes razones (no necesariamente en orden de importancia): 2 A) El hecho de que el presidente surja directamente del voto popular y que, por tanto, no dependa políticamente del Congreso (como ocu2. Juan Linz. “The Perils of Presidentialism”. Journal of Democracy.

Invierno, 1990.

rre con los jefes de gobierno en los parlamentarismos) hace más difícil su remoción en caso de ineptitud o abuso de poder, misma que, aunque posible, genera un riesgo mayor de inestabilidad. La única forma de remover al presidente es a través de un drástico mecanismo, el impeachment (que puede traducirse como impedimento), que está relacionado con la responsabilidad legal (cuando se ha transgredido la ley) más no la política (cuando se toman decisiones inadecuadas o ineficaces, sin violar la ley). En este último caso, no hay nada que hacer sino esperar a que termine el periodo presidencial (que es fijo y por tanto no puede adelantarse la elección correspondiente).

Así, una situación en la que el jefe de gobierno sube con una mayoría pequeña puede ser muy inestable en un presidencialismo (Salvador Allende ganó en Chile, en 1970, con sólo el 36%, y terminó derrocado por un golpe de estado tres años después), pero más manejable en un parlamentarismo (Adolfo Suárez obtuvo una cifra similar en 1979, 35%, y logró conseguir la estabilidad de la naciente democracia española a partir de una coalición mayoritaria). La remoción presidencial se complica al considerar que su periodo es fijo y no puede ser alterado por motivos de orden estrictamente político, lo que resta capacidad al sistema para adecuarse a condiciones cambiantes o para enfrentar la ineptitud del presidente en funciones.

B) La misma mecánica que permite elegir al presidente por vía distinta

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José Antonio Crespo

a la del Parlamento puede y suele traducirse en el surgimiento de “gobiernos divididos”, es decir, donde el Ejecutivo es controlado por un partido pero no controla la mayoría del Congreso (en una o dos cámaras) complicando así la toma de decisiones y el impulso a la agenda gubernamental. Esto contrasta con los sistemas parlamentarios que, por emerger el jefe de gobierno de una mayoría legislativa (formada por uno o más partidos), produce un “gobierno unificado” con mayores probabilidades de impulsar el proyecto del partido que obtuvo la mayoría de votos (relativa o absoluta) y encabeza el gobierno o la coalición gobernante. El problema fue captado por Emilio Rabasa (anque no pugnaba por un sistema parlamentario), poniéndolo en los siguientes términos: “El hecho de compartir dos órganos distintos la representación de la volntad del pueblo, crea entre ellos un antagonismo inevitable… Pugnando cada uno por ensancar su acción a costa del otro, el Legislativo propende a convertir el gobierno en anarquía congresional y el Ejecutivo a llevarlo a la dictadura”. 3 Si además hay fuertes diferencias ideológicas o programáticas en los partidos, en un gobierno dividido será mucho más difícil llegar a acuerdos sobre determinadas políticas públicas. Y cada partido tiene el derecho y hasta obligación de defender su programa, por el cual votó una mayoría ciudadana, sea al elegir

el Ejecutivo o el Legislativo. Es decir, se producen dos o más mandatos legítimos pero antagónicos (suponiendo que el Ejecutivo y cada una de las cámaras legislativas recae en distintos partidos). En cuyo caso además, como señala Dahl, la responsabilización de un fracaso por parte de los ciudadanos se complica: “Cuando vamos a las elecciones, ¿a quién podemos considerar responsables por los éxitos y fracasos de las políticas nacionales? ¿Al presidente? ¿A la Cámara de Representantes? ¿Al Senado?”4 En un parlamentarismo multipartidista, es cierto que también puede haber confusión sobre quién resulta responsable de las políticas públicas, al estar el gobierno formado por una coalición de varios partidos. Pero al menos ahí hay un gobierno unificado encabezado por un partido (usualmente el que obtuvo la mayoría relativa de los votos) por lo que serán los partidos que conforman esa coalición, y en particular el mayor de ellos, el responsable de los éxitos o fracasos de gobierno. Es más clara la responsabilidad, que recae más en los partidos gobernantes que en distintas instituciones potencialmente contrapuestas (poder Ejecutivo, Cámara Baja o Alta).

C) En caso de un conflicto entre el poder Legislativo y Ejecutivo se exige un cierto grado de cooperación entre ambos para que el proceso gubernamental fluya de manera adecuada (como suele ocurrir en Estados Unidos), pero nada garantiza que dicha

3. Emilio Rabasa, La Constitución y la dictadura; estudio sobre la organización política de México. México. 1912. p. 140

4. Robert Dahl, ¿Es democrática la constitución de los Estados Unidos?

México, Fondo de Cultura Económica. 2003. p. 125

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El parlamentarismo como alternativa

cooperación se dé. En todo caso, ésta puede variar en distintas condiciones (lo que provoca una inestabilidad e incertidumbre latente en este modelo).5 Esta posibilidad de conflicto crece cuando un partido distinto al que pertenece el presidente controla el Congreso (un “gobierno dividido”), eventualidad imposible en un régimen parlamentario, pues ahí el Ejecutivo surge del partido mayoritario en el Parlamento. Si bien en Estados Unidos tal división no ha derruido la democracia cuando el Congreso ha sido controlado por un partido distinto al del presidente, las tensiones, los conflictos entre ambos poderes y los riesgos han sido como quiera mayores que cuando un mismo partido controla el Legislativo y el Ejecutivo simultáneamente. Y la eficacia legislativa sí tiende a reducirse en condiciones de gobierno dividido.6 En este sentido, puede decirse que en Estados Unidos no han habido problemas graves de ingobernabilidad, pero no gracias a su sistema político, sino a pesar de él, lo cual suele explicarse por la relativa flexibilidad y laxitud de sus partidos políticos, además de la corta distancia ideológica entre ellos (frente a la gran distancia que hay entre partidos de izquierda o derecha en otros países). 7 Además, el arreglo presidencialista no prevé mecanismos adecuados para resolver legal e inequívocamen5. Cfr. Fred Riggs. “La supervivencia del presidencialismo en Estados Unidos; práctica pa­raconstitucionales”, en Presidencialismo vs parlamentarismo. Materiales para el estudio de la reforma constitutional. Buenos Aires. Eudeba. 1988.

6. Cfr. John Coleman, Unified Government, Divided Government and Party Responsiveness. American Political Science Review. N. 93. Diciembre de 1999.

7. Cfr. Sartori. Ingenieria ... Op. Cit. p. 104.

te dicho conflicto, cuando surge. La legitimidad de ambos poderes, en tanto que electos directamente por la ciudadanía, no genera una “jerarquía” que permita resolver las diferencias entre ambos. En un parlamentarismo, el Congreso goza de mayor legitimidad que el poder Ejecutivo, y, por tanto, tiene cierta primacía en caso de conflicto (si bien el Ejecutivo cuenta con ciertos mecanismos para no sucumbir ante los caprichos del Parlamento).

Según Juan Linz, no es casualidad que la mayoría de las democracias estables sean parlamentarias.

D) En el presidencialismo existe una contradicción inherente al brindar enormes facultades constitucionales al Ejecutivo e imponerle diversos contrapesos y controles que reflejan la desconfianza hacia la institución presidencial. Dicha contradicción suele generar constantes conflictos de poder y autoridad. El presidente puede utilizar sus excesivas facultades para ejercer un poder firme (que se busca por un lado), pero ello puede provocar una reacción por parte del resto de las instituciones (incluido eventualmente el Ejército), que confrontan a la autoridad del presidente. Esto, al no haber mecanismos adecuados para resolver tal contradicción, puede provocar una ruptura institucional. De igual manera, es problemático el mandato presidencial fijo, pues en caso de haber llegado a ese cargo una persona ineficiente no se le podrá remover ins-

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titucionalmente (salvo que de forma clara trasgreda la ley). Y en caso de un conflicto entre poderes, ese mandato fijo dificulta superar la parálisis y las tensiones consencuentes. De ahí la tentación de esos poderes, bajo

legitimidad de los poderes así renovados. Y ello, sin tener que esperar a que termine el mandato prefijado para cada poder, sino en un tiempo relativamente corto. Con lo cual se evitan tensiones peligrosas y lapsos de tiempo perdido (los riesEs difícil combinar el pluralismo con la gos de una confrontación civil en la Venezuela de Hugo formación de una mayoría gobernante, más cuando son tres los partidos que se constituyen Chávez es probalemente un buen ejemplo de lo que sucomo opción real de gobierno. cede en un presidencialisciertas circunstancias, de remover al mo cuando una parte sustancial de otro (el presidente al Congreso o vila sociedad desea remover al jefe de ceversa) sin tener facultades institugobierno antes de que termine su cionales para ello (Alberto Fujimori mandato). disolvió ilegalmente al Congreso en E) En el presidencialismo predomina Perú, y el Congreso destituyó al preun juego de “suma cero” en la pugna sidente Abdalá Bucaram en Ecuador, por el poder Ejecutivo, es decir, uno poniéndose ambos países en riesgo en el cual el ganador lo toma todo y de un grave conflicto civil). Lo que el perdedor se queda sin nada. En la además de provocar una peligrosa fórmula parlamentaria es más probacrisis constitucional (que puede deble que el gobierno deba ser comparrivar en inestabilidad y violencia), la tido entre diversas fuerzas políticas legitimidad del poder así sustituido en coalición, en virtud de la dificules muy baja, sino es que inexistente tad para lograr, por parte de un solo (lo que debilita gravemente a todo el partido, una mayoría absoluta. Inclurégimen democrático). En un sisteso, los líderes de la oposición, además ma parlamentario los tiempos son de contar con un cargo público, tieflexibles, de modo que en caso de nen un status especial de respeto y existir un conflicto entre poderes honorabilidad. En el presidencialis(cosa más improbable por tratarse de mo el partido que ganó la presidencia gobiernos unificados) el Legislativo (aunque no lo haga a través de una puede por mayoría emitir un “voto mayoría absoluta del sufragio) tiene de censura” para remover pacífica y derecho automático a ocupar todos legalmente al jefe de gobierno, y éste los cargos del gobierno. Esto eleva puede responder, si así lo considera, los costos para el derrotado y, considisolviendo al Parlamento, también derando que uno de los objetivos de legalmente, y convocar a elecciola democracia es reducir tales costos nes extraordinarias, en las cuales el tanto como sea posible (aunque nunelectorado dirimirá el diferendo sin ca lo es totalmente), para minimizar poner en riesgo la estabilidad ni la la probabilidad de que los perdedo-

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El parlamentarismo como alternativa

res intenten soslayar el veredicto oficial (creando un fuerte desafío a la estabilidad), el parlamentarismo cumpliría mejor ese propósito. De tal modo que los sistemas políticos más consensuales (parlamentarios con representación proporcional y gobiernos de coalición) generan menor inconformidad entre quienes quedan como oposición que en sistemas que tienen al gobierno mayoritario (presidencial, con mayoría relativa pura y gobiernos de un solo partido).8 La mayor conflictividad política en el presidencialismo derivado de esta situación fue detectada por Tocqueville: “Lo que se reprocha no sin razón al sistema electivo, aplicado al jefe del Estado, es ofrecer un cebo tan fuerte a la consecución del poder que a menudo, no siéndoles suficientes los medios legales, echan mano de la fuerza cuando el derecho llega a faltarles”. 9 Por ello mismo, en el presidencialismo los líderes de la oposición suelen quedar en un status devaluado y marginal, con lo que la tension entre los partidos rivales crece. Al respecto, señala el politólogo Arturo Valenzuela, recordando que, desde 1980, quince presidentes latinoamericanos no han terminado sus respectivos periodos, explica parte de la razón de ello: En vez de encontrar una lógica de cooperación, el presidente minoritario se encuentra con una de 8. Cfr. Christopher Anderson y Christine Guillory, “Political Institutions al Satisfaction with Democracy; a Cross National Analysis of Consensus and Majoritarian Systems”. American Political Science Review N. 91. Marzo de 1999.

9. Tocqueville, La democracia en América. Op.Cit. p. 129

confrontación, donde sus adversarios ven que el fracaso de la gestión presidencial resulta indispensable para su propio éxito en la contienda siguiente… Al pensar que se benefician, los adversarios del presidente buscan en forma directa o indirecta la parálisis gubernamental y el fracaso del timonel del país, olvidándose de que esa misma lógica perversa los hará fracasar si logran, a su vez, llegar a ocupar el tan codiciado sillón presidencial. Con ello, los fracasos de las presidencias pasan a convertirse en el fracaso de la democracia presidencial en América Latina. 10 Dicha rigidez empeora al considerar el carácter fijo del periodo presidencial, que impide un reacomodo de fuerzas según las fluidas y cambiantes circunstancias del proceso político. La cosa se agrava si la oposición llega a controlar el Congreso, pues desde ahí podría ejercer su descontento hacia el gobierno en turno, complicando –y hasta paralizando de forma deliberada– la toma de decisiones y el quehacer legislativo. Este defecto institucional ha sido implícitamente reconocido en algunos sistemas presidenciales, al incluir en el gobierno (aunque de manera informal) a miembros de otros partidos para reducir las consecuencias del juego de “suma cero” que le es inherente.

F) El jefe de gobierno en el régimen presidencialista tiene menos estímulos para responder a las demandas ciudadanas o las posturas del Con10. Arturo Valenzuela, “Otra presidencia fracasada”. El Universal, 29 de abril de 2005.

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Mientras el parlamentarismo constituye un arreglo institutional básicamente flexible, el presidencialismo es fundamentalmente rígido. greso, pues por un lado no siente que debe su poder a este último y, por tanto, puede mantener una posición más rígida e intransigente (aunque ciertamente hay algunos controles y palancas en manos del Congreso).

Por otra parte, la mayor fuerza del jefe de gobierno en el arreglo presidencialista ha producido, de manera paradójica, que la reelección en el cargo se vea más limitada que en un parlamentarismo (en donde, por principio, no hay límites temporales para ocupar la jefatura de gobierno, mientras se cuente con el respaldo mayoritario del electorado). Los límites a la reelección presidencial provoca que necesariamente habrá un último periodo en el cual el jefe del gobierno no tendrá el estímulo para reelegirse y, por tanto, sentirá mayor libertad de actuar por encima de las demandas y necesidades de su electorado (dicho periodo es una especie de “punto ciego” en la rendición de cuentas políticas del gobernante). O bien, si se percibe la conveniencia de que un presidente preserve el cargo más allá de lo permitido por la constitución, se generará una presión en favor de eliminar dicha restricción, a la cual se le opondrá otra corriente, tal vez en medio de una fuerte tensión política. Independientemente de que dicho conflicto pueda resol-

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verse de forma legal, el riesgo de una ruptura siempre estará presente.

G) El doble rol que juega un presidente, como jefe de gobierno y jefe de Estado resulta más riesgoso que la separación de esos roles en el parlamentarismo, debido a que el primero tiene una carga mayor (de partido, de gobierno y de protocolo). Su ausencia (por cualquier razón) genera un vacío de poder mayor, y produce una contradicción entre su representación como jefe de partido y como representante de la nación en su conjunto. Por esto último, cada vez que cumple sus compromisos como jefe de partido, la oposición se irrita por ver incumplidas (al menos en ese momento) sus funciones como jefe de Estado, o bien ve una desventaja que el jefe de Estado tome una postura partidista (lo que no ocurre en los regímenes parlamentarios).

El jefe de Estado en un parlamentarismo cumple un papel de cierto arbitraje político entre los partidos políticos, en tanto que en un presidencialismo toda la balanza del Estado se inclina en favor del partido ganador, dejando al sistema político sin un mediador que esté por encima de los partidos. Las tensiones derivadas de ello pueden enrarecer más fácilmente el clima político y electoral. Para el caso norteamericano en concreto, dice Dahl: “Deseamos que nuestros presidentes sean simultáneamente políticos astutos y geniales hombres de Estado. Queremos que vivan tanto en el mundo real de la política cotidiana ( jefe de gobierno) como en un mundo ima-

El parlamentarismo como alternativa

ginario superior a la política ( jefe de Estado)… la imposible mezcla de roles que se espera que juegue un presidente asigna una pesada carga no sólo sobre el implicado, sino también, y esto es más importante, sobre los votantes estadounidenses”.11 Esto mismo puede decirse de los titulares del Ejecutivo en otros países con un sistema presidencialista.

José Antonio Crespo

11. Dahl, ¿Es democrática la constitución… Op.Cit? pp.123 y 124 (Los paréntesis son míos).

Es doctor en historia. Investigador invitado en la Universidad de California, San Diego (1993). Actualmente es investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

Es autor de los libros Jaque al rey, edit. Joaquín Mortiz, 1995; Votar en los estados, Porrúa, 1996; Fronteras democráticas en México, Oceáno/ CIDE, 1999; La democracia real, explicada a niños y jóvenes, México, Fondo de Cultura Económica, 2004; El fracaso histórico del presidencialismo mexicano, México, Centro de Estudios de Política Comparada, 2006; Contra la historia oficial, Random house mondadori, 2009. Es editorialista político del diario Excélsior.

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Hacia un cambio de régimen Rogelio Ramírez de la O

En los 80 y 90 hicimos muchas reformas, pero ¿aprendimos las lecciones que nos dejaron esas décadas de abundantes transformaciones?

E

n la última década las élites gubernamental e intelectual de México han estado inmersas en una búsqueda infructuosa: los caminos hacia más “reformas estructurales”. Y entienden a éstas como la continuidad de las reformas que se hicieron hace más de 20 años, desde finales de los 80 y hasta principios de los 90.

Lo anterior es infortunado, pues indica que no tienen un diagnóstico que explique el abismo entre las bondades atribuidas a las reformas que promueven y la falta de apoyo social y político para ellas. Además, como varias de estas reformas ya se aplicaron en los 80 y 90, no examinan sus resultados para con ello intentar la explicación de porqué el consenso favorable desapareció. Al carecer de este diagnóstico, pretenden que todo el problema se reduzca a “falta de voluntad política” y la solución a negociaciones en el Congreso.

Así, año tras año, desde mediados de los 90, el gobierno en turno ha in-

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tentado crear este consenso sin éxito.

Intentó en la segunda mitad de los 90 privatizar la petroquímica de Pemex.

Luego, en más de tres ocasiones hasta 2007, se quiso extender la tasa general del IVA a alimentos y medicinas que son tratados diferentemente, con una tasa cero. Después, hacer una reforma laboral para desregular la contratación y el despido de trabajadores. Y más adelante, privatizar la refinación de Pemex y abrir la exploración de petróleo a contratos de riesgo.

En ningún caso, a pesar de intentos apoyados en toda la fuerza y propaganda del gobierno en turno, ha sido posible superar la opinión pública desfavorable a tales proyectos ni lograr el consenso político en el Congreso para aprobarlas.

Lo anterior no invalida que al mismo tiempo se hayan logrado ciertas reformas. Por ejemplo, se logró vender la casi totalidad de la banca nacional a extran-

jeros. Igualmente, se firmaron muchos tratados de libre comercio después del Tratado con América del Norte. También se hizo una reforma de pensiones hacia un sistema de cuentas individuales.

Pero estos logros no cambian el hecho de que la agenda principal de “reformas estructurales” del gobierno, tal y como se concibió en los 90, se estancó.

Es más, ya dejó de ser la agenda idónea.

Por ejemplo, hoy el FMI acepta que el impuesto a bancos es válido, así como que los países impongan algunas barreras al movimiento de capitales. Y John Williamson, quien acuñó el término “Consenso de Washington”, acepta que los países deben tener tipos de cambio “competitivos”, cuando en aquella década se creía que el tipo de cambio debía simplemente flotar, lo cual, con tasas de interés altas, resultaba en un tipo de cambio fuerte que, sin embargo, no ameritaba mayor observación.

Replantamiento conceptual

Una lección que conocen los investigadores que manejan datos sobre cada tema del que se ocupan (a diferencia de aquellos que mantienen un enfoque narrativo) es que su experiencia dice que cuando, después de varios intentos, no se obtiene la respuesta a una pregunta, algo está mal con la pregunta. Por lo tanto es mejor cambiar o invertir el cuestionamiento.

Lo que los partidarios de más reformas en el mismo corte de las hechas en los años 80 y 90 deben preguntarse es si, cuando menos en este país, dichas reformas han dejado de tener vigencia para los problemas reales de la economía y la sociedad en el México de hoy,

30 años después. Si la respuesta es que éstas no pueden solucionar los problemas de ahora (pues tampoco solucionaron los de hace 30 años), entonces deben ser replanteadas. Lo que procede es que los promotores de estas reformas revisen los datos y estimulen a una nueva generación de pensadores para que desarrollen nuevas hipótesis y nuevos marcos de análisis.

No debería ignorarse, por ejemplo, el hecho de que entre la inauguración de las viejas reformas de los 80 y 90 y la actualidad ocurrieron muchos cambios en el mundo. No sólo las reformas realizadas con frecuencia fracasaron sino que en muchos casos los agravaron, en México y en el mundo. Y con esos fracasos muchos países revisaron sus planteamientos y abandonaron dichas reformas para adoptar nuevos esquemas, otras reformas y otras agendas.

Por ejemplo, en Asia a finales de los 80 se hicieron las reformas de apertura de sus mercados de capitales al mundo.

En los 90, sin embargo, esas economías sufrieron una gran crisis por excesiva absorción de capitales de corto plazo, crecientes déficits externos y luego salida masiva de capitales y alto endeudamiento. La agenda de esas economías cambió radicalmente a partir de esta experiencia a una agenda muy distinta de la que prescribieron los reformistas de los 80 y 90.

En México, entre otros, el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) no fue seguido de alta creación de empleos industriales y aumento sostenido de salarios y, por lo tanto, no culminó con mayor crecimiento de la economía. Por otra parte, el campo

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mexicano fue desestimado como sector productivo con potencial, lo que llevó a aumentos dramáticos en la importación de alimentos, empobrecimiento del medio rural y mayor emigración. En contraste con Asia, México no revisó y cambió la vieja agenda; los gobiernos y los intelectuales no cuestionaron su validez, sino insistieron en más reformas de ese tipo.

Esta falla en gran medida obedece al atavismo de la generación actual a posturas fincadas en esquemas de pensamiento económico rígidos y que en el fondo están motivados por intereses económicos. Estos esquemas llegaron a dominar en México, en particular en universidades y centros de investigación con gran influencia en las políticas públicas. Durante 30 años el pensamiento dominante y, a partir de él, las nuevas políticas públicas y los cambios a las anteriores siguieron una narrativa sobre la modernización de la economía y el crecimiento y bienestar general que de ella resultarían. Al irse comprobando a lo largo de años que las transformaciones prometidas no se materializaban, la narrativa fue perdiendo fuerza. Hoy está perdida. Sin embargo, al insistir los intereses económicos dominantes en que son necesarias más “reformas” de este mismo tipo y bloquear la discusión de alternativas, lo que siguió fue una parálisis de ideas.

Esquemas de pensamiento y principos básicos

Los investigadores y formadores de opinión deberían antes que nada distinguir entre el esquema de pensamiento, como un aparato que incorpora ideología y la

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visión de una generación determinada, de los principios económicos básicos.

Los esquemas tienen lugar y vigencia en tiempos y condiciones delimitadas por la misma realidad. En cambio, los principios básicos perduran.

La confusión de unos con otros casi siempre resulta de la imposición de los grupos dominantes de esquemas de pensamiento acordes con sus intereses. Para imponerlos los disfrazan de principios básicos que es indispensable preservar para mantener la viabilidad económica del país, cuando en realidad no son principios ni son indispensables.

Esta confusión evita que las políticas públicas basadas en esquemas se vayan adaptando de acuerdo con la evidencia de sus resultados y el aprendizaje que de ellos hacen los mismos responsables de aplicarlas. Lo que resulta es una gran rigidez y parálisis y, con ello, debates estériles sobre cómo continuar por el mismo camino. Eso ha sido, en efecto, lo que ha pasado con las “reformas” que los grupos dominantes y la mayoría de formadores de opinión sostienen son la única vía para el progreso en México.

Un ejemplo de la imposición de esquemas disfrazados de principios básicos lo tenemos en la desregulación financiera en Estados Unidos en los 80 y 90 que los bancos cabildearon para lograr la desregulación que convenía a sus intereses, presentándola como principio básico e indispensable para el funcionamiento del mercado. La experiencia de 2008 demostró que esa desregulación causó el sobre-endeudamiento y la quiebra de muchas familias y eventualmente un costoso rescate por el Estado, en medio de profunda recesión.

Hacia un cambio de régimen

En México la imposición abarca toda una variedad de temas y es aun más profunda que en Estados Unidos. Por ello la escala de la corrección que debe hacerse tan sólo para discernir alternativas es muy grande.

Otro ejemplo lo tenemos en la globalización. En los 80 y 90 una serie de cambios de políticas enmarcados en un esquema nuevo y diferente al de los 70 fue presentada como indispensable para que cualquier país siguiera participando en el intercambio mundial y a la larga recibiera capitales externos y ofreciera empleo y más oportunidades a sus poblaciones. No obstante, no se tuvo el cuidado de advertir que cada país es diferente a los demás y, por lo tanto, que su adaptación al intercambio global tenía que ser según su propia realidad.

Una vez más, se disfrazó a un esquema de principios básicos.

En la práctica los países más sólidos en su estructura económica y social, y mayormente democráticos, se adaptaron cada cual a su manera a este nuevo esquema. Así, la forma de inserción de Alemania fue muy diferente a la de Gran Bretaña o la de Estados Unidos, cada uno manteniendo reservas y excepciones a la globalización dictadas por su propio interés nacional. En contraste, los países con instituciones democráticas poco desarrolladas o sujetos a intereses económicos locales muy fuertes, se adhirieron sin cuestionar mayor detalle, como en un acto de fe. Al hacerlo, ignoraron principios económicos básicos y por eso redujeron el potencial de crecimiento de sus economías.

Por lo tanto, en la referencia que normalmente hacen los responsables

de políticas públicas a la economía global, es indispensable que haga de manera permanente un examen de los datos. Y, si bien los grandes esquemas pueden durar como dominantes largos periodos, también es cierto que según sus experiencias van sufriendo revisiones. No se trata de negar la validez de la globalización. De hecho siempre ha habido globalización. Pero ha cambiado el grado y el énfasis que ponen los países en ella a la hora de definir sus prioridades.

Como el mundo ya dejó desde hace varios años de ir en la dirección en la que se concebía a fines de los 80, entre otras cosas porque esa agenda de reformas quedó rebasada por nuevos problemas, es obligatorio tener lecturas sobre este cambio y lo que significa para la agenda económica y políticamente viable en México.

Cambio de régimen

Nadie puede negar la acelerada descomposición que muestra México en muchos ámbitos importantes; no sólo la seguridad. La credibilidad de las licitaciones públicas, la administración de la justicia, la capacidad administrativa del gobierno a todos los niveles, los organismos reguladores, la infraestructura, la educación pública y muchos otros. Éstos se han revelado como renglones no sólo con grandes fallas, sino en un proceso permanente de pérdida de credibilidad.

Es lógico que en este ambiente el término “reforma” haya perdido casi todo significado, ante la falta de éxito de muchas de ellas. También, por múltiples intentos de los gobiernos en turno para realizarlas, cuando, al mismo tiempo,

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sus desventajas y sesgos y los intereses detrás de ellas han quedado expuestos a la opinión pública.

Con el descrédito de las reformas vino el descrédito de los gobiernos que las enarbolan. Así, es improbable que los cambios en México basados en estos esquemas tengan resultados significativos.

Por ejemplo, si las leyes cambian para hacer que los sindicatos sean democráticos o para eliminar la corrupción de las licitaciones públicas, tendrían muy pocos resultados cuando las estructuras institucionales a las que les toca aplicarlas son las mismas estructuras desacreditadas descritas arriba.

Lo único que puede garantizar avances significativos es un cambio profundo y simultáneo en todos los órdenes institucionales, públicos y privados.

Sólo un cambio de régimen en sentido amplio puede lograr estos avances y a la vez hacerlos creíbles. A diferencia de un mero cambio de políticas, por ejemplo para aumentar o reducir impuestos o para privatizar los activos del estado, el cambio de régimen implica un cambio en las reglas bajo las cuales los agentes económicos se conducen entre sí y entre ellos y el gobierno.

El término “cambio de régimen” fue introducido en el análisis de políticas públicas por Thomas Sargent, a principios de los 80, como un cambio integral de reglas sin el cual es imposible superar problemas enraizados por mucho tiempo y que requiere no sólo del cambio en la sustancia sino muy alta credibilidad en todas las etapas de su puesta en marcha, pero sobre todo al comienzo. Sargent aplicó el término al estudio de la gran inflación en cua-

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tro países europeos en los 20, como el único cambio capaz de controlarla y eventualmente reducirla. Éste es el concepto válido para la escala de descomposición que se sufre en México. El cambio de régimen es en primer lugar un cambio explícito de reglas. Una transformación tan amplia que hay que comenzar por algún lugar y éste debería ser la institución a la que le corresponderá conducir una agenda nueva: el gobierno.

En ausencia de un cambio de tal profundidad, el gobierno no tendrá la confianza pública y el apoyo que requiere para atacar los graves problemas que en la actualidad pretende enfrentar sin éxito y la pérdida de valores y credibilidad institucional que ocurre en paralelo.

Un buen comienzo de este cambio de régimen sería que, ante la excesiva expansión de la burocracia, su alto costo y la carga que representa, el gobierno pudiera y debiera adoptar una nueva identidad ante la sociedad, reduciendo dramáticamente su tamaño. Con este cambio lograría a la vez liberar recursos económicos que ahora se dedican a mantener estructuras de poca o nula utilidad pública y utilizarlos en tareas del desarrollo.

Por supuesto, al ir realizando este cambio realizaría cosas tan obvias como reducir los viajes de la burocracia, sus automóviles y choferes, y al mismo tiempo aumentar el número de escuelas o de bibliotecas y clínicas. La reconstrucción de la credibilidad en las nuevas reglas tendría lugar a partir de avances tangibles como éstos.

Considérese la alternativa que hoy sigue el gobierno, a pesar de ser un

Hacia un cambio de régimen

problema tan evidente. Las pocas reEl rediseño debe ser acorde con prioriducciones que se hacen del gasto se dades básicas. El crecimiento económitratan como ajustes menores y por raco y el desarrollo social deben ser esas zones presupuestales, sin que al hacerdos nuevas prioridades, porque son las los se observe mayor logro.

Sin embargo, la frustración Con el descrédito de las reformas vino el de los ciudadanos crece descrédito de los gobiernos que las enarbolan. cada día, porque escuchan Así, es improbable que los cambios en México los discursos presidenciales basados en estos esquemas tengan resultados. que prometen austeridad, pero ven en los periódicos ejemplo mayores deficiencias de los últimos 30 tras ejemplo del dispendio de recursos años y a la vez indispensables para dar públicos por funcionarios federales, viabilidad de largo plazo a la nación. diputados, senadores, gobernadores Es así indispensable reducir el tamaño y líderes de sindicatos que reciben diy el costo del gobierno y de toda la adrecta o indirectamente transferencias ministración pública. No sólo se trata de presupuestales. reducir sueldos y gastos, sino de reesEsto, como otros problemas que tructurar todo el aparato. aquejan a los mexicanos, no se resolverá con medidas aisladas en ausencia Nuevas normas y prácticas de un cambio de régimen, pues dichas En los últimos 30 años se perdió gran medidas se aplicarían por la misma buparte del respeto por contratos y comrocracia y dentro del mismo ambiente promisos entre agentes económicos; y régimen institucionales que tenemos entre ciudadanos y autoridades, y entre actualmente. Los cambios en la manera grupos de negocios. La hebra de instituconvencional hoy se limitan a lo meracionalidad que guía el comportamiento mente superficial. ético y legal entre los mexicanos se romA continuación y sin pretensión de pió. De ahí sólo puede resultar el caos y ser exhaustivo, señalo renglones imporen esa ruta hemos entrado desde hace tantes de este cambio de régimen. años, causando pérdida de confianza y de potencial de crecimiento.

LOS RENGLONES La tarea no es únicamente hacer BÁSICOS DEL CAMBIO cambios legales o en la administración Prioridades y tamaño del gobierno de justicia, pues el problema es tan amComo el gobierno creció mucho en su plio que no basta con ellos. Se trata de estructura y en sus gastos en los últimos un cambio de todo el marco ético y nordecenios, es indispensable, por una parte, mativo, tanto de las entidades públicas transparentar una infinidad de funciones como de las relaciones entre agentes que son de muy poca o nula utilidad para privados y entre éstos y los gobernantes. la sociedad. No se trata sólo de transpaEn ausencia de éste, podrá haber reforrentar costos, sino de rediseñar una nuemas y nuevas leyes y ser positivas en sí va arquitectura de gobierno. mismas, pero no impedirán los abusos

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que dejan desprotegidos al grueso de ciudadanos frente a otros agentes más poderosos.

Una sola muestra de este problema es la infinidad de solicitudes de transparencia que se formulan y lo casuístico e insatisfactorio de su tratamiento por parte de las autoridades. Un caso reciente, la información sobre créditos fiscales cancelados por 74 mil millones de pesos a favor de un grupo de empresas, información que fue negada al solicitante.

Reforma laboral

Entendida como una liberalización del mercado laboral para hacerlo más ágil en la contratación y terminación de las relaciones entre trabajadores y patrones en realidad sería contraproducente en el clima actual de abuso del poderoso sobre el desprotegido. No es porque el régimen actual realmente proteja a los trabajadores o garantice el empleo y la eficiencia, –pues dicho régimen– también ha sido víctima de la degradación de normas. Sino porque en ausencia de un nuevo marco de respeto mutuo entre sectores, tal reforma sería licencia para más atropellos.

De la misma manera, tampoco es realista que una reforma ofrezca nuevas prerrogativas económicas a los trabajadores. En primer lugar, en el actual régimen la mayor parte de las empresas no tendrían confianza en aportar más para los trabajadores con la falta de confianza que tienen en la administración de estas prerrogativas y en muchos sindicatos. En segundo lugar, si la economía no crece, los empleadores simplemente sufrirían un aumento

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de costos de prestaciones que muchos de ellos no podrían solventar. En tercer lugar, si el estado fuera el que garantizara estas mayores prestaciones, cuando está agotando el recurso no renovable del petróleo para financiar su gasto y sin antes recortar su propio gasto, simplemente lo llevaría a la insolvencia más rápido que como hoy va.

Pero un buen comienzo, sin embargo, sería en los sindicatos para garantizar el voto secreto de los trabajadores, la rendición de cuentas, y su responsabilidad para con el fisco.

Energía

La energía puede y debe modernizarse sin que esto implique el cambio de propiedad. En el actual clima, como ya se insistió, cualquier cambio de propiedad carecería de legitimidad por no tener la confianza de la sociedad de tratarse de un cambio guiado por el interés de la nación y no por intereses particulares o por corrupción gubernamental. Por otra parte, se trata de un sector en el que es económicamente viable aprovechar el principio de las economías de escala.

Estas economías de escala se perderían si en el sector hubiera una separación entre diferentes etapas de procesamiento del petróleo y la electricidad. Por el contrario, su mayor integración y su evolución hacia energía renovable y energía nuclear y su contribución a proyectos de cambio climático sería mucho más fácil si se mantuvieran dentro de un esquema integrado.

No hay que olvidar que las grandes empresas petroleras del mundo están integradas para facilitar las inversiones de largo plazo en renglones que son ne-

Hacia un cambio de régimen

cesarios, pero que sufren de variaciones de corto o mediano plazo en sus tasas de retorno, por ejemplo en la refinación o en la química del petróleo.

El carácter monopólico y el riesgo que habría de que el sector energético mayormente integrado siguiera vendiendo a precios excesivos puede atenderse satisfactoriamente con la obligación que un Estado fuerte imponga a los organismos de lograr costos y precios competitivos para la industria y los consumidores Y su aparente incapacidad como entidades económicamente eficientes y libres de corrupción debe atenderse con el nuevo esquema de principios y normas mencionado arriba, en un cambio de régimen. Los abusos de los sindicatos son atendibles bajo los cambios laborales propuestos y bajo un nuevo marco de respeto con un estado fuerte que les exija un nuevo trato y a la vez respete sus derechos.

La seguridad social

Este sector hoy representa no sólo una carga regular para las finanzas públicas, sino incluso una amenaza a la viabilidad económica de largo plazo. Hay que decir, sin embargo, que este problema lo enfrentan casi todos los países que cuentan con sistemas de seguridad social creados hace muchos años. Lo anterior, desde luego, no anula la necesidad de contener la descapitalización que sufre este sector, en particular el IMSS. En primer lugar el IMSS tiene un problema ante todo administrativo que se permitió continuara a lo largo de muchos años y que debe corregirse con un claro mandato de reestructuración y control de costos administrativos. Des-

Cada vez que ingresa un nuevo grupo de legisladores, tiene que empezar su aprendizaje desde cero. Por lo tanto, suele pasar un año para que conozcan los procedimientos parlamentarios y tengan una idea de sus deficiencias. de luego esto involucra una negociación con su sindicato de trabajadores, la cual no ha sido posible en el régimen actual.

Por lo mismo, el cambio integral de todo el sector de salud y seguridad social que cuenta con el aval económico del estado requiere un cambio de régimen.

No parece posible continuar con programas de salud y seguridad social estatales en compartimentos distintos. Por el contrario, la urgencia del problema económico de estos organismos y programas es tal que obliga a un cambio que aproveche la escala de todo el sector federal de salud, el IMSS y el ISSSTE. Este cambio debe ir hacia una racionalización de costos y homologación de los servicios en las entidades del estado.

En ese cambio los organismos del estado pueden mantener su personalidad jurídica, por ejemplo en la afiliación y el aseguramiento. Pero la operación del sistema debe separarse y administrarse bajo nuevos esquemas de eficiencia, reducción de costos y destierro de la corrupción. Esto es viable y es lo más racional desde el punto de vista económico. En su ausencia, la inercia lleva independientemente a cada organismo a la insolvencia progresiva y al gobierno a otorgar crecientes transferencias que cada año deben recibir una partida pre-

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supuestal por el Congreso, sin que nadie tenga una idea de dónde terminan dichas transferencias.

Otros cambios

Hay otros cambios que deben hacerse en el terreno de la planeación nacional y regional. Debemos evitar, sin embargo, la tentación de regresar a intentos de planeación que ya probaron ser inútiles y fueron sólo una gran distracción.

Como últimos ejemplos de estos planes, el Plan Global de Desarrollo de 1980 y el Plan Nacional de Desarrollo Industrial de 1978. Debemos evitar lo que Lionel Robbins denominó provincialismo histórico, para que una nueva agenda de cambios basados en el sentido común y en las características de México no se torne ni se confunda con una vuelta al pasado. Pero no hay duda que deben rescatarse tareas que se hicieron bien en el pasado y que se dejaron de hacer durante los últimos 30 años.

Por ejemplo, los planes regionales y algunos sectoriales (siempre que se cuide su coherencia y concordancia) son pertinentes y necesarios para aplicar las políticas públicas en ámbitos definidos sectorial y geográficamente.

La verdadera transparencia no existe en México y hay que replantear un nuevo esquema que por un lado evite que las entidades distraigan recursos excesivos en contestar consultas del público. Por el otro lado, debe garantizarse que nada importante quede oculto.

La transparencia sobre qué impuestos pagan los grandes contribuyentes, por lo menos frente al gobierno y al Congreso, es obligada, así como la de todos los proyectos de desarrollo, sus costos y

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sus contratistas, las licitaciones públicas y sus beneficiarios. No se debe tolerar el otorgamiento de licitaciones a empresas de reciente creación sin saber todo lo necesario sobre ellas.

Las prácticas de negocios en lo que a las autoridades de todos los poderes les corresponde regular, tales como los juicios mercantiles entre agentes económicos, las licitaciones y la regulación de agentes adolecen de tantas fallas que han perdido, si no toda, gran parte de su credibilidad.

Actualmente el campo de negocios en muchas instancias es una jungla, incluso para empresas grandes, pues en el mismo no rige el derecho para cuestiones y conflictos que con frecuencia determinan el destino de muchos negocios. Esto aumenta el costo de hacer negocios en México y confiere poderes desproporcionales a las grandes empresas y a muchos intermediarios audaces, pero deshonestos.

Mientras no haya un cambio de régimen y el sector privado tenga la certeza de que el estado es fuerte e intolerante con prácticas indebidas, podrán cambiarse todas las leyes y hacerse todas las “reformas”, pero nada va a cambiar.

A la larga no tendremos un capitalismo verdadero. Milton Friedman tuvo razón cuando señaló que la justificación más importante del capitalismo no es por la mayor eficiencia del sistema de mercado, sino por su fuerza moral.

Lo importante en el debate del cambio futuro es que a los mexicanos nos corresponde definir la agenda de cambios que es obligado hacer y no simplemente seguir un recetario de “reformas” que hace mucho dejó de ser vigente y

Hacia un cambio de régimen

sólo se mantiene por el anquilosamiento intelectual en México y los intereses económicos que lo sostienen.

Termino este ensayo con una cita de Arthur Lewis: “lo que no puede predecirse o prescribirse es la calidad del liderazgo que sacará al país de su crisis. El éxito no está determinado por el aumento de los factores de la producción, sino por un conjunto de intangibles, seguridad política, calidad de la infraestructura, confiabilidad de trabajadores y contratistas calificados, apertura de nuevas oportunidades de negocios y otros”.

Rogelio Ramírez de la O Es director de Ecanal, empresa privada de análisis económico sobre México con relaciones con firmas líderes en industrias automotriz, bienes de consumo, bebidas, papel, maquinaria, química y fondos de inversión internacionales. Ha colaborado con numerosas instituciones no gubernamentales de Estados Unidos, Canadá y Europa, sobre el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), la inversión extranjera, la política monetaria mexicana o la reforma fiscal.

En 2006 coordinó el programa económico del candidato a la Presidencia Andrés Manuel López Obrador. Es Doctor en Economía por la Universidad de Cambridge, Inglaterra y Licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México. Es miembro de grupos de economistas y análisis de Washington D.C. y Nueva York.

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Reforma de Estado:

En busca de la consolidación democrática Miguel Carbonell

Los temas que ya están en la mesa de discusión para concretar este cambio.

E

l 1 de febrero de 2010 será recordado como una fecha importante.

Ese día comenzaron los trabajos del periodo ordinario del Congreso de la Unión en que se pusieron las bases para discutir con seriedad y rigor un tema ampliamente postergado en la agenda nacional: la reforma del Estado. La pauta la puso el Presidente de la República, al enviar una importante iniciativa el 15 de diciembre de 2009. A ella se sumaron otras de los distintos partidos políticos representados en nuestro Congreso de la Unión. En la preparación del terreno participó también el IIJ-UNAM, a través de la confección de un documento redactado precisamente a solicitud del Senado de la República, en el cual se incorporaron propuestas y argumentos que sin duda tendrán un impacto relevante en la discusión que todavía está pendiente.

Seguramente al final del proceso de discusión no veremos la aprobación de todos los puntos que cada uno de nosotros desearía llevar a la Constitución, y

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puede ser que ni siquiera la de aquellos que nos parezcan más importantes. Sin embargo, no creo que se trate de un proceso que inicie y termine con fecha fija.

Más bien debe advertirse que, hacia adelante, el Estado mexicano deberá entrar en una dinámica de cambio constante.

La realidad política del país y del mundo fluye constantemente; las normas constitucionales deben dar cuenta de ello, al menos en países que cuentan con “constituciones largas”, como es el caso de la mayor parte de las que están vigentes en América Latina (incluyendo desde luego a la Constitución mexicana).

La reforma del Estado debe ser vista como un ejercicio a desarrollarse en “ondas concéntricas”, movimientos de cambio que se van expandiendo poco a poco para abarcar espacios cada vez más amplios. La idea es generar un proceso de sinergias, de modo que las primeras reformas vayan empujando a las demás. Por eso es que resulta indispensable tener un adecuado arreglo

institucional para las relaciones entre poder ejecutivo y poder legislativo. Hay que tener buenos órganos decisores, a través de disposiciones que incentiven el acuerdo y no las diferencias, que permitan gobernar generando consensos y privilegiando un debate público robusto, abierto y desinhibido (recuperando las insuperables palabras del gran juez William Brennan en la sentencia “New York Times vs. Sullivan”). ¿Cuáles son los temas que ya están en la mesa de discusión y que deberían ser meditados con mucha atención por parte de nuestros legisladores? A partir de los documentos presentados por el Presidente de la República, por algunos grupos parlamentarios en el Senador y por el IIJ-UNAM se observan al menos los siguientes (me limito a los más obvios y conocidos): a) La reelección de legisladores; originalmente la Constitución de 1917 no prohibía la reelección inmediata de legisladores. No fue sino hasta 1933 cuando se incorpora la prohibición que hoy figura en los artículos 59 (legisladores federales) y 116 (legisladores locales). En la doctrina hay un asentado consenso acerca de la necesidad de repensar esta limitación, para poder ir dando pasos hacia el modelo seguido por la mayor parte de países democráticos del mundo. Lo que se tiene que discutir es si la reelección legislativa tiene que tener límites y las modalidades de la elección (por ejemplo, ¿se pueden reelegir por la vía plurinominal quienes fueron originalmente electos de esa forma?).

La reelección consecutiva generaría un incentivo en el legislador que lo

llevaría hacia una mayor responsabilidad pública y a la rendición de cuentas. En este sentido, tendría que volver a su distrito a explicar su trabajo y sus decisiones legislativas.

Por otro lado, los legisladores podrían adquirir mayor experiencia legislativa y desarrollarían una carrera parlamentaria. Así se posibilitaría su profesionalización y el surgimiento de memoria institucional en el seno de los órganos legislativos.

Como afirma Giovanni Sartori, en este sentido, “En México la razón más fundamental por la cual el Congreso luego no puede hacer nada es justamente ésta, que no son reelegibles. Es decir, no hay mejor manera para destruir la autonomía de un Parlamento que la que consiste en decir: se tienen que ir todos a casa”. b) Ratificación del gabinete; ¿deben los funcionarios más importantes del gabinete presidencial pasar por algún tipo de filtro? ¿debe intervenir en esos nombramientos el Congreso de la Unión? Recordemos que los secretarios del despacho no solamente ejercen funciones de la mayor importancia, sino que también manejan cuantiosos recursos presupuestales. ¿La valoración sobre su idoneidad y sobre su capacidad profesional la debe hacer el presidente solamente o es mejor arreglo institucional si se involucra por ejemplo al Senado?

El destacado constitucionalista Jorge Carpizo ha ofrecido interesantes razones a favor de dicha figura, por las siguientes razones: 1) El presidente ponderaría mejor las cualidades del candidato para el

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Miguel Carbonell

El Estado mexicano deberá entrar en una dinámica de cambio constante. La realidad política del país y del mundo fluye constantemente; las normas constitucionales deben dar cuenta de ello. cargo, con lo cual es probable que se decidiera por personas idóneas, de competencia probada y prestigio.

2) Existiría un breve periodo durante el cual las organizaciones sociales o medios de comunicación tendrían la oportunidad de expresar, sin procedimiento formal alguno, objeciones a dicha designación.

3) Existe la posibilidad de que el Senado pudiera impedir un nombramiento desacertado, que va a incidir desfavorablemente en la buena marcha del gobierno y, específicamente, del área correspondiente.

4) En los países en que este sistema existe, los aspectos favorables son superiores a los inconvenientes, y la no aprobación del nombramiento constituye la excepción. Desde luego, la no ratificación no es un duelo político entre los dos poderes, únicamente debe ocurrir cuando sea notorio que la propuesta de nombramiento no resulta idónea. c) Tamaño del Congreso; en los años recientes, por distintas causas que valdría la pena indagar, se ha instalado en México una corriente de opinión en el sentido de que nuestro Congreso de la Unión es muy grande. La opinión pública la sostiene en términos generales (con algunas excepciones). La idea de reducir las Cámaras aparece planteada en dis-

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tintas iniciativas que están en el Congreso y merece ser tomada en cuenta.

Ahora bien, la discusión se debe centrar en dos aspectos: 1) ¿qué tanto debe reducirse el Congreso?; y 2) ¿la reducción cómo debe afectar a las formas de elección de los legisladores? Es decir, ¿se deben reducir los legisladores plurinominales, se debe replantear el esquema de la lista nacional en el Senado, se debe avanzar hacia una mayor proporcionalidad? d) Suplencia presidencial; desde hace años se ha venido destacando por la doctrina constitucional el foco rojo que tenemos en México respecto de la suplencia del Presidente en caso de falta absoluta del mismo. El problema es que ninguna norma jurídica prevé alguna hipótesis de suplencia inmediata, sino que la Constitución faculta al Congreso para nombrar a quien deba hacerse cargo del Poder Ejecutivo en caso de falta del Presidente. Esa ausencia de regulación es una bomba de tiempo y puede poner al país en aprietos. Debería ser objeto de atención por parte del Congreso, a fin de desactivar el riesgo latente. La solución creo que pasa por designar una prelación de sustitutos automáticos del Presidente, que debe comenzar –creo- por el Secretario de Gobernación.

El derecho comparado aporta diferentes soluciones posibles en el caso de falta del titular del Poder Ejecutivo.

Los modelos encontrados en la literatura comparada corresponden a alguna de las siguientes alternativas, o en su caso, a una combinación de ellas:

Reforma de Estado: En busca de la consolidacióndemocrática

Soluciones en caso de falta del Presidente en el derecho comparado Vicepresidencia por elección: es el caso más concurrido. Pueden existir uno o dos Vicepresidentes.

Vicepresidencia por designación: la designación del Vicepresidente puede producirse bien por parte del Presidente o bien con la ratificación del Congreso.

Substituto designado por el Presidente: en este caso, el Presidente señala a quien debe substituirlo en caso de falta. Normalmente su reemplazo recae en uno de sus ministros.

Substituto designado por el Congreso: en este caso, el Congreso nombra a la persona encargada de substituir al Presidente. Como se verá más adelante, puede tratarse de una primera opción o de una de segundo o tercer grado.

Presidente del Poder Judicial: hay casos en los que el titular del Poder Judicial es el constitucionalmente designado para substituir al Ejecutivo.

Presidente del Congreso o de alguna de las Cámaras: existen casos en los que la cabeza del Congreso o de alguna de las dos Cámaras, si se trata de un sistema bicameral, son los substitutos previstos en caso de ausencia del Ejecutivo. Como en los casos previos, puede ser el primer designado o bien tratarse de una segunda o tercera opción.

Fuente: Valadés, Diego. “La substitución presidencial en México y en derecho comparado” en Miguel Carbonell (Comp.). Derecho constitucional. Memoria del congreso internacional de culturas y sistemas jurídicos comparados. IIJ-UNAM, México, 2004.

Los países de nuestro entorno, de América Latina y el Caribe, han optado, en su gran mayoría, por la introducción de la figura del Vicepresidente como el sistema preferido para enfrentar la ausencia del Presidente de la República, como se puede observar en la tabla siguiente.

Como se puede apreciar, todos las países latinoamericanos analizados optan por esta figura, excepto los casos de Chile, en donde son los ministros, aunque al designado (o designados) se les otorga el rango de Vicepresidente; Haití, que optó por que sea el titular de la Corte Suprema; Honduras, que tiene un sistema peculiar, en el cual hay tres personas designadas para tal efecto, que son electas junto con el Presidente; y el caso mexicano.

La reforma del Estado debe ser vista como un ejercicio a desarrollarse en "ondas concéntricas", movimientos de cambio que se van expandiendo poco a poco para abarcar espacios cada vez más amplios.

2010 I Noviembre I PlataformA : 57

Miguel Carbonell

Substitución presidencial en América Latina y el Caribe País Sistema de substitución Argentina Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica Ecuador

El Salvador

Guatemala

Haití

Honduras

México Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

Rep. Dominicana

Uruguay

Venezuela

Vicepresidente; en su lugar el funcionario que determine el Congreso Vicepresidente; en su lugar, sucesivamente, los presidentes del Senado, de la Cámara de Diputados, de la Corte Suprema Vicepresidente; en su lugar, sucesivamente, los presidentes de la Cámara de Diputados, del Senado, del Supremo Tribunal Federal Los ministros, en el orden que establece la ley, con el título de Vice presidente. En su lugar, sucesivamente los presidentes del Senado, de la Corte Suprema, de la Cámara de Diputados.

Vicepresidente; en su lugar los ministros del partido del Presidente en el orden que establece la ley.

Dos Vicepresidentes; substituyen en el orden de su nominación.

Vicepresidente elegido; en su falta, designado por el Congreso de terna propuesta por el Presidente.

Un Viceprepresidente y dos designados, en el orden de su nominación; estos son nombrados por el Congreso a propuesta en ternas por el Presidente.

Vicepresidente elegido; en su falta, designado por el Congreso a propuesta en terna por el Presidente.

Presidente de la Corte Suprema; en su lugar el Vicepresidente de la Corte; en su lugar, de manera sucesiva los jueces en orden de antigüedad.

Tres personas designadas a la presidencia, electas; el Congreso elige en cada caso al designado que debe ocupar la Presidencia.

Designación por el Congreso.

Vicepresidente elegido; en su falta, designado por el Congreso, de entre sus miembros; e su lugar el Presidente de la Asamblea.

Dos Vicepresidentes; en su lugar el ministro que elija el Consejo de Gabinete.

Vicepresidente; en su lugar, sucesivamente, los Presidentes del Senado, de la Cámara de Diputados, y de la Corte Suprema de Justicia.

De manera sucesiva: primer Vicepresidente, segundo Vicepresidente, Presidente del Congreso.

Vicepresidente; en su lugar el Presidente de la Corte Suprema de Justicia hasta en tanto el Congreso designa al substituto definitivo.

Vicepresidente; en su lugar el Senador primer titular de la lista más votada del partido del Presidente.

Vicepresidente, designado por el Presidente.

Fuente: Valadés, Diego. “La substitución presidencial en México y en derecho comparado” en Miguel Carbonell (Comp.). Derecho constitucional. Memoria del congreso internacional de culturas y sistemas jurídicos comparados. IIJ-UNAM, México, 2004.

58 : PlataformA I Noviembre I 2010

Reforma de Estado: En busca de la consolidacióndemocrática

Los cuatro temas que acabo de enunciar son solamente una muestra de lo mucho que hay por discutir; lo importante es que el proceso detone una discusión de alcances nacionales, a partir de la cual se pueda fortalecer la democracia mexicana, que en tantos aspectos sigue siendo tan débil y precaria.

Más adelante, estimo que deberán ser otros los temas que se incluyan en la agenda. Por ejemplo, la sociedad civil organizada y algunos académicos hemos venido reclamando desde hace ya algún tiempo una reforma a fondo del capítulo de derechos fundamentales de la Constitución. El actual desorden de esa parte de nuestra Carta Magna, lo anticuadas que resultan algunas de sus disposiciones y la falta de orientación moderna en general, son elementos que aconsejan que se proceda a una cirugía mayor. Ojalá que sea una de las siguientes etapas del debate.

Otro tema importante, que habrá que abordar en algún momento no muy lejano, se refiere al modelo de federalismo que queremos para México. Hay algunos elementos que parecen sugerir la conveniencia de caminar hacia otro modelo de federalismo, ensayando fórmulas que pudieran parecerse al federalismo cooperativo (tipo Alemania) o bien al federalismo asimétrico (tipo España, con las debidas reservas del caso). La compleja gobernabilidad de un país plural y muy extenso como México requiere de un arreglo federalista más moderno.

Como quiera que sea, resulta alentador que entre el Presidente de la República y los principales partidos con representación parlamentaria se haya

iniciado un diálogo serio, de altura, para aportar soluciones y propuestas a un tema que interesa de manera fundamental a la ciudadanía.

La reforma del Estado es un tema demasiado importante como para dejarlo en manos solamente de los políticos. La sociedad civil, los medios de comunicación y los académicos tenemos también una responsabilidad. Se trata de definir la forma en que queremos que trabajen quienes nos gobiernan. El objetivo final es robustecer el proceso de asentamiento y maduración de una democracia como la mexicana que todavía es sumamente frágil. Hagamos de la reforma del Estado una oportunidad para sumar y no para dividir, un espacio de diálogo para la generosidad y la imaginación, no para la mezquindad y el cálculo cortoplacista.

Depende de todos.

Miguel Carbonell Es investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y profesor de la Facultad de Derecho de la misma Universidad. Es especialista en derecho constitucional y derechos fundamentales.

Ha enfocado su trabajo en temas como derecho a la información, transparencia gubernamental, reforma del Estado, juicios orales, derecho a la no discriminación y políticas públicas sobre los derechos sociales

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¿Qué tan viable es la reforma del Estado?

Fernando F. Dworak

Es acaso la reelección legislativa una de las herramientas para garantizar la continuidad y vencer nuestro natural miedo al cambio.

E

l proceso conocido como la reforma del Estado no se ha concretado por varias razones, entre las que se encuentran el desconocimiento de su verdadero carácter. Esto ha llevado a que, ante el miedo natural que existe al cambio, algunos actores políticos y sociales exageren la magnitud de las transformaciones, en detrimento de la concreción de reformas urgentes que deberán desencadenar el debate con su debido seguimiento.

Por ende, este texto buscará mostrar el carácter de la reforma del Estado como un asunto de seguridad del Estado. También trabajará la hipótesis de que la reelección legislativa es, en realidad, la puerta de entrada al verdadero debate sobre la reforma del Estado, toda vez que generará condiciones de continuidad que permitan superar ese miedo natural a cambiar.

Por lo anterior, en una primera parte se dará una definición primaria

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de un proceso de reforma del Estado, y se desarrollarán las principales razones por las que ésta no ha avanzado durante los últimos años. Posteriormente, se desarrollará una forma para concebir la reforma del Estado, así como su verdadero alcance para el México actual.

La tercera cuestionará algunas visiones sobre el carácter de la reforma del Estado; principalmente aquellas que promueven un cambio de régimen. Por último, se trabajará a detalle la hipótesis de que la reelección legislativa es la puerta de entrada a la reforma del Estado más conveniente, como elemento de continuidad.

I. La reforma del Estado: una definición general

Los arreglos institucionales se diseñan para resolver problemas de acción colectiva entre los diversos actores públicos, los cuales interactúan en un lugar

y un momento determinados. Dicho de otra forma, son reglas del juego aplicables a un contexto particular. En esta dinámica, mientras mayor sea el grado de ruptura entre los valores profesados por una institución y su comportamiento real, y entre los valores sostenidos por la sociedad circundante y el comportamiento de la institución, más probable será el cambio. Por lo tanto, al modificarse esta interacción o resolverse los problemas que los generaron, se entra en un proceso de evaluación y replanteamiento de los mismos.

Ahora bien, la interacción se puede modificar de mayor o menor grado.

De esa forma los cambios que se deben aplicar pueden ser de mayor o menor amplitud, ya sea en las reglas formales o informales. Así, se puede observar que el Estado se está reformando de manera continua y permanente, y que hay momentos donde las leyes más rígidas no corresponden necesariamente a las necesidades que impone la convivencia política. Además, todo proceso de reforma institucional es una combinación de innovación –muchas veces a través de la adopción de instituciones existentes en otros países– y adaptación.

En este momento nos encontramos ante una disyuntiva: por una parte, es evidente que necesitamos insertar cambios en nuestro orden institucional, pero por la otra también estamos aprendiendo a convivir dentro de instituciones. Además, experimentamos un natural miedo al cambio, a lo desconocido; incluso tenemos miedo a tener miedo. Este vacío ha sido aprovechado por una sobreabundancia de propuestas globales que no hacen más que aumen-

tar ese miedo al cambio. Todavía más: ese debate se ha vertido en foros que se han convertido, más que en lugares de discusión y adopción de compromisos, en una pasarela constante de personalidades y discursos. Se ha olvidado lo más importante: saber comunicar la conveniencia de las transformaciones a la ciudadanía, de tal forma que se puedan vencer las resistencias. Hay un consenso sobre la necesidad del cambio entre nosotros, mas no entre la ciudadanía –y eso– es peligroso.

De esa forma, aunque el tema de la reforma del Estado es uno de los más recurrentes en círculos políticos y académicos, también es uno de los menos comprendidos en cuanto a su carácter y alcances: de ahí el hecho de que poco se ha avanzado al respecto.

Durante los últimos años se han realizado numerosos intentos desde el Poder Ejecutivo, el Congreso de la Unión y otros organismos por iniciar un proceso de reforma del Estado. Se observan esfuerzos como la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado durante la transición de gobierno de Vicente Fox, los foros llevados a cabo por el Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, las comisiones especiales en la materia al interior de las dos cámaras del Poder Legislativo en cada legislatura desde el 2000, la Convención Nacional Hacendaria y la Ley para la Reforma del Estado de 2007.

Sin embargo, ninguno de estos esfuerzos ha rendido los frutos deseados y sus resultados son, en el mejor de los casos, limitados. Nos hemos olvidado de, antes de iniciar este proceso, plantear

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Fernando F. Dworak

las preguntas adecuadas para de ahí saber qué reformar; y a partir de ese momento generar las condiciones para que las decisiones puedan ser adoptadas. A continuación se compartirán algunas reflexiones al respecto.

II. ¿Por qué no ha avanzado la reforma del Estado?

En este apartado se harán algunas reflexiones sobre las razones por las que no han prosperado los esfuerzos para concretar la reforma del Estado. Se expondrán aquí diversos puntos: la falta de perspectiva sobre el desempeño de nuestras instituciones en un nuevo entorno, la forma en la que concebimos el proceso de transformación institucional, la presentación de propuestas no necesariamente aplicables a nuestro país, la trampa del voluntarismo, la inercia de las imágenes y discursos de poder y la primacía del corto plazo.

La primera razón es la falta de perspectiva sobre el desempeño de nuestras instituciones en un nuevo entorno.

Venimos de un régimen de partido hegemónico, donde las instituciones plasmadas en la ley solían ser un discurso frente al predominio de las informales. Esto significa que, ante la pluralidad política, desconocemos la operación de nuestro marco institucional en un juego democrático. Esto, como ya se mencionó, genera miedo al cambio, a tomar riesgos. Y este miedo se mantendrá mientras no tengamos una clase política que pueda acumular experiencia a lo largo del tiempo.

Por lo tanto debemos plantearnos primero el revaluar el espacio y valor de las instituciones, antes de involucrarnos

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en procesos de transformación que, sin esa perspectiva, podrían arrojar resultados imprevistos y muy probablemente adversos. La reforma del Estado es en realidad un proceso permanente, no un momento fundacional –salvo que se trate de una quiebra de las instituciones.

De esa forma, lo que se requiere son cambios puntuales en nuestro marco legal –incluyendo, claro, la Constitución– que lleven por su propia dinámica a otras reformas, en lugar de plantear una transformación global del orden jurídico que se conciba como un nuevo pacto social. La interacción de las fuerzas políticas irá mostrando nuevos aspectos del diseño institucional que requieren cambios, así como las formas en que se podrían resolver.

En segundo lugar está la forma en que concebimos el proceso de transformación institucional. Muchos actores sociales y políticos han presentado a la reforma del Estado como un nuevo momento fundacional. No obstante este discurso, con la impaciencia que deja ver, se olvida de un aspecto fundamental que ya se delineó: la reforma del Estado es un ejercicio permanente, gradual, incremental y constante de evaluación y replanteamiento de nuestras instituciones.

Derivado de esto, en lugar de presentarse reformas concretas y viables que puedan actualizar nuestro Estado, tenemos una serie de modelos generales de transformación institucional. Lo anterior, además de que lleva a la descalificación de unos y otros proponentes sobre la validez teórica de los modelos, garantiza que las reformas más apremiantes nunca se aprueben. Además,

¿Qué tan viable es la reforma del Estado?

casi ninguna de estas propuestas cuenta con un diagnóstico asertivo: tan sólo presentan hipótesis y observaciones superficiales sobre cómo funcionan en otras partes del mundo; lo cual hace que se incremente la incertidumbre. Cierto: rara vez se crean modelos del vacío, pero también un modelo importado requiere elementos que lo aclimaten al país de adopción.

Otro problema de las posturas maximalistas consiste en suponer que hay un punto de llegada, como sería para algunos el semipresidencialismo o el parlamentarismo. Esto ignora que todo proceso de reforma institucional es gra-

políticas, como lo existe entre las académicas y –mucho peor– entre la opinión pública. También por ello se pueden explicar las acusaciones de estos proponentes a los gobiernos por su ineficacia por llevar a cabo las transformaciones que, en su opinión, son necesarias.

Sin un ejercicio serio de reflexión y la continuidad necesaria, sólo pasarán aquellos temas que sean, en su momento, populares. Mientras tanto, los proponentes radicales permanecerán en el debate político, gozando de su botín.

Debemos atender otro detalle: las propuestas populares tienden a no ser las mejores. Por ejemplo, reducir el tamaño del Congreso implicaría un Debemos tener conciencia de que todo cambio ahorro mínimo y no llevaría a un mejor trabajo por tiene sus antecedentes y que además llevará dos razones. La primera, a otros. Toda innovación excesiva rompe esa las negociaciones imporcontinuidad y genera enormes riesgos. tantes las realizan los grudual e incremental. Se obvian dos prepos parlamentarios, no los diputados y guntas clave: ¿qué se necesita ahora? senadores como individuos. La segunda, ¿Qué urge arreglar? Debemos tener consi los legisladores saben que dejarán su ciencia de que todo cambio tiene sus anpuesto en tres años, les importará más tecedentes y que además llevará a otros. quedar bien con quienes pueden garanToda innovación excesiva rompe esa tizar su próximo puesto que en especiacontinuidad y genera enormes riesgos. lizarse en las labores parlamentarias.

Esta situación nos debe llevar a la El tercer punto es la existencia de reflexión. ¿No se ha vuelto la reforma propuestas y procedimientos que no son del Estado un botín elegante cuyos pronecesariamente aplicables para México. ponentes buscan siempre capitalizar, de Al carecerse de una perspectiva sobre tal forma que cuando obtienen algún el funcionamiento de nuestras institucargo público se olvidan de ella, retociones, algunos de los proponentes de la mándola cuando se termina el puesto? reforma del Estado hacen extrapolacioTal vez por eso los proponentes no han nes con otros países, en especial sobre tenido interés en definirla con clarila forma en que se debería dar lo que dad, o siquiera de ofrecer caminos via–piensan– sería el proceso de cambio. bles. Muestra de ello es que no existe Los modelos preferidos suelen ser una percepción clara de la necesidad la V República de Francia y la transidel cambio institucional entre las elites ción española, en especial el Pacto de la

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Moncloa. Sin embargo, su presentación es sesgada. Se tiende a olvidar que un proceso de cambio global se da cuando hay una quiebra de las instituciones, de tal forma que una figura fuerte como Charles de Gaulle –por cierto, un militar– aparece. ¿Por qué no se habla, cuando se toca la transición española, del papel de Tejero? Los cambios globales, no se puede dejar de repetir, se dan cuando las instituciones entran en quiebra y la política también. Debemos valorar nuestro proceso de cambio, que se ha efectuado en su totalidad en manos de civiles, y asumir nuestra responsabilidad histórica: debemos seguir dando muestras de civilidad y disposición al diálogo. Debemos tener en claro las propuestas clave y bajarlas a la ciudadanía. Cada uno de nosotros tiene una responsabilidad directa en ello.

En cuarto lugar, está el énfasis excesivo a la voluntad de los actores políticos para concretar las reformas. Toda transformación es producto del ánimo por cambiar y las resistencias que enfrenta. Esto hace que, en condiciones de estabilidad, todo proceso sea por excelencia gradual, incremental y permanente. Así, la reforma del Estado requiere más de la sabiduría de los políticos y actores sociales para preguntarse por el desempeño de las instituciones en un entorno cambiante, que un desinteresado “voluntarismo reformador”, como algunos nos quieren hacer creer.

Antes de actuar, debemos preguntarnos por dónde empezar.

Otro obstáculo, y tal vez el más fuerte, es la inercia de las imágenes y discursos de poder. Todo Estado basa su legitimidad no solamente en leyes y

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desempeño, sino también en símbolos y formas de concebir la realidad. Esto no es algo bueno o malo: forma parte de la teoría y el ejercicio del poder. Estas imágenes generan percepciones y formas de expresión que legitiman de manera concreta al Estado. Aquí se observa el principal origen del miedo al cambio del que estamos hablando, especialmente cuando los dirigentes políticos se empeñan en mantener discursos que han perdido vigencia.

Es necesario darse cuenta que un cambio profundo en las instituciones requerirá más un trabajo de deconstrucción que voluntad transformadora, y por ello los cambios trascendentales serán viables en el mediano o largo plazo. También es necesario reemplazar estos discursos con otros nuevos, como sería la imagen del ciudadano interesado y proactivo frente a un obsoleto Estado sobreprotector.

Toda Constitución forma parte de esos símbolos, y es función del Estado reforzarlos o empujar su cambio. Por lo tanto muchos aspectos de ésta serán difíciles de transformar, y otros imposibles. Frente a esta enorme inercia, es necesario alentar un cambio en la forma que pensamos nuestra ley fundamental.

Sólo a partir de ahí se podrá pensar, de manera realista, en modificarla. Sólo así se conocerán mejor las limitaciones y se tendrá una mejor percepción de los efectos de la gradualidad.

Por último, se menciona la primacía del corto plazo. La vida política está llena de coyunturas que deben atenderse, las cuales implican o no reformas legales.

Sin embargo el debate, por las razones arriba señaladas, ha tendido a desvirtuar-

¿Qué tan viable es la reforma del Estado?

se. Estamos en un momento donde el Estado espera las ideas de los partidos las cuales, de presentarse, reflejan más intereses coyunturales que el bien común.

El Ejecutivo, por su parte, se encuentra inmerso en una dinámica de atención a lo urgente sobre lo importante.

La reforma del Estado no es responsabilidad de uno de los poderes, sino de todos. Los partidos tienen el deber moral por presentar de manera clara sus posturas al respecto, para que se debatan en la institución correspondiente por naturaleza: el Congreso de la Unión.

III. ¿Cómo pensar la Reforma del Estado?

Lo arriba expuesto muestra que la reforma del Estado, lejos de ser un acto fundacional, es en realidad un proceso permanente de replanteamiento de nuestras instituciones. Por lo tanto debemos repensarla para estar en la posibilidad de plantearnos las preguntas que nos lleven a su concreción real.

Aquí se presentan algunas reflexiones.

Es importante preguntarnos primero para qué desearíamos reformar el Estado. Para eso debemos saber en qué consiste y de ahí reflexionar sobre qué tan moderno es. De esa forma, se vislumbraría mejor la urgencia de su transformación y de ahí el convencimiento entre la clase política y la opinión pública por emprenderla.

Aquí hablamos de algo que apenas se ha planteado: la seguridad del Estado. Es decir, si nuestras instituciones no son adecuadas a nuestro entorno, son débiles. Y al ser débiles, se encuentran expuestas a embates de grupos ajenos al

interés nacional. Todavía más: la inacción ante la necesidad del cambio puede llevar a que otros actores políticos y sociales se atraigan el tema, usándolo de acuerdo a sus propios intereses.

La segunda reflexión es la necesidad de adoptar una visión de Estado. Al hacer esto, las reformas deben presentarse como benéficas para todos los actores en cualquier circunstancia. Los cambios no deben ser maximalistas, sino graduales.

El proceso y los resultados deben apostar a la política. Por lo tanto, sería un acto de responsabilidad de la clase política plantear puntos concretos y necesarios: no perdamos la discusión en los aspectos del proceso en detrimento de la urgencia de los temas torales.

El proceso de identificación de las reformas no es secundario. Al ser la transformación institucional un proyecto permanente, se deben encontrar iniciativas que empujen a nuevas transformaciones, en un proceso que debe recibir seguimiento permanente.

Es necesario hacer escenarios mínimos y máximos sobre el impacto de los cambios en nuestras instituciones, facilitando su debate y previendo las transformaciones subsecuentes.

En cuarto lugar, debemos tener una perspectiva de cuánto podemos hacer en realidad. Debemos asumir que, por más cambios que podamos hacer, no son más que un eslabón de innumerables transformaciones pasadas –que en ocasiones no comprendemos del todo– y futuras –que no estamos en condiciones de prever–. Luego entonces, hay que aceptar a priori que todo diseño institucional arroja resultados que no solo pueden llegar a ser inesperados,

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Fernando F. Dworak

sino también indeseados. Quizás los cambios más importantes son aquellos que no vemos, como los culturales.

Por último, debemos aprender a pensar nuestra Constitución. Las más de trescientas reformas que ha tenido no deben ser vistas como “amputaciones” o “profanaciones”, sino como un ejemplo de la adaptabilidad del texto de 1917.

IV. Una democracia moderna: el objetivo de la reforma del Estado

Lo anterior nos lleva a la conclusión de que nuestro Estado requiere reformas y que éstas deben servir para modernizarlo. También sabemos que los cambios deben consolidar nuestra democracia.

Ahora bien, ¿qué es una democracia moderna? Se tratará a grandes rasgos de perfilar sus características.

Una democracia moderna es aquella donde el pueblo ejerce su soberanía a través de representantes electos periódicamente los cuales, al competir por su puesto, son responsables de su gestión.

De ser exitosos en su papel, es decir, si responden a las expectativas de sus electores, tienen la posibilidad de ser reelectos en sus cargos. De lo contrario la propia libre competencia hace que sean retirados. Ningún sistema electoral garantiza que ingresen a los cargos de elección popular las mejores personas, pero la competencia política y la rendición de cuentas sí aseguran que sólo los mejores permanezcan. Por lo tanto el derecho a elegir y ratificar o retirar a un representante es fundamental en una democracia.

Tras la elección, el representante

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actúa dentro de un marco institucional y tiene el poder –o más bien, la obligación– de responder a las expectativas de los ciudadanos. De esa forma, el proceso legislativo es producto de una intensa negociación tanto al interior como entre los grupos parlamentarios.

Al final este juego conduce a un pragmatismo donde, si bien los resultados nunca responden a los ideales de todos los actores, alcanzan cambios que serán incrementales.

Con lo anterior podemos reflexionar sobre nuestra democracia y sus carencias para considerarla moderna.

Tenemos pesos y contrapesos, pero no instituciones que fomenten la negociación. Tampoco hay responsabilidad política al no existir las carreras parlamentarias. Si deseamos reformar el Estado, es un acto de responsabilidad identificar y cambiar primero aquellos arreglos institucionales que distorsionan nuestro régimen democrático. Con esto en mente, podemos pensar en algunas propuestas que se han presentado de cambio institucional.

V. ¿Qué camino tomar para iniciar la reforma del Estado?

Antes de presentar una visión propia sobre la reforma del Estado, sería conveniente preguntarnos por la viabilidad de tres de sus vertientes principales: el cambio de régimen, la democracia participativa y la reforma del Congreso sin la restauración de las carreras parlamentarias.

Es interesante observar cómo la idea de un cambio de régimen extiende el miedo a hacer política, de la misma forma que se piensa que, en ausencia

¿Qué tan viable es la reforma del Estado?

de un Presidente omnipotente, la democracia no genera gobernabilidad. En otras palabras, al no haber una clase política profesional, queremos volver a esquemas de figuras fuertes. Visto desde esta perspectiva el debate sobre el cambio de régimen resulta ser conservador, y muestra un temor a hacer política a nombre de la supuesta gobernabilidad que el cambio traería.

to no son concurrentes: por eso se puede activar el fenómeno que se conoce como la “cohabitación”.

Quienes proponen un cambio de régimen no tocan un aspecto importante: ¿cómo y a qué plazos se instrumentaría semejante transición? Como ya se mencionó, una Constitución y sus aspectos centrales, como el régimen presidencial, generan percepciones y modelan patrones culturales.

Otra opción que se discute es la inserción de Cambiarlos es un proceso lenPosiblemente un cambio de mecanismos de democracia participativa en to. régimen sea conveniente, pero nuestras instituciones. Es decir, la necesidad debemos ser responsables: de de acercarse más al ciudadano para ratificar ser factible, sería un proyecto a cuarenta o cincuenta años, no su apoyo en decisiones públicas. algo que se pueda concretar a Cierto: ya no funcionan algunos corto plazo. De aceptarse la convenienarreglos que se concibieron para un parcia de un cambio de semejante magnitido hegemónico. Sin embargo, es pelitud, un verdadero hombre de Estado groso e irresponsable deducir a partir deberá entender que no vivirá para ver de ello que el modelo presidencial está este proceso terminado. agotado, sin antes hacer un diagnóstico El debate sobre el cambio de régiadecuado sobre el desempeño de nuesmen no ataca la estructura de mando tras instituciones. del Ejecutivo ni su estilo personal –el Un análisis detenido de los sistecual es, dicho sea de paso, más impormas parlamentarios arroja además setante que cualquier arreglo instituciorias debilidades en el argumento de la nal–. Necesitamos hoy día privilegiar la necesidad del cambio de régimen. Por política, confiar en esa actividad noble ejemplo, los sistemas parlamentarios de búsqueda del bien común. Este debafuertes y el semipresidencialismo frante sobredimensiona a las instituciones, cés tienen parlamentos excesivamente dejando a un lado la forma en que la débiles, toda vez que un partido tiene la praxis se impondría sobre los arreglos. posibilidad de controlar una mayoría en Es decir, se cree que las instituciones, el órgano legislativo. Este dato va a conpor sí solas, lo arreglarían todo –no imtrapelo de las demandas –más viables y porta cuán ajenas a nuestra cultura–. Se deseables– de fortalecer al Congreso. necesita antes generar una clase política En Francia, la existencia de dos moprofesional y ver cómo se desempeñaría tores diluye la noción de la rendición en el actual marco institucional, antes de cuentas de un gobierno. Incluso las de pensar en reformas más profundas. elecciones para presidente y parlamenNo hacer esto sería irresponsable.

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Urge diseñar procedimientos institucionales que incentiven la negociación, y contar con una clase política profesional que genere comportamientos virtuosos a largo plazo. No hay evidencia contundente de que el partido del presidente requiera mayorías para gobernar, y ciertamente no es factible si no hay continuidad en las relaciones entre los políticos.

Los comentarios aquí vertidos no manifiestan una oposición a la posibilidad de que México cambie de régimen. Más bien, se resisten a creer que su adopción en el corto plazo sea conveniente si antes no cumplimos con dos condiciones. La primera, modernizar al Estado, reformando aquellos elementos de nuestro arreglo institucional que distorsionan nuestra democracia. Segundo, y una vez realizado lo anterior, tener el conocimiento claro de qué funciona y qué no. A partir de ello, podemos pensar en un eventual cambio de régimen.

Otra opción que se discute es la inserción de mecanismos de democracia participativa en nuestras instituciones.

Es decir, sería necesario acercarse más al ciudadano para ratificar su apoyo en decisiones públicas. Aquí se presentan dos reservas.

La primera, estos mecanismos se diseñaron para complementar a la democracia representativa. Aquí se asume que los representantes populares son responsables de su gestión. Si, como sucede en México, la democracia representativa no es eficaz, insertar mecanismos de democracia participativa sería irresponsable y llevaría a la demagogia.

En segundo lugar, los mecanismos

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de democracia participativa deben usarse con responsabilidad. La experiencia internacional muestra que, si bien son recomendables, se deben aplicar exclusivamente para decisiones trascendentales del Estado. Por ejemplo, en la Unión Europea se usan para la ratificación en cada país de los tratados. De esa forma se requiere, si se desea que sirvan para el interés nacional y no para legitimar a las decisiones de un demagogo, es necesario establecer requisitos mínimos de participación, tanto para su convocatoria como en la votación misma.

Por último, se hablará de la reforma al Congreso sin la restauración de las carreras parlamentarias. Se tocarán aquí los siguientes temas: la asesoría profesional para las comisiones, la existencia de lo que se conoce como la “congeladora” y la reforma a los procedimientos parlamentarios.

Mucho se ha hablado –incluso se ha hecho– en torno de la necesidad de un servicio profesional que asesore a los legisladores en las comisiones. Sin embargo, los esfuerzos no han prosperado. Eso se debe principalmente a la inexistencia de un legislador de carrera; lo cual plantea un doble problema.

En primer lugar, las actividades desarrolladas en una comisión no le van a redituar políticamente a un diputado o senador que sabe que no va a permanecer en su puesto al terminar su mandato; y por ello no va a mostrar interés en esos temas. Por otra parte, y derivado de lo anterior, no va a confiar en un asesor profesional, toda vez que sólo convivirá con éste tres años, y temerá que el segundo pueda desarrollar intereses ajenos a los suyos. Un servicio

¿Qué tan viable es la reforma del Estado?

parlamentario de carrera sólo podrá florecer cuando haya un legislador que conozca a esos asesores mientras se vaya reeligiendo, de tal forma que, cuando ascienda a un puesto directivo en una comisión, haya generado una relación de confianza.

Antes de hablar sobre la sobreproducción de iniciativas, es necesario tener una perspectiva comparada. Los legisladores de todo el mundo presentan propuestas aun sabiendo que tienen poca posibilidad de ser aprobadas. Esto responde a tácticas personales, como el posicionamiento político o la atención a los electores. Dicho de otra forma, sólo las iniciativas que cuentan con el apoyo de los grupos parlamentarios son las que se aprobarán, y el 90% no tendrá la misma suerte. La así llamada “congeladora” es, entonces, un fenómeno natural dado que ningún órgano legislativo tiene la capacidad para dictaminar todas las iniciativas.

Ahora bien, debemos saber cómo desbloquear aquellos temas que son realmente importantes, pero que los grupos parlamentarios no trabajan por estrategia. Aquí el problema principal es que, al no haber reelección legislativa, los diputados y senadores no tienen incentivos para tratarlos, toda vez que no son responsables de su gestión.

Se pueden aplicar dos reformas que, si bien atenuarían el problema, no lo resuelven de raíz.

Primero, se podría establecer la “caducidad” de una iniciativa, al definir que tiene una vigencia temporal tras el cual se debe volver a presentar si desea que prospere. Aunque esto haría que las comisiones trabajasen las iniciativas que

más presión política tengan, y que cada periodo de tiempo se vuelvan a presentar las propuestas trascendentales para los actores políticos, generando presión, no garantiza que se alcance una resolución al respecto toda vez que, como ya se dijo, no existe una responsabilidad política para hacerlo.

La segunda medida es el establecer plazos obligatorios para que una iniciativa se trate: lo que se conoce como el trato preferencial. Esta medida es, donde existe, un arma a disposición del Ejecutivo para que el Congreso se pronuncie en el corto plazo al respecto. Sin embargo,

Cada vez que ingresa un nuevo grupo de legisladores, comienza su aprendizaje desde cero. Por lo tanto, suele pasar un año para que conozcan los procedimientos parlamentarios y tengan una idea de sus deficiencias. este recurso sólo puede usarse en pocas ocasiones, pues su abuso implicaría un desgaste en las relaciones entre los poderes. Además el gobierno seguiría cuidando formas, como el tiempo político adecuado para tratar un tema. Por lo tanto, tampoco es una solución sin carreras parlamentarias.

Se ha hablado sobre la necesidad de reformar los procedimientos parlamentarios. Sin embargo, estas opiniones ignoran que precisamente éstos son el aspecto del marco normativo de un órgano legislativo que más sufre transformaciones. Toda vez que un procedimiento se aplica a un grupo deter-

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minado de personas en una interacción limitada, se le plantean continuamente cambios al modificarse el grupo de personas. Por ejemplo, el reglamento de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos se renueva en su totalidad cada dos años, enriqueciéndose y actualizándose de manera continua.

Por lo tanto, en ausencia de carreras parlamentarias, los procedimientos tienden a no evolucionar. Si observamos los reglamentos parlamentarios de otros países, nos damos cuenta de que nos encontramos en la prehistoria normativa. ¿Qué tan factible es fortalecer al Congreso empezando por el aspecto más cambiante, en lugar de generar condiciones de continuidad para que estas transformaciones sean sólidas?

Cada vez que ingresa un nuevo grupo de legisladores, comienza su aprendizaje desde cero. Por lo tanto, suele pasar un año para que conozcan los procedimientos parlamentarios y tengan una idea de sus deficiencias. El segundo año por lo general pasa en el análisis de las reformas. De esa forma, cualquier cambio se aplicaría hacia el tercer año, sin una garantía de continuidad por parte de la legislatura siguiente.

Por lo tanto, toda reforma que no contemple la restauración de las carreras parlamentarias será, en el mejor de los casos, cosmética.

VI. La reelección legislativa como inicio de la reforma del Estado

Antes de tratar el tema de la reelección legislativa como inicio de la reforma del Estado, volvamos a la pregunta de si somos un Estado moderno. De acuerdo

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a la definición que se dio, al no haber un vínculo de responsabilidad directo entre el legislador y el ciudadano, no hay responsabilidad en la gestión del primero. Al no haber responsabilidad, tampoco hay incentivos reales para negociar las iniciativas importantes. Por lo tanto, el elemento que distorsiona nuestra democracia es la irresponsabilidad de una clase política al cortarse la posibilidad de que ésta compita por un mismo puesto.

En cuanto al tema de la reforma del Estado se refiere, esta clase política tampoco puede acumular la experiencia que proporcione un diagnóstico asertivo sobre el funcionamiento de nuestras instituciones. Cualquier propuesta de cambio se basa en hipótesis, haciendo que enfrente enormes temores.

La restauración de las carreras parlamentarias hará que la clase política cambie su conducta, actualizando nuestra democracia. Además, generará la continuidad necesaria para saber qué otros aspectos cambiar en nuestras leyes, así como los tiempos para hacerlo.

De esa forma el cambio no generará las resistencias que hoy enfrentan. No actuar de esta forma implicaría desgastar más nuestras instituciones, debilitándolas y exponiéndonos a soluciones radicales que pueden ser opuestas al interés del Estado.

La concreción de estas propuestas no depende de manera exclusiva de foros. Si bien es encomiable realizarlos, serían esfuerzos estériles si no vienen acompañados compromisos, y éstos a su vez de una campaña de socialización, que informe a los diversos estratos sociales. La opinión pública debe

¿Qué tan viable es la reforma del Estado?

también incluirse en el debate. Es el momento de apelar a nuestra responsabilidad y valentía para plantearnos las preguntas necesarias, e impulsar las respuestas.

Fernando Dworak Es licenciado en ciencia política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y maestro en estudios legislativos en la Universidad de Hull, Reino Unido. Fue secretario técnico de la Comisión de Participación Ciudadana de la LVI Legislatura de la Cámara de Diputados (1994-1997). Durante los trabajos de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, fue secretario técnico de la mesa IV: “Régimen de gobierno y organización de los poderes públicos” (2000). En la administración pública federal, fue director de Estudios Legislativos de la Secretaría de Gobernación (2002-2005).

Ha impartido cátedra, seminarios y módulos en diversas instituciones académicas nacionales. Es coordinador académico del Diplomado en Planeación y Operación Legislativa del ITAM. Es coordinador y coautor de El legislador a examen y de el debate sobre la reelección legislativa en México (Fondo de Cultura Económica, 2003). En este momento, se encuentra realizando una investigación sobre las prerrogativas parlamentarias.

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Reforma del Estado y democracia, del discurso a la acción Gustavo López Montiel

Un tema recurrente en la discusión política que sigue generando múltiples y divergentes posturas.

Introducción Alo largo de los últimos años, el tema de la Reforma del Estado Mexicano ha sido recurrente en la discusión política.

Distintos actores se han pronunciado sobre la necesidad de modificar sustancialmente el arreglo institucional que permite la interacción entre poderes, las atribuciones de los mismos, así como los mecanismos estructurales, simbólicos y funcionales que dan sentido a la República. Diversas voces se han dejado escuchar en ese sentido e incluso el Congreso de la Unión aprobó una Ley para la Reforma del Estado que, a pesar de tener plazos fatales, no cumplió con la expectativa de promover y asegurar lo que su mismo nombre buscaba.

Más allá de discutir el significado de una Reforma del Estado, la pregunta que este documento busca responder es si ¿es posible dicha Reforma en México?

La respuesta inicial es que su aprobación se antoja limitada en los términos en que se ha venido discutiendo en los

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distintos espacios de decisión, debido a que la propia configuración del sistema político no permite la generación de grandes cambios, sino fundamentalmente de pequeñas modificaciones que de manera incremental vayan acumulándose para entonces impactar sobre estructuras específicas. Los actores políticos no tienen incentivos para procesar cambios radicales, debido a la alta fragmentación y polarización del poder político y la capacidad de veto de distintos actores dentro del propio sistema.

Para desarrollar este argumento, realizaremos una caracterización de la forma en que el sistema político funciona, ubicando a los partidos políticos como los actores fundamentales del mismo, así como a las reglas formales e informales que se han desmantelado y construido en los últimos años, para dar funcionalidad al propio sistema.

Posteriormente, analizaremos las razones por las cuales en este contexto

los incentivos que los actores tienen para avanzar sobre los elementos de la Reforma del Estado se incrementan en la medida en que se instrumentan reglas que les permiten tener certeza sobre sus acciones, pero es un proceso lento que pasa por el convencimiento previo sobre los beneficios de dichos cambios.

El sistema político mexicano

¿Por qué los actores políticos mexicanos en el inicio del siglo XXI se han visto inmersos en un juego de interacciones con alta incertidumbre que genera decisiones con efectos en el corto plazo? Esto es en buena medida resultado del proceso de transición política que se ha vivido en los últimos años en México. El desmantelamiento de las instituciones del sistema político anterior, ha implicado un largo proceso de lucha política que ha permitido la construcción de otras instituciones, pero en espacios muy específicos de la política. Si bien esto ha permitido una mayor competencia y certidumbre entre los actores, hay otros espacios donde no se ha hecho mucho para ordenar la interacción entre ellos, implementando incentivos y contraincentivos que regulen su comportamiento, generando incertidumbre y favoreciendo la acción política basada en intereses de corto plazo.1 De ahí los señalamientos sobre la necesidad de una Reforma de fondo al Estado y, en consecuencia, a los arreglos del propio sistema.

El sistema político mexicano sufrió una profunda modificación en sus es1. Norris, Pipa. Electoral Engineering, Cambridge University Press, New York, 2004

tructuras e instituciones informales, lo que cambió los cálculos y expectativas que los actores se construyen a su interior, desarticulando mecanismos de poder político que en el pasado le daban estabilidad, sin que en su lugar se hayan construido otros. Este documento no argumenta a favor de la reinstauración de dichas instituciones, sino alertar en el sentido de que no se han creado nuevas instituciones en espacios determinantes del sistema.

En este sentido, la explicación pasa por la ubicación del problema en diversas dimensiones del sistema, el tipo de instituciones que se han construido y cuáles falta por construir, con el objeto de poder plantear alternativas de solución en el mediano y largo plazos, que permitan a los actores políticos, hacer más eficientes sus recursos en la toma de decisiones, al mismo tiempo que pueden tener certeza sobre el resultado de sus acciones.

Desde 1977, con el inicio de la reforma política promovida por José López Portillo y Jesús Reyes Heroles, inició un proceso de desmantelamiento de instituciones que habían regulado el funcionamiento del sistema político mexicano desde los años treintas del siglo veinte y fundamentalmente después de 1946 cuando se consolidó en la manera en que lo conocimos hasta finales del siglo XX. En este sentido, los actores institucionales y fundamentalmente los partidos políticos como actores centrales del sistema político, están en la discusión, debido al impacto que tienen en el ejercicio de gobierno y la integración de metas y objetivos de las políticas públicas, así como de los programas y

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los aspectos más prácticos del ejercicio gubernamental en todos los niveles. Sus intereses delinean en buena medida la forma en que se toman diversas decisiones (o políticas) e implementan.

“Los partidos gobiernan para ganar elecciones” decía Anthony Downs,2 pero parece que en México los partidos buscan ganar elecciones para gobernar, sin que esto sea una actitud de falta de racionalidad. Al contrario, está sujeta a los supuestos de racionalidad que el sistema mantiene hasta ahora y que obligan a los actores a actuar como lo hacen porque no tienen otra opción dentro del marco institucional. Los incentivos que tienen para comportarse de esa manera son muy altos, o más bien no hay incentivos que les motiven a actuar de manera distinta y se cambie la forma de razonamiento político existente.

En momentos recientes se ha dicho que los partidos están en crisis debido a su lejanía y poco interés por la sociedad.

Sin embargo, es importante diferenciar los niveles en que la supuesta crisis partidaria toma lugar, y saber si en realidad es una crisis o un proceso de ajuste en las formas en que la competencia por espacios de poder se ha dado en los últimos años, como lo plantean Katz y Mair en su propuesta de partidos cártel.3 La evolución de los sistemas y de sus elementos, en este caso los partidos, los han llevado a cumplir funciones distintas a las que en su origen tuvieron. Es un error pensar que los partidos deben regresar a su condición de organizadores sociales, promotores de grandes bloques 2. Downs, Anthony. A Democratic Theory of Democracy, Harper and Collins, New York, 1957.

3. Katz, Richard. Peter Meier. “The Cartel Party”, en Party Politics, Vol. 1, No. 1, Sage Publications, 1997.

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políticos, representantes de los ciudadanos ante el estado, etc., que durante tanto tiempo se dijo que eran, porque las condiciones institucionales en la mayor parte de los sistemas políticos en el mundo ya no lo permite. Ahora, los partidos gobiernan sin que sea necesario organizar en el nivel social, aunque siguen siendo articuladores de intereses relevantes en otra dimensión del propio sistema.

La Reforma del Estado como cambio de reglas

Cuando hablamos de instituciones nos referimos a reglas formales e informales que regulan el comportamiento de los actores. En este caso, las instituciones formales constituyen la base del sistema jurídico, y aunque también determinan al sistema político, éste se define aún más por las instituciones informales4. Éstas son reglas no escritas, entendidos entre los actores, tradiciones, etc., que dan pautas de conducta y que generan certidumbre sobre la que los actores pueden tomar decisiones. Las instituciones formales parecen regular buena parte del comportamiento, pero no son suficientes. Debido a la condición asimétrica del poder, se conforman instituciones informales que complementan a las primeras, basadas en la distribución del poder que se da en momentos históricos específicos.

En el sistema de partidos existen dos dimensiones que son el ámbito electoral y el de gobierno. La primera dimensión es reconocida usualmente como el sistema electoral. Define las 4. Steinmo, Sven. Katheleen Telen. Frank Longstreth. Structuring Politics, Historical Institutionalism, New York, Cambridge University Press, 1992.

Reforma del Estado y democracia, del discurso a la acción

formas de la competencia política, sus instrumentos y los mecanismos que convierten el apoyo político en espacios en el gobierno. Esta dimensión regula las interacciones de los partidos y los votantes en el ámbito electoral y da los lineamientos para que dicho apoyo se concretice en lugares dentro de los órganos de gobierno, ya sea un sistema parlamentario o presidencial.

Por otro lado, la interacción en el gobierno se da en varios espacios de poder.

En un sistema donde el poder está dividido, como en México, los partidos interactúan fundamentalmente en el ámbito legislativo. Sin embargo, el presidente también es integrante de un partido, y aunque en el discurso político se niegue, las críticas y apoyos de los partidos a las decisiones presidenciales también implican interacciones partidarias.

El hecho de que no se hayan construido instituciones fuertes en esta dimensión genera alta inseguridad entre estos actores. La incertidumbre que rodea el problema del gobierno democrático en México, se ha reflejado fundamentalmente en la construcción de estrategias políticas que pasan por alto los problemas que en un ambiente de normalidad serían previas a la búsqueda formal del poder. Es decir, se fijan en el impacto antes de que haya política.

En el legislativo, los partidos tienen un intercambio de posiciones que después determina los principales lineamientos de acción gubernamental, ubica agendas, discute en torno a los temas de dichas agendas y establece reglas formales para el sistema. Todo esto está regulado por instituciones que para el caso de México son aun li-

Es un error pensar que los partidos deben regresar a su condición de organizadores sociales. mitadas, pero fundamentalmente por un conjunto de incentivos e intereses que determinan en casi todos los momentos las decisiones sobre los temas ubicados en la agenda. Diversos grupos interactúan en este espacio tratando de influir en las decisiones que se toman.

Sin embargo, a diferencia de otros países donde las formas de interacción se han regulado intensamente, como el lobbying, en México dichas prácticas aún son limitadas debido a la disciplina partidaria y a la falta de reglas que regulen dicha negociación.

Pero no es el único espacio de interacción, pues en las legislaturas locales, los cabildos, las negociaciones con espacios del poder ejecutivo, etc., son también lugares donde los partidos actúan y contribuyen en el proceso de toma de decisiones. En ellos se presentan cotidianamente posiciones partidarias, interactúan intereses que se generan sobre temas de las agendas o de temas que se busca entren a las agendas, etc.

Estos espacios concentran buena parte de la actividad política diaria.

En los sistemas presidenciales, el poder ejecutivo, que también emana de la primera dimensión, también es un actor que trata de incidir en las decisiones de los otros poderes, aunque aún de manera muy informal. Posteriormente, recibe las decisiones del legislativo y las implementa, administra los recursos públicos, propone modificaciones, etc., pero lo hace también bajo presión constante

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de sus oposiciones partidarias, grupos de interés, movimientos sociales, demandas aisladas, etc., así como de sus mismos aliados, a quienes tiene que atender para mantener la unidad en torno a las acciones políticas o las alianzas con fines de apoyo político en otros ámbitos de la negociación. La política es un ejercicio multidimensional, donde se requieren aliados en unos u otros espacios con diversos temas, lo que explica la necesidad de los partidos y grupos políticos, de establecer puentes de interacción.

Democracia electoral y Reforma del Estado

La democracia electoral ha avanzado firmemente en México, pero aún no podemos construir mecanismos institucionales que garanticen que las decisiones de nuestros gobernantes, estén vinculadas a las preferencias que los ciudadanos tienen. La democracia no se hace cada tres o seis años que se celebran elecciones. La democracia implica un ejercicio cotidiano de discusión, negociación y toma de decisiones que nos afecta como ciudadanos en espacios que aún no se regulan.

Las reformas electorales que se sucedieron desde 1977, fueron vistas como el principal elemento democratizador del sistema político mexicano. Estas reformas destruyeron instituciones políticas, reglas escritas y no escritas, que daban sentido a la lucha por el poder.

Sin embargo, lo que derivó de estas reformas no fue suficiente para sustituir lo que se destruyó. Es un problema sistémico el que exige una Reforma amplia y no necesariamente de los actores, lo que ha generado incertidumbre, des-

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concierto y desazón en la política nacional, llevándonos al lugar en que ahora discutimos.

La dimensión no electoral del sistema de partidos era regulada por otros mecanismos institucionales, como los llamados “poderes metaconstitucionales” del presidente. En ellos, se decidía sobre las formas de repartición de espacios de poder y los mecanismos de decisión, que estaban más allá de lo electoral, así como de las relaciones entre actores políticos y poderes. Dichas capacidades fueron cedidas y desmanteladas en diversos momentos, en ocasiones de manera voluntaria y en otras de manera forzada, pero sin que se construyeran entendidos nuevos en su lugar que regularan la actividad de los actores políticos y dieran certidumbre.

Lo anterior nos deja ver que lo que se pregona como el principal elemento democratizador en México, que son las nuevas reglas electorales, no son suficientes para regular la acción política en las distintas dimensiones del sistema, mientras que ningún actor político se ha establecido como el controlador de otros actores. La transición política mexicana no concluye con la reforma electoral, ni con las primeras elecciones que generaron alternancia en el poder en el nivel federal. El problema va más allá de una elección limpia o competida y entra al cuestionamiento sobre el sistema en sí.

De esta forma, se tejió un conjunto de mecanismos que no terminan de generar, ni de consolidarse como incentivos que obliguen o conduzcan a los actores a comportarse con mayor certidumbre, responsabilidad y madurez en el sistema político que se está configurando.

Reforma del Estado y democracia, del discurso a la acción

El sistema de partidos mexicano se ha venido desarrollando con un fuerte contenido competitivo tanto a nivel nacional como local y con una fuerte interacción entre sus componentes. Tanto en la lucha por los votos, como en los lugares donde se decide sobre políticas y programas de gobierno, puede observarse un fuerte intercambio de posiciones que hacen pensar que el sistema se fortalece cotidianamente, y que no hay contrapesos que limiten virtualmente a los actores políticos.

No es únicamente con reglas más claras en el espacio de los partidos como el problema se resuelve, sino con un mecanismo más complejo.

Más aún, el propio sistema electoral que es producto de esas reformas de 1977, que regula una parte del sistema de partidos, está diseñado para que los partidos sean el actor político preponderante en la distribución del poder.

Genera condiciones asimétricas con respecto a otras organizaciones u actores y los partidos mismos. Ellos están en el centro y en control de las decisiones más relevantes. Por si fuera poco, el círculo vicioso en que los partidos son los únicos que pueden proponer candidatos a cargos de representación popular, y que además una vez electos esos legisladores sean quienes también decidan sobre las reglas y la distribución de recursos públicos, ubica a los partidos en una posición envidiable.

Sin embargo, la ausencia de reglas claras para la definición de candidatu-

ras, y en particular de la presidencial, genera incertidumbre entre los actores al interior de los partidos, llevándolos a radicalizar sus estrategias con el objetivo de incrementar sus posibilidades de posicionamiento. Diversos ejemplos muestran el movimiento dentro de los partidos como producto de la lucha por el recurso más importante por el que compiten y se compite a su interior: la presidencia de la República.

No es únicamente con reglas más claras en el espacio de los partidos como el problema se resuelve, sino con un mecanismo más complejo que alcanza instituciones que regulan otro aspecto del sistema de partidos, como la dimensión de gobierno. Los partidos políticos no únicamente interactúan en el espacio electoral, sino que lo hacen en otros ámbitos cotidianos, pero no necesariamente regulados en el caso de México. Esos espacios son precisamente donde se toman decisiones diarias sobre recursos públicos en distintos niveles. En las legislaturas, los cabildos, las negociaciones con los poderes ejecutivos en los ámbitos federal, estatal y municipal, etc., hay procesos de toma de decisiones donde los partidos toman un papel relevante. Es ahí donde hacen falta instituciones políticas que fortalezcan dichos procesos y que al mismo tiempo incrementen las posibilidades de consolidación institucional.

Nuevas instituciones políticas

Existe un consenso más o menos consolidado en torno a los temas que aún deben resolverse en términos de la democracia electoral del país, aunque hay divergencia en los mecanismos más

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adecuados para hacerlo. El único acuerdo generalizado es que los partidos no quieren una mayor intervención de la autoridad electoral en su vida interna, por lo que han vetado en las iniciativas de ley la posibilidad de ampliar las facultades del IFE y el Tribunal Electoral del Poder Judicial en ese sentido.

Además de estas deficiencias parece haber una más. Existe un vacío entre las dos dimensiones mencionadas que es donde los partidos políticos tienen un área de oportunidad. Los partidos son escasamente regulados al interior en el ámbito de la competencia electoral, no así en su interacción con otros partidos.

Se ha discutido mucho sobre las instituciones que aún faltan por construir y sobre las implicaciones de la Reforma del Estado en este sentido, por lo que insistir más en la naturaleza de las mismas implicaría más espacio. Por lo que únicamente me referiré a lo que no es conveniente hacer de acuerdo al desarrollo histórico y viabilidad de la implementación de instituciones políticas en México. Diversos analistas así como políticos y personajes de relevancia, han hecho propuestas de entre las que sobresalen algunas que parecen novedosas y atractivas pero cuya viabilidad es cuestionable. En las siguientes líneas haremos una reflexión sobre algunas de ellas que nos parecen relevantes.

Dos propuestas parecen importantes. La primera se refiere a la introducción de un sistema semiparlamentario y sus instituciones. La segunda, a la implementación de un jefe de gabinete o institución similar. En realidad, estas propuestas son tan espectaculares como

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impracticables en México, además de que pueden ser falsas premisas y cortinas de humo, que pueden desviar la atención del verdadero problema.

En México, el camino ha sido tradicionalmente a través de pequeños acuerdos que de manera incremental van modificando las condiciones desde las cuales se parte. El proceso de reforma electoral es un ejemplo de ello. En éste, no hubo un gran pacto o acuerdo entre muchas fuerzas políticas que hicieran posible las modificaciones que han permitido la implementación de la democracia electoral en el país. ¿Por qué habría que esperar un gran pacto sobre otros temas si no lo ha habido en temas de relevancia? El fracaso tanto de los intentos institucionales como de los informales por establecer una vía de Reforma general del Estado demuestra que esa no es la vía y que debemos dejar de gastar recursos y esfuerzos, en procesos que no tendrán ningún resultado.

En segundo lugar, al valorar la posibilidad de cambiar a un sistema parlamentario o semiparlamentario, debemos partir de la premisa de que no hay institución sin tradición. En México, la introducción de instituciones de esa naturaleza implica pasar por alto los valores y prácticas que permean al sistema político mexicano.

Tenemos como referencia la incorporación del federalismo desde la Constitución de 1857, cuando en este país no había experiencia con las condiciones, prácticas y valores que el federalismo requiere. De ahí que por mucho tiempo dicha institución no funcionó y cuando se ha querido recuperar, como en años recientes, las dificultades para hacerla

Reforma del Estado y democracia, del discurso a la acción

funcionar han sido evidentes. Debediversos actores, trabajo operativo en mos tener cuidado entonces al tratar el gobierno, y descarga de responsabide incorporar instituciones que, si bien lidad política del presidente. Algunos son interesantes, no necesariamente dicen que dicho personaje debería ser resolverían los problemas de diseño designado por el Congreso para delimiinstitucional que tenemos. tar su responsabilidad y fuente de legiNo debemos confundir los efectos timidad. que el sistema electoral ha generado en Sin embargo, ¿cuál es el problema los últimos años, con las condiciones de una figura de este tipo para México? que hacen necesaria y viable la impleObviamente tenemos dos ejemplos de mentación del parlamentarismo. La los cuales los defensores de estas proexistencia de más de tres partidos, una puestas extraen sus argumentos. El pripresidencia institucionalmente débil, un poder judi- Sin embargo, ¿por qué habría que esperar un cial con límites impuestos gran pacto sobre otros temas si no lo ha habido por los otros dos poderes, en temas de relevancia? etc., reflejan un sistema presidencial acotado, pero no las conmero es el jefe de gabinete que existe diciones para la implementación de un en países parlamentarios, experiencias parlamentarismo. que, como ya dijimos, resultan extrañas El proceso tendría que comenzar a nuestro tipo de sistema político y cupor cuestionar la división de poderes, yas funciones y origen político obedece pues los regímenes parlamentarios traa condiciones completamente distinbajan exclusivamente con una lógica de tas a las nuestras. El segundo es el vipoder unificado, y el rediseño debería cepresidente que existe en los Estados ir hasta el ámbito de las variables que Unidos y en diversos países de América conforman la cultura política de los Latina. Aunque estas experiencias son mexicanos. En México, no existe tradimás cercanas a la nuestra porque son ción compatible con los sistemas parlaregímenes presidenciales, existen momentarios porque no únicamente no se mentos históricos en que hemos experiha dado una experiencia en ese sentido, mentado ya con figuras de este tipo. sino que las dinámicas políticas, los vaDurante varios años del siglo XIX, lores y las prácticas no son compatibles nuestro país contó con la figura del vicon aquellas del parlamentarismo. cepresidente quien tenía bajo su cargo Finalmente, se ha planteado la nealgunas de esas funciones de intermecesidad de contar con una figura entre diación política entre el presidente y el presidente y el gabinete que realice otros actores políticos. Las historias y el trabajo político tanto con el gabinedesenlaces son conocidos por todos. te mismo como con el resto de los poMás allá de eso, existen elementos que deres. El argumento es que hace falta nos permiten adelantar que la introducalguien que haga el trabajo político en ción de una figura de ese tipo en Méxila búsqueda de acuerdos políticos con co sería mucho más complicada de lo

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que se piensa. Un primer aspecto tiene que ver con lo que ya existe.

El Secretario de Gobernación cumple el papel de intermediario entre el gabinete y el presidente, entre el presidente y los otros poderes, y realiza funciones de trabajo operativo del presidente con el gobierno en su conjunto, incluyendo a los otros poderes.

Posiblemente sea necesario afinar dichas funciones, establecer límites y alcances, pero ¿por qué acabar con lo que se ha venido construyendo a lo largo de los años? Por otro lado, la fuente de legitimidad del presidente y de un jefe de gabinete es un problema difícil de resolver para el caso mexicano. Ya sea legitimidad popular para ambos o popular para el presidente y designación del congreso para el otro, crea conflictos políticos por el tipo de interés involucrado, que incrementaría el grado de confrontación entre estas dos figuras, y de éstas con los otros actores políticos de relevancia.

Conclusiones

La Reforma del Estado en su concepción amplia se antoja difícil, en buena medida porque la configuración y funcionamiento del propio sistema político no permite acuerdos de gran escala entre los actores políticos. A la dimensión de gobierno del sistema político mexicano, aún le falta por establecer mecanismos que incentiven a los actores políticos a comportarse de una manera distinta a como lo han hecho hasta ahora. La mayor parte de la regulación existente, fue construida en un ambiente donde había un elemento que fungía como árbitro y poder omni-

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potente que controlaba instituciones formales e informales, y cuya lógica de funcionamiento estaba por encima de cualquier otra. El poder presidencial entonces, era el verdadero regulador de las relaciones políticas en el ámbito de gobierno. Cuando este poder dejó de tener un papel predominante sobre los demás, entró en funcionamiento un sistema inacabado y débil con escasos incentivos y límites al funcionamiento de los actores políticos.

Una vez planteado el problema, ¿qué instituciones son necesarias para avanzar en la construcción de nuestro sistema político? Obviamente es objeto de otro trabajo, pero es necesario ubicar tres vertientes que aún falta por construir. Regular las interacciones entre actores políticos dentro del congreso.

Regular las relaciones entre los poderes, incrementando sus posibilidades de diálogo y comunicación. Regular la confrontación al interior de los actores políticos más relevantes del sistema político. Tal vez con estos elementos resueltos, la posibilidad de una verdadera Reforma del Estado sea más viable de lo que es ahora.

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Gustavo López Montiel Es profesor-investigador del Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad de México. Estudió a maestría y el doctorado en ciencia política en la New School for Social Research en Nueva York. Ha realizado estancias de investigación en la Universidad de Harvard, Connecticut y El Colegio de México, además de haber coordinado libros sobre elecciones y partidos políticos. Las líneas de investigación más importantes versan sobre partidos políticos, elecciones y poder judicial.

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