EXP. 13-006261-1027-CA RES. 000197-F-S1-2018 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las nueve horas veinte minutos del ocho de marzo de dos mil dieciocho. Proceso de conocimiento tramitado en el Tribunal Contencioso Administrativo, por JOSÉ MARÍA VILLALTA FLORES-ESTRADA, en unión libre, vecino de San José; contra el ESTADO, representado por su procurador Jorge Andrés Oviedo Álvarez, soltero, vecino de Heredia. La Caja Costarricense de Seguro Social interviene como tercero interesado. La Contraloría General de la República, interviene como coadyuvante. Las personas físicas son mayores de edad y abogados. RESULTANDO 1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento, a fin de que en sentencia se declare: "1.- Se admite la presente demanda y, de conformidad con el artículo 60, inciso 1) del Código Procesal Contencioso Administrativo, se declare el presente asunto de trámite urgente y prioritario, por tratarse de una asunto de gran trascendencia para el interés público, con graves implicaciones
para la sostenibilidad
financiera del Seguro Social de
Enfermedad y Maternidad administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social, de conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política. 2. Se declare con lugar la presente demanda y, como consecuencia, se declare la disconformidad
con el
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ordenamiento jurídico del incumplimiento sostenido durante 17 años por parte del Poder Ejecutivo de su obligación legal de trasladar mensualmente la Caja Costarricense de Seguro Social los recursos financieros necesarios para cubrir las nuevas obligaciones asumidas por dicha institución por el traslado de los programas de atención preventiva en salud del Ministerio de Salud. 3. Se ordene a la Presidencia de la República y al Ministro de Hacienda cumplir con lo establecido en el artículo 9 de la Ley 7374 y proceder de forma inmediata a pagar la deuda acumulada (desde el nacimiento de la obligación hasta la fecha del dictado en firme de la sentencia estimatoria), con el Seguro de Enfermedad y Maternidad por la totalidad de los gastos en que ha incurrido la Caja Costarricense de Seguro Social para cubrir las nuevas obligaciones asumidas por dicha institución por el traslado de los programas de atención preventiva en salud del Ministerio de Salud. 3. Se ordene a la Presidenta de la República y al Ministerio de Hacienda cumplir con lo establecido en el artículo 8 de la Ley N°7374 y proceder de forma inmediata a pagar la deuda acumulada (desde el nacimiento de la obligación hasta la fecha del dictado en firme de la sentencia estimatoria), con el Seguro de Enfermedad y Maternidad por la totalidad de los gastos en que ha incurrido la Caja Costarricense de Seguro Social para cubrir las nuevas obligaciones asumidas por el traslado del primer nivel de atención en salud; incluyendo los intereses acumulados desde el inicio de dichos traslado hasta la firmeza de la resolución que declara con lugar la presente demanda. Deuda que a febrero de 2013, ascendía, al menos a doscientos treinta y nueve mil ciento ochenta y siete millones doscientos cuarenta y nueve mil seiscientos ochenta y seis colones con cuarenta y seis
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céntimos (C 239.187.l249.686.46). 4.Se condena al Estado al pago de los daños y perjuicios ocasionados al Seguro de Enfermedad y maternidad por el incumplimiento de la obligación legal del Poder Ejecutivo desde el inicio del traslado del primer nivel de atención en salud de la Caja Costarricense del Seguro Social hasta la firmeza de la sentencia que declare con lugar la presente demanda. Estos daños y perjuicios se liquidarán en el proceso de ejecución de sentencia. 5. Se ordene al Poder Ejecutivo abstenerse de incurrir en incumplimientos similares en el futuro o de adoptar y ejecutar cualquier conducta que contravenga su obligación de pagar mensualmente a la Caja Costarricense de Seguro Social los recursos financieros necesarios hasta cubrir las nuevas obligaciones asumidas por la CCSS por el traslado del primer nivel de atención en salud del Ministerio de Salud a dicha institución." La misma fue ajustada así: “ En la pretensión número dos: "se declare con lugar la demanda, y como consecuencia se declare la disconformidad con el ordenamiento jurídico del incumplimiento sostenido durante 19 años por parte del poder ejecutivo de su obligación legal de trasladar mensualmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, los recursos financieros necesarios para cubrir las nuevas obligaciones asumidas por dicha institución por el traslado de programas de atención preventiva en salud del ministerio de salud. En la pretensión número tres: se ordene a la Presidencia de la República y al Ministerio de Hacienda, cumplir con lo establecido en el artículo nueve de la ley 7374 y proceder de forma inmediata a pagar la deuda acumulada desde el nacimiento de la obligación, hasta la fecha del dictado en firme de la sentencia estimatoria con el seguro de enfermedad y maternidad por la totalidad de los gastos,
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(que comprenden remuneraciones, cargas sociales y demás gastos operativos como compras de medicina y equipos) en que ha incurrido la C.C.S.S, para cubrir las nuevas obligaciones asumidas por el traslado del primer nivel de atención en salud incluyendo los intereses acumulados desde el inicio de dicho traslado hasta la firmeza de la resolución que declare con lugar la presente demanda, cuyo monto deberá actualizarse hasta el efectivo pago de la obligación. En la pretensión número cuatro: para que se condene al estado al pago al seguro de enfermedad y maternidad de la caja costarricense de seguro social de los daños y perjuicios ocasionados a dicho seguro social por el incumplimiento de la obligación legal del poder ejecutivo desde el inicio del traslado del primer nivel de atención en salud a la caja hasta la firmeza de la sentencia que declare con lugar la presente demanda. Éstos daños consisten en los recursos que tuvo que tomar la C.C.S.S, de otros rubros del presupuesto de seguros de enfermedad y maternidad para atender las obligaciones derivadas del traslado del primer nivel de atención en salud, a su vez los perjuicios consisten en todas las inversiones para el mejoramiento de los servicios de salud que dejaron de realizarse con los recursos desviados a cubrir por las obligaciones que debían ser atendidas por el Estado." Seguidamente aclara que los daños y perjuicios consisten en: “ (…) los recursos que tuvo que tomar la caja de otros rubros del presupuesto del seguro de salud, enfermedad y maternidad para atender las obligaciones derivadas del traslado del primer nivel de atención en salud, al no girarle el Estado los recursos correspondientes al financiamiento de estos programas, la caja tuvo que desviar recursos que estaban previstos para financiar otros productos del seguro de salud
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hacia la cobertura y financiamiento de estas nuevas obligaciones y los perjuicios consistirían en todas las inversiones para el mejoramiento de los servicios de salud que dejaron de realizarse con los recursos desviados para cubrir las obligaciones que debían ser atendidas por el Estado. Los perjuicios los estimamos como todas aquellas inversiones previstas para el financiamiento de las actividades ordinarias del seguro de enfermedad y maternidad que no pudieron financiarse oportunamente porque la caja sufrió ese hueco financiero y se vio obligada a tomar recursos de otras actividades para financiar el traslado. Estas nuevas obligaciones producto del traslado del primer nivel de atención en salud que no fueron adecuadamente financiadas como dice la ley por parte del Estado. Estimación de los daños: Estos daños y perjuicios serán liquidados en ejecución de sentencia y se estiman provisionalmente en la suma de doscientos mil millones de colones (¢200.000.000.000.00), los daños y por la suma de doscientos mil millones (¢200.000.000.000.00), los perjuicios. La parte actora manifiesta que la pretensión quinta y sexta se mantienen incólume. La Contraloría General de la República, solicita se aclare a quien se le cancelarán los daños y perjuicios, seguidamente la parte actora indica que en la pretensión cuarta que habla sobre los daños y perjuicios dice: Para que se condene al Estado al pago al seguro de enfermedad y maternidad que administra la caja de los daños y perjuicios, es decir el pago de una eventual indemnización por daños y perjuicios y deben ir en su totalidad al seguro de enfermedad y maternidad de la C.C.S.S.” El actor precisa que son gastos de operación los siguientes: “ (…) gastos personales, y todos los gastos en los que
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incurrió la caja para operar los nuevos servicios, estos incluyen la compra de medicamentos, equipo y cualquier otro gasto operativo.” 2. El procurador contestó negativamente y formuló las excepciones de falta de derecho y de legitimación activa. 3. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava, integrada por el juez Jonatán Canales Hernández y las juezas Laura García Carballo y Rosa Cortés Morales, en sentencia no. 115-2015 de las 9 horas del 4 de diciembre de 2015, resolvió: “ Se acoge la excepción de falta de legitimación activa impuesta por el Estado, únicamente respecto de la pretensión cobratoria, declarándose inadmisible la demanda respecto de esta pretensión. Se rechaza la excepción de falta de derecho en relación con la omisión ilegitima reclamada. En consecuencia se acoge parcialmente la demanda establecida por el actor José María Villalta Flores-Estrada contra el Estado, y se condena al Ministerio de Hacienda a cesar en la conducta omisiva y cumplir con la obligación establecida en la Ley N° 7374. A efecto de hacer posible el traslado de los fondos debidos a partir de la firmeza de ese fallo, se dimensiona esta sentencia para que en etapa de ejecución de sentencia y en un plazo máximo de cinco meses el Ministerio de Hacienda y la Caja Costarricense de Seguro Social, de forma consensuada adopten una metodología que les permita determinar el monto que se deberá trasladar de forma mensual a la Caja Costarricense de Seguro Social. Se condena al Estado al pago de los daños y perjuicios ocasionados al Seguro de Enfermedad y Maternidad, originados en la omisión, los cuales serán fijados también en etapa de ejecución de sentencia. Se resuelve sin especial condenatoria en costas."
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4. El representante del Estado formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal. 5. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Interviene en la decisión de este asunto la magistrada suplente Yazmín Aragón Cambronero. Redacta el magistrado Solís Zelaya CONSIDERANDO I. Con base en los hechos tenidos por acreditados en la instancia precedente, en torno a los cuales no se formula reclamo, esta controversia cuenta con los siguientes antecedentes fácticos. El Gobierno de Costa Rica suscribió dos contratos de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo, en el año 1993, destinados a financiar el “ Programa de Mejoramiento de los Servicios de Salud” , en procura de fortalecer el modelo de atención y organización de los recursos del sector, programa a ejecutar por el Ministerio de Salud y la Caja Costarricense de Seguro Social (esta última, en lo sucesivo, abreviada por su acrónimo). Este empréstito se gestionó dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994, en el cual se priorizó la reforma del “ Sector Salud” , orientada al aumento de la eficiencia administrativa, eliminación de duplicidades de programas, servicios y presupuestos, ampliación de la cobertura de los servicios a sectores más desfavorecidos, reducción de gastos superfluos, mejora en el uso de los recursos humanos con énfasis en el criterio social en la prestación del servicio y flexibilización de las formas de intervención de las instituciones en la administración
y
gestión.
El
Poder
Ejecutivo
presentó
el
proyecto de
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ley
correspondiente para aprobar esos créditos a la Asamblea Legislativa. Durante el trámite de rigor, se le confirió audiencia al Presidente Ejecutivo de la CCSS, quien remitió una serie de observaciones y sugerencias de modificación. Una de ellas se orientaba en la línea de indicar, expresamente, que los costos de operación del programa de “ atención de personas ” , que se trasladaría del Ministerio de Salud a la CCSS, serían cubiertos por el Ministerio de Hacienda. En la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa, el Diputado Soto Zúñiga, refiriéndose al Proyecto, mocionó para aprobar lo solicitado por la CCSS. Al efecto razonó: “ Lo que se hace es que los programas que se están eliminando en el Ministerio de Salud, esos recursos mensualmente, se van a ir trasladando porque si no le estamos creando un hueco financiero a la Caja; asume nuevos programas, pero los mismos no están financiados. Entonces por medio del traslado de los recursos de los programas de prevención la Caja va a poder desarrollar el programa de prevención.”La moción fue discutida y aprobada en esa Comisión. El proyecto continuó el trámite de rigor y se convirtió en la Ley no. 7374 del 19 de enero de 1994. El 8 de enero de 2002, el Consejo Asesor de la Dirección Jurídica de la CCSS, le indicó al Director Financiero Contable de la institución, que conforme a la normativa aprobada, el traslado del programa tenía carácter indefinido, por lo que la transferencia de los fondos “ inherentes a las plazas que integran los programas objeto de la consulta (…) tienen carácter indefinido en el tiempo.” . Este criterio fue reiterado por esa misma dependencia el 9 de enero de 2006. En contrapartida, la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda, el 10 de marzo de 2006, sostuvo la tesis de que el pago de los
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salarios de las plazas trasladadas debía ser asumido por la CCSS de manera permanente. A su vez, la Dirección Jurídica de la CCSS, el 29 de marzo siguiente, señaló que el traslado de recursos financieros era mensual y comprendía la previsión presupuestaria para cubrir el traslado de los programas de atención preventiva y de sus funcionarios,
ante lo cual el Ministerio de Salud debía conciliar los montos
correspondientes a la aplicación de la Ley, y el Ministerio de Hacienda debía hacer la previsión presupuestaria, pues correspondía a una obligación de plazo indefinido, ante lo que le recomendó a su Junta Directiva el envío de misivas a los ministros respectivos, para que cumplieran con esas obligaciones. Esta misma dependencia, el 7 de agosto de 2006, indicó que las obligaciones no cubiertas, en caso de no ser honradas de manera oportuna, generaban el pago de intereses legales. El 12 de julio de 2011, la Organización Panamericana de la Salud emitió un informe sobre la situación de la CCSS, en el cual indicó: “ (…) La Caja Costarricense de Seguro Social representa la organización del sistema de salud de Costa Rica para la prestación de servicios y de aseguramiento en salud, promoción de prevención, atención y rehabilitación, es una institución única, que a través de una sistema de cobertura universal público, financiado mayoritariamente con contribuciones y un ilimitado plan de prestaciones, ha logrado obtener y mantener buenos resultados de salud en la población, sin embargo, viene atravesando una situación financiera delicada que puede poner en riesgo su sostenibilidad. (…) A la luz de la información proporcionada los indicadores que hemos revisado, el panorama financiero de la Caja de los años recientes puede ser considerado delicado y en proceso de deterioro. En orden de
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prioridad, el problema de liquidez aparece como el más urgente de abordar en la medida que atañe al corto plazo y por las consecuencias que pueden preverse a la luz de cualquier escenario de proyección a mediano plazo. La situación descrita muestra que a partir del año 2007 viene disminuyendo la capacidad de enfrentar deudas a corto plazo y que el capital de trabajo se ha reducido drásticamente en términos reales (…) resulta evidente la necesidad de disponer de recursos líquidos (efectivo), para hacer frente todos los meses y probablemente más de una vez dentro del mes, al pago de las remuneraciones, las compras de servicios y para disponer de stock de insumos críticos para el funcionamiento de la red asistencial.”Por otra parte, el 31 de agosto de 2011, la Contraloría General de la República refirió la existencia de varias cuentas por cobrar a favor de la CCSS, dentro de las cuales se ubicaba una partida denominada “ Ministerio de Salud” , la cual “ (…) muestra una mayor cuantía, asciende a la suma de ₡182.177,7 millones y representa el 43% del total de la deuda estatal reportada al mes de marzo de 2011, y se origina en la obligación relacionada con el traspaso de los servicios asistenciales y preventivos de la salud de los funcionarios que los atendían del Misterio de Salud de la CCSS (sic), de acuerdo con los artículos 7,8 y 9 de la Ley 7374 del 3 de diciembre de 1993, que establecen la obligación al Ministerio de Hacienda de trasladar mensualmente a la Caja Costarricense de Seguro Social los recursos financieros necesarios, a fin de cubrir las nuevas obligaciones asumidas por el traspaso del programa de atención a las personas. De acuerdo con las disposiciones citadas, el Ministerio de Hacienda debe trasladar de manera mensual y permanente, los recursos que se requieran para atender el programa, si tal traslado no se realiza
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oportunamente, esa deuda continuará incrementándose, tanto en su principal como en los intereses, agravando la dimensión de esa deuda en particular y la composición de la deuda total del Estado.”Señaló también que “ Un aspecto evidente en relación con la deuda estatal, es que esta se produce por cuanto las obligaciones que la originaron no son honradas de manera oportuna, es decir en el momento en que se produce el hecho generador según las disposiciones jurídicas que las establecen, lo que conlleva a los referidos convenios de pago, a pesar de que los gastos en que incurre la CCSS, se producen al brindar los servicios y atender las obligaciones de pago que amparan esos servicios, por lo que se produce un desfase importante en el flujo de efectivo, lo que en mediano y largo plazo afecta las finanzas de la institución con las consecuencias que se derivan de tal situación. Al presentarse de manera cíclica el atraso en las obligaciones del Estado, se produce una situación deficitaria en los flujos de efectivo de la entidad que tienden a agravarse conforme se presentan nuevos atrasos por parte del Estado…”En sus conclusiones refirió: “En cuanto a la deuda que el Estado tiene con la CCSS, que de acuerdo con los registros que sobre el particular lleva esa institución, al mes de marzo ascendía a ₡421.276,3 millones, cifra que resulta muy relevante, y de la cual el 75% aún no ha sido formalizado. Dada la magnitud de estas obligaciones, es necesario que el Poder Ejecutivo y al CCSS logren los acuerdos y se suscriban los convenios para el pago correspondiente, a efectos de disminuir la afectación que tal situación tiene en los flujos de efectivo de la entidad, que tiende a agravarse en el corto y mediano plazo.”Finalmente, emitió una serie de disposiciones de acatamiento obligatorio, bajo pena de responsabilidad y a la Presidenta Ejecutiva de
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la CCSS le impuso coordinar con el Ministerio de Hacienda, la elaboración conjunta de un plan de acciones, con cronograma de actividades y responsables, para posibilitar la suscripción de convenios que respaldaran las deudas que el Estado tenía con la CCSS, pendientes de formalizar, y le impuso como límite de tiempo el 30 de noviembre de 2011. El 7 de setiembre de 2011, la Dirección Jurídica de la CCSS le señaló a la Gerencia Financiera de esa institución, que el Ministerio de Hacienda debía transferir los recursos financieros de las obligaciones derivadas del traspaso del programa. Los criterios de la Dirección Jurídica antes referidos, fueron reiterados, una vez más, en su oficio del 19 de diciembre de 2011. El 31 de agosto del año siguiente, la Gerencia Médica de la CCSS señaló que los programas trasladados, del Ministerio de Salud a la CCSS, fueron los de atención primaria y comprendían: “ a) atención del niño (crecimiento y desarrollo, vacunación, salud oral, captación y seguimiento de niños en riesgo psicofísico y social, captación temprana del recién nacido), b) atención del adolescente (crecimiento y desarrollo
vacunación, salud oral integral, atención y
orientación en anticoncepción, educación sexual, captación y seguimiento de grupos en riesgo, c) atención de la mujer (atención prenatal, atención y orientación en anticoncepción, vacunación, atención odontológica, curso de preparación para el parto, atención posnatal, detección del cáncer de cérvix, detección y seguimiento del cáncer de mama. d) programas nacionales entre los que se citan, salud mental, promoción de la salud, prevención de la enfermedad, entre otros.”De igual modo explicó que tales servicios se integraron a un programa institucional que se conoce como Primer Nivel de Atención.
La Contraloría General de la República, el 28 de agosto de 2012, le
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requirió a la Presidenta Ejecutiva de la CCSS que remitiera el plan de acción elaborado con el Ministerio de Hacienda antes mencionado. El 12 de setiembre siguiente, el Gerente Financiero de la CCSS le indicó al Ministro de Hacienda: “En un marco de disposición tanto del Ministerio de Hacienda como de la CCSS, de continuar avanzando en el logro de un acuerdo de pago sobre el concepto que nos ocupa y con base en las conversaciones sostenidas recientemente, se está analizando la posibilidad de que ese Ministerio establezca un convenio de préstamo con un organismo internacional que permita a la CCSS disponer de recursos extraordinarios para fortalecer sus plataforma tecnológica, infraestructura y modelo de gestión en general y sea el Ministerio de Hacienda quien asuma los pagos del servicio de la deuda, con lo cual a su vez, se estarían abonando las sumas respectivas por concepto de traslado de programas del Ministerio de Salud a la CCSS.”El 6 de noviembre siguiente, el Ministro de Hacienda le propuso al Gerente Financiero de la CCSS, una serie de modificaciones al cronograma para la formalización de los convenios de pago de deudas del Estado con la CCSS. Ese mismo Gerente, el 10 de abril de 2013, señaló que en la estimación de la deuda del Ministerio de Hacienda, sólo se incluía el costo de planilla de los funcionarios transferidos, pero no contemplaba los demás aspectos de los programas trasladados, tales como medicamentos, materiales, suministros y costos indirectos y abonó que la CCSS no contaba con documentación suficiente “ robusta e integral”para cuantificar los daños y clasificar los gastos de los programas trasladados. El 18 de octubre de 2013, la Presidenta Ejecutiva de la CCSS, le remitió una nota al Ministro de Hacienda, en la cual señaló: (…) el ente contralor recomienda la formalización de la deuda por el
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traslado de los Programas de Atención a las Personas del Ministerio de Salud a la Caja Costarricense de Seguro Social, razón por la cual se ha gestionado lo siguiente: 1.Con oficio GF-30.453 del 12 de setiembre de 2012, la institución remitió al Ministerio de Hacienda el cronograma de trabajo propuesto para lograr la recuperación del adeudo, estableciéndose las siguientes actividades (…). 2.- Por su parte el Ministerio de Hacienda mediante oficio DM-1407-12 del 6 del 2012, plantea ajustes en las actividades mencionadas y plantea lo siguiente: a.- Conciliación de la deuda. b. Elaboración y remisión de propuesta de Convenio por parte de la CCSS al Ministerio de Hacienda. (…) d. Suscripción del Convenio. 3.- En el oficio PE-1.292 del 06 de febrero de 2013 la Presidencia Ejecutiva solicita una prórroga de cuatro meses con el fin de conciliar las actividades propuestas en el cronograma. (…)”A su vez, remitió una propuesta de convenio marco al Ministerio de Hacienda y le solicitó “ interponer sus buenos oficios para la suscripción de los convenios, el primero por (…) y el segundo por el traslado de los Programas de Atención a las Personas del Ministerio de Salud a la Caja Costarricense de Seguro Social.”El área de Contabilidad Financiera de la CCSS, indicó que en sus estados financieros, al cierre contable de diciembre de 2014, en la partida de Cuentas por Cobrar, se encontraba el gasto de planilla de los funcionarios del Ministerio de Salud trasladados a la CCSS, que por concepto de principal e intereses correspondía a ₡294.446.580.230.46. El 4 de junio de 2015, el Gerente Financiero de la CCSS le remitió al Viceministro de Egresos del Ministerio de Hacienda, un documento denominado “ Prospecto de Programas Trasladados del Ministerio de Salud a la CCSS y Propuesta Metodológica de Estimación de Costos Complementarios
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al Recurso Humano” , para su análisis y eventual aprobación, teniendo en cuenta que continuarían las gestiones relativas a formalizar la aplicación de la metodología de la propuesta y determinar los montos definitivos. Al efecto refirió: “ La estimación efectuada parte del enfoque de que lo que se pretende aproximar, es el costo de las actividades trasladadas por el Ministerio de Salud en su momento
y no de las
prestaciones que la CCSS en virtud del contexto de universalización, fortalecimiento e integración de los servicios de atención de las personas, ha desarrollado a partir del traslado original. Para tales fines se considera como insumo el gasto por concepto de remuneraciones asociadas a las plazas utilizadas en virtud del traslado y con base en la estructura porcentual histórica de gasto de las Áreas de Salud tipo 1 (unidades prestadoras de servicios de salud de menor complejidad del Primer Nivel de Atención y de los cuales se cuenta con registros de ejecución de gasto presupuestario), se procede a estimar los costos correspondientes a los materiales y suministros, servicios no personales y bienes duraderos. De esta forma, se obtiene que los programas trasladados estarían reflejando un costo anual de ₡33.963 millones para el ejercicio 2014, para un total acumulado en el período 1998-2014 de ₡413, 385 millones (ambas cifras preliminares y sin considerar la actualización de los intereses correspondientes). Sobre el particular es importante indicar que de conformidad con lo manifestado por la Licda. Marta Cubillo Jiménez, Tesorera Nacional e integrante del grupo de Trabajo designando por el Ministerio de Hacienda, en la sesión de fecha 03 de junio de 2015, no presenta observaciones de carácter técnico sobre la propuesta de estimación señalada ni de sus resultados. No obstante, al no contar con competencia para aprobar
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dicha metodología, [ella] solicitó que (…) se remita este documento para efectos de valoración de las autoridades superiores de su estimable Ministerio …” . En ese mismo prospecto, se dio cuenta de un criterio de la Dirección Jurídica de la CCSS, emitido el 28 de febrero de 2008, conforme al cual luego de la realización de un estudio sobre la situación de los funcionarios trasladados del Ministerio de Salud, se había determinado que a setiembre de 2008, del total de 1515 plazas trasladadas, 350 no continuaban siendo ocupadas por los funcionarios originalmente transferidos, por distintos motivos, de modo que se recomendaba realizar el ajuste para rebajar los gastos salariales asociados a esas 350 plazas. Informó que con base en ese criterio, el registro de la deuda mensual, correspondiente a ₡294.446.580.230,46 ya incorpora ese ajuste. Ese Prospecto contiene una propuesta de Estructura Porcentual de Gastos de las Áreas de Salud tipo 1 trasladadas, desde 1997 y hasta el año 2014, debidamente detallado en cada año, para cada rubro, cuyos promedios globales son los siguientes: Partida de remuneraciones: 71.4%, -incluye los egresos originados en el pago del personal contratado, fijo o transitorio y sus cargas sociales-. Partida de materiales y suministros: 15%, -considera los materiales, artículos y suministros, cuya característica principal es su corta durabilidad y que se consumen en un lapso de un año, materias primas, medicinas e instrumentos médicos-. Partida de servicios: 11.8%, -incorpora las obligaciones de la CCSS contraías con personas físicas o jurídicas, por la prestación de servicios de diversa naturaleza y por el uso de bienes muebles e inmuebles, incluyendo los servicios que se destinan al mantenimiento, conservación y reparación menor u ordinaria, preventiva y habitual de bienes de capital, tales como arrendamiento de
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edificios, terrenos, y equipos, servicios públicos, mantenimiento,
comerciales y
financieros, así como contratación de diversos servicios de carácter profesional y técnico-. Finalmente, la partida de bienes duraderos: 1.8% -agrupa las inversiones en equipamiento e infraestructura, gastos por concepto de adquisición de maquinaria, equipo y mobiliario nuevo y existente (reparaciones mayores o extraordinarias que tienen como propósito incrementar la capacidad de servicio del activo). Abonó que el gasto por concepto de los programas traslados correspondería a la suma de esas partidas. El Prospecto, en sus cálculos, consideró la reversión del ajuste de plazas realizado en el 2008. Con base en todos estos antecedentes, el señor José María Villalta Florez-Estrada formuló proceso de conocimiento contra el Estado, en el que solicita se disponga lo siguiente: 1) el incumplimiento
del Poder Ejecutivo de
trasladarle mensualmente a la CCSS los recursos financieros necesarios para cubrir las obligaciones asumidas ante el traslado de los programas de atención preventiva en salud del Ministerio de Salud; 2. se ordene a la Presidencia de la República y al Ministro de Hacienda cumplir con lo establecido en el artículo 9 de la Ley 7374, a fin de que cubran la deuda acumulada con el seguro de enfermedad y maternidad por la totalidad de los gastos en que ha incurrido la CCSS para cubrir el traslado del primer modelo de atención en salud, que comprende remuneraciones, cargas sociales, y gastos operativos; 3. se le imponga el pago de los daños y perjuicios ocasionados al seguro de enfermedad y maternidad, que consisten en los recursos que debió usar la institución de otros rubros del presupuesto del seguro de enfermedad y maternidad, para atender el traslado de estas competencias y a las inversiones no realizadas para
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la mejora de los servicios de salud, dado que los fondos debieron desviarse para cubrir ese servicio traspasado, pago que debería hacerse al fondo de
enfermedad y
maternidad de la CCSS; 4. se ordene al Poder Ejecutivo abstenerse de incurrir en incumplimientos similares en el futuro. El representante del Estado se opuso e invocó las defensas de falta de legitimación activa y de derecho. La CCSS se apersonó al proceso como tercera interesada y se adhirió a los hechos y pretensiones formulados por el actor. La Contraloría General de la República intervino como amicus curiae. El Tribunal, al resolver el fondo de la controversia, acogió la falta de legitimación activa alegada por el Estado respecto a la pretensión cobratoria. Denegó la falta de derecho en torno a la omisión ilegítima reclamada y acogió la demanda, disponiendo que el Ministerio de Hacienda debía cesar en su conducta omisiva a fin de cumplir con la obligación establecida en la Ley no. 7374. Además indicó, que para hacer posible el traslado de los fondos adeudados, dimensionaba el fallo para que en etapa de ejecución de sentencia, y en un plazo máximo de cinco meses, ese Ministerio y la CCSS, de forma consensuada, adopten una metodología que les permita determinar el monto a trasladar mensualmente a la CCSS. Además, le impuso al Estado el pago de los daños y perjuicios ocasionados al Seguro de Enfermedad y Maternidad, a determinar en la etapa de ejecución. En último lugar, resolvió sin especial condena en costas. No encontrándose satisfecho con lo decidido, el representante del Estado acude a la Sala, formulando recurso de casación por razones de fondo. II. Invoca trece agravios. Primero. Reclama preterición del informe no. TN-1705-2015 emitido por la Tesorera Nacional, vulnerando los artículos 85.2 y 92.4
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del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA en adelante). Uno de los hechos debatidos, explica, es que el proceso de conciliación contable entre el Ministerio de Hacienda y la CCSS no pudo concluirse por razones imputables a esa última. Al no existir una cuenta por pagar registrada en Contabilidad Nacional, sostiene, tampoco puede haber omisión ilegítima del Estado por una obligación que no le es achacable y que le resulta imposible cumplir. Esto se demuestra con el informe referido, afirma, el cual descarta que la omisión se ha producido por elementos imputables únicamente al Ministerio. En su tesis, median eximentes de responsabilidad que inciden en el nexo causal. La CCSS, recrimina, no emitió la documentación necesaria para que el Ministerio conociera cuál es su obligación y pudiera realizar la conciliación contable, a fin de atender lo indicado en la Ley 7374. Asevera culpa de la víctima según los preceptos 702 del Código Civil y 190 de la Ley General de la Administración Pública, generadora de falta de derecho respecto de la omisión endilgada. La diferencia entre la CCSS y el Ministerio de Hacienda, sostiene,
es contable y no jurídica, porque no
está registrada la deuda para aseverar la omisión de cubrirla, y la validez del cobro dependía de la existencia de la cuenta por pagar en Contabilidad Nacional. El fallo desaplica el precepto 130 del Reglamento de Administración Financiera, critica, pues todo asiento en Contabilidad Nacional ha de contar con un documento que justifique el gasto. Segundo. Reclama, preterida, en parte, la declaración de la tesorera nacional, Martha Cubillo Jiménez, pues no se consideró su aserto de que no existe una cuenta por pagar en la Contabilidad Nacional que registre una deuda por concepto de la Ley 7374. De su declaración se constata que la única forma de registrar una supuesta
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deuda con base en esa Ley, continúa, dependía de su conciliación entre el Ministerio de Hacienda y la CCSS. Sin embargo, añade, esto no se realizó porque el monto no había sido determinado y no existía metodología para hacerlo. Al no existir una cuenta por pagar, reitera, no hay deuda eficaz y oponible, por lo que no se presenta la omisión del Estado. Esto condujo, en su tesis, a que se inaplicaran el artículo 130 de la Ley de Administración Financiera y el Decreto no. 34918, reglas que impiden el pago ante la inexistencia de una cuenta por pagar en Contabilidad Nacional. Al no existir esa cuenta por pagar, abona, la deuda es ineficaz en los términos del precepto 126 del Reglamento a la Ley de la Administración Financiera y 630 del Código Civil. Si se afirmó la existencia de una cuenta por cobrar en la contabilidad de la CCSS, estima, también debía determinarse si existía una cuenta por pagar en Contabilidad Nacional, y al no hacerlo se quebranta la sana crítica, según el artículo 85 acápite 2) CPCA. Tercero. Alega preterido el oficio DVME120-2015, suscrito por el Viceministro de Egresos. Uno de los hechos debatidos del litigio fue determinar si existía una metodología para precisar el contenido de una eventual obligación derivada del artículo 9 de la Ley 7374, narra, y el oficio revela que hay serias objeciones respecto a la fórmula empleada, ponderaciones de la participación y peso relativo de sus valores, lo que demuestra falta de aceptación de la metodología. También se suprimió una parte de la declaración de Gustavo Rojas que confirma esas objeciones, explica, lo que evidencia la inexistencia de un monto claro que se pueda cobrar. Por ello, estima, debe incluirse en los hechos probados la falta de un mecanismo para determinar la obligación técnicamente. Según el Tribunal, apunta, la deuda puede calcularse con
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base en el Prospecto de Programa de Traslados del Ministerio a la CCSS, pero, objeta, esto fue rechazado en el oficio preterido. Contrario al dicho del Tribunal, añade, esta prueba evidencia que la obligación no es determinable, ya que no existe acuerdo técnico sobre la metodología a usar, consecuencia de lo cual fueron indebidamente aplicados los artículos 627 y 630 del Código Civil. Cuarto. Censura quebranto indirecto y lesión de la sana crítica, conforme a las reglas del artículo 84.2 y 630 del Código Civil. Al concluirse que la obligación puede determinarse usando el Prospecto de Programas de la CCSS, y que esto fue admitido por la Tesorera Nacional, dice, se incurre en incongruencia, pues el Ministerio de Hacienda no lo admitió ante la falta de “ metodología que implicara un costeo” . El Tribunal “ ha forzado el testimonio de Martha Cubillo para hacerla decir” que avaló el Prospecto de Programas como una metodología, acusa, pero la misma sentencia admite que debe fijarse de común acuerdo. Quinto. Alega quebranto de los numerales 85.2 y 83 del CPCA, al no considerar todo el contenido del oficio DFOE SD.0886 del 28 de agosto de 2012. El Tribunal no valora que, según ese oficio, los rubros incorporados por la CCSS en su prospecto, eran indeterminados,
censura, y no permitían determinar la eventual
obligación. De haber apreciado adecuadamente esta prueba, considera, se habría constatado que no existe mecanismo para fijar la obligación, pues la Tesorera Nacional refirió que los prospectos contaban con muchas indeterminaciones, y el propio Gerente Financiero de la CCSS admitió que debían revisarse los datos incorporados en ellos. Sexto. A pesar de que el fallo admite la existencia del principio de legalidad financiera, conforme al cual no pueden realizarse pagos no sustentados documentalmente,
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expone, se tuvo por demostrado que la CCSS no aportó al Ministerio de Hacienda los documentos de respaldo para hacer el cobro de la obligación, ni la allegó al proceso judicial. Por ello, critica, no podía concluirse que el Estado omitió girar los recursos derivados de la ley en cuestión. No puede haber incurrido en omisión, asegura, si la CCSS no satisfizo su deber de aportar la documentación necesaria para acreditar los costos cobrados. Además, afirma, esto excluye su responsabilidad, pues la institución no cumplió su deber de documentar los cobros. Séptimo. La sentencia afirma falta de prueba de que la CCSS haya desglosado los montos que se le adeudan y de que la obligación tenga respaldo, por lo cual, asevera, debieron aplicarse los artículos 702 del Código Civil, y 190.1 de la Ley General de la Administración Pública, pues la CCSS nunca ha señalado el contenido de la obligación ni ha aportado documentos justificativos de los cobros que realiza. La CCSS nunca trasladó avisos de cobro ni aportó documentación de soporte, manifiesta, por lo que es la responsable de que no pudiera pagársele. Octavo. Acusa mal interpretado los numerales 627.3 y 630 del Código Civil, pues no existe un monto líquido y exigible adeudado, según se admite en el tercer hecho indemostrado y se reafirma con la condena impuesta que les obliga a concertar el monto de la deuda. En su tesis, el fallo comete un yerro al considerar que la deuda puede ser estimada “ ulteriormente”con base en el artículo 122 del CPCA. La obligación, para ser tal, estima, ha de contar con los elementos necesarios para determinarla y si requiere de un acuerdo posterior, no es una obligación completa y perfecta, por lo cual el fallo quebranta los numerales 627 y 630 del Código Civil. No existe una metodología que permita determinar lo que ha de entenderse por recursos
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financieros necesarios, acota, y, en consecuencia, conforme al artículo 150.2 del CPCA, debe acogerse la excepción de falta de derecho. Noveno. Reclama indebida aplicación del artículo 9 de la Ley 7374. La interpretación del precepto que hace la sentencia, explica, parte de la premisa equivocada de que cuando el legislador transfiere competencias, también debe trasladar recursos financieros, empero,
no hay
disposición constitucional o legal que permita traspasar recursos desde el ente que originalmente era titular de la competencia. El artículo 7, dice, trasladó las competencias de atención primaria desde el Ministerio de Salud hacia la CCSS y la norma siguiente autorizó el traslado del personal asignado a esos programas, en esa misma dirección. Por ello, considera, el numeral 9 ibídem transfiere competencias y personal, pero no crea una fuente de financiamiento permanente para la CCSS. La atención primaria debía ser incluida dentro del seguro de enfermedad administrado por la CCSS, señala, y conforme al precepto 7 referido, el traslado de competencias forma parte de la universalización del seguro de enfermedad y maternidad. La consecuencia de este razonamiento es, asegura, que el financiamiento de las nuevas competencias debía realizarse a través de los fondos que componen el seguro de enfermedad. De la lectura del artículo 7 se deduce, continúa, que la CCSS ha asumido el fortalecimiento, administración y prestación integral de la administración primaria. El objetivo de la norma es desvincular esa atención primaria del Poder Ejecutivo, asegura, para que no esté
sometido
a
las
rigideces
presupuestarias
y
se
“ adelgazara” el presupuesto del Poder Ejecutivo. En su criterio, la lectura del Transitorio I de la ley permite colegir como propósito final de la norma, que la CCSS
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asumiera las competencias de atención primaria al igual que hizo con la atención hospitalaria, es decir, con cargo al presupuesto del seguro de enfermedad y maternidad. Así lo admite la sentencia, abona, al reconocer que el traspaso de competencias tenía por objeto incorporar el esquema de atención primaria dentro del esquema curativo que ya tenía la CCSS, para lograr una racionalización de los recursos. La ley no fijó una fuente de financiamiento indefinida, dice, sino que estableció una obligación temporal que culminaba con el traspaso. Luego añade: “ Es claro que el texto de la ley (…) no puede ser alterado echando mano de los antecedentes legislativos (…) Cierto que los antecedentes legislativos pueden servir para aclarar un texto oscuro, pero no pueden tener la fuerza para que el intérprete sustituya al legislador modificando el texto de la ley misma. ”Considera aplicados erróneamente los artículos 627 y 630 del Código Civil. Décimo. La sentencia es incoherente y contradictoria, asevera, pues sostiene que el actor no tenía legitimación para exigir el cumplimiento de la conducta omitida, pero sí para reclamar la omisión ilegítima del Ministerio de Hacienda. La omisión reclamada, dice, consiste en el incumplimiento de la obligación. Resulta contradictorio que con base en el artículo 10.c del CPCA, se diga que una persona no está legitimada para exigir el cumplimiento de una obligación, explica, y al mismo tiempo se afirme su legitimación para reclamar el cumplimiento de una conducta omitida. No es procedente que se afirme una legitimación difusa para exigir el cumplimiento del artículo 9 de la ley 7374, critica, y a la vez se niegue esa acción difusa para exigir el cumplimiento de las obligaciones de ese mismo artículo, precisamente porque la tesis del actor es que en ese precepto se
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establece una obligación cuyo pago se ha desatendido. La conducta omisiva reclamada, afirma, tiene el mismo fundamento que la obligación exigida, pues corresponde a un derecho exclusivo y excluyente de la CCSS, por lo que el actor carece de legitimación para sustituir y usurpar funciones de la administración activa. Esto da lugar al rechazo de la demanda, expresa, pues la CCSS no se constituyó en parte activa. Undécimo. Asegura quebranto del artículo 156 del CPCA, pues la sentencia no establece una metodología para fijar el monto de la obligación, la fórmula, ni los rubros que debe comprender. Al dejarse la determinación de esos elementos a la existencia de un futuro acuerdo entre la CCSS y el Ministerio de Hacienda, explica,
la sentencia se torna inejecutable, pues el juez de esa etapa no
puede controlar su ejecución, ya que carece de posibilidad de exigir el cumplimiento coercitivo. Duodécimo. Reclama inaplicados los artículos 190 y 196 de la Ley General de la Administración Pública, 351 y 401 del Código Procesal Civil y 73 de la Constitución Política. La sentencia, afirma, le condena al pago de los daños, indicando que consisten en la pérdida de oportunidad de invertir los recursos del seguro de enfermedad y maternidad en la mejora de sus servicios, debido a que tuvieron que usarse en la atención del nivel primario. El fundamento para la condena es el testimonio de Luis Guillermo López Vargas, quien compareció como testigo. El daño derivado de la pérdida de una oportunidad, asevera, debe ser cierto y efectivo, según exige el artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública, lo que supone prueba de que se comprobara la posibilidad real y seria de que los recursos pudieron usarse en otros servicios de la CCSS. En su tesis, se precisaba de documentos
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demostrativos de que la CCSS desvió recursos del Seguro de Maternidad y Enfermedad que tenía dispuestos para otras obras o servicios. Pese a ello, critica, la condena se fundó sólo en el dicho de un testigo, quebrantando de ese modo el numeral 351 referido, porque se requería de prueba documental y pericial. Resulta vulnerado el precepto constitucional referido, estima, pues los recursos de ese seguro no pueden ser usados ni desviados a finalidades distintas de los que motivaron su creación. De lo declarado por Carlos Muñoz Retana se extrae, continúa, que la atención primaria fue asumida por la CCSS como parte de los servicios que presta el seguro de enfermedad y maternidad. Esto implica, añade, que los recursos están invertidos legítimamente, pues provienen del seguro de maternidad y enfermedad, dentro del cual se integraron esos servicios como parte del proceso de universalización del seguro. No se ha demostrado la existencia de un daño, sugiere, y al inaplicarse el precepto constitucional se dejó de examinar que hay un obstáculo legal para establecer la existencia de ese daño, pues los recursos invertidos en atención primaria provienen del mismo seguro de enfermedad, dentro del cual se encuentra integrado el servicio de atención primaria. Por las razones señaladas, concluye, ha de declararse la falta de derecho. Décimo tercero. Reclama quebranto de los artículos 10 y 49 de la Constitución Política, 1, 2, 13 y 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, así como de los ordinales 1, 3 inciso b), 36 inciso b), y 66 inciso g) del CPCA. La jurisdicción contencioso administrativa
carece de la competencia necesaria para conocer las
pretensiones del actor, arguye, pues su objeto se circunscribe a controlar la legalidad de los actos y conductas sujetas al Derecho Administrativo, pero el numeral 3 inciso b)
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ibídem establece que la jurisdicción contenciosa no podrá conocer ni resolver pretensiones vinculadas con los actos de relación entre los poderes del Estado, lo que incluye las relaciones de orden político entre el Estado y las Instituciones Autónomas. En su dicho, la pretensión del actor es que se le ordene al Poder Ejecutivo que incluya dentro de su presupuesto la supuesta deuda del Ministerio de Hacienda con la CCSS. El presupuesto, dice, es una ley formal especial, por lo que la pretensión no supone modificación de un acto administrativo, sino que el presupuesto es un acto por disposición constitucional. Al modificar actos constitucionales, considera, resulta competente la Sala Constitucional, pero no la sede contenciosa, pues es un acto de relación entre poderes, ajeno a la función administrativa del Estado, excluido del control de legalidad conforme al numeral 3 inciso b) ibídem. El conflicto debe ser resuelto en vía administrativa, según indica el artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública, pues se presenta entre un Ministerio y una institución descentralizada. El asunto versa sobre un tema político, asegura, cuya resolución no compete al Poder Judicial. Solicita se declare lo siguiente; incompetencia
de la
jurisdicción contenciosa; falta de legitimación del actor, falta de derecho y se las costas a la CCSS y al actor. III. Las censuras planteadas por el recurrente, si bien enunciadas como una trecena, se articulan en torno a seis líneas argumentativas. En atención a la secuencia lógica de abordaje que deberá dárseles, -aspecto que se define a partir de los efectos que
producirían
sobre
el
fallo
en
caso
de
resultar
procedentes-,
tales
disconformidades se ciñen a las siguientes razones. En primer lugar, la incompetencia
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de la jurisdicción contenciosa (decimotercer reparo). La falta de legitimación del actor figura como segundo aspecto a examinar (décima censura). En la tercera línea de argumentos, rechaza que el Estado tenga el deber legal de trasladar los recursos financieros reclamados por el actor (noveno agravio). En cuarto lugar, habrán de examinarse todos sus reparos -directos e indirectos- en torno a que no existe deuda documentada, determinada ni determinable, con base en lo cual sostiene la imposibilidad de endilgarle omisión alguna (cargos del primero al octavo). El siguiente punto de análisis será su objeción a la condena en daños y perjuicios (doceava censura) y, finalmente, habrán de abordarse las razones que sustentan su tesis sobre la inejecutabilidad de la sentencia (onceavo motivo). Ahora, de previo al análisis de los cargos, a fin de dotar de mayor claridad a la resolución de esta Sala, resulta pertinente incorporar una síntesis de los fundamentos del pronunciamiento censurado. Según el Tribunal, la controversia nació a partir de la interpretación antípoda dada por los litigantes a la a la Ley no. 7374, mediante la cual se aprobaron los contratos de préstamo no. 711 OC/CR y no. 712 OC/CR, suscritos entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, orientados a financiar el Programa de Mejoramiento de los Servicios de Salud y Construcción del Hospital de Alajuela. La sentencia precisó que según esa normativa, el servicio denominado “ Atención Primaria del Sector Salud” , -hasta entonces competencia del Ministerio de Salud- y el personal responsable de ese servicio, serían trasladados a la CCSS, “ a fin de racionalizar recursos, evitar duplicaciones de servicios y programas y brindar una atención más integral” para lo cual, el Ministerio de Hacienda debía trasladar los recursos
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financieros necesarios para que la CCSS afrontara ese programa. Empero, sólo los desembolsó una única vez, por el monto de quinientos millones de colones. Teniendo este antecedente, las pretensiones planteadas por el actor, según el fallo, se escindían en dos vertientes. Por una parte; la omisión del Estado en girarle a la CCSS los montos establecidos en el artículo 9 de la Ley no. 7374, de forma mensual, por concepto del traspaso del programa. En segundo lugar; el pago de la deuda acumulada desde hace 19 años, incluyendo salarios de trabajadores trasladados, costos indirectos intrínsecos a la prestación del servicio, intereses, daños y perjuicios ocasionados al seguro social de enfermedad y maternidad. En vista de que el Estado controvirtió la legitimación del actor para formular ambos pedimentos, la sentencia la afirmó respecto a la omisión del traslado de fondos, pues fue fincado en la defensa del interés difuso de los asegurados cotizantes para el seguro de enfermedad y maternidad. Al efecto razonó que la falta de pago afectaba la prestación del servicio, al imponerle nuevas obligaciones sin contenido económico, lo cual incidió en escasa inversión en construcciones, equipamiento tecnológico, insumos, inadecuada atención y aumento de listas de espera. Ahora, al examinar el fondo de la primera pretensión (cesar la omisión de girarle los fondos), refirió las tesis enfrentadas del Ministerio de Hacienda y la CCSS respecto del artículo 9 de la Ley, pues el primero consideraba que su periodo de vigencia era de un cuatrienio (tiempo establecido para completar el traspaso), mientras que la última propugnaba un traslado de fondos sin plazo definido. Los jueces señalaron la falta de asidero jurídico de la tesis de Hacienda y concluyeron que el deber de traslado de los dineros para el programa transferido, no estaba sujeto a
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plazo. Al efecto abonaron: “ (…) el traslado del programa de atención primaria del Ministerio de Salud a la Caja Costarricense, fue en el fondo un traslado de una competencia
legal,
que
por
lo
tanto
debía
contar
con
un
contenido
económico-presupuestario, como lo tenía cuando el Ministerio de Hacienda prestaba el servicio.”Una vez precisado este punto, la sentencia examinó los argumentos del Estado sobre la invalidez de la deuda. Al respecto afirmó estarse en presencia de una obligación legal, si bien no determinada, con posibilidad de determinarse para su eficacia plena, pues “ La posible determinación de la deuda, puede hacerse tal y como se desprende del Prospecto de Programas Trasladados del Ministerio a la CCSS, elaborada en junio de 2015, lo que restaría es llegar a un acuerdo sobre la metodología empleada, situación que fue avalada por la señora Marta Cubillo Jiménez, cuando indicó en su declaración que a partir de una metodología adecuada ya aceptada por ambas partes se podría llegar a una determinación de la deuda, sin descartar la posibilidad que se pudiera hacer a partir del supuesto del EBAIS más básico.”En cuanto a definir si el Ministerio de Hacienda debía cubrir –o no- el costo del servicio trasladado, añadió: “ Del artículo 9 de la Ley no. 7374 no se desprende, que la intención del legislador, fuera financiar el nuevo servicio que se le asignó a la Caja Costarricense de Seguro Social, por medio de las contribuciones tripartitas que recibe esa institución, sino que los recursos que antes se destinaban para financiar ese nivel primario de atención se trasladarían de forma mensual al nuevo prestador del servicio, y no al fondo común del Estado. La Universalización pretendía entre otras cosas, unificar en un solo ente la prestación del servicio de salud, a fin de asegurar una
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prestación integral célere y de mayor calidad, de ahí que sería un contrasentido asignarle a la institución nuevas obligaciones, sin una fuente de financiamiento para poder hacerlo. ”Consideró, además, que la CCSS debió asumir un servicio de “ gran magnitud”al asignársele la nueva competencia, y no girarle los recursos necesarios supuso que debió afrontarlo con los recursos destinados a brindar sus otros servicios, lo que entrañó un quebranto al derecho a la salud y a la vida de los asegurados. El Tribunal concluyó su análisis señalando que ante la falta de determinación de la suma a pagar mensualmente por el Ministerio de Hacienda, le concedía a ese Ministerio y a la CCSS un plazo de 5 meses para que, de manera consensuada, llegaren a determinar una metodología estimativa de los costos personales e indirectos de la prestación del servicio de atención primaria de salud. Ahora bien, en cuanto al cobro de la deuda acumulada (segunda pretensión) señaló que el pedimento tenía una naturaleza civil de hacienda y en vista de que el vínculo contaba con un deudor y un acreedor, el único legitimado para reclamar el pago era la propia CCSS, como titular del derecho subjetivo, pero al no haberse constituido como parte actora, el pedimento no podía otorgarse, de modo que dispuso la falta de legitimación activa del actor respecto a esta pretensión, conforme había sido alegada por el Estado. Finalmente, le impuso a este último el pago de los daños y perjuicios producidos con la omisión de pago, cuya fijación correspondería a la etapa de ejecución. Ahora bien, una vez terminado el recuento de las razones neurálgicas del fallo, habrán de abordarse los reparos planteados.
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IV. Sobre la incompetencia de la jurisdicción contenciosa. Para la Sala es absolutamente diáfano que, contrario a la tesis del Estado, la disputa no versa, ni por asomo, sobre “ actos de relación” , “ actos de relación de orden político”(artículo 3 inciso b) del CPCA), “ conflictos de competencia”entre poderes del Estado (numeral 2 inciso c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), ni “ conflictos de competencia entre el Estado y sus instituciones” (precepto 78 de la Ley General de la Administración Pública). El debate se ciñe a determinar si el Estado –a través del Ministerio de Hacienda- tenía la obligación legal de trasladar fondos, mensualmente, a la CCSS, luego de que el “ servicio de atención primaria” , le fuere transferido y, en caso de una respuesta positiva a esa primera disyuntiva, si la había estado honrando. Con todo, las pretensiones versan en torno a la potencial constatación de un deber legal, y las –posteriores- consecuencias de su eventual incumplimiento. Luego; no se está en presencia de actos de relación, ni conflictos de competencia, sino de cumplimiento o incumplimiento de la legalidad, para lo cual, al tenor del artículo 49 constitucional, esta jurisdicción es competente de manera indubitable. En línea similar, esta Sala, en su pronunciamiento no. 92-C-S1-13 de las 12 horas 20 minutos del 30 de enero de 2013, sostuvo la competencia de esta sede para examinar el pretendido incumplimiento del Poder Ejecutivo en el financiamiento del Patronato Nacional de la Infancia, con base en dos leyes vigentes, situación parangonable con la presente disputa. En suma, esta sede es competente para examinar y resolver las pretensiones debatidas, de modo que reparo décimo tercero ha de rechazarse.
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V. Sobre la legitimación del actor . En torno a este extremo, el recurrente controvierte varios temas. En primer lugar, que su contraparte carece de ella para “ sustituir y usurpar ”funciones de la CCSS, pues la conducta omitida es un derecho exclusivo y excluyente. Al respecto conviene recordar la tesis del Tribunal. El fallo concluye la existencia de un interés difuso
en el actor, como asegurado cotizante,
pues la falta de pago afecta la prestación del servicio, en tanto limita el disponible para realizar inversiones, equipamiento, abastecimiento de insumos y calidad de la atención. De manera literal, lo que al efecto ponderó fue lo siguiente: “ En el caso particular el actor no formuló su reclamo a partir de la lesión de un derecho individual, subjetivo o de un interés legítimo, sino que lo hizo más bien como parte de esa comunidad indeterminable de asegurados, que cotizan mensualmente para el Seguro de Enfermedad y Maternidad, bajo un sistema de reparto y solidaridad, que ve afectada la prestación global del servicio, al imponérsele nuevas obligaciones sin contenido económico. La omisión ilegítima que se le endilga al Estado de no pagar, afectaría de forma directa el derecho a la salud, y por conexidad el derecho fundamental a la vida. De ahí que un sujeto miembro esa colectividad de asegurados, podría en su representación ejercer un derecho reaccional. El presupuesto procesal de la legitimación se ampliaría, a los miembros de esta determinada categoría de personas, que podrían resultar igualmente afectadas, de ahí que cualquiera de ellos tendrían legitimación por la vía del interés difuso, para reclamar su protección frente a una ilegalidad, la inercia, o ineficiencia de las autoridades públicas a las cuales se les ha asignado el mantenimiento y sostenibilidad de la prestación del servicio público
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salud, por no realizar los actos necesarios para sus protección, estabilidad y crecimiento. Lo anterior implica que su tutela, no se daría en el sentido tradicional, sino que en este supuesto se abriría la legitimación activa para que cualquier sujeto pertenecientes a esta colectividad (aún y cuando no cuenta con una representatividad identificable u organizada) pudiera hacer valer una tutela por la vía del interés difuso, en razón de la afectación al régimen de seguros, aunado al hecho de que no se pudo determinar cuál es la lesión individual y directa que la omisión apuntada le causó al actor en lo personal, para que éste pudiera impugnarlo de manera particular. Para mayor abundamiento en muy casos similares, en donde se ha discutido situaciones relacionados con el Régimen de Seguros de la CCSS, la Sala Constitucional ha decantado por considerar que existe legitimación por interés difuso (al respecto ver resolución N° 2002-06384 de las quince horas con veintiséis minutos del veintiséis de junio de dos mil dos y Res N° 2002-03088 de las quince horas con diez minutos del tres de abril de dos mil dos). Con fundamento en todo lo expuesto, se concluye que al actor, sí tiene legitimación activa por la vía del interés difuso para reclamar la omisión ilegítima que reclama en su pretensión se haga cesar.” . (El destacado no proviene del original). A
este razonamiento, el recurrente sólo opone el carácter “ exclusivo y
excluyente”de la conducta omitida, sin demeritar un ápice el examen realizado por el Tribunal, esto es, que no se trata de un interés difuso y las razones que le dan soporte a tal tesis, ni sustenta sus razones en argumentos legales que descarten la existencia de un interés difuso en el cese del deber omitido por el Estado. Dicho de otro modo,
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no combate eficazmente las bases del criterio de la sentencia, ante lo cual, el reparo debe desestimarse. VI. Sobre la legitimación del actor (continuación). Por otra parte, dentro del mismo tema, le endilga al fallo incoherencia y contradicción por cuanto al actor no se le consideró legitimado
para exigir el cumplimiento de la conducta, pero sí para
reclamar la omisión. Al respecto, la sentencia concluyó la naturaleza civil de hacienda del reclamo de la deuda acumulada a favor de la CCSS, con base en lo cual explicitó:“ (…) el único actor legitimado para interponer el cobro de la obligación morosa era la Caja Costarricense de Seguro Social, pues como acreedor es quien detentaría un derecho subjetivo personal exclusivo y excluyente, que le permitiría la defensa de su derecho en atención a una lesión individual y directa el cumplimiento de la obligación.”La Sala no aprecia incoherencia o contradicción entre ese criterio y el interés difuso que se afirmó para reclamar la ilegalidad de la omisión constatada, pues el tratamiento diferenciado para uno y otro pedimento, se finca en la diferente naturaleza de los derechos vinculados en cada caso. Tratándose de la omisión, se reitera, se afirmó que el incumplimiento del deber de transferir los fondos para afrontar los gastos del programa, afectaba el derecho a la salud y a la vida, de modo que el actor, en su condición de asegurado, en protección de intereses difusos, se encontraba legitimado para formular el reclamo. En contrapartida, la falta de legitimación para el cobro, según el pronunciamiento, radicaba en que el actor no es el acreedor de la deuda, sólo el titular del derecho subjetivo involucrado podía pretenderlo y en vista de que la CCSS, pudiendo hacerlo, no se constituyó como
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accionante, el actor carecía de legitimación. El recurrente no abona razones que demeriten ese tratamiento diferenciado, o evidencien un yerro en la distinta ubicación de los derechos que sirven de base a cada pretensión, por lo que su alegato habrá de rechazarse. Con todo, por las razones señaladas, sus censuras en torno al tema de legitimación, han de denegarse. VII. Traslado del programa y determinación del responsable de suplir sus costos. Como tercera línea argumentativa, alega que no tiene el deber legal de trasladarle los recursos a la CCSS. Si bien este aspecto lo plantea como una violación directa de los artículos 7, 8, 9 y Transitorio I de la Ley 7374; y la técnica de casación supondría el análisis, en primer término, de los reparos por quebranto indirecto de normas de fondo –en tanto pueden suponer reforma del cuadro fáctico que sirve de basamento al fallo impugnado-, este tema precisa de abordaje previo a los demás motivos de disconformidad. Nótese que sólo en el supuesto de constatar que el Estado debía trasladar los recursos necesarios para cubrir los gastos del programa, cobra relevancia el resto de cargos, pues controvierten la existencia de una deuda líquida y exigible, los daños y perjuicios derivados del incumplimiento de esa deuda, y luego de todo ello, la alegada inejecutabilidad del fallo. La conclusión contraria descartaría la necesidad de examinar todos esos puntos adicionales, pues el punto de arranque del pronunciamiento previo es que, en efecto, el Estado tenía el deber de trasladar los costos del programa traspasado. Precisa entonces examinar lo que al respecto establece la Ley no. 7374 del 3 de diciembre de 1993, en esos preceptos. El artículo 7 autorizó a transferirle a la CCSS, del Ministerio de Salud, “ los programas (…) asignados
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a la atención preventiva de la salud de las personas, con base en las disposiciones de las Leyes Nos. 5349 del 24 de setiembre de 1973 y 5541 del 10 de julio de 1974, con el propósito de continuar con el proceso de universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad, cuya administración ha sido confiada a la citada Institución. La Caja Costarricense de Seguro Social asumirá los servicios asistenciales y preventivos de la salud, para lograr su fortalecimiento, su administración y la prestación integral de ellos. Derógase el artículo 6 de la Ley No. 5349 del 24 de setiembre de 1973, con el fin de dar cumplimiento a la anterior disposición.”La Ley no. 5541 traspasó los hospitales de la Junta de Protección Social a la CCSS y la no. 5349 reguló la universalización del seguro de enfermedad y maternidad. El sexto artículo de esta última normativa (derogado por el precepto que se acaba de citar),
establecía la responsabilidad
exclusiva del Ministerio de Salud, en todas aquellas “ acciones de salud en materia preventiva” , que no estuvieren reservadas legalmente a la CCSS. Al abrogarse el precepto, los programas de atención preventiva de la salud de las personas, que hasta entonces eran competencia del Ministerio de Salud, se trasladaron y concentraron en la CCSS. Ahora bien, el artículo 8 de la Ley no. 7374 en examen, refiere: “ Autorízase el traslado a la Caja Costarricense de Seguro Social, del personal del Ministerio de Salud, asignado a los programas cuyo traspaso también se autoriza según el artículo anterior, para garantizar la adecuada operación del programa de atención integral de las personas. (…)”y el siguiente precepto añade: “ El Ministerio de Hacienda, a efecto de cumplir con lo establecido en los artículos 7 y 8 de la presente Ley, tomará las previsiones presupuestarias,
para trasladar mensualmente a la Caja
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Costarricense de Seguro Social los recursos financieros necesarios, a fin de cubrir las nuevas obligaciones asumidas por el traspaso del programa de atención a las personas .”(El destacado es suplido).
Finalmente, el Transitorio
Único de la ley citada, autorizaba al Ministerio de Salud a trasladar el personal destacado en los programas que asumiría la Institución. Así, en resumen, los preceptos referidos transfirieron los programas de atención preventiva de salud y el personal a cargo de ellos, del Ministerio de Salud a la CCSS,
y dispusieron, con claridad
meridiana, fuera de cualquier atisbo de duda, que el Estado debería trasladar, mensualmente y sin límite de tiempo (pues no hubo disposición en tal sentido) los recursos financieros para cubrir su continuidad, a efecto de lo cual el Ministerio de Hacienda debía tomar las previsiones presupuestarias. La tesis de que el servicio debía ser absorbido,
a nivel de costos, por el seguro de enfermedad y maternidad,
contraviene de manera abierta disposiciones del constituyente. Cabe recordar que conforme a lo señalado por el canon 73 de la Constitución Política, los seguros sociales, dentro de los que se encuentran, entre otros, los de enfermedad y maternidad, “ No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, (…).”(El destacado es suplido), de modo que incorporarle un programa que no se consideró, en un origen, como parte del seguro de enfermedad y maternidad, carece de asidero constitucional y legal. Todo este análisis lleva a colegir que, contrario a la tesis del Estado, de las normas examinadas se extrae, de manera absolutamente diáfana, su deber legal de reservar y trasladar los
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fondos necesarios para la continuidad del programa. En suma, su reparo al respecto debe denegarse. VIII. Determinación de los costos de los programas trasladados. Las normas examinadas en el considerando previo, y el resto de la Ley no. 7374, no dan cuenta de disposiciones expresas del legislador sobre la previsión de un mecanismo de cuantificación ni actualización de los costos de los programas trasladados. Tampoco señaló si la reserva y el traslado de los fondos requería de alguna acción o trámite previo por parte de la receptora, o Hacienda debía actuar de oficio. Ante la laguna normativa, ha de acudirse a los mecanismos hermenéuticos dispuestos por el propio legislador para esta materia, de modo que, conforme a lo dispuesto por los artículos 7, 6 y 4 de la Ley General de la Administración Pública, el vacío legal ha de dotarse de contenido a partir de los principios generales del Derecho Público. Lo anterior, en vista de que el carácter sui generis de la situación debatida, impide verificar antecedentes que permitan extraer costumbre sobre el manejo financiero aparejado al traslado de programas y recursos destinados al servicio público de salud, ni, mucho menos, precedentes jurisdiccionales al respecto. Así, habrá que echar mano de esos principios para iluminar la falencia legal. Ahora, según se adelantó, el programa transferido se orientaba a satisfacer un servicio público de atención preventiva o primaria de salud, de modo que los principios específicos a los que habrá de acudirse, son los que regulan la prestación de los servicios públicos en general y de salud en particular. Para examinarlos, es menester ilustrar con el desarrollo que respecto al derecho a la salud ha hecho la Sala Constitucional. Este derecho fundamental está contenido en la
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Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 12, 13, 15, 16.2 y 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (numeral 12) y la Constitución
Política
(canon
21),
abordados
de
manera
consistente
por la
jurisprudencia de la Sala Constitucional. Ese órgano ha establecido que la suscripción de los instrumentos internacionales que tutelan esa garantía, confirman el “ compromiso”adquirido por el Estado costarricense “ (…) en cuanto acudir de manera incuestionable en su defensa. (…)”(voto no. 11591-2009 de las 11 horas 16 minutos del 24 de julio de 2009). Al propio tiempo, ha referido que los servicios de salud a cargo del Estado, han de prestarse de acuerdo a los principios básicos de eficiencia, celeridad y rapidez (pronunciamiento
no. 17950-09
de las 15 horas del 25 de
noviembre de 2009), y que el Estado ha de asegurar su accesibilidad, disponibilidad y calidad, tanto de los de servicios, como de los programas de salud (resolución no. 3683-11 de las 15 horas 47 minutos del 22 de marzo de 2011), de modo que la falta de presupuesto no es excusa para que las autoridades sanitarias dejen de prestarlos (pronunciamiento no. 11591-09 de las 11 horas 16 minutos del 24 de julio de 2009). Ahora bien, respecto a los principios inspiradores del servicio público, el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública fija: “ La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen (…)”(Lo destacado es añadido). Con todo, la consideración del rol del Estado en la protección y servicios que presta para garantizar la salud, según los precedentes de la Sala
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Constitucional, junto con los principios fundamentales del servicio público y en particular, los de continuidad del servicio y consideración de la necesidad social que satisfacen, llevan a concluir a esta integración, que dentro del Estado Social que predica la Constitución, la conducta del Ministerio de Hacienda y de la CCSS debió ser, en ambos casos, más proclive a la tutela del derecho a la salud, pues en la falta de pago de los fondos, y en la falta de requerimiento
efectivo de pago, resultó
perjudicada la prestación del servicio de salud, en tanto se comprometió su eficiencia, celeridad, accesibilidad, calidad y disponibilidad. Es indudable que la afluencia de los recursos financieros no transferidos oportunamente,
habría permitido, con una
adecuada gestión, una mejora de los servicios de salud. Ahora, a fin de precisar si Hacienda debía, o no, reservar los fondos de manera oficiosa, o requería del requerimiento por parte de la CCSS, ha de considerarse que el servicio de atención primaria o atención preventiva, no se creó en cabeza de la CCSS, sino que obraba bajo las competencias y responsabilidades del Ministerio de Salud. Esto implica que quien podía tener clara la estructura de sus costos no era, en modo alguno, la entidad receptora del programa, sino la que se encontraba prestándolo. Dicho de otro modo, dado que la continuidad del servicio es un requerimiento legal, quien podía anticipar el monto de la retención presupuestaria y traslado de fondos requerido para la continuidad del servicio, era el Estado, pues el Ministerio de Salud, hasta la transferencia, venía atendiendo y prestando los servicios asociados al programa, con base en el presupuesto que históricamente se destinó para ello. Con todo, si con el paso del tiempo surgían elementos que daban cuenta de la insuficiencia
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de los fondos, o que los recursos cubrían con superávit el costo del programa, correspondía al Estado, o a la CCSS, según el caso, gestionar y concertar lo pertinente para el ajuste necesario. A la luz de estas razones, el requerimiento que plantea el recurrente de que la CCSS debió documentar su crédito a fin de que se constatara una omisión por parte del Estado, pierde de vista que al momento del traslado, la CCSS tenía desventaja para estimar los costos de programa absorbido, por lo que, el Estado debió, cuando menos, hacer las reservas que históricamente dispuso para prestar ese programa, y al no hacerlo incurrió en la omisión constatada. Resulta altamente probable que la suma trasladada requiriese de ajustes en cualquier dirección, lo que precisaba (entonces y ahora), del concierto de gestiones del Estado y la CCSS. No obstante, el Estado debió reservar y trasladar los fondos que históricamente destinó para ello, a fin de reguardar el derecho a la salud y asegurar la prestación de ese servicio público conforme a sus principios inspiradores. Ahora, también es innegable que la CCSS debió asumir un papel mucho más proactivo en la consecución de los recursos necesarios para darle sostenibilidad al programa, sin embargo, al propio tiempo asumió la prestación del programa trasladado, pese a no recibir los recursos que debían soportar sus costos. Sus gestiones por obtener los fondos necesarios para cubrir el programa, no se han presentado con la celeridad y urgencia que la situación amerita, pero los hechos probados evidencian que, en los últimos años, impulsada por acciones de terceros, ha procurado la concertación de la fórmula de cálculo, planteando
una
propuesta
de
sustento
técnico
–Prospecto de Programas Trasladados del Ministerio de Salud a la CCSS y Propuesta
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Metodológica de Estimación de Costos Complementarios al Recurso Humano-. Al respecto los hechos probados también dan cuenta que el Estado ha tenido una actitud esquiva a su aprobación o improbación justificada, retardando el proceso de decisión técnica. En todo caso, la poca diligencia que ha mostrado la CCSS no excusa la omisión de pago del Estado por las razones señaladas supra. A la luz de todo lo referido, aunque no exista un importe líquido y exigible documentado y concertado por el Ministerio de Hacienda y la CCSS; se carezca de una cuenta por pagar en Contabilidad Nacional; no se haya acordado una metodología de cálculo; y el Prospecto de Traslado de Programas no se haya aprobado por el Ministerio de Hacienda, es claro que el Estado omitió el cumplimiento del deber legal que le impuso la ley no. 7374 de reservar y trasladar los fondos que correspondían, al momento del traslado a, cuando menos, los que solía destinar al servicio cuando era prestado por el Ministerio de Salud. Todas estas razones llevan a denegar sus reparos, directos e indirectos en los que procuraba demeritar la omisión que se le endilga, controvirtiendo la existencia de la deuda. Así las cosas, tales censuras habrán de denegarse. IX. Sobre la condena en daños y perjuicios. La siguiente disconformidad niega la existencia de soporte para la condena en daños y perjuicios, pues, en su tesis, debió probarse la posibilidad real y seria de que los recursos pudieron usarse en otros servicios de la CCSS. Su alegato resulta pasmoso a la luz del estado de las finanzas de esa institución, cuyo conocimiento es de dominio público. Si la CCSS debió usar los recursos de los seguros cuya administración le fueron confiados por el constituyente, para una finalidad distinta a la de su creación, cual fue dar soporte económico al
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programa de atención primaria, a pesar de que los recursos financieros para ello debieron ser aportados por el Estado, se constata una vulneración al derecho a la salud de los asegurados, pues los recursos que debieron ser usados en permitir que los seguros sociales se ajustaran a los parámetros de servicio definidos por la Sala Constitucional, sufrieron una merma, afectando con ello las condiciones de la seguridad social. Todo esto justifica la condena en abstracto que le fuere impuesta. Por otra parte, si la CCSS hizo uso de los recursos del seguro de enfermedad y maternidad para cubrir los costos de los programas trasladados, ello no implica una inversión legítima, tal y como sugiere, sino un desvío de recursos de un fondo con destino específico constitucional,
que expresamente lo prohíbe (artículo 73 de la
Constitución Política). Dicho de otro modo, su tesis de que los gastos del programa debían ser absorbidos por el fondo de maternidad y enfermedad, carece de cualquier asidero constitucional o legal y, por el contrario, contraviene el numeral referido de la carta magna. Así las cosas, sus argumentos son ineficaces para demeritar la responsabilidad patrimonial por daños declarada por la instancia previa, por lo que habrán de declararse sin lugar. X. Su alegato sobre la inejecutabilidad
del fallo, ante la falta de una
metodología para fijar el monto de la obligación, resulta contrario a sus propios intereses. Cabe recordar que la sentencia dispuso al respecto: “ En este proceso ha quedado demostrado que el Estado no giró mensualmente los recursos que estableció el artículo 9 de la ley N° 7374, a la Caja Costarricense de Seguro Social, incurriendo en una omisión ilegítima la cual debe cesar a partir de la firmeza de esta sentencia. A
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efecto de que la deuda pueda ser cancelada por el accionado, a partir de la cesación de la omisión, y siendo que aún no ha sido posible fijar el importe mensual que deberá trasladar mensualmente el Ministerio de Hacienda, se les deberá conferir a las partes en fase de ejecución de sentencia, un plazo de cinco meses, para que de forma consensuada lleguen a la determinación de una metodología, que les permita estimar los costos personales e indirectos correspondientes al servicio de atención primaria de salud.”Así, los jueces establecieron un plazo para que Ministerio de Hacienda y la CCSS determinen –autocompositivamente- la solución del extremo. Es decir, en ejercicio del poder heterocompositivo que supone la potestad jurisdiccional (numeral 153 de la Constitución Política), el Tribunal estimó que procedía permitirle al demandado, de consuno con la CCSS, definir la metodología de cálculo de costos del traslado y mantenimiento del programa. Dado que el recurrente invoca un quebranto directo de la norma procesal, la forma de enmendar la “ falta de ejecutividad”que le endilga al fallo, ante la “ imposibilidad”que, en su tesis, tiene la persona juzgadora de “ controlar la ejecución”del pronunciamiento, supondría definir la fórmula de cálculo o disponer los parámetros necesarios para superar su “ falta de ejecutividad ” , esto es, hacer residir la ejecución en conductas coercibles, pero no declarar la falta de derecho tal y como procura, toda vez que el eventual defecto en el dispositivo del fallo, no generaría la falta de derecho, sino la necesidad de establecer parámetros ejecutables y controlables para las pretensiones que han prosperado. Esta consecuencia del alegato que formula, evidentemente, no beneficiaría sus intereses. Ergo, en virtud de lo dispuesto por los artículos 598, 591 y 565 del Código Procesal Civil, aplicables a esta
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materia en virtud de lo regulado por el numeral 220 del CPCA, el reparo es inadmisible, porque su análisis supondría una reforma en perjuicio del propio recurrente. XI. En resumen, de conformidad con todas las razones expuestas, y atendiendo a lo dispuesto por el artículo 150 acápite 2) del CPCA, el recurso promovido por el Estado habrá de rechazarse, y a su cargo correrán las costas generadas con el ejercicio de esta instancia. POR TANTO Se declara sin lugar el recurso promovido por el representante de Estado, quien deberá sufragar sus propias costas.
Luis Guillermo Rivas Loáiciga
Román Solís Zelaya
William Molinari Vílchez
Rocío Rojas Morales
Yazmín Aragón Cambronero
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Rosalena
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