División de Contratación Administrativa Al contestar refiérase al oficio No.
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23 de noviembre, 2018 DCA-4116 Dr. Douglas Montero Chacón Director General Hospital México Caja Costarricense de Seguro Social
Estimado señor: Asunto: Se concede autorización para llevar a cabo un procedimiento de contratación directa abierto concursado para el “Arrendamiento de salas de operaciones, servicios de apoyo y necesidades conexas en un hospital o clínica privada, bajo la modalidad de consumo según demanda”.
Nos referimos a su oficio No. DGHM-4167-2018 del 12 de octubre de 2018, recibido en esta Contraloría General el 18 de octubre de 2018, a través del cual solicita la autorización indicada en la referencia. Asimismo, mediante oficios No. DGHM-4460-2018 del 29 de octubre de 2018 remitido a este órgano contralor el día 1° de noviembre, y No. DGHM-4610-2018 del 12 de noviembre remitido el 13 de noviembre, se atendieron respectivamente nuestras solicitudes de información planteadas por medio de los oficios Nos. 15474 (DCA-3783) y 16120 (DCA-3929). I. Antecedentes y justificación de la solicitud.
Expresa la Administración como razones de su solicitud, las siguientes: 1. Que el Hospital México es una uno de los hospitales públicos más importante que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social, teniendo bajo su cobertura a un 51% de la población del país. 2. Que ese Hospital comenzó a brindar servicios a la población desde 1969, por lo que su infraestructura está próxima a cumplir 50 años de estar en operación, con lo cual es de esperar un deterioro importante de la infraestructura, misma que en buena parte ha sido resuelta localmente con ciertas mejoras y mantenimientos efectuados a algunos de los sistemas electromecánicos, no obstante como fue conocido por la población Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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costarricense en el año 2014, se presentaron serios problemas eléctricos en sus salas de operaciones, lo que provocó un cierre técnico de sus 17 quirófanos, a raíz de que los daños detectados amenazaban la infraestructura, los equipos y hasta existía la posibilidad de enfrentarse a conatos de incendio, lo cual representaba un riesgo no sólo a los asegurados sino también al personal. 3. Que a raíz del cierre técnico se implementaron varios planes de contingencia: a) Primeramente, en el año 2014, ante la urgencia apremiante por la carencia de la totalidad de las salas de operaciones, con autorización de la Contraloría General de la República, se contrata de forma directa a la empresa Equipos e Instalaciones Electromecánicas Equilsa, Ltda, para la construcción y habilitación provisional de 09 quirófanos (Salas de Operaciones), por un monto máximo de ¢208.041.819,00. b) Durante ese mismo año a lo interno de la institución se organizó la Red de Servicios para utilizar Salas de Operaciones en otros Centros de Salud, trasladando materiales, instrumental, equipos, insumos y personal a Hospitales como: el San Vicente de Paul, Centro Nacional de Rehabilitación (CENARE) y la Clínica Oftalmológica. Además se estuvieron efectuado cirugías en el Hospital del Trauma del Instituto Nacional de Seguros. Sin embargo, según se indica, este tipo de coordinaciones resulta compleja y poco efectiva, pues no soluciona el tema de la necesaria disponibilidad de camas de hospitalización que se debe tener aunado al riesgo que genera el no contar con unidades de cuidados intensivos en dichos centros médicos, para atender a los pacientes operados que pudieran presentar complicaciones. c) Se promueve además el concurso No. 2016CD-000006-2104, para desarrollar el proyecto de obra denominado “5-30”, que consta de la rehabilitación provisional de cinco Salas de Cirugía, adecuación de un área de recuperación y creación de un área de hospitalización para treinta camas. Dicha contratación contó con la autorización de la Contraloría General de la República, oficio No. 17325 (DCA-3134) de fecha 26 de noviembre de 2015 por un monto de Ȼ1.449.864.000.00, resultando adjudicada la empresa VIDALCO S.A. No obstante, la Administración procedió a suspender el contrato para posteriormente iniciar la resolución contractual por incumplimiento y paralelamente realizar la ejecución de garantía, así como el respectivo cobro de daños y perjuicios a la empresa. Actualmente, las obras se están llevando a cabo por medio de una contratación con la empresa Estructuras S.A., la cual estima concluir al mes de febrero del 2019 las salas de operaciones y en el mes de mayo de 2019 el área de hospitalización, con lo que se obtendrían cinco quirófanos adicionales a las 08 salas de operaciones actualmente en uso. d) Que se promovió un proyecto para buscar la solución definitiva para ese hospital, consistente en la Licitación Pública No. 2017LN-000004-4402, por un monto aproximado de ¢25.530.866.414,66, para contratar el “Diseño, construcción, equipamiento, puesta en marcha y mantenimiento de los quirófanos, sala de partos y unidad de cuidados intensivos del Hospital México”. Dicha licitación se encuentra Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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actualmente en proceso de subsanación a raíz de lo resuelto por la Contraloría General en la resolución No. R-DCA-0928-2018 de fecha 21 de setiembre de 2018. Se espera que las obras concluyan hasta finales del año 2020 a principios del 2021. Que recientemente dos salas de operaciones ubicadas en el servicio de emergencias fueron clausuradas hasta tanto el Ministerio de Salud brinde el aval para someter dichas salas a mejoras, obras que deberán ser contratadas por el Hospital México, según planos y plan de trabajo dado a conocer a los personeros del Ministerio. Que la situación actual es que de las 18 salas de operaciones con las que se contaba en el 2014, a la fecha se cuenta solamente con 6, y de las medidas implementadas se espera contar con 5 salas adicionales provenientes del proyecto 5/30 hasta febrero de 2019, y para contar con la solución definitiva derivada de la entrega del proyecto de Torre Quirúrgica denominada CISOP a que se refiere la Licitación Pública No. 2017LN000004-4402 se tiene estimado finales del año 2020 a principios del 2021. Que se arrastra un déficit de 10 salas de operaciones desde el 2014 y recientemente con la clausura de dos salas más el déficit asciende a 12 salas, siendo que la solución más próxima –febrero de 2019- aportaría únicamente 5 salas, por lo que se mantendría un déficit de 7 salas. Que desde el año 2014 a la fecha con el déficit de salas de operaciones antes descrito, se ha venido dando solución con criterio de prioridad a la atención de la cirugía mayor de alta complejidad como lo es: el cáncer, trauma y emergencias, dejando sin resolver en lista espera, las patologías de mediana y baja complejidad, la cual asciende a más de 9000 pacientes en listas de espera por una cirugía, con un tiempo promedio de espera de 516 días (un año y cuatro meses). Que dentro de los motivos de interés público que justifican esta medida, está la obligación legalmente atribuida a la Caja Costarricense de Seguro Social como única institución prestadora del servicio público de salud y quien debe garantizar la calidad de atención a la población costarricense, según el artículo 73 de la Constitución Política. II. Criterio de la División
La solicitud de contratación directa bajo estudio se regula en el artículo 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa, así como en el numeral 146 del Reglamento a dicha Ley. De acuerdo con esas normas, esta Contraloría General puede autorizar, mediante resolución motivada, la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios para actividades o casos específicos en los que se acrediten suficientes razones para considerar que es la mejor forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general, o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos. Es importante tener presente que si bien la licitación es el mecanismo establecido constitucionalmente para realizar las adquisiciones de bienes y servicios que requieran las administraciones públicas para el desempeño de sus cometidos, existen situaciones en las Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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cuales la aplicación de la regla general lejos de lograr su objetivo, más bien conlleva una afectación a la satisfacción oportuna y adecuada del interés público. Así, frente a dichas situaciones este órgano contralor otorgará la autorización a aquellas gestiones planteadas y justificadas por la Administración, que busquen garantizar en términos de eficiencia y eficacia un mejor uso de los fondos públicos a efectos de lograr la consecución del fin público perseguido. En el caso que nos ocupa, el Hospital México expone la situación en la que se encuentra la lista de espera de los pacientes de cirugías de mediana y baja complejidad a raíz del déficit de salas de operaciones a que se ha venido enfrentado ese nosocomio desde el año 2014. En ese sentido, se destaca que a partir del cierre técnico de 17 salas de operaciones que se ordenó en el año 2014 se han implementado una serie de planes de contingencia para hacerle frente a la problemática del retraso en la atención de los pacientes que requieren cirugías de baja y media complejidad, y sin embargo, a pesar de algunos avances obtenidos mediante la aplicación de dichas medidas, lo cierto del caso es que a la fecha dicha lista asciende a la suma de 9000 pacientes con un promedio de espera de 1 años y 4 meses. Asimismo, destaca ese Hospital que con el reciente cierre de dos salas de operaciones ubicadas en el Servicio de Emergencia, a octubre de 2018 cuentan con 06 quirófanos únicamente, siendo que las fechas estimadas de entrega de los proyectos de contingencia que se han venido implementando no solucionan a corto plazo la situación de déficit en la que se encuentra ese Hospital. Así, aún en caso de entregarse en tiempo el proyecto de 5-30 a febrero de 2019 se continuaría con un déficit de 7 salas de operaciones, lo cual no es sostenible para un Hospital de este tipo, siendo el Hospital México el último nivel de atención de la red, donde no es posible referir la atención de los pacientes hacia otro nivel de atención. Bajo esa tesitura es claro para esta División, que la Administración se encuentra en una situación que amerita acudir a un procedimiento de excepción a efectos de contar con una solución a la mayor brevedad posible que permita comenzar a reducir dicha lista de espera con el fin de garantizar el derecho a la salud con la que cuentan dichos pacientes. Desde luego, esta lectura se refiere a la aplicación del procedimiento de excepción, pero no sobre la valoración de la solución adoptada por la Administración, la cual se supone que ha sido valorada en las instancias respectivas y cuenta con los avales necesarios según la normativa que aplica a este tipo de objetos. Así entonces, ha quedado justificada la necesidad de acudir a un procedimiento de excepción. No obstante, a pesar de que la solicitud se encuentra dirigida en el sentido de invitar únicamente a dos de los potenciales oferentes; estima este órgano contralor que no ha quedado debidamente acreditado que solamente la Clínica Bíblica y la Clínica Católica se encuentran en capacidad de satisfacer la necesidad perseguida por ese Hospital, por lo que se deberá promover el concurso en forma abierta, extendiéndole la respectiva invitación al menos Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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a los cincos centros médicos indicados en su solicitud, así como deberá evaluarse cualquier oferta que se presente aunque no haya sido invitada. En lo que respecta al plazo estimado de 116 días hábiles para llevar cabo el respectivo procedimiento de contratación directa concursado, considera este órgano contralor que el mismo deberá reducirse en virtud de que la situación apremiante justifica acudir a un procedimiento de excepción debiendo ser los plazos expeditos, lo cual implica ajustar los propios plazos ordinarios de la Administración. Así, se deberá reducir al menos el plazo que se está contemplando en el cronograma remitido para la aprobación de la Comisión de Licitaciones de la CCSS y para la aprobación de la Junta Directiva, el cual deberá ajustarse al menos a la mitad del plazo previsto para esa etapa. Lo anterior, por cuanto si la Administración requiere un procedimiento de excepción, no es factible que se apliquen todos los protocolos y plazos que de se tiene previsto para los procedimientos ordinarios. En lo que atañe al régimen recursivo aplicable al procedimiento de contratación directa concursado que mediante el presente oficio se autoriza, a pesar de que la Administración en su gestión solicita que la misma se encargue del conocimiento tanto de los recursos de objeción como de los de apelación, considerando la estimación anual del monto del contrato (₡1.684.167.420,00.) esta Contraloría General se reserva el conocimiento del recurso de apelación, quedando el recurso de objeción bajo el conocimiento de la Administración. Por su parte, se exime del trámite ante esta Contraloría General el contrato administrativo derivado del procedimiento de contratación directa concursado que mediante este oficio se autoriza, el cual quedará sujeto al trámite de refrendo interno, de conformidad con el artículo 17 inciso 3) del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. Con base en las consideraciones expuestas estima esta División oportuno otorgar la autorización para realizar un procedimiento de contratación directo concursado sujeto a las condiciones que serán expuestas en el apartado siguiente.
III.-Condiciones bajo las que se otorga la autorización:
La autorización se condiciona a lo siguiente: 1. Se autoriza la realización de un procedimiento de contratación directa concursado para arrendar salas de operaciones, servicios de apoyo y necesidades conexas bajo la modalidad de entrega según demanda, según el detalle que se indica en el oficio No. DGHM-4167-2018 en el cual se anexa el respectivo cartel. 2. El plazo de la contratación del servicio de arrendamiento de salas de operaciones, servicios de apoyo y necesidades conexas bajo la modalidad de entrega según Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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demanda será máximo de un año. En el caso de que antes del vencimiento de dicho plazo se entregue la obra derivada de la Licitación Pública No. 2017LN-0000044402, promovida por ese Hospital para contratar el “Diseño, construcción, equipamiento, puesta en marcha y mantenimiento de los quirófanos, sala de partos y unidad de cuidados intensivos del Hospital México”, por un monto aproximado de ¢25.530.866.414,66, perderá vigencia la autorización concedida mediante este oficio, aspecto que deberá advertirse en el respectivo cartel del concurso. 3. El procedimiento de contratación directa concursado deberá tramitarse de forma expedita en el menor plazo posible de acuerdo al cronograma y sujeto a la reducción de los tiempos estimados para el conocimiento por parte de la Comisión de Licitaciones de la CCSS y de la Junta Directiva, según se mencionó anteriormente en el presente oficio. 4. Se deberá invitar al menos al Hospital Metropolitano, Clínica Católica, Hospital CIMA, Clínica Bíblica y UNIBE, al ser los cincos potenciales oferentes que se mencionan en su solicitud. 5. Se deberá contar con el contenido presupuestario suficiente y disponible para hacer frente al contrato producto de la presente autorización, debiendo verificarse que los recursos pueden utilizarse válidamente para el objeto de la contratación y fin propuesto. 6. De conformidad con lo señalado en el artículo 14 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, la Administración podrá adjudicar ofertas que superen ese monto hasta en un diez por ciento. Si la propuesta que se debe adjudicar supera ese diez por ciento, deberá requerir autorización previa a esta Contraloría General para continuar con el procedimiento. 7. Deberá quedar constancia en un expediente levantado al efecto, de todas las actuaciones relacionadas con esta contratación, ello para efectos de control posterior. 8. La Administración deberá confeccionar un pliego de condiciones donde se describan las condiciones técnicas y legales necesarias para la adecuada definición del objeto, así como también se fije la hora y fecha para la recepción de ofertas, y contenga un sistema de calificación de ofertas que permita seleccionar de manera objetiva la plica ganadora del concurso que será aquélla que obtenga la máxima calificación. 9. Entre el día que se realicen todas las invitaciones y el día fijado para la apertura de ofertas deberá mediar al menos diez días hábiles. 10. La valoración de la razonabilidad de los precios corresponde exclusivamente a la Administración. 11. Es deber de la Administración, verificar que los oferentes cumplan con las obligaciones previstas en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social. 12. De igual forma se deja bajo responsabilidad de la Administración la verificación del cumplimiento de parte de los oferentes de las obligaciones previstas por el artículo
Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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22 de la Ley No. 5662, en cuanto encontrarse al día con el pago de lo correspondiente al FODESAF. 13. Será responsabilidad de la Administración, verificar que la empresa a contratar se encuentra al día en el pago de los impuestos nacionales, según lo dispuesto en el artículo 65 inciso a) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 14. Será responsabilidad de la Administración, verificar que en dicha contratación se observe el cumplimiento del régimen de prohibiciones establecido en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. Asimismo, así como velar porque la empresa a contratar no se encuentre inhabilitada para contratar con la Administración Pública según lo dispuesto en el numeral 100 de la Ley de Contratación Administrativa. 15. Se exime del trámite de refrendo ante esta Contraloría General el contrato administrativo derivado del procedimiento de contratación directa concursado que mediante este oficio se autoriza, el cual quedará sujeto al trámite de refrendo interno, de conformidad con el artículo 17 inciso 3) del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. 16. Considerando la estimación anual del monto del contrato (₡1.684.167.420,00.) esta Contraloría General se reserva el conocimiento del recurso de apelación, quedando el recurso de objeción bajo el conocimiento de la Administración. 17. Queda bajo responsabilidad absoluta de esa entidad, las razones brindadas como justificaciones que motivaron a este órgano contralor a otorgar la presente autorización en los términos que constan en el presente oficio. 18. Las modificaciones contractuales se regirán por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 208 del respectivo Reglamento, sin que para el ejercicio de esa potestad se requiera autorización de esta Contraloría General. Lo anterior en el tanto se cumplan los supuestos establecidos en el artículo 208, puesto que en caso de no ser así, deberá estarse a lo indicado en el párrafo penúltimo de esa norma, a saber: “Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República (...)”. 19. Al ser un procedimiento excepcional autorizado sobre la base de las explicaciones brindadas, no es viable aplicar una nueva contratación al amparo del artículo 209 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 20. Queda entendido que los efectos de la presente autorización, corren a partir de la comunicación del presente oficio, de manera tal que eventuales actuaciones previas de la Administración con ocasión de lo aquí autorizado, corren bajo su absoluta responsabilidad. Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes indicadas será responsabilidad del Dr. Douglas Montero Chacón, en su condición de Director General del Hospital México de la Caja Costarricense de Seguro, o quien ejerza este cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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instruir a la dependencia que corresponda ejercer el control sobre los condicionamientos señalados anteriormente. Atentamente, Firmado digitalmente por ALLAN ROBERTO UGALDE ROJAS Fecha: 2018-11-23 14:39
Allan Ugalde Rojas Gerente de División
Firmado digitalmente por ELARD GONZALO ORTEGA PEREZ Fecha: 2018-11-23 13:47Pérez Elard Gonzalo Ortega Gerente Asociado
Firmado digitalmente por ADRIANA PACHECO VARGAS Fecha: 2018-11-23 11:24
Adriana Pacheco Vargas Fiscalizadora
APV/chc CI: Archivo central NI: 27034, 28585, 29564, 30393 G: 2018003453-1
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