EL RESCATE DE LAS FINANZAS TERRITORIALES

EL RESCATE DE LAS FINANZAS TERRITORIALES Juan Camilo Restrepo

DEBATE POLÍTICO • 14

EL RESCATE DE LAS FINANZAS TERRITORIALES Por: Juan Camilo Restrepo.

I- Introducción: Al iniciarse la administración de Andrés Pastrana (1998-2002), una de las principales tareas que ella encontró en la agenda de prioridades fiscales fue la de darle un giro radical a la manera como venían marchando las finanzas públicas de las entidades territoriales, que estaban al borde del colapso.

La profunda crisis que atravesaban no solamente estaba comprometiendo la viabilidad financiera misma de las entidades territoriales, sino que -por su magnitud- tenían la capacidad de alterar en materia grave las finanzas agregadas del país.

De allí que desde la primera hora el equipo económico de la administración Pastrana, liderado por el Ministerio de Hacienda, se aplicó con todo empeño a estructurar una reforma integral de las finanzas de las entidades territoriales del país. Reforma que, en sus rasgos institucionales, quedó concluida durante los primeros dos años de gobierno.

No fue una tarea facial. América Latina –y Colombia no fue una excepciónatravesaban por aquella época una de las peores crisis económicas que se había presenciado después de la gran recesión de los años treinta del siglo XX. La reestructuración de las finanzas territoriales hubo que adelantarla en medio de una profunda crisis macroeconómica, que ya había estallado cuando la administración Pastrana inició tareas. En el segundo semestre de 1998 y el primero de 1999 el país vivió al borde de una crisis sistémica de las entidades crediticias que afortunadamente se logró superar con y a bajo costo, comparado con lo que ha sido el costo de la desactivación de otras crisis financieras.

Recuérdese, además, que la moratoria de la deuda Rusa con todo el cataclismo financiero internacional que aquello significó se declaró en los primeros días de agosto de 1998.

Y como si todo esto fuera poco, en enero de 1999 tuvo lugar el devastador terremoto de la zona cafetera que comprometió gigantescos recursos fiscales que por supuesto ni siquiera estaban presupuestados en la vigencia de 1999, pero que se arbitraron oportunamente para emprender la reconstrucción exitosa de la zona afectada.

1

La reestructuración de las finanzas territoriales no se adelantó, pues, dentro de un contexto fácil. Pero se hizo y creemos que se hizo bien. Los resultados así lo están mostrando.

De un sector de entidades territoriales que al finalizar el primer semestre de 1998 registraban abultados déficit, un endeudamiento descontrolado, unos gastos de funcionamiento desmesurados, un pasivo pensional sin ningún tipo de respaldo financiero ni de marco institucional para manejarlo, hemos pasado, siete años después, a observar un sector descentralizado territorialmente saneado.

Al cerrar el año del 2005- y gracias fundamentalmente a las reformas legales que se adoptaron en aquella época, se ha logrado que el conjunto de los departamentos y municipios estén en superávit; que hayan moderado sensiblemente sus indicadores de endeudamiento; y que cuenten con un marco institucional (El FONPET) a través del cual se ha comenzado a provisionar el pasivo pensional que está a cargo de las entidades territoriales.

Al comenzar el año del 2006, las finanzas de las entidades territoriales en vez de agravar están contribuyendo a sanear (con su superávit) el conjunto de las finanzas públicos nacionales. En el breve lapso de siete años se ha logrado inducir un giro de 180 grados en sus finanzas. Y esto fue posible básicamente por el conjunto de normas que se adoptó en el país durante los primeros dos años de la administración Pastrana.

El documento está dividido en cuatro partes. Una primera que es esta introducción. Una segunda que está dedicada a recapitular los antecedentes de las principales normas que se adoptaron. Una tercera parte que incluye un análisis puntual de las leyes 617 del 2000 y 550 de 1999, dedicadas al saneamiento fiscal propiamente dicho de las entidades territoriales, y a la ley 549 de 1999 por la cual se creó el fondo de pensiones de las entidades territoriales (Fonpet). Y una cuarta y última parte que está dedicada a resumir las grandes conclusiones y los resultados obtenidos, lo mismo que los retos que quedan aún por delante para asegurar la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales (departamentos y Municipios).

II- Antecedentes1: EL ESTADO DE LA DESCENTRALIZACION EN COLOMBIA A. INTRODUCCION

1

A fin de visualizar cual era la situación que se vivía en el país en materia de descentralización fiscal a finales de 1998 y el porqué de las reformas que se emprendieron hasta la expedición de la ley 617 del 2000, resultan oportunos los siguientes conceptos que fueron escritos hace algún tiempo por el autor. Juan Camilo Restrepo, “Itinerario de la recuperación económica” Universidad Externado de Colombia, 2000, páginas 169-202.

2

Los argumentos principales que alimentaron las tendencias descentralizadoras en las últimas décadas se refieren, de una parte, a su capacidad, al menos teórica, de legitimar los gobiernos a través de la distribución del poder –legitimidad que se había visto amenazada por la poca representación democrática, las crisis económicas y la baja calidad en la prestación de los servicios públicos- y, de la otra, al logro de una mayor eficiencia y optimización en la provisión de los bienes públicos en la medida en que se considera que al descentralizar la provisión tanto como sea compatible se recogen de la manera más fiel las preferencias y necesidades de los ciudadanos y se amplía su posibilidad de participación en la toma de decisiones y en el ejercicio del control político.

En el caso colombiano desde mediados de la década de los 80 se inició un proceso de descentralización política, fiscal y administrativa que alteró los esquemas tradicionales de relación entre los niveles de gobierno, entre los ciudadanos y las autoridades locales. Dicho proceso se fortaleció a partir de la Constitución Política de 1991, como parte del proceso de reestructuración y modernización del Estado y en función de la nueva concepción del desarrollo fundamentada en la apertura e internacionalización de la economía. Sin embargo, aunque en teoría la descentralización está llamada a cumplir estos objetivos, los resultados hasta ahora logrados en su aplicación señalan que queda aún mucho camino por recorrer.

El objetivo de este documento es evaluar el Estado y las características del proceso de descentralización en Colombia, interés que se refuerza por la necesidad de encontrar explicaciones a la aparición de serios problemas fiscales y financieros en estas entidades en los últimos años y de proponer acciones que permitan su fortalecimiento.

B. EL IMPACTO MACROECONÓMICO Cuando un país se enfrenta a un proceso de descentralización, uno de los principales retos que se deben enfrentar consiste en adelantarlo sin que se alteren los equilibrios macroeconómicos. Para ello es necesario que se cumplan al menos cuatro condiciones: 1. Que el traslado de competencias del nivel central a los entes territoriales se dé de manera simultánea con el traslado de recursos. 2. Que el incremento en las transferencias se traduzca en una reducción equivalente en los gastos del nivel central en aquellos sectores de los que se trasladaron las competencias. 3. Que se disponga de instrumentos de coordinación de la política fiscal entre los distintos niveles de gobierno, en especial en lo que se refiere al endeudamiento para evitar un desbordamiento agregado del gasto a nivel territorial financiado a través del crédito que ponga en peligro la estabilidad macroeconómica, y 4. Que se logre consolidar entidades territoriales fuertes, equilibradas y económicamente viables, de modo que se pueda garantizar una prestación eficiente de los servicios a su cargo.

La manera en que se diseñan los instrumentos para implementar el proceso es determinante en el logro de los objetivos económicos, políticos y administrativos que se persiguen con la descentralización. Así por ejemplo,

3

si no se hace una definición clara de competencias se generará una serie de conflictos que inducirán la duplicación de gastos y el consecuente desperdicio de recursos.

De igual manera, en la medida en que el traslado de recursos se entienda como un simple traslado de transferencias del nivel central a los niveles inferiores de gobierno sin que haya también una “descentralización tributaria”, es decir una mayor autoridad para que los entes territoriales puedan disponer de fuentes de recursos propios, es probable que el logro de los objetivos señalados empiece a fallar. Finalmente, la posibilidad de que el nivel territorial se endeude por fuera de todo tipo de control induce a los gobernantes a preferir esta fuente de financiación frente a la opción de aumentar el esfuerzo fiscal con los posibles efectos ya mencionados.

No obstante, lo anterior no sucedió en Colombia. En la década del 90, a pesar de la puesta en marcha de un proceso de privatización de grandes dimensiones, el tamaño del Estado creció en forma apreciable: el gasto del sector público consolidado (neto de transferencias intergubernamentales) pasó de representar el 27% del PIB a mediados de los 80 al 38% del PIB en 1997. La llamada ley de Wagner se cumplió. Tanto el Gobierno Nacional como los gobiernos locales han ampliado sus gastos muy por encima de los niveles registrados en la década anterior, a pesar de la disminución reciente del ritmo de crecimiento económico. Así, las transferencias de ingresos corrientes del Gobierno Central pasaron del 2.3% del PIB en 1990 al 4.5% en 1998, pese a lo cual los gastos corrientes del Gobierno Central, netos de transferencias territoriales, lejos de disminuir también aumentaron, del 8.7 al 13.8% del PIB en el mismo período.

Entre tanto, las mayores transferencias del Gobierno Central han estado asociadas con mayores gastos de los gobiernos subnacionales, buena parte de los cuales se reflejan en crecimiento de las burocracias, inversiones no prioritarias, despilfarro y corrupción2. Cada peso adicional de transferencias de ingresos corrientes ha significado gastos superiores a $1.72 en los 2

Es en el crecimiento desordenado e ineficiente del gasto público de las entidades territoriales en donde se encuentran las principales causas de su crisis financiera. Así por ejemplo, en 1997 los departamentos dedicaron el 71% de los pagos totales a atender gastos corrientes y solo el 29% a inversión física. Ahora bien, en relación con la estructura del empleo público territorial cabe señalar que son contados los casos en los que las plantas de personal no están sobredimensionadas y que en muchas ocasiones existen elevadas “plantas paralelas” (como es el caso de los supernumerarios y los contratistas).

Los análisis del Ministerio de Hacienda establecen que la mayor parte de los departamentos y muchos municipios podrían operar de manera eficiente con menos de una tercera parte de los funcionarios que tienen en la actualidad y otros con una proporción menor. Así mismo, el empleo se encuentra altamente concentrado en unas pocas dependencias que cumplen ante todo funciones administrativas o de control (despachos de gobernadores o alcaldes, asambleas y concejos, contralorías, secretarías generales, secretarías de servicios administrativos y secretarías de gobierno) y, en general, guarda poca relación con las funciones que les corresponde desempeñar a las entidades territoriales (en el caso de los departamentos el personal técnico y profesional apenas representó un 19% del total de la planta en 1997).

Existe además un conjunto de grupo de interés, como los docentes y los trabajadores de obra pública, que gozan de beneficios excepcionales, carentes de toda justificación, como la posibilidad de pensionarse a temprana edad (con 20 años de trabajo y cualquier edad) y la adición de toda suerte de primas y bonificaciones extralegales.

4

municipios(lozano, 1998) y de $1.63 en los departamentos (Junguito, 1995).

Así, el gasto conjunto (pagos totales) de los departamentos y los municipios como porcentaje del PIB creció del 4.3% en 1990 al 9.7% en 1998 (cuadro I). Además de las transferencias territoriales, la expansión del gasto del Gobierno Nacional ha estado vinculada con los mandamientos constitucionales de lucha contra la pobreza, las transferencias relacionadas con la seguridad social, los gastos en defensa, el servicio de la deuda pública y las concesiones salariales hechas a la fuerza pública, la justicia, la educación y la salud a través de la Ley 4ª de 1992 (Comisión de Racionalización del Gasto Público, 1997).

CUADRO I EVOLUCION DEL GASTO POR NIVELES DE GOBIERNO SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (% DEL PIB)

Nacional Gobierno Central Pagos totales Pagos netos de transferencias Departamental Gobierno Central Pagos totales Municipal Gobierno Central Pagos totales Total nivel subnacional Gobiernos Centrales Pagos Totales

1990

1991

1995

1993

1994

1995

1996

1997

1998

11.00 8.74

11.68 9.21

12.54 10.11

14.40 10.85

14.76 10.56

15.30 11.00

17.30 12.60

18.14 18.24

18.57 14.07

1.94

1.96

1.92

2.24

2.27

2.07

2.95

3.38

2.49

2.77

2.89

3.54

4.20

4.29

6.29

6.32

4.43

4.73

4.81

5.78

6.47

6.36

9.24

9.20

Fuente: CONFIS, DNP, Secretarías de Hacienda.

En teoría, para profundizar el proceso de descentralización fiscal, manteniendo una tendencia estructural de equilibrio fiscal consolidado, los ingresos corrientes nacionales (tributarios y no tributarios diferentes a recursos de capital) debían crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al Gobierno Central para compensar las mayores transferencias territoriales; a su vez, los ingresos tributarios territoriales debían crecer a un ritmo similar al de sus gastos. Sin embargo, ello no sucedió: los ingresos corrientes del Gobierno Nacional crecieron por debajo de sus gastos corriente y otro tanto ocurrió con los gobiernos territoriales.

Como porcentaje del PIB, los ingresos corrientes del Gobierno Central pasaron del 10.1% en 1990 al 13.2% en 1998, y sus pagos totales del 11.3 al 18.6%. Con el fin de atender las presiones crecientes de gastos, entre 1992 y 1998 se realizaron cinco reformas tributarias. A raíz de ellas, crecieron tanto la base gravable como las tarifas de los impuestos directos y de los indirectos, y gracias a ello, y a pesar de la evasión, el Gobierno Nacional logró aumentar el recaudo tributario.

Por el contrario, la evidencia empírica disponible no valida un aumento significativo del recaudo tributario territorial. Los ingresos tributarios territoriales han crecido a un ritmo inferior al de los ingresos tributarios del Gobierno Nacional y al de las transferencias intergubernamentales.

5

Entre 1990 y 1997 los ingresos tributarios del Gobierno Nacional pasaron del 9.3 al 12.1% del PIB, mientras en los gobiernos subnacionales los ingresos tributarios sólo crecieron del 2.28 al 2.72% del PIB. Cabe destacar que el leve crecimiento registrado en los ingresos tributarios territoriales se explica fundamentalmente por el mayor recaudo de los gobiernos municipales. (ver cuadro 2).

Entre tanto, comparado con las transferencias de ingresos corrientes de la Nación, el crecimiento del recaudo tributario de las entidades territoriales registró un pobre desempeño. Durante el período 1990-1997, las primeras crecieron 2.6puntos del PIB, mientras los ingresos tributarios territoriales sólo crecieron 0.63 puntos del PIB (ver cuadro 3).

Aunque los diversos estudios estadísticos realizados sobre la materia no han demostrado que, como consecuencia de la aceleración del proceso de descentralización, exista “pereza fiscal” en los gobiernos territoriales, los resultados de tales estudios indican la ausencia de incentivos adecuados para promover una recaudación tributaria territorial de la magnitud requerida para evitar que los gobiernos municipales y departamentales dependan en forma excesiva de las transferencias del Gobierno Central.

CUADRO 2 INGRESOS TRIBUTARIOS POR NIVELES DE GOBIERNO (% DEL PIB)

Nación Total territorial Departamentos Municipios

1990 9.30 2.28 1.25 1.03

1991 10.60 2.09 1.02 1.07

1992 1.30 2.43 1.29 1.14

1993 11.50 2.53 1.29 1.24

1994 1.60 2.66 1.14 1.52

1995 1.20 2.63 1.11 1.52

1996 1.40 2.53 0.98 1.55

1997 12.10 2.72 1.03 1.69

Fuente: Banco de la República, CONFIS, Secretarías de Hacienda y DNP.

CUADRO 3 TRANSFERENCIAS DE INGRESOS CORRIENTES 1990 % 2.3

1991 % 2.5

1992 % 2.4

1993 % 3.6

1994 % 4.1

1995 % 4.3

1996 % 4.7

1997 % 4.9

1998 % 4.5

1. Situado fiscal

1.3

1.3

1.4

2.1

2.6

2.6

2.9

2.9

2.5

Educación Salud

0.8 0.4

0.8 0.5

0.9 0.5

1.6 0.5

2.0 0.7

2.0 0.7

2.2 0.7

2.1 0.8

1.8 0.7

2. Participación en los ICN

1.0

1.1

1.0

1.5

1.5

1.7

1.8

2.0

2.0

Participación municipios Educación Salud Agua y saneamiento básico Recreación y deporte Otra inversión social Gastos de libre destinación

1.0

1.1

1.0

1.5

1.5 0.2 0.2 0.2 0.0 0.2 0.8

1.7 0.4 0.3 0.3 0.1 0.3 0.4

1.8 0.5 0.3 0.3 0.1 0.3 0.3

2.0 0.6 0.4 0.3 0.1 0.3 0.3

2.1 0.6 0.5 0.3 0.1 0.3 0.3

Total transferencias ICN (1+2)

Fuente: DNP-UDT

C. DÉFICIT FISCAL Y ENDEUDAMIENTO: UN PROBLEMA RECIENTE La manera como se aceleró la descentralización en la última década ha debilitado la capacidad del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos del Gobierno Central asociados al proceso deben crecer anualmente y en 6

relación directa con su capacidad de recaudo tributario: por mandato legal el monto de las transferencias territoriales es una proporción creciente de los ingresos corrientes de la Nación hasta el año 2001. De esta manera cada peso de aumento de los ingresos corrientes del Gobierno Central representa alrededor de $0.45 de aumento automático en el gasto público.

Así, el sistema de transferencias automáticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central por la vía de fortalecimiento de los ingresos tributarios.

De igual modo, la aceleración del proceso de descentralización no está propiciando el equilibrio fiscal territorial. Hasta 1995 la situación financiera de los departamentos y municipios, aunque deficitaria, se podía considerar sostenible (el déficit de operaciones efectivas de los departamentos fue del 0.09% del PIB de dicho año y el de los municipios fue del 0.22%). Los ingresos propios aún crecían en términos reales, en tanto que los gastos corrientes permanecían constantes en relación con el año 1993. Gracias a ello, las entidades territoriales generaban ahorro corriente, con el cual pudieron financiar buena parte de su inversión, al tiempo que su demanda de recursos del crédito se mantuvo dentro de niveles sostenibles en relación con su capacidad de pago. A partir de 1996 la situación empezó a deteriorarse debido a la combinación de un alto crecimiento de los gastos corrientes, un bajo crecimiento de los ingresos corrientes y un acelerado ritmo de la inversión que solo pudo lograrse con la ayuda de un endeudamiento creciente. Para 1997 la situación se tornó crítica: en la mayoría de los departamentos y en un número importante de municipios el ahorro corriente se volvió negativo, lo que obligó a muchas de estas entidades a recurrir al endeudamiento para atender al pago de salarios, gastos generales e intereses de la deuda, o a atrasarse en el cumplimiento de dichas obligaciones cuando no tuvieron quien les prestara.

Así las cosas, en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.98% del PIB en 1990 al 4.72% del PIB en 1998. Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos subnacionales también creció, al pasar del 0.8% del PIB en 1990 al 1.3% del PIB en 1997 (ver cuadro 4).

CUADRO 4 DÉFICIT FISCAL POR NIVELES DE GOBIERNO

Total gobiernos Gobierno central departamental Gobierno central municipal Gobierno central

1990 -0.86 -0.68 0.01 -0.19

1991 0.09 0.44 -0.12 -0.23

1992 0.00 0.16 -0.11 -0.05

1993 -0.88 -0.33 -0.29 -0.26

1994 -2.31 -1.48 -0.34 -0.49

1995 -2.71 -2.4 -0.09 -0.22

1996 -4.66 -3.74 -0.29 -0.63

1997 -5.1 -3.98 -0.36 -0.77

1998 ND -4.72 ND ND

Total subnacional

-0.18

-0.35

-0.16

-0.55

-0.83

-0.31

-0.92

-1.13

ND

ND = No disponible Fuente: CONFIS, DNP, Secretarías de Hacienda Departamentales

A pesar del creciente déficit de las administraciones centrales de los tres niveles de gobierno, el déficit del sector público consolidado incluyendo privatizaciones, se mantuvo controlado por debajo del 2% del PIB hasta 1997.

7

El déficit de los tres niveles de gobierno fue compensado, en especial a partir de 1994, tanto por el superávit registrado en el sector descentralizado (empresas y otras entidades públicas) como por las privatizaciones. No obstante, en 1998 el déficit fiscal consolidado del sector público no financiero, después de privatizaciones, superó el 3% del PIB. Este hecho se explica por la persistencia del déficit de los tres niveles de gobierno, la disminución del superávit del sector descentralizado, en particular el relacionado con la seguridad social, y la caída de los ingresos por venta de activos, asociada con la pérdida de confianza de los inversionistas internacionales en los mercados emergentes (ver cuadro 5).

Además de lo anterior, el creciente déficit fiscal de las administraciones centrales de los tres niveles de gobierno, en el marco de una política de sustitución de deuda interna por externa, llevó al aumento de la deuda interna pública. Esta última pasó del 7.46% del PIB al 18% del PIB en 1998.

Este crecimiento fue más notorio en el Gobierno Central, al pasar, en los mismos años, del 4.8 al 11.6% del PIB; y en los gobiernos territoriales, donde subió del 1 al 3.29% del PIB (ver cuadro 6).

CUADRO 5 BALANCE FISCAL CONSOLIDADO SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO

Sector Eléctrico ECOPETROL CARBOCOL TELECOM Metro de Medellín Resto entidades Seguridad social Ent. no incluidas Fondo Nal. Del Café Total entidades descentralizadas Gobiernos subnacionales Gobierno nacional Total sin privatizaciones Privatizaciones Total con privatizaciones

1990 (0.32) 0.95 (0.28) (0.05) (0.05) (0.01) (0.04) (0.09) (0.02)

1991 (0.50) 0.31 (0.13) 0.18 (0.03) 0.11 0.03 0.04 (0.50)

1992 (0.11) 0.26 (0.09) 0.13 (0.51) 0.38 0.14 0.20 (0.74)

1993 0.21 (0.44) (0.00) (0.13) (0.17) 0.35 0.61 0.04 (0.17)

1994 0.32 0.13 (0.03) 0.06 (0.32) 0.25 1.24 0.04 0.40

1995 0.44 (0.07) (0.01) (0.19) (0.18) 0.17 2.21 0.05 (0.25)

1996 (0.06) (0.30) 0.02 0.07 (0.14) (0.12) 2.30 0.12 0.09

1997 (0.17) (0.35) 0.01 0.19 (0.11) 0.06 1.37 0.06 0.17

1998* (0.53) 0.10 0.02 0.14 (0.03) (0.01) 1.49 0.07 0.02

0.07

(0.48)

(0.35)

0.29

2.09

2.17

1.98

1.24

1.26

(0.18) (0.68) (0.79)

(0.35) 0.44 (0.39)

(0.16) 0.16 (0.35)

(0.55) (0.33) (0.59)

(0.83) (1.48) (0.22)

(0.31) (2.40) (0.54)

(0.92) (3.74) (2.68)

(1.13) (3.98) (3.87)

(0.96) (4.50) (4.20)

0.00

0.00

0.00

0.00

2.61

0.28

0.92

3.64

0.51

(0.79)

(0.39)

(0.35)

(0.59)

2.39

(0.26)

(1.76)

(0.23)

(3.69)

*Estimado para los gobiernos subnacionales Fuentes: CONFIS, DNP, Secretarías de Hacienda Departamentales

8

CUADRO 6 DEUDA PUBLICA CONSOLIDADA POR NIVELES DE GOBIERNO (% DEL PIB)

TOTAL NIVEL NACIONAL Externa Interna GOBIERNO CENTRAL Externa Interna SECTOR DESCENTRALIZADO Externa Interna TOTAL DEUDA TERRITORIAL Externa Interna DEPARTAMENTOS Y MUNIC. Externa Interna SECTOR DESCENTRALIZADO Externa Interna TOTAL DEUDA PUBLICA Externa Interna

1990 33.19 27.87 5.32 19.63 14.82 4.81 13.56 13.05 0.51 9.15 7.00 2.15 1.77 0.70 1.07 7.38 6.30 1.08 42.34 34.87 7.47

1991 28.71 24.22 4.49 15.86 11.53 4.33 12.85 12.69 0.16 9.50 7.00 2.50 1.94 0.70 1.24 7.55 6.30 1.25 38.21 31.22 6.99

1992 24.44 18.97 5.47 14.90 9.83 5.07 9.54 9.14 0.40 8.20 5.90 2.30 1.74 0.59 1.15 6.46 5.31 1.15 32.64 24.87 7.77

1993 20.46 15.03 5.43 12.23 6.95 5.28 8.23 8.08 0.15 8.11 4.44 3.67 2.32 0.50 1.83 5.79 3.95 1.84 28.57 19.47 9.10

1994 16.93 12.29 4.64 10.10 5.59 4.51 6.83 6.70 0.13 7.89 4.09 3.80 2.52 0.42 2.10 5.37 3.67 1.70 24.82 16.38 8.44

1995 16.48 10.46 6.02 10.59 4.66 5.93 5.89 5.80 0.09 8.40 3.99 4.41 2.72 0.53 2.20 5.67 3.46 2.21 24.87 14.45 10.42

1996 17.31 10.48 6.83 11.72 4.95 6.77 5.59 5.53 0.06 9.22 3.48 5.74 3.36 0.53 2.83 5.86 2.95 2.91 26.53 13.96 12.57

1997 19.48 10.66 8.82 1.85 5.07 8.78 5.63 5.59 0.04 9.43 2.87 6.56 3.81 0.54 3.27 5.63 2.33 3.29 28.91 13.53 15.38

1998 28.80 17.10 11.70 23.60 12.00 11.60 5.20 5.10 0.10 9.72 3.10 6.62 3.79 0.50 3.29 5.93 2.60 3.33 38.52 20.20 18.32

Fuente: CONFIS, CGR, DNP, Secretarías de Hacienda Departamentales.

Pese a lo anterior, la deuda pública consolidada bajó en forma significativa hasta 1994, al pasar del 42.3% del PIB en 1990 al 24.8% del PIB en 1994. Ello gracias a que en dicho período el crédito externo neto fue negativo y a que la deuda externa de las entidades públicas privatizadas empezó a ser contabilizada como deuda privada. Sin embargo, a partir de 1995 cambió la tendencia descendente de la deuda pública. Con el fin de atender sus crecientes necesidades de financiación, el Gobierno Nacional recurrió de nuevo al endeudamiento externo, y con la creación del mercado interno de deuda pública aceleró también el crecimiento de su deuda interna. Entre tanto, los gobiernos territoriales continuaron utilizando el crédito interno para financiar su creciente déficit. Así, pese a la significativa disminución del saldo de la deuda de las entidades descentralizadas, la deuda pública consolidada creció del 24.8% del PIN en 1995 al 38.5% del PIB en 1998.

No obstante lo anterior, el elevado crecimiento del endeudamiento territorial ha comprometido la estabilidad financiera de varios gobiernos departamentales y municipales, que frente a la incapacidad de cumplir de manera adecuada con sus obligaciones se han visto forzados a cambiar la estructura de su deuda interna mediante convenios con sus acreedores y a acudir al Gobierno Nacional en busca de recursos frescos de crédito que les permitan sanear sus finanzas. El anterior hecho se presentó a pesar del fortalecimiento de los controles estatales al endeudamiento territorial, los cuales se pusieron en marcha a partir de 1995 mediante decretos del Gobierno Central y normas reglamentarias de la Superintendencia Bancaria, que posteriormente se modificaron y convirtieron en ley de la República en 1997 (Ley 358).

Finalmente, la tendencia creciente de la deuda interna de los tres niveles de gobierno no tuvo un carácter anticíclico: su dinámica no se relacionó inversamente con el ciclo económico y, por el contrario, respondió al déficit creciente del Gobierno Central y a las mayores posibilidades de 9

apalancamiento que brindó a las entidades territoriales la aceleración del crecimiento de las transferencias (CGR, 1998). En estas condiciones, en medio de la aceleración del proceso de descentralización la política fiscal no ha podido usarse como herramienta de estabilización.

D. EL DÉFICIT DE PENSIONES, UNA OBLIGACIÓN QUE PERMANECIÓ CAUTIVA DURANTE AÑOS Quizás el aspecto que mejor refleja la profunda crisis fiscal de las entidades territoriales y que representa el mayor riesgo para la estabilidad macroeconómica en los próximos años es el pasivo pensional de las entidades territoriales, el cual es la consecuencia directa del inadecuado manejo administrativo del pasado, cuando se pactaban generosos beneficios extraordinarios con algunos trabajadores –tales como el derecho a una pensión temprana-, sumados a la falta de provisión de recursos para sufragar dichos gastos. En la actualidad numerosas entidades territoriales dedican la mayor parte de los ingresos corrientes al pago de las mesadas pensionales, y algunas de ellas se enfrentan todos los meses al dilema de pagar los salarios a sus funcionarios activos o pagar las mesadas a los pensionados, porque sus ingresos corrientes no les alcanzan para las dos cosas y, mucho menos, para aprovisionar estas obligaciones de modo que puedan atenderse en el futuro.

La crisis de las pensiones al nivel territorial es una bomba de tiempo que, aunque en diferente grado, afecta a todos los departamentos y por ende debe desactivarse cuanto antes. El cálculo actuarial y la determinación real de la magnitud de este pasivo son un verdadero problema debido a la fragmentación e incluso inexistencia de información relevante para elaborar y organizar la historia laboral de los funcionarios del nivel territorial. Este hecho da como resultado que tampoco se realicen en forma adecuada las provisiones o las reservas de ley para responder por las obligaciones futuras3. ¿QUÉ HACER? ¿CÓMO ENDEREZAR EL CAMINO? Algunos de los problemas que se han presentado en la implantación de la descentralización en Colombia se originan en el modelo híbrido escogido en el país, que ha dificultado en la práctica la definición precisa de responsabilidades y la implantación efectiva del proceso, al combinar aspectos tanto del modelo 3

Una de las bondades de la Ley 100 de 1993 fue hacer explícita la existencia de la deuda pensional y la necesidad de su cuantificación y atención. Antes de la puesta en marcha de la citada ley, el sistema territorial de pensiones estaba sumido en un caos que se caracterizaba por la proliferación de una gran cantidad de fondos, cajas y entidades de previsión social insolventes que, por disposición de la ley, tuvieron que ser liquidadas y sustituidas por los fondos territoriales de pensiones. Los funcionarios que venían cotizando en las entidades declaradas insolventes debieron escoger entre el régimen de prima media con prestación definida (ISS) o el de ahorro individual con solidaridad (AFP), habiendo lugar a un bono pensional por el valor de los anteriores aportes acumulados o tiempos servidos. Como consecuencia de ello, los departamentos dejaron de percibir ingresos por aportes, pero tuvieron que continuar asumiendo las obligaciones a su cargo, en particular el pago de las mesadas a los pensionados y el respaldo de los bonos pensionales de los empleados activos que se trasladaron al ISS o a las AFP. Sin embargo, al parecer, no sucedía lo mismo con los aportes de nómina y las contribuciones de seguridad social que permitieran ir conformando las reservas necesarias para los futuros pensionados, aspecto cuyas consecuencias futuras todavía no se advertían al nivel territorial. No de otra forma se entenderían los problemas que se han empezado a hacer manifiestos en momento recientes.

10

agente-principal, en el cual los gobiernos territoriales se ocupan ante todo de ejecutar las políticas diseñadas al nivel central, como del modelo de escogimiento público local, en el cual dichas entidades son autónomas para la definición de sus políticas y la consecución de recursos. El hecho mismo de que en Colombia la mayor parte de los ingresos locales siguen siendo provistos por el nivel nacional, de manera que el proceso de toma de decisiones de la administración local no se ve enfrentado a esta restricción presupuestal, se convierte además en un serio obstáculo para una provisión eficiente de los servicios públicos: el nivel central se siente con el derecho de establecer las pautas de asignación de los recursos transferidos mediante destinaciones específicas, los gobernantes locales no se sienten responsables ante los electores sino ante el Gobierno Nacional –pero éste no cuenta con los mecanismos adecuados de control y evaluación (tales como sistema de información adecuados)-, y los electores, al no actuar también como “contribuyentes-compradores”, encuentran dificultades para identificar al gobierno local como el responsable, lo que los lleva a demandar servicios mejores de los que en realidad son posibles dadas las condiciones locales, por lo que culpan al nivel central cuando sus demandas no se materializan.

Otros problemas se relacionan con las deficiencias de los instrumentos implementados, tales como un sistema de transferencias intergubernamentales complejo e ineficiente y el mantenimiento de una estructura tributaria territorial inadecuada e inflexible. Otras posibles explicaciones tienen que ver con algunos problemas asociados a la implementación del proceso, en la que los instrumentos utilizados para aplicar los nuevos mandatos no tuvieron una contraparte en instituciones sólidas, tanto en lo que respecta al capital humano como al ámbito financiero. Todos estos elementos abonan el terreno para que aparezcan prácticas de corrupción y clientela a nivel territorial, a menos que se fortalezcan los instrumentos de control tanto estatal como ciudadano.

LA RESPONSABILIDAD Y EL CONTROL POLÍTICO La dimensión política de la descentralización se materializa a través de la participación activa de la ciudadanía para lograr no solo acercar las decisiones públicas a las necesidades sociales sino dotarlas de legitimidad y de la posibilidad de ser ejecutadas. Además, el proceso de autodeterminación de objetivos y prioridades a través de la participación directa del ciudadano permite una vigilancia también directa del proceso. Pero precisamente el problema práctico es el de lograr la incorporación de la acción participativa social en procesos de decisión y ejecución que han permanecido históricamente en manos de un aparato estatal ajeno a la comunidad.

Las acciones descentralizantes en el campo político en Colombia se encuentran a medio camino. Se han hecho progresos importantes en aspectos como el acceso al Senado de grupos minoritarios mediante el cambio de la elección de senadores por circunscripción regional a la circunscripción nacional, la elección popular de alcaldes (1986) y, principalmente, con la expedición de la Constitución de 1991 se diseñaron nuevas alternativas de expresión ciudadana, como la elección popular de gobernadores, la revocatoria popular del mandato de gobernadores y alcaldes, la posibilidad de que los

11

movimientos cívicos presenten iniciativas legislativas, la creación de los consejos nacionales, departamentales y municipales de planeación, etc.

Gracias a esta apertura de mecanismos para fortalecer al democracia local, en particular los municipios intermedios y grandes han podido ser gobernados por coaliciones cívicas y se le han ganado espacios a los gamonales y a los partidos tradicionales y disminuir en lago la corrupción y el clientelismo, al tiempo que han aumentado los recaudos tributarios y han adelantado cuantiosas inversiones en beneficio de sus comunidades.

Pese a ello, el monopolio que los gamonales ejercen sobre el poder dista mucho de ser eliminado, en especial en los departamentos y en los municipios pequeños, entre otras razones por la lentitud en la implantación de estos nuevos mecanismos de participación (Forero et al., 1997) y por la baja capacidad institucional de estas entidades para absorber de manera eficiente los cuantiosos recursos provenientes de las transferencias; esta dificultad se origina, al parecer, en la rapidez con que se indujo el proceso (Garay, 1994) y en la escasez de recursos humanos adecuados cuya contratación obedece más a las costumbres políticas de clientela que a los méritos para ocupar los cargos públicos.

Para que el proceso descentralizador logre desarrollar todo su potencial en lo referente a la responsabilidad política en la gestión pública es prioritario definir estrategias de acción para la capacitación administrativa y el fortalecimiento institucional de dichas entidades, así como desarrollar efectivos sistemas de información y seguimiento de la asignación de este gasto a través de la coordinación entre los organismos de control estatal (contralorías, personerías, contaduría) y de control ciudadano (veedurías). La creación de la Contaduría General de la Nación a mediados de la década del 90 busca establecer una sólida estructura contable para el sector público y permitir así la medición y control de la actividad económica de la administración pública.

También se ha creado un sistema de control interno, se ampliaron las atribuciones de la Contraloría General de la República y del Procurador General, y se le entregó al Congreso de la República la función de aprobar el balance general de la Nación. Con la articulación de estos mecanismos se han sentado las bases de un sistema nacional de control que permite ser optimistas en que los problemas de corrupción se reducirán en el mediano plazo a medida que el sistema se consolide y la ciudadanía reaccione ante los vicios de las malas administraciones.

En el futuro inmediato se requiere desarrollar sistemas de información territorial, al igual que procesos de evaluación de la gestión pública que complementen los instrumentos mencionados y que se ajusten a las necesidades, no solo de los organismos gubernamentales y del control del nivel central sino, sobre todo, a las mismas entidades territoriales para mejorar su capacidad de acción.

Así por ejemplo, se precisa de una base de datos sobre costos en el gasto de obras de infraestructura como la que se está desarrollando en otros países

12

latinoamericanos para que las administraciones y los ciudadanos locales tengan puntos de referencia sobre los costos que han de asumir al emprender dichas obras.

En conclusión, se han generado las bases jurídico-institucionales para fortalecer la intervención de los ciudadanos. Pero como es de todos conocido, las normas por sí solas no garantizan la movilización de la gente en torno a la gestión local: la movilización precisa actores dispuestos a participar. En Colombia el problema no es de normas, es más bien de actores. Y es allí donde reside el obstáculo más importante para la democratización de la gestión local y el control efectivo de la ciudadanía sobre la administración del Estado.

LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y LOS CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS La Constitución de 1991 hizo expreso el mandato del equilibrio entre las competencias y recursos transferidos a las entidades territoriales. Bajo el esquema previsto las transferencias realizadas por el Gobierno Nacional se verían compensadas por una transferencia equivalente de responsabilidades, reduciéndose por tanto en una medida proporcional el gasto de la Nación en las áreas que dejarían de ser de su competencia. Por desgracia esta correspondencia no se ha producido. Mientras el traspaso de recursos dispuesto pro la Ley 60 de 1993 se ha venido haciendo de la manera prevista, el traspaso de funciones no se ha hecho a la misma velocidad. Tal como lo señalan los estudios recientes sobre la materia, entre los cuales se destaca el informe de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, en este desfase se encuentra una de las explicaciones del deterioro reciente de las finanzas del Gobierno Nacional.

Los propósitos esbozados por el presente Gobierno para adelantar un exigente plan de ajuste de sus finanzas, que involucra medidas de racionalización y reducción significativa de sus gastos y de incremento de los ingresos tributarios, contribuirán apenas en parte a controlar la crisis fiscal, en tanto no se aborde la tarea de reordenar las competencias entre los niveles de gobierno y de reformar el sistema de transferencias con miras a aumentar la eficiencia del gasto público y a evitar duplicaciones en el mismo.

En lo que se refiere a las competencias, dentro del plan de desarrollo los sectores claves son la educación y salud. Sectores que, por lo demás, constituyen el centro de la problemática del gasto social, como se describe más adelante.

En la actualidad se presenta una gran confusión e incoherencia en las competencias, debidos, en particular, a la ausencia de claridad en las funciones, a la debilidad administrativa de los ministerios de Educación y de Salud y de las entidades territoriales, y, no menos importante, la politización en la administración del recurso humano: las estructuras administrativas del sector se usan para favorecer las redes clientelistas que las controlan.

13

En su conjunto, estos factores reflejan una realidad en la que no se asignan de manera adecuada las responsabilidades para la administración de la educación y de la salud públicas y, por tanto, nadie responde por sus resultados.

A lo anterior se agrega la carencia de un adecuado sistema de información que permita conocer lo que sucede con la educación y la salud. Los esfuerzos para crear un sistema de información sobre la calidad del servicio son recientes y no han tenido continuidad. Esto en parte explica la ausencia de mecanismos adecuados para controlar y evaluar el uso de los recursos financieros transferidos a los departamentos y municipios.

Así pues, en lo que se refiere a las competencias, los sectores claves son educación y salud.

A. LA EDUCACION En educación los temas prioritarios son el manejo del recurso humano y el aumento de la cobertura y la calidad. La administración del recurso humano en el sector ha pasado en los últimos tiempos por diferentes procesos de centralización y descentralización que sin lugar a dudas han complicado el entramado de competencias según niveles de gobierno, en especial en el nivel departamental: 1. La nacionalización de la educación en 1975 otorgó al departamento la responsabilidad política, administrativa y financiera del sector, pero dejó el nombramiento de profesores en manos de los gobernadores; 2. La descentralización establecida por la Ley 29 de 1989 concedió a los alcaldes la responsabilidad de administrar (nombrar, transferir, etc.) los profesores nacionales y nacionalizados, sin modificar la planta de personal; 3. La Ley 60 de 1993 devolvió la responsabilidad de esta planta a los departamentos. Ante todas estas disposiciones no sorprende que hoy por hoy se encuentren confusiones sobre la naturaleza de las regulaciones en relación con la responsabilidad en el manejo de los recursos humanos en el sector4.

Así mismo, más que la falta de docentes o de recursos para aumentar coberturas, el problema principal de la educación es que su manejo depende más del sindicato de maestros que de los mismos gobiernos nacional o territoriales. Pese a que en la descentralización educativa los más privilegiados han sido los docentes, con mejoras sustanciales en la remuneración en los últimos años, y a que la inversión en el sector ha crecido, ello no se ha reflejado en una mejora apreciable en la calidad; incluso, los docentes se oponen a que se les evalúe en su eficiencia.

La distribución de los docentes está muy lejos de responder a las necesidades del país y se precisa racionalizar los procesos de selección, enganche y promoción de los maestros pensando no sólo en función de las

4

En los departamentos, por ejemplo, las indefiniciones respecto a sus responsabilidades en el manejo del recurso humano han desestimulado la asunción de sus competencias en el sector de acuerdo a la Ley 60 (ver Banco Mundial, 1996).

14

necesidades de éstos, sino ante todo en la necesidades del país5. Por ello la reforma se deberá orientar al aumento de la cobertura y la calidad de la educación, buscando, por ejemplo, que los recursos se dirijan con prioridad hacia donde están ubicados los estudiantes y no adonde están ubicados los docentes.

Aunque muy pocos discuten que la racionalización de la planta docente es un aspecto vital para empezar a resolver los problemas de financiación, cobertura y calidad de la educación, ni la Nación ni los departamentos han contado con los instrumentos legales para ponerla en práctica. Las normas vigentes han impedido la desvinculación de docentes, lo que les garantiza la permanencia en sus cargos hasta los 65 años con independencia de que ya estén disfrutando de pensión o de que no reúnan los requisitos de idoneidad.

La inflexibilidad de las normas ha sido tal que hasta el traslado de un docente entre dos zonas de un mismo municipio requiere el previo consentimiento del docente, por lo que nadie (ni los gobernantes ni los jueces) se arriesga a asumir el costo político de despedir docentes o de reubicarlos donde las necesidades del servicio lo demandan. Así mismo, mientras los departamentos sean quienes regulan los concursos, nombran a los profesores y asignan las plantas docentes, pero sea la Nación quien las paga a través de transferencias, ésta tendrá muy pocas herramientas para garantizar que los departamentos ejerzan las funciones señaladas bajo los criterios de calidad y eficiencia.

No obstante, con la aprobación de la ley del plan de desarrollo y posteriormente con la expedición del Decreto 955 de 20056, en el cual se introduce la posibilidad para que los docentes sean evaluados y puedan ser objeto de traslados por necesidades del servicio, se abre una posibilidad para que estos aspectos comiencen a cambiar, aunque el camino por recorrer para ponerla en práctica no parece fácil.

B. LA SALUD Por su parte, en el sector salud un aspecto fundamental tiene que ver con la necesidad de acelerar el proceso de descentralización, pues hasta el momento solo se han certificado 17 departamentos y cerca de 300 municipios, sin que en el último año y medio se hayan certificado nuevos departamentos. Esta situación resulta paradójica a la luz de la que se 5

Mediante un programa de racionalización de la planta de docentes al interior de los departamentos y municipios es mucho lo que se puede lograr en esta materia Acciones específicas de dicho programa serían: 1. La actualización de la información sobre la planta docente; 2. La reasignación de los docentes departamentales, con base en indicadores técnicos tales como la relación alumno-docente, así como las disponibilidades y necesidades de sus municipios; 3. El abstenerse de hacer nombramientos de docentes en tanto no se cuente con los recursos para su pago, y 4. El abstenerse en la medida que vayan quedando vacantes en la planta de docentes, de proveerlas con nuevos nombramientos; y, en su lugar, asumir docentes de los departamentos o de los municipios que presenten problemas en la financiación de los mismos.

6

Con ocasión de la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 508 de 1999.

15

presentaba hace unos años, antes de la promulgación de las leyes 60 y 100 de 1993. En efecto, en vigencia la Ley 10 de 1989 las entidades territoriales tendían las competencias pero no tenían los recursos para financiarlas.

Hoy, en cambio, tienen los recursos pero no quieren asumir las competencias. Sin duda, este es un aspecto en el que se tiene que trabajar para acelerar el proceso de asunción de las competencias, para lo cual se deben perseguir las siguientes metas.

1. Promover la consolidación del régimen subsidiado y la separación de las competencias funcionales de aseguramiento y de prestación. Hoy en día tanto municipios como departamentos cumplen las dos funciones, lo cual generan ineficiencias. Así por ejemplo, los departamentos hacen el aseguramiento y a la vez son dueños de los hospitales, con lo cual se generan inconvenientes puesto que tienen un estímulo para condicionar el aseguramiento a que la prestación se contrate con sus propias entidades. Así mismo, como en muchos casos las entidades aseguradoras son las mismas que se encargan de la prestación del servicio, la función de control que deberían ejercer las primeras sobre las segundas no funciona.

De otra parte, las labores de afiliación a la seguridad social las adelantan las entidades promotoras de salud, que tienen por función promover la afiliación de la población a la seguridad social, y los departamentos contratan con ellas la afiliación de la población pobre de sus territorios, a la vez que aquellas contratan con los hospitales la prestación de servicios efectivos a la población.

Estas dualidades son resultado de las contradicciones entre las leyes 10 de 1990 y 60 de 1993, por un lado, y la Ley 100 de 1993, por el otro. Mientras las dos primeras les asignan competencias de oferta a los departamentos, como son las de administrar la infraestructura hospitalaria del segundo y tercer nivel y adelantar la política de salud pública en sus respectivos territorios, la segunda les asigna funciones de demanda, como son las de administrar las fuentes de financiación del sector, de tal manera que contraten a favor de la población los seguros de salud del régimen subsidiado.

Una solución adecuada a este problema sería que los departamentos se quedaran con la función de aseguramiento, lo que traería ventajas en relación con la escala (mayor número de afiliados y mayor capacidad de control a las empresas promotoras y aseguradoras), en comparación con lo que pueden hacer los municipios. Por su parte, los municipios se encargarían de la provisión del servicio a todos los niveles (los municipios pequeños al primer nivel y los grandes al nivel 2 y 3), con lo cual los recursos de la participación municipal de destinación específica a salud se dirigirían a financiar los hospitales.

16

2. Como en el caso de la educación, un punto central en materia de competencias se refiere al manejo del recurso humano. Entre las razones por las cuales es tan precario el avance de la descentralización en salud está, en primer lugar, el hecho de que los departamentos no cuentan con la capacidad económica y, en segundo lugar, que el departamento no pacta los aumentos salariales del Gobierno. El problema se refleja en que los departamentos no pueden financiar con sus recursos las nivelaciones salariales determinadas por el Gobierno Nacional. La queja de los gobernadores es que “el Gobierno legisla para crearles obligaciones pero no legisla para asumir los costos de esas obligaciones”. Es necesario entonces flexibilizar este manejo de manera que sean las mismas entidades responsables de la prestación de los servicios quienes decidan sobre el tamaño, el perfil y la remuneración de las plantas de personal.

LOS CRITERIOS DE DISTRIBUCION DE LAS TRANSFERENCIAS Una vez aclaradas las competencias, se requiere establecer un sistema de financiamiento adecuado que oriente la distribución de los recursos de educación y salud con base en criterios de capitación, es decir con base en criterios de demanda, y no con base en los criterios actuales que privilegian la distribución con base en los costos históricos (inercia) de provisión de los servicios desde el lado de la oferta, lo cual ha sido un camino expedito para la ineficiencia y la inequidad de la distribución entre las entidades territoriales7.

Ello implica resolver las contradicciones entre la Ley 60 de 1993 y la Ley 100 del mismo año. La Ley 60 se orienta al financiamiento de la oferta, esto es, a garantizar como mínimo el cubrimiento de los gatos históricos del sistema nacional de salud, en tanto que la Ley 100 se orienta a financiar la demanda con el objetivo de garantizar a toda la población el acceso a unos servicios básicos de salud (plan de atención básica y plan obligatorio de salud) asignando los recursos a las entidades territoriales exclusivamente con base en la población atendida. Se debe acelerar, pues, el montaje generalizado del sistema de financiamiento que trae la Ley 100, el cual va dirigido a otorgarle un mayor papel al mercado, a la decisión de los usuarios y a la búsqueda de eficiencia en los hospitales, los cuales sólo recibirán recursos en la medida en que vendan servicios a los afiliados a la seguridad social, no importa que sean públicos o privados.

En lo que se refiere a las transferencias municipales, se requiere la presentación de un proyecto de ley que elimine las destinaciones específicas a los sectores de agua potable y saneamiento básico (20%), recreación y cultura 7

Hoy en día, la equidad en la distribución inter e intradepartamental del situado depende de manera exclusiva de la distribución geográfica de los profesores nacionales y nacionalizados. Con frecuencia se dan casos en donde departamentos y municipios de un mismo departamento, con una población escolar similar, reciben montos de recursos bastante diferentes; ello es así porque en un municipio puede haber una cantidad de docentes mayor y/o puede tener unos costos salariales mayores que los del otro, mientras que sus poblaciones escolares pueden ser más o menos semejantes.

17

(5%) y otro sectores (20%). En efecto, a diferencia de la educación y la salud, en general se trata de gastos cuya repercusión es marcadamente local, por lo que en principio parecería conveniente que las autoridades municipales tuvieran la flexibilidad para decidir el monto a invertir en cada sector de conformidad con las necesidades y las preferencias locales. Por esta razón, en lo que se refiere a la destinación de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, resultaría conveniente una medida que modifique las reglas de asignación y le otorgue un mayor porcentaje a la educación (40%), un 20% para salud y el 40% restante para que los municipios decidan la distribución entre los otros sectores. De igual manera se debería otorgar un mayor porcentaje a los criterios de esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa en la distribución, con el fin de promover un mayor esfuerzo fiscal de estas entidades, de modo de impulsar una mayor participación de sus recursos propios en la estructura de sus ingresos.

LA DESCENTRALIZACION TRIBUTARIA Si bien las diferencias de riqueza y desarrollo son evidentes entre las regiones que componen un país, y ello es argumento suficiente para buscar la equidad fiscal horizontal a través de un adecuado sistema de transferencias y subvenciones, un objetivo primordial del proceso de descentralización debe ser lograr que los entes territoriales financien sus requerimientos de asignación con recursos generados al interior de sus jurisdicciones y a través del máximo esfuerzo fiscal que sea compatible con su nivel de riqueza. Por ésta razón, una buena parte del proceso debe encaminarse a fortalecer la estructura tributaria de los niveles subnacionales de gobierno.

Encabezados por Bird, Zodrow y Maclure, los estudiosos de la hacienda pública territorial han esbozado los requisitos mínimos que debería cumplir un buen tributo local. Hoy en día es plenamente aceptada la aplicación del principio del beneficio a la provisión de aquellos bienes llamados por Buchanan “cuasipúblicos”. También se sabe que la movilidad y las características de los factores a gravar juegan un papel fundamental a la hora de determinar el nivel de gobierno que debe establecer un tributo. Sin embargo, en la práctica son pocos los tributos que cumplen plenamente con estos criterios. Ello es relevante en particular en el caso de los niveles intermedios. De acuerdo con la teoría de la acción impositiva, la determinación de una estructura tributaria para los niveles intermedios de gobierno debe concebirse como un asunto más de estrategia que de dogmatización. Mientras existen impuestos que son claramente del nivel central e impuestos que lo son del nivel local, los tributos del nivel intermedio deben establecerse siguiendo los criterios que sustentan los otros niveles. Por ejemplo, si un impuesto grava una base móvil, no debería ser establecido a nivel local. Sin embargo, si el grado de movilidad de dicha base no supera la órbita regional, la misma debería ser gravada por los niveles intermedios.

A la luz de lo anterior, es posible afirmar que los entes territoriales colombianos cuentan con la mayoría de los tributos que recomienda la teoría y que son aceptados en el ámbito internacional. No obstante, la estructura tributaria presenta algunas incoherencias que es necesario corregir.

18

El sistema tributario territorial en Colombia es más bien subsidiario. En la práctica, la Constitución y las leyes de orden nacional crean los impuestos locales, definen sus elementos, y los entes territoriales son libres de adoptarlos a través de sus normas internas. Además de la necesidad de crear un marco único que favorezca a los contribuyentes, el país ha aceptado que los impuestos locales se creen por leyes nacionales, ante todo por las características de las bases que son gravadas: con excepción de los impuestos a la propiedad, que como lo recomienda la teoría están en cabeza de los municipios, la gran mayoría de los tributos territoriales gravan bases móviles (los ingresos brutos del comercio y la industria en el caso de las entidades locales, y los consumos específicos de licores, tabaco y cerveza en el caso de los departamentos). Esta situación ha hecho pensar que la mejor forma de evitar una competencia ruinosa entre las jurisdicciones territoriales es la fijación de los elementos de los tributos desde las leyes nacionales.

Sin embargo, lo anterior no significa que las entidades territoriales colombianas carecen de autonomía para manejar sus tributos: una vez adoptados, la autoridades locales gozan de plena libertad para administrarlos (por ejemplo, son independientes para fiscalizar, recaudar, cobrar, establecer exenciones, etc.) y, en la mayoría de los casos, para escoger tarifas dentro de un rango establecido por la ley.

De todas maneras, debe aceptarse que la legislación nacional tiende muchas veces a predestinar los recursos tributarios, lo que lesiona la autonomía territorial. Así mismo, el número de impuestos territoriales es elevado y muchos de ellos son anacrónicos, pues los costos del recaudo son superiores al recaudo mismo. Además, datan de la época de la Colonia y, a pesar de ser creados por leyes nacionales, no cuentan con unas normas procedimentales homogéneas en el territorio nacional. De otro lado, los diagnósticos muestran que el desequilibrio vertical es elevado, la competencia tributaria horizontal es especialmente fuerte a nivel departamental y, con excepción de muy pocos municipios y departamentos grandes, las transferencias del Gobierno central son la principal fuente de ingresos en la mayor parte de las entidades territoriales. La problemática descrita tiene especial relevancia en los departamentos.

Si bien los problemas de destinación y administración son similares al interior de los dos niveles de gobierno subnacionales, los municipios han sido menos permeables a dicha situación. La base de las fuentes municipales la constituyen los impuestos a la propiedad y a los ingresos brutos de la industria, el comercio y los servicios. Es claro que el primero es el mejor tributo para los entes locales, y sobre el mismo se puede afirmar que está correctamente adoptado por la legislación colombiana. Se trata de un impuesto con tarifas progresivas y cuya base es el valor catastral del predio determinado por una entidad del orden nacional (Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”) y que se ajusta anualmente de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor. Quizás es necesario realizar algunas correcciones, pero más en el campo del estímulo a la responsabilidad fiscal. Los problemas de este impuesto se han venido presentando, por ejemplo, en decisiones locales de no actualizar

19

corrientemente el valor de sus bases catastrales o establecer exenciones a los predios de mayor valor en la localidad.

La problemática a nivel local se presenta en el segundo de tos tributos. El impuesto de industria y comercio, como se le conoce en Colombia, tiene el inconveniente de que grava bases móviles y es de cascada. No obstante, las tarifas son más bien bajas y el hecho de que el recaudo se concentra en las cinco ciudades más importantes del país parece indicar que el impuesto ha tenido poco impacto en la ubicación de la industria y el comercio. Aunque se ha pensado en una buena cantidad de opciones para mejorarlo e incluso reemplazarlo, hasta el momento las modificaciones más importantes se refieren a la aclaración del pago cuando un industrial es también comerciante y realiza negocios fuera del lugar donde está instalada la fábrica, y a volver más regular el pago para evitar que se pierda el poder adquisitivo de los recaudos, estabilizando además el flujo de caja de los municipios. En la actualidad se busca que el legislativo apruebe un cambio en la forma de determinar la distribución de la base gravable. Se trata de una variación de la llamada fórmula de Massachussets, que distribuye el pago del impuesto de acuerdo con la participación de los ingresos brutos locales del contribuyente en sus ingresos brutos totales a nivel nacional.

Los departamentos, por su lado, dependen en casi un 80% de los impuestos específicos al consumo de licores, cerveza y cigarrillos; el otro 20% lo consiguen con los gravámenes a la propiedad de vehículos automotores y al registro de transacciones en las cámaras de comercio y oficinas de instrumentos públicos. Los impuestos al consumo se caracterizan por la movilidad de la base gravable, la cual se sitúa a nivel departamental, y la fuerte competencia horizontal, que deriva en problemas de contrabando y elusión de los tributos. Los efectos en el recaudo se ven influidos, además, por la existencia de un monopolio legal a la producción, introducción y venta de licores para cada uno de los 32 departamentos del país, la baja elasticidad del ingreso de los consumos gravados y su destinación casi constitucional a educación y salud.

Ante semejante problemática, se ha optado por dotar a los departamentos de normas homogéneas para el manejo de los impoconsumos. Por ejemplo, se ha unificado la base gravable en el precio de venta al detallista y determinado un solo marco de procedimientos y sanciones. Así mismo, se ha estimulado el desarrollo de mecanismos mancomunados para hacerle frente a los contrabandistas. No obstante, la baja elasticidad ingreso y la destinación a gastos en educación y salud han obligado a fortalecer sus arcas con la modernización de otros impuestos –como el de registro, vehículos automotores y juegos de azar-, y la creación de nuevas alternativas, como la sobretasa a la gasolina. Aunque algunos estudios plantean la posibilidad de que los departamentos compartan las bases de los tributos que pertenecen al Gobierno Nacional, esta alternativa ha mantenido bajo perfil en espera de que se aclare la distribución de competencias y recursos, que como se ve en otro apartado es uno de los obstáculos para enfrentar el actual problema fiscal del Gobierno Central.

20

Hoy en día se trabaja en el desarrollo de alternativas para corregir algunas de las debilidades que presenta la estructura actual. Por ejemplo, las normas nacionales que tratan sobre la tributación territorial han dejado mayor espacio para que las entidades locales y departamentales decidan qué hacer con los recursos provenientes de sus impuestos. Así mismo, se busca aclarar los elementos de algunos de los impuestos para permitir, entre otras cosas, una mayor libertad en el manejo tarifario de aquellas bases de baja movilidad y proporcionar un marco para el manejo de los aspectos procedimentales y sancionatorios de los tributos territoriales.

EL ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL Hay quienes arguyen que el endeudamiento de los gobiernos territoriales debería simple y llanamente prohibirse, y de hecho algunos países han llegado hasta ese punto. Aunque sería un grave error desechar por completo el argumento en cuestión, creo que la prohibición del endeudamiento territorial constituiría una medida exagerada, cuando no contraproducente. Por razones naturales, en un ambiente federalista o descentralista hay un terreno abonado para el florecimiento del mercado de la deuda territorial. Del lado de la demanda, las entidades territoriales ven en el crédito un instrumento importante para hacer frente a las crecientes demandas de servicios públicos, ya que les permite suavizar y acomodar temporalmente su gasto ante variaciones en los ingresos sin tener que asumir al costo político que implica recurrir a los recursos autogenerador a través de mayores impuestos o cargos a los usuarios de los servicios públicos8. Así mismo, del lado de la oferta las entidades financieras ven en las entidades territoriales uno de los clientes más apetecibles gracias a que estas entidades administran hoy una gran cantidad de recursos, provenientes ante todo de las transferencias de la Nación9, cuyo flujo futuro garantizado por la Constitución se convierte a su vez en una excelente garantía de pago de los créditos10.

El sobreendeudamiento de los departamentos y municipios y la disminución de los ingresos corrientes de la Nación han hecho que los entes territoriales hoy sean un cliente de alto riesgo para el sector financiero, el cual ha visto afectada su situación patrimonial por cuenta de una deuda territorial mal manejada.

8

Para las autoridades locales es más fácil financiar gastos presentes con deuda que con impuestos, porque aquella genera menor resistencia social: en efecto los contribuyentes no son conscientes de que un mayor endeudamiento en el presente significa mayores impuestos en el futuro.

9

Con excepción de las ciudades mayores a 100 mil habitantes y algunos departamentos, históricamente el crédito no había jugado un papel importante como fuente de financiamiento de las entidades territoriales.

La centralización y absorción progresiva de funciones y competencias por el nivel central, que se hizo manifiesta en la profusión de entidades del orden nacional, hacía innecesario, en cierta medida, el endeudamiento de las entidades territoriales con propósitos de inversión. Así mismo, por lo general, los municipios y departamentos no resultaban ser clientes atractivos para los bancos en razón de su baja capacidad financiera para apropiar recursos estables y dinámicos que se constituyeran en garantía de pago de los créditos. Finalmente y, como consecuencia de lo anterior, los excesivos requisitos y trámites exigidos por los bancos terminaban por desanimar a los funcionarios territoriales que golpeaban a sus puertas.

10

Los bancos se suelen asegurar exigiendo la pignoración de estas transferencias, las cuales deben consignarse en cuentas en dichas instituciones.

21

En la medida que se use de manera racional, el crédito es una alternativa para financiar la inversión de largo plazo, y una forma de distribuir las cargas tributarias entre los contribuyentes de hoy y de mañana. Lo que no tendría justificación sería dejar a las nuevas generaciones una herencia de deudas de las que no van a recibir ningún beneficio. Eso sucedería, por ejemplo, si los créditos se despilfarraran en aparatos burocráticos inflados o improductivos.

Pero afirmar que el acceso al crédito es una buena cosa para municipios y departamentos deja todavía sin responder la pregunta de si es necesario regularlo. El grado de autonomía conferido a los niveles inferiores de gobierno en materia de endeudamiento varía entre dos posiciones extremas: una de prohibición total o estrictamente sujeta a una instancia de aprobación superior en el Gobierno Central, y la otra de acceso libre, de acuerdo con las decisiones de las autoridades locales y sus comunidades. Por ejemplo, en Australia todo crédito que quiera contratar un Estado debe ser autorizado por el Gobierno Central. En Alemania, similarmente, los Lander tienen poca autonomía fiscal.

En Estados Unidos y Suiza el endeudamiento estatal no está restringido por el Gobierno Central, pero existen otras restricciones: en un buen número de Estados existen restricciones fiscales que consisten en requisitos de presupuestos balanceados y/o límites al endeudamiento. En Canadá no hay limitaciones legales al endeudamiento de los gobiernos provinciales o de sus agencias. Así, la experiencia internacional refleja una combinación de reglas fiscales y de disciplina de mercado. La diversidad de reglas en sí misma sugiere que no hay un claro espacio para las restricciones constitucionales o legales sobre el endeudamiento (déficit de las entidades territoriales)11.

Si se acepta que es necesario regular el acceso al endeudamiento territorial, surge entonces la cuestión de cómo hacerlo. En Colombia, la redefinición de responsabilidades estatales, acompañada de una creciente transferencia de recurso de la Nación, presionó las necesidades de financiación territorial y generó incrementos en el nivel de endeudamiento sin que se fortaleciera la generación de recursos propios. Hacia finales de 1996 numerosas entidades del nivel territorial empezaban a mostrar signos preocupantes en su situación fiscal y los “huecos fiscales” llevaron incluso a comprometer la capacidad de pago en algunos de ellos.

Frente al escenario anterior, surgió la pregunta de qué tan bien se hallaba dotado el país en materia de legislación para hacer frente a las tendencias y niveles de endeudamiento acumuladas. Existió unanimidad referente a que la medida de capacidad de pago, definida como el 30% de la relación entre el servicio de la deuda y los ingresos corrientes incluidas las transferencias no reflejaba una medición acertada de la capacidad de pago. Por esta razón, a través de la llamada “Ley de los semáforos” se optó por establecer un sistema de topes al endeudamiento municipal y departamental. De acuerdo con la nueva norma, cuando los indicadores de endeudamiento sobrepasan ciertos 11

Más aún cuando se comparan los diferentes países: aquellos con las regulaciones más estrictas no siempre son los que exhiben las políticas fiscales más apropiadas. Por ejemplo, Lane observa endeudamientos más peligrosos en algunos estados de Australia que en las provincias canadienses.

22

límites (semáforos amarillo y rojo) los municipios y departamentos deben obtener autorización de otro nivel de gobierno para poder realizar nuevas operaciones de crédito, sujeto a la adopción de un plan de desempeño previamente acordado con las instituciones financieras. En concordancia con un viejo principio de administración financiera, la legislación estipula que los recursos de crédito deben orientarse, como regla general, hacia la nueva inversión.

Es importante apreciar que la nueva norma trae una herramienta fundamental para el control del endeudamiento territorial: se trata del plan de desempeño, instrumento dirigido a las entidades territoriales que superen los límites considerados como de endeudamiento sostenible y que tiene como propósito establecer los ajustes fiscales y administrativos que deberá implantar la entidad territorial para renovar sus posibilidades de acceso al crédito y para garantizar a futuro su solidez económica y financiera. Estos planes de desempeño son negociados y suscritos por las entidades territoriales y las entidades prestamistas y los revisan el Ministerio d Hacienda o los departamentos, dependencias que también harán el seguimiento y la evaluación al cumplimiento de dichos planes de desempeño.

El plan de desempeño surge cuando existen señales que indican dificultades en las finanzas de la entidad que amenazan su capacidad de pago, y consecuentemente con esta situación plasman acciones y medidas tendientes a optimizar el recaudo de los ingresos y a disminuir y racionalizar los gastos, en procura de lograr el saneamiento financiero y administrativo de la entidad.

Como ejemplos de este tipo de medidas podemos mencionar las siguientes: mejorar el perfil de la deuda, depurar y recuperar cartera de los contribuyentes, enajenar activos improductivos y otros derechos, fomentar la participación privada en la prestación de servicios, adoptar programas de fiscalización y control, optimizar las plantas de personal.

Si bien las nuevas medidas significan un avance importante en la regulación del endeudamiento territorial y en su contribución a disciplinar dicho mercado, es claro también que todavía persisten algunos elementos que atentan contra este objetivo y que ameritan ajustes en el corto plazo. Ha resultado evidente que hay una serie de circunstancias que impiden que el mercado por sí solo genere las condiciones para un endeudamiento prudente, lo que hace necesaria una supervisión directa y constante, acompañada a su vez del establecimiento de medidas orientadas a su regulación, tales como el establecimiento de techos a los niveles de endeudamiento permitidos y de planes de desempeño como prerrequisitos para contratar créditos adicionales.

Entre estas circunstancias se encuentran el poco desarrollo del mercado de capitales, las deficiencias de información, las posibilidades de rescate financiero, la autorización de pignoración de transferencias, el período de gobierno de los mandatarios locales, y el proceso administrativo de autoridades de sobreendeudamiento que facilita la interferencia política. Una buena parte de estos inconvenientes se están atacando mediante mayores controles por el lado de la oferta (régimen más exigente de provisiones de deuda de mala calidad) y de propuestas orientadas a racionalizar la demanda, tales como la

23

eliminación de la instancia automática de endeudamiento en “semáforo amarillo” y la prohibición de contratar préstamos para inversión cuando la entidad no tenga los indicadores de “semáforo verde”. Además, se están enfilado baterías hacia el desarrollo de un sistema de información territorial unificado, que garantice que todos los organismos del nivel nacional y las instituciones financieras cuenten con un solo dato sobre los ingresos y gastos de cada entidad territorial. Así mismo, la política nacional tiene como directriz el no rescate financiero sin antes haber hecho todo lo posible para lograr el saneamiento de las entidades territoriales a través del ajuste de sus propias finanzas.

DESCENTRALIZACION Y AJUSTE FISCAL Sin unas finanzas sólidas, soportadas ante todo en la autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de descentralización no estará garantizada. Por estas razones, el manejo de los problemas fiscales de las entidades territoriales es uno de los campos en que el Gobierno Pastrana ha estado especialmente activo en su primer año, mediante la presentación de proyectos de ley o el impulso a aquellos presentados por el anterior Gobierno, así como con la ejecución de una serie de acciones adicionales que buscan poner a dichas entidades en la senda de la viabilidad financiera.

En este marco, los programas de ajuste fiscal, también conocidos como planes de desempeño, juegan un papel central dentro de la estrategia señalada.

Son instrumentos dirigidos a las entidades territoriales que supera los límites considerados como de endeudamiento sostenible, y tiene como propósito establecer las acciones y medidas que deberán implantar las entidades territoriales para optimizar el recaudo de los ingresos y disminuir y racionalizar los gastos, en procura de lograr el saneamiento financiero y administrativo y de renovar sus posibilidades de acceso al crédito. Estos planes de desempeño son negociados y suscritos por las entidades territoriales y las entidades prestamistas y los revisan la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda o los departamentos, dependencias que también hacen el seguimiento y evaluación de su cumplimiento. Como ejemplos del tipo de medidas contempladas en los planes de desempeño se encuentran: mejorar el perfil de la deuda, depurar y recuperar cartera de los contribuyentes más representativos, actualizar censos de contribuyentes, enajenar activos y otros derechos, fomentar la participación privada en la prestación de servicios, racionalizar la organización administrativa y optimizar las plantas de personal.

Aunque la suscripción de planes de desempeño con departamentos y municipios viene desde el año 1997, el presente Gobierno le ha dado un importante énfasis a este instrumento como herramienta para inducir acciones de saneamiento fiscal en dichas entidades y como instrumento efectivo de control y seguimiento de la sostenibilidad de las mismas. Así mismo, complementario a las funciones que la ley le asigna en relación con la evaluación y el seguimiento de los planes de desempeño suscritos con

24

entidades financieras, el Gobierno se ha comprometido más directamente con este tipo de acciones a través del “Programa de apoyo al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional de entidades territoriales” el cual concede créditos en condiciones favorables para que las entidades territoriales financien los costos que demanda la aplicación de las acciones adoptadas (indemnizaciones y pasivos exigibles de empleados en procesos de reorganización administrativa, diseño y aplicación de instrumentos para fortalecer el recaudo de rentas y la administración financiera, acciones de capacitación y asistencia técnica, entre otras).

El balance de la ejecución del programa refleja que los principales avances se han producido en el presente Gobierno. Así, se pasó de atender integralmente menos de 20 entidades territoriales en 1997 a 46 en 1998, y 59 en 1999 mediante la suscripción, seguimiento, evaluación y asistencia técnica a la ejecución de planes de desempeño con dichas entidades. Como resultados visibles de este programa se pueden señalar el desembolso de créditos por más de $300 mil millones y la reestructuración de deudas por cerca de $2 billones. Además, se ha logrado racionalizar de manera significativa los gastos de funcionamiento de las entidades beneficiarias, a través, entre otras medidas, de la supresión de cargos innecesarios, la profesionalización de las plantas de personal, la liquidación, fusión o transformación de entidades o dependencias descentralizadas, y la incorporación de los entes de control y las corporaciones públicas a los procesos de saneamiento. Del lado de los ingresos, se observan resultados satisfactorios en materia de recuperación de cartera y enajenación de activos improductivos en las entidades escogidas por el programa.

Igualmente, la evaluación de la experiencia con este instrumento ha enseñado algunas lecciones importantes, entre las cuales cabe señalar las siguientes: 1. Las posibilidades de cumplimiento del plan de desempeño requieren del compromiso y la participación de todas las autoridades con capacidad de tomar decisiones. En el caso de las entidades territoriales, no basta con la disposición del ejecutivo en el sector central: es imprescindible, además, el compromiso de las asambleas y concejos, de los gerentes y directores del sector descentralizado, y de los órganos de control (contralorías y personerías).

2. Así mismo, las acciones contenidas en el plan de desempeño deben ajustarse a la realidad financiera e institucional de la entidad y ser, además, flexibles. Es infructuoso establecer objetivos que desconozcan dicha realidad, porque los logros serán totalmente contrarios a la meta planteada. Las metas también deben ser susceptibles de ajustes en la medida que las condiciones de la entidad o su entorno así lo requieran.

3. En buena medida el éxito de los planes reside en la posibilidad real de que las sanciones por su incumplimiento se hagan efectivas. La imposibilidad de acceder a nuevos créditos en el futuro por parte de una entidad que incumple es una de las sanciones que introduce la ley de endeudamiento. Lo deseable, por supuesto, sería que las autoridades responsables recibieran algún tipo de sanción efectiva para que el asunto no quede reducido a simples reportes de incumplimiento.

4. El acompañamiento del Gobierno Nacional mediante asesoría, asistencia técnica y en la revisión del avance de los diferentes

25

compromisos incluidos en los planes de desempeño debe ser permanente, como mínimo en forma trimestral, con el fin de que se puedan identificara tiempo los correctivos necesarios.

5. Como balance de los procesos de ajuste adelantados, debe destacarse la nueva orientación que se está dando a las estructuras y organizaciones de los municipios y departamentos; ésta, si bien requiere de algunas reformulaciones, está consolidando en el campo territorial una cultura organizacional orientada a hacer más eficiente la asignación del gasto y la toma de decisiones12.

LEY DE RACIONALIZACIÓN TERRITORIALES

DEL

GASTO

DE

LAS

ENTIDADES

En la última semana de septiembre de 1999 se concluyó el trámite de la ley de saneamiento y ajuste fiscal de las entidades territoriales (proyecto de ley 046/99 y Cámara y 199/99 Senado) en el Congreso de la República, con la aprobación de la conciliación presentada por las comisiones designadas para este propósito.

Entre los aspectos más importantes de esta ley podemos señalar los siguientes: 1. Se establecen límites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, atando su nivel a la disponibilidad de recursos de libre destinación.

2. Se mejoran los criterios de categorización de los departamentos y municipios, tomando en cuenta su situación financiera y administrativa, su población y sus ingresos corrientes de libre destinación, lo cual permitirá adecuar los niveles de gasto a las verdaderas posibilidades de cada una de tales entidades territoriales.

3. Se limitan las transferencias para el sostenimiento de las asambleas y de las contralorías departamentales, los concejos, contralorías y personerías distritales y municipales, con el objetivo de que estas dependencias se pongan a tono con la realidad financiera de las entidades territoriales.

4. A partir del 30 de diciembre de 1999 se deberán eliminar las contralorías existentes en municipios de tercera a sexta categoría, así como las de los municipios de segunda categoría con población inferior a 100 mil habitantes.

5. Se hacen más exigentes los requisitos para la creación de municipios, de forma que los municipios nuevos cuenten con los recursos y la

12

Un riesgo que se cierne sobre los planes de desempeño a nivel territorial, como también sobre la necesaria reforma administrativa del nivel central, son las decisiones de la Corte Constitucional, la cual ha emitido fallos que reflejan el desconocimiento de aspectos de la economía tan fundamentales como el de la restricción presupuestal y que atentan contra estos objetivos; así, un trabajador no podría ser despedido como efecto de un proceso de reforma institucional que, por ejemplo, implique la eliminación de dependencias, sino que debería preservársele el empleo, e incluso capacitarlo para que lo desempeñe.

Algo similar se refleja en las decisiones de los jueces ordinarios, los cuales en muchas ocasiones aplican la caridad como criterio para asignar recursos públicos en fallos pertinentes a los servicios del Estado, lo que resulta irracional como criterio de reparto y hace inviable el sistema (Salomón Kalmanovitz, 1999).

26

población suficiente para poder financiar el costo de la administración local.

6. Se elimina la obligación que diversas leyes nacionales han establecido para las entidades territoriales de crear dependencias para el cumplimiento de funciones administrativas (UMATAS, casas de cultura, oficinas de quejas e institutos de deportes, entre otras).

7. Se crea un mecanismo de financiación del ajuste de las entidades territoriales, que a su vez permitirá disponer de instrumentos de alivio a la carga que representa el endeudamiento para dichas entidades. Con este mecanismo el Gobierno Nacional otorgará garantías a los créditos que las entidades financieras concedan para financiar los programas de saneamiento fiscal y garantizará hasta un 40% de las deudas que sean refinanciadas en condiciones favorables, dentro del marco de dichos programas.

La Dirección de Apoyo Fiscal estima que con la aplicación de esta ley habrá una reducción importante de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, cercana al 0.4% del PIB en el año 2001 y al 0.7% en los años 2002 y siguientes. El ahorro por este concepto oscilará entre los $3.5 y $4.5 billones en los próximos cuatro años. Pero lo más importante es que con esta ley se sientan las bases para que en el futuro el país cuente con entidades territoriales más sanas desde el punto de vista financiero, lo que alejará el peligro de insolvencia de las mismas y permitirá que se liberen recursos para inversión social.

III. Análisis de las leyes 617 del 2000, 559 y 549 de 199913.

EL ENDEUDAMIENTO PUBLICO Y LAS LEYES DE “RESPONSABILIDAD FISCAL” 1.

PLANTEAMIENTO GENERAL

Hoy en día, el endeudamiento público constituye, probablemente el principal tema de preocupación y de reflexión de las leyes de “Responsabilidad Fiscal”.

Colombia no ha sido una excepción de ésta tendencia. En la última década se han dictado en el país una serie de leyes que, sin prohibir el endeudamiento público, buscan encauzarlo por caminos y magnitudes que resulten compatibles con los propósitos de la Estabilidad Fiscal.

En la medida en que el endeudamiento público dejó de ser tanto para las Entidades Territoriales como para el Gobierno Central un mecanismo excepcional de financiamiento para convertirse en una forma normal y 13

Para la elaboración de esta parte se han utilizado materiales preparados por el autor para: “Disciplina F iscal y Derecho”, Universidad Externado de Colombia, 2005, capitulo cuarto, y IV encuentro de Hacienda Pública y Derecho Tributario: “ La seguridad social: hacia una mayor transparencia presupuestal?” Bogotá, octubre 20 de 2005.

27

permanente de financiar los presupuestos públicos, las preguntas cruciales que hoy se formulan en torno al proceso de endeudamiento han variado fundamentalmente con relación a las que la teoría de la Hacienda Pública se formulaba a lo largo de la primera mitad del siglo XX. Las preguntas que hoy están asociadas a la “Estabilidad Presupuestal” son de éste tenor: ¿Cuál es la magnitud de la deuda pública que resulta compatible con el mantenimiento de un nivel de gasto e inversión aceptable en otros renglones diferentes al servicio de la deuda pública misma? ¿A partir de qué umbrales un nivel de deuda comienza a ser insostenible, ya sea porque conduzca a situaciones de moratoria o porque absorba porciones exageradas de los ingresos públicos solamente para atender su servicio? ¿Qué tienen para decir las leyes frente al fenómeno del endeudamiento público, y qué corresponde más bien a la prudencia con que se manejen las políticas fiscales? ¿Cómo asegurar que los servicios esenciales del Estado se podrán cumplir normalmente sin que los espirales a que conduzcan situaciones exageradas de deuda pública comprometan la atención de los primeros?. ¿Cuál es el sano balance que debe mantenerse entre deuda externa y deuda interna? ¿Cómo avanzar hacia un manejo de mejores perfiles en la deuda pública, es decir, plazos más holgados y tasas de interés más razonables? ¿Debe la ley imponer límites perentorios a los niveles de endeudamiento tanto para la nación como para las entidades territoriales, o tales límites los debe imponer el mercado y los deben sopesar los prestamistas sin que la ley entre a determinar restricciones a los procesos de endeudamiento? ¿Cómo armonizar con transparencia las deudas ciertas que aparecen documentadas en la contabilidad pública, y respaldadas en títulos de crédito a cargo de las entidades públicas, con las deudas contingentes a cargo de las mismas entidades? ¿De qué manera están pesando en los balances públicos las deudas originadas en los pasivos pensionales?

Tales son –entre otras muchas- el tipo de preguntas que hoy en día están sobre el tapete, y que requieren una respuesta lúcida y transparente, si queremos verdaderamente que el endeudamiento público se comporte como un complemento normal de los demás ingresos públicos, y que en ningún momento comprometa la viabilidad de las finanzas estatales.

28

El objeto de esta parte es, entonces, revisar los rasgos generales de las principales leyes que en los últimos años se han ocupado de nuestro país del tema del endeudamiento público –tanto a nivel de entidades territoriales como del Gobierno Central-, para tratar de responder, a través del análisis de dichas normas a la siguiente pregunta: ¿Podemos hablar de la existencia de un patrón normativo en la legislación colombiana a través del cual se esté bosquejando un conjunto de criterios coherentes tendientes ha asegurar la sostenibilidad de la deuda pública?.

2. MARCO CONSTITUCIONAL El artículo 364 de la Carta Política es el marco de referencia fundamental de las normas que vamos a analizar, y es también el cimiento constitucional de lo que podríamos llamar el capítulo del endeudamiento público de las leyes de Responsabilidad Fiscal.

En efecto, el artículo 364 dice que “el endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia”.

Nótese, entonces, que no es sólo el mercado ni únicamente los criterios de prudencia financiera los que indican que el endeudamiento público tiene unos límites y que las entidades públicas deben preservar su capacidad de pago, sino que es la misma Constitución la que lo dice. Y en éste orden de ideas dispone que las leyes desarrollen dicho criterio, es decir que sea la ley la que defina dentro de qué límites la capacidad de pago del sector público está asegurada, y cuáles son los umbrales que una vez sobrepasados comprometen la sostenibilidad de la deuda y su capacidad de pago.

Las leyes que vamos ha analizar a continuación son en consecuencia aquellas que en desarrollo del mandato contenido en el artículo 364 han entrado últimamente a definir que se entiende por capacidad de pago en las entidades territoriales y en la Nación.

Antes de iniciar éste análisis es pertinente mencionar que las normas que han definido máximos de endeudamiento y criterios de sostenibilidad de la deuda han sido más abundantes últimamente con relación a las entidades territoriales que frente a la Nación.

Repárese que el artículo 364 dice que ni la Nación ni las Entidades Territoriales podrán exceder lo que la ley defina como su “capacidad de pago”. Sin embargo, en la práctica, los reflectores del legislador se han orientado de manera mucho más perentoria ha regular la capacidad de pago de las Entidades Territoriales que la de la Nación. Y lo han logrado.

Como se ilustrará más adelante de una tendencia hacia un gran desbordamiento en los niveles de deuda pública que mostraban las Entidades Territoriales (departamentos y municipios) a mediados de los años noventas,

29

se ha logrado en los últimos años estabilizar y encauzar la deuda de las Entidades Territoriales por la senda de la Estabilidad.

No cabe decir lo mismo con relación al papel que han jugado las normas de prudencia fiscal con relación a la deuda de la Nación. Esta ha seguido creciendo, y aunque se han hecho esfuerzos encomiables para moderarla, tales esfuerzos no han sido inducidos por normas legales tan exigentes como las que han primado para el ámbito territorial.

Lo anterior permite concluir que la nueva fase que debe vislumbrarse hacia adelante en las leyes de prudencia fiscal en lo relacionado con los procesos de endeudamiento público, tendrá que poner más énfasis en lo que está sucediendo con el endeudamiento del Gobierno Central, en dónde aún falta mucho por hacer. Sólo así podremos llegar al escenario realmente querido por el artículo 364 de la Constitución.

C. Ley 358 de 1997 (Ley de los Semáforos) La primera campanada de alerta que recibió el país sobre niveles excesivos de endeudamiento tuvo lugar hacia la mitad de la década de los noventas, con relación a lo que estaba sucediendo para aquel entonces en el ámbito de los departamentos y municipios.

En efecto, se había expedido hacia menos de un quinquenio la Constitución de 1991 que incrementó notablemente las transferencias hacia las entidades territoriales. Y de otro lado el incremento de la capacidad de apalancamiento de estas últimas, aunado a la defectuosa legislación vigente sobre límites al endeudamiento territorial y la inusitada apetencia mostrada por el sistema financiero para colocar una parte importante de su cartera en portafolios correspondientes a créditos a departamentos y municipios, llevó a que las cifras mostraran un aumento vertiginoso y preocupante de los niveles de endeudamiento de las entidades territoriales. Para contrarestar esa tendencia se expidió la ley 358 de 1997 conocida como “ley de los semáforos”.

Los ponentes de esta iniciativa en el Senado de la República pudimos escribir lo siguiente: “Obligación de reglamentar el artículo 364 de la Constitución Política de Colombia.

Desde enero de 1995, con ocasión de las discusiones que tuvieron lugar en el seno del Congreso de la República, sobre la necesidad de poner al día las normas relacionadas con el endeudamiento de las entidades territoriales, el Gobierno Nacional, consciente de la obligación de reglamentar el artículo 364 de la Constitución Política de Colombia, sometió a consideración del Congreso de la República el Proyecto de ley número 68 de 1995 Senado. De esta manera se pretendía corregir algunas deficiencias de la Ley 185 de 1995, la cual no hacía referencia al concepto de capacidad de pago señalado en el mencionado artículo de la Carta.

30

En efecto, la Ley 185 de 1995 no contestaba muchos interrogantes: ¿Cuál era el papel de una legislación en materia de endeudamiento en el actual proceso de descentralización que vive el país? ¿Cuál es el alcance del concepto de capacidad de pago citado en el artículo 364 de la Constitución? ¿Cuáles deberían ser los aportes de las distintas instancias de control al endeudamiento para enriquecer y fortalecer el proceso de toma de decisiones sobre la deuda?.

El pliego de modificaciones que en la presente ponencia sometemos a consideración de la Comisión Tercera del Senado de la República, es el fruto de un intenso trabajo de concertación entre los distintos estamentos vinculados a las finanzas territoriales, proceso este que tuvo siempre como principio rector el darle al país una legislación para el futuro y con vocación de permanencia, y no simplemente el de la solución a los problemas de naturaleza coyuntural.

Una de las innovaciones de la presente iniciativa, que se comparte y se refuerza en la ponencia, consisten en acoger el principio del ahorro, impulsado por el Ministerio de Hacienda, como mecanismo objetivo de la existencia de capacidad de pago de las entidades territoriales: este principio del ahorro sustituye al ingreso como criterio esencial para determinar la capacidad de endeudamiento.

Uno de los resultados más importantes de este proceso de concertación es la definición de unos indicadores con mejores propiedades financieras que los inicialmente incluidos en el proyecto original.

Otros resultados importantes del referido proceso de concertación, que serán explicados en detalle más adelante, son los siguientes: -

-

La exclusión de los pasivos pensionales, del saldo total de la deuda de las entidades territoriales; El fortalecimiento de la descentralización, a través de controles al endeudamiento municipal que no requieren autorizaciones de las gobernaciones ni del Gobierno Nacional, cuando la deuda se sitúa a niveles elevados pero no “excesivos”.

La definición de un período de transición que permite a los municipios y departamentos con excesivo endeudamiento generar más ahorro sin perder el acceso al mercado financiero.

Por último, vale la pena resaltar que el presente proyecto se enmarca dentro de una estrategia global de apoyo a la descentralización, dentro de la cual se destacan iniciativas tales como la reforma tributaria territorial y la reforma a la Ley 60 de 1993, que distribuye recursos y competencias a las entidades territoriales.

Con el objetivo de determinar una buena aproximación empírica de la aplicación de los indicadores relacionados con endeudamiento territorial, se partió de una muestra de 551 municipios. La fuente de esta información fue la Unidad de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación y la Contraloría General de la República. Respecto a la información de saldo de la deuda para los municipios capitales y no capitales se recurrió a la Central de Riesgos de la Superintendencia Bancaria.

31

De la muestra inicial, 331 municipios contaron con información completa a nivel de ingresos y gastos, los 220 municipios restantes no reportaron información completa respecto de los intereses de la deuda. Sin embargo, los 331 restantes incluyen los municipios más grandes y en principio los más endeudados, considerando que dentro de la muestra se encuentran municipios como Cali, Medellín, Bogotá y Barranquilla que absorben el 44% del total del endeudamiento municipal, al igual que la gran mayoría de municipios de categorías primera, segunda y tercera los cuales son los más frecuentes usuarios del rédito para financiar sus programas de inversión, por lo tanto se puede decir que la muestra es representativa frente al total de los 1.053 municipios a nivel nacional.

La Constitución de 1991 abrió el camino para la consolidación de la autonomía política y económica a nivel local, en el contexto de un país unitario. La redefinición de responsabilidades, resultado del proceso de descentralización, ha asignado a las entidades territoriales un papel mucho más importante en la provisión de servicios y en la planificación y ejecución de inversiones productivas, que habían estado en cabeza de entidades del orden nacional.

La descentralización se ha visto también acompañada por una creciente transferencia de recursos de la Nación, que ha ampliado la capacidad de endeudamiento de los municipios y los departamentos. Con el aumento de los ingresos a nivel municipal, los bancos han incrementado el volumen de los préstamos a estas entidades. El nivel de endeudamiento de las entidades territoriales se ha incrementado significativamente, sin que de igual forma lo haga la generación propia de recursos de manera que garantice la capacidad de pago de la deuda.

La evidencia muestra que el endeudamiento de los entes territoriales han venido dando importantes saltos a través del tiempo. El incremento real de la deuda tanto a nivel municipal como departamental, ha alcanzado tendencias que superan lo financiera y económicamente sostenible en el mediano plazo.

De 1993 a 1994 el saldo de la deuda de los municipios se incrementó en un 95%. Este aumento, aunque más agudo en municipios que habían acumulado pocos empréstitos hasta el presente y que empezaron a emplear esta fuente de recursos, fue particularmente significativo en otros municipios con importantes volúmenes de deuda.

En los departamentos la experiencia ha sido la misma, aunque sus consecuencias económicas puedan ser más criticas debido a las pocas fuentes de ingresos de estos entes. Los saldos de la deuda se incrementaron en un 114%.

32

COMPORTAMIENTO DEL ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL 1993 – 1994

Municipios Departamentos PIB Municipios/PIB Departamentos/PIB

Crecimiento Saldo Deuda 1993

Crecimiento Saldo Deuda 1994

Variac.

Crecim.

Sald. Deuda 1993 - 1994

Variac.

Porcentual 1993 – 1994

304.672 153.883 43.898.166 0.69% 0.35%

593.546 329.758 56.721.460 1.05% 0.58%

288.874 175.875 12.823.294

94.81% 114.29% 29.21% 50.77% 65.85%

El PIB de 1994 es dato preliminar Fuente: Superintendencia Bancaria: Central de Riesgos Fuente PIB: Banco de Datos – DANE Cálculos División Análisis DGCP

El aumento de la deuda ha sido tan elevado que es difícil pensar que aunque los ingresos de los entes territoriales se hayan fortalecido a través de las transferencias y los mayores recaudos, éstos se hayan incrementado tanto como para mantener invariable la exposición financiera de los mismos. Es más, la evidencia sugiere, por el contrario, que partes cada vez más importantes de los ingresos de la mayoría de los municipios de Colombia se encuentran comprometidos en el pago del servicio de la deuda.

El presente proyecto de ley responde, en consecuencia, a diversos interrogantes tanto del honorable Congreso de la República, como del Gobierno Nacional, y de diversas instituciones encargadas de administrar el endeudamiento de las entidades territoriales.

Tal como quedó explicado en la introducción de la presente ponencia, el proyecto de ley ha reflejado un consenso entre las distintas entidades relacionadas con las finanzas territoriales, en el sentido de constatar la tendencia creciente del endeudamiento territorial que si bien es potencialmente grande hacia el futuro, en el momento no ha generado las consecuencias desestabilizadoras que se presentarían de continuar en marcha esta dinámica.

El Proyecto de ley 68 de 1995 Senado innova frente a todas las anteriores iniciativas en su género al partir de un análisis detallado de los municipios en su condición actual y al inspirarse directamente en el precepto constitucional de existencia de capacidad de pago, condición sine qua non del endeudamiento de las entidades públicas.

Cabe preguntarse qué tan bien dotado está el país en materia de legislación para hacer frente a las tendencias y niveles de endeudamiento acumulados en la actualidad. Existe hoy unanimidad referente a que la medida de capacidad de pago actualmente definida como el 30% de la relación servicio de la deuda/ingreso corriente incluidas las transferencias, es inferior conceptualmente a los alcances del artículo 364 de la Constitución y deja una serie de vacíos en materia de endeudamiento.

33

Hay hoy numerosos casos de municipios y departamentos que no exceden la capacidad legal de pago pero sí su capacidad real. Estos son los municipios y departamentos que tienen ahorro corriente negativo y deben financiar su déficit con más endeudamiento, situación que es la más explosiva de todas. Otras entidades generan gastos de funcionamiento tan grandes que dejan poco dinero para el servicio de la deuda y la inversión, comprometiendo así los planes y programas de gobierno de administraciones sucesivas. Para muchos municipios cubrir la capacidad de endeudamiento significa sacrificar los planes de inversión tanto propios como futuros, ya que rara vez un municipio repudia efectivamente las acreencias.

Una segunda crítica a la legislación actual es que si el servicio de la deuda de algún municipio o departamento llega a exceder el límite de endeudamiento actual, no existen mecanismos explícitos a desarrollar por parte de municipios o departamentos con el fin de reconquistar la capacidad de pago.

Lo anterior es el resultado de que la Ley 815 de 1995, que es la legislación actualmente vigente en la materia, tiene dos problemas fundamentales: no examina el significado financiero y económico de capacidad de pago y en segundo lugar, no prevé mecanismos que en el marco de la descentralización propicien un diálogo activo entre los municipios, los departamentos y otras instancias del orden nacional sobre los temas que atañen al endeudamiento”14.

D. INDICADORES DE SOLVENCIA Y SOSTENIBILIDAD Como puede observarse del aparte de la exposición de motivos que acabamos de transcribir la principal innovación que introdujo la ley 358 de 1997 con relación a la ley 185 de 1995, fue la de refinar el concepto constitucional de “capacidad de pago”.

Para tal efecto la ley 358 de 1997 estableció los indicadores de solvencia y de sostenibilidad de la deuda. El primero consiste en la relación entre intereses de la deuda y ahorro operacional. Y el segundo entre saldo de la deuda total e ingresos corrientes. A su turno el concepto de ahorro operacional debe entenderse como la diferencia entre ingresos corrientes y gastos de funcionamiento.

Con base en los criterios anteriores, la ley señaló el marco de lo que se vino a conocer en el argot popular como el sistema de semáforos, y que de acuerdo con la síntesis elaborada por DOMÍNGUEZ GIRALDO Y RESTREPO GONZÁLEZ15 funciona de la siguiente manera: La entidad podrá adquirir recursos de crédito sin dificultades si se cumplen simultáneamente las siguientes condiciones:

14

JUAN MARTIN CAICEDO Y JUAN CAMILO RESTREPO. “Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley número 68 de 1995, Senado”, Gaceta del Congreso, 17 de mayo de 1996.

15

“El presupuesto municipal orientado a resultados”, cit., p.63.

34

-

Los intereses a pagar en cada vigencia no son superiores al 40% del ahorro operacional.

El saldo de la deuda no es superior al 80% de los “ingresos corrientes”.

En este caso el municipio estaría en semáforo en verde, lo cual significa que solamente requiere autorización del concejo.

Si la solvencia es mayor del 40% y menor o igual del 60%, el municipio está en semáforo amarillo. Si el saldo de la deuda con el nuevo préstamo no se incrementa en una tasa superior al IPC proyectado, basta con la autorización del concejo.

Pero si este incremento es mayor, se requiere autorización del gobernador previo concepto de la oficina de planeación y se debe someter a un plan de desempeño. En este último caso los municipios capitales requieren autorización y sometimiento a plan de desempeño con el Ministerio de Hacienda.

CAPACIDAD DE ENDEUDAMIENTO

Si la solvencia es mayor del 60% o la sostenibilidad es mayor del 80%, el municipio está en semáforo rojo y por lo tanto además de la autorización del concejo requiere de autorización del Ministerio de Hacienda y se debe someter a un plan de desempeño.

La capacidad de pago de las entidades territoriales se analizará para todo el período de vigencia del crédito que se contrae y si al hacerlo, cualquiera de los dos indicadores de solvencia y sostenibilidad se ubica por encima de los límites establecidos, la entidad territorial seguirá los procedimientos citados anteriormente, y que se resumen en la figura anterior16.

16

Debe observarse que “La Ley 795 de 2003 derogó el artículo 4 de la ley 358 de 1997. Esto significa que a partir de la vigencia de dicha norma no existe la instancia de endeudamiento intermedia (semáforo

35

E. LEY 617 DE 2000 (CONCEPTO DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACION) Dentro del inventario de las normas que han desarrollado el concepto de “capacidad de pago” señalado en el artículo 364 de la Constitución vale la pena mencionar a continuación la ley 617 de 2000. Esta importante norma establece una serie de criterios y mecanismos para inducir un ajuste fiscal de fondo en las entidades descentralizadas; ajuste que ha tenido un notable éxito como lo veremos más adelante.

La metodología que adopta la ley 617 consiste en establecer una serie de límites (artículos 4, 6, 8 y 10) que deben observar los departamentos y municipios entre diversos conceptos de gasto de funcionamiento como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación.

La filosofía general sobre la cual se apoya la ley 617 de 2000 como bien lo refleja su artículo 3, es la siguiente: Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.

Parágrafo 1. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo17 aun fin determinado.

Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.

En todo caso, no podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: -

Declarado inexequible mediante sentencia C.540 del 22 de mayo de 2001.

amarillo.) Por ello, se entiende que la instancia de endeudamiento crítica (semáforo rojo) comienza cuando el indicador intereses sobre ahorro operacional es mayor al 40% y/o cuando el indicador saldo de la deuda sobre ingresos corrientes es superior al 80%. En este sentido debe interpretarse éste artículo cuando envía a la entidad territorial a realizar los procedimientos que exige la ley 358 de 1997 una vez se ha superado la instancia de endeudamiento autónomo. Así, si al realizar los cálculos que exige le ley 358 de 1997, la entidad territorial y la institución financiera encuentran que el indicador de solvencia supera el 40% o el de sostenibilidad el 80% deberá pedirse autorización de endeudamiento al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

17

La frase, “o acto administrativo” fue declarada exequible condicionada a que solo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las corporaciones públicas del nivel territorial – Asambleas y concejos- Sentencia C-579 del 5 de junio de 2001.

36

-

La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión;

-

Los ingresos percibidos a favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;

-

Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica;

-

Los recursos de cofinanciación;

-

Las regalías y compensaciones;

-

Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia;

-

Declarado inexequible mediante sentencia C-540 del 22 de mayo de 2001.

-

La sobretasa al ACPM;

-

Declarado inexequible mediante sentencia C-540 del 22 de mayo de 2001.

-

Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio;

-

Los rendimientos financieros producto de renta de destinación específica.

Parágrafo 2. Los gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinación del departamento, distrito o municipio, y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia, solo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinación.

Parágrafo 3. Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen…

F. RELACIONES MAXIMAS ENTRE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INGRESOS DE LIBRE DISPOSICION. Definido en el artículo tercero de la ley 617 de 2000 lo que habrá de entenderse por gastos de funcionamiento y por ingresos corrientes de libre destinación, la ley, en diversos artículos, procede a establecer valores máximos que pueden alcanzarse al relacionar estos conceptos como un criterio para inducir un saneamiento fiscal en las entidades territoriales, así:

37

-

(Artículo 4) Los gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán superar, durante cada vigencia los siguientes límites de los ingresos corrientes de libre destinación, según la categorización de departamentos que la misma ley trae.

Categoría Especial Primera Segunda Tercera y Cuarta

-

(Artículo 6) Para los distritos y municipios los límites entre gastos de funcionamiento y gastos de libre inversión serán los siguientes: Categoría Especial Primera Segunda y tercera Cuarta, quinta y sexta

-

Límite 50% 55% 60% 70%

Límite 50% 65% 70% 80%

(Artículo 8) Los departamentos no podrán gastar en el rodaje asociado de las asambleas más allá de las siguientes proporciones: en los departamentos de categoría especial más del 80% de la remuneración de los diputados; en los departamentos de categorías primera y segunda más del 60% de las remuneraciones de los diputados; y en los departamentos de categoría tercera y cuarta más del 25% de dichas remuneraciones.

A los gastos de las contralorías departamentales no podrán destinarse tampoco recursos que excedan los siguientes límites de los ingresos corrientes anuales de libre disposición Categoría Especial Primera Segunda Tercera y cuarta -

Límite 1.2% 2.0% 2.5% 3.0%

(Artículo 10) Los gastos de los concejos municipales quedan limitados a los honorarios del número de sesiones autorizadas más el 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación.

Igualmente los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales donde las hubiere no podrán señalar los límites en el cuadro siguiente,

38

PERSONERIAS

Aportes máximos en la vigencia Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación

CATEGORIA Especial Primera Segunda Tercera Cuarta Quinta Sexta CONTRALORIAS

1.6% 1.7% 2.2% Aportes Máximos en la vigencia en Salarios Mínimos legales mensuales 350 SMML 280 SMML 190 SMML 150 SMML Límites a los gastos de las Contralorías municipales.

Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación

CATEGORIA Especial Primera Segunda (más de 100.000 habitantes)

2.8% 2.5% 2.8%

G. VIABILIDAD FINANCIERA DE DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS Según lo disponen los artículos 19 y 26 de la ley 617 de 2000, cuando una entidad territorial, ya sea un departamento o un municipio según el caso, sobrepase los límites señalados en los numerales anteriores se entiende que ha comprometido su viabilidad financiera, y deberá emprender “un programa de saneamiento fiscal tendiente a lograr, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deberá definir metas precisas de desempeño”.

H. COMPARACION ENTRE LAS METODOLOGIAS SEGUIDAS POR LA LEY 358 DE 1997 Y LA LEY 617 DE 2000 Nótese que aunque el objetivo buscado es el mismo, la metodología utilizada por estas dos leyes es diferente. Ambas leyes buscan, mediante la definición de relaciones obligatorias que habrán de acreditar las entidades territoriales, inducir al interior de estas unos mejores estándares de sanidad fiscal.

Sin embargo, mientras en la ley 358 de 1997 la aproximación se hace a través de la fijación de los índices de solvencia y sostenibilidad de la deuda, que configuran el escenario de los llamados semáforos, los cuales a su turno definen si la contratación de nueva deuda es libre o debe someterse a autorizaciones especiales y a planes de desempeño; en la ley 617 lo que se

39

hace es establecer relaciones máximas de obligatorio cumplimiento entre los gastos y los ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que si se exceden los límites de estas relaciones la entidad territorial habrá de someterse a un plan de ajuste especial reglamentado en la misma ley 617 de 2000.

I. REESTRUCTURACIONES DE LA DEUDA Las leyes de Responsabilidad Fiscal se han ocupado últimamente de una faceta nueva del tema de la deuda pública a saber el de sus reestructuraciones.

Facilitar y tutelar el proceso de reestructuración de la deuda pública de una entidad territorial con sus acreedores es una manera de propiciar la Estabilidad Fiscal de las mismas, ya no a través de el establecimiento de límites y condiciones a la contratación de nueva deuda sino mediante la fijación de un marco dentro del cual pueda desarrollarse un proceso de reestructuración que conduzca a la obtención de plazos más holgados para el servicio de la deuda, de condiciones más favorables por ejemplo en tasa de interés, o de unas y otras.

Dos leyes se han ocupado recientemente del tema de la reestructuración: 1. La primera es la opción que originalmente abrió la ley 358 de 1997 y posteriormente continuo la ley 617 de 2000 cuyo capítulo séptimo (artículos 61 a 67) está dedicado a lo que se llama “alivios a la deuda territorial”.

Según ésta norma la Nación podrá otorgar garantías a las obligaciones contraídas por entidades territoriales con entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, para facilitar la reestructuración de las mismas, y siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones:  Que las entidades territoriales cuyas deudas se garanticen requieran de un programa de ajuste fiscal.  Que las entidades territoriales cuyas deudas sean garantizadas por la Nación se comprometan a realizar dicho ajuste fiscal, en los términos previstos en la ley 617 de 2000, y no dispongan de recursos propios suficientes para efectuar tal ajuste.  Que las entidades territoriales, para recuperar su capacidad de pago, deban reestructurar sus deudas.  Que las entidades financieras además de reestructurar deudas antiguas se comprometan a otorgar nuevos créditos para financiar los programas de ajuste fiscal correspondientes.  Que las obligaciones contraídas con las entidades financieras se reestructuren en condiciones de plazo y costo que permitan su adecuada atención y el reestablecimiento de la capacidad de pago.

40

 Que se constituya una fiducia de administración y pago para manejar todo lo concerniente a las reestructuraciones.  Que los créditos para financiar los programas de ajuste que deben otorgar las entidades financieras, además de reestructurar las anteriores, se destinaran a pagar las indemnizaciones, obligaciones, liquidaciones de contrato de prestación de servicios personales y pasivos del personal que sea necesario desvincular en el proceso de reestructuración de la entidad territorial.  Que las garantías que pueda otorgar la Nación serán hasta por el 100% de los nuevos créditos destinados al ajuste fiscal, y hasta por el 40% de los créditos reestructurados.  Que la entidad encargada de otorgar estas garantías será el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el cual, además se crea un fondo de contingencias con recursos provenientes del presupuesto Nacional como una cuenta sin personería jurídica para atender los pagos que por concepto de garantía tuviere que efectuar la Nación en desarrollo de estos programas de reestructuración. En el evento en que la Nación deba honrar alguna de estas garantías se subrogara en los derechos de la entidad financiera frente a la entidad territorial en el porcentaje correspondiente a los pagos efectuados.  Que el fondo de contingencias será manejado por la Nación a través de una entidad fiduciaria, y el Ministerio de Hacienda, la Superintendencia Bancaria, lo mismo que las Contralorías departamentales y municipales y la Controlaría General de la República harán el control al cumplimiento de estos acuerdos de reestructuración, los cuales, en caso de incumplimiento podrán generar sanciones que lleguen hasta la destitución de los alcaldes y gobernadores o dar pie a la iniciación de los juicios fiscales correspondientes a los responsables de dichos incumplimientos.

Como puede verse estamos frente a un caso bastante sui géneris en la búsqueda de la Estabilidad Fiscal. No se trata en éste caso de normas que establezcan límites o umbrales al endeudamiento sino de la coadyuvancia de la Nación frente a las entidades financieras para propiciar la reestructuración de las deudas a cargo de las entidades territoriales.

2. La otra hipótesis en que procede la reestructuración de pasivos de entidades públicas es dentro del marco de la ley 550 de 1999, en el cual tanto entidades públicas como privadas pueden convocar a sus acreedores para formalizar acuerdos concursales, uno de cuyos principales instrumentos es la reestructuración de pasivos de la entidad que se haya acogido a esta opción legislativa.

41

J. RESULTADOS OBTENIDOS A TRAVES DE LOS MECANISMOS DE REESTRUCTURACION DE LA LEY 617 DE 2000 Y 550 DE 1999 Estos mecanismos de reestructuración han arrojado resultados importantes como puede apreciarse en los cuadros siguientes. Según una evaluación reciente del Ministerio de Hacienda: “como parte integral del saneamiento de las finanzas públicas nacionales se viene avanzando desde finales de 1998 en el fomento de una cultura de responsabilidad fiscal que permita a los gobernantes subnacionales sanear sus finanzas de manera estructural y a partir de ello profundizar la descentralización fiscal sobre bases sólidas. Como complemento de la Ley 358 de 1997, orientada a regular el endeudamiento subnacional en función de la capacidad real de pago, se han expedido normas que establecen reglas fiscales para limitar los gastos de funcionamiento y fijar procedimientos para reestructurar deudas bancarias (Ley 617 de 2000), definir procesos y procedimientos para superar situaciones de bancarrota (Ley 550 de 1999), y dar pautas para consolidar el proceso con el cumplimiento de metas plurianuales de balance primario que propicien procesos de presupuestación y normas de transparencia que refuerzan la credibilidad institucional en el mantenimiento de restricciones fiscales y niveles sostenibles de deuda pública (Ley 819 de 2003).

En vista de que las citadas leyes constituyen una de las principales herramientas con las que cuenta el país para evitar situaciones persistentes de déficit fiscal a nivel territorial, su reciente aplicación amerita un análisis de sus principales impactos con miras a mejorar su aplicación futura tanto a nivel financiero como institucional.

En total, son 106 las entidades territoriales que reciben acompañamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la ejecución de sus programas de ajuste, ya sea en el marco de la Ley 358 de 1997 (7 departamentos, 5 municipios capitales y 5 municipios no capitales); de la Ley 617 de 2000 (3 departamentos, 3 municipios capitales y 23 municipios no capitales), o de la Ley 550 de 1999 (10 departamentos, 7 capitales y 43 municipios no capitales): De estas 106 entidades 6º recibieron garantías de la Nación (8 departamentos, 7 municipios capitales y 45 municipios no capitales) tanto para las deudas reestructuradas en condiciones favorables por el sistema financiero, como para los créditos de saneamiento fiscal necesarios para financiar los costos asociados a dichos procesos (indemnizaciones y saneamiento de pasivos laborales).

Gracias a ello, a junio de 2004 se logró reestructurar deudas por $1.75 billones gracias al aval otorgado por la Nación, el cual representa, en promedio, el 23% de dicho valor. La deuda reestructurada equivale al 35% del saldo total de la deuda interna del nivel central territorial, existente a 30 de septiembre de 2001, así: 41.7% de la deuda departamental, 34.5% de la deuda de los municipios capitales y 13.6% de la deuda de los demás municipios.

42

DEUDA INTERNA TERRITORIAL REESTRUCTURADA A TRAVÉS DE LEY 617 DE 2000 ADMINISTRACIONES CENTRALES – MILLONES DE PESOS CORRIENTES ENTIDAD TERRITORIAL

Saldo Deuda territorial al 30 de septiembre de 2001

DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS CAPITALES DEMAS MUNICIPIOS TOTAL

MONTO TOTAL DEUDA REESTRUCTURADA

% Saldo del Total

% del Total Reestructurado

$2.239.853 $2.106.305

$933.910 $727.579

41.7% 34.5%

53.3% 41.5%

$672.259

$91.434

13.6%

5.2%

$5.018.417

$1.752.923

34.9%

100.0%

Fuente: CGR y Cálculos DAF con base en resoluciones expedidas por la DGCP

DEUDA REESTRUCTURADA CON GARANTÍA Y SIN GARANTÍA DE LA NACIÓN (MILLONES DE PESOS) ENTIDAD TERRITORIAL

MONTO TOTAL DEUDA REESTRUCTUR ADA

DEUDA REESTRUCTURA DA SIN GARANTIA DE LA NACION $780.579 $489.624

% DEL TOTAL DE LA DEUDA REESTRUCTUR ADA

40% CORRESPONDIE NTE A GARANTIA DE LA NACION

% DEL TOTAL DE LA DEUDA REESTRUCTURA DA

DEPARTAMENTOS $933.910 44.5% MUNICIPIOS $727.579 27.9% CAPITALES DEMAS MUNICIPIOS $91.434 $65.826 3.8% TOTAL $1.752.923 $1.336.029 76.2% Fuente: Cálculos DAF con base en resoluciones expedidas por la DGCP

$153.331 $237.955

8.7% 13.6%

$25.607 $416.893

1.5% 23.8%

Los dos principales efectos de la reestructuración fueron aumentar la vida media del portafolio de deuda de 3.3 a 8.4 años, y disminuir el margen sobre DTF de 3.2 a 1.3%. El mayor aumento en la vida media se registró a nivel de los municipios capitales, donde este indicador subió de 3.8 a 10.8 años y en los departamentos donde subió de 2.8 a 5.9 años.

En desarrollo de este proceso, la Nación también avaló la contratación de créditos de saneamiento fiscal, cuyo monto a 30 de junio de 2004 ascendió a $335.820 millones. En síntesis, por cada peso de deuda financiera con aval de la Nación las entidades territoriales recibieron 80 centavos de capital fresco para financiar su ajuste fiscal. El monto de este crédito nuevo representa el 6.7% del saldo total de la deuda interna territorial vigente a 30 de septiembre de 2001. Por tanto, la financiación del saneamiento fiscal avalado por la Nación no incrementó de manera apreciable dicho saldo.

43

COSTO DEL AJUSTE FINANCIADO CON CRÉDITO AVALADO POR LA NACIÓN MILLONES DE PESOS CORRIENTES – A 30 DE JUNIO DE 2004)

ENTIDAD TERRITORIAL DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS CAPITALES DEMAS MUNICIPIOS TOTAL

MONTO TOTAL DEUDA GARANTIZADA EN UN 100% $56.349 $196.000 $83.471 $335.820

PARTICIPACION EN EL TOTAL GARANTIZADO 27.9% 57.7% 14.5% 100.0%

Fuente: Cálculos DAF

A junio de 2004, 60 entidades territoriales y un hospital se han acogido al marco de la ley de intervención económica para reestructurar sus pasivos corrientes. El Ministerio de Hacienda, como responsable de la promoción de los acuerdos entre las entidades territoriales y sus acreedores, han contribuido a la suscripción de los acuerdos en los cuales se han reestructurado obligaciones por cerca de $2 billones, equivalentes a 0.9% del PIB del año 2003. Del total de pasivos reestructurados, 38% corresponde a 10 departamentos, 37% a 7 municipios capitales, 24% a 43 municipios no capitales y 1% a una entidad descentralizada del orden departamental.

PASIVOS DE ENTIDADES TERRITORIALES EN REESTRUCTURACIÓN EN EL MARCO DE LA LEY 550 DE 1999 A JUNIO DE 2004 (MILLONES DE PESOS CORRIENTES)

ENTIDADES DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS CAPITALES OTROS MUNICIPIOS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS TOTAL

PASIVOS TOTALES % DE LOS PASIVOS No. DE REESTRUCTURADOS REESTRUCTURADOS ENTIDADES 792.758 785.190

38% 37%

10 7

498.704 17.882

24% 1%

43 1

2.094.534

100%

61

Fuente: DAF

Visto por la clase de los pasivos reestructurados, el 11% corresponde a trabajadores, ex funcionarios y pensionados de estas entidades, que tienen prelación para el pago de sus acreencias y quienes, a partir de la firma del acuerdo, han visto normalizado el pago de sus salarios y sus mesadas; el 35% está representando por acreencias de las entidades de seguridad social y entidades públicas; el 42%, por entidades financieras y el restante 12% por los otros acreedores.

Por niveles de gobierno, el 40% del total de pasivos reestructurados corresponde a los departamentos, el 37% a los municipios capitales y el 22% a los municipios no capitales. Frente al total de pasivos por reestructurar se ha

44

reestructurado 88% en los departamentos, 82% en los municipios capitales y 95% en los municipios no capitales18 K. CALIDAD DE LA CARTERA TERRITORIAL Cuando la Nación ha entrado ha apoyar con sus garantías la reestructuración de deudas de las entidades territoriales, esto, además, ha generado un efecto favorable complementario: se ha mejorado la calificación de la cartera de los entes territoriales.

Como lo dice el informe del Ministerio de Hacienda correspondiente al cierre de 2003.

Las garantías concedidas, además de aliviar las finanzas territoriales contribuyeron a fortalecer la solvencia del sistema financiero nacional, mediante el mejoramiento de la calidad de la cartera territorial, lo que a su vez permitió reducir las provisiones que las entidades financieras hacen sobre este tipo de cartera. Así, el porcentaje de deuda calificada en “A”, es decir que se sirve cumplidamente, aumentó entre diciembre de 2000 y diciembre de 2003 de 34.9% a 41.5% a nivel departamental y de 49 a 63.1% a nivel municipal.

CALIFICACIÓN DE LA CARTERA TERRITORIAL – PORCENTAJES

Departamentos

Municipios

A B C D E

2000 34.9% 41.9% 14.6% 5.9% 2.7%

2003 41.5% 32.0% 12.7% 5.7% 8.0%

A B C D E

2000 49.1% 16.1% 19.5% 11.3% 4.0%

2003 63.1% 7.5% 2.2% 22.5% 4.7%

Fuente: Superintendencia Bancaria

L. CALIFICACION DEL RIESGO COMO REQUISITO PARA ENDEUDAMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

EL

Como quedo dicho en el artículo anterior la ley 819 de 2003 (ley de Responsabilidad Fiscal) precisa que la “capacidad de pago” de las entidades territoriales se está cumpliendo cuando estas están ajustadas a los dos indicadores (solvencia y sostenibilidad) consagrados en el artículo sexto de la ley 358 de 1997.

18

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal. Informe sobre la viabilidad fiscal de los departamentos, vigencia 2003.

45

A su turno el citado artículo sexto de la ley 358 de 1997, que por haber sido recogida expresamente por el artículo 14 de la ley 819 de 2003 pasa a tener el rango de norma perteneciente al estatuto orgánico del presupuesto, dice así: “Ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del Ministerio de hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación intereses/ahorro supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%. Para estos efectos, las obligaciones contingentes provenientes de las operaciones de crédito público se computarán con un porcentaje de su valor, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y en los reglamentos vigentes”.

Monteria

Ibagué

Cartagena

Cúcuta

Pereira

Villavicencio

Pasto

Cali

Medellín

Manizales

Bogotá

Bucaramanga

45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0%

Barranquilla

Participación

Distribución de los pensionados por área urbana

Ciudades Pensionados

Población

Tomado de SANTIAGO MONTENEGRO TRUJILLO. “SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO AVANCES Y RETOS”. Presentación Foro ANIF – Skandia – Gravitas – 11 de agosto de 2005.

PASIVOS PENSIONALES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES La descentralización se echó a andar en Colombia olvidando que las entidades territoriales también tenían obligaciones pensionales muy cuantiosas. Esto creaba un factor de desestabilización adicional en la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Este grave problema comenzó a tener una solución de fondo con la creación – mediante ley 549 de 1999- del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).

Los resultados hasta la fecha de este fondo son satisfactorios: en la actualidad sus activos ascienden a $7,130 billones lo que representa una cobertura del 10.7% del pasivo pensional a cargo de las entidades territoriales, tal como puede apreciarse en los siguientes dos cuadros.

46

TOTAL INGRESOS FONPET A JUNIO DE 2005 PATRIMONIO AUTÓNOMO - TESORO NACIONAL Miles de millones de pesos Ingresos Nación Impuestos al Timbre Privatizaciones Nacionales Capitalizaciones Nacionales

1,017.0 895.5 6.3 115.2

Participación % 14.3 12.6 0.1 1.6

Ingresos Territoriales Sistema General de Participaciones Participaciones municipales en los ICN Situado Fiscal Fondo Nacional de Regalías y R. Indirectas Regalías Directas Ley 863/03 Regalías Indirectas Ley 863/04 Impuesto al Registro Ingresos Corrientes de Libre Destinación Privatizaciones Reaforo Participación en los ICN 2000 y 2001

4,392.5 1,607.7 533.8 153.9 758.6 22.0 126.7 194.8 576.6 5.4 413.1

61.6 22.5 7.5 2.2 10.6 0.3 1.8 2.7 8.1 0.1 5.8

109.5 109.5

1.5 1.5

Rendimientos Financieros Patrimonio Autónomo Tesoro Nacional Portafolio FONPET Tesoto Nacional Portafolio - FNR - Guajira

1,611.5 1,037.1 339.6 234.7

22.6 14.5 4.8 3.3

TOTAL

7,130.5

100.0

Otros Ingresos Loto Único Nacional

Fuentes: Dirección del Tesoro Nacional y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público y Sistema de Información del Consorcio Fonpet

CUBRIMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL Junio 30 de 2005

Distritos Departamentos Municipios y Ente General Tesoro Nacional Total

Miles de Millones de Pesos Aportes Valorizados Pasivo Pensional* 423.7 13,141.3 1,911.3 25,128.9 2,529.6 28,087.7 2,265.9 7,130.5 66,357.9

Cubrimiento % 3.2 7.6 9.0 10.7

Fuente: Dirección del Tesoro Nacional y Crédito Público- Ministerio de Hacienda y C.P. Sistema de Información del Consorcio FONPET * Pasivo al 31 de diciembre de 2004

Con la creación de FONPET, mediante la ley 549 de 1999 se dio un paso trascendental en la dirección de empezar a fondear el pasivo pensional de las entidades territoriales que estaba completamente descubierto. En la actualidad el FONPET provee respaldo patrimonial al 10.7% de los pasivos pensionales a cargo de las entidades territoriales. Este porcentaje irá creciendo en el tiempo.

47

IV. CONCLUSIONES 1. Al comenzar la administración Pastrana las entidades territoriales atravesaban por una grave crisis fiscal. Sin embargo, gracias a las medidas adoptadas entre 1999 y 2000 el balance fiscal regional logró revertirse: de un déficit fiscal de $2 billones en el 2000 se pasó a un superávit de $2.8 billones en el 2004.

BALANCE FISCAL REGIONAL Y LOCAL CONSOLIDADO (% DEL PIB)

Fuente: Confis y Banco de la República

2. Durante el período (2000 – 2004) se incrementó el ahorro corriente de sus entidades, que fue uno de los propósitos centrales que buscó la ley 617 del 2000.

En palabras de la DAF (“Viabilidad Fiscal de los Departamentos – 2004”) “El mayor ahorro corriente resultó de un crecimiento de los gastos de funcionamiento e interés menor al aumento evidenciado por los ingresos de recaudo propio y las transferencias intergubernamentales. El balance de capital resultó deficitario debido a que los gastos de inversión se mantuvieron en niveles superiores a los de los recursos de capital, lo cual llevó a que gran parte de la expansión de la inversión se financiara con el ahorro de los ingresos propios. Este hecho limitó la utilización del crédito y a su vez propició la disminución tanto del saldo de la deuda como de los pasivos corrientes que se acumularon durante la época de crisis.

En otras palabras, desde la perspectiva de la cifras consolidadas, uno de los principales logros del ajuste fiscal territorial fue inducir un cambio en la estructura del gasto público a favor de una mayor inversión y menores pagos por servicio de la deuda y por funcionamiento, sin desestimular el

48

recaudo propio. Como consecuencia de ello se conjuró la crisis fiscal territorial sin trasladar su costo a nivel nacional, y por esa vía se preservaron los mandamientos constitucionales que ordenan la profundización de la descentralización”.

BALANCE CORRIENTE Y DE CAPITAL Consolidado Subnacional % del PIB

Fuente: DAF y Banco de la República

3. La deuda territorial disminuyó notablemente durante el período analizado. La deuda total se redujo casi en 4 puntos del PIB entre 1999 y el 2004. El mayor descenso se observó en las entidades descentralizadas del orden territorial.

DEUDA TERRITORIAL INTERNA Y EXTERNA GOBIERNOS CENTRALES Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS (% DEL PIB)

Fuente: Contraloría General de la República

49

COMPOSICION DE LA DEUDA TERRITORIAL (% DEL PIB)

Fuente: Cálculos DAF con datos de CGR y Banco de la República

4. BALANCE FISCAL: Tanto a nivel departamental como municipal se han observado mejorías.

La recuperación, sin embargo, parece haber sido más rotunda a nivel municipal.

Según la última evaluación de la DAF “los buenos resultados fiscales departamentales obedecen enteramente al saneamiento fiscal de las administraciones centrales. No hay evidencias claras de saneamiento fiscal departamental (gobernaciones y sector descentralizado) pasó de un déficit de 0.5% del PIB en 2000 a un superávit de 0.5% del PIB en 2004. No obstante, esta recuperación resultó menor que la del consolidado municipal, el cual pasó de un déficit de 0.7% del PIN en 2000 a un superávit de 0.7% del PIB en 2004. La persistencia del déficit en el sector descentralizado, especialmente en hospitales, universidades, loterías y algunas licoreras impidió una mejor recuperación fiscal departamental”.

50

BALANCE FISCAL CONSOLIDADO DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL % DEL PIB

Fuente: DAF y Banco de la República

5. ENDEUDAMIENTO: A nivel departamental, que era donde se presentaba de manera más aguda el excesivo endeudamiento posterior a la expedición de la Constitución del 91, se ha dado una rotunda reducción de los saldos de la deuda, gracias a las leyes que se adoptaron durante la primera mitad de la administración Pastrana.

Según evaluación de la DAF “Otra evidencia de la recuperación fiscal departamental es la reducción del saldo de la deuda. Como porcentaje del PIB, el saldo total de la deuda pública (interna y externa) de los gobiernos centrales departamentales bajó de 1.3% en 2000 a 0.7% en 2004, el nivel más bajo desde 1999 cuando llegó a 1.45%. Como se aprecia en el siguiente gráfico, si bien la deuda externa registró una tendencia creciente a partir de 2001, el acceso de las administraciones centrales departamentales a crédito externo ha sido limitado. Así, con corte a diciembre de 2004 el 93% del saldo total correspondió a deuda interna.

Si bien los departamentos tuvieron acceso a recursos frescos de crédito interno, gracias a la reapertura de los mercados financieros locales luego del cierre casi total que se presentó a raíz de la crisis fiscal y financiera vivida a finales del milenio pasado, este tipo de recurso no fue la principal fuente de financiación de los gastos de capital y dejó de convertirse, por orden de las leyes 358 y 617, en fuente de financiamiento de los gastos corrientes, lo cual explica porque los desembolsos resultaron menores que las amortizaciones. En consecuencia, el financiamiento neto fue negativo y la mayor parte del nuevo endeudamiento se utilizó para financiar la reestructuración administrativa adelantada para dar cumplimiento a la reducción 51

estructural de gastos de funcionamiento ordenada por la ley 617, debido a que la mayor parte de este ajuste se culminó en 2002, a partir de 2003 se aceleró la disminución del saldo de la deuda interna departamental.

SALDO DEUDA PUBLICA GOBIERNOS CENTRALES DEPARTAMENTALES % DEL PIB

Fuente: Cálculos DAF con datos de Secretarías Departamentales de Hacienda

6. El ahorro primario departamental, (propósito principalísimo de la ley 617) se incrementó; mientras que bajó el peso del pago de intereses.

“La reducción del saldo de la deuda, el menor pago de intereses y los excedentes de ingresos frente a gastos permitieron mejorar las condiciones de sostenibilidad de la deuda pública durante el período, de acuerdo con el parámetro que para tal fin define la ley 819 de 2003. El superávit primario tendió al alza llegando a $1.8 billones en 2004 y a raíz de la baja en el pago de intereses mejoró la capacidad de las gobernaciones para pagar sus obligaciones crediticias. De hecho, mientras en 2000 el pago de intereses era 5.5 veces mayor que el superávit primario en 2004, esta relación cambió de tal modo que en 2004 el pago de intereses representó sólo 12% del superávit primario19.

En efecto, el pago de intereses y comisiones de deuda pública por parte de los departamentos entre 2000 y 2004 bajó en valor presente $260 mil millones de pesos, 0.10% del PIB de 2004. Uno de los factores que contribuyó a la disminución del pago de intereses de la deuda fue la reestructuración que hizo de ésta. Entre 2000 y 2004 se reestructuró alrededor de $1 billón de pesos de deuda departamental, equivalentes al 58% del saldo de diciembre de 2004.

19

De acuerdo con la ley 819, se entiende por superávit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la República (para el caso de la Nación), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial

52

Los factores que más incidieron en la disminución del pago de intereses fueron: la reestructuración de la deuda hecha tanto en el marco de los programas de ajuste fiscal como a través de negociaciones independientes entre las gobernaciones y sus acreedores financieros, que permitió en muchos casos disminuir el costo de los créditos; la baja de la tasa DTF que pasó del 13.4% E.A. en diciembre de 2000 a 7.7% E.A. en diciembre de 2004, la apreciación del peso frente al dólar y la disminución del saldo de la deuda”.

BALANCE PRIMARIO Y PAGO DE INTERESES MILLONES DE PESOS DE 2004

Fuente: Cálculos DAF, con datos de las Secretarías de Hacienda

7. El perfil de la deuda también mejoró… “Al igual que sucedió a nivel consolidado, como consecuencia de la reestructuración mejoró el perfil de la deuda departamental. La vida media de la deuda reestructurada por las gobernaciones, que mide el tiempo promedio que el prestatario realmente dispone del crédito al tomar en cuenta los pagos intermedios de capital, subió de un promedio de 2.8 años antes de la reestructuración a 6 años después de la reestructuración, y el margen sobre DTF bajó de 2.9% a 1.7% en promedio.

Gracias a la reestructuración y de la contratación de nuevos créditos a plazos mayores a los pactados antes de la crisis, el actual perfil de amortizaciones consolidado de la deuda departamental no presenta una concentración anual de pagos superior al 16%, lo cual indica que las gobernaciones tienen hoy un margen mayor de maniobra, del que tenían a finales del decenio, para controlar el riesgo de una crisis general de refinanciación.

El año de mayor concentración de pagos es 2006, debido a los vencimientos de deuda de las gobernaciones de Antioquia,

53

Cundinamarca, y en menor medida Valle. Entre 2007 y 2011 los vencimientos alcanzarán en promedio los $230 mil millones, correspondiendo alrededor del 40% de ellos a los departamentos antes mencionados, que son a su vez los que tienen el mayor nivel de ingresos corrientes.”

PERFIL DE AMORTIZACIONES DEUDA GOBIERNOS CENTRALES DEPARTAMENTALES

Fuente: Cálculos DAF, con datos de las Secretarías de Hacienda.

8. La ley 549 de 1999 por la cual se creó el FONPET ha comenzado a dar buenos resultados.

A la fecha están provisionados el 10.7% de los pasivos pensionales a cargo de las entidades territoriales. Este porcentaje irá creciendo paulatinamente.

9. La DAF resume con fortuna lo que fue la reestructuración fiscal de los departamentos y municipios en el período (2000 – 2004), de la siguiente manera: “En un entorno macroeconómico de estabilización de precios y reactivación del crecimiento, los principales logros de la política de responsabilidad fiscal puesta en marcha durante el período 2000 – 2004 a nivel subnacional se pueden sintetizar así: cambiar el balance fiscal de una situación de déficit a finales de milenio pasado hacia una tendencia actual de superávit; disminuir el saldo de la deuda tanto en pesos como en dólares; reestructurar dicha deuda, de tal modo que fue posible mejorar su perfil en términos de plazo y tasa; aumentar los gastos de 54

formación bruta de capital, especialmente en las gobernaciones y alcaldías; evitar la parálisis administrativa de entidades territoriales enfrentadas a situaciones de bancarrota ocasionadas por la acumulación de pasivos corrientes sin fuente de pago cierta; cambiar la estructura del gasto a favor de una mayor inversión y un menor pago de gastos de funcionamiento, en detrimento del gasto correspondiente al servicio de la deuda, de manera simultánea con un mayor apalancamiento en recursos de recaudo propio; disminuir el pasivo corriente causado durante la crisis y mejorar las condiciones de sostenibilidad de la deuda, gracias al aumento del superávit primario.

Los mejores resultados se alcanzaron sin atentar contra la profundización del proceso de descentralización: el gobierno nacional no asumió los pasivos generados en la crisis, y por tanto no se quebrantó la autonomía fiscal y política de las entidades territoriales. Por el contrario, la estrategia de recuperación se apoyó en el fomento de una cultura de responsabilidad y transparencia fiscal, basada en reglas claras para garantizar un crecimiento real y predecible de las transferencias intergubernamentales, regular los gastos de funcionamiento, la contratación de deuda pública, el manejo de situaciones de bancarrota, y la rendición de cuentas. En consecuencia , la recuperación fiscal subnacional tiene un alto componente estructural que propicia su sostenibilidad.”

10. La tarea, por supuesto, no ha concluido. La descentralización es un proceso dinámico que requiere siempre de ajustes y mejorías. Nunca puede darse por concluido.

Pero es evidente –como puede constatarse en las diversas cifras que se han presentado a lo largo de este trabajo- que con las reformas legales que se introdujeron entre 1999 y 2000 se dio un paso de inmensa trascendencia hacia el saneamiento y sostenibilidad fiscal de los Departamentos y Municipios.

55