Corupția by ANIMV

Karin Megheşan Valentin Stoian

CORUPŢIA: MODURI DE EVALUARE, POLITICI DE COMBATERE ŞI IMPACTUL ASUPRA SECURITĂŢII NAŢIONALE

1 / 94

CUPRINS Foreword: The Impact of Corruption on National Security and Counter-corruption Strategies............... 4 Cuvânt înainte: Impactul Corupţiei asupra Securităţii Naţionale şi Strategii de Combatere a Corupţiei 7 Introducere. Relaţia dintre corupţie şi securitatea naţională: în căutarea unei teoretizări ....................... 11 Capitolul I. Abordări conceptuale asupra fenomenului corupţiei ........................................................... 13 Capitolul I. Abordări conceptuale asupra fenomenului corupţiei ........................................................... 13 1. Introducere: necesitatea unei definiţii cuprinzătoare....................................................................... 13 2. Definiţii juridice .............................................................................................................................. 13 3. Definiţia Transparency International (TI) ....................................................................................... 19 4. Definiţii în literatura ştiinţelor sociale ............................................................................................ 20 5. Definiţii cuprinse în documente programatice ................................................................................ 22 6. O definiţie cuprinzătoare ................................................................................................................. 23 Capitolul II: Moduri de măsurare a fenomenului corupţiei ..................................................................... 25 1. Introducere ...................................................................................................................................... 25 2. Abordări teoretice ............................................................................................................................ 26 3. Indicatori bazaţi pe percepţia experţilor .......................................................................................... 28 a. Indicele de Percepţie a Corupţiei-Transparency International (CPI) ........................................ 28 b. Indicele de Control al Corupţiei - Banca Mondială (CoC) ........................................................ 30 c. Indicele de risc al corupţiei -PRS Group (ICRG) ....................................................................... 31 d. Nations in Transit [Naţiuni în Tranziţie]-Freedom House ......................................................... 32 e. Avantaje şi dezavantaje ale indicilor bazaţi pe percepţia experţilor .......................................... 32 4. Indicatori bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor ................................................................... 33 a. World Values Survey [Chestionarul Valorilor Globale] ............................................................ 34 b .Eurobarometrul special din 2011-12 şi 2013-14 ........................................................................ 34 c. Barometrul Global al Corupţiei -Transparency International (GCB) ........................................ 35 d. Avantaje şi dezavantaje ale indicilor bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor ................... 36 5. Indicatori micști............................................................................................................................... 37 a. Indicele Statului de Drept al World Justice Project –Dimensiunea Absenţa Corupţiei ............. 37 b. Indicele European al Calităţii Guvernării (EQI) ........................................................................ 38 6. Indicatori bazaţi pe colectarea de date financiar-contabile ............................................................. 38 a. Indicatorii lui Benjamin Olken .................................................................................................... 39 b. Indicele de risc de corupţie în achiziţii publice - Mihaly Fazekas, Istvan Toth şi Lawrence Peter King ................................................................................................................................................. 39 c) Indicele integrităţii publice – proiectul ANTICORRP ................................................................ 40 7. Analize descriptive ale indicatorilor................................................................................................ 41 8. Aplicaţie: Utilizarea metodei corelaţiei pentru analiza relaţiei dintre indicii bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor şi indicii bazaţi pe percepţia experţilor ............................................................ 43 a. Metodologie ................................................................................................................................. 43 b. Rezultate ...................................................................................................................................... 46 c. Interpretarea rezultatelor ............................................................................................................ 48 9. Aplicaţie 2: Utilizarea metodei regresiei pentru a estima importanţa relativă a percepţiei şi experienţei cetăţenilor în alcătuirea indicatorilor compuşi ................................................................. 49 a. Metodologie ................................................................................................................................. 49 2 / 94

b. Rezultate ...................................................................................................................................... 50 c. Interpretarea rezultatelor ............................................................................................................ 51 10. Concluzii ....................................................................................................................................... 51 Capitolul III: Succese în lupta anti-corupţie. Patru studii de caz ............................................................ 52 1. Introducere ...................................................................................................................................... 52 2. Georgia ............................................................................................................................................ 55 3. Slovenia ........................................................................................................................................... 59 4. Marea Britanie ................................................................................................................................. 62 5. Serbia ............................................................................................................................................... 67 6. Concluzii ......................................................................................................................................... 70 Capitolul IV: Relaţia dintre corupţie şi securitate naţională, studiu de caz - Ucraina şi războiul din Donbass ................................................................................................................................................... 72 1. Introducere ...................................................................................................................................... 72 2. O abordare conceptuală ................................................................................................................... 72 3. Corupţia în sectorul de apărare naţională ........................................................................................ 76 4. Ucraina şi corupţia din sectorul de apărare ..................................................................................... 79 5. Concluzii ......................................................................................................................................... 82 Concluzie: Necesitatea de a construi unui stat rezilient .......................................................................... 83 Bibliografie.............................................................................................................................................. 85 Bibliografie.............................................................................................................................................. 85

3 / 94

Foreword: The Impact of Corruption on National Security and Countercorruption Strategies Todor Tagarev1 The book in your hands evaluates the relations between corruption and national security. The authors analyse in the experience of four selected countries, representative for the current European landscape, the particular challenges they face and identify effective counter-corruption instruments and other good practices. Then they transition to the study of Ukraine and demonstrate how corruption creates major vulnerabilities and can be detrimental to the national security of a European country. This study is timely, in particular in view of the large migration waves from North Africa, the Middle East, Afghanistan and Pakistan to Europe, the spread of international terrorism, and the hybrid threat from a resurgent and assertive Russia. Responding effectively to such a diverse set of threats, that transcend borders and institutional boundaries and come on top of other, more traditional threats, poses considerable challenges even for the best governed countries and security sectors.2 The challenges become colossal when corruption permeates the security sector. First, at the minimum, corruption diverts scarce public resources. Given a certain amount of money, materiel and infrastructure, dedicated to security and defence, in the presence of corruption one will get lower level of capabilities and, hence, will be less efficient. Second, cases of corruption, in particular when they remain unchecked, lower the morale of the people in security and defence organisations and their trust in the leadership. Thus, officers and soldiers loose motivation and are less likely to risk their life and wellbeing in the performance of their duties. Third, the combined impact of these two effects leads to a reduction of the effectiveness of security, law enforcement services and military organisations. This reduction may be particularly dramatic when the “opponent”—a terrorist or terrorist supporter, member of an organised crime group, a potential aggressor, etc.—has access to a channel of corruption to pursue their own objectives. An example here would be to use corrupt customs officers to smuggle weapons intended for a terrorist organisation. Other examples relate to the financing of terrorism 3 and the illegal arms trafficking, with particular concern for the trafficking of weapons of mass destruction, their components and delivery systems.4 Fourth, sooner or later information on cases of corruption in the security sector will reach the public. Continuing information on corruption and related mismanagement, combined with the lack of adequate reaction by the leadership of the security sector, will make an impact on public opinion. Citizens will lose trust in the security establishment. They will be alienated from the security services, and may in turn become reluctant to cooperate with security agencies, e.g. to provide information of 1

Prof. Todor Tagarev is the Head, "IT for Security" Department & Centre for Security and Defence Management IICT - Bulgarian Academy of Sciences. He previously served as Defense Minister in Bulgaria’s Caretaker government, March-May 2013. He is editor-in-chief of “Information and Security: An International Journal”. 2 Iztok Prezelj, “Comprehensive Security and Some Implemental Limits,” Information & Security: An International Journal 33, no. 1 (2015): 13-34, available at http://dx.doi.org/10.11610/isij.3301. 3 Colin P. Clarke, Terrorism, Inc.: The Financing of Terrorism, Insurgency, and Irregular Warfare (Santa Barbara, CA: Praeger, 2015); John Sawicki, “Counter-Terrorist Financing,” in Combating Transnational Terrorism, edited by James K. Wither and Sam Mullins (Sofia: Procon, 2016), 217-234, http://dx.doi.org/10.11610/ctt.ch14. 4 Robert B. Brannon, “Terrorism and Weapons of Mass Destruction,” in Combating Transnational Terrorism, edited by James K. Wither and Sam Mullins (Sofia: Procon, 2016), 99-114, http://dx.doi.org/10.11610/ctt.ch07. 4 / 94

possible interest to a security service. Security sector organizations will find it harder to attract quality personnel. Citizens will see as justified proposals to cut the budgets of security agencies, even when the security landscape demands otherwise. Fifth, corrupt security agencies will not just serve the enrichment of a number of individuals and groups. Rather, they quickly turn into an instrument of power used by individuals or groups to intimidate political opponents or economic competitors. A vicious circle of influence of ‘hidden interests’ over the security organisations, and abuse of the security services in order to gain political and economic influence, as well as control over the judiciary and the media, leads to a phenomenon designated as ‘state capture.’ According to Transparency International, State capture is one of the most pervasive forms of corruption, where companies, institutions or powerful individuals use corruption such as the buying of laws, amendments, decrees or sentences, as well as illegal contributions to political parties and candidates, to influence and shape a country’s policy, legal environment and economy to their own interests.5 A number of countries, several among them in the region of South Eastern Europe, have been designated in academic literature as “mafia states.”6 When the security sector is corrupt, in Naim’s bleak description of a mafia state, criminals have penetrated governments to an unprecedented degree. The reverse has also happened: rather than stamping out powerful gangs, some governments have instead taken over their illegal operations. In mafia states, government officials enrich themselves and their families and friends while exploiting the money, muscle, political influence, and global connections of criminal syndicates to cement and expand their own power. Indeed, top positions in some of the world's most profitable illicit enterprises are no longer filled only by professional criminals; they now include senior government officials, legislators, spy chiefs, heads of police departments, military officers, and, in some extreme cases, even heads of state or their family members.7 Links of ‘democratically elected’ leaders to organised crime may encourage separatism 8 and tends to preserve and sustain frozen conflicts.9 And sixth, pervasive corruption may turn a country into a burden, if not a vulnerability of an alliance of which it is a member. A recent study on the effects of corruption in Bulgaria points out that corruption has some impact on the ability of the country to contribute to NATO's major objectives. While the consequent implications for the capabilities of the Alliance may be minor, the fact “has broader implications for NATO's ongoing interest in membership expansion.”10 Only recently nations and international organisations admitted openly that the problem of corruption in security exists. To address this problem, in November 2007 the Euro-Atlantic Partnership 5

7 8

Maíra Martini, “State Capture: An Overview” (Transparency International, 12 March 2014), available at http://www.transparency.org/whatwedo/answer/state_capture_an_overview. Moisés Naím, “Mafia States,” Foreign Affairs 91, no. 3 (May/June 2012), available at https://www.foreignaffairs.com/articles/2012-04-20/mafia-states. Ibid. Danilo Mandic, Separatists, Gangsters and Other Statesmen: The State, Secession and Organized Crime in Serbia and Georgia, 1989-2012, Doctoral dissertation (Cambridge, MA: Harvard University, Graduate School of Arts & Sciences, 2015), http://nrs.harvard.edu/urn-3:HUL.InstRepos:17467287. Alxandre Kukhianidze, Tamuna Karosanidze, Nina Khatiskatsi, and Alexander Scrivener, “Combating Defence-related Corruption in Countries with Unresolved Territorial Disputes or Frozen Conflicts,” in Todor Tagarev, ed., Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices (Geneva: DCAF, 2010), 165-171, available at http://defenceintegrity.eu/en/publication/combating-defence-related-corruption-countries-unresolvedterritorial-disputes-or-frozen. Rachel A. Dicke, Ryan C. Hendrickson, and Steven Kutz, “NATO’s Mafia Ally: The Strategic Consequences of Bulgarian Corruption,” Comparative Strategy 33, no. 3 (2014): 287-298, http://dx.doi.org/10.1080/01495933.2014.926760. 5 / 94

Council established the Building Integrity Initiative. After 2010 it turned into a programme, involving NATO members, partners, and non-partner countries and set in an institution-building context. A number of nations and organisations are involved in this programme. The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces and the Naval Postgraduate School, among others, focus their efforts on increasing transparency, enhancing accountability and building integrity in the defence and security sector. The understanding underlying this approach is that a person involved in corruption acts rationally, i.e. they compare marginal benefits with marginal costs and, on average, participate in acts of corruption only when benefits exceed costs. Hence, any strategy to counter corruption should aim to: 1. Reduce potential benefits; and 2. Increase potential costs of corruption.11 Establishing transparent and competitive procedures (e.g. in appointment and promotion of personnel, procurement, etc.) and limiting the discretionary power of individuals are the major tools towards the former objective. In regard to costs, two major components are taken into account – the moral burden of corruption and the expected punishment.12 This final component depends on the capacity to identify an act of corruption, apprehend and punish the culprits, as well the adequacy of the penalty prescribed by law. “Expected punishment” is the expected outcome of the combined influence of management practices in the security sector and the degree of independence and professionalism of the justice system. It is the focal point of the interplay between corruption in the security sector and the judiciary, on one hand, and the extent to which a state is captured by hidden, criminal interests. This short introductory text aimed to demonstrate that corruption may have detrimental effects on the functioning of the security sector, and consequently, on the national security, and the further examination of the theme will continue in two major, interrelated strands: 1. how to strengthen the capacity to manage the security sector in a transparent and accountable manner and provide for best use of the limited public resources dedicated to security, and 2. how to defeat the ‘mafia state’ and what are the appropriate roles in establishing a solid foundation for the rule of law and democratic governance in the best societal interests. Finding and implementing the most relevant answers will be a continuous endeavour. I believe the reader will find this book intriguing and useful in discussing relevant ideas and understanding the challenges of their implementation in particular contexts.

Francois Melese, “A Strategic Approach to Building Integrity and Reducing Corruption in Defence,” In Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices, edited by Todor Tagarev. Geneva: DCAF, 2010, 13-21. Ibid. 6 / 94

Cuvânt înainte: Impactul Corupţiei asupra Securităţii Naţionale şi Strategii de Combatere a Corupţiei Todor Tagarev13 Şef al Departamentului de “IT pentru securitate” şi al centrului de Securitate şi Management al Apărării IICT – Academia de Ştiinţe a Bulgariei Volumul de faţă evaluează relaţia dintre corupţie şi securitatea naţională. Autorii analizează experienţa a patru ţări distincte, reprezentative pentru actualul peisaj European, identificând provocările particulare cu care acestea se confruntă şi instrumentele anti-corupţie eficiente în combaterea acestui flagel. Volumul trece apoi la un studiu de caz aprofundat, alegând situaţia Ucrainei pentru a demonstra cum corupţia creează vulnerabilităţi majore şi poate diminua securitatea unei ţări Europene. Studiul are loc la momentul potrivit, în special având în vedere marile valuri de migraţie către Europa din Africa de Nord, Orientul Mijlociu, Afghanistan, Pakistan, răspândirea terorismului internaţional şi ameninţarea hibridă unei Rusii din ce în ce mai asertive. A răspunde eficient unor astfel de ameninţări, care depăşesc graniţele naţionale şi instituţionale şi se combină cu ameninţări tradiţionale, reprezintă o provocare considerabilă chiar şi pentru cele mai bine guvernate ţări şi sectoare de securitate14. Provocările devin colosale atunci când corupţia pătrunde în interiorul sectorului de securitate. În primul rând, cel mai puţin periculos efect al corupţiei este deturnarea resurselor publice. Având în vedere că sectorul de securitate necesită capabilităţi financiare, materiale şi de infrastructură dedicate securităţii şi apărării, corupţia va scădea capabilităţile şi eficienţa sectorului de securitate. În al doilea rând, cazurile de corupţie, în special atunci acestea când rămân nepedepsite, scad moralul personalului din sectorul de securitate şi apărare şi încrederea în conducere. Astfel, ofiţerii şi soldaţii îşi pierd motivaţia, asumându-şi mai puţine riscuri pentru îndeplinirea misiunilor pe care le au. În al treilea rând, impactul combinat al acestor două efecte scade eficienţa sectorului de securitate, a celui de poliţie şi a organizaţiilor militare. Această scădere poate fi observată în mod dramatic atunci când „inamicul” are acces la un canal de corupţie pentru a îşi urmări propriile obiective. Un exemplu este utilizarea ofiţerilor de poliţie de frontieră corupţi pentru a trafica arme care au ca destinaţie finală o organizaţie teroristă. Alte exemple se referă la finanţarea terorismului 15 şi la traficul ilegal de armament, în special al armelor de distrugere în masă, a componentelor acestora şi a sistemelor acestora de livrare16. În al patrulea rând, informaţiile asupra cazurilor de corupţie vor ajunge în cele din urmă la public. Existenţa unui flux continuu de informaţie asupra corupţiei şi a managementului deficitar asociat acesteia, combinat cu lipsa unei reacţii adecvate din partea conducerii sectorului de securitate va afecta opinia publică. Cetăţenii îşi vor pierde încrederea în establishment şi vor deveni alienaţi de 13 Prof. Todor Tagerv este şeful Departamentului de “IT pentru securitate” şi al centrului de Securitate şi Management al Apărării, IICT – Academia de Ştiinţe a Bulgariei. A fost ministru al apărării în guvernul interimar al Bulgariei, martie- mai 2013 şi este redactor-şef al jurnalului “Information and: An International Journal”. 14 Iztok Prezelj, “Comprehensive Security and Some Implemental Limits,” Information & Security: An International Journal 33, no. 1 (2015): 13-34, available at http://dx.doi.org/10.11610/isij.3301. 15 Colin P. Clarke, Terrorism, Inc.: The Financing of Terrorism, Insurgency, and Irregular Warfare (Santa Barbara, CA: Praeger, 2015); John Sawicki, “Counter-Terrorist Financing,” in Combating Transnational Terrorism, edited by James K. Wither and Sam Mullins (Sofia: Procon, 2016), 217-234, http://dx.doi.org/10.11610/ctt.ch14. 16 Robert B. Brannon, “Terrorism and Weapons of Mass Destruction,” in Combating Transnational Terrorism, edited by James K. Wither and Sam Mullins (Sofia: Procon, 2016), 99-114, http://dx.doi.org/10.11610/ctt.ch07.

7 / 94

serviciile de securitate. Aceasta va scădea rata lor de cooperare cu aceste servicii, vor oferi informaţii relevante pentru securitatea naţională. Organizaţiilor sectorului de securitate le va fi din ce în ce mai dificil să atragă personal de calitate. Cetăţenii vor considera justificată reducerea bugetului unor astfel de agenţii, chiar dacă mediul de securitate necesită exact opusul. În al cincilea rând, agenţiile de securitate corupte nu vor servi doar pentru îmbogăţirea unui număr restrâns de indivizi, ci vor fi transformate rapid într-un instrument de putere utilizat de indivizi sau grupuri pentru a intimida oponenţi politici sau competitori economici. Se va declanşa astfel un „cerc vicios” care va viza controlul şi folosirea abuzivă a organizaţiilor de securitate cu scopul obţinerii de influenţa politică şi economică, precum şi influenţă asupra sectorului judiciar şi a massmedia, conducând la un fenomen numit „captura statului”. Conform Transparency International: Captura statului este una dintre formele cele mai extinse forme de corupţie, prin care companiile, instituţiile sau indivizii puternici utilizează corupţia pentru a cumpăra legi, amendamente, decrete sau sentinţe judiciare, precum şi contribuţii ilegale la campaniile electorale ale partidelor politice şi a candidaţilor, cu scopul de a influenţa şi modifica politicile, legile sau mediul economic în interes propriu17. Un număr de ţări, mai multe dintre ele aflate în regiunea Europei de Sud-Est au fost denumite de către literatura academică ca „state ale mafiei” 18. Conform descrierii lui Naim, atunci când sectorul de securitate este corupt: Infractorii au penetrat guvernele într-o măsură foarte mare. Fenomenul invers s-a întâmplat, de asemenea: în loc să elimine găştile puternice, anumite guverne şi-au asumat operaţiunile ilegale ale acestora. În „statele mafiei”, oficialii guvernului se îmbogăţesc, pe ei şi propriile lor familii, prin exploatarea banilor, forţei, influenţei politice şi a conexiunilor globale ale reţelelor de crimă organizată cu scopul întăririi şi extinderii propriei puteri. Într-adevăr, poziţiile de top în cele mai profitabile afaceri ilicite ale lumii nu sunt ocupate doar de infractori profesionişti; acum acestea includ şi oficiali guvernamentali, membrii adunărilor legislative, înalţi şefi ai serviciilor de informaţii, şefi ai unor departamente de poliţie, ofiţeri de armată şi, în anumite cazuri şefi de state sau membri ai familiilor acestora19. Legăturile liderilor „aleşi democratic” cu reţelele de crimă organizată poate încuraja separatismul20 şi tinde să susţină conflictele îngheţate 21. În cel de-al şaselea şi ultimul rând, corupţia poate transforma ţara într-o povară, dacă nu într-o vulnerabilitate pentru o alianţă a cărui membru este. Un studiu recent asupra efectelor corupţiei în Bulgaria a ilustrat că fenomenul afectează capacitatea ţării de a contribui la obiectivele majore ale

19 20

NATO. În timp ce implicaţiile imediate pentru capabilităţile Alianţei pot fi minore, acest fapt are „implicaţii mai largi pentru interesul NATO de a se extinde prin primirea de noi membri” 22. Statele şi organizaţiile internaţionale au recunoscut în mod deschis doar recent existenţa problemei corupţiei în sectorul de securitate. Pentru a rezolva această problemă, în Noiembrie 2007, Consiliul de Parteneriat Euro-Atlantic a înfiinţat Iniţiativa de Promovare a Integrităţii. După 2010, acesta s-a transformat într-un program, implicând atât statele membre NATO, ţările partenere, cât şi ţările nonpartenere, într-un context de construcţie instituţională. În acest program sunt implicate o serie de state şi organizaţii. Centrul pentru Control Democratic al Forţelor Armate şi Şcoala Superioară Navală se concentrează, printre altele, pe creşterea transparenţei, a responsabilităţii şi construcţia integrităţii în sectorul de securitate şi apărare. Această abordare se bazează pe ideea că o persoană implicată în acte de corupţie acţionează raţional, adică compară beneficiile marginale cu costurile şi, în medie, participă la acte de corupţie atunci când beneficiile depăşesc costurile. Deci, orice strategie de a combate corupţia trebuie să: 1. Reducă potenţialele beneficii 2. Crească potenţialele costuri ale corupţiei 23 Crearea unor proceduri competitive (de exemplu în numirea şi promovarea personalului, achiziţii) precum şi limitarea puterii discreţionare a indivizilor sunt două dintre instrumentele majore implementate în scopul atingerii primului obiectiv. În ceea ce priveşte costurile, sunt de luat în seamă două componente majore – încărcătura morală a corupţiei şi pedeapsa aşteptată 24. Acest ultim component depinde într-o mare măsură de capacitatea de a identifica un act de corupţie, de a prinde şi pedepsi vinovaţii şi de cât de adecvată este pedeapsa prescrisă de lege. „Pedeapsa aşteptată” reprezintă rezultatul influenţei combinate al practicilor de management în sectorul de securitate şi a gradului de independenţă şi profesionalism al sectorului de justiţie. Această măsură este punctul central al intersecţiei dintre corupţia din sectorul de securitate, cea din sectorul judiciar şi, pe de altă parte, a măsurii în care statul este capturat de interese infracţionale ascunse. Acest scurt text introductiv a intenţionat să demonstreze că corupţia poate avea efecte distructive asupra funcţionării sectorului de securitate, şi, pe cale de consecinţă, a securităţii naţionale. Examinarea viitoare a temei va continua în două direcţii legate între ele: 3. cum să întărim capacitatea de a avea un management transparent şi responsabil al sectorului de securitate şi de a utiliza limitatele resurse publice dedicate securităţii în cel mai bun mod posibil şi 4. cum să învingem „statul mafiei” şi care sunt rolurile necesare pentru stabilirea unui fundament al statului de drept şi al guvernării democratice în interesele societăţii. Găsirea şi implementarea celor mai relevante răspunsuri va reprezenta o provocare continuă. Consider că cititorul va descoperi că această care este interesantă şi utilă pentru discutarea ideilor relevante şi pentru înţelegerea provocărilor implementării celor mai potrivite soluţii în contexte particulare. 22

Rachel A. Dicke, Ryan C. Hendrickson, and Steven Kutz, “NATO’s Mafia Ally: The Strategic Consequences of Bulgarian Corruption,” Comparative Strategy 33, no. 3 (2014): 287-298, http://dx.doi.org/10.1080/01495933.2014.926760. Francois Melese, “A Strategic Approach to Building Integrity and Reducing Corruption in Defence,” In Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices, edited by Todor Tagarev. Geneva: DCAF, 2010, 13-21. Ibid. 9 / 94

10 / 94

Introducere. Relaţia dintre corupţie şi securitatea naţională: în căutarea unei teoretizări Bunăstarea umană a fost asociată, de-a lungul timpului, cu aspecte precum o stare de sănătate bună, o nutriţie adecvată sau existenţa unei locuinţe care să permită un standard de confort acceptabil. Din păcate, o mare parte a populaţiei umane nu are acces la aceste lucruri de bază, multe state fiind insuficient funcţionale pentru ca toţi locuitorii acestora să atingă acest standard. Cercetările bazate pe metode econometrice au constatat că există o legătură puternică între prezenţa fenomenului corupţiei şi absenţa necesităţilor de bază ale populaţiei, statele corupte fiind, de multe ori, nefuncţionale. Observarea acestor fenomene a condus la definirea conceptului de bună guvernare, prin care se înţelege administrarea treburilor publice în mod transparent, echitabil, participativ şi eficient. Prin implementarea acestui deziderat se consideră că nu doar nivelul de trai al populaţiei ar creşte, ci şi distribuţia bunurilor publice ar fi mult mai echitabilă. În literatura de specialitate, corupţia este considerată o ameninţare la adresa bunei guvernări, fiind principala piedică în calea dezvoltării armonioase a unui stat. Corupţia acţionează pentru a perverti cursul legii şi a deturna resursele economice de la destinaţia lor eficientă, împiedicând alocarea eficientă şi echitabilă a bunurilor publice şi private. Astfel, în viziunea teoreticienilor acestor abordări, principala soluţie pentru combaterea corupţiei este privatizarea a cât mai mult din resursele statului şi impunerea unei administraţii bazate pe competiţie în sferele care nu pot fi privatizate. Pe de altă parte, autorii literaturii de specialitate nu au încercat să abordeze posibila relaţie teoretică dintre corupţie şi securitatea naţională, cele două domenii ale literaturilor academice fiind, de obicei separate. Studiile de securitate s-au axat în mod tradiţional pe interacţiunea dintre state, doar în perioada recentă sfera acestor studii extinzându-se la alte problematici precum securitatea umană, securitatea energetică sau securitatea tehnologică. Chiar şi studiile de factură recentă s-au axat pe state sau companii private ca principali actori care ameninţă securitatea umană, corupţia ca fenomen nefiind inclusă în această categorie. Acest volum caută să acopere această lacună a literaturii de specialitate, teoretizând relaţia dintre corupţie şi securitate. Evaluarea acestei relaţii este crucială în acest moment, mediul de securitate contemporan fiind într-o stare de fluiditate extremă, modificările acestuia având loc permanent. La nivel regional se remarcă resurgenţa puterii Rusiei, care prin anexarea Peninsulei Crimeea a pus la îndoială sistemul păcii post-Război Rece din regiunea Mării Negre. Războiul hibrid purtat de acest stat a exploatat la maxim vulnerabilităţile interne ale ţărilor riverane Mării Negre, Federaţia Rusă dublând agresiunea militară cu un război informaţional puternic. De asemenea, ascensiunea fenomenului islamist şi exacerbarea alarmantă a migraţiei ilegale au condus la demonstrarea vulnerabilităţilor interne ale statelor occidentale, care s-au dovedit incapabile de un răspuns adecvat celor două crize. În acest context, investigarea modurilor prin care un stat îşi poate depăşi propriile vulnerabilităţi cu scopul de a deveni un stat rezilient devine relevantă la nivel global. Volumul de faţă se structurează pe patru capitole, fiecare dintre acestea abordând un alt aspect al fenomenului corupţiei. Primul capitol tratează aspectele conceptuale ale termenului de corupţie, evaluând definiţiile prezente în literatura de specialitate şi în principalele documente juridice la nivel naţional şi internaţional. Capitolul afirmă că este necesară o definiţie suficient de largă pentru a include corupţia în sectorul privat, dar care să reliefeze esenţa acestui fenomen, adică abuzul unei puteri încredinţate pentru un beneficiu privat. Corupţia este văzută ca un fenomen specific modernităţii occidentale, care, pentru prima dată în istorie, a separat administrarea puterii statale de patrimoniul personal al celui care o exercită.

11 / 94

Cel de-al doilea capitol al volumului prezintă şi evaluează principalii indicatori de măsurare ai corupţiei creaţi de organizaţii şi cercetători internaţionali. Aceştia sunt împărţiţi în trei mari categorii: indicatori bazaţi pe percepţia experţilor, indicatori bazaţi pe percepţia sau experienţa cetăţenilor şi indicatori construiţi în baza unor date financiar-contabile. De asemenea, capitolul abordează şi existenţa indicatorilor micşti. Finalul capitolului propune două aplicaţii, utilizând metode cantitative de cercetare pentru a stabili relaţii între aceste tipuri de indicatori. Al treilea capitol oferă o perspectivă calitativă asupra politicilor de combatere a corupţiei, comparând patru cazuri de ţări care au avut succese în combaterea corupţiei. Georgia este considerată o performeră în lupta anti-corupţie, perioada Saakashvili fiind una în care corupţia „mică” fiind complet redusă. Slovenia a adoptat politici de combatere a corupţiei datorită unor presiuni externe, după aderarea la Uniunea Europeană, impunerea temei anti-corupţie pe agenda publică ducând la proteste masive. Marea Britanie a devenit ţara cu legislaţia anti-corupţie cea mai dură din lume, tema devenind relevantă după scandaluri ce au implicat companii britanice care au corupt oficiali străini. În final, Serbia a adoptat o politică anti-corupţie dură cu scopul integrării în Uniunea Europeană, obţinând succese considerabile. Al patrulea capitol revine la tema centrală a volumului, teoretizând relaţia dintre corupţie şi securitatea naţională. Capitolul plasează corupţia ca o vulnerabilitate şi studiază posibilele efecte ale acesteia în diferite sectoare naţionale. Finalul capitolului utilizează o analiză din surse deschise asupra corupţiei în sectorul de apărare naţională a Ucrainei din perioada premergătoare şi post declanşarea Războiului din Donbass. Relaţia esenţială dintre corupţie şi securitatea naţională este evidenţiată dramatic prin acest caz. Volumul reprezintă o noutate în literatura din domeniu, utilizând o serie de metode calitative şi cantitative pentru a aborda relaţia dintre corupţie şi securitatea naţională. Cele două concepte sunt astfel, pentru prima dată, abordate împreună în aceeaşi lucrare, iar intersecţiile dintre ele studiate atât teoretic cât şi empiric. În final, volumul conchide cu un avertisment asupra necesităţii ca România să devină un stat rezilient prin combaterea vulnerabilităţilor interne, în special a corupţiei, pentru a putea înfrunta eficient ameninţările şi riscurile externe.

12 / 94

Capitolul I. Abordări conceptuale asupra fenomenului corupţiei 1. Introducere: necesitatea unei definiţii cuprinzătoare Literatura de specialitate în domeniul corupţiei s-a confruntat cu problema definirii acestui concept, având în vedere faptul că convenţiile internaţionale şi legislaţiile naţionale în materie refuză elaborarea unei definiţii generale, preferând incriminarea infracţiunilor asociate fenomenului. Problema a fost accentuată de existenţa altor termeni în limbajul comun, distincţi de „corupţie”, dar asociaţi fenomenului, cum ar fi „clientelism” sau „nepotism”, etc. De asemenea, accentul pus pe infracţiuni precum darea sau luarea de mită, a avut drept consecinţă tratarea fenomenului ca o aberaţie a sistemului de guvernare, ignorând situaţii cum ar fi corupţia sistemică şi propunând implementarea unor politici care au avut efectul opus celui scontat25. Pentru a putea evalua şi măsura corect fenomenul corupţiei, precum şi pentru a analiza impactul său asupra securităţii naţionale, este necesară adoptarea unei definiţii suficient de largi, care să cuprindă întregul spectru de manifestare al acesteia, incluzând infracţiuni precum traficul de influenţă, primirea de foloase necuvenite, dar şi situaţii în care întregul aparat de stat este deturnat şi utilizat pentru beneficiul privat al conducătorilor săi. În primul capitol al acestui volum, vor fi prezentate o serie de definiţii folosite în literatura ştiinţifică sau de către organizaţii non-guvernamentale care au ca obiect de activitate studiul corupţiei. În primul rând se vor stabili elementele fiecărei definiţii, reliefând şi ambiguităţile sau lacunele pe care le generează. În al doilea rând, se va propune o definiţie a fenomenului, care să răspundă nevoilor observate de cercetătorii în domeniul corupţiei. Scopul acestei definiţii este de a fi suficient de cuprinzătoare pentru a include mai mult decât infracţiunile de dare sau luare de mită, fără însă a deveni mult prea generală. Ideea centrală a definiţiei ce urmează a fi adoptată este bazată pe abuzul puterii încredinţate, aşa cum reiese din definiţia propusă de organizaţia non-guvernamentală internaţională Transparency International. Această definiţie va fi expusă unei critici, permiţând rafinarea sa pentru a include cazurile relevante. 2. Definiţii juridice Principalul document la nivel internaţional în domeniul corupţiei este Convenţia Naţiunillor Unite Împotriva Corupţiei, adoptată de Adunarea Generală a Organizaţiei Naţiunilor Unite prin rezoluţia 58/4 din 31 Octombrie 2003 şi semnată în acelaşi an la Merida, Mexic26. Convenţia a intrat în vigoare în 14 Decembrie 2005, fiind ratificată şi de România prin legea 365/2004. Convenţia nu stabileşte o definiţie a fenomenului corupţiei. În schimb prin Convenţie, statele semnatare se angajează să pedepsească prin intermediul dreptului penal următoarele infracţiuni: ART. 15. Corupţia agenţilor publici naţionali Fiecare stat parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie: a) faptei de a promite, de a oferi ori de a da unui agent public, direct sau indirect, un folos necuvenit, pentru sine ori pentru altă persoană sau entitate, cu scopul de a îndeplini sau de a se abţine să îndeplinească un act în exerciţiul funcţiilor sale oficiale; b) faptei unui agent public de a solicita ori de a accepta, direct sau indirect, un folos necuvenit

Carnegie Endowment for International Peace, Corruption: The Unrecognized Threat to International Security, Iunie 2014, www.carnegieendowment.org, Accesat 12.03.2015. 26 Convenţia Naţiunilor Unite Împotriva Corupţiei, www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC, Accesat 12.03.2015. 13 / 94

pentru sine ori pentru altă persoană sau entitate, cu scopul de a îndeplini sau de a se abţine să îndeplinească un act în exerciţiul funcţiilor sale oficiale. ART. 16 Corupţia agenţilor publici străini şi a funcţionarilor organizaţiilor publice internaţionale 1.Fiecare stat parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, în legătură cu fapta de a promite, de a oferi sau de a da unui agent public străin ori unui funcţionar al unei organizaţii publice internaţionale, direct sau indirect, un folos necuvenit, pentru sine ori pentru altă persoană sau entitate, cu scopul de a îndeplini ori de a se abţine să îndeplinească un act în exerciţiul funcţiilor sale oficiale, în vederea obţinerii sau păstrării unei pieţe ori a unui alt folos necuvenit în legătură cu activităţi de comerţ internaţional. ART. 17 Sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public Fiecare stat parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, sustragerii, deturnării sau altei folosiri ilicite, de către un agent public, în folosul său ori în folosul altei persoane sau entităţi, a oricărui bun, a oricărui fond ori valoare publică sau privată ori a oricărui lucru de valoare, care i-a fost înmânat datorită funcţiei sale. ART. 18 Traficul de influenţă Fiecare stat parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru atribuirea caracterului de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie: a) faptei de a promite, de a oferi ori de a da unui agent public sau oricărei alte persoane, direct ori indirect, un folos necuvenit, cu scopul ca respectivul agent sau respectiva persoană să abuzeze de influenţa sa reală ori presupusă, în vederea obţinerii de la o autoritate administrativă sau de la o autoritate publică a statului parte a unui folos necuvenit pentru instigatorul iniţial al actului sau pentru oricare altă persoană; b) faptei unui agent public sau a unei alte persoane de a solicita ori de a accepta, direct sau indirect, un folos necuvenit pentru sine sau pentru o altă persoană, cu scopul de a abuza de influenţa sa reală ori presupusă, în vederea obţinerii unui folos necuvenit de la o autoritate administrativă sau de la o autoritate publică a statului parte. ART. 19 Abuzul de funcţii Fiecare stat parte are în vedere să adopte măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, faptei unui agent public de a abuza de funcţiile sau de postul său, adică de a îndeplini ori de a se abţine să îndeplinească, în exerciţiul funcţiilor sale, un act cu încălcarea legii, cu scopul de a obţine un folos necuvenit pentru sine sau pentru altă persoană sau entitate.27

Convenţia Naţiunilor Unite Împotriva Corupţiei 14 / 94

ART 21. Corupţia în sectorul privat Fiecare stat parte urmăreşte să adopte măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie în cadrul activităţilor economice, financiare sau comerciale: a) faptei de a promite, de a oferi ori de a da, direct sau indirect, un folos necuvenit oricărei persoane care conduce o entitate din sectorul privat ori care lucrează pentru o asemenea entitate, orice calitate ar avea, pentru sine sau pentru un altul, în scopul de a îndeplini ori de a se abţine de la îndeplinirea unui act, cu încălcarea obligaţiilor sale; b) faptei oricărei persoane care conduce o entitate a sectorului privat sau care lucrează pentru o astfel de entitate, orice funcţie ar avea, de a solicita ori de a accepta, direct sau indirect, un folos necuvenit, pentru sine ori pentru altul, cu scopul de a îndeplini sau de a se abţine să îndeplinească un act, cu încălcarea obligaţiilor sale. O abordare similară, cu detalierea unor cazuri specifice, este preluată şi de Convenţia Penală Privind Corupţia, adoptată la nivelul Consiliului Europei la 27 ianuarie 1999 şi ratificată de România prin Legea 27/2002.28 ART. 2 Corupţia activă a agenţilor publici naţionali Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului sau intern, atunci când s-a săvârşit cu intenţie, fapta de a propune, de a oferi sau de a da, direct ori indirect, orice folos necuvenit unuia dintre agenţii săi publici, pentru el sau pentru altcineva, pentru ca acesta sa îndeplinească ori sa se abţină de la îndeplinirea unui act în exerciţiul funcţiilor sale. ART. 3 Corupţia pasivă a agenţilor publici naționali Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului său intern, atunci când s-a săvârşit cu intenţie, fapta unuia dintre agenţii săi publici de a solicita sau de a primi, direct ori indirect, orice folos necuvenit pentru el sau pentru altcineva ori de a accepta oferta sau promisiunea cu scopul de a îndeplini ori de a se abţine sa îndeplinească un act în exercitarea funcţiilor sale. ART. 4 Corupţia membrilor adunărilor publice naţionale Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului sau intern, faptele menţionate la art. 2 şi 3, dacă acestea se referă la o persoana membră a unei adunări publice naţionale care exercita puteri legislative sau administrative. ART. 5 Corupţia agenţilor publici străini Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a 28

Consiliul Europei, Convenția Penală Privind Corupţia, www.cdep.ro, Accesat 12.03.2015. 15 / 94

incrimina ca infracţiune, conform dreptului sau intern, faptele menţionate la art. 2 şi 3, dacă acestea se referă la un agent public al unui alt stat. ART. 6 Corupţia membrilor adunărilor publice străine Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului sau intern, faptele menţionate la art. 2 şi 3, dacă acestea se referă la o persoana membră a unei adunări publice, care exercita puteri legislative sau administrative ale unui alt stat. ART. 7 Corupţia activă în sectorul privat Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului său intern, dacă s-a săvârşit cu intenţie, în cadrul unei activităţi comerciale, fapta de a promite sau de a da, direct ori indirect, orice folos necuvenit oricărei persoane care conduce sau lucrează pentru o entitate din sectorul privat, pentru aceasta sau pentru o altă persoană, cu scopul ca aceasta sa îndeplinească sau sa se abţină sa îndeplinească un act, cu încălcarea obligaţiilor sale. ART. 8 Corupţia pasivă în sectorul privat Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului sau intern, dacă s-a săvârşit cu intenţie, în cadrul unei activităţi comerciale, fapta oricărei persoane care conduce sau lucrează pentru o entitate din sectorul privat de a solicita sau de a primi, direct ori prin intermediul terţilor, un folos necuvenit sau de a accepta oferta ori promisiunea, pentru aceasta sau pentru o altă persoana, cu scopul ca aceasta sa îndeplinească sau sa se abţină sa îndeplinească un act, cu încălcarea obligaţiilor sale. ART. 9 Corupţia funcţionarilor internaţionali Fiecare parte adopta măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului sau intern, faptele menţionate la art. 2 şi 3, dacă acestea se referă la o persoană care are calitatea de funcţionar sau agent contractual, în sensul prevăzut de statut, al unei organizaţii publice internaţionale sau supranaționale la care partea este membră, precum şi la orice persoana care, fie ca este sau nu este detașată pe lângă o astfel de organizaţie, exercita funcţii ce corespund funcţionarilor sau agenţilor menționați. ART. 10 Corupţia membrilor adunărilor parlamentare internaţionale Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului său intern, faptele menţionate la art. 4, dacă acestea se referă la o persoana membraăa unei adunări parlamentare a unei organizaţii internaţionale sau supranaționale la care partea este membră. ART. 11 Corupţia judecătorilor şi a agenţilor curţilor internaţionale Fiecare parte adopta măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului sau intern, faptele menţionate la art. 2 şi 3, dacă 16 / 94

acestea se referă la o persoana care exercita funcţii judiciare în cadrul unei curţi internaţionale a cărei competenţă este acceptată de către parte sau la un funcţionar de la grefa unei asemenea curţi. ART. 12 Trafic de influenţă Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului său intern, dacă s-a săvârşit cu intenţie, fapta de a propune, de a oferi sau de a da, direct ori indirect, orice folos necuvenit, cu titlu de remuneraţie, oricui afirmă sau confirmă că este capabil să exercite o influenţă în luarea unei decizii de către oricare dintre persoanele vizate de art. 2, art. 4-6 şi de art. 9-11, indiferent dacă folosul necuvenit este pentru sine sau pentru altcineva, precum şi fapta de a solicita, de a primi sau de a accepta oferta ori promisiunea, cu titlu de remuneraţie, pentru o astfel de influenţă, indiferent dacă influenţa este sau nu este exercitată ori dacă influenţa presupusă produce sau nu produce rezultatul dorit. ART. 13 Spălarea produselor obţinute din infracţiunile de corupţie Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului său intern, faptele menţionate la art. 6 paragrafele 1 şi 2 din Convenţia nr. 141 a Consiliului Europei, în condiţiile prevăzute de acestea, atunci când infracţiunea principală constă în una dintre infracţiunile stabilite în baza art. 2-12 din prezenta convenţie, în măsura în care partea n-a formulat o rezervă sau o declaraţie referitoare la aceste infracţiuni ori nu considera aceste infracţiuni ca fiind infracţiuni grave la legislaţia referitoare la spălarea banilor. De asemenea, Protocolul adiţional la Convenţia Penală Privind Corupţia, adoptat la Strasbourg la 15 mai 2003 şi ratificat de România prin legea 260/2004, extinde sfera persoanelor a căror corupere trebuie incriminată separat la arbitri (persoană care, având în vedere un acord de arbitraj, este chemată să ia o decizie care obligă din punct de vedere juridic cu privire la un litigiu care îi este prezentat chiar de către părţile acestui acord) şi juraţi (o persoană care să acţioneze în calitate de membru neprofesionist al unui organ colegial însărcinat să se pronunţe în cadrul unui proces penal cu privire la vinovăţia unui acuzat). O definiţie sintetică se poate regăsi în Convenţia Civilă asupra Corupţiei, adoptată la nivelul Consiliului Europei la 4 noiembrie 1999 şi ratificată de România prin legea 147/200229. ART 2. Definirea corupţiei În accepţiunea prezentei convenţii, prin corupţie se înţelege faptul de a solicita, de a oferi, de a da sau de a accepta, direct ori indirect, un comision ilicit sau un alt avantaj necuvenit ori promisiunea unui astfel de avantaj necuvenit care afectează exerciţiul normal al unei funcţiuni sau comportamentul cerut beneficiarului comisionului ilicit sau avantajului necuvenit ori promisiunii unui astfel de avantaj necuvenit. La nivelul Uniunii Europene nu a fost adoptat un act cadru care să cuprindă toate elementele corupţiei într-un singur document. Se pot menţiona însă Decizia Cadru a Consiliului Uniunii Legea 147/2002 pentru Ratificarea Convenției Civile asupra Corupției, adoptata la Strasbourg la 4 noiembrie 1999, www.legex.ro, Accesat 12.03.2015. 29

17 / 94

Europene 2003/568/ JHA din 22 iulie 2003 pentru combaterea corupţiei în sectorul privat 30 şi Convenţia elaborată în temeiul articolului K.3 alineatul (2) litera (c) din Tratatul privind Uniunea Europeană privind lupta împotriva corupţiei care implică funcţionari ai Comunităţilor Europene sau funcţionari ai statelor membre ale Uniunii Europene din 26.05.199731. România a aderat la această convenţie prin semnarea Tratatului de Aderare la Uniunea Europeană. Ambele disting doar între corupţia activă şi corupţia pasivă: Corupţia pasivă (Art. 2) este, conform Convenţiei, acţiunea intenţionată a unui funcţionar care, direct sau prin intermediari, cere sau primeşte avantaje de orice fel, pentru el sau pentru un terţ, sau acceptă o promisiune a unui astfel de avantaj, pentru a acţiona sau a se abţine de la o acţiune în conformitate cu îndatoririle sale sau în exerciţiul atribuţiilor sale cu încălcarea obligaţiilor ce îi revin. Corupţia activă (Art. 3) este, conform Convenţiei, acţiunea intenţionată de a promite sau de a da, direct sau prin intermediari, un avantaj de orice fel unui funcţionar sau, pentru acesta, unui terţ pentru ca acesta să acţioneze sau să se abţină de a acţiona în conformitate cu îndatoririle sale sau în exerciţiul atribuţiilor sale cu încălcarea obligaţiilor ce îi revin. Uniunea Europeană recomandă statelor membre să adere la Convenţia ONU sau la Convenţiile Consiliului Europei, intenţionând să adere la aceste convenţii şi ca subiect de drept individual. România incriminează următoarele fapte de corupţie prin Art 289-294 ale Noului Cod Penal:  Luarea de Mită (Art. 289),  Darea de Mită (Art. 290)  Traficul de influenţă (Art. 291),  Cumpărarea de influenţă (Art. 292),  Fapte săvârşite de către membrii instanţelor de arbitraj sau în legătură cu aceştia (Art. 293)  Fapte săvârşite de către funcţionari străini sau în legătură cu aceştia (Art. 294)32. Prin noul Cod Penal, s-a eliminat infracţiunea de primire de foloase necuvenite, existentă în vechiul Cod. De asemenea, legea 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sancţionarea faptelor de corupţie defineşte ca fapte de corupţie infracţiunile de:    

luare de mită (art. 254 din vechiul cod penal) dare de mită – (art. 255 din vechiul Codul penal) primire de foloase necuvenite (art. 256 din vechiul cod penal) trafic de influenţă (art. 257 din vechiul cod penal)

şi ca infracţiuni asimilate infracţiunilor de corupţie o serie de alte fapte săvârşite pentru sprijinirea primelor (Ar.t 10-13 ale Legii 78/2000).33 Decizia-Cadru a Consiliului Uniunii Europene 2003/568/ JHA din 22 iulie 2003 pentru combaterea corupţiei în sectorul privat, www.eur-lex.europa.eu, Accesat 12.03.2015. 31 Convenţia elaborată în temeiul articolului K.3 alineatul (2) litera (c) din Tratatul privind Uniunea Europeană privind lupta împotriva corupţiei care implică funcţionari ai Comunităţilor Europene sau funcţionari ai statelor membre ale Uniunii Europene din 26.05.1997, www.eur-lex.europa.eu, Accesat 12.03.2015. 32 Legea 286/2009, Codul Penal, e-juridic.manager.ro, Accesat 12.03.2015. 33 Legea 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sancționarea faptelor de corupție, e-juridic.manager.ro 30

18 / 94

3. Definiţia Transparency International (TI) Transparency International este principala organizaţie non-guvernamentală transnaţională ce şia asumat misiunea de a combate fenomenul corupţiei la nivel internaţional. Organizaţia a fost fondată în 1993 la Berlin, actualmente având filiale în peste 100 de ţări. Principalul instrument al Transparency International este Indexul de Percepţie al Corupţiei, un indicator agregat, care cuprinde informaţii culese de la companii private de consultanță pentru afaceri, organizații non-guvernamentale și institute de cercetare (PriceWaterHouse Coopers, Institute for Management and Development, Economist Intelligence Unit, Banca Mondială, Columbia University). Aceste instituții realizează la rândul lor evaluări bazate pe chestionare trimise membrilor comunității de afaceri și analiștilor de țară34. Definiţia standard a corupţiei oferită de Transparency International este abuzul puterii încredințate pentru câștig privat.35 Această definiţie presupune o serie de elemente, care trebuie analizate pentru a putea înţelege concepţia propusă de către organizaţia non-guvernamentală: a. Primul element al definiţiei este ideea de putere încredinţată. Conform acestei concepţii, corupţia poate apărea doar atunci când o entitate A oferă altei entităţi B, dreptul de a lua decizii în numele său, decizii care trebuie luate în beneficiul entităţii A. b. Al doilea element al definiţiei TI este abuzul acestei puteri. Aceasta înseamnă că o decizie este luată încălcând criteriile care trebuiau să o fundamenteze. Un decident poate lua în considerare aspecte pe care nu ar trebui să le fi luat în considerare, sau să excludă aspecte ce ar fi trebuit incluse în calculul care să ducă la decizia finală. c. Al treilea element al acestei definiţii este beneficiul privat obţinut de decident. Dacă îndeplinirea primelor două criterii reprezintă un abuz, se poate vorbi de corupţie doar atunci când decidentul obţine un câştig pentru sine sau pentru un terţ stabilit de acesta. Definiţia propusă de Transparency International poate fi criticată deoarece nu limitează fenomenul corupţiei la abuzul puterii publice. Precum statul modern, şi o companie privată încredinţează puterea unor manageri profesionişti, care au rolul de a reprezenta interesele acţionarilor, generând profit firmei. De asemenea, un alt caz de încredinţare a puterii este reprezentarea unui client de către un avocat în faţa instanţei. În ambele cazuri este posibil ca puterea încredinţată să fie abuzată pentru un beneficiu privat, putându-se vorbi de o încălcare a relaţiei de încredere. Abuzul unei puteri încredinţate de o entitate privată este, însă, calitativ diferit de abuzul puterii politice, lucru pe care definiţia TI nu îl cuprinde. Această critică poate fi aplicată şi actelor normative menţionate mai sus, care, la rândul lor, incriminează corupţia în sectorul privat. De asemenea, definiţia TI nu include un criteriu al folosirii puterii încredinţate în beneficiul comunităţii şi al indivizilor care o compun. Astfel, definiţia propusă poate trata drept corupţie condamnabilă moral şi situaţii în care funcţionarul public corupt aparţine unui regim represiv, iar corupătorul foloseşte această practică pentru a evita măsurile negative ale regimului. Deşi această situaţie se încadrează în definiţia corupţiei propusă de TI, acest gest nu are aceeaşi relevanţă morală cu cea a corupţiei într-un stat democratic, însărcinat cu apărarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor. Pe de altă parte, includerea corupţiei în sectorul privat poate fi considerată dezirabilă, având în vedere că şi aceasta reprezintă un abuz al unei relaţii de încredere. De asemenea, corupţia în sectorul 34 35

www.transparency.org, Accesat 12.03.2015. Ibid 19 / 94

privat poate avea repercusiuni şi asupra securităţii naţionale, deoarece anumite entităţi private gestionează sectoare şi informaţii relevante pentru aceasta. În plus, corupţia în sectorul privat poate afecta securitatea economică a cetăţenilor, ale căror economii sunt puse în pericol în cazul acordării de credite neperformante de către o bancă ai cărei manageri sunt corupţi sau în cazul manipulării preţurilor acţiunilor pe bursă. 4. Definiţii în literatura ştiinţelor sociale Urmărind extinderea conceptului de „corupţie”, autorii din literatura de specialitate au elaborat o serie de definiţii, cu scopul de a surprinde elementele comune ale fenomenului, fără a fi ancoraţi de limitările conceptuale impuse de gândirea juridică. Autorii care s-au aplecat asupra conceptului s-au confruntat cu polisemia termenului în gândirea filosofiei politice antice şi moderne. În mod tradiţional, termenul de „corupţie” era asociat cu ideea transformării unor instituţii în opusul lor, prin pervertirea scopului acestora. În literatura filosofică antică şi modernă, termenul de „corupţie” nu se referea la o tranzacţie ilegitimă a unei persoane înzestrate cu putere, ci la încălcarea unui ideal normativ impus unui individ sau unui stat. Astfel, o persoană „coruptă” era o persoană care nu respecta obligaţiile morale sau religioase, fiind „căzută în păcat”36. La fel, un stat în care forma de guvernământ recomandată de „moralitatea politică” (ex. monarhie absolută) nu era respectată, sau în care exista un conducător ilegitim, eventual care încalcă legile de drept divin, era considerat un stat „corupt”. Principala evoluţie conceptuală care a condus la elaborarea ideii moderne de „corupţie” este transformarea naturii puterii politice în societatea occidentală. Trecerea de la conceptualizarea puterii politice ca un bun privat la noţiunea de bun public (care trebuie exercitat în interesul tuturor - a nu se confunda cu definiţia economică a bunului public, care are două caracteristici, non-rivalitatea şi nonexcludabilitatea), a reprezentat impunerea unor obligaţii specifice celor cărora le este încredinţată puterea politică. Astfel, în perioada feudală, puterea politică a regelui sau a nobilului era considerată un bun privat, aparţinând persoanei acestuia şi nu unei instituţii însărcinate cu apărarea interesului cetăţeanului (este de menţionat că relaţia de cetăţenie apare doar o dată cu perioada modernă, caracteristic perioadei medievale fiind relaţia de supuşenie).37 Cercetătorii suedezi Bo Rothstein şi Jan Torsello au comparat frecvenţa cu care termenul de „mită” apare în studii referitoare la culturi indigene cu o economie de subzistenţă, utilizând baza de date Human Relations Area Files, compilată de universitatea Yale. Culturile indigene selecţionate au fost categorisite în funcţie de modul de asigurare a subzistenţei şi în funcţie gradul de separare al bunurilor publice de bunurile private. S-a constatat că cele mai multe referinţe la „mită” o au culturile indigene bazate pe agricultură sporadică (spre deosebire de cele de vânători-culegători sau păstori) care sunt caracterizate şi de o dihotomie ambiguă între bunurile publice şi bunurile private (membrilor acestor culturi le este clar că trebuie să existe o separaţie, dar graniţele sunt neclare). Spre deosebire de această dihotomie ambiguă specifică agricultorilor, culturile de vânători-culegători refuză această distincţie, tot ce se produce fiind public, iar culturile nomadic-pastorale au o distincţie foarte clară între bunuri publice şi bunuri private.38 De asemenea, cercetătorii au constatat că principalele diferenţe culturale nu rezidă în condamnarea sau nu a comportamentelor corupte, ci în neclarităţi asupra graniţelor dintre bunurile publice şi bunurile private. De exemplu, într-un sat al unei culturi indigene, o persoană este numită judecător într-o anumită cauză. Cei care se judecă îi oferă daruri. Într-un anumit context cultural, aceasta nu este considerată corupție pentru că 1. Darul este oferit public 2. Există un 36

Bo Rothstein et all, State-of-the-art report on theories and harmonized concepts of corruption, www.anticorrp.eu, Accesat 12.03.2015. 37 Bo Rothstein, Anna Persson, Jan Teorell, „Why Anticorruption Reforms Fail-Systemic Corruption as a Collective Action Problem”, Governance: An international Journal of Policy, Administration and Institutions, 26(3), 2013 38 Bo Rothstein, David Torsello, „Is Corruption understood differently in different cultures? Anthropology meets Political Science”, QOG Working paper series 2013, www.qog.pol.gu.se, Accesat 12.03.2015. 20 / 94

nivel definit cultural asupra a cât de mare poate fi un astfel de dar –o încălcare a acestor reguli conduce la transformarea aceleiași practici în corupție.39 Având în vedere aceste rezultate, cercetătorii suedezi definesc corupţia ca „folosirea bunurilor publice sau convertirea acestora în scopuri private”.40 Principala modificare pe care o aduce această definiţie faţă de cea a Transparency International este folosirea termenului de „bunuri publice”, ceea ce exclude situaţiile de abuz în companiile private. Pe de altă parte această definiţie nu include necesitatea unei puteri încredinţate către un decident, care are un drept de administrare a acestor bunuri. Astfel, este potenţial inclusă în această definiţie şi situaţia furtului din bunurile unei comunităţi, furt comis de o persoană care nu are atribuţii de gestionare a acestora. O definiţie comparabilă este propusă şi de Petrus van Duyne, care înţelege corupţia ca „folosirea greșită sau slăbirea mecanismelor de decizie într-o situație în care un decident acceptă să devieze sau pretinde devierea de la normele și criteriile care trebuie să îi ghideze decizia, făcând un schimb sau acceptând o recompensă sau o promisiune a unei recompense care nu ar trebui să intre în justificarea acelei decizii”41. Spre deosebire de definiţia propusă de Rothstein şi Torsello, cea a lui Van Duyne este mult mai cuprinzătoare, cuprinzând situaţia unei decizii şi existenţa unor criterii pe care decidentul trebuie să le ia în seamă la momentul deciziei. Astfel, corupţia apare atunci când se deviază de la aceste criterii, obţinându-se un beneficiu pentru decident. Astfel, definiţia lui Van Duyne are rolul de a clarifica şi extinde termenul de „abuz” folosit în definiţia oferită de Transparency International. Joseph Nye, cunoscut primordial datorită lucrărilor sale în domeniul relaţiilor internaţionale, a elaborat, la rândul său o definiţie a corupţiei. Conform acesteia, „corupţia este un comportament care deviază de la îndatoririle formale ale unui rol public datorită unor motive de interes privat (personale, de familie apropiată, de clică privată), financiare sau de statut, sau violează reguli împotriva exerciţiului unor anumite tipuri de influenţă pentru motive de interes privat”42. Această definiţie se centrează tot pe îndatoririle formale ale unui rol public. Este esenţial elementul de rol public, care presupune îndatoriri independent de persoana care trebuie să le exercite, marcând astfel separarea sferă publică-sferă privată. Nu este însă clar din definiţie dacă termenul de public include doar funcţia publică (de stat) sau înţelesul de „sferă publică” în sens mai larg, care este opus sferei private. Chiar mai cuprinzătoare decât definiţia oferită de Van Duyne este cea propusă de Alina-Mungiu Pippidi, care analizează evoluţia istorică a societăţilor occidentale, stabilind o distincţie între particularism şi universalism. Pippidi îl citează pe Max Weber, care defineşte societăţile bazate pe statut ca fiind guvernate de convenţie şi nu de lege. În aceste societăţi, un anumit grup de persoane este permanent favorizat, iar poziţia socială depinde de distanţa unui individ faţă de sursa puterii. Pe de altă parte, în regimurile universaliste, cetăţenii sunt trataţi în mod egal, indiferent de apartenenţa la un grup sau la altul.43 Astfel, „Comportamentul corupt individual este definit ca distribuția particularistă a bunurilor publice având ca efect un profit privat injust”. Opusul acestui comportament este controlul corupţiei, având ca obiectiv impunerea normelor de integritate şi distribuţia bunurilor publice conform principiilor universaliste. 44 O altă dificultate întâmpinată de literatura de specialitate în domeniul corupţiei este stabilirea unei relaţii conceptuale între corupţie şi concepte asociate acesteia precum clientelism, 39

Ibid Ibid 41 www.corruptie.org, website al Universitatii Saxion, Accesat 12.03.2015. 42 Joseph Nye, Corruption and Political Development: A cost-benefit analysis”, The American Political Science Review, Vol 61, No 2 (Iunie 1967), pp 417-427 43 Alina Mungiu Pippidi, „Corruption. Diagnosis and Treatment”, Journal of Democracy, Volume 17, Number 3, July 2006, 44 Alina-Mungiu Pippidi et. all, Quantitative report on the causes of performance and stagnation in the global fight against corruption, www.anticorrp.eu, Accesat 12.03.2015. 40

21 / 94

patrimonialism, patronaj sau captura statului. Acestea din urmă, deşi asociate fenomenului corupţiei, sunt distincte de aceasta. Principala dificultate întâmpinată de cercetători a fost stabilirea unei relaţii conceptuale între fenomene. Aiysha Varraich citează mai multe definiţii ale termenului de clientelism, precum „distribuția anumitor beneficii către indivizi sau grupuri specifice în schimbul sprijinului politic” sau „o relație de putere și schimb asimetrică și benefică reciproc, bazată pe principii non-universaliste între grupuri sau indivizi cu statut inegal” sau „generarea de venit privat pentru patroni și clienți, blocând alocarea resurselor pentru membrii comunității care nu fac parte din rețelele de patronaj”. 45 În acest sens clientelismul este similar corupţiei prin faptul că se bazează pe o alocare non-universalistă a unor bunuri publice, ce ar trebui administrate imparţial. Clientelismul reprezintă o formă de abuz al puterii încredinţate, având un caracter stabil din punct de vedere al persoanelor implicate (reţelele clientelare rămân stabile pe o durată de timp mai lungă). Corupţia, pe de altă parte, poate avea un sens mai larg, nefiind necesară o anumită stabilitate. Un alt concept de care se distinge corupţia este cel de patrimonialism, definit ca schimbul de resurse (locuri de muncă, titluri, contracte, licențe, excepții de la lege) între persoane importante ale guvernului și/sau indivizi cu poziții importante pentru sprijin economic sau politic sau ca „regimul în care drepturile de suveranitate şi cele de proprietate nu pot fi separate unul de celălalt, puterea politică fiind exercitată la fel ca puterea economică”46. Patrimonialismul poate caracteriza o situaţie a unui regim autocratic, care nu pretinde să guverneze în interesul cetăţenilor, ci pur şi simplu pentru beneficiul liderului. O astfel de situaţie se întâlnea, conform lui Richard Pipes, în Rusia pre-sovietică. De asemenea, un alt exemplu este Imperiul Otoman, ce privea întregul teritoriul ca o proprietate a sultanului, fiind un exemplu paradigmatic al guvernării patrimoniale.47 Pe de altă parte, corupţia nu poate exista decât în contextul distincţiei public-privat, reprezentând un comportament specific administrării puterii ca un bun privat în contextul unui cadru normativ ce pretinde tratarea acesteia ca un bun public. Astfel, se poate vorbi de corupţie atunci când se manifestă o acţiune specifică unui regim patrimonial în cadrul unei organizări statale bazate, cel puţin formal, pe separarea între patrimoniu privat şi patrimoniu public. Al treilea concept care trebuie tratat distinct faţă de corupţie este cel de captura statului. Aceasta este definită ca „afectarea modului cum sunt formulate regulile de bază ale jocului prin plăți ilicite și non-transparente către oficiali publici”48. Corupţia poate privi atât actele de legiferare cât şi actele de administrare a bunurilor publice. Captura statului se distinge de corupţie prin faptul că reprezintă o relaţie durabilă de control al procesului de legiferare (nu atât al celui de administrare) de către anumite grupuri de interese organizate din sectorul privat. 5. Definiţii cuprinse în documente programatice O serie de alte definiţii ale corupţiei, propuse de organisme internaţionale sau de state în documente programatice anti-corupţie surprind elemente comune, bazate pe distincţia între cerinţele exercitării puterii şi comportamentul celui care o exercită, folosind-o în interes propriu. De exemplu, Manualul Naţiunilor Unite pentru politici anti-corupţie defineşte fenomenul ca „abuzul puterii publice pentru un beneficiu privat, în detrimentul interesului public”49, Fondul Monetar Internaţional ca „abuzul autorităţii sau încrederii publice pentru beneficiul privat”50, grupul de experţi ai 45

Bo Rothstein, Aiysha Varraich, Corruption and the Opposite to Corruption: A map of the Conceptual Landscape, www.anticorrp.eu, Accesat 12.03.2015. 46 Richard Pipes, Russia under the old Regime, Penguin Books, 2005 47 Rothstein, Varraich Corruption and the Opposite to Corruption 48 Ibid 49 United Nations, Office on Drugs and Crime, UN Guide for Anticorruption Policies, www.unodc.org, Accesat 12.03.2015. 50 www.imf.org Accesat 12.03.2015. 22 / 94

INTERPOL ca „o acţiune sau absenţa unei acţiuni de către indivizi, organizaţii publice sau private, care violează legea sau încrederea publică pentru profit sau câştig”.51, iar Uniunea Europeană, ca „abuzul puterii pentru beneficiul privat”52 O definiţie exhaustivă a corupţiei nu se regăseşte în actuala Strategia Naţională Anticorupţie a României (2011-2015), corupţia ca fenomen fiind definită în Strategia Naţională Anticorupţie din perioada 2005-2007. Acest document înţelege corupţia ca „devierea sistematică de la principiile de imparţialitate şi echitate care trebuie să stea la baza funcţionării administraţiei publice şi care presupun ca bunurile publice să fie distribuite în mod universal, echitabil şi egal şi substituirea lor cu practici care conduc la atribuirea către unii indivizi sau grupuri a unei părţi disproporţionate a bunurilor publice în raport cu contribuţia lor.53 Strategia anti-corupţie a Africii de Sud defineşte corupţia ca „orice comportament al persoanelor care au dreptul de a exercita autoritatea de stat care încalcă îndatoririle lor ca funcționari publici cu scopul de a obține, pentru sine sau pentru altul, orice formă de câștig nemeritat”54, iar Strategia anti-corupţie a Pakistanului „comportament al celor care dețin funcții în sectorul public și privat, comportament prin care aceștia urmăresc în mod incorect și ilegal, îmbogățirea proprie sau a apropiaților acestora prin abuzul funcției pe care o dețin” 55. Banca Asiatică pentru dezvoltare propune, de asemenea, o definiţie similară: „corupția implică un comportament din partea unui oficial din sectorul public sau privat, prin care acesta se îmbogățește în mod injust și ilegal, pe el însuși sau pe cei apropiați, sau îi determină pe alții să facă același lucru, abuzând de poziția în care se află”56. Comisia Coreeană independentă împotriva corupţiei prezintă următoarea definiţie: „Corupția este acțiunea unui funcționar public care abuzează de putere sau de autoritate încălcând legea în domeniul atribuțiilor de serviciu pentru obținerea de beneficii pentru el însuși sau pentru un terț.” 6. O definiţie cuprinzătoare Analizând definiţiile propuse mai sus, se pot observa două mari viziuni. Prima dintre acestea caută o definiţie simplificată, utilizând ideea de abuz al puterii încredinţate pentru beneficiu privat (incluzând şi posibilitatea unui abuz al puterii încredinţate de un actor privat) ca axă centrală a fenomenului. A doua concepţie este mai puţin inclusivă, având ca principale elemente abuzul puterii publice şi distribuţia particularistă (spre deosebire de cea universalistă, pe criterii de imparţialitate şi echitate). Spre deosebire de prima concepţie, cea de-a doua include un criteriu moral asupra modului cum ar trebui concepută decizia de politică publică. Pentru stabilirea unei definiţii cuprinzătoare a fenomenului corupţiei, autorul acesteia trebuie să răspundă la două întrebări: 1. Este necesară includerea corupţiei în sectorul privat? şi 2. Ar trebui ca definiţia să includă un criteriu moral conform căruia trebuie exercitată puterea încredinţată? Principalul argument în defavoarea includerii corupţiei în sectorul privat în definiţie este că aceasta este calitativ diferită de corupţia în sectorul public. Prima conduce la abuzarea unor interese private, ale acţionarilor unei firme al cărui scop este maximizarea profitului. Pe de altă parte, corupţia în sectorul public constă în abuzul unei puteri încredinţate de corpul cetăţenesc, care trebuie exercitată în interesul tuturor membrilor unei comunităţi politice. Acest argument poate fi respins, deoarece se poate susţine că şi agenţii economici privaţi, deşi scopul primar al acestora este maximizarea profitului, reprezintă şi 51

www.interpol.int/crime-areas, Accesat 12.03.2015. European Union Anti-Corruption Report 2014, 3.2.2014, www.ec.europa.eu, Accesat 12.03.2015. 53 Strategia Naţională Anticorupţie 2005-2007, www.just.ro, Accesat 12.03.2015. 54 OECD Glossaries: Corruption: A glossary of international standards in Criminal Law, www.oecd.org, Accesat 12.03.2015. . 55 Ibid 56 Ibid 52

23 / 94

un interes public dat de contribuţia lor la asigurarea securităţii economice a cetăţenilor. Asigurarea unui nivel de trai ridicat al populaţiei, inclusiv a securităţii tranzacţiilor economice reprezintă o îndatorire a statului, care are ca misiune pedepsirea prin dreptul penal a acţiunilor care împiedică realizarea acestui deziderat. Răspunsul la prima întrebare obligă la un răspuns negativ la cea de-a doua. Astfel, criteriul conform căreia trebuie exercitată puterea publică diferă de cel care fundamentează exercitarea puterii în cadrul unei entităţi private. Dacă în primul caz trebuie luate în considerare elemente precum interesul naţional, securitatea statului sau egalitatea între cetăţeni, în cel de-al doilea moralitatea poate fi definită ca loialitate (în limitele legii) faţă de entitatea angajatoare. Aceste diferenţe împiedică includerea unui singur criteriu conform căruia trebuie exercitată puterea încredinţată. O abordare corectă este oferită de legea anti-corupţie britanică Bribery Act57 (ce va fi discutată în al treilea capitol al volumului), care utilizează sintagma de „aşteptări relevante” ale unei funcţii. Ideea de „aşteptări relevante” cuprinde 1. Buna credinţă (exercitarea funcţiei cu scopul îndeplinirii rolului atribuit) 2. Imparţialitatea (atât în sectorul public cât şi în cel privat, trebuie acordată importanţă primordială intereselor reprezentate) 3. Deţinerea unei poziţii de încredere (situaţia în care deciziile unei persoane pot afecta interesele angajatorului). Având în vedere această analiză, volumul propune următoarea definiţie a corupţiei: Corupţia este orice acţiune sau inacţiune care implică încălcarea de către un funcţionar însărcinat cu exercitarea unei atribuţii în cadrul unei entităţi publice sau private a obligaţiei de a lua, în cadrul exercitării atribuţiilor de serviciu, decizii în conformitate cu aşteptările specifice ale funcţiei pe care o exercită, obţinând un beneficiu privat, pentru el însuşi sau pentru un terţ. În concluzie, putem afirma că definiţiile corupţiei sunt multiple, acestea apărând atât în documente programatice cât şi în literatura ştiinţelor sociale. Includerea unui criteriu moral în definiţie limitează sfera de cuprindere a acesteia, excluzând posibilitatea includerii corupţiei în sectorul privat. Definiţia oferită menţine ideea centrală a abuzului unei relaţii de încredere, incluzând însă termenul de „aşteptările specifice ale funcţiei”, sintagmă care cuprinde atât posibilitatea corupţiei în mediul privat cât şi cea ai funcţionarilor statului.

Bribery Act, www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/contents, Accesat 1.07.2015 24 / 94

Capitolul II: Moduri de măsurare a fenomenului corupţiei 1. Introducere Găsirea unui indicator util pentru măsurarea nivelului corupţiei într-un anumit stat a devenit, în ultimii ani, una dintre preocupările frecvente ale literaturii ştiinţifice de specialitate. Cercetătorii s-au confruntat cu dificultatea de a măsura un fenomen prin definiţie opac, a cărui extindere nu poate fi observată cu ochiul liber, desfăşurându-se în afara legii şi a controlului public. Strict legat de această problemă este faptul că fenomenele observabile cercetătorului pot reprezenta indici de măsurare ai altor procese, legate de fenomenul corupţiei, dar nu a fenomenului în sine. De exemplu, creşterea numărului de condamnări sau arestări pentru fapte de corupţie este un indicator al calităţii sistemului de justiţie al unui stat şi nu poate reprezenta un mod de a măsura extinderea fenomenului propriu-zis (datele despre arestări sau condamnări pentru fapte de corupţie nu sunt utilizate ca un indicator al nivelului de corupţie)58. De asemenea, o altă dificultate ce apare în încercarea de a măsura fenomenul corupţiei la scară globală şi de a crea indicatori care să permită comparaţia transversală (între ţări) şi longitudinală (de-a lungul timpului) este percepţia diferită a ceea ce reprezintă corupţie de la o cultură la alta. Astfel, o anumită acţiune poate fi considerată ca remiterea unui folos necuvenit într-un anumit context cultural, dar ca o acţiune acceptabilă legal şi moral într-o altă împrejurare. De exemplu, în ţările Europei de Vest oferirea oricărui folos material către judecătorul unui proces de către părţile implicate este un act de corupţie, pe când în anumite ţări din Africa, aceasta nu este cazul, dacă darul este relativ mic, este făcut de ambele părţi şi este oferit public59. Prima secţiune a capitolului va trece în revistă principalele abordări teoretice asupra fenomenului corupţiei, cu referiri critice la literatura de specialitate. Sub-capitolul se va axa pe teoriile „principal-agent” şi „collective action problem”, referindu-se la modul cum acestea caută să explice fenomenul la nivel social. Distincţia dintre cele două, precum şi dintre explicaţiile pe care acestea le oferă pentru corupţie va fi detaliat şi analizat. A doua secţiune a acestui capitol va prezenta critic indicatorii de măsurare ai corupţiei identificaţi în literatura de specialitate. Aceştia sunt împărţiţi în trei categorii, din punct de vedere al datelor care intră în analiza celor care întocmesc indicatorii: indicatori bazaţi pe percepţia experţilor, indicatori bazaţi pe percepţia sau experienţa cetăţenilor cu fenomenul corupţiei în propria ţară şi indicatori construiţi pe baza unor date culese din surse deschise asupra procedurilor de achiziţie publică. Toţi aceşti indicatori vor fi discutaţi, avându-se în vedere punctele slabe şi punctele forte ale fiecărei categorii. A treia secţiune a acestui capitol va prezenta o aplicaţie a utilizării indicilor de măsurare a gradului de corupţie, utilizând metodele corelaţiei şi regresiei statistice. Prin această aplicaţie se va testa utilitatea indicatorilor bazaţi pe percepţia experţilor pentru a evalua gradul de corupţie dintr-o ţară, precum şi importanţa relativă a indicatorilor bazaţi pe experienţa şi pe percepţia cetăţenilor în alcătuirea indicatorilor compuşi. Aplicaţia prezentată se va baza pe o bază de date construită prin utilizarea surselor deschise, integrând principalii indicatori de măsurare a fenomenului corupţiei din literatura de specialitate şi cele mai recente date publicate. Scopul acestei aplicaţii este testarea adecvării indicilor

Johann Graf Lambsdorff, „Measuring Corruption-The validity and precision of subjective indicators” în Charles Sampford, Arthur Shacklock, Carmel Connors, Fredrik Galtung, Measuring Corruption, (Aldershot:Ashgate, 2006), p81101 59 Bo Rothstein, David Torsello, „Is Corruption understood differently in different cultures? Anthropology meets Political ScienceŢ, QOG Working paper series 2013, www.qog.pol.gu.se, Accesat 12.03.2015 58

25 / 94

identificaţi pentru construcţia unei matrice ce urmează a fi utilizată pentru evaluarea gradului de corupţie al unei ţări. 2. Abordări teoretice Abordările teoretice asupra fenomenului corupţiei se pot clasifica în două mari categorii, ambele provenite din şcoala raţionalistă (rational-choice theory) de explicare a fenomenelor sociale. Prima poartă denumirea de „problema mandatarului” (principal-agent problem) şi pune accentul pe comportamentul corupt individual, care este o funcţie a mediului mai mult sau mai puţin permisiv. Astfel, conform acestei idealizări a realităţii, comportamentul corupt apare atunci când o entitate încredinţează alteia dreptul de a lua decizii în beneficiul său, neavând însă suficiente moduri de a verifica respectarea cerinţelor impuse (de exemplu, atunci când agentul cunoaşte mult mai mult despre mediul în care acţionează decât cel care îi încredinţează puterea) 60. Astfel, agentul are toate motivele să ia decizii în propriul interes, utilizând situaţia creată pentru a obţine un beneficiu pentru sine. Conform acestei abordări, principalul mod de a rezolva o astfel de problemă este crearea de mecanisme eficiente de control asupra agentului, prin stabilirea unui mandat fix, verificarea îndeplinirii sarcinilor la intervale scurte şi regulate şi o evaluare riguroasă ex post, precum şi prin reducerea, pe cât posibil, a asimetriilor informaţionale61. Acest model beneficiază de două conceptualizări diferite. În prima, cel care încredinţează puterea este statul (sau oficialii de rang superior ai acestuia), agenţii fiind funcţionarii de rang mai mic, care intră direct în contact cu potenţialii corupători. Astfel, primii trebuie să creeze mecanisme pentru verificarea celei de-a doua categorii. Al doilea mod de înţelegere a „problemei puterii încredinţate” concepe cetăţenii, ca un corp colectiv, ca fiind cei care oferă puterea politicienilor, ale căror decizii trebuie verificate şi confirmate prin alegeri libere bazate pe informaţii cât mai detaliate despre activitatea în timpul mandatului62. Conform unei metaanalize a literaturii de specialitate realizată de Centrul de Resurse anti-Corupţie al Chistian Michelsen Institute din Norvegia, abordarea corupţiei prin „teoria mandatarului” a generat o serie lungă de intervenţii de politică anti-corupţie greşite, bazate pe reducerea discreţiei funcţionarilor, creşterea mecanismelor de monitorizare, creşterea transparenţei guvernamentale şi utilizarea grupurilor societăţii civile ca „câini de pază” ai statului63 (inclusiv prin introducerea legislaţiei privind liberul acces la informaţii, care poate servi la observarea mai uşoară a unor nereguli).64 Printre cele mai cunoscute teoretizări bazate pe „problema mandatarului” sunt cele ale lui Susan Rose-Ackerman şi Robert Klitgaard. Prezumţiile implicite ale lui Susan Rose-Ackerman reies din modul în care aceasta propune soluţionarea problemei corupţiei sistemice într-un anumit stat. În capitolul al IV-lea al cărţii Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform, aceasta recomandă o serie de măsuri de combatere a corupţiei bazate pe creşterea pedepselor şi reducerea potenţialelor câştiguri ale comportamentului corupt prin eliminarea unor programe de stat, reforma sistemelor de achiziţii publice, şi crearea unui set de sancţiuni adaptate rolului fiecărei persoane într-o reţea de corupţie, prin introducerea posibilităţii diminuării radicale a pedepsei în cazul recunoaşterii faptelor şi denunţării celorlalţi membri. Aceste strategii au ca scop, în viziunea lui Rose-Ackerman, 60

UKAid-Department for International Development, Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them: Evidence Paper on Corruption, www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/406346/corruption-evidence-paper-why-corruptionmatters.pdf, Accesat 18.10.2015 61 Heather Marquette şi Carin Peiffer, Corruption and Collective Action, Research Paper, DLP-U4, Ianuarie 2015, www.dlp.org/research/corruption-and-collective-action.php, Accesat 18.10.2015 62 Nico Groenendjik, „A principal-agent model of corruption”, Crime, Law and Social Change, May 1997, Volume 27 (3), pp207-229. 63 Ibid 64 În România, Legea 544/2001 26 / 94

creşterea „costurilor” şi reducerea „stimulentelor” comportamentului corupt65. Teoretizarea lui RoseAckerman presupune o conceptualizare raţionalist-economică a acţiunii umane, care răspunde „automat” unor măsuri bazate pe costuri şi beneficii. Robert Klitgaard a teoretizat corupţia în acelaşi fel, ajungând la următoarea „formulă” a corupţiei: „Nivelul Corupţiei depinde de gradul de monopol asupra unui sector plus discreţia funcţionarilor publici minus gradul de responsabilitate (accountability) al acestora”. Astfel, conform „formulei” lui Klitgaard, C=M+D-A. În această viziune, monopolul reprezintă gradul de putere exclusivă pe care o anumită instituţie sau o anumită persoană din acea instituţie o are asupra unei probleme: dacă toate deciziile sunt luate de către o singură persoană, atunci riscul de corupţie creşte. A doua variabilă a formulei o reprezintă gradul de discreţie pe care un decident o are: lipsa unor reguli clare şi a unor criterii specifice pe care un decident trebuie să se bazeze creşte riscul de corupţie într-un anumit sistem. În final, al treilea element al formulei este modul cum deciziile unui oficial sunt verificate, fie de superiori fie de către un public faţă de care acesta este responsabil. Dacă gradul de supraveghere este mai ridicat, conform acestei formule, nivelul corupţiei trebuie să scadă66. Conceptualizarea corupţiei ca o „problemă a mandatarului” a fost criticată atât în literatura teoretică cât şi în cea care a evaluat efectele politicilor anti-corupţie. Pentru ca această viziune să fie corectă, este nevoie ca cel puţin cel care încredinţează puterea să nu fie corupt, fiind interesat ca şi „mandatarul” său să acţioneze în mod onest. În lipsa unor astfel de agenţi, nu există, la nivel sistemic, un interes ca cei care iau decizii propriu-zise să nu acţioneze în mod corupt. Conform unor studii antropologice în Africa Sub-Sahariană, s-a constatat că deşi o mare majoritate a cetăţenilor condamnă corupţia ca practică, partidele corupte nu sunt pedepsite la urne, în ciuda existenţei unor alegeri libere.67 Aceste observaţii au condus la propunerea unor alternative la conceptualizarea corupţiei ca o „problemă a mandatarului”. Alternativa teoretică a fost identificată în problema acţiunii colective, o conceptualizare provenită din economie şi iniţial prezentată de Mancur Olson în 1965. Problema acţiunii colective intervine atunci când o serie de agenţi, care nu se pot coordona sub conducerea unui superior încearcă să acţioneze în comun pentru a produce un bun ce le va reveni tuturor, fără însă a putea restricţiona participarea fiecăruia împărţirea finală68. În acelaşi timp, atunci când unul utilizează bunul, îl împiedică pe celălalt să îl utilizeze. Datorită imposibilităţii participanţilor de a monitoriza acţiunile fiecăruia dintre ei, apare, pentru fiecare, tentaţia raţională de a nu participa la acţiune, aşteptând, în schimb ca alţii să contribuie la producerea bunului. Astfel, apare comportamentul de „blatist”69 (free-rider), fiecare dintre participanţii la grup având ca opţiune raţională un astfel de comportament, ajungându-se ca bunul să nu mai fie produs (fiecare dintre participanţi nu va beneficia de acel bun dacă acesta este produs, iar dacă nu este, nu poate determina singur producerea sa 70). Anumite grupuri pot să îşi rezolve mai uşor problemele acţiunii colective, aceasta depinzând de o serie de variabile precum mărimea grupului (grupurile mai mici rezolvă aceste probleme mai uşor), omogenitatea grupului (grupurile mai omogene au un avantaj asupra grupurilor mai eterogene), interacţiunea repetată (grupurile în care membrii interacţionează repetat sunt mai eficiente în rezolvarea

Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government: Causes Consequences and Reform (Cambridge University Press: Cambridge, 1999), pp39-68 66 Robert Klitgaard, International Cooperation Against Corruption, https://www.imf.org/external/Pubs/FT/fandd/1998/03/pdf/klitgaar.pdf , Accesat 18.10.2015 67 Persson, Rothstein, Teorell, „Why Anticorruption Reforms Fail-Systemic Corruption as a Collective Action Problem” 68 Un exemplu din literatură este participarea indivizilor la o revoluţie într-un sistem autoritar. Dacă revoluţia eşuează, vor fi pedepsiţi doar cei care au participat. Tot aceştia sunt cei care se expun riscului represiunii, Dacă aceasta reuşeşte, beneficiile înlăturării regimului vor fi răspândite tuturor cetăţenilor statului. 69 Adrian Miroiu, Fundamentele Politicii. Vol 2: Raţionalitate şi acţiune colectivă (Polirom: Iaşi. 2006), pp142-146 70 Ibid, 146 27 / 94

acestor probleme), importanţa bunului produs pentru membrii grupului sau posibilitatea de monitorizare a respectării înţelegerii de către fiecare membru în parte71. Această situaţie se manifestă şi prin „tragedia bunurilor comune”, care apare atunci când un bun (ex. o păşune) nu este supusă nici unei reglementări, iar fiecare agent caută să îl exploateze la maxim pentru propriul său beneficiu, temându-se că, dacă nu face acest lucru, toţi ceilalţi vor acţiona astfel72. O aplicaţie a acestei teorii este studiul încălzirii globale (sau situaţia supra-pescuitului în oceane), o situaţie în care mai mulţi agenţi emit noxe poluante, iar fiecare dintre aceştia beneficiază de pe urma dezvoltării industriale proprii, în timp ce costurile sunt împărţite tuturor celorlalţi73. Conform acestei abordări, corupţia este modul prin care, fiecare, caută să se asigure că obţine o parte din bunurile publice, în absenţa unor reguli comune transparente şi a unui mecanism de impunere a acestora. Oficialii care nu pot obţine salarii decente utilizează corupţia pentru a îşi suplimenta veniturile, iar agenţii economici, care nu pot obţine profit altfel, preferă să dea mită, acoperindu-şi cheltuielile prin transferul riscurilor şi costurilor asupra consumatorilor74. Conform unui studiu al lui Persson, Rothstein şi Teorell, corupţia trebuie conceptualizată astfel, în multe societăţi africane ea devenind „normalitatea” iar cel care încearcă să opereze cinstit, este „pedepsit” 75. Această abordare este preluată şi de Philip M. Nichols, care descrie efectele negative ale corupţiei în contextul dezvoltării economice a unui stat. Acesta consideră că, deoarece actorii raţionali (firmele) nu au încredere unii în alţii, fiind prinşi într-o dilemă de acţiune colectivă, investiţiile vor scădea, iar resursele publice vor fi diminuate76. O a treia alternativă a conceptualizării corupţiei este propusă de Heather Marquette şi Caryn Peiffer, care argumentează că în societăţile cu un nivel redus de instituţionalizare, corupţia este utilă pentru rezolvarea unor anumite „probleme”, în mod normal „rezolvate” prin instituţiile statului contemporan. Astfel, corupţia în domeniul medical ajută la re-distribuirea unor resurse medicale către persoanele cu un statut socio-economic mai scăzut, care nu sunt prinşi în sistemul formal de asistenţă medicală. La nivel politic, corupţia are acelaşi rol precum instrumentele formale ale partidelor politice, iar la nivelul votanţilor, „vânzarea votului” asigură funcţiile neîndeplinite ale sistemului de asistenţă socială. Prin urmare, conform celor doi cercetători, cea mai bună abordare de combaterea a corupţiei este bazată pe reforme structurale care să rezolve acele probleme pe care instituţiile disfuncţionale ale statului nu reuşesc77. Aceeaşi abordare să la baza alcătuirii indicelui integrităţii publice (vezi mai jos), îndemnându-i pe decidenţii politici să reformeze „statul real” şi nu regulile formale.

3. Indicatori bazaţi pe percepţia experţilor a. Indicele de Percepţie a Corupţiei-Transparency International (CPI) Principalul, şi cel mai cunoscut, indice de măsurare a corupţiei bazat pe percepţia experţilor este Indicele de Percepţie ale Corupţiei (Corruption Perception Index-CPI) realizat şi publicat anual de către organizaţia non-guvernamentală Transparency International. Acesta este un indice agregat, compilat

Marquette, Peiffer, Corruption and Collective Action, Research Paper Jouni Paavola, Climate Change: the ultimate „tragedy of the commons”, Sustainability Research Institute: Paper 24, www.see.leeds.ac.uk/fileadmin/Documents/research/sri/workingpapers/SRIP-24_01.pdf, Accesat 18.10.2015 73 Miroiu, Fundamentele Politicii, 146 74 Aceasta se pare a fost situaţia care a generat incendiul din Clubul Colectiv, din Bucureşti, 30 octombrie 2015 75 Persson, Rothstein, Teorell, „Why Anticorruption Reforms Fail-Systemic Corruption as a Collective Action Problem” 76 Philip M. Nichols „Corruption as an Assurance Problem”, American University Law Review, 19 no. 6 (2004), 1307-1349 77 Marquette, Peiffer, Corruption and Collective Action, Research Paper 72

28 / 94

anual de către organizaţia non-guvernamentală, sub conducerea Prof. Johann Graf-Lambsdorff, profesor de teorie economică la Universitatea din Passau78. Indicele de percepţie a corupţiei se bazează pe agregarea, conform unor formule matematice, a unor indici realizaţi de alte organizaţii non-guvernamentale sau guvernamentale internaţionale. De asemenea, aceste organizaţii îşi realizează, la rândul lor, propriile evaluări de ţară, bazându-se pe trimiterea de chestionare unor experţi, cunoscători ai situaţiei din ţara respectivă. Evaluările experţilor sunt comparate, iar organizaţia îşi asumă valoarea unui indicator pentru o ţară într-un anumit an. Pentru 2014, Transparency International a utilizat 12 surse de date, agregând indicii numerici oferiţi de fiecare dintre aceste organizaţii: a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. l.

African Development Bank Governance Ratings 2013 Bertelsmann Foundation Sustainable Governance Indicators 2014 Bertelsmann Foundation Transformation Index 2014 Economist Intelligence Unit Country Risk Ratings 2014 Freedom House Nations in Tranzit 2013 Global Insight Country Risk Ratings 2014 IMD World Competitiveness Yearbook 2014 Political and Economic Risk Consultancy Asian Intelligence 2014 Political Risk Services International Country Risk Guide 2014 World Bank- Country Policy and Institutional Assessment 2013 World Economic Forum Executive Opinion Survey 2014 World Justice Project Rule of Law Index 201479

Ca exemplu de moduri în care aceste organizaţii îşi construiesc proprii indici, se poate menţiona metodologia Economist Intelligence Unit (EIU-Divizia de cercetare a ziarului The Economist), care se bazează pe o echipă de experţi, localizată primordial la sediul organizaţiei (Londra), dar şi la New York, Hong Kong, Beijing sau Shanghai, sprijinită de o reţea globală de persoane situate în ţările care sunt evaluate. Rapoartele economice şi politice ale experţilor EIU sunt supuse unui proces de verificare strictă în cadrul organizaţiei. EIU utilizează o scară de la 0 (foarte puţină corupţie) la 4 (foarte multă corupţie). Experţilor EIU li se cere să răspundă la întrebări precum:  Există proceduri clare de supraveghere a alocării şi folosirii fondurilor publice?  Sunt fondurile publice deturnare de către miniştri/funcţionari pentru scopuri de partid sau private?  Există fonduri speciale, a căror distribuţie nu este supravegheată?  În general, se poate spune că fondurile publice sunt abuzate?  Există un serviciu de funcţionari publici profesionişti sau există mulţi funcţionari direct numiţi de către guvern?  Există un corp independent ce auditează managementul finanţelor publice?  Este justiţia independentă, având puterea de a judeca miniştrii/funcţionarii publici responsabili pentru abuzuri?  Există o tradiţie de a plăti mită pentru a obţine contracte şi favoruri?80 Având în vedere o serie de critici adresate organizaţiei Transparency International datorită tipului de date incluse în construcţia Indicelui de Percepţie a Corupţiei (faptul că erau incluse date 78

Transparency International, www.transparency.org/cpi2014/in_detail, Accesat 12.04.2015 Transparency International, Corruption Perception Index 2014, Full Source Description, www.transparency.org/cpi2014/in_detail, Accesat 12.04.2015 80 Ibid 79

29 / 94

bazate pe evaluări multianuale sau date reprezentând poziţia relativă a unei ţări în „clasamentul corupţiei” faţă de vecinii săi), consiliul organizaţiei a decis efectuarea unui amplu proces de revizuire a propriei metodologii. Astfel, după 2012 au fost incluse doar date anuale despre fiecare ţară, iar evaluările relative au fost excluse. Astfel, conform organizaţiei, doar valorile CPI de după 2012 pot fi folosite în evaluări longitudinale81. Din punct de vedere metodologic, Indicele de Percepţie a Corupţiei se bazează pe agregarea datelor menţionate mai sus. Sursele sunt selectate conform următoarelor criterii:  metodologia de colectare a datelor (verificarea atentă a competenţei profesionale a experţilor sau a modului de alegere a eşantionului unui chestionar);  referirea exclusivă la corupţia în sectorul public;  scară de măsurare suficient de largă pentru a permite diferenţieri clare între cazuri (cel puţin 4 puncte);  posibilitatea de comparaţie transversală şi de comparaţie longitudinală.82 Pentru a depăşi dificultatea ce rezidă în faptul că datele oferite de diferite organizaţii au scale diferite de măsurare (ex. datele oferite de EIU oferă o cifră de la 0 la 4 pentru fiecare ţară, iar cele ale African Development Bank de la 1 la 6), datele sunt standardizate, fiind aduse la scoruri între 1 şi 100. Apoi, se face o medie între scorurile obţinute pentru fiecare ţară. O ţară primeşte un scor dacă este evaluată de cel puţin 3 surse, iar scorul final al ţării este raportat cu includerea unui grad de incertitudine.83 Scorul final este de la 0 la 100 (din 2012, înainte fiind de la 0 la 10). Pentru 2014, scorul României este de 43, rămânând constant faţă de 2013 şi scăzând un punct faţă de 2012. În 2014, România a fost plasată pe locul 69 din 174 ţări, la egalitate cu Bulgaria, Grecia, Italia, Senegal şi Swaziland. În 2013, poziţia în clasament a fost aceeaşi.84 România a înregistrat un progres considerabil în 2015, sărind 11 locuri în clasament (locul 58) şi având un scor de 4685. b. Indicele de Control al Corupţiei - Banca Mondială (CoC) Banca Mondială a demarat propriul său proces de creare a unor indicatori care să măsoare calitatea guvernării în diferite state, sub conducerea economiştilor Daniel Kaufmann (Natural Resource Governance Institute), Aart Kray (World Bank Development Research Group) şi Massimo Mastruzzi (World Bank Institute).86 Aceşti indici sunt separaţi pe şase dimensiuni ale guvernării, care includ: libertatea de exprimare şi responsabilitatea guvernanţilor, stabilitatea politică şi absenţa violenţei, eficienţa guvernamentală, calitatea reglementărilor, statul de drept şi controlul corupţiei87. Indicele de control al corupţiei (Control of Corruption-CoC) doreşte să măsoare „gradul în care puterea publică este exercitată pentru beneficiu privat, incluzând atât corupţia mică cât şi cea mare, 81

Transparency International, Corruption Perception Index 2012: an updated methodolgy, www.transparency.org, Accesat 12.04.2015 82 Transparency International, Corruption Perceptions Index 2012: Technical Methodology Note, www.transparency.org, Accesat 12.04.2015 83 Ibid 84 Transparency International, Corruption Perceptions Index 2014, www.transparency.org/cpi2014/results, Accesat 1.04.2015 85 Transparency International, Corruption Perceptions Index 2015, www.transparency.org/cpi2015, Accesat 28.01.2016 86 Banca Mondială, Worldwide Governance Indicators [Indicatorii de Guvernare Mondială] www.info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc , Accesat 1.04.2015, Daniel Kaufman, Aart Kraays, Massimo Mastruzzi, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, Policy Research Working Papers, 5430, www.elibrary.woorldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9540-5430, Accesat 10.03.2015 87 Ibid 30 / 94

precum şi <<captura statului>> de către elite şi interese private”88 Indicele de control al corupţiei se bazează pe agregarea datelor culese de 22 de alte surse. Sursele utilizate sunt împărţite în surse reprezentative (6 Surse de date –Economist Intelligence Unit, World Economic Forum Global Competitiveness Report, Gallup World Poll, Institutional Profiles Database, Political Risk Services International Country Risk Guide, Global Insight Business Conditions and Risk Indicators care oferă 15 indici) şi surse nereprezentative (15 surse de informaţii dintre care menţionăm African Development Bank Country Policy and Insitutional Assessments, Latinobarrometro, Freedom House şi 29 de indici).89 În primul rând, după selectarea indicilor relevanţi pentru măsurarea corupţiei, datele colectate sunt standardizate pe o scală de la 0 la 1 pentru a depăşi problema scalelor diferite de măsurare utilizate de instituţiile care oferă date primare. Apoi, datele sunt agregate utilizând Metoda Componentelor Neobservate pentru realizarea unui scor al indicatorului pentru o anumită ţară. Această metodă statistică porneşte de la presupunerea că fiecare scor observabil este o funcţie liniară a unui component neobservat. Odată ce este obţinută valoarea pentru acest component neobservat, datele pot fi agregate. În al treilea rând, datele sunt prezentate cu un interval de eroare, indicând o situaţie în care o comparaţie între două ţări poate sau nu poate fi făcută.90 Scorurile raportate sunt de la -2.5 la +2.5, numerele mai mari reprezentând mai puţină corupţie. România a obţinut un scor de -0.19 în 2011, 0.27 în 2012 şi -0.20 în 2013, fiind plasată constant în mijlocul clasamentului.91 c. Indicele de risc al corupţiei -PRS Group (ICRG) Indicele de risc al corupţiei este realizat de firma privată PRS Group, din New York, SUA. Metodologia utilizată a fost elaborată de profesorii William Coplin şi Michael O’ Leary de la Maxwell School of Public Affairs de la Universitatea Syracuse din New York. Firma PRS Group elaborează anual International Country Risk Guide (Ghidul de Risc de Ţară), incluzând, pentru fiecare stat în parte, evaluări asupra riscului politic, financiar, şi economic. Evaluările de risc sunt realizate de către analiştii companiei, bazându-se pe informaţiile politice, economice şi financiare colectate de aceştia, informaţii transformate apoi în puncte de risc. Evaluările riscului politic sunt bazate pe aprecieri subiective, dar informate, ale informaţiilor culese, pe când evaluările riscului economic şi financiar sunt bazate strict pe date obiective.92 Fiecare dintre dimensiunile de risc (politic, economic, financiar) este la rândul său împărţit pe componente, iar fiecărui component i se atribuie un scor. Un scor mai mic reprezintă un risc mai mare şi viceversa. Este de menţionat faptul că indicele de risc al corupţiei elaborat de PRS Group este un indice al riscului corupţiei şi nu un mod de a măsura corupţia existentă sau percepută de experţi. Indicele de risc al corupţiei face parte din indicatorii de risc politic. Corupţia este văzută ca o ameninţare la adresa firmelor private (principalii clienţi ai PRS Group), şi a posibilităţilor acestora de îşi desfăşura activitatea nestingherit. Conform PRS Group, corupţia reprezintă o problemă deoarece împiedică firmele să investească eficient, ducând uneori la retragerea investiţiilor. De asemenea, PRS Group avertizează şi asupra riscului unor tulburări sociale cauzate de corupţia apăsătoare, ducând la răsturnarea guvernelor sau la prăbuşirea legii şi ordinii.93

Banca Mondială, Control of Corruption [Controlul Corupţiei], www.info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc, Accesat 5.04.2015 89 Ibid. 90 Ibid 91 Ibid, setul de date publicat de Banca mondială 92 PRS Group, ICRG Methodology [Metodologia de alcătuire a ICRG] www.prsgroup.com/wpcontent/uploads/2012/11/icrgmethodology.pdf , Accesat 5.04.2015 93 Ibid 88

31 / 94

d. Nations in Transit [Naţiuni în Tranziţie]-Freedom House Raportul Nations in Transit este elaborat de către organizaţia non-guvernamentală internaţională Freedom House, axându-se exclusiv pe evaluarea progreselor către democraţie a ţărilor post-comuniste şi ex-sovietice. Evaluările sunt făcute de o serie de experţi academici, evaluatori ai Freedom House şi autori ai rapoartelor. Rapoartele sunt realizate pe baza unor indicaţii detaliate oferite de filiala centrală a Freedom House, iar ţările au fost evaluate în funcţie de şapte dimensiuni cum ar fi: procesul electoral, societate civilă, media independentă, guvernare democratică la nivel naţional, guvernare democratică la nivel local, independenţa justiţiei şi corupţia.94 Fiecăreia dintre aceste dimensiuni i se acordă un scor de la 1 la 7, numerele mai mari reprezentând o situaţie mai gravă. În raportul publicat în 2014, care evaluează evenimentele ce au avut loc în 2013, principalele evenimente în domeniul combaterii corupţiei în România prezentate sunt refuzul Senatului de a aproba ridicarea imunităţii lui Varujan Vosganian, aprobarea de către Senat a OUG 63/2013, care a stabilit competenţa DNA asupra faptelor de corupţie cu un prejudiciu de minim 1 milion de euro, condamnarea definitivă a lui George Becali şi în primă instanţă a lui Dan Voiculescu, slaba absorbție a fondurilor europene datorată corupţiei, cazul terenului cumpărat de Ioana Băsescu şi corupţia generată de proiectul Roşia Montană. 95 Scorul României pentru 2012 şi 2013 a fost 4, menţinându-se la acelaşi nivel pentru anii 2013, 2015 şi îmbunătăţindu-se în 2015, când a ajuns la 3.75. e. Avantaje şi dezavantaje ale indicilor bazaţi pe percepţia experţilor Unul dintre cele mai importante avantaje ale utilizării indicilor bazaţi pe percepţia experţilor este faptul că aceştia nu sunt influenţaţi extrem de uşor de relatările mediatice despre corupţie. Corupţia este, prin definiţie, un fenomen opac, iar o ofensivă anticorupţie poate reprezenta momentul în care anumite detalii spectaculoase sunt dezvăluite. Astfel, percepţia publică a fenomenului corupţiei tinde să fie mai ridicată atunci când rezultatele unei politici anticorupţie devin vizibile, lucru care ar trebui, mai degrabă, să conducă la o evaluare pozitivă a unei ţări. În plus, experţii cunosc istoria în combaterea corupţiei într-o anumită ţară şi pot înţelege adevăratele semnificaţii ale unei propuneri legislative în domeniu, deşi această propunere ar putea fi văzută exact invers de către opinia publică (de ex. o modificare a competenţelor agenţiei anti-corupţie ar putea fi prezentată drept un mare succes în lupta anticorupţie, reprezentând însă o scădere a competenţelor sau o deturnare a scopului real al organizaţiei). De asemenea, mai puţin în cazul în care experţii sunt dependenţi de guvernul ţării evaluate, aceştia nu se vor lăsa impresionaţi de modificări „de faţadă” ale guvernelor, cum ar fi schimbări superficiale ale încadrării infracţiunilor, sau o simplificare ascunsă a procedurilor penale în favoarea celor suspectaţi de infracţiuni de corupţie şi în defavoarea procurorilor. O analiză econometrică realizată de cercetătorii Kilkon Ko şi Ananya Samajdar a relevat faptul că indicii de măsurare ai corupţiei bazaţi pe percepţia experţilor sunt utili, fiind corelaţi puternic, la nivel global, cu indicatori bazaţi pe experienţa populaţiei. Astfel, analizând legătura dintre Indicele de percepţie al Corupţiei al TI şi percepţia corupţiei naţionale sau experienţa cu oferirea de mită (date colectate la nivel global de World Value Survey şi International Crime Victimization Survey), cei doi cercetători au constatat că CPI este puternic corelat cu ambele valori r=-0.86 pentru corelaţia CPI v. percepţia corupţiei naţionale şi r =-0.75 pentru corelaţia CPI v. experienţa cu oferirea de mită). De asemenea, Indicele de percepţie a corupţiei este foarte puternic corelat cu indicele de control al corupţiei al Băncii Mondiale (r =0.97) 9697.

https://freedomhouse.org/sites/default/files/inline_images/NIT-2011-Methodology.pdf Freedom House, 2014 Report, Romania, https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2014/romania, Accesat 5.04.2015 96 Kilkon Ko, Ananya Samajdar, „Evaluation of international corruption indexes: Should we believe them or not?”, The Social Science Journal 47 (2010), 508-540 95

32 / 94

Pe de altă parte, evaluările experţilor sunt, de multe ori, influenţate de opinia mediului de afaceri dintr-o anumită ţară. Cele mai multe date sunt colectate prin chestionare, iar multe dintre aceste chestionare sunt trimise reprezentanţilor celor mai importante companii care îşi desfăşoară activitatea în acea ţară, precum şi unor cetăţeni ai ţărilor de origine ale organizaţiilor evaluatoare, care locuiesc temporar în ţara evaluată.98 Astfel, opiniile favorabile ale mediului de afaceri la adresa climatului investiţional al unei ţări sunt generate nu doar de absenţa corupţiei, dar şi de prevederi legislative. Astfel, un reprezentant al mediului de afaceri ar putea cota negativ o ţară la capitolul corupţie, chiar dacă problemele întâmpinate de acesta sunt în alt domeniu. Din punct de vedere tehnic, principalele slăbiciuni ale indicilor agregaţi sunt: utilizarea datelor vechi99 (practică la care Transparency International a renunţat din 2012), utilizarea unei metodologii neunitare de la an la an (ducând la imposibilitatea comparaţiei longitudinale), construcţia indicelui unei ţări în funcţie de rezultatele ţărilor vecine (altă practică abandonată de Transparency International în 2012), gradul mare de utilizare a aceloraşi surse, precum şi posibila existenţă a unor erori de judecată repetate la evaluatori100. Astfel, Indicele de Percepţie al Corupţiei al Transparency International şi Indicele de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale utilizează multe surse comune, cum ar fi evaluările Economist Intelligence Unit sau PRS Risk Guide. În plus, în anumite analize sunt folosiţi, pentru a demonstra legătura puternică dintre controlul corupţiei şi progresul democratic, indici deja incluşi în crearea indicilor agregaţi. Astfel, corelaţiile puternice descoperite între nivelul corupţiei şi nivelul democraţiei dintr-o ţară ar putea fi cauzate de o metodologie greşită, nu de existenţa unei corelaţii reale între cele două variabile. O critică tehnică adusă de Ko şi Samajdar demonstrează că Indicele CPI nu include ţări despre care nu s-au putut obţine informaţii din cel puţin trei surse, în timp de indicele CoC include aceste informaţii. De multe ori, ţările asupra cărora nu se pot obţine informaţii sunt ţări mici şi sărace, aşa cum arată cei doi cercetători. Excluderea acestor ţări poate duce la generarea unor valori subestimate sau supraestimate atunci când indicele CPI este utilizat în analizele cantitative la nivel global. În plus, articolul lui Ko şi Samajdar evidenţiază faptul că marja de eroare a celor doi indici este destul de mare pentru a împiedica comparaţii transversale între ţări. Din punct de vedere al comparaţiei longitudinale, cei doi cercetători consideră că indicele CPI este cel mai util, datorită unei variabilităţi reduse de la an la an101. Este de menţionat că acest studiu este realizat înainte de 2012 şi de modificările metodologice aduse de Transparency International. 4. Indicatori bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor Aceşti indicatori se bazează pe aplicarea de chestionare la nivel global sau continental asupra unui eşantion reprezentativ de cetăţeni ai unui stat. Cercetările sunt realizate de către firme de sondare internaţionale precum Gallup, pe baza unor întrebări agreate şi testate pentru a li se da un înţeles comun de către toţi respondenţii, indiferent de diferenţele de context cultural. Aceşti indicatori sunt, la rândul lor, împărţiţi în indicatori bazaţi pe percepţia generală a corupţiei şi indicatori bazaţi pe experienţa cetăţenilor cu acte de corupţie (situaţii în care indivizilor li s-a cerut sau au oferit mită, etc.). Coeficientul r este coeficientul de corelaţie între două variabile, luând valori între -1 şi 1. Valori către -1 sau 1 indică o corelaţie mai puternică, pozitivă sau negativă, iar valorile către 0 indică lipsa corelaţiei. Vezi prezentarea metodei corelaţiei în Secţiunea 5. 98 Paul M. Heywood, Jonathan Rose, „„Close but no Cigar”: the measurement of Corruption”, Journal of Public Policy (2014) 34:3, Paul M. Heywood, Staffan Andersson, „The Politics of Perception: Use and Abuse of Transparency International’s Approach to Measuring Corruption”, Political Studies, 2009, Vol 57 99 Ibid 100 Ibid 101 Ko, Samajdar, „Evaluation of international corruption indexes” 97

33 / 94

a. World Values Survey [Chestionarul Valorilor Globale] World Values Survey este un proiect la nivel global apărut din extinderea European Values Survey, un proiect de măsurare a valorilor cetăţenilor Uniunii Europene. World Values Survey este realizat de o reţea de cercetători în ştiinţele sociale, condusă de o echipă localizată la Stockholm, Suedia. Chestionarele sunt agreate cu filialele locale ale reţelei şi apoi sunt aplicate unui eşantion reprezentativ de cetăţeni din fiecare ţară. Scopul iniţial al acestei cercetări a fost să testeze ipoteza modificării valorilor la nivel global, o dată cu avansul tehnologiei şi modificărilor economice. World Values Survey a demarat ca un proiect la nivel european în 1981desfăşurat sub patronatul profesorilor Jan Kerkhofs şi Ruud de Moor de la Universitatea Tilburg, fiind apoi extins la nivel global de către profesorul american Ronald Inglehart. Chestionarul a fost aplicat, la nivel global, de şase ori până acum (1981-1984, 1990-91, 1995-97, 1999-2001, 2005-2007, 2011-2012) 102. Chestionarul include întrebări referitoare la opiniile cetăţenilor asupra acceptabilităţii corupţiei. Întrebarea referitoare la corupţie este formulată astfel: „În opinia dvs. este acceptabil ca cineva să primească o mită în decursul exercitării îndatoririlor?”, respondenţii trebuind să ofere un număr de la 1 la 10, numerele mai mici reprezentând o atitudine mai intolerantă faţă de corupţie. 103 Chestionarul aplicat în perioada 1996-1998 includea şi întrebarea „Cât de răspândită consideraţi că este mita şi corupţia în ţara dvs?”, variantele de răspuns fiind: „1. Aproape nici un funcţionar public nu este corupt 2. Câţiva funcţionari publici sunt corupţi, 3. Majoritatea funcţionarilor publici sunt corupţi 4. Aproape toţi funcţionarii publici sunt corupţi”.104 b .Eurobarometrul special din 2011-12 şi 2013-14 Eurobarometrul standard reprezintă un chestionar de opinie realizat bi-anual din 1973 de către Comisia Europeană, cu scopul de a măsura opinia publică din statele membre ale Uniunii Europene asupra unor teme de interes pentru Uniune. Comisia Europeană realizează un Eurobarometru standard, dar şi Eurobarometre speciale pe anumite teme, în funcţie de nevoile agendei politice a Comisiei. Pe lângă acestea, Comisia Europeană realizează şi Eurobarometre „rapide”, prin interviuri telefonice cu grupuri-ţintă specifice.105 Eurobarometrul standard nu conţine întrebări asupra corupţiei, fiind concentrat pe aspecte legate de opinia publică asupra Uniunii Europene sau de evaluarea calităţii vieţii.106 Primul Eurobarometru special asupra corupţiei la nivel european a fost realizat în 2011, în 27 de ţări membre ale Uniunii Europene, fiind publicat în 2012107. De asemenea, în 2013 Comisia Europeană a realizat două Eurobarometre (incluzând şi Croaţia, deci în 28 de ţări), cu scopul redactării unui raport, la nivel european, publicat în 2014, în privinţa percepţiei populaţiei asupra corupţiei: un Eurobarometru special concentrat pe problematica corupţiei pe baza intervievării a 27786 persoane la nivelul întregii Uniuni şi un Eurobarometru „rapid” axat pe interviuri telefonice cu reprezentanţi ai mediului de afaceri108. Următorul raport urmează să fie publicat peste 2 ani. 102

World Values Survey, www.worldvaluessurvey.org/WVSContents.jsp, Accesat 10.04.2015 World Values Survey, chestionar 2010-12 www.worldvaluessurvey.org/WVSDocumentationWV6.jsp, Accesat 10.04.2015 104 World Values Survey, chestionar 2010-12 www.worldvaluessurvey.org/WVSDocumentationWV3.jsp, Accesat 10.04.2015 105 Comisia Europeană, Eurobaroemtrul, ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm, Accesat 10.04.2015 106 Ibid 107 Comisia Europeană, Special Eurobarometer 374 Corruption: Report [Eurobarometrul Special 374, Raport ], ec.europa.eu/public_opinion/archives_ebs/ebs_374_en.pdf, Accesat 10.04.2015 108 Comisia Europeană, EU anti-corruption report [Raport Asupra Percepţiei Corupţiei în Uniunea Europeană], ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human103

34 / 94

Eurobarometrul special din 2013-14 include întrebări atât despre percepţia cetăţenilor asupra corupţiei, cât şi despre experienţa acestora cu actele de corupţie concrete. Chestionarul a inclus întrebări precum „Cât de larg răspândită consideraţi că este corupţia în ţara dvs.?”, „În ultimii trei ani, aţi spune că nivelul de corupţie din ţara dvs a..?”, având potenţiale răspunsuri „crescut mult/puţin”, „scăzut mult/puţin”, „rămas la fel”, „În ţara dvs. consideraţi că luarea de mită şi abuzul de putere pentru beneficiu privat sunt răspândite în următoarele sectoare…”, având ca răspuns „poliţia, autorităţi fiscale, tribunale, procurori, partide politice, sistemul de sănătate, sistemul educaţional…” sau „Cunoaşteţi pe cineva care a luat mită?”, „Având în vedere contactele pe care le-aţi avut în ultimii 12 ani, vi s-a pretins sau cineva s-a aşteptat ca dv. să îi daţi mită?”, „Dacă aţi cunoaşte un caz de mită, în cine aţi avea încredere pentru a adresa o plângere?”, „În ultimele 12 luni, aţi asistat sau participat la un act de corupţie?” şi dacă răspunsul este „Da”, „L-aţi raportat? Şi Cui?”.109 Raportul Comisiei a evidenţiat o serie grupuri de state: state în care percepţia asupra existenţei corupţiei este redusă, iar cetăţenii au avut foarte puţine experienţe cu fenomenul corupţiei-Danemarca, Finlanda, Luxemburg, Suedia (mai puţin de 1% din cetăţeni au trebuit să dea mită, şi circa 20-40% consideră că corupţia este un fenomen răspândit), ţări în care foarte puţini cetăţeni au dat mită (mai puţin de 2%), dar unde peste jumătate consideră că corupţia este un fenomen răspândit (Germania, Olanda, Belgia, Estonia, Franţa), ţări precum Italia, Portugalia, Spania, Slovenia, unde foarte puţini oameni au dat mită, dar scandalurile politice afectează imaginea cetăţenilor despre corupţie, peste 90% considerând-o un fenomen răspândit şi ţări (România, Grecia, Republica Cehă, Lituania, Bulgaria) unde cei intervievaţi au răspuns atât că li s-a cerut mită (6-29%) şi că corupţia este un fenomen răspândit (84-99%).110 Câteva date reprezentative pentru România ar include faptul că 14% din respondenţi au afirmat că cunosc pe cineva care a primit mită, la circa 22% din respondenţi li s-a cerut sau au simţit că ar trebui să dea mită în sănătate, 2% la poliţie, 1% la companii private, 82% din respondenţi sunt de acord cu afirmaţia că „Mita şi conexiunile personale sunt cel mai facil mod de a obţine servicii publice în ţara noastră?”, iar 93% din respondenţi au considerat că problema corupţiei este răspândită în România. De asemenea, la întrebări care măsoară acceptabilitatea socială a corupţiei, (Consideraţi că pentru a obţine ceva din partea administraţiei publice sau un serviciu public, consideraţi că este acceptabil să faci o favoare/dai un dar/oferi bani?), respondenţii din România au fost de acord doar în mică măsură că astfel de practici sunt acceptabile (20% pentru bani şi favoruri, 35% pentru daruri), dar rata de nonrăspuns a fost mult mai mare decât în restul Europei (8-9% faţă de 1-2%)111. Acest lucru sugerează existenţa un tabu social faţă de aceste practici considerate acceptabile, dar secrete. c. Barometrul Global al Corupţiei -Transparency International (GCB) Un alt produs important al organizaţiei Transparency International este Barometrul Global al Corupţiei. Spre deosebire de Indicele de Percepţie al Corupţiei, Barometrul Global al Corupţiei este realizat pe baza unor chestionare care măsoară percepţia populaţiei asupra corupţiei, precum şi experienţa cetăţenilor cu acest fenomen. Cea mai recentă cercetare a avut loc în 2013, altele similare fiind desfăşurare în 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2009, 2010-11.112 Chestionarul a fost aplicat în 107

trafficking/corruption/docs/acrt_2014_en.pdf, Accesat 10.04.2015, Comisia Europeană, Special Eurobarometer 397, Corruption [Eurobarometrul Special 397: Corupţia] ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_397_en.pdf, Accesat 10.04.2015 109 Eurobarometrul Special 397: Corupţia 110 Raport Asupra Percepţiei Corupţiei în Uniunea Europeană 111 Eurobarometrul Special 397: Corupţia 112 Transparency International, Global Corruption Barometer [ Barometrul Global al Corupţiei] www.transparency.org/research/gcb/overview, Accesat 7.04.2015 35 / 94

ţări pe 114270 de persoane, de către companiile de cercetare din reţeaua WIN/GIA sau de către filiala locală a Transparency International113. Chestionarul aplicat de către Transparency International a cuprins întrebări precum „În ultimii doi ani, cum s-a modificat nivelul de corupţie din ţara dvs.?”, cu potenţiale răspunsuri „Crescut/scăzut mult/puţin, rămas la fel”, „În ce măsură consideraţi că corupţia este o problemă pentru sectorul public din ţara dvs?”, „Cât de eficiente consideraţi că sunt măsurile anti-corupţie din ţara dvs.?”, „Dvs. sau cineva din familia dvs. a avut contact în ultimele 12 luni cu unul din următoarele sectoare (sistemul de educaţie, sistemul judiciar, sistemul de sănătate, poliţia, servicii de înregistrare şi licenţiere, taxe)” şi „Dacă da aţi plătit mită sub orice formă?”, „Dacă aţi raporta un incident de corupţie, cui aţi face-o?”, având ca răspunsuri posibile „1. Direct instituţiei implicate, 2. Instituţiei specifice anti-corupţie de la nivelul guvernului sau liniei telefonice dedicate 3. Unui ONG 4. Canalelor media 5. Altele”, „Vi s-a cerut vreodată să plătiţi mită?”114. Rezultatele barometrului Global al Corupţiei din 2013 în privinţa României arată că 64% dintre Români consideră corupţia o problemă serioasă a sectorului public, doar 1% spunând că nu este deloc o problemă, 43% afirmă că nivelul corupţiei a crescut semnificativ, 27% că a rămas la fel şi 2% că a scăzut semnificativ. De asemenea, cei mai mulţi români consideră că partidele politice, Parlamentul, sistemul judiciar şi sistemul medical sunt cele mai corupte instituții (76% respectiv 68%, 58% şi 55% afirmă că sunt instituţii foarte corupte), iar armata şi organizaţiile non-guvernamentale sunt cele mai puţin corupte (19%, respectiv 24% care le consideră instituţii profund corupte). 27% dintre cei chestionaţi afirmă că au plătit o mită în sectorul de sănătate, 7% în cel de educaţie, 13% în sistemul judiciar, 6% în domeniul înregistrării şi licenţierii şi doar 1% în ceea ce priveşte accesul la utilităţi115. d. Avantaje şi dezavantaje ale indicilor bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor Indicatorii bazaţi pe percepţia cetăţenilor nu pot fi consideraţi ca adevăraţi indicatori ai nivelului corupţiei într-o ţară, măsurând mai degrabă starea opiniei publice asupra fenomenului. În primul rând, se observă discrepanţele mari între cei care consideră că corupţia este o problemă reală şi cei care au dat efectiv mită. Procentul celor care dau efectiv mită este între 1 şi 20%, dar procentele celor care consideră că corupţia este o problemă variază între 20 şi 99%, în Eurobarometru. Astfel, se poate constata că impactul scandalurilor de înaltă corupţie puternic mediatizate este considerabil. Un exemplu relevant sunt acele ţări, precum Italia, în care doar 1-2% din oameni au dat efectiv mită, dar peste 90% consideră corupţia o problemă. Se mai poate susţine şi că percepţia cetăţenilor asupra corupţiei variază invers faţă de nivelul efectiv al corupţiei. Astfel, în cazul declanşării unei ofensive anti-corupţie şi a expunerii mediatice a unor cazuri de corupţie gravă, este posibil ca nivelul efectiv al corupţiei să scadă, dar percepţia cetăţenilor asupra existenţei fenomenului să crească. În al doilea rând, deşi procentul de respondenţi care recunosc că au dat mită este relativ mic, aceasta nu înseamnă că fenomenul corupţiei nu este răspândit. Doar o parte a cetăţenilor au contact direct cu administraţia publică, având posibilitatea sau nevoia de a oferi mită. De asemenea, realizatorii unor astfel de chestionare, de obicei, nu ar putea intervieva pe cei implicaţi în cazuri de mare corupţie cum ar fi oameni de afaceri sau înalţi demnitari. Un studiu realizat de Nicholas Charron, pe baza unui chestionar propriu, aplicat la peste 85000 de respondenţi la nivelul a 24 de ţări europene, a constatat că, în general, nu există diferenţe semnificative în evaluarea, de către cetăţeni, a nivelului de corupţie general al ţării, între cetăţenii care au participat în acte de corupţie şi cei care nu. Aceasta demonstrează că experienţa personală a 113

Ibid Ibid, Raportul Final, www.transparency.org/gcb2013/report, Accesat 7.04.2015 115 Transparency International, www.transparency.org/gcb2013/country/?country=romania, Accesat 7.04.2015 114

36 / 94

corupţiei nu influenţează semnificativ percepţia corupţiei generale116 (mici diferenţe au putut fi observate de către Eurobarometru). În plus, studiul afirmă că factorii economici (nivelul de dezvoltare economică a ţării sau a regiunii, nivelul inegalităţii sociale, nivelul şomajului) sau politici (libertatea presei, nivelul de respectare a drepturilor politice) nu influenţează percepţia cetăţenilor asupra nivelului general al corupţiei în propria ţară.117 În plus, se constată o corelaţie puternică între percepţia cetăţenilor asupra nivelului de corupţie din ţara lor (comparativ cu alte ţări) şi ordonarea ţărilor în funcţie de indicii construiţi pe percepţia experţilor118.

5. Indicatori micști a. Indicele Statului de Drept al World Justice Project –Dimensiunea Absenţa Corupţiei Organizaţia non-guvernamentală americană World Justice Project realizează unul dintre indicatorii micşti cunoscuţi în literatura de specialitate, intitulat Indicele Statului de Drept (Rule of Law Index). Organizaţia a fost fondată în 2006, la iniţiativa preşedintelui Asociaţiei Membrilor Barourilor din SUA (organizaţie independentă ce reuneşte profesionişti şi studenţi ai dreptului), devenind, în 2009, un ONG independent119. Indicele statului de drept caută să cuantifice gradul de realizare al acestui deziderat la nivel global combinând date obţinute prin chestionare atât de la cetăţeni cât şi de la experţi selectaţi. Acest indice este realizat pe opt dimensiuni: limitele guvernării, absenţa corupţiei, guvernarea deschisă, respectarea drepturilor fundamentale, ordine şi securitate, impunerea regulilor, sistemul de justiţie civilă şi sistemul de justiţie penală120. Metodologia alcătuirii indicatorului este o combinaţie între indicatorii bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor şi indicatorii bazaţi pe percepţia experţilor. Pentru fiecare ţară evaluată (102 la număr în ediţia 2015 a indexului), echipa de cercetare a identificat circa 300 de experţi locali şi a aplicat circa 1000 de chestionare la nivelul cetăţenilor (incluzând atât întrebări despre percepţia cetăţenilor asupra cât şi despre experienţa acestora cu fapte de corupţie), aplicând o procedură de aducere a scorurilor la aceeaşi scară şi agregând datele obţinute prin utilizarea mediilor aritmetice între informaţiile obţinute de la cetăţeni şi cele de la experţi121. Scorurile sunt raportate pe o scară de la 0 la 1, valorile mai mari reprezentând o mai bună poziţionare a ţării respective (ex. un scor aproape de 1 sugerează o ţară mai puţin coruptă). Dimensiunea absenţei corupţiei a Indicelui se bazează pe definirea acestui fenomen ca „utilizarea puterii publice pentru beneficiu privat”, acceptând ideea că fenomenul corupţiei include manifestări diverse cum ar fi mita, şantajul, traficul de influenţă şi utilizarea improprie a fondurilor publice. Indicele de absenţă a corupţiei este compus din 68 de variabile, împărţite pe patru categorii, în funcţie de sectorul în care se poate manifesta corupţia (executiv, legislativ, poliţie şi armată şi justiţie). Aceste categorii sunt conexate într-o singură valoare numerică122. Cercetarea la nivel global a fost realizată de trei ori, în 2012-13, 2014 şi 2015. În acest ultim an, România are un scor de 0.52123. Nicholas Charron, „Do corruption measures have a perception problem? Assessing the relationship between experiences and percpetions of corruption among citizens and experts”, European Political Science Review, Nepublica încă în varianta print, Publicat online 14.01.2015, anticorrp.eu/wp-contant/uploads/2015/02/Charron-EPSR.pdf, Accesat 10.04.2015 117 Ibid 118 Ibid 119 World Justice Project, www.worldjusticeproject.org/who-we-are-0, Accesat 12.04.2015 120 World Justice Project, www.worldjusticeproject.org/rule-of-law-index, Accesat 12.04.2015 121 World Justice Project, www.worldjusticeproject.org/methodology, Accesat 12.04.2015, Juan C. Botero, Alejandro Ponce, World Justice Project – Working Paper Series, Measuring the Rule of Law, www.foldvary.net/econ200/measuring.pdf, Accesat 18.10.2015 122 World Justice Project, www.worldjusticeproject.org/factors/absence-of-corruption , Accesat 12.04.2015 123 Ibid 116

37 / 94

b. Indicele European al Calităţii Guvernării (EQI) Acest indicator este realizat de Institutul pentru cercetarea Calităţii Guvernării al Universităţii din Goteborg, fiind bazat pe un sondaj de opinie la nivelul Uniunii Europene finanţat de Comisia Europeană. Spre deosebire de indicii menţionaţi anterior, acesta este realizat la nivel regional, prezentând o imagine a calităţii guvernării în interiorul fiecărui stat în parte. Prima etapă a realizării acestui index a fost agregarea tuturor indicatorilor la nivel naţional care măsoară calitatea guvernării prin diverse componente precum controlul corupţiei, domnia legii, eficienţa guvernamentală şi responsabilitatea guvernului faţă de cetăţeni124. Au fost agregaţi indicatori precum CPI, ICRG, CoC sau sondajul asupra liderilor de afaceri al Forumului Economic Mondial, rezultând o grupare a statelor a statelor în patru grupuri, în funcţie de calitatea guvernării. Din această analiză s-au distins patru grupuri în funcţie de calitatea guvernării, România şi Bulgaria fiind cuprinse într-o categorie aparte, având cele mai slabe scoruri, la mare distanţă de ultimele clasate de ultima ţară din grupul penultim (Italia)125. Această analiză a fost completată cu un chestionar aplicat pe circa 34 000 de respondenţi, reprezentativi la nivel regional, prin care acestora li s-a cerut să evalueze calitatea, imparţialitatea şi nivelul de corupţie din educaţie, sănătate şi organele de impunere a legii. Chestionarul a inclus informaţii atât despre experienţa cetăţenilor cât şi despre percepţia acestora asupra corupţiei în aceste sectoare. Apoi, pentru a surprinde diferenţele naţionale, datele au fost agregate prin formula EQI = WGI + (Rqog-CRqog). În această formulă, EQI este indicatorul agregat Indicele European al Calităţii Guvernării, WGI este media pe toate dimensiunile a indicatorilor de calitate a guvernării ai băncii Mondiale, Rqog este scorul regional al fiecărei regiuni din sondajul de opinie, iar CRqog este media naţională a ţării din care provine regiunea126. Datele rezultate au fost standardizate pentru a se conforma unei distribuţii normale, având media 0 şi abaterea standard 1. Astfel, valori negative reprezintă o regiune coruptă, iar valorile pozitive o regiune mai puţin coruptă. Rezultatele indică că România are foarte multe regiuni extrem de corupte, cea mai coruptă regiune la nivel european (locul 199 din 199) fiind Bucureşti-Ilfov, cu un scor de -2.87, alte regiuni având scoruri de -1.94 România sud-est (locul 192 din 199), -1.92, România nord-est (locul 191), -1.48 România-centru (locul 184). Cea mai puţin coruptă regiune din România este Nord-vestul, aflată pe locul 172 cu un scor de 1.037.127 Cea mai puţin coruptă regiune la nivel European este Midtjylland din Danemarca, cu un scor de 1.750. 6. Indicatori bazaţi pe colectarea de date financiar-contabile Spre deosebire de indicatorii menţionaţi în secţiunile anterioare, indicatorii bazaţi pe date financiarcontabile nu se referă la percepţia cetăţenilor sau experţilor. Realizarea unor astfel de indicatori presupune colectarea, de către cercetători, a unor date financiar-contabile şi încercarea de a combina aceste date pentru a obţine o estimare a nivelului corupţiei. Principalul avantaj al acestei metode este „obiectivitatea” sa, încercând să măsoare nivelul „real” al corupţiei. Pe de altă parte, reţelele de corupţie ascund de multe ori realitatea sub documente bine întocmite, oferind tranzacţiilor ilegale o

Nicholar Charron, Lewis Dijkstra, Victor Lapuente, „Regional Governance Matters: Quality of Government within European Union Member States”, www.qog.pol.gu.se/digitalAssets/1446/1446579_regional-studies-article.pdf, Accesat 18.10.2015 125 Ibid 126 Ibid 127 Ibid 124

38 / 94

aparenţă de legalitate. Cercetătorul este astfel în imposibilitatea de a cunoaşte care tranzacţie a fost făcută onest, şi care reprezintă o acoperire pentru corupţie. a. Indicatorii lui Benjamin Olken Economistul american Benjamin Olken (Massachusets Institute of Technology) a încercat dezvoltarea unor indicatori „obiectivi” ai corupţiei, realizând un experiment social la scară largă în Indonezia, cu ocazia implementării unui amplu program de construcţie de infrastructură. Modul cercetătorului american de a măsura nivelul efectiv al corupţiei este de a verifica documentele contabile ale fiecărui sat în parte (autorităţile fiecărui sat erau responsabile pentru construcţia bucăţilor de drum ce treceau pe teritoriul acelui sat) pentru a colecta date despre costul declarat al lucrărilor. Apoi, împreună cu o echipă de ingineri constructori de drumuri, experţi contabili şi cunoscători ai preţurilor reale ale materialelor de construcţie să estimeze costul real al fiecărei construcţii, inclusiv prin investigaţii pe teren pentru a verifica utilizarea reală a materialelor de construcţii.128 Diferenţele între costul real (estimat de cercetător şi de echipa sa) şi costul declarat pe documente contabile este considerat de Olken o formă de corupţie. Trebuie menţionat că realizarea acestui studiu a fost mult facilitată de colaborarea guvernului Indonezian, care a primit banii pentru acest program de infrastructură de la Banca Mondială, de sumele mici alocate fiecărui sat (circa 8-9000 USD), lucru ce le face uşor de urmărit şi de simplitatea relativă a infrastructurii realizate (drumuri de nisip şi piatră), a cărei calitate poate fi uşor verificată. Autorul concluzionează, în mai multe articole, că corupţia a fost mai redusă în satele în care se ştia că vor fi verificate de la centru, de către experţi contabili guvernamentali. Satele în care singurul mod de verificare a fost prin prezentarea unui raport în faţa locuitorilor au fost mai corupte. De asemenea, Olken a constatat că percepţiile locuitorilor asupra nivelului de corupţie din satul lor sunt relativ incorecte, cheltuielile supra-dimensionate cu materialele fiind uşor de ascuns.129 b. Indicele de risc de corupţie în achiziţii publice - Mihaly Fazekas, Istvan Toth şi Lawrence Peter King Cercetătorii maghiari Mihaly Fazekas, Istvan Toth (Corruption Research Center, Budapesta) şi profesorul britanic Lawrence Peter King (Universitatea Cambridge, Marea Britanie) au realizat o serie de indicatori bazaţi pe studiul achiziţiilor publice. Aceşti indicatori, deşi nu pot identifica o achiziţie publică trucată, pot evalua riscul de corupţie al unei ţări pe baza datelor oferite de caracteristicile achiziţiilor publice. De asemenea, astfel de indicatori au avantajul că pot fi aplicaţi unui eşantion foarte mare de achiziţii publice, datele fiind colectate automat din surse deschise prin utilizare unor programe informatice130. O grilă detaliată este realizată pentru evaluarea fiecărei achiziţii publice, anumiţi indicatori fiind consideraţi utili pentru a indica un oarecare potenţial nivel de corupţie. Astfel, pentru fiecare achiziţie publică, sunt analizate următoarele criterii: 1. Existenţa unui singur competitor 2. Publicarea/ nepublicarea anunţului licitaţiei în monitorul oficial 2. Tipul de procedură (negociere directă, invitaţie, procedură competitivă), detalierea criteriilor de eligibilitate (cât de clar sunt formulate acestea în anunţul oficial), durata perioadei în care se pot depune oferte, preţul achiziţionării documentelor care Benjamin Olken, „Monitoring corruption: evidence from a field experiment in Indonesia”, Journal of Political Economy, 2007, vol 115, no. 2, Benjamin Olken, „Corruption perception vs. Corruption reality„ in Journal of Public Economics 93 (2009) 129 Olken, „Corruption perception vs. Corruption reality” 130 Mihaly Fazekas, Istvan Janos Toth, Lawrence Peter King, „Anatomy of Grand Corruption: A composite corruption risk index based on objective data”, Corruption Research Center Budapest, Working Paper Series, 2013: 02, www.anticorrp.eu, Accesat 12.04.2015 128

39 / 94

permit participarea la licitaţie, modificarea apelului la depunere de oferte, excluderea pe criterii de formă a tuturor ofertelor cu excepţia uneia, importanţa în acordarea contractului a criteriilor nonfinanciare, anularea şi relansarea procedurii, durata procedurii de decizie, modificarea contractului după acordare (durata, exprimată în zile cu care perioada de execuţie a fost prelungită şi suma cu care valoarea contractului a fost crescută). Un alt indicator util a fost considerat procentul de licitaţii câştigate anterior (în ultimele 12 luni) de către aceeaşi firmă de la aceeaşi instituţie publică (procentul este exprimat utilizând valoarea, exprimată în bani, a totalităţii contractelor câştigate de o anumită firmă din totalitatea contractelor acordate de o anumită instituţie publică).131 Această grilă de evaluare este apoi aplicată pentru a investiga un număr foarte mare de proceduri de achiziţie publică (de ordinul a zeci de mii, pe o perioadă de circa trei ani). După analize statistice care să permită ponderarea fiecărui indicator menţionat mai sus, cercetătorii au atribuit un indice de risc de corupţie pentru fiecare achiziţie publică din Ungaria, în perioada 2009-2012. Concluziile studiului au demonstrat că anumite companii (de multe ori cele în care anumiţi politicieni au interes direct) 132 au un indice de risc de corupţie crescut133. c) Indicele integrităţii publice – proiectul ANTICORRP Elaborarea acestui indice a pornit de la două premise îngemănate. În primul rând, cercetătorii care au elaborat indexul au criticat măsurarea corupţiei prin percepţia sa, considerând că indicii clasici de corupţie variază extrem de puţin şi nu pot surprinde cu adevărat reformele politice care au loc întrun stat datorită modificărilor lente care au loc în percepţia experţilor şi a cetăţenilor. În al doilea rând, realizatorii indexului au constatat că politicile anti-corupţie clasice precum înfiinţarea unei agenţii naţionale anti-corupţie sau adoptarea unor legi a liberului acces la informaţii publice nu au avut succesul scontat. Astfel, cercetătorii proiectului ANTICORRP au constatat că ţările cele mai puţin corupte nu sunt cele care au adoptat cele mai multe politici anti-corupţie, ci cele care reglementează alte aspecte ale vieţii mai transparent. Astfel, pentru a crea un indice compus, au fost agregaţi o serie de alţi indici care evaluează obiectiv (fără a se baza pe percepţia experţilor sau a cetăţenilor) performanţa anumitor aspecte ale statului. Toţi aceşti sub-indici sunt bazaţi pe colectarea de date specifice de către parteneri de pe teren despre anumite caracteristici ale fiecărui stat. Realizarea acestui indice a presupus că ţările mai puţin corupte sunt cele care simplifică comerţul, au un control crescut asupra firmelor private, o independenţă judiciară ridicată, servicii guvernamentale electronice şi cetăţeni educaţi care le pot utiliza134. Scorul este măsurat pe o scară de la 1 la 10, cele mai mici valori reprezentând un nivel mai mare al corupţiei. România are un scor de 2.60, fiind penultima în clasamentul Uniunii Europene, depăşind doar Bulgaria135. Indicele Integrităţii publice reprezintă o agregare a valorii standardizate a următorilor indici:

131

Fazekas, Toth, King, Anatomy of Grand Corruption Această analiză s-a realizat utilizând alt indicator - indicele de control politic, construit prin compararea datelor obţinute de la registrul comerţului, incluzând numele a circa 35000 de deţinători de acţiuni/poziţii de management cu numele a circa 10000 de demnitari şi funcţionari publici 133 Fazekas, Toth, King, Anatomy of Grand Corruption: 134 Alina Mungiu-Pippidi, „Public Integrity and Trust in Europe”, European Research Center for Anti-Corruption and StateBuilding, 2015, www.government.nl/documents/reports/2016/01/18/reports/integrity-in-international-perspective, Accesat 28.01.2016 135 România, penultimul loc din UE la Integritate Publică, www.sar.org.ro/romania-nu-mai-este-codasa-in-noul-index-alintegritatii-publice, 21.01.2016, Accesat 28.01.2016 132

40 / 94

     

Indicele simplităţii administrative – din Baza de date Ease of Doing Business a Băncii Mondiale Indicele Deschiderii la Comerţ - Baza de date Ease of Doing Business a Băncii Mondiale Indicele standardului de Audit - Raportul Global al Competitivităţii Indicele Independenţei Judecătoreşti – Raportul Global al Competitivităţii Indicele calităţii serviciilor guvernamentale electronice - Chestionarul ONU al Serviciilor guvernamentale electronice Numărul de utilizatori ai serviciilor guvernamentale electronice – Eurostat

7. Analize descriptive ale indicatorilor În primul rând, câteva grafice pot oferi o imagine descriptivă a răspândirii corupţiei la nivel global. Pentru această analiză au fost selectaţi trei indici bazaţi pe percepţia experţilor (după cum se va vedea în secţiunea următoare, consideraţi cei mai relevanţi pentru măsurarea corupţiei la nivelul unei ţări) , frecvenţele lor fiind prezentate grafic. După cum se poate observa, frecvenţele indică o deviere de la distribuţia normală, la nivel global mai multe ţări fiind mai degrabă corupte, decât necorupte. Aceasta demonstrează prevalenţa fenomenului pe mapamond, precum şi faptul că reuşitele în combaterea sa sunt mai degrabă excepţii. Figura 1: Distribuţia Indicelui de Control al Corupţiei – Banca Mondială, 2014

Frecventa

Mean = -0.0094027735103

Std. Dev. =

-2.0

-1.0

0.0

1.0

2.0

3.0

0.998846956759528 N = 206

CoC_2014

41 / 94

Figura 2: Distribuţia Indicelui de Percepţie a Corupţiei –Transparency International, 2014

Frecventa

5 Mean = 43 Std. Dev. = 19.79

0 0

100

N = 173

CPI_2014

Figura 3: Distribuţia Indicelui Absenţa Corupţiei - World Justice Project, 2015

Frecventa

2 Mean = 0.52306665279177 Std. Dev. =

0.199906010498995

0.2

0.4

0.6

0.8

WJP_2015

42 / 94

1.0

N = 102

Figura 4: Distribuţia Indicelui de Percepţie a Corupţiei –Transparency International, 2015

Frecventa

5 Mean = 42.57 Std. Dev. = 20.103 N = 168

0 0

100

CPI _2015

_ _

8. Aplicaţie: Utilizarea metodei corelaţiei pentru analiza relaţiei dintre indicii bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor şi indicii bazaţi pe percepţia experţilor a. Metodologie Utilizarea indicilor construiţi pe percepţia experţilor a fost puternic contestată, atât la nivel ştiinţific, cât şi politic, din motivele prezentate mai sus. Pe de altă parte, aşa cum au arătat Ko şi Samajdar, relaţia dintre indicii bazaţi pe opinia experţilor şi percepţia sau experienţa cetăţenilor este extrem de puternică. Astfel, deşi nu există moduri de măsurare a nivelului „real” al corupţiei, se poate porni de la ipoteza că opiniile experţilor reprezintă o aproximare eficientă a situaţiei reale a corupţiei dintr-o anumită ţară. Această ipoteză poate fi confirmată de existenţa unei asocieri puternice, la nivel global între indicii bazaţi pe percepţia experţilor şi celelalte moduri de măsurare a corupţiei, în special indicii bazaţi pe experienţa populaţiei. Testarea ipotezei se poate face prin verificarea unor sub-ipoteze astfel: 1. Indicii bazaţi pe percepţia experţilor sunt puternic corelaţi cu indicii bazaţi pe percepţia cetăţenilor asupra corupţiei din propria ţară 2. Indicii bazaţi pe percepţia experţilor sunt puternic corelaţi cu indicii bazaţi pe experienţa cetăţenilor 3. Cei doi indici bazaţi pe percepţia experţilor (CPI şi CoC) sunt puternic corelaţi între ei. Datele colectate permit şi testarea altor două ipoteze: 4. Indicii bazaţi pe percepţia cetăţenilor sunt puternic corelaţi între ei

43 / 94

5. Indicii bazaţi pe percepţia cetăţenilor asupra corupţiei sunt corelaţi cu indicii bazaţi pe experienţa cetăţenilor cu acte de corupţie. 6. Indicele mixt World Justice Program este puternic corelat atât cu indicii bazaţi pe percepţia experţilor cât şi cu indicii bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor Aplicaţia testează ipoteza că indicii bazaţi pe percepţia experţilor sunt cel mai bun mod de măsurare al nivelului corupţiei prin aplicarea metodei corelaţiei. Datele colectate permit testarea acestei ipoteze la nivelul Uniunii Europene, dar şi la nivel global, utilizând seturile de date ale către Transparency International, Băncii Mondiale şi Comisiei Europene prin cele două Eurobarometre speciale. Prima etapă pentru realizarea acestui studiu a fost colectarea datelor de pe website-urile instituţiilor menţionate. Ca indici de măsurare ai nivelului corupţiei bazaţi pe percepţia experţilor au fost utilizaţi:  Indicele de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale136 (pentru anii 2012, 2013 şi 2014);  Indicele de percepţie al corupţiei al Transparency International (2012, 2013, 2014)137. Trebuie menţionat că unitatea de analiză o reprezintă ţara, indicii aplicându-se fiecărei ţări în parte. Ca indici de percepţie ai corupţiei de către cetăţeni au fost utilizați următoarele întrebări:  „Sunteţi de acord că corupţia este o problemă majoră în ţara noastră?” (răspunsuri total dezacord, oarecum în dezacord, oarecum de acord, total de acord) din Eurobarometrul special 2011,  „Cât de răspândită credeţi că este corupţia în ţara noastră?” (Răspunsuri posibile: foarte rară, destul de rară, destul de răspândită, foarte răspândită) din Eurobarometrul special din 2013  „În ce măsură credeţi că corupţia este o problemă în sectorul public din această ţară” (Răspunsuri posibile: de la 1 la 5, unde 1-nu e o problemă deloc, iar 5-e o problemă foarte gravă) din Barometrul Global al Corupţiei 2013, al Transparency International. Pentru indicatori care măsoară experienţa cetăţenilor cu corupţia, s-au folosit următoarele întrebări:  „Aţi plătit mită pentru unul din următoarele servicii publice în ultimele 12 luni?” (Educaţie, Sistemul Juridic, Sistemul de sănătate, Poliţie, Servicii de licenţiere, Utilităţi, Taxe şi impozite, Servicii Funciare) din Barometrul Global al Corupţiei 2013, utilizându-se procentul celor care au dat orice fel de mită din cei care au avut contact cu aceste servicii.  „În ultimele 12 luni, aţi participat sau fost martor la un act de corupţie?” din Eurobarometrul special din 2013, utilizându-se procentul celor care au răspuns „da”  „În ultimele 12 luni cineva din ţara dvs. v-a cerut sau s-a aşteptat să daţi mită?” din Eurobarometrul special 2011, utilizându-se procentul celor care au răspuns „da”.138  De asemenea, a fost folosit indicatorul mixt Absenţa Corupţiei din indicatorii Statului de Drept al World Justice Project.

136

Datele au fost preluate de pe website-ul info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home Datele au fost preluate de pe www.transparency.org/cpi2014/in_detail, www.transparency.org/cpi2013/in_detail, www.transparency.org/cpi2012/in_detail, www.transparency.org/cpi2011/in_detail, www.transparency.org/cpi2015 Accesat 27.01.2016 138 Datele au fost obţinute de pe www.transparency.org/gcb2013/in_detail, pentru Barometrul Global al Corupţiei din 2013, şi https://open-data.europa.eu/ro/data/dataset/S1010_76_1_EBS374, pentru Eurobarometrul Special din 2011, şi opendata.europa.eu/data/dataset/S1076_79_1_397 pentru Eurobarometrul Special din 2013 , Accesat 12.04.2015 137

44 / 94

Prima etapă a studiului a fost reprezentată de standardizarea datelor şi identificarea cazurilor. Astfel, pentru datele Eurobarometrelor din 2011 şi 2013, a fost obţinut indicele percepţiei corupţiei la nivel de ţară prin calcularea mediei ponderate pe baza răspunsurilor cetăţenilor la întrebările asupra percepţiei corupţiei (ex. în România, la Eurobarometrul din 2013, 559 de respondenţi au afirmat că corupţia reprezintă o problemă foarte răspândită, 397 au afirmat că este o problemă răspândită, 19 că este o problemă destul de rară, şi 9 că este foarte rară. Media ponderată a fost calculată prin aplicarea următoarei formule ((559*4+397*3+19*2+9*1)/(559+397+19+9)=3.53 –scorul mediu al percepţiei corupţiei de către cetăţeni139). Datele obţinute pentru Barometrul Global al Corupţiei ofereau deja aceste medii ponderate calculate. Apoi, tot în această etapă, au fost ordonate alfabetic ţările şi introduse valorile pentru toţi indicatorii existenţi. Astfel, Indicele de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale a fost realizat pentru maxim 209 ţări şi teritorii în 2011, Barometrul Global al Corupţiei 2013 în 104 ţări, Indicele de Percepţie al Corupţiei al Transparency International pentru 173-180 de ţări în funcţie de an, Eurobarometrul din 2011 pentru 27 de ţări şi Eurobarometrul din 2013 pentru 28 de ţări. Metoda corelaţiei presupune identificarea interdependenţei dintre două variabile. Astfel, două variabile asociate au ca proprietate faptul că creşterea valorii uneia duce şi la creşterea sau scăderea valorii celei de-a doua.140 Rezultatul este exprimat prin coeficientul de corelaţie r, care măsoară intensitatea relaţiei. Acesta poate lua valori între -1 şi 1. Valori către -1 sau 1 indică o corelaţie mai puternică, pozitivă (ambele variabile cresc în aceeaşi direcţie) sau negativă (valorile unei variabile cresc, iar ale celeilalte scad), iar valorile către 0 indică lipsa corelaţiei. O corelaţie de 1 sau -1 înseamnă o identitate a variabilelor. De asemenea, coeficientul de corelaţie este asociat cu indicele p, care indică dacă rezultatele sunt semnificative statistic (sunt clar diferite de 0). Valorile p<0.05 indică o corelaţie semnificativă statistic (se poate afirma cu încredere de peste 95% că corelaţia este diferită de 0).

Valoarea maximă posibilă a acestui indicator era 4, dacă toţi respondenţii ar fi afirmat că corupţia este o problemă foarte răspândită 140 Angelica Cărbunaru-Băcescu, Monica Condruz-Băcescu, „Analiza Seriilor Interdependente prin metoda Corelaţiei”, Revista Română de Statistică-Supliment 2/14, 139

45 / 94

b. Rezultate Variabila

Indicele de control al corupției –BM 2012

Indicele de control al corupției –BM 2013

Indicele de control al corupției –BM 2014

Scorul mediu al percepției corupției la nivel național – Barometrul Global al Corupției -2013

Indicele de percepție a Corupției – Transparency International 2014

Indicele de percepție a Corupției – Transparency International 2013

Indic ele de contr ol al corup ției – BM 2012

Scorul mediu al percepției corupției la nivel national – Barometr ul Global al Corupției -2013

Indicele de percepție a Corupției – Transparenc y International 2014

Indicele de percepție a Corupției – Transparen cy Internationa l 2013

Indicele de percepție a Corupției – Transpare ncy Internatio nal 2012

Indicele de percepție a Corupției – Transparen cy Internationa l 2011

%Plătitorilo r de mită – Barometrul Global al Corupției 2013

0.976**

-0.434 **

0.984**

0.987**

0.998**

0.981**

-0.687**

N=206

N=104

N=173

N=175

N=174

N=180

N=93

0.980**

-0.442**

0.987**

0.988**

0.986**

0.979**

N=206

N=104

N=173

N=175

N=174

N=180

-0. 441**

0.983**

0.982**

0.975**

N=104

N=173

N=175

N=174

-0.391**

-0.392**

N=100

Indicele de control al corupție i –BM 2013

Indicele de control al corupției –BM 2014

0.996** N=207

Eurobarometrul _2011_scorul mediu al percepției corupției

Eurobaro metrul 2011_%_ cei cărora li s-a cerut mită

Eurobaro metrul_20 13_scorul mediu al percepției corupției

-0.790**

-0.834**

N=27

-0.690**

-0.790**

N=93

N=27

0.963**

-0.696**

N=180

N=93

-0.455**

-0.492**

N=99

N=102

0.996**

0.991**

N=173

N=172

Eurobaro metrul _2013_% celor care au asistat la un act

Indicele Statului de Drept – Absenţa Corupţiei – World Justice

de corupție

Project

-0.851**

-0.643**

0.925**

N=28

N=102

-0.820**

-0.867**

-0.643**

N=27

N=28

N=102

-0.799**

-0.792**

-0.866**

-0.623**

0.943**

N=27

N=28

N=102

0.260*

0.898**

0.448*

0.943**

0.459*

-0.650**

N=93

N=21

N=22

N=79

0.976**

-0.665**

-0.832**

-0.751**

-0.889**

-0.569**

0.927**

N=172

N=90

N=27

N=28

N=101

0.993**

0.978**

-0.669**

-0.831**

-0.764**

-0.890**

-0.584**

0.917**

N=174

N=90

N=27

N=28

N=101

0.985**

-0.662**

-0.799**

-0.782**

-0.863**

-0.600**

0.908**

N=174

N=89

N=27

N=28

N=101

-0.632**

-0.794**

-0.811**

-.858**

-0.628**

0.906**

N=92

N=27

N=28

N=101

0.666**

0.813**

Indicele de percepție a Corupției – Transparency International 2012

Indicele de percepție a Corupției – Transparency International 2011

% Plătitorilor de mită –Barometrul Global al Corupției 2013

N=18

Eurobarometrul_2011 _s corul mediu al percepției corupției

46 / 94

0.935**

-0.762**

N=19

N=71

0.493**

0.897**

0.385*

-0.834**

N=27

N=19

Eurobarometrul 2011_%_cei cărora li s-a cerut mită

0.525**

0.684**

N=27

N=27 0.514**

Eurobarometrul_2013 _scorul mediu al percpeției corupției

N=28

-0.812** N=19 -0.812** N=20 -0.734**

Eurobarometrul_2013 _%celor care au asistat la un act de corupție

N=20

Indicele Statului de Drept – Absenţa Corupţiei –World Justice Project

a. Legendă **-corelația este semnificativă statistic, p<0.01 *- corelația este semnificativă statistic, p<0.05 N=Numărul de observații (țări) pe care s-a aplicat analiza= ţările pentru care au existat date pentru ambele variabile Corelațiile negative au fost obținute datorită modului de codare al variabilei. Anumite variabile indică cu valori ridicate un nivel scăzut de corupție, alte variabile au valori ridicate la un nivel ridicat de corupție. Au fost eliminate rezultatele nesemnificative statistic

47 / 94

c. Interpretarea rezultatelor Principalul rezultat al analizei este că indicatorii bazați pe percepția experților sunt foarte puternic corelați între ei și sunt puternic corelați cu indicatorii bazați pe percepția cetățenilor asupra corupţiei și pe experiența cetățenilor cu corupția. Indicatorii corupției percepute de cetățeni și indicatorii corupției observate direct de cetățeni sunt slab corelați, permițând concluzia că cetăţenii tind să aprecieze nivelul corupției din propria țară fără a se baza pe experiența directă. În primul rând, cei doi indici bazați pe percepția experților sunt foarte puternic corelați între ei (toate corelațiile acestor indici, în toți anii sunt peste 0.9-extrem de puternice). Acest rezultat poate apărea datorită unor evaluări similare date de experți fiecărei țări sau datorită includerii unor date similare în construcția indicilor. Se poate susține că evaluările experților nu diferă foarte mult, aceștia, indiferent de organizația pentru care întocmesc rapoarte, oferind aprecieri similare. De asemenea, indicele de control al Corupției al Băncii Mondiale din 2013, corelat cu indici ce măsoară percepția corupției de către cetățeni (Scorul mediu al percepției corupției la nivel naţional –Barometrul Global al Corupției -2013, sau Scorul mediul al percepției corupției din Eurobarometrul din 2013) conduce la coeficienți de corelație de -0.442 (corelație puternică) și 0.867 (corelație foarte puternică). De asemenea, Indicele de Percepție a Corupției din 2014 corelat cu Scorul mediu al percepției corupției din Barometrul Global al Corupției 2013 conduce la o corelație de -0.391 (corelație medie) și de -0.889 (corelație foarte puternică) în relație cu scorul mediu al percepției corupției din Eurobarometrul 2013. Se pot identifica corelații semnificative și între indicatorii bazați pe percepția experților și indicatorii bazați pe experiența directă a cetățenilor. Indicele de percepție a corupției -TI din 2014 se corelează cu procentul plătitorilor de mită din Barometrul Global al Corupției 2013 la coeficientul de -0.665 (corelație puternică) și la coeficientul de -0.569 (corelație puternică) cu procentul celor care au asistat la un act de corupție conform Eurobarometrului 2013. Valori similare (-0.690 și -0.643) se pot observa și atunci când Indicele de control al Corupției al Băncii Mondiale din 2013 este corelat cu aceleași variabile. Un alt rezultat este existența unor corelații puternice între indicatorii care măsoară percepția cetățenilor la nivel global și la nivel european. Corelarea scorurilor de percepție a corupției pentru 22 de țări membre ale UE (cele pentru care s-au realizat ambele chestionare) între Eurobarometrul din 2013 și Barometrul Global al Corupției 2013 a dus la obținerea unui coeficient de 0.943, o corelație extrem de puternică. Corelarea indicatorilor bazați pe percepția corupției de către cetățeni și a indicatorilor bazați pe experiența propriu-zisă cu corupția a cetățenilor a condus la rezultate oarecum mai slabe. În interiorul aceluiași chestionar, corelațiile între cele două tipuri de indicatori au fost destul de puternice. În Eurobarometrul 2013 există un coeficient de corelație de 0.514 între scorul mediu de percepție a corupției a unei țări și procentul celor care au asistat la un act de corupție. Acest rezultat se poate interpreta prin faptul că cetățenii anumitor țări tind să raporteze un nivel mai mare de corupție percepută decât experiența lor directă le permite. O astfel de concluzie poate fi trasă și din corelația relativ slabă (0.260) între scorul perceput al corupției și procentul celor care au plătit mită în Barometrul Global al Corupției 2013. Un rezultat nesemnificativ statistic a fost obținut la corelarea procentului plătitorilor de mită din Barometrul Global al Corupției 2013 cu scorul mediu al corupției percepute din Eurobarometrul 2013. Un rezultat similar este obţinut de către cercetătorii consorţiului ANTICORRP în raportul de cercetare adresat preşedinţiei olandeze a Uniunii Europene. Raportul concluzionează că performanţa negativă a guvernării precum şi regimurile personalizate bazate pe favoritism (în care distribuţia resurselor se face pe baza relaţiilor personale, spre deosebire de reguli generale) cresc percepţia corupţiei într-un anumit stat, deşi experienţa cetăţenilor cu corupţia este redusă141.

Alina Mungiu-Pippidi, „Public Integrity and Trust in Europe”, European Research Center for Anti-Corruption and State-Building, 2015, www.government.nl/documents/reports/2016/01/18/reports/integrity-in-international-perspective, Accesat 28.01.2016 141

48 / 94

De asemenea, se poate constata că indicatorul mixt oferit de Organizaţia Nonguvernamentală World Justice Project se apropie mai degrabă de bazaţi pe percepţia experţilor, corelându-se mult mai puternic cu aceştia (toate corelaţiile sunt în jur de 0.9). Acesta este corelat relativ puternic şi cu ceilalţi indicatori, toate valorile fiind în jur de 0.7-0.8. Aceasta demonstrează că acest indicator reprezintă toate dimensiunile modului de a măsura corupţia.

9. Aplicaţie 2: Utilizarea metodei regresiei pentru a estima importanţa relativă a percepţiei şi experienţei cetăţenilor în alcătuirea indicatorilor compuşi a. Metodologie Analiza de regresie are ca scop estimarea influenţei unei variabile măsurabilă numeric asupra alteia, şi, eventual, compararea influenţei relative a mai multe variabile independente asupra celei dependente. Una dintre cele mai frecvente forme de analiză este regresia lineară, care presupune că ecuaţia relaţiei dintre cele două variabile reprezintă ecuaţia unei linii dreapte, care trece cât mai aproape de toate punctele graficului. Astfel, dacă Z este variabila dependentă, iar X este variabila a cărei influenţă asupra lui Z o dorim măsurăm, putem prezenta legătura dintre cele două sub formă de funcţie:

Z=f(X) Z= aX+b În această ecuaţie, a şi b reprezintă coeficienţii funcţiei astfel: a reprezintă legătura exprimată numeric între cele două variabile (efectul pe care o schimbare a valorii lui X cu o unitate o are asupra Z – o unitate în plus a X va adăuga a unităţi la Z), iar b este valoarea punctului la care linia funcţiei interceptează axa y, atunci când funcţia este reprezentată grafic142. O regresie bivariată ne permite să observăm efectul a două variabile independente asupra uneia dependente, putând compara efectul celor două (sau mai multe) variabile. Funcţia unei regresii bivariate se poate exprima ca Z=aX+bY+c, unde a şi b sunt coeficienţii care influenţează variabila dependentă. O altă statistică relevantă a unei astfel de metode este coeficientul R2 , care nu are acelaşi înţeles ca la analiza de corelaţie. În metoda regresiei, acest coeficient estimează procentul din varianţa variabilei dependente explicat de variabilele independente. Un coeficient R2 ridicat arată că modelul de ecuaţie ales este bun, nefiind nevoie de includerea a altor variabile. De asemenea, şi metoda regresiei necesită ca coeficienţii rezultaţi să fie semnificativi statistic (coeficientul p să fie mai mic de 0.05). În cadrul acestei aplicaţii a fost testată următoarea ipoteză: Indicii bazaţi pe experienţa cetăţenilor cu corupţia sunt mai relevanţi pentru alcătuirea indicilor bazaţi pe percepţia experţilor decât cei bazaţi pe percepţia cetăţenilor asupra corupţiei. Pentru testarea ipotezei, cu ajutorul programului SPSS, s-au aplicat două regresii, utilizând ca variabilă dependentă un indicator de măsurare a corupţiei alcătuit pe baza percepţiei experţilor (Indicatorul de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale) şi indici de măsurare a corupţiei pe baza de percepţie sau experienţă a cetăţenilor din acelaşi an sau un an apropiat. A fost utilizată metoda de regresie stepwise, care presupune ca, prima dată, este introdusă automat variabila independentă care explică cel mai mult din varianţa variabilei dependente (coeficientul R2), iar apoi sunt introduse în Florina Roman Stan, „Aplicarea Metodei Regresiei în calculul indicatorilor riscului economic”, Revista Română de Statistică, nr 8/2013 142

49 / 94

model celelalte variabile în funcţie de efectul lor asupra gradului de explicare a varianţei variabilei dependente. Spre deosebire de regresia stepwise, regresia lineară simplă introduce în analiză toate variabilele o singură dată, nepermiţând analiza varianţei explicate de fiecare în parte. Primul model a utilizat ca variabilă dependentă datele aferente anului 2013 al CoC şi ca variabile independente întrebările referitoare la percepţia cetăţenilor asupra şi experienţa cetăţenilor cu corupţia din Global Corruption Barometer 2013. Al doilea model a implicat un număr mult mai mic de cazuri, utilizând CoC 2012 ca variabilă dependentă şi indicatorii de percepţie şi experienţă cu corupţia ai Eurobarometrului din 2012.

b. Rezultate Variabila Variabila independentă 1 dependentă

Variabila independentă 2

Constanta N R2 (număr de cazuri)

Indicele de control al corupției – BM 2013 (CoC2013)

Scorul mediu al percepției corupției la nivel național – Barometrul Global al Corupției -2013 (GCB_percepție)

Model 1

-0.033 0.822 p=0.00 -0.449 -0.03 2.575 p=0.01 p=0.00 Eurobarometrul_2011_scorul Eurobarometrul mediu al percepției corupției 2011_%_cei (EB_per_2011) cărora li s-a cerut mită (EB_exp_2011)

Model 2 Indicele de control al corupției – BM 2012 (CoC2012) Model 1 Model 2

-0.775 p=0.00

% Plătitorilor de mită – Barometrul Global al Corupției 2013 (GCB_exper)

-0.077 p=0.00 -0.054 p=0.00

0.476

0.538

1.786

0.696

3.988

0.886

Putem scrie ecuaţiile ca: 1) CoC2013 = -0.033* GCB_exper + 0.822 (model care explică 47% din varianţa variabilei CoC2013) 2) CoC2013 =-0.449*GCB_percepţie -0.03*GCB_exper + 2.575 (model care explică 53.8% din varianţa variabilei CoC2013) 3) CoC2012 = -0.077* EB_exp_2011+1.786 (model care explică 69% din varianţa variabilei CoC2013) 4) CoC2012 = -0.775*EB_per_2011-0.054* EB_exp_2011+3.988 (model care explică 88.6% din varianţa variabilei CoC2013) 50 / 94

c. Interpretarea rezultatelor Din analiza indicatorului R2 se relevă faptul că cea mai mare parte a varianţei indicatorilor realizaţi de experţi este explicată de indicatorii de experienţă a cetăţenilor. Astfel, aceasta confirmă teoria obţinută în urma analizei de corelaţie şi ipoteza acestei aplicaţii, conforme căreia ţările în care cetăţenii dau mită în mod concret în număr mare sunt apreciate negativ şi de către experţii Băncii Mondiale. Astfel, se relevă că indicele CoC este unul extrem de important pentru măsurarea nivelului de corupţie dintr-o ţară. Pe de altă parte, după cum putem observa din analiza coeficienţilor de regresie, impactul percepţiei cetăţenilor asupra percepţiei experţilor pare mai ridicat decât cel al experienţei cetăţenilor. Aceasta poate fi explicat prin faptul că, la nivel global, percepţia variază mai puternic decât experienţa cetăţenilor cu corupţia, care rămâne relativ constantă într-o anumită ţară de-a lungul timpului. Cum şi indicii de percepţie a corupţiei de către experţi variază relativ puţin între ţări, putem concluziona că percepţia cetăţenilor este un factor mai instabil de măsurare a corupţiei la nivelul unei ţări decât experienţa acestora. 10. Concluzii Acest capitol a prezentat abordările teoretice din literatura de specialitate asupra corupţiei şi indicatorii de măsurare ai acestui fenomen la nivel naţional. Conform literaturii, corupţia poate fi studiată fie prin paradigma „problemei mandatarului”, fie ca o problemă a acţiunii colective sau ca o soluţie la problemele unui stat eşuat. Indicatorii prezentaţi au fost divizaţi în patru mari categorii: indicatori bazaţi pe percepţia experţilor, indicatori bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor, indicatori micşti şi indicatori bazaţi pe date financiar-contabile. Cei mai cunoscuţi indicatori bazaţi pe percepţia experţilor sunt Indicele de Percepţie al Transparency International, Indicele de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale şi Indicele de Risc de Corupţie al PRS Group. Indicatorii bazaţi pe percepţia şi experienţa cetăţenilor sunt construiţi pe baza unor sondaje de opinie, care măsoară aceste două situaţii. Una dintre concluziile interesante a fost că există un oarecare decalaj între percepţia şi experienţa corupţiei, cele două fiind relativ slab corelate între ele. Există astfel ţări în care percepţia corupţiei excede cu mult experienţa pe care cetăţenii o au zi de zi, o consecinţă, probabil, a importanţei acestui subiect pe agenda publică. Fiecare dintre aceste tipuri de indicatori are o serie de avantaje şi dezavantaje, fiind necesar să se menţioneze că nu există moduri de a măsura în mod „obiectiv” corupţia dintr-un stat. A doua parte a capitolului a realizat două aplicaţii care au investigat legătura dintre aceşti indicatori. Prima a utilizat o analiză de corelaţie pentru a studia legăturile dintre diversele tipuri de indicatori, iar cea de-a doua a aplicat metoda regresiei pentru a modela matematic relaţia dintre indicatorii compuşi, cei bazaţi pe percepţie şi cei bazaţi pe experienţa cetăţenilor cu corupţia. Confirmarea a unei corelaţii puternice între indicatorii bazaţi pe percepţia experţilor şi celelalte tipuri de indicatori permite afirmarea utilităţii primului tip de indicatori (Indicele de percepţie al Corupţiei al Transparency International şi Indicele de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale) pentru evaluarea amplorii fenomenului corupţiei la nivelul unei ţări. Corelaţia puternică cu indicii bazaţi pe experienţa cetăţenilor cu corupţia precum şi infirmarea relativă a ipotezei unei legături între percepţie şi experienţă conduce la concluzia că indicii bazaţi pe percepţia experţilor identifică mai bine nivelul „real” al corupţiei decât percepţia cetăţenilor. Astfel, în funcţie de situaţie, fie cetăţenii pot percepe un nivel al corupţiei mai mare decât cel real, fie se poate specula că numărul cetăţeni puşi în situaţia de a da mită a fost disproporţionat mai mic faţă de percepţia generală a populaţiei. De asemenea, utilizându-se metoda regresiei, s-a putut evalua impactul relativ al percepţiei şi experienţei cetăţenilor cu corupţia asupra indicatorilor bazaţi pe percepţia experţilor. Studiul a constatat că experienţa cetăţenilor are un impact mai puternic asupra varianţei indicatorilor alcătuiţi de experţi decât experienţa cetăţenilor, această relaţie evidenţiindu-se în mod constant în cele două modele de regresie aplicate. 51 / 94

Capitolul III: Succese în lupta anti-corupţie. Patru studii de caz 1. Introducere Precum fenomenul corupţiei în sine, succesul în lupta anti-corupţie este un obiectiv guvernamental a cărui atingere este dificil de măsurat în practică. Unul dintre riscurile încercării de măsurare a succesului în acest demers este generat de poziţia privilegiată a guvernului care implementează o politică anti-corupţie. Un guvern poate să adopte măsuri exclusiv formale apoi să raporteze succese în lupta anti-corupţie. Literatura de specialitate arată că simpla adoptare a unor legi transpuse din instrumentarul oferit „pe tavă” de organizaţiile internaţionale nu reprezintă o garanţie a succesului în lupta anti-corupţie, iar evaluarea unei ţări strict în funcţie de măsurile adoptate formal are efecte adverse (nominalizarea unor ţări corupte ca performeri în lupta anticorupţie).143 Se impune, deci, o analiză profundă a politicilor anti-corupţie întreprinse de un anumit stat prin raportarea obligatorie la starea şi specificul fenomenului corupţiei din acel stat. Un studiu amplu realizat de cercetătorii din proiectul european ANTICORRP a relevat faptul că transformarea unui întreg stat dintr-unul corupt într-unul în care corupţia este redusă nu necesită doar politici anti-corupţie ci un proces de transformare a societăţii în integralitate, eventual pe parcursul a una-două generaţii şi a cel puţin câteva cicluri electorale. Printre factorii relevanţi indicaţi care au generat „cercuri virtuoase” au fost o transformare instituţională majoră (exemplul Georgiei este citat pentru a demonstra faptul că succesul „revoluţiei trandafirilor” a legitimat o transformare instituţională radicală) şi voinţa politică susţinută pe o durată lungă, din partea a mai multe persoane care au îndeplinit funcţii în stat şi au fost dispuse să adopte măsuri anti-corupţie în ciuda pierderii sprijinului politic.144 Capitolul va prezenta patru cazuri de succes în lupta anti-corupţie, analizând, în fiecare situaţie, rolul deciziei politice, al legislaţiei adoptate, dar şi al instituţiilor înfiinţate/reformate pentru a combate acest fenomen. Fiecare dintre aceste cazuri va fi prezentat având în vedere contextul specific în care statul analizat se afla la momentul adoptării unei politici anti-corupţie, scopurile acestei politici, extinderea şi tipul fenomenului corupţiei prezent în statul studiat la momentul respectiv, precum şi limitele succesului fiecărui stat. Prin studiu de caz comparativ se poate decela tipul de politică anti-corupţie ce trebuie adoptat în funcţie de specificul problemei cu care se confruntă un anumit stat la un moment anume. Studiul de caz comparativ este util pentru observarea similitudinilor şi diferenţelor între cele trei cazuri, putând fi observate anumite abordări comune în combaterea corupţiei, dar şi diferenţe, generate de situaţiile radical diferite ale celor patru state. Pentru scopurile acestei lucrări au fost alese patru state considerate relevante pentru reformele anti-corupţie pe care le-au implementat aşa cum aceasta reiese din rapoartele organizaţiilor internaţionale precum GRECO (Grupul statelor pentru lupta împotriva corupţiei – parte a Consiliului Europei) şi Transparency International. Cercetarea a fost concepută pentru a cuprinde trei studii de caz, fiecare reprezentativ pentru un anumit grup de state. Astfel, Georgia este un studiu de caz pentru politicile anti-corupţie în spaţiul ex-sovietic, compus din ţări precum Armenia, Georgia, Azerbaidjan, Belarus, Turkmenistan, Kazakhstan, Kyrgzstan. Slovenia este un exemplu pentru statele foste comuniste nou integrate în Uniunea Europeană precum Polonia, Ungaria, Cehia, Slovacia, România, Bulgaria. Serbia reprezintă un studiu de caz pentru statele candidate europene, care sunt nevoite să implementeze politici anti-corupţie datorită presiunii externe. Marea Britanie este un caz reprezentând democraţiile consolidate. Metoda de cercetare utilizată a fost analiza de document, documentele pe care s-a bazat cercetarea fiind rapoartele organizaţiilor internaţionale (guvernamentale şi ne-guvernamentale) implicate în monitorizarea luptei împotriva corupţiei. Acestea au fost coroborate cu datele pe ultimii 10 ani ai celor mai importanţi indicatori numerici de măsurare a corupţiei, Indicele de Percepţie a Corupţiei al Transparency International şi Indicele de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale. 143

Alina-Mungiu Pippidi et. all, Quantitative report on the causes of performance and stagnation in the global fight against corruption, www.anticorrp.eu, Accesat 12.03.2015. 144 „Virtuous circles conference:lessons learned” European Research Centre for Anti-Corruption and State Building, www.againstcorruption.eu/articles/virtuous-circles-conference-lessons-learned, Accesat 12.06.2015 52 / 94

Aceste ţări au fost alese deoarece permit posibilitatea de a compara politici anti-corupţie adoptate în contexte radical diferite. Astfel, caracteristicile fenomenului corupţiei cu care s-a confruntat statul de referinţă diferă radical de la un stat la altul. Prin această comparaţie se pot decela valenţe specifice ale fenomenului corupţiei, ce apar în funcţie de dezvoltarea economică şi istoria politică a ţării. În fiecare context, politica anti-corupţie a necesitat o abordare diferită în funcţie de modul de manifestare a fenomenului în aceste ţări. În analiza de faţă au intrat o serie de politici anti-corupţie, pe care statele le adoptă în mod regulat. Trebuie astfel menţionat că capitolul nu este despre tehnici de anchetă în cazuri de corupţie, ci despre politici adoptate de stat cu scopul de a combate corupţia. Primul nivel de politică este cel al legislaţiei, care trebuie, conform evaluărilor GRECO, să incrimineze suficient de larg toate formele posibile de corupţie. Al doilea prevede existenţa unor strategii naţionale anti-corupţie, adoptate la cel mai înalt nivel politic, care să cuprindă obiective clare, bine definite şi stabilite sectorial. Aceste strategii sunt apoi complementate de planuri de acţiune, care trebuie să includă măsuri specifice şi autorităţi însărcinate cu realizarea lor. Înfiinţarea unor instituţii cu profil anti-corupţie este al treilea nivel la care aceste cazuri sunt analizate. În ultimii douăzeci de ani s-a manifestat fenomenul proliferării agenţiilor anti-corupţie, care s-au răspândit în mai multe state, în special în ţările foste comuniste. Conform unor clasificări, agenţiile anti-corupţie pot avea atribuţii precum prevenirea corupţiei (prin controlul veniturilor), acordarea de asistenţă tehnică pentru alte autorităţi ale statului în implementarea măsurilor anticorupţie proprii, diseminarea informaţiei, efectuarea de cercetări în domeniu. Bineînţeles, aceste funcţii sunt mult mai puţin importante decât principala atribuţie a multor din aceste instituţii, care este investigarea şi trimiterea în judecată a infracţiunilor de corupţie. Trebuie menţionat că anumite state au agenţii care centralizează toate aceste funcţii, pe când alte state au mai multe agenţii cu roluri diferite (UNDP clasifică agenţiile anti-corupţie în agenţii cu de prevenire, agenţii cu rol de impunere a legii, agenţii cu rol mixt şi mai subliniază potenţialele strategii de politică de a oferi atribuţii anti-corupţie unor instituţii cu responsabilităţi în domenii multiple sau de a crea comisii de anchetă ad-hoc)145 . Principalele caracteristici ale unei agenţii anti-corupţie ideale sunt:  Diferenţierea de alte structuri, având un mandat clar specificat în domeniul faptelor de corupţie  Existenţa unor dimensiuni de prevenţie şi pedepsire a corupţiei  Durata lungă de funcţionare a instituţiei  Posibilitatea de a centraliza informaţia (colectarea, stocarea, procesarea şi difuzarea de informaţii în domeniu)  Participarea la procesul de cunoaştere şi transfer (prin participarea la reţele de cercetare, forumuri şi reţele specializate)  Funcţionarea acestora în limitele legii şi răspunderii faţă de autoritatea suverană  Cunoaşterea existenţei acestei autorităţi de către publicul larg146 După cum se poate observa din graficele prezentate mai jos, în perioada 2003-2013, cele patru state au o evoluţie variabilă din punct de vedere al principalilor indicatori care măsoară starea fenomenului corupţiei, iar politicile anti-corupţie adoptate survin în momente diferite pentru a oferi un răspuns la provocările înfruntate. Georgia porneşte de foarte jos, confruntându-se cu moştenirea administraţiei Shevarnadze, administraţie ce a menţinut un tip de guvernare sovietic bazat pe arbitraritate şi corupţie. Perioada preşedintelui Sakhashvili, care adoptă politici anti-corupţie extrem de dure, reprezintă un avans extraordinar pentru Georgia, ambii indicatori oferind salturi spectaculoase. Slovenia se află în 2003 în plin proces de integrare europeană, beneficiind şi de o moştenire culturală favorabilă (cea mai bogată şi cea mai puţin coruptă ţară din fosta Iugoslavie, obţinerea independenţei fără vărsare de sânge). Slovenia adoptă politici anti-corupţie „soft”, UNDP, Practictioner’s Guide: Capacity Assessment of Anti-Corruption Agencies, www.undp.org/content/dam/undp/library, Accesat 25.06.2015 146 Louis de Sousa, „Anti-corruption agencies: between empowerment and irrelevance”, Crime,Law and Social Change, Feb 2010 53(1), pp 5-22 145

53 / 94

reuşind doar temporar să aibă o creştere a indicatorilor de măsurare a corupţiei. Eşecul temporar este combătut prin politici mai dure, indicatorii aflându-se într-o uşoară revenire spre sfârşitul perioadei. Marea Britanie se confruntă în 2003-2010 cu o erodare a instituţiilor sale anti-corupţie, punctul de inflexiune fiind adoptarea Bribery Act în 2010, („cea mai dură legislaţie anti-corupţie din lume”), care readuce Marea Britanie pe un trend ascendent în evoluţia indicatorilor. Serbia caută, după „revoluţia buldozerului” din 2000 să adere la Uniunea Europeană, pe lângă reformele economice şi concesii în privinţa Kosovo, fiind nevoită să aplice şi politici dure anti-corupţie. Datele sunt prezentate incluzând şi România, în scopul de a facilita comparaţia ţării noastre cu studiile de caz alese. Figura 5: Evoluţia Indicelui de Percepţie a Corupţiei al Transparency International în Georgia, Slovenia, Serbia, Marea Britanie şi România în perioada 2003-2014

Notă: pentru a facilita comparaţia longitudinală, valorile Indicelui de Percepţie a Corupţiei din perioada 2003-2012 au fost înmulţite cu 10. Până în 2012 Transparency International prezenta rezultatele pe o scară de la 1 la 10, iar după 2012 pe o scară de la 1 la 100. Datele pentru Serbia între 2003 şi 2006 sunt pentru Serbia-Muntenegru. Sursa datelor: Transparency International, www.transparency.org/cpi2014/in_detail, Accesat 12.04.2015

54 / 94

Figura 6: Evoluţia Indicelui de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale în Georgia, Slovenia, Serbia, Marea Britanie şi România în perioada 2003-2013

Sursa datelor: Banca Mondială, Worldwide Governance Indicators [Indicatorii de Guvernare Mondială] www.info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc, Accesat 1.04.2015 2. Georgia Climatul anti-corupţie în Georgia a fost schimbat radical o dată cu „Revoluţia Trandafirilor” şi înlăturarea de la putere a lui Eduard Shevarnadze, urmat la conducerea ţării de către reformatorul Mikheil Saakashvili. Reformele radicale ale acestuia au adus rezultate spectaculoase în eliminarea corupţiei „mici”. Pe de altă parte, corupţia „mare”, deşi redusă nu a dispărut în aceeaşi măsură precum cea „mică”, persoane din administraţia Saakashvili aflându-se la rândul lor pe lista celor acuzaţi de corupţie147. Imediat după instalarea guvernării Saakashvili au fost adoptate politici anti-corupţie radicale (abordarea de tip „big bang”), care au luat profund prin surprindere crima organizată. În primul rând, noul guvern a adoptat cadrul normativ internaţional specific luptei anti-corupţie cum ar fi Convenţia Consiliului Europei pentru Combaterea Spălării de Bani şi pentru găsirea şi confiscarea bunurilor provenite din infracţiuni (2004) sau Convenţia Naţiunilor Unite Împotriva Corupţiei (2008). De asemenea, guvernul lui Saakashvili a obţinut sprijin internaţional pentru reformele radicale pe care urma să le implementeze, două exemple fiind un ajutor de 5 milioane de Euro oferit de Comisia Europeană prin Misiunea UE pentru Statul de Drept, cu scopul de a îmbunătăţi condiţiile din penitenciare (2004) şi Proiectul de sprijin al reformei managementului financiar în sectorul public al Băncii Mondiale (15 milioane de Euro-lansat în 2006).148 Cele două sectoare vizate primordial de măsurile radicale ale lui Saakashvili au fost poliţia rutieră şi alimentarea cu energie.149 Poliţia rutieră era considerată în era Shevarnadze o poliţie de tip sovietic, concentrată pe obţinerea de mită pentru agenţii şi şefii săi şi nu pe combaterea criminalităţii sau încălcării regulilor de trafic. În medie, un cetăţean care călătorea cu maşina se 147

David Tsitsishvili, Georgia: Corruption Developments and Anti-corruption Activities since 1990s, www.againstcorruption.eu/wp-content/uploads/2012/09/WP-6-Corruption-Developments-in-Georgia-new.pdf, Accesat 29.07.2015 148 Ibid 149 World Bank, Fighting Corruption in Public Services: Chronicling Georgia’s reforms,www-wds.worldbank.org, Accesat 20.06.2015 Andrew Wilson, Background paper on Georgia, www.anticorrp.eu/publications/background-paperon-georgia, Accesat 20.06.2015 55 / 94

putea aştepta să fie oprit de două ori de către agenţii poliţiei rutiere, cerându-i-se mită de fiecare dată. Un fost ministru de Interne a declarat că bugetul poliţiei nu trebuie să reprezinte decât banii de benzină, de „banii de salarii” ocupându-se poliţiştii înşişi.150 Măsura adoptată a fost desfiinţarea totală a poliţiei rutiere şi înlocuirea acesteia cu o forţă nouă, mai mică, dar mult mai bine echipată şi instruită. De asemenea, după concedierea tuturor poliţiştilor rutieri (pentru a atenua lovitura, guvernul a oferit două luni de salarii compensatorii şi a amnistiat infracţiunile anterioare) şi formarea unei noi forţe de poliţie, au fost introduse măsuri pentru supravegherea noilor angajaţi precum ofiţeri de poliţie sub acoperire desemnaţi să descopere încălcările poliţiştilor rutieri, un hotline la care cetăţenii puteau raporta incidente de corupţie în trafic, plata amenzilor prin bancă, creşterea salariilor noilor angajaţi, informatizarea ministerului de interne, simplificarea modului de obţinere a unui permis de conducere, campanii de comunicare pentru promovarea imaginii noii forţe de poliţie.151 Cel de-al doilea sector luat în vizor pentru reforme anti-corupţie radicale de către noua administraţie georgiană a fost alimentarea cu energie electrică. Funcţionarea deficitară a acestui sector avea drept consecinţă, în perioada Shevarnadze întreruperea frecventă a alimentării cu energie electrică în Tbilisi (se spune că preşedintele Saakashvili a cerut, după eficientizarea alimentării cu energie electrică, ca oraşul Tbilisi să fie iluminat puternic toată noaptea pentru a arăta succesul politicii sale)152. Reforma sectorului energiei a avut loc prin introducerea unor măsuri radicale de liberalizare economică. Astfel, angajaţii companiilor de stat responsabile cu distribuţia au fost însărcinaţi cu colectarea plăţilor datorate statului. Angajaţii primelor 10% unităţi teritoriale cu cele mai bune rezultate urmau să fie recompensaţi financiar, iar ai ultimelor 20% concediaţi. Contorizarea apartamentelor şi unităţilor de consum a fost o altă măsură introdusă, iar deconectarea răuplatnicilor, inclusiv a marilor unităţi precum compania de troleibuze din Tbilisi şi a Spitalului General din Tbilisi a fost aplicată strict. Informatizarea sistemului de plată a facturilor a fost introdusă şi în domeniul energiei. De asemenea, compania de stat care producea, transporta şi distribuia curent electric a fost împărţită în mai multe companii, fiecare în sectorul său, apoi fiecare dintre aceste companii au fost re-capitalizate de către stat, li s-au redus puternic arieratele prin ştergerea datoriilor către stat şi apoi au fost privatizate.153 Alte măsuri care au acompaniat ofensiva anti-corupţie iniţială au fost o reducere masivă a angajaţilor la stat (circa 50%) cuplată cu creşterea de circa 15 ori a salariilor celor rămaşi, o simplificare a procedurilor de înscriere a proprietăţilor sau de obţinere a diverselor autorizaţii, a declaraţiilor vamale, precum şi simplificarea taxării, douăzeci şi unu de taxe fiind reduse la şase. O altă reformă crucială a fost cea ca admiterii la universitate, fiind introdus un „examen naţional standardizat” spre deosebire de admiterea individuală decisă de fiecare universitate în parte, iar administrarea acestui examen a fost organizată în mod imparţial (incluzând imprimarea subiectelor în străinătate, transportul lor în plicuri sigilate escortate de poliţie, păstrarea lor în seiful Băncii Naţionale, invitarea de observatori străini, anonimizarea lucrărilor prin folosirea codurilor de bare scanate). Intrarea la Academia de Poliţie, o sursă de corupţie permanentă, a fost la rândul său reformată.154 O altă reformă a guvernului Saakashvili (în perioada de după războiul cu Rusia din 2008) a fost informatizarea guvernului şi distribuirea a cât mai multe informaţii de interes public pe internet. Prin portale centralizate (spre deosebire de site-ul fiecărui minister sau instituţie) au fost făcute publice informaţii despre angajările în sistemul public, declaraţiile de avere ale funcţionarilor

150

World Bank, Fighting Corruption in Public Services: World Bank, Fighting Corruption in Public Services: 152 Wilson, Background paper on Georgia 153 World Bank, Fighting Corruption in Public Services 154 World Bank, Nona Shanazarian, Policy Reform and Corruption in Georgia, Armenia and NagornoKarabakh,www.ponarseurasia.org/memo/police-reform-and-corruption-georgia-armenia-and-nagorno-karabakh, Accesat 20.06.2015 151

56 / 94

statului, finanţările partidelor politice, înregistrarea proprietăţilor şi a firmelor şi a cazurilor din instanţe.155 De asemenea, Georgia a pus în aplicare şi recomandările care prevedeau înfiinţarea de instituţii specializate pentru lupta împotriva corupţiei precum şi adoptarea unei strategii anticorupţie. Instituţia dedicată urmăririi şi pedepsirii faptelor de corupţie este Direcţia de Investigaţii din cadrul Procuraturii, condusă de un procuror general adjunct156. De asemenea, în interiorul Ministerului de Interne există Departamentul Securităţii Constituţionale, iar în interiorul Ministerului de Finanţe a fost înfiinţată Direcţia de Investigaţii a Serviciului de Colectare de Taxe157. După trecerea, în 2008, a Procuraturii în subordinea Ministerului Justiţiei, OECD a recomandat o verificare atentă a modului în care este asigurată independenţa procurorilor, mai ales datorită faptului că aceştia (precum în România) operează pe principiul controlului ierarhic.158 Coordonarea tuturor instituţiilor cu responsabilităţi în lupta anti-corupţie este asigurată de Consiliul Anti-Corupţie Inter-Agenţii, prezidat de Ministrul Justiţiei şi compus din funcţionari superiori din administraţie şi din reprezentanţi ai societăţii civile (Transparency International Georgia, Asociaţia Tinerilor Avocaţi Georgieni, Fundaţia pentru o Societate Deschisă Georgia şi Asociaţia Baroului American)159. Sarcinile iniţiale ale acestui Consiliu au fost elaborarea Strategiei anti-corupţie şi a Planului de acţiune pentru implementarea strategiei, urmând ca după adoptarea acestor documente Consiliul să se ocupe de coordonarea implementării lor160. Cele două documente au fost adoptate prin decret prezidenţial (Strategia) sau prin ordonanţă de urgenţă (Planul de Implementare) în 2005, procesul de elaborare al acestora fiind marcat de grabă şi de lipsă de coordonare între instituţiile statului şi Organizaţiile non-guvernamentale componente ale Consiliului. Cel puţin în versiunile originale, Strategia Naţională Anti-Corupţie a Georgiei şi Planul de Implementare au fost marcate de incoerenţă şi superficialitate, fiind însă îmbunătăţite în versiunile ulterioare.161 Strategia Anti-Corupţie a Georgiei din 2005 a identificat drept principale scopuri prevenirea corupţiei, liberalizarea mediului de afaceri, ratificarea şi implementarea convenţiilor internaţionale anti-corupţie, promovarea participării publicului în activităţi anti-corupţie, fără însă a include o analiză a cauzelor şi tipurilor de corupţie prezente în Georgia.162 Planul de Implementare al Strategiei a fost adoptat într-o primă versiune în 2005, dar îmbunătăţit prin decret prezidenţial în 2006 şi, din nou în 2007. Spre deosebire de prima versiune, aceasta din urmă a fost trimisă din timp organizaţiilor non-guvernamentale, acestea având timp să aducă modificări163. Versiunea din 2007 a Planului de Implementare, mult mai extinsă decât cea din 2005 includea deziderate foarte specifice în fiecare din următoarele domenii: sectorul public (ex. elaborarea unei legi privind semnătura electronică, stabilirea unui standard unic pentru alcătuirea bugetului naţional şi a bugetelor locale, clarificarea regulilor privind conflictul de interese al funcţionarilor publici, elaborarea de coduri de conduită pentru funcţionarii publici), sectorul privat (simplificarea şi eficientizarea controlului vamal prin separarea atribuţiilor funcţionarilor, îmbunătăţirea capacităţilor de audit financiar, informatizarea serviciilor de colectare de taxe), sistemul de impunere a legii (integrarea unui Cod de etică în curriculum-ul Academiei de Poliţie, dezvoltarea unui sistem de protecţie a martorilor, criterii transparente de promovare a judecătorilor, clarificarea răspunderii patrimoniale a funcţionarilor corupţi), îmbunătăţirea legislaţiei anti-corupţie 155

Wilson, Background Paper on Georgia O soluţie instituţională foarte similară cu cea adoptată de România prin înfiinţarea Direcţiei Naţionale Anticorupţie 157 OECD, OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Plan, Second Round of Monitoring, Georgia, Monitoring Report, 2010, www.oecd.org/corruption/acn/istanbulactionplan/44997416.pdf, Accesat 23.06.2015 158 Ibid 159 Ibid 160 Ibid 161 Tamuna Karosanidze,National Anti-corruption Strategy and Action Plan: Elaboration and implementation, www.u4.no, Accesat 23.06.2015 162 Ibid 163 Ibid 156

57 / 94

(adoptarea Convenţiei ONU Împotriva Corupţiei, finanţarea transparentă a partidelor politice, reducerea pragului prejudiciului sub care se declanşează o anchetă de spălare de bani).164 O nouă versiune a celor două documente a fost adoptată în 2010, cu sprijinul experţilor şi organizaţiilor non-guvernamentale. Cu ocazia elaborării acestor documente, un studiu desfăşurat a relevat că circa 99.5% din populaţie nu a trebuit să dea deloc mită în ultimii cinci ani. Prin urmare Strategia din 2010 s-a axat pe aprofundarea luptei anti-corupţie prin combaterea corupţiei „mari” şi pe cazurile complexe de corupţie precum cele desfăşurate prin scheme de spălare a banilor.165 Anul 2012 a reprezentat un an de cotitură în istoria Georgiei, Mişcarea Naţională Unită, partidul lui Saakashvili a pierdut alegerile legislative în faţa coaliţiei Visul Georgian sprijinit de magnatul Bidzina Ivanishvili. De asemenea, în 2013 mandatul lui Saakashvili a expirat, în locul său fiind ales candidatul Visului Georgian Giorgi Margvelashvili. Rapoartele organizaţiilor internaţionale care au evaluat sintetic cele două mandate ale preşedintelui Saakashvili au remarcat eliminarea aproape completă a corupţiei „mici” şi reforma administrativă majoră întreprinsă, ce a avut ca efect eficientizarea statului şi a procedurilor de înregistrare a afacerilor, de admitere la universităţi, de administrare şi impunere a legii, etc. Punctele slabe ale perioadei Saakashvili au fost remanenţa corupţiei „mari”, în special datorită protecţiei oferite de preşedinte oligarhilor asociaţi cu partidul său, care au monopolizat sectoare precum construcţiile, mass-media şi distribuţia de combustibil, utilizarea luptei anti-corupţie ca armă politică (Irakli Okruashvili, fostul ministru al apărării în primii ani ai lui Saakashvili a fost acuzat de corupţie şi arestat doar după ce a părăsit guvernul lui Saakashvili166), precum şi ocolirea mecanismelor legislative clasice pentru impunerea directă a politicilor anti-corupţie (utilizarea de decrete prezidenţiale), având ca efect o legitimitate scăzută a acestora. Sub noul guvern, deşi se remarcă o oarecare creştere a birocraţiei de stat şi o revenire la un grad mai mare de corupţie în administraţie, nu se poate spune că reformele lui Saakashvili au fost „întoarse din drum” 167. Guvernul coaliţiei Visul Georgian a continuat politicile anti-corupţie ale perioadei Saakashvili, adoptând Planul de Acţiune anti-corupţie pentru perioada 2015-2016 în Aprilie 2015. De asemenea, guvernul a eliminat o parte din politicile radicale pro-piaţă liberă, impunând mai multe reglementări în domeniul construcţiilor sau procesării de mâncare. De asemenea, deşi corupţia „mică” a rămas aproape inexistentă în Georgia şi de la venirea la putere a coaliţiei Visul Georgian, corupţia mare a căpătat aceleaşi valenţe ca în perioada Saakashvili: contracte de stat acordate discreţionar aliaţilor politici ai coaliţiei de guvernare, utilizarea politică a posibilităţii de a recompensa înalţi funcţionari publici cu bonusuri financiare şi concentrarea eforturilor de pedepsire a corupţilor exclusiv pe foştii membri ai administraţiei Saakashvili.168 Prin ultimul raport de monitorizare de către OECD al Georgiei din (2013), au fost evaluate progresele în implementarea Strategiei din 2010. Dacă în anul 2003 se putea vorbi de Georgia ca un stat profund corupt, prin raportul din 2013 se evaluează implementarea planului de acţiune anticorupţie, ajungându-se la o situaţie în care politicile anti-corupţie trebuie mai degrabă să sufere mici ajustări pentru a atinge obiective mai complexe. Astfel, se cere Georgiei ca raportul anual de implementare a măsurilor anti-corupţie realizat de către Consiliul de Coordonare Anti-Corupţie să reprezinte un document analitic şi nu doar sintetic, prezentarea de date cantitative asupra măsurilor implementate, măsurarea rezultatelor campaniilor de informare publice realizate de Consiliul de Coordonare Anti-Corupţie şi de ONG-urile care participă la acesta, creşterea capacităţii analitice a Consiliului prin angajarea de personal responsabil pentru aceasta şi creşterea vizibilităţii publice a Consiliului (este apreciată deschiderea pentru a primi în Consiliu ONG-urile care doresc să 164

Ibid OECD, Report on main anti-corruption measures and detection and prevention of corruption crimes, Georgia, Second Round of Monitoring, December 2010, www.oecd.org/corruption/acn/istanbulactionplan/46832514.pdf, Accesat 20.06.2015 166 Alexander Kupatadze, „Similar Events, Different Outcomes: Accounting for Diverging Corruption Patterns in PostRevolution Georgia and Ukraine”, Caucasus Analytical Digest, 26/2011, www.css.ethz.ch/publications/DetailsansichtPubDB_EN?rec_id=1573, Accesat 20.06.2015 167 Wilson, Background paper on Georgia 168 Alexander Kupatadze, Continuity and Change: Corruption in Georgia 165

58 / 94

participe), creşterea aplicării de sancţiuni pentru persoane juridice atunci când acestea sunt utilizate pentru infracţiuni de corupţie (răspunderea penală a persoanelor juridice a fost introdusă în 2006), includerea candidaţilor la funcţii politice şi a angajaţilor comisiilor ad-hoc ale Parlamentului printre subiecţii pasibili de pedeapsă pentru infracţiuni de corupţie şi conflict de interese, scăderea pedepselor pentru infracţiunea de luare de mită ( este apreciată introducerea instituţiei recunoaşterii vinovăţiei), clarificarea şi reducerea rolului Ministrului Justiţiei în numirea Procurorului General şi în ierarhia Procuraturii, introducerea unui formular unic pentru raportarea finanţării partidelor, numirea pe perioadă nedeterminată a judecătorilor. Prin acest raport este apreciată semnarea unui memorandum pentru creşterea cooperării inter-instituţionale a instituţiilor cu atribuţii în combaterea corupţiei169. În concluzie, se poate afirma că Georgia a făcut progrese uriaşe în lupta anti-corupţie, pornind de la un stat de tip sovietic şi ajungând în doar zece ani la o situaţie matură. Corupţia rămâne, ca peste tot, un fenomen, dar aceasta s-a concentrat la nivel „mare” şi are loc prin modalităţi complexe, spre deosebire de prezenţa ubicuă a corupţiei „mici” în perioada Shevarnadze. 3. Slovenia Cazul Sloveniei se prezintă radical diferit faţă de cel al Georgiei, statul ex-iugoslav pornind de la premise complet opuse şi înfruntând probleme diferite faţă de cele specifice arealului exsovietic. Slovenia nu s-a confruntat cu problema „corupţiei mici” aproape deloc, moştenind o cultură a legalităţii şi administraţiei imparţiale în urma dominaţiei Austro-Ungare. De asemenea, în perioada Iugoslaviei comuniste, Slovenia era cea mai dezvoltată republică, beneficiind şi de un grad ridicat de autonomie în cadrul Federaţiei. Fiind declarată, în 1997, de către Uniunea Europeană drept una dintre cele două ţări (alături de Estonia) „în care nu există dovezi semnificative de corupţie”, Slovenia a aderat la NATO şi UE fără impedimente serioase.170 Fenomenul corupţiei apare în Slovenia o dată cu declanşarea procesului de privatizare a activelor deţinute de statul comunist. Intenţionând să nu permită capitalului străin să intre pe piaţa slovenă, guvernul sloven a adoptat un plan de privatizare ce prevedea distribuţia a 60% din activele statului către managerii şi muncitorii companiei, a 20% printr-un sistem de „cupoane” şi a 20% prin sisteme de compensare a victimelor naţionalizării şi a de finanţare a pensiilor de stat. 171 Acest tip de privatizare a generat oportunităţi extinse pentru corupţie, mai ales că a fost desfăşurat fără controale specifice pentru a evita tranzacţiile corupte. Elitele politice, care controlau atât puterea în stat cât şi o parte importantă a capitalului economic, au folosit în scopuri personale această situaţie, creând sisteme complexe prin care fondurile companiilor de stat erau „scurse” către buzunarele private ale beneficiarilor. Astfel, conform unui fost membru al Biroului pentru Prevenirea Corupţiei, în 2012, problemele Sloveniei din punct de vedere al corupţiei erau „marea corupţie, practica angajării în sectorul privat a politicienilor care au servit interesele unei firme (revolving door), captura statului, traficul de influenţă, reţelele informale” 172. Efortul anti-corupţie în Slovenia a fost caracterizat de formarea unei alianţe între principala instituţie cu atribuţii anti-corupţie (Comisia pentru Prevenirea Corupţiei-CPC) pe de-o parte şi mass-media şi societatea civilă pe de altă parte. Înfiinţată în 2004, exclusiv datorită unor recomandări ale GRECO (Grupul de State pentru Combaterea Corupţiei - Consiliul Europei), Comisia pentru Prevenirea Corupţiei din Slovenia nu avut şi nu are atribuţiile unei agenţii anticorupţie înfiinţată la nivelul Procuraturii. Comisia pentru Prevenirea Corupţiei a fost înfiinţată ca un corp administrativ autonom, finanţat de la bugetul de stat, În versiunea din 2004 a legii care înfiinţa CPC, aceasta era condusă de

169

OECD, Third Round of Monitoring, Georgia, Monitoring Report, www.oecd.org/corruption/acn/GeorgiaThirdRoundMonitoringReportENG.pdf, 25.09.2013, Accesat 20.06.2015 170 Gabriel Kuris, Toothless but forceful: Slovenia’s Anti-Corruption Watchdog exposes systemic graft, 2004-2013, www.successfulsocieties.princeton.edu/sites/successfulsocieties/files/Policy_NoteID225.pdf, Accesat 25.06.2015 171 Ibid 172 Ibid 59 / 94

cinci comisari, fiind prezidată de un comisar şef (iniţial Drago Kos, apoi Goran Klemencic)173. După revizuirea Legii pentru Combaterea Corupţiei din 2010, organismul este condus de un Comisar-şef asistat de doi Comisari adjuncţi. Persoanele desemnate pentru aceste funcţii sunt preselectate prin concurs, susţinut în faţa unei comisii compuse din reprezentanţi ai Guvernului, Adunării Naţionale, ONG-urilor anti-corupţie, Consiliul Judecătorilor şi Consiliul Funcţionarilor Publici. O listă de persoane pre-selectate este apoi oferită Preşedintelui Sloveniei, care numeşte Comisarul şef şi adjuncţii. În cazul în care preşedintele refuză să numească una dintre persoanele pre-selectate, procedura de pre-selecţie trebuie repetată.174 Cel puţin iniţial, Comisia pentru Prevenirea Corupţiei a avut rolul de a coordona aplicarea Strategiei Naţionale Anti-corupţie, de a verifica standardele de integritate impuse de instituţii, de a coordona sistemul de management al integrităţii şi de a superviza publicarea declaraţiilor de avere ale funcţionarilor publici.175 Spre deosebire de o agenţie anti-corupţie cu atribuţii de impunere a legii, Comisia pentru Prevenirea Corupţiei nu putea porni proceduri penale, ci doar desfăşura anchete pornind de la sesizări ale cetăţenilor şi utilizând acte solicitate sau martori citaţi 176. Rezultatul acestor anchete urma să fie oferit organelor de cercetare penală, iar Comisia emitea opinii asupra posibilei existenţe a unui act de corupţie/conflict de interese în anumite cazuri .177 Atitudinea pro-activă a Comisiei a generat o reacţie negativă din partea politicienilor vizaţi de verificarea declaraţiilor de avere, existând mai multe tentative de a împiedica activitatea acesteia prin măsuri legislative. O iniţiativă de a închide Comisia în 2006 a fost oprită de Curtea Constituţională a Sloveniei178 Un alt conflict deschis a apărut o dată cu investigarea preşedintelui comisiei parlamentare însărcinate cu supravegherea Comisiei. În acest caz membrii parlamentului au cerut publicarea unor rapoarte care să includă numele persoanelor care dădeau informaţii Comisiei. Preşedintele Comisiei, Drago Kos, a refuzat iar Curtea Constituţională a afirmat că acţiunile sale au fost corecte.179 Anul 2010 a reprezentat un an de cotitură în politica anti-corupţie a Sloveniei. Criza economică a dus la restrângerea puternică a activităţii economice în Slovenia şi a generat o puternică mişcare publică în favoarea eliminării corupţiei din sectorul de stat şi a legăturilor ilicite între politicieni şi firmele cu capital de stat. În 2010 s-a declanşat scandalul Patria (denumit după compania implicată), ce a vizat mituirea fostului ministru al apărării şi prim-ministru al Sloveniei, Janez Jansa (2004-2008, 2012-2013) de către o companie finlandeză de armament.180 În acelaşi an, a fost lansat Biroul Naţional de Investigaţii (NBI), o agenţie specială a poliţiei, dedicată luptei împotriva corupţiei, similară cu alte agenţii anti-corupţie la nivel european. Procedurile pentru angajarea la această nouă agenţie au fost deosebit de dure, reprezentând un filtru serios pentru potenţialii recruţi. Cooperarea dintre CPC şi NBI a reprezentat în anii care au urmat un model important care a condus la succese în lupta anti-corupţie. Una dintre caracteristicile specifice ale NBI este ierarhia organizaţională aplatizată, care se manifestă prin faptul că directorul are completă discreţie asupra alegerii portofoliului de cazuri, selectându-le în funcţie de importanţă, apoi formând o echipă specific desemnată pentru acel caz, fără a ţine seama de subordonările formale. Membrii echipei se mută cu biroul pentru a putea lucra îndeaproape181.

173

Ibid Integrity and Prevention of Corruption Act, Slovenia, www.kpk-rs.si/upload/datoteke/ZintPK-ENG.pdf, Accesat 25.06.2015 175 Kuris, Toothless but forceful 176 Vezi distincţia între agenţii anti-corupţie cu rol de prevenire, agenţii anti-corupţie cu rol de impunere a legii şi agenţii anti-corupţie cu ambele roluri din UNDP, Practictioner’s Guide: Capacity Assessment of Anti-Corruption Agencies, www.undp.org/content/dam/undp/library, Accesat 25.06.2015 177 Ibid 178 Freedom House, Nations in Transit 2007, Slovenia, www.freedomhouse.org/report/nations-transit/2007/sloevnia, Accesat 25.06.2015 179 Kuris, Toothless but forceful 180 The Slovenia Times, „Patria Scandal: From plans to equip army to verdicts and retrial”, 25.04.2015, www.sloveniatimes.com/patria-scandal-from-plans-to-equip-army-to-verdicts-and-retrial, Accesat 25.06.2015 181 Kuris, Toothless but forceful 174

60 / 94

Tot în 2010, au fost adoptate modificări la legea Integrităţii şi Prevenirii Corupţiei, care au extins atribuţiile Comisiei. Conform noii legislaţii, Comisia poate cere acte financiare de la autorităţile publice, poate chema la audieri funcţionari publici, supraveghează activităţile de lobby efectuate de firme private şi organizează registrul celor autorizaţi să facă lobby, organizează protecţia celor care oferă informaţii despre acte de corupţie şi poate solicita susţinerea autorităţilor judiciare sau parchetelor competente. Printre sarcinile comisiei în noua legislaţie se află fundamentarea programelor de integritate ale instituţiilor publice, pregătirea persoanelor responsabile cu planul de integritate al instituţiilor publice, monitorizarea situaţiei internaţionale cu privire la corupţie, monitorizarea modului în care autorităţile publice îşi îndeplinesc atribuţiile de a implementa convenţiile internaţionale cu privire la corupţie, elaborarea de amendamente legislative în domeniul corupţiei182. De asemenea, tot în acelaşi an, mandatul lui Drago Kos la conducerea CPC a expirat, locul său fiind luat de Goran Klemencic, cel care a condus echipa de jurişti ce a susţinut apărarea CPC în faţa Curţii Constituţionale în 2006. Anul 2011 a marcat lansarea unei aplicaţii online intitulată Supervizor, realizată sub atenta supraveghere a noului şef al CPC, Goran Klemencic. Acest program centralizează şi oferă un motor de căutare uşor, incluzând date despre toate achiziţiile publice de peste 4000 EUR realizate de toate ministerele slovene din 2003 până în 2011 (în prima versiune), de toate instituţiile publice, precum şi despre structura acţionariatului şi membrii board-urilor diverselor companii ce primeau contracte publice (în a doua versiune). Totalul tranzacţiilor ce pot fi monitorizate prin Supervizor este de 4.7 miliarde de euro anual.183 Acest program a fost realizat prin cooperarea între Comisie şi un programator independent. Comisia a solicitat datele relevante de la ministere, iar programatorii au realizat motorul de căutare şi baza de date. Acest program reprezintă un instrument extrem de puternic utilizat în special de media şi societatea civilă, dar şi de organele de poliţie.184 O altă perioadă crucială în privinţa politicilor anti-corupţie în Slovenia a fost sfârşitul lui 2012 şi începutul lui 2013. La sfârşitul lui 2012, în oraşul Maribor au început proteste pentru înlăturarea primarului Franc Kangler, acuzat de acte de corupţie de către CPC. Aceste proteste s-au răspândit apoi în întreaga Slovenie, mai ales după ce CPC a anunţat că prim-ministrul Jansa şi primarul Ljubljanei Zoran Jankovic (preşedintele principalului partid de opoziţie) deţin bunuri nedeclarate în valoare de sute de mii sau milioane de euro. Protestele extinse la nivel naţional au dus la disoluţia coaliţiei aflate la guvernare şi la demiterea premierului Jansa precum şi la demisia lui Jankovic din funcţia de preşedinte al partidului socialist.185 Jansa a fost apoi condamnat la închisoare în afacerea Patria, însă Curtea Constituţională a cerut rejudecarea cazului, infracţiunea ajungând în Septembrie 2015 la termenul de prescripţie.186187 Conform raportului de activitate pe 2013, activitatea Comisiei a crescut semnificativ, aceasta primind 1931 de rapoarte despre suspiciuni de corupţie, 1190 de cereri de opinii juridice, 6538 de declaraţii de venituri, 532 de planuri de integritate îmbunătăţite şi 830 de rapoarte de lobby. Activitatea în ceea ce priveşte soluţionarea cazurilor a crescut semnificativ, fiind soluţionate 2300 de cazuri (faţă de 1888 în 2012), implicând 6900 de acţiuni de investigare soldate cu cerinţe precum cereri de urmărire penală adresate parchetelor, iniţierea de proceduri pentru pedepsirea contravenţiilor, cereri de anulare a unor tranzacţii comerciale. De asemenea, Comisia a analizat 1238 de planuri de integritate ale unor instituţii publice şi a investigat 21 de cazuri de conflict de interese188.

182

Integrity and Prevention of corruption act Comission or the Prevention of Corruption, https://www.kpk-rs.si/en/faq/supervizor, Accesat 25.06.2015 184 Kuris, Toothless but forceful 185 Freedom House, Nations in Transit 2013, Slovenia, www.freedomhouse.org/report/nations-transit/2013/slovenia, Accesat 25.06.2015, Freedom House, Nations in Transit 2014, Slovenia, www.freedomhouse.org/report/nationstransit/2014/slovenia, 186 „Patria Scandal: From plans to equip army to verdicts and re-trial” 187 The guilty go unpunished in Slovenia’s Patria case 188 Commission for the Prevention of Corruption, Final report, 2013, https://www.kpkrs.si/upload/datoteke/cpc_in_numbers-2013.pdf, Accesat 26.06.2015 183

61 / 94

Conform Raportului de evaluare al GRECO din a patra rundă de evaluare a politicilor anticorupţie a statelor membre, în 2013 Comisia pentru Prevenirea Corupţiei avea un buget şi un personal insuficient activităţii sale. Astfel, după ce raportul subliniază rolul crucial pe care l-a avut Comisia în combaterea corupţiei pe parcursul întregului proces, evaluatorii afirmă că Comisia suferă de insuficienţa personalului (doar 40 de persoane), care trebuie să verifice circa 10.000 de declaraţii de venit ale oficialilor şi planurile de integritate a circa 3000 de instituţii publice. De asemenea, conform raportului, introducerea reglementării lobby-ului a adus atribuţii sporite Comisiei, dar, fără sporirea personalului şi a bugetului, exercitarea acestor atribuţii este dificilă 189. Raportul de monitorizare a progreselor înregistrate a constatat, în decembrie 2014, neîndeplinirea acestei recomandări, bugetul Comisiei scăzând de la an la an după 2013190. 4. Marea Britanie Deşi una dintre ţările cele mai puţin corupte din lume (locul 14 în clasamentul Indicelui de Percepţie al Corupţiei 2014)191, Marea Britanie s-a confruntat cu forme specifice ale corupţiei, atât la nivel înalt cât şi la nivel mic. Printre situaţiile de corupţie la nivel înalt cu care s-a confruntat Marea Britanie în anii 90 şi 2000 putem menţiona: afacerea „Bani pentru întrebări parlamentare” 1994- ce a vizat plata unor mite către doi parlamentari britanici pentru a pune întrebări în favoarea milionarului Mohammed al-Fayed192, Afacerea Tony Blair-Bernie Ecclestone- 1997/2008 (primele acuzaţii au fost făcute în 1997, dar documentele ce a dovedit faptul că Tony Blair a minţit când a afirmat că decizia sa nu a fost influenţată de Ecclestone au putut fi obţinute doar în 2008) – donarea de către Bernie Ecclestone, patronul Formula 1 a un milion de lire sterline către Partidul Laburist în schimbul scutirii manifestărilor de Formula 1 de interdicţia de a afişa reclame la ţigări193, Scandalul „Bani pentru locuri în Camera Lorzilor”, implicând împrumutul Partidului Laburist de către persoane nominalizate pentru a deveni membri în Camera Lorzilor, 194 răspândirea practicilor de tip „revolving door”- angajarea unor oficiali guvernamentali din instituţii cu rol de reglementare a unui domeniu la firme cu activităţi în acel domeniu după terminarea mandatului 195, considerat o manifestare a fenomenului denumit „captura statului” („state/regulatory capture”), care implică subordonarea intereselor unei autorităţi de reglementare către un actor din domeniul reglementat – o formă de corupţie distinctă de mita clasică196 . Un alt tip de corupţie ce a afectat Marea Britanie în anii 1990 şi 2000 a fost practica firmelor engleze de a mitui oficiali publici ai unor state străine în care acestea îşi desfăceau produsele. De departe cel mai faimos scandal a fost cel al BAE Systems (cunoscută şi ca afacerea „Al-Yamamah” şi descrisă ca „cea mai mare vânzare din toate timpurile, a orice, către oricine” 197) , acuzată de a fi mituit (cu sume reprezentând zeci de milioane de lire sterline) reprezentanţi ai familiei regale saudite pentru a iniţia şi continua vânzarea de armament de înaltă performanţă (inclusiv avioane 189

Council of Europe, GRECO, Fourth Evaluation Round, Evaluation Report: Slovenia, www.coe.int, Accesat 19.10.2015 190 Council of Europe, GRECO, Fourth Evaluation Round, Compliance Report: Slovenia, www.coe.int, Accesat 19.10.2015 191 Transparency International, www.transparency.org/cpi2014/in_detail, Accesat 12.04.2015 192 The Guardian, „Tory MPs were paid to plant questions, says Harrods chief”, 20.10.1994, www.theguardian.com/politics/1994/oct/20/conservatives.uk, Accesat 26.06.2015 193 The Telegraph, Revealed:The Truth about Tony Blair’s role in the Ecclestone Affair, 11.10.2008, www.telegraph.co.uk/news/politics/labour/3179770/Revealed-the-truth-about-Tony-Blairs-role-in-the-EcclestoneAffair.html, Accesat 30.06.2015 194 BBC, Q&A:Cash-for-honours, www.news.bbc.co.uk/2/hi/uk_politics/4812822.stm, 20.07.2007, Accesat 30.06.2015 195 Transparency International, „Cabs for Hire? Fixing the Revolving Door Between Government and Business”, www.transparency.org.uk, Accesat 30.06.2015 196 Prevalenţa acestui fenomen în Marea Britanie îl determină pe Alldridge să ceară revizuirea metodologiei de alcătuire a indicelui TI de percepţie a corupţiei, considerând că includerea capturii statului va scădea mult ratingul Marii Britanii, Peter Allridge, „The UK Bribery Act, the Caffeinated Younger Sibling of the FCPA”, Ohio State Law Journal, 73:5, www.moritzlaw.osu.edu/students/groups/oslj/files/2013/02/73.5.Alldridge.pdf, Accesat 30.06.2015 197 Allridge, „The UK Bribery Act, the Caffeinated Younger Sibling of the FCPA” 62 / 94

Typhoon) către acest stat pe parcursul a circa 20 de ani. Investigaţia lansată de Oficiul pentru Fraude Majore (Serious Fraud Office) a fost oprită în 2006, datorită temerilor că continuarea sa va afecta securitatea naţională (conform unor relatări alternative, datorită presiunii puternice şi ameninţării cu suspendarea cooperării în domeniul combaterii terorismului făcută de oficiali Saudiţi198). BAE Systems a pledat vinovată de infracţiuni minore într-un proces deschis pe această temă în SUA199. Corupţia la nivel mic s-a manifestat în Marea Britanie exclusiv în câteva sectoare de activitate, cele mai cunoscute fiind închisorile şi sportul200. Conform unui raport din 2006 al Poliţiei Metropolitane din Marea Britanie, diseminat neautorizat către presă, circa 1000 de ofiţeri din sistemul penitenciar erau implicaţi în acte de corupţie201. În 2007, doar trei ofiţeri penitenciarişti au fost trimişi în judecată pentru corupţie202. De asemenea, în sport, principalul mod de manifestare al fenomenului corupţiei a fost trucarea meciurilor de către reţele de infracţionalitate transnaţională, dirijate din afara ţării203 sau mita şi evaziunea fiscală în transferul jucătorilor204. Conform unui raport GRECO din 2013, nu există semne de corupţie în sistemul judiciar al Marii Britanii, acesta fiind caracterizat de „reguli şi proceduri detaliate care asigură că recrutarea, promovarea şi transferul procurorilor este făcută conform unor proceduri corecte şi imparţiale”, iar situaţia corupţiei din Parlament era într-un proces de îmbunătăţire, concomitent cu impunerea unor reguli clare şi stricte asupra activităţii de lobby.205 Este de menţionat că Marea Britanie nu a avut şi nu are o agenţie anti-corupţie specializată, investigarea infracţiunilor de corupţie fiind făcută de două agenţii speciale Oficiul pentru Fraude Majore (Serious Fraud Office-înfiinţat în 1987 prin Legea Justiţiei Penale)206207 şi National Crime Agency (NCA- ce a încorporat fosta Serious Organized Crime Agency (SOCA)). SFO este principala agenţie guvernamentală însărcinată cu investigarea corupţiei, având ca atribuţii şi investigarea fraudelor complexe sau a evaziunii fiscale208. Pentru eficientizarea activităţilor, SFO a semnat memorandumuri de înţelegere cu alte autorităţi cu rol în combaterea corupţiei precum Autoritatea pentru Supravegherea Comportamentului Financiar (Financial Conduct Authority) sau Oficiul Procurorului Fiscal (Procurator Fiscal Office), stabilind tipul de infracţiuni care sunt în competenţa fiecărei autorităţi209. Conform literaturii de specialitate, Bribery Act a fost adoptat în 2010, ca urmare a presiunilor pe care Statele Unite ale Americii le-au exercitat asupra statelor membre ale Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OECD) de a adopta şi implementa Convenţia pentru combaterea Corupţiei Funcţionarilor Publici Străini în Tranzacţii de Afaceri Internaţionale (Convenţia anti-corupţie a OECD)210. Contextul mai larg al Convenţiei a fost adoptarea de către SUA a Foreign Corrupt Practices Act, care interzicea companiilor americane să 198

BBC, Q&A: The BAE-Saudi Allegations, www.news.bbc.co.uk/2/hi/business/6729489.stm, 30.07.2008, Accesat 30.06.2015 199 The Guardian, „BAE pays fines of £285m over arms deal corruption claims” , 5.02.2010, www.theguardian.com/world/2010/feb/05/bae-admits-bribery-saudi-yamamah, Accesat 30.06.2015 200 Transparency International, Policy Paper Series 4- Does the UK need an anti-corruption agency?, www.transparency.org.uk, Accesat 31.06.2015 201 The Daily Mail, Prison Service „institutionally corrupt”, www.dailymail.co.uk/news/article-398429/Prison-serviceinstitutionally-corrupt, Accesat 31.06.2015 202 Transparency International, Policy Paper Series 4- Does the UK need an anti-corruption agency?, 203 Transparency International, Corruption in UK: Overview and policy recommendations, www.transparency.org.uk, Accesat 31.06.2015 204 Transparency International, Policy Paper Series 4- Does the UK need an anti-corruption agency?, 205 UK Parliament, judicial system, praised by Council of Europe anti-corruption body, www.gov.uk/government/world-location-news/uk-parliament-judicial-system-praised-by-council-of-europe-anticorruption-body, Accesat 31.06.2015 206 OECD, United Kingdom: Follow-up to the phase 3 report and recommendations, 29.10.2014, www.oecd.org/daf/anti-bribery/UnitedKingdomPhase3WrittenFollowUPEN.pdf, Accesat 31.06.2015 207 Serious Fraud Office, www.sfo.gov.uk, Accesat 31.06.2015 208 Ibid 209 OECD, United Kingdom: Follow-up to the phase 3 210 Allridge, „The UK Bribery Act, the Caffeinated Younger Sibling of the FCPA” 63 / 94

ofere mită pentru a primi contracte publice în alte ţări. Adoptarea acestei legi a condus la slăbirea competitivităţii companiilor americane pe piaţa internaţională, în comparaţie cu companiile altor state dezvoltate (de ex. companiile britanice puteau, în mod legal, până în 1992, să deducă cheltuielile efectuate cu mituirea oficialilor străini din baza de impozitare a profitului) şi a determinat SUA să susţină puternic impunerea de limite similare pentru companiile altor state 211. Instrumentul prin care SUA şi-a îndeplinit acest obiectiv a fost convenţia OECD, pe care adoptarea Bribery Act a implementat-o în Marea Britanie212. Bribery Act a înlocuit o legislaţie anti-corupţie „inconsistentă, anacronică şi inadecvată”213, compusă din infracţiuni stabilite prin dreptul comun sau prin legi distincte precum Legea Practicilor Corupte în Sistemul Public din 1889 şi Legile pentru prevenirea corupţiei din 1906 şi 1916 214. Principalele slăbiciuni ale acestor legi erau lipsa unei definiţii unitare şi clare a corupţiei şi latitudinea mare de interpretare lăsată juriului fiecărui caz fiind, având ca efect un număr scăzut de trimiteri în judecată pentru infracţiuni de corupţie, deoarece procurorii preferau să ceară condamnarea pentru alte infracţiuni, unde rata de succes era mult mai mare. De asemenea, legislaţia anti-corupţie britanică nu era adaptată timpurilor moderne, referindu-se la tranzacţii simultane şi individuale, nepedepsind nepotismul sau schimburile de favoruri pe parcursul a mai mult timp, în care reciprocitatea nu era imediat evidentă215. Bribery Act a creat mai multe infracţiuni noi în legislaţia britanică, definindu-le într-un mod extrem de larg pentru a include atât corupţia în sectorul public cât şi cea în sectorul privat. Astfel, infracţiunea de dare de mită este definită ca: O persoană este vinovată de o infracţiune dacă se află în următoarele situaţii: 1. Persoana promite, oferă sau dă un avantaj financiar sau de altă natură altei persoane şi: A. Persoana intenţionează ca avantajul să determine cealaltă persoană să: i. îndeplinească în mod impropriu o funcţie sau o activitate ii. recompenseze cealaltă persoană pentru îndeplinirea improprie a unei funcţii sau activităţi B. Persoana care oferă avantajul ştie că acceptarea avantajului constituie, în sine, o îndeplinire improprie a unei funcţii sau activităţi relevante 2. Nu este relevant dacă persoana căreia i se oferă avantajul este aceeaşi persoană care trebuie să îndeplinească sau a îndeplinit funcţia sau activitatea relevantă. 3. Nu este relevant dacă avantajul a fost oferit, promis sau dat direct sau printr-o parte terţă216. Infracţiunea de luare de mită este definită ca „cererea, acordul de a primi sau acceptarea unui avantaj financiar sau de altă natură” în următoarele cazuri: - pentru îndeplinirea în mod impropriu a unei funcţii sau activităţi relevante (fie de către persoana care primeşte avantajul, fie de către o altă persoană) - cererea, acordul de a primi sau acceptarea unui avantaj financiar sau de altă natură reprezintă, în sine, îndeplinirea improprie a unei funcţii sau activităţi - pentru recompensarea îndeplinirii în mod impropriu (fie de către persoana care primeşte avantajul, fie de către o altă persoană) a unei funcţii sau activităţi relevante - în situaţia în care, drept consecinţă sau anticipând primirea de către o persoană a unui avantaj financiar sau de altă natură, o funcţie sau activitate relevantă este îndeplinită necorespunzător de către persoana care a primit/urmează să primească avantajul sau de altă persoană la cererea sau cu acordul persoanei care a primit avantajul217. Această idee a fost menţionată de Luis de Sousa în cadrul prelegerii New Trends in Political Financing Regulation and Supervision” ce a avut loc la Facultatea de Ştiinţe Politice a Universităţii din Bucureşti în data de 5 mai 2015. 212 Allridge, „The UK Bribery Act, the Caffeinated Younger Sibling of the FCPA” 213 David Aaronberg and Nicola Higgins, The Bribery Act 2010: All Bark and No Bite..?, Archbold Review, Issue 5, 2010, https://archbolde-update.co.uk/PDF/2010/ArchR10_5_1-12.pdf, Accesat 1.07.2015 214 Allridge, „The UK Bribery Act, the Caffeinated Younger Sibling of the FCPA” 215 Ibid 216 Bribery Act, www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/contents, Accesat 1.07.2015 217 Bribery Act 211

64 / 94

De asemenea, nici în acest caz nu este relevant pentru stabilirea vinovăţiei dacă: 1. Persoana primeşte avantajul direct sau printr-o persoană terţă 2. Dacă avantajul este pentru persoana care îl acceptă sau pentru altă persoană 3. Dacă persoana ştie sau crede că activitatea este îndeplinită în mod impropriu 4. Persoana care acţionează impropriu la cererea persoanei care primeşte avantajul ştie sau crede că activitatea este îndeplinită în mod impropriu.218 Clauzele Bribery Act sunt definite extrem de larg, generând restricţii extinse asupra comportamentului permis. Astfel, „funcţia sau activitatea relevantă” este descrisă ca putând fi (condiţiile nu sunt cumulative): 1. O funcţie sau activitate de natură publică 2. O activitate legată de activitatea de afaceri 3. O activitate îndeplinită în decursul unei relaţii de muncă 4. O activitate îndeplinită în numele unui grup de persoane (fie cu personalitate juridică, fie 219 fără) . Condiţiile pe care activitatea trebuie să le îndeplinească pentru a fi „relevantă” din punct de vedere al legislaţiei anti-corupţie sunt: 1. Să existe o aşteptare că va fi îndeplinită cu bună credinţă 2. Să existe o aşteptare că persoana va îndeplini funcţia sau activitatea în mod imparţial 3. Persoana care îndeplineşte această activitate să fie pusă într-o poziţie în care i se acordă încredere prin virtutea exercitării sale220. De asemenea, nu este relevant dacă funcţia sau activitatea relevantă are sau nu legătură cu Regatul Unit şi este îndeplinită sau nu pe teritoriul Regatului Unit. Încălcarea acestor aşteptări generează caracterul „impropriu” al activităţii. Caracterul „impropriu” al activităţii subzistă şi dacă încălcarea acestor aşteptări are loc pe teritoriul unui alt stat, unde aşteptările cutumiare sunt diferite (mai puţin dacă aceste aşteptări cutumiare sunt codificate prin legea statului-gazdă)221. Prin această clauză, companiilor britanice li se impune acelaşi standard de integritate pe tot mapamondul, indiferent de cultura în care îşi desfăşoară activitatea, limitând strict acţiunile lor pe teritoriu străin. Deşi prima parte a Bribery Act include şi mituirea oficialilor publici străini în definiţiile largi prezentate mai sus, această infracţiune este pedepsită separat în Articolul 6 al legii 222. Specificul acestei infracţiuni este încercarea de mituire a unui oficial public (exclusiv pentru influenţarea unei acţiuni ce trebuie/nu trebuie îndeplinită de acesta în exerciţiul acestei capacităţi) al unui stat sau teritoriu din afara Regatului Marii Britanii sau al unei organizaţii internaţionale publice223. O altă prevedere extrem de dură a legii este instituirea răspunderii penale (infracţiunea de „eşec al organizaţiei comerciale de a preveni mita”) pentru persoana juridică al cărei angajat este vinovat de dare de mită astfel:

218

Bribery Act Bribery Act 220 Bribery Act 221 Bribery Act 222 Conform lui Alldridge, motivul incriminării separate a acestei infracţiuni este că dreptul comun britanic nu aplica doctrina „respodeat superior” sau „răspunderea pentru altul” în cazul de acţiune ale corporaţiilor, ci doctrina mult mai îngustă a identificării, care presupune că trebuie dovedită intenţia de a comite acte de corupţie din partea unei persoane aflate în poziţii de top management al corporaţiilor, astfel că incriminările din prima parte a Bribery Act nu se puteau aplica uşor firmelor britanice, 223 Bribery Act 219

65 / 94

O organizaţie comercială se face vinovată de o infracţiune dacă o persoană fizică asociată cu aceasta mituieşte o altă persoană cu intenţia de: a) a obţine sau păstra o legătură de afaceri în beneficiul organizaţiei comerciale b) a obţine sau menţine un avantaj în desfăşurarea afacerilor organizaţiei comerciale Persoana juridică se poate apăra dovedind că a implementat proceduri adecvate cu scopul de a preveni comportamentul corupt al persoanelor fizice asociate cu ea 224. Prevederile extrem de largi ale Bribery Act se păstrează şi la definirea „persoanei asociate” cu o companie, care este descrisă drept „o persoană care îndeplineşte servicii pentru sau în interesul persoanei juridice”225, fără a fi relevantă capacitatea oficială (Bribery Act enumeră cu titlu exemplificativ calitatea de angajat, agent sau de filială). În cazul în care mituitorul este angajat al unei persoane juridice, se prezumă că îndeplineşte servicii în beneficiul acesteia. Alte trei aspecte importante ale Bribery Act sunt: 1. Urmărirea penală în cazuri de corupţie este iniţiată de Directorul pentru Urmăriri Penale publice, Directorul SFO sau Directorul direcţiei de urmăriri penale a Serviciului de Taxe şi Vămi, fiind luată această putere din mâinile Avocatului General (Attorney-General), un funcţionar numit pe criterii politice. 226 2. Răspunderea juridică pentru comiterea extra-teritorială a infracţiunii de „eşec al organizaţiei comerciale de a preveni mita” precum şi răspunderea juridică a persoanelor „asociate strâns” cu Regatul Unit (cetăţeni, persoane protejate de Regatul Unit, rezidenţi permanenţi, companii înregistrate în Regatul Unit) pentru acţiunile de corupţie din străinătate. 3. Existenţa unei clauze de înlăturare a răspunderii penale dacă infracţiunea a fost comisă în cadrul activităţii militare a forţelor armate ale Regatului Unit sau în cadrul activităţii de informaţii a serviciilor de informaţii ale Regatului Unit (sub controlul autorităţilor relevante precum şefii serviciilor de informaţii sau Consiliul Apărării)227. Obţinerea unor condamnări pentru încălcarea clauzelor Bribery Act a durat câţiva ani, în special datorită complexităţii investigării unor astfel de cauze. Primele cazuri de condamnări au fost relativ minore şi au implicat situaţii de „corupţie mică” în care un funcţionar public a acceptat mită pentru a nu introduce în cazierul unor persoane încălcări minore ale regulilor de circulaţie (4 ani de închisoare), un aspirant la statutul de taximetrist care nu a reuşit să ia examenul pentru permisul de conducere (2 luni de închisoare cu suspendare) şi un student chinez care nu a trecut un examen la facultate şi a oferit mită în scopul schimbării notei (1 an de închisoare)228. Singurul caz de fraudă care a dus la condamnări de 13, 9 şi 6 ani de închisoare pentru infracţiuni prevăzute de Bribery Act a implicat o companie care îşi îndemna cetăţenii să investească rezervele financiare pentru pensii în companii de producţie de combustibil bio, despre care se afirma că deţin plantaţii în Cambogia. În realitate, aceste companii nu existau, iar investitorii (în principal cetăţeni obişnuiţi) au pierdut circa 23 de milioane de lire sterline. Frauda complexă a fost favorizată şi de o mită de 189 000 de lire sterline, pentru aprobarea de facturi false. În obţinerea unei condamnări pentru fraudă, faptul că a fost comisă şi infracţiunea de dare şi luare de mită a reprezentat o circumstanţă agravantă229. Pentru implementarea eficientă a Bribery Act, guvernul Marii Britanii a adoptat Planul AntiCorupţie în Decembrie 2014. Acesta include o serie detaliată de măsuri pe care guvernul Bribery Act, Această cerinţă este sprijinită prin obligaţia impusă Ministerului Justiţiei de a publica clarificări a ceea ce înseamnă „proceduri adecvate”. 225 Bribery Act 226 Allridge, „The UK Bribery Act, the Caffeinated Younger Sibling of the FCPA” 227 Bribery Act 228 Royds Solicitors, „The Bribery Act- the First convictions”, 23.07.2013, www.royds.com/blogs/the-bribery-act-thefirst-convictions, Accesat 2.07.2015 229 Withersworldwide, „UK:First Convictions for the SFO Under the Bribery Act 2010” 6.01.2015, www.withersworldwide.com, Accesat 2.07.2015 224

66 / 94

intenţionează să le adopte, prezentând explicit autoritatea publică care este însărcinată cu propunerea şi implementarea acestor măsuri. Printre cele mai importante măsuri menţionate în acest plan sunt crearea unei unităţi specializate în lupta anti-corupţie în cadrul National Crime Agency (NCA) (aşa cum am menţionat, Serious Fraud Office are ca atribuţii nu doar cercetarea actelor de corupţie), pedepsirea separată a corupţiei în cadrul forţelor de poliţie, modificarea unor legi pentru a uşura confiscarea beneficiilor obţinute din infracţiuni (necesitatea ca să existe o doar o „suspiciune” şi nu o „suspiciune rezonabilă” pentru a iniţia proceduri de confiscare), crearea unei noi infracţiuni de participare la un grup de criminalitate organizată. Pentru implementarea acestor deziderate se are în vedere publicarea de rapoarte periodice de către NCA asupra modurilor cum grupările de crimă organizată utilizează corupţia, înfiinţarea unei echipe multi-agenţii coordonată de NCA pentru a îmbunătăţi schimbul de informaţii, standardizarea şi simplificarea modului de raportare a corupţiei, asigurarea protecţiei celor care denunţă corupţia, implementarea unui program amplu de training şi verificare a persoanelor ce urmează să fie angajate în sistemul penitenciar, modificarea sistemului de alegere a juraţilor în procesele cu juriu, pentru a preveni presiunile asupra acestora, crearea unor planuri de prevenire a corupţiei în sistemul poliţiei de frontieră, înregistrarea agenţiilor de lobby parlamentar şi a clienţilor acestora, publicarea de stenograme detaliate a întâlnirilor miniştrilor şi secretarilor de stat şi pedepsirea membrilor Parlamentului pentru acţiuni ale angajaţilor cabinetului parlamentar, transparentizarea sistemului de achiziţii publice. Un sub-capitol al acestui plan vizează corupţia în Ministerul Apărării care, deşi considerat unul dintre cele mai puţin corupte sectoare, intenţionează să implementeze un program de creştere a cunoaşterii asupra corupţiei pentru personalul angajat şi noii recruţi.230 5. Serbia Una dintre principalele de politici pe care guvernul sârb trebuie să le implementeze pentru a accelera integrarea europeană a Serbiei este combaterea corupţiei. Actualmente, politica anticorupţie a Serbiei se află pe un drum clar şi stabil, principalele cerinţe la nivelul adoptării de documente şi legi fiind îndeplinite. Acţiunile propriu-zise de pedepsire a corupţiei se află în desfăşurare, numărul de cazuri descoperite şi de condamnări crescând de la an la an. Trebuie totuşi menţionat că lupta anti-corupţie în Serbia a început târziu (principalele instrumente internaţionale fiind ratificate în anii 2002-2003), iar nivelul corupţiei rămâne relativ ridicat, procesul de combatere a sa fiind de abia la început. De asemenea, se poate afirma că practicile corupte din Serbia, aşa cum au fost relevate de rapoartele organizaţiilor internaţionale, sunt asemănătoare, atât ca extindere cât şi ca practici propriu-zise, cu cele din România. Principalii indicatori care măsoară nivelul corupţiei percepute de experţi, Indexul Percepţiei Corupţiei (CPI) al organizaţiei internaţionale non-guvernamentale Transparency International şi Indicele de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale au cunoscut creşteri semnificative în ultimii 12 ani. Astfel, conform Transparency International, în 2003 Serbia-Muntenegru împărţea locul 106 în clasamentul CPI cu Ucraina. Macedonia, Bolivia şi Honduras, având un scor de 2.3 (măsurat pe o scară de la 1 la 10). Către sfârşitul anilor 2000, scorul CPI a început să crească considerabil atingând 3.0 în 2006, 3.5 în 2009 (scor păstrat în 2010 şi puţin scăzut la 3.3 în 2011), şi ajungând la 39 (conform noului mod de măsurare stabilit de Transparency International, pe o scară de la 1 la 100) în 2012. Scorul se apreciază din nou în 2013 (42), scăzând puţin în 2014 (41)231. De asemenea, Indicele de Control al Corupţiei al Băncii Mondiale232 creşte, Serbia trecând de la 1.21 în 2000, la -0.91 în 2002, -0.47 în 2003, -0,38 în 2005, -0.28 în 2006. Scorul Indicelui de

230

UK Anti-corruption plan, www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/388894/UKanticorruptionPlan.Pdf, Accesat 2.07.2015 231 Transparency International, www.transparency.org, Accesat 14.09.2015 232 Indicele este calculat pe o scară de la -2.5 (foarte corupt) la 2.5 (foarte puţin corupt). 67 / 94

Control al Corupţiei variază în perioada 2006-2010 în jurul valorii de -0.3, crescând până la -0.27 în 2013.233 Un alt proiect de măsurare al nivelului corupţiei la nivel global, realizat de organizaţia nonguvernamentală World Justice Project este Indexul Statului de Drept. Acesta se bazează pe o serie de chestionare aplicate la nivel global, adresate atât cetăţenilor obişnuiţi cât şi experţilor. Conform ediţiei din 2015 a acestui indicator la dimensiunea „Absenţa Corupţiei”, Serbia obţine scorul de 0.41, pe o scară de la 0 la 1234. Serbia a început să adere la instrumentele internaţionale anti-corupţie în perioada începutului anilor 2000, după răsturnarea lui Slobodan Milosevic. Astfel, Serbia a semnat Convenţia Penală privind Corupţia a Consiliului Europei în 2002 şi a devenit membră a Grupului de State Împotriva Corupţiei al Consiliului Europei (GRECO) în 2003. Tot în acelaşi an, Serbia a semnat Convenţia Naţiunilor Unite împotriva Corupţiei, ratificată în 2005. De asemenea, în 2005, Serbia semnează Convenţia Civilă asupra Corupţiei.235 O primă instituţie anti-corupţie înfiinţată în această perioadă şi care existat continuu de atunci este Consiliul anti-Corupţie. Acesta a fost înfiinţat în 2001, cu rol de organism consultativ la nivelul Guvernului, având ca rol analizarea diverselor forme de corupţie, crearea unor strategii anti-corupţie şi publicarea de rapoarte asupra implementării de măsuri anticorupţie la nivelul diverselor sectoare de activitate236. Un exemplu este raportul despre sistemul juridic al Serbiei, prezentate de Consiliu în 2014, care analizează modul de auto-reglementare al acestui sistem, evaluând garanţiile de oferite de acesta pentru a preveni potenţiale derapaje de la integritate în rândul judecătorilor şi procurorilor. Acest raport concluzionează că independenţa judecătorilor de factorul politic nu este asigurată.237. Din punct de vedere al instituţiilor anti-corupţie, Serbia adoptă o politică care include atât mecanisme de prevenire cât şi de contracarare. În 2008 a fost înfiinţată Agenţia Anti-Corupţie, o instituţie cu rol de prevenire şi verificare a veniturilor şi declaraţiilor de avere ale diverşilor demnitari, similară Agenţiei Naţionale de Integritate în România. Deşi nu există în Serbia un departament special al procuraturii dedicat combaterii corupţiei (similar Direcţiei Naţionale Anticorupţie din România), acest rol a fost preluat de către Procurorul pentru Crimă Organizată, ale cărui atribuţii au fost extinse în 2009 pentru a include cazurile de corupţie a demnitarilor sau care cauzează un prejudiciu de peste 200 milioane Dinari (circa 1.6 milioane euro) 238239. Conform legii sale de înfiinţare, Agenţia anti-Corupţie are ca atribuţii supervizarea implementării Strategiei AntiCorupţie, evaluarea şi arhivarea declaraţiilor de venituri şi interese ale oficialilor publici, verificarea potenţialelor conflicte de interese, depunerea de plângeri penale atunci când constată inadvertenţe în declaraţii, investigarea cazurilor de corupţie raportate de angajaţi ai instituţiilor publice (nu este vorba de o investigaţie de tip penal, ci doar de a verifica afirmaţiile unor persoane), coordonarea instituţiilor de stat pentru aplicarea măsurilor interne de combatere a corupţiei, monitorizarea cooperării internaţionale în domeniul combaterii corupţiei, emiterea de opinii asupra legilor relevante în domeniul combaterii corupţiei240. Din punct de vedere al legislaţiei, raportul GRECO din Octombrie 2014 a evaluat ca satisfăcătoare implementarea recomandărilor acestui for. Aceste recomandări au fost lansate cu ocazia unei vizite de monitorizare din 2010, ocazionate de a treia rundă de evaluare pornită de GRECO. În 2010 a fost evaluat modul cum statele incriminează corupţia, cum implementează Convenţia Naţiunilor Unite împotriva Corupţiei şi Convenţia Penală împotriva Corupţiei şi criticate eventualele lacune ale legislaţiei (acte care cuprind definiţii ale comportamentelor corupte). Banca Mondială, Indicele de Control al Corupţiei, www.info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc, Accesat 14.09.2015 234 World Justice project, www.worldjusticeproject.org, Accesat 14.09.2015 235 Serbia: Profil de ţară, www.acasauthorities.org/country/yf, Accesat 14.09.2015 236 OSCE, „Anti-corruption Institutions in Serbia”, septembrie 2011, www.osce.org/serbia/82789, Accesat 12.09.2015 237 Consiliul Anti-corupţie, Report on Judicial Reform, www.antikorupcija-savet-gov.rs/en-GB/reports/cid1028/reporton-judicial-reform, Accesat 12.09.2015 238 Procuratura din Serbia, www.rjt.gov.rs/en/organization/departments/fight-against-corruption, Accesat 12.09.2015 239 OSCE, „Anti-corruption Institutions in Serbia”, 240 Legea Agenţiei Anti-Corupţie, www.acas.rs/en, Accesat 12.09.2015 233

68 / 94

Raportul menţionează că Serbia incriminează atât corupţia activă (darea de mită-articolul 368 din Codul Penal), corupţia pasivă (pretinderea sau luarea de mită –articolul 367 din Codul Penal), extinzând sfera acesteia atât asupra funcţionarilor publici cât şi asupra angajaţilor firmelor privat 241. În acest raport, Serbiei i s-a cerut, printre altele, să extindă definiţia corupţiei la funcţionarii publici pentru a include şi acţiuni făcute de aceştia în afara competenţei lor, să menţioneze expres pe arbitrii şi juraţii internaţionali ca posibili primitori de mită, să clarifice definiţia corupţiei în sectorul privat, şi să pedepsească primirea de mită a unui funcţionar sârb pe teritoriu străin. Singura recomandare a GRECO aplicată de Serbia doar parţial în 2014 (restul au fost implementate deplin) a fost abolirea înlăturării răspunderii penale pentru mituitul care a dat înapoi mita înainte de a fi descoperit242. A patra rundă de evaluare a statelor membre, efectuată de GRECO în 2014, nu s-a concentrat pe politicile anti-corupţie per se ci pe implementarea standardelor de etică în Parlament şi în sectorul juridic. Raportul susţine că o mare parte din măsurile relevante pentru etică în aceste sectoare au fost implementate, dar propune o serie de recomandări cum ar fi adoptarea unor legi care să facă Parlamentul mai transparent prin publicarea în avans propunerilor de legi şi supunerea acestora dezbaterilor publicului, introducerea unui cod de comportament al parlamentarilor şi introducerea unor reglementări privind interacţiunea cu grupurile de lobby. În ceea ce priveşte sectorul judiciar, raportul GRECO susţine că Înaltul Consiliu Juridic (similar Consiliului Superior al Magistraturii din România) trebuie reformat pentru a depolitiza Consiliul, alegând membrii săi de către judecători şi nu de către Parlament. Raportul mai cere modificarea sistemului de evaluare a judecătorilor şi adoptarea inamovibilităţii acestora precum şi implementarea unui cod de etică pentru judecători. Aceleaşi recomandări sunt făcute şi pentru procurori243. Serbia a adoptat prima Strategie Anti-corupţie în 2005, pentru perioada 2005-2012244 şi primul Plan de Acţiune împotriva corupţiei în 2006. Actuala strategie anti-corupţie a fost adoptată pentru perioada 2013-2018, fiind completată de un Plan de Acţiune. Strategia 2013-18 prezintă domenii clare în care se va concentra lupta anti-corupţie şi obiective ce trebuie atinse, iar Planul de Acţiune prezintă măsuri concrete şi instituţiile însărcinate cu adoptarea acestor măsuri. Conform Strategiei şi Planului de Acţiune, domeniile de activitate pentru combaterea corupţiei sunt: „activităţile politice” (se doreşte clarificarea cadrului legislativ în privinţa finanţării partidelor politice, a eliminării conflictelor de interese şi a lobby-ului), finanţele publice (îmbunătăţirea colectării de taxe prin informatizare şi simplificare, reformarea sistemului vamal, cheltuielile publice-creşterea transparenţei cheltuielilor, o mai bună protecţie a fondurilor europene), procesele de privatizare (clarificarea cadrului legislativ care reglementează procesele de restructurare, privatizare şi faliment), sistemului juridic (asigurarea independenţei depline a acestuia, armonizarea dreptului penal, creşterea cooperării cu instituţiile internaţionale precum EUROJUST, OLAF), înregistrarea centralizată a celor condamnaţi pentru infracţiuni de corupţie, reforma poliţiei, reforma sistemului de sănătate (transparentizarea informaţiilor asupra tratamentelor, identificarea deficienţelor cadrului legal), reformarea sistemului de învăţământ (modificarea modului de alegere al organelor de administraţie ale şcolilor, asigurarea transparenţei examenelor). De asemenea, se menţionează, ca direcţii de acţiune, printre altele, creşterea implicării societăţii civile, creşterea capacităţii Agenţiei Anti-Corupţie, Ombudsman-ului, şi instituției de audit a protecţiei datelor, precum şi creşterea protecţiei oferite avertizorilor (whistle-blowers)245. Adoptarea acestor două documente a fost apreciată de către Comisia Europeană în raportul de progres ale Serbiei, realizat în 2013. De asemenea, raportul înregistrează pozitiv activitatea Agenţiei Anti-corupţie, al cărui volum de activitate este în continuă creştere în ceea ce priveşte Group of States Against Corruption, „Third Evaluation Round, Evaluation Report on the Republic of Serbia Incriminations”, Octombrie 2010, www.coe.int, Accesat 20.08.2015 242 Ibid, Third Evaluation Round, „Second Compliance Report on Serbia”, 2014, www.coe.int, Accesat 20.08.2015 243 Group of States Against Corruption, Fourth Evaluation Round, „Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors”, Iunie 2015, www.coe.int, Accesat 20.08.2015 244 Strategia Anti-corupţie a Serbiei pentru 2013-18, www.polis.osce.org/library/f/4118/2942/gov-srb-rpt-4118-en-3942, Accesat 10.09.2015 245 Ibid, Planul de Acţiune pentru Strategia Anti-corupţie, www.mpravde.gov.rs, Accesat 10.09.2015 241

69 / 94

evaluarea planurilor de integritate ale autorităţilor publice şi a activităţilor educaţionale desfăşurate. Una dintre principalele aprecieri pozitive la adresa Agenţiei este îmbunătăţirea modului de verificare a veniturilor şi proprietăţilor politicienilor prin compararea declaraţiilor de venit cu bazele de date deţinute de patru autorităţi publice: Ministerul de Interne, Administraţia Financiară, Agenţia de înregistrare a firmelor, şi Autoritatea Geodezică. Conform raportului Comisiei Europene, Agenţia Anti-Corupţie a iniţiat proceduri de plângere penală în şapte cazuri de demnitari şi proceduri de plângere contravenţională pentru nedepunerea la timp sau completă a declaraţiilor de venituri şi interese în 53 de cazuri. Raportul a apreciat pozitiv şi modul în care Agenţia AntiCorupţie a evaluat cheltuielile efectuate în campania electorală din 2012, dar şi creşterea numărului de cazuri investigate de Procurorul Special Anti-Corupţie şi Crimă Organizată în 2012 (de la 115 în 2011 la 140 în 2012). Principala recomandare a raportului este îmbunătăţirea cadrului legal de protecţie a avertizorilor. De asemenea, se menţionează necesitatea semnării de protocoale de colaborare cu instituţiile europene de impunere a legii Europol şi Eurojust 246. Raportul de progres al Serbiei din 2014 prezintă o situaţie similară, criticând însă întârzierile autorităţilor publice în raportarea măsurilor anti-corupţie adoptate şi cerând o mai mare implicare a societăţii civile247. În urma cerinţelor repetate, Serbia a adoptat o lege de protecţie a avertizorilor în noiembrie 2014, dar aceasta nu a fost aplicată deocamdată suficient timp pentru a se vedea eficienţa sa248. Alte rapoarte consultate menţionează o situaţie similară a politicii anti-corupţie în Serbia, apreciind pozitiv activitatea Agenţiei Anti-Corupţie şi a Procurorului pentru Crimă Organizată, citând în schimb remanenţa corupţiei în sectorul economic (activitatea de licenţiere a firmelor) şi a achiziţiilor publice (creşterea valorii contractelor publice combinată cu lipsa unui progres în transparentizarea achiziţiilor publice – sub 60% din contractele publice fiind acordate prin „proceduri deschise”, restul prin proceduri cu un singur ofertant 249), lipsa de transparenţă a bugetelor250, precum şi persistenţa corupţiei în sistemul de educaţie, în special în ceea ce priveşte admiterile la facultăţi (cu accent pe facultăţile care necesită competenţe speciale precum cele de arte), distribuirea locurilor în cămin şi a burselor de la stat pe baza plăţilor corupte, slaba verificare a examinărilor şi potenţialul de fraudare a acestora.251 În concluzie, se poate afirma că combaterea corupţiei în Serbia se încadrează în tiparele unei politici stimulate de condiţionalităţi externe. Politicile adoptate se bazează pe recomandările organizaţiilor internaţionale, iar progresul ţării este vizibil. Fenomenul corupţiei este încă răspândit , dar instituţiile necesare combaterii sale sunt prezente şi par să funcţioneze. 6. Concluzii Analiza celor patru studii de caz permite formularea anumitor concluzii în ceea ce priveşte succesul în lupta anti-corupţie în diverse ţări, în funcţie de nivelul şi tipul de corupţie cu care aceasta s-a confruntat. În primul rând, cazul Georgiei relevă necesitatea ca într-o ţară în care corupţia este sistemică să existe transformări structurale radicale. În astfel de situaţii, adoptarea unor legislaţii şi chiar implementarea lor nu este suficientă. Proiectul de eradicare a corupţiei implică o serie de măsuri auxiliare cu un impact major precum liberalizarea pieţelor, creşterea salariilor funcţionarilor, verificarea atentă a celor care lucrează într-un anumit sistem, eficientizarea şi transparentizarea guvernării prin informatizare şi simplificare, creşterea capacităţii unor instituții publice doar după reformarea lor radicală, centralizarea şi anonimizarea examenelor de admitere sau de bacalaureat, etc. 246

European Commission, Serbia 2013, Progress Report, www.ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2013/package/sr_rapport_2013.pdf, Accesat 10.09.2015 247 European Commission, Serbia 2014, Progress Report, www.ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2013/package/sr_rapport_2014.pdf, Accesat 10.09.2015 248 Centrul pentru Studii Liberal-Democratice, SELDI, „Corruption Assessment Report: Serbia”, www.seldi.net/publications/publications/corruption-assesment-report-serbia/, Accesat 10.09.2015 249 Ibid 250 Ibid 251 OECD, Strengthening Integrity and Fighting Corruption in Education, Serbia, www.herdata.org/public/9112181e.pdf, Accesat 10.09.2015 70 / 94

Cazul Sloveniei demonstrează importanţa unei instituţii publice anti-corupţie populară, dar şi a existenţei unei agenţii cu putere de impunere a legii, dedicată combaterii corupţiei. Simpla presiune publică poate avea efecte (vezi protestele din Slovenia), dar fără puterea de a pedepsi infracţiunile de corupţie această presiune nu aduce efectele scontate. Importanţa unei astfel de agenţii este relevată şi de faptul că Marea Britanie plănuieşte înfiinţarea unui astfel de organism, datorită imposibilităţii SFO de a gestiona şi cauzele de fraudă şi cele de corupţie. O altă lecţie învăţată din experiența slovenă este că o astfel de agenţie are rezultate mai bune în situaţia în care beneficiază de o ierarhie organizaţională plată şi de echipe constituite în funcţie de caz, depăşind barierele ierarhiilor formale. Precum Slovenia, cazul Serbiei se prezintă ca unul în care politicile anti-corupţie au fost adoptate datorită presiunii externe, însă Serbia demonstrează se prezintă ca un stat în care lupta anticorupţie este susţinută exclusiv de forţe externe. Dacă în Slovenia, activitatea CPC a devenit extrem de populară datorită succeselor acesteia, în Serbia nu s-au remarcat astfel de fenomene. Mai mult, după declanşarea ofensivei anti-corupţie în Serbia, au apărut acuzele de instrumentalizare politică a acesteia, fiind acuzaţi de corupţie doar oponenţii guvernului Vucic. Toate cele patru ţări au demonstrat adoptarea unor legislaţii anti-corupţie dure, care definesc corupţia suficient de larg pentru a pedepsi diversele forme ale acestui fenomen şi nu doar infracţiunile de dare şi luare de mită. De asemenea, una dintre cele mai importante aspecte ale legislaţiei britanice îl constituie incriminarea companiilor a căror angajaţi sunt acuzaţi de infracţiuni de corupţie şi inversarea sarcinii probei, obligând compania să adopte măsuri detaliate în ceea ce priveşte informarea şi disciplinarea propriilor angajaţi. În plus, aceste legislaţii sunt complementate de planuri de acţiune anti-corupţie la nivel central şi sectorial, obiectivele de atins şi măsurile ce trebuie luate fiind prezentate detaliat, iar fiecare instituţie fiind însărcinată cu o anumită măsură. Termenele până la care aceste măsuri trebuie implementare sunt menţionate în plan. Planul anticorupţie al Marii Britanii este un model de urmat. Un rol important în combaterea corupţiei îl are transparentizarea activităţii guvernului în domeniul achiziţiilor publice atât ex ante prin publicarea accesibilă a ofertelor de achiziţie guvernamentală cât şi ex post prin prezentarea în format uşor accesibil şi uşor de monitorizat a contractelor încheiate. Aplicaţia Supervizor din Slovenia reprezintă un astfel de model, permiţând monitorizarea guvernului şi crearea unor baze de date cu companii care obţin contracte publice. Utilizarea surselor deschise pentru monitorizarea riscului de corupţie, generând şi adaptând indicatori eficienţi în acest scop este o lecţie extrem de utilă din Slovenia. Un aspect relevant pentru România este şi pedepsirea corupţiei extra-teritoriale de Bribery Act. Este utilă cunoaşterea existenţei de situaţii în care legea internă a unui stat are o aplicare extrateritorială pentru cooperarea cu autorităţi ale acelui stat în cazul în care apar astfel de practici pe teritoriul României din partea unor entităţi „strâns legate” de acel stat. Din cazurile studiate se relevă rolul important al societăţii civile în combaterea corupţiei, mai ales în cazurile în care exista o corupţie sistemică. Rolul societăţii civile în Georgia a fost crucial în participarea la elaborarea principalelor documente anti-corupţie precum şi prin includerea în Consiliul Anti-Corupţie, organismul cu rolul de a direcţiona aplicarea politicilor în domeniu. Rolul societăţii civile în Slovenia a fost de a menţine viu interesul publicului şi de apăra reputaţia Comisiei Pentru Prevenirea Corupţiei în faţa atacurilor politice. Un alt rol îndeplinit de societatea civilă a fost de monitorizare a statului şi de raportare a evoluţiei politicilor anti-corupţie către organismele internaţionale.

71 / 94

Capitolul IV: Relaţia dintre corupţie şi securitate naţională, studiu de caz Ucraina şi războiul din Donbass 1. Introducere Relaţia dintre fenomenul corupţiei şi securitatea naţională poate fi analizată pe mai multe planuri, ambele concepte fiind suficient de largi pentru a se preta unor intersecţii multiple. Capitolul urmează să ofere o analiză conceptuală a relaţiei dintre corupţie şi securitate naţională şi să descrie pe scurt o serie de potenţiale intersecţii între cele două. În a doua fază, dintre multiplele posibilităţi, lucrarea va selecta una dintre acestea (corupţia în sectorul apărării naţionale) şi o va analiza cu referire la situaţia Ucrainei pre- şi post-anexarea Peninsulei Crimeea. Principalul argument al lucrării este că relaţia dintre cele două concepte trebuie clarificată şi specificată înainte de iniţierea oricărui demers de cercetare sau de fundamentare a unor politici publice. Abordarea relaţiei dintre corupţie şi securitatea naţională prin prisma corupţiei în sectorul de apărare şi exemplificarea acestei relaţii prin cazul Ucrainei a fost aleasă datorită efectelor evidente şi dramatice pe care răspândirea fenomenului corupţiei în interiorul armatei Ucrainene le-a avut în situaţia de criză din Crimeea şi Donbass. Pierderea peninsulei în favoarea Rusiei, fără a se opune rezistenţă militară a fost facilitată, conform rapoartelor instituţiilor de specialitate, şi de slăbirea moralului soldaţilor ucraineni datorită salariilor mici şi corupţiei sistemice ce a cauzat o slabă înzestrare şi echipare. În această situaţie, o serie de politici anti-corupţie, cu accent specific pe corupţia în sectorul militar sunt în curs de a fi adoptate de guvernul ucrainean actual, cu scopul de a întări capacitatea de răspuns a statului la ameninţările externe şi de a înfrunta eficient o eventuală nouă tentativă a regiunilor separatiste din Estul Ucrainei de a amplifica din nou conflictul. Prima parte a lucrării realizează o analiză conceptuală a relaţiei dintre securitatea naţională şi corupţie. Pentru această analiză vor fi folosite definiţii ale celor două concepte, fără însă a se oferi o analiză detaliată a acestora. Definiţia corupţiei folosită va fi cea din primul capitol al volumului. Pentru a doua parte a lucrării, metoda de cercetare relevantă este analiza secundară a literaturii de specialitate (incluzând nu doar literatură academică ci, în principal rapoarte şi studii ale unor organizaţii internaţionale guvernamentale şi non-guvernamentale). O noutate a acestui demers este clarificarea relaţiei dintre cele două concepte şi detalierea multiplelor puncte de intersecţie ale acestora. 2. O abordare conceptuală Dacă în primele trei capitole ale acestui volum abordarea fenomenului corupţiei a fost una globală (politicile sau succesele anti-corupţie nefiind diferenţiate în funcţie de sectorul sau de modul în care fenomenul se manifestă), o dată cu analiza relaţiei dintre securitate naţională şi corupţie, această abordare trebuie nuanţată. Corupţia ca fenomen poate apărea în diverse sectoare de activitate ale unei comunităţi umane şi se poate manifesta în mai multe moduri (corupţie mică, corupţie mare, corupţie prin mituirea unor examene de admitere, corupţie la achiziţii publice, etc.). Nu toate manifestările fenomenului şi nu toate sectoarele pe care acesta îl afectează pot reprezenta o ameninţare la adresa securităţii naţionale. De exemplu, coruperea unui pădurar pentru a tăia ilegal un singur copac într-o pădure bogată nu poate avea efecte asupra securităţii naţionale. În schimb, dacă acest fenomen devine sistemic, iar la poalele pădurii defrişate ilegal se află o aşezare umană, o potenţială alunecare de teren devine o ameninţare la adresa securităţii umane. Este astfel necesară o analiză conceptuală aprofundată. Astfel, în primul capitol al volumului, corupţia fost definită ca: Corupţia este orice acţiune sau inacţiune care implică încălcarea de către un funcţionar însărcinat cu exercitarea unei atribuţii în cadrul unei entităţi publice sau private a obligaţiei de a lua, în cadrul exercitării atribuţiilor de serviciu, decizii în conformitate cu aşteptările specifice ale funcţiei pe care o exercită, obţinând un beneficiu privat, pentru el însuşi sau pentru un terţ. 72 / 94

Sintetizând literatura clasică de securitate cu perspectivele contemporane asupra conceptului, securitatea naţională poate fi definită, ca „absenţa ameninţărilor la adresa instituţiilor statului, a vieţii şi integrităţii fizice a cetăţenilor şi a organizării comunităţilor umane”. De asemenea, trebuie menţionate şi definiţiile termenilor ce compun triada ameninţare – vulnerabilitate - risc pentru a putea aprofunda analiza relaţiei dintre corupţie şi securitate. Astfel: Ameninţare la adresa securității reprezintă acţiuni, fapte sau stări de fapt, capacităţi, strategii, intenţii ori planuri ce pot afecta valorile, interesele şi obiectivele naţionale de securitate şi/sau sunt de natură să pună în pericol direct sau indirect securitatea naţională prin afectarea funcţionării normale a instituţiilor statului, a vieţii şi integrităţii fizice a cetăţenilor şi a organizării comunităţilor umane Vulnerabilitate de securitate este o caracteristică sistemică şi internă a statului, care determină slăbirea capacităţii acestuia de a diminua impactul evenimentelor cu potenţial de a afecta grav funcţionarea normală a instituţiilor statului, a vieţii şi integrităţii fizice a cetăţenilor şi a organizării comunităţilor umane. Riscul de securitate este evenimentul potenţial a cărui manifestare ar conduce la afectarea gravă a funcţionării normale a instituţiilor statului, a vieţii şi integrităţii fizice a cetăţenilor şi a organizării comunităţilor umane. În primul rând, corupţia trebuie descrisă ca o vulnerabilitate a statului şi nu ca o ameninţare, deoarece prevalenţa sa sau relativa sa absenţă este o caracteristică internă a statului de referinţă. Corupţia nu este o ameninţare (o manifestare venită din exterior) sau un risc (un eveniment potenţial şi individualizat) ci o stare de fapt prezentă în grade diferite în anumite state sau anumite sectoare de activitate ale unor state. Astfel, ea reprezintă o vulnerabilitate a statului. Această abordare este preluată şi de Strategia Naţională de Apărare a Ţării pentru perioada 2015-2019, care prevede ca principală vulnerabilitate „slaba capacitate a administraţiei centrale şi locale de a implementa politicile publice naţionale şi europene”. Această situaţie este generată, conform documentului, de precaritatea resurselor şi de corupţie252. Prezenţa fenomenului corupţiei se intersectează cu securitatea naţională pe mai multe planuri, în funcţie de amploarea fenomenului şi de sectorul pe care îl afectează. De asemenea, formele de manifestare ale corupţiei pot fi relevante pentru efectul pe care aceasta îl poate avea asupra securităţii naţionale. În cele ce urmează, vor fi prezentate schematic o serie de domenii şi vor fi sugerate modurile în care corupţia afectează securitatea naţională. Corupţia în sectorul educaţiei se manifestă în general prin „mica corupţie” – oferirea de mită către profesori pentru rezultate mai bune, fraudarea unor examene (cazuri de fraudare a Bacalaureatului) sau prin „marea corupţie” în sensul de achiziţii publice trucate la nivelul şcolilor, universităţilor, inspectoratelor, ministerului, etc (de exemplu, scandalul de corupţie cunoscut în România ca „scandalul Microsoft” a avut în centru cumpărarea de licenţe de programe informatice pentru şcoli), având efecte asupra securităţii umane (lipsa de educaţie conduce la violenţă), dezvoltării armonioase a populaţiei şi securităţii economice (o populaţie lipsită de educaţie nu este calificată pentru ocupaţii de înaltă specializare). În plus, corupţia în cercetare poate afecta competitivitatea economică a unei ţări. Corupţia în domeniul administraţiei publice poate fi atât „mică” cât şi „mare”, conducând la scăderea capacităţii statului de a implementa politici publice prin dotări necorespunzătoare sau prin încălcarea principiului meritocratic în politica de resurse umane. Are Strategia Naţională de Apărare a Ţării pentru Perioada 2015-2019, www.presidency.ro/static/Strategia%20Nationala%20de%20Aparare%20a%20Tarii.pdf, Accesat 12.08.2015 252

73 / 94

efecte asupra securităţii economice, prin incoerenţa politicilor de dezvoltare, de construcţie şi mentenanţă a infrastructurii, de licenţiere a agenţilor economici, de aprobare a construcţiilor sau a desfăşurării de activităţi economice253. De asemenea, prin slăbirea capacităţii statului de răspuns la dezastre naturale sau provocate de om, corupţia în domeniul administraţiei publice afectează grav securitatea umană sau securitatea mediului înconjurător. De asemenea, tot în sectorul administraţiei publice pot fi incluse şi autorităţile independente de reglementare în diferite domenii (ex. energie – ANRE- Autoritatea Naţională pentru Reglementare în Energie, ANRMAP- autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice) care au un rol crucial în stabilirea de norme detaliate şi standarde specifice activităţilor domeniului. Corupţia în aceste autorităţi poate fi extrem de relevantă pentru securitatea economică (stabilirea unor preţuri peste cele ale pieţei) sau umană şi de mediu (slăbirea standardelor de protecţie a mediului). Un tip de comportament inacceptabil ce vizează în special aceste instituţii este cel de tipul „revolving door” care înseamnă angajarea membrilor acestora în companii din domeniul pe care astfel de autorităţi trebuie să le reglementeze după terminarea mandatului, un simptom al fenomenului de capturare a statului 254. De asemenea, corupţia în domeniul alimentării cu energie poate afecta securitatea umană sau securitatea instituţiilor statului, punându-le în imposibilitatea de a îşi desfăşura activităţile în cazul întreruperilor frecvente. Un alt rol crucial al administraţiei publice este colectarea taxelor, unde corupţia afectează securitatea a celelalte instituţii publice prin privarea acestora de fondurile necesare funcţionării sau securitatea societală prin slăbirea încrederii în stat, în cazul în care cetăţeanul percepe o evaziune fiscală ridicată. Un exemplu de corupţie flagrantă în administraţia publică din România este cea a „scandalului retrocedărilor” ce a vizat prejudicierea statului român cu zeci de milioane de euro prin coruperea Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor255. Corupţia în domeniul impunerii legii are printre cele mai grave efecte la adresa securităţii societale şi a securităţii politice şi militare. În primul rând, prin corupţia „mică” în rândul poliţiei este afectată grav atât securitatea cetăţenilor în sensul protecţiei lor în faţa acţiunilor ilegale (de tipul furt, omor, şantaj) cât şi securitatea statului prin slăbirea posibilităţii acestuia de a combate ameninţări mai complexe precum reţele de criminalitate organizată sau reţelele teroriste. În literatura de specialitate, două exemple sunt relevante. Mişcarea Boko Haram din Nigeria şi mişcarea al-Shahab din Somalia/Kenya care se folosesc de corupţia oficialilor nigerieni sau, respectiv, kenyeni pentru a se infiltra şi desfăşura nestingherit acţiuni teroriste în spaţii pe care nu le controlează256. De asemenea, grupările de crimă organizată din statele ex-sovietice îşi asigură protecţie prin mituirea oficialilor (poliţişti) care ar trebui să le oprească. Un exemplu întâlnit în literatura de specialitate este cel al sistemului penitenciar din Marea Britanie, considerat „profund corupt”, aşa cum s-a arătat în al treilea capitol al volumului. Corupţia în sistemul penitenciar permite deţinuţilor să îşi continue activităţile infracţionale prin telefon (gardienii corupţi permiţând introducerea de telefoane mobile în penitenciar) sau să ducă un stil de viaţă ce nu se potriveşte cu ideea de pedeapsă pentru o infracţiune săvârşită. Corupţia în sectorul justiţiei poate afecta securitatea naţională prin slăbirea însăşi ideii de domnie a legii, de stat imparţial şi de administrare a dreptăţii, atât în procesele civile cât şi în cele penale. Corupţia sectorului de justiţie afectează grav securitatea economică, securitatea societală Cel mai important caz care a demonstrat aceasta a fost, incendiul de la clubul Colectiv, ale cărui avize de incendiu nu erau obţinute regulamentar. În urma incendiului, primarul sectorului 4 a fost arestat. Comunicat DNA 7 noiembrie 2015, www.pna.ro/comunicat.xhtml?id=6810 254 Transparency International, „Cabs for Hire? Fixing the Revolving Door Between Government and Business”, www.transparency.org.uk, Accesat 30.06.2015 255 Agerpres, Dosarele ANRP au fost conexate; Alina Bica va profesa în domeniul juridic, 19.06.2015, www.agerpres.ro/justitie/2015/06/19/dosarele-anrp-au-fost-conexate-alina-bica-va-profesa-in-domeniul-juridic-15-2530, Accesat 10.08.2015 256 Carnegie Endowment for International Peace, Corruption: The unrecognized threat to International Security, www.carnegieendowment.org/files/corruption_and_security.pdf, Accesat 10.08.2015 253

74 / 94

(lipsa coeziunii unei societăţi bazată pe ideea de viaţă în comun în interiorul unui stat de drept – duce la lipsa cronică a încrederii între cetăţeni), securitatea umană – prin proliferarea reţelelor de crimă organizată. De asemenea, datorită faptului că judecătorii pot decide asupra condamnării unor terorişti sau spioni/trădători, securitatea instituţiilor statului poate fi grav afectată de un sistem de justiţie slab care nu pedepseşte astfel de infracţiuni 257. Corupţia în domeniul sănătăţii este, de asemenea, extrem de relevantă pentru securitatea umană. Slăbirea sistemului de asistenţă medicală are efecte asupra stării de sănătate a populaţiei, aceasta având o rată mare de mortalitate şi morbiditate. Conform Barometrului Corupţiei Globale al Transparency International, sectorul de sănătate este, în România, cel mai afectat de corupţie, un procent de 27% din respondenţi au afirmând că au fost nevoiţi să dea mită în sănătate 258. Cazurile de corupţie din domeniul sănătăţii făcute publice până acum în România au vizat, printre altele, reţete false pentru medicamente extrem de scumpe, folosite pentru tratarea unor boli grave precum cancerul. Corupţia în economie, în sensul de activitate productivă în afara statului are consecinţe semnificative asupra securităţii economice. Exemple de situaţii de corupţie în mediul privat pot fi reprezentanţii unor bănci care oferă credite neperformante cu bună ştiinţă şi pentru un beneficiu privat, distrugând economiile populaţiei depuse în acea bancă sau agenţi bursieri care manipulează interesat preţurile acţiunilor. O sinteză a acestor situaţii este oferită de Sarah Chayes, care prezintă corupţia, în general, ca ameninţare la adresa securităţii naţionale în sensul că cetăţenii unor state profund corupte (în care corupţia se manifestă la toate nivelurile, începând de la preşedinte/lider suprem şi în toate domeniile) precum Egipt în perioada lui Mubarak, Afghanistan, Tunisia în perioada lui Ben Ali, Nigeria, Uzbekistan, Irak (în special în perioada lui Nouri al-Maliki) confruntaţi cu astfel de manifestări pot deveni uşor, şi în număr mare simpatizanţii unor mişcări extremiste/teroriste precum Talibanii, ISIS, Boko Haram sau alte mişcări islamiste locale. Chayes arată că cetăţenii preferă viaţa sub legea dură dar aplicată universal impusă de aceste mişcări decât corupţia unor regimuri seculare, dar profund corupte, şi, mai ales, în cazul Afganistanului, susţinute direct de forţe militare ale ţărilor occidentale. Astfel, un sistem corupt reprezintă un loc fertil pentru dezvoltarea mişcărilor extremiste, radicale, care promit o „revoluţie morală”. O analiză a Carnegie Endowment arată o puternică corelaţie între corupţia unui stat şi gradul de „eşec” al acestuia.259 În alte cazuri, în care statul este profund corupt, dar reţelele de corupţie sunt multiple şi intră în competiţie260, ameninţările la adresa securităţii naţionale apar datorită luptei dintre aceste reţele pentru diversele fluxuri de potenţiale venituri cum ar fi resursele naturale, asistenţa internaţională, taxele, controlul poliţiei, accesul la surse de apă, traficul ilegal cu animale rare. Alte moduri prin care corupţia poate avea efecte asupra securităţii este formarea unor alianţe între funcţionari publici şi grupări de crimă organizată, uneori conducând la deturnarea furiei populare legitime de către alte grupări. De asemenea, în situaţii de conflict, pentru soluţionarea căruia statele bogate utilizează asistenţă financiară ce este apoi deturnată de către reţelele corupte, acestea ar putea fi interesate de continuarea conflictului pentru a menţine niveluri ridicate ale asistenţei.

O situaţie extrem de dramatică în ceea ce priveşte sectorul judiciar este semnalată în Afghanistan, Sarah Chayes, The military must hunt corruption, Not just terrorists, 6.04.2014, www.defenseone.com/ideas/2014/04/military-must-huntcorruption-not-just-terrorists/81973, Accesat 10.08.2015, Transparency International, Corruption as a threat to peace and stability, www.isuu.com/tidefence/docs/studie_corruptionthreatstabilitypea, Accesat 10.08.2015 258 Transparency International, Global Corruption Barometer 2013, www.transparency.org/gcb2013, Accesat 10.08.2015 259 Carnegie Endowment for International Peace, Corruption: The unrecognized threat to International Security, Sarah Chayes, The military must hunt corruption, Not just terrorists, 260 Transparency International, Corruption as a threat to peace and stability, Carnegie Endowment for International Peace, Corruption:The unrecognized threat to International Security, 257

75 / 94

3. Corupţia în sectorul de apărare naţională Dintre multiplele intersecţii între fenomenul corupţiei şi securitatea naţională, am ales, pentru o analiză mai aprofundată, fenomenul corupţiei în sectorul de apărare. Relevanţa specială pentru relaţia dintre corupţie şi securitate naţională a sistemului de apărare este conferită de caracteristicile specifice ale acestui sector precum şi de consecinţelor dramatice pe care corupţia în sectorul de apărare naţională le poate avea. Apărarea naţională este însărcinată cu combaterea ameninţărilor de tip clasic la adresa unui stat, manifestate printr-o potenţială intervenţie militară străină pe teritoriul acestuia. Slăbirea acestei capacităţi are rezultate extrem de vizibile atunci când statul se confruntă cu o astfel de ameninţare, rezultate ce pot include înfrângeri militare, ocuparea unei părţi dintr-un teritoriu sau chiar pierderea independenţei unui stat. De asemenea, aceste fenomene care lovesc grav securitatea instituţiilor statului sunt complementate de efectele luptelor şi ocupaţiei asupra populaţiei civile şi securităţii umane cum ar fi morţi (circa 6500 în Ucraina 261, de la începutul conflictului din Est), răniţi şi distrugeri materiale precum locuinţe, infrastructură, etc. Alte două cazuri citate în literatură sunt prăbuşirea rapidă a armatei Irakiene la Mosul, confruntată cu ofensiva Statului Islamic şi incapacitatea armatei afgane de a învinge insurgenţa talibană din această ţară, în ciuda sprijinului material masiv oferit de Statele Unite262. Printre modurile în care se manifestă corupţia în sectorul militar identificate de raportul Institutului Carnegie, sunt prezenţa „soldaţilor fantomă”, achiziţionarea de material militar la standarde slabe şi vinderea acestuia în moduri ilegale, de multe ori chiar către inamicii împotriva cărora un stat luptă263. Cazul Bulgariei reprezintă o situaţie în care, datorită corupţiei endemice descoperite în sistemul de apărare naţională, încrederea populaţiei în acest sistem a fost puternic erodată, iar bugetul apărării redus considerabil, slăbind capacitatea de apărare a ţării264. Atât organizaţia internaţională Transparency International (TI) cât şi NATO desfăşoară programe de analiză (TI) şi prevenire/combatere (NATO) a corupţiei în sectorul apărării naţionale, elaborând o serie de documente de cercetare şi informare asupra modului de a combate fenomenul. Pe lângă instrumentele clasice ale TI, această organizaţie a elaborat şi un index special al Corupţiei în Sectorul de Apărare265, bazat pe identificarea a cinci categorii de riscuri, ce vor fi prezentate mai jos. De asemenea, NATO a elaborat, împreună cu DCAF Geneva, un compendiu dedicat corupţiei în sectorul apărării, ce presupune, printre altele, identificarea tipurilor de comportament corupt posibil în sectorul apărării naţionale266. Printre factorii care facilitează dezvoltarea corupţiei în sectorul de apărare naţională sunt, conform lui Tagarev, faptul că multe activităţi ale forţelor armate sunt secrete, inclusiv anumite proceduri de achiziţie, limitând de multe ori numărul de participanţi la o licitaţie sau, ducând, la folosirea contractelor atribuite în urma unor proceduri de licitaţie cu unic ofertant. Bineînţeles, existenţa unor licitaţii cu un unic ofertant poate avea motive justificate. Conform unul raport al TI, motivele principale pentru care state precum Polonia, SUA sau Marea Britanie folosesc licitaţii cu un unic ofertant sunt reglementările legale care permit firmei să păstreze drepturile de proprietate intelectuală asupra documentaţiei tehnice (Polonia) sau cerinţele extrem de specifice care permit unui singur ofertant să furnizeze materialul (SUA şi Marea Britanie), faptul că echipamentul achiziţionat se bazează pe informaţii de producţie clasificate, protecţia industriei naţionale sau necesitatea respectării standardelor de interoperabilitate. Conform studiului TI, ministerele apărării din Polonia, Bulgaria, Lituania, Slovenia SUA şi Slovacia au acordat, în mod necompetitiv contracte în procent de 49% (Polonia), 40% (SUA), 26%(Slovacia), 9% (Bulgaria), 37% (Lituania), 261

UN: Donbas death toll almost 7000, www.worldbulletin.net/news/162562/un-donbas-death-toll-almost-7000, Accesat 7.08.2015 262 Todor Tagarev, Enabling Factors and Effects of Corruption in the Defense Sector, www.isn.ethz.cz, 2010, Transparency International, Corruption as a threat to peace and stability 263 Carnegie Endowment for International Peace, Corruption: The unrecognized threat to International Security, Tagarev, Enabling Factors and Effects of Corruption in the Defense Sector, 264 Tagarev, Enabling Factors and Effects of Corruption in the Defense Sector 265 Transparency International, www.ti-defence.org/corruption/typologies.html, Accesat 7.08.2015 266 Todor Tagarev (ed.) Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices, www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_topics/201220607_BI_Compendium_EN.pdf, Accesat 5.08.2015 76 / 94

26% (Slovacia) şi 24% (Slovenia) din valoarea totală acordată .267 Un alt studiu al TI, realizat în 2008 analizează o serie de ţări cum ar fi Irlanda, Portugalia, Marea Britanie, Ungaria, SUA, Germania, Polonia Japonia şi Republica Cehă, arătând că procentele de contracte necompetitiv acordate în domeniul militar din valoarea totală variază între 20% (Irlanda) şi 82% (Republica Cehă).268 De asemenea, de multe ori, achiziţiile militare sunt contracte mari, care au loc foarte rar (achiziţionarea de avioane de luptă) şi nu pot, prin natura lor, fi divizate269. Tot la acest capitol intră şi faptul că o parte din bugetul apărării este secret şi nu este cunoscut publicului. Un alt factor considerat de Tagarev ca relevant pentru facilitarea dezvoltării corupţiei în sectorul de apărare este nevoia urgentă de a achiziţiona material de luptă, fie datorită unor cerinţe operaţionale fie datorită unor practici specifice, cum ar fi cele ale ţărilor noi membre NATO de a trimite în misiuni externe unităţi compuse special pentru acea misiune270. Al treilea factor considerat relevant pentru alimentarea corupţiei în sectorul de apărare sunt legăturile între armate şi fabricile producătoare de armament naţionale, care afectează competitivitatea şi permit dezvoltarea unor monopoluri. De asemenea, dorinţa elitelor politice de a proteja industria naţională de armament are ca efect acordarea de contracte ne-competitive271. Trasparency International a identificat o serie de riscuri de corupţie în sistemul de apărare, împărţite în cinci dimensiuni: dimensiunea politică, dimensiunea financiară, dimensiunea de personal, dimensiunea operaţională şi dimensiunea de achiziţii. Pe dimensiunea politică, riscurile de corupţie se manifestă prin potenţiala influenţare a formulării politicii de apărare şi securitate, la stabilirea bugetului apărării, prin potenţiala intersecţie între crima organizată şi forţele armate, sau prin stabilirea regulilor pentru controlul exporturilor de armament. Pe dimensiunea financiară, riscurile sunt reprezentate de modul în care se face casarea bunurilor care nu mai sunt utilizate (acestea ar putea fi „capturate” de către reţele corupte), de existenţa bugetelor secrete, de situaţiile în care există întreprinderi comerciale deţinute de forţele armate sau de folosirea bunurilor instituţiilor în beneficiu propriu272. În domeniul politicilor de personal, corupţia se poate manifesta la promovarea personalului, la evitarea încorporării sau pentru repartiţia într-un loc dorit (în ţările în care serviciul militar este în continuare obligatoriu), prin potenţiala deturnare a fondurilor de salarii sau prin acceptarea de mită de la civili de către „soldaţii de rând” pentru a obţine diferite facilităţi (ex. accesul în baze militare) sau pentru a scăpa de potenţiale abuzuri ale armatei. În situaţia desfăşurării unor operaţiuni, fie de apărare a teritoriului naţional, fie de menţinere a păcii pe teritoriu străin, corupţia poate apărea datorită complicităţii soldaţilor cu reţelele corupte din ţara respectivă. Aşa cum a arătat şi cazul Afganistanului, cele mai serioase cazuri de corupţie au apărut datorită contractării de servicii externe, în special firmelor locale, care pot corupe oficiali ai misiunilor respective273. În sectorul achiziţiilor militare, corupţia se poate manifesta datorită posibilităţii de manipulare a cerinţelor sau specificaţiilor tehnice, acordarea de contracte pe bază de licitaţii cu unic ofertant, falsificarea de licitaţii publice prin depunerea de oferte în care câştigătorul este de dinainte stabilit, înţelegerile de tip „offset” prin care o firmă străină care vinde armament unui stat se angajează să ofere contracte de firmelor din statul respectiv, modul de desfăşurare efectivă al contractului, utilizarea de sub-contractanţi ce nu respectă standardele de integritate cerute274.

267

Transparency International, Single Sourcing: a Multi-country Analysis of Non-competitive Defence Procurement, isuu.com/tidefence/docs/140910_single_sourcing, Accesat 5.08.2015 268 Mark Pyman, Regina Wilson and Dominic Scott, The Extent of Single Sourcing in Defence Procurement and its Relevance as a Corruption Risk: a First Look, isuu.com/tidefence/docs/140910_single_source_paper_publishe, Accesat 5.08.2015 269 Această idee a fost menţionată de Luis de Sousa în cadrul prelegerii New Trends in Political Financing Regulation and Supervision” ce a avut loc la Facultatea de Ştiinţe Politice a Universităţii din Bucureşti în data de 5 mai 2015 270 Tagarev, Enabling Factors and Effects of Corruption in the Defense Sector 271 Tagarev, Enabling Factors and Effects of Corruption in the Defense Sector 272 Transparency International, www.ti-defence.org/corruption/typologies.html#, Accesat 7.08.2015 273 Transparency International, Corruption as a threat to peace and stability 274 Transparency International, www.ti-defence.org/corruption/typologies.html#, Accesat 7.08.2015 77 / 94

NATO a demarat programul de „Construcţie a Integrităţii”, care are ca scop dezvoltarea unei culturi a integrităţii în sectoarele de apărare ale ţărilor membre şi candidate, oferind instrumente practice pentru a asista ţările participante la întărirea integrităţii şi transparenţei şi pentru a reduce riscul corupţiei în sectorul de apărare. Acesta include cursuri de integritate adresate angajaţilor ministerelor apărării, publicaţii şi un chestionar de auto-evaluare al ţărilor membre pentru a identifica riscurile de corupţie. Cu sprijinul Centrului pentru Control Democratic al Forţelor Armate de la Geneva, NATO a realizat un compendiu de bune practici în ceea ce priveşte reducerea corupţiei în sectorul de apărare. În cadrul acestui compendiu este realizată o tipologie a comportamentelor corupte în cadrul sectorului de apărare. Tipologia este împărţită în nouă categorii275. În domeniul politicilor de personal, principalele forme de comportament corupt identificat este sunt deturnarea banilor alocaţi salariilor prin inventarea de „soldaţi fantomă”, pretinderea de mită din partea superiorilor faţă de subordonaţi sau oferirea de mită de către subordonaţi superiorilor, utilizarea de informaţii pe care un angajat le cunoaşte datorită funcţiei sale pentru promovarea unor persoane în detrimentul altora, oferirea de mită pentru evitarea încorporării sau pentru obţinerea unui loc mai favorabil, alocarea preferenţială sau pe bază de corupţie a oportunităţilor educaţionale sau a funcţiilor în reprezentanţele ministerului apărării la instituţii internaţionale, alocarea pe bază de corupţie a locuinţelor de serviciu sau a tratamentului medical 276. În ceea ce priveşte stabilirea bugetului apărării, compendiul NATO menţionează necesitatea adaptării acestuia la cerinţele operaţionale, la rândul lor stabilite în urma unei planificări multianuale. Compendiul stabileşte ca punct de referinţă anumite principii precum credibilitate, comprehensivitate, bugetarea în funcţie de cerinţele strategice, previzibilitate şi control, raportarea transparentă a cheltuielilor şi verificarea externă a cheltuielilor, atât din punct de vedere al legalităţii, cât şi din punct de vedere al performanţei. Compendiul oferă, ca exemplu de bună practică, modul de planificare a bugetului apărării din Bulgaria, care stabileşte iniţial priorităţile politicii de apărare, apoi capabilităţile necesare pentru îndeplinirea acestor obiective, stabilirea priorităţilor de achiziţii şi apoi verificarea cheltuielilor efectuate277. Achiziţiile de capabilităţi militare sunt supuse riscului de corupţie, în special datorită caracteristicilor specifice ale materialului cumpărat (tehnologii avansate), a achiziţiilor neregulate ale anumitor echipamente (ex. avioane de luptă) şi a imposibilităţii de a împărţi aceste achiziţii în mai multe contracte, limitând puternic competiţia. Principalele recomandări ale compendiului sunt planificarea detaliată a oricărei achiziţii şi adaptarea acesteia la cerinţele operaţionale reale, verificarea specificaţiilor tehnice a ceea ce se cere pentru a asigura o competiţie reală pe piaţă (folosirea doar în cazuri excepţionale a achiziţiilor încredinţate direct), claritatea specificaţiilor tehnice, verificarea potenţialelor conflicte de interese ale membrilor comisiei care decide câştigătorul contractului (ex. declaraţii de avere, interzicerea angajării timp de un număr de ani întro companie ce oferă servicii ministerului Apărării – de exemplu Polonia are această reglementare-), supravegherea atentă a întocmirii contractelor şi a implementării acestora, anunţarea din timp a potenţialilor competitori, publicarea anunţurilor de achiziţii, estimarea costurilor pe întreg ciclul de viaţă al unui echipament, nu doar la cumpărare, semnarea de pacte de integritate prin care toţi participanţii la un proces de achiziţie se angajează, în scris, să nu ofere mită, iar componenţii comisiei de atribuire să nu primească mită sau să nu accepte să fie angajaţi de către companiile participante. Aplicarea pactelor este supravegheată de monitori independenţi 278. Un al risc de corupţie identificat de compendiul NATO sunt aranjamentele de tip offset. Acestea implică reinvestirea unei părţi din profitul obţinut dintr-o achiziţie de echipament în economia statului care face achiziţia, în situaţiile în care contractantul este o firmă străină. Conform compendiului, nivelurile de angajament pentru offset pot influenţa decizia asupra contractului, iar selectarea firmelor pentru contractele de offset poate fi făcută pe criterii ne-transparente, de multe 275

Todor Tagarev (ed.) Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices Ibid 277 Ibid 278 Ibid 276

78 / 94

ori fiind alese firme apropiate de politicienii care au luat decizia de a atribui contractul, care beneficiază de o supraveghere laxă a acestor contracte (având în vedere şi faptul că aceste contracte sunt între două entităţi private, firma care a primit contractul iniţial şi o altă firmă)279. Riscuri de corupţie apar şi în modul de gestionare a infrastructurii militare, inclusiv prin privatizare, externalizare de servicii sau implicarea în parteneriate public-privat. Aceste procese sunt expuse riscului de corupţie similar cu cel de achiziţii. Astfel, procesul de atribuire a contractelor pentru paza unor baze militare abandonate (sau paznicii efectivi ai acestor baze, unde e posibil să fie stocate arme), pentru distrugerea armamentului sau echipamentului devenit inutil este supus riscului de corupţie. Vânzarea proprietăţilor inutile este, de asemenea, o situaţie în care există risc de corupţie280. O situaţie relevantă exclusiv pentru anumite cazuri este cea în care armata este implicată direct în activităţi economice, obţinând profit din această situaţie. Pe de altă parte, situaţia forţelor armate implicate într-o operaţiune pe teritoriu extern generează riscuri extreme de corupţie, având în vedere faptul că, de multe ori, aceste operaţiuni au loc în teritorii instabile şi cu un stat nefuncţional. Compendiul NATO identifică ca principal generator de risc de corupţie angajarea de companii locale pentru a oferi diferite servicii forţelor militare. Riscurile de corupţie pot apărea atât la atribuirea acestor contracte, oficialii militari ai forţelor din teatrul de operaţiuni fiind corupţi de către cei care intră în competiţie pentru contracte cât şi la nivel individual, prin coruperea unor angajaţi ai acestor firme. Acest fenomen este facilitat de faptul că angajaţii locali nu sunt supuşi jurisdicţiei militare, ci legilor locale care, de multe ori nu pot fi aplicate, eficient sau deloc.281 Corupţia în sectorul militar poate apărea, conform compendiului, în cazul în care există conflicte îngheţate. Atunci când statul este implicat într-un astfel de conflict, cheltuielile militare cresc şi posibilităţile de corupţie cresc o dată cu acestea. De asemenea, scăderea transparenţei statului implicat într-un astfel de conflict este justificată prin teama ca inamicul să obţină informaţii clasificate. Pe de altă parte, în teritoriile separatiste, corupţia este, de multe ori, „un mod de viaţă”, fiind prezentă atât în forţele armate separatiste (de multe ori armate de voluntari, miliţii indisciplinate, sau grupări de elemente criminale) cât şi la nivelurile politice ale acestor entităţi. De multe ori, aceste entităţi devin în sine un mod prin care grupări de criminalitate organizată controlează un teritoriu. Situaţia este susţinută de absenţa unui stat care să impună o lege unitară şi de legăturile puternice cu grupări ale criminalităţii organizate. Exemplul folosit de compendiu este cel al Georgiei, care, deşi a eliminat corupţia „mică” în interiorul armatei prin creşterea salariilor şi selectarea riguroasă a personalului, este încă vulnerabilă corupţiei „mari” datorită lipsei de transparenţă a bugetului apărării şi climatului de insecuritate generat de conflictele din Abkhazia şi Osetia. 4. Ucraina şi corupţia din sectorul de apărare Informaţiile despre situaţia sectorului de apărare din Ucraina relevă omniprezenţa corupţiei atât în perioada Yanukovich cât şi, din păcate, după anexarea Crimeei şi iniţierea războiului din Est. Astfel, capacitatea militară a Ucrainei este slăbită, iar, în condiţiile acestea, confruntarea cu un inamic superior din punct de vedere tehnologic devine extrem de dificilă. Conform unei evaluări realizate în 2012-2013 de Centrul pentru Control Democratic al Forţelor Armate de la Geneva, corupţia în cadrul forţelor armate ale Ucrainei a „devenit un fenomen sistemic”, împiedicând efectuarea reformelor necesare pentru creşterea capacităţii de acţiune282. Printre factorii care au generat această situaţie sunt lipsa unui buget adecvat al Ministerului Apărării, utilizarea frecventă a unor fonduri secrete care pot fi supuse abuzului şi hipetrofierea sectorului de apărare din perioada sovietică, care a lăsat moştenire Ucrainei independente o largă 279

Ibid Ibid 281 Ibid 282 Leonid Polyakov,” Corruption Obstructs Reforms in the Ukrainian Armed Forces”, in Center for the Democratic Control of the Armed Forces, Almanac on Security Sector Governance in Ukraine 2012, Geneva-Kiev, 2013, www.dcaf.ch, Accesat 11.08.2015 280

79 / 94

paletă de echipamente militare şi terenuri, a căror vânzare sau casare a oferit ample oportunităţi de corupţie. O practică des întâlnită a fost vânzarea proprietăţilor funciare ale Ministerului Apărării Ucrainean la preţuri mult subevaluate, generând pagube în bugetul ministerului. Aceste manifestări au fost încurajate de practica finanţării armatei Ucrainene din surse proprii prin activitate economică, în special prin gestionarea vânzării proprietăţilor inutile. În plus, gestionarea comercială a proprietăţilor militare a avut ca efect abuzul acestora prin încheierea de contracte oneroase, instituţia primind mult mai puţin decât preţul pieţei pentru anumite servicii prestate283. De asemenea, procesul de achiziţii publice în armata ucraineană era considerat profund corupt, lucru facilitat de desfăşurarea necompetitivă şi netransparentă a multor procese de achiziţii. Aceasta a dus la cumpărarea unor echipamente inadecvate şi de calitate slabă. Programul de achiziţie şi distribuţie de locuinţe de serviciu pentru soldaţii ucraineni a fost evaluat ca fiind profund corupt, fenomenul implicând atât acceptarea unor lucrări la standarde scăzute, plata unor preţuri exagerate şi distribuţia preferenţială a acestora. Acelaşi raport menţionează existenţa unor riscuri majore de corupţie atât la admiterea la academiile militare cât şi la distribuţia pe posturi după absolvirea acestora, precum şi la încorporarea sau distribuirea militarilor în termen. Aceste comportamente s-au manifestat şi în selecţia militarilor trimişi în misiunile externe de menţinere a păcii, misiuni văzute ca o sursă de câştig financiar 284. Printre concluziile raportului se menţionează necesitatea abandonării sistemului de autofinanţare al ministerului apărării ucrainean, implementarea unor proceduri moderne de achiziţii publice, transparentizarea bugetului şi îmbunătăţirea controlului parlamentar asupra forţelor armate285. Indexul Corupţiei în Sectorul de Apărare, un instrument de măsurare a riscului de corupţie al Transparency International a fost utilizat de două ori, Ucraina fiind evaluată doar în prima rundă, desfăşurată în 2011. Acesta s-a bazat pe aplicarea unui chestionar extins (76 de întrebări) la care respondentul a fost un expert în domeniu, răspunsurile fiind supuse unei proceduri de peer-review, doi evaluatori fiind însărcinaţi cu îmbunătăţirea răspunsurilor. Evaluarea s-a desfăşurat prin acordarea de scoruri de la 0 la 4 pentru o serie de întrebări legate de riscul de corupţie, valoarea 0 reprezentând un risc de corupţie crescut, iar valoarea 4 unul scăzut. Aşa cum am menţionat, întrebările au fost grupate pe cinci dimensiuni: dimensiunea politică, dimensiunea financiară, dimensiunea de personal, dimensiunea operaţională şi dimensiunea de achiziţii. Pentru fiecare dintre aceste dimensiuni, o ţară primeşte un scor procentual de combatere a riscului corupţiei, procente mai mari indicând un control mai eficient al riscului de corupţie. Ucraina a fost una dintre ţările incluse în evaluarea din 2011286. Per total, Ucraina a fost plasată în categoria riscului de corupţie ridicat. După adunarea rezultatelor numerice, ţările evaluate au fost grupate în şapte categorii astfel: Categoria A (risc de corupţie foarte scăzut), Categoria B – (Risc de corupţie scăzut), Categoria C- (Risc de corupţie moderat), Categoria D+ şi Categoria D- (Risc de corupţie ridicat), Categoria E (Risc de corupţie foarte ridicat), Categoria F (Risc de corupţie critic). Ucraina a fost încadrată în Categoria D+.287 Dimensiunea politică a riscului de corupţie se bazează pe întrebări de tipul „există un document oficial de politică de apărare?”, “există proceduri clare şi eficiente de control democratic al forţelor armate” sau „este implicată societatea civilă în elaborarea politicii anti-corupţie a forţelor armate”. Pe această dimensiune, Ucraina a fost considerată ca având un risc de corupţie mai scăzut (50%), elementele care au contat în defavoarea sa fiind implicarea forţelor armate în activităţi ce presupun venituri economice pe lângă bugetul naţional, precum şi relativ slaba supraveghere a armatei de către Parlament288. În ceea ce priveşte dimensiunea financiară (44%), raportul TI Polyakov, „Corruption Obstructs Reforms in the Ukrainian Armed Forces” Polyakov, „Corruption Obstructs Reforms in the Ukrainian Armed Forces” 285 Polyakov, „Corruption Obstructs Reforms in the Ukrainian Armed Forces” 286 Transparency International, International Defence&Security Programme, Government Defence anti-corruption index, government.defenceindex.org, Accesat 11.08.2015, 287 Transparency International, Government Defence anti-corruption index, Report on Ukraine, government.defenceindex.org/sites/default/files/documents/GI-assessment-Ukraine.pdf, Accesat 11.08.2015, 288 Ibid 283 284

80 / 94

menţionează lipsa de transparenţă în privinţa rapoartelor de casare sau vânzare a bunurilor forţelor armate, precum şi asupra alocării fondurilor secrete din buget. Tot în această categorie se încadrează lipsa de transparenţă din companiile comerciale deţinute sau administrate de armată. Cele mai slabe evaluări ale armatei ucrainene sunt obţinute pe dimensiunea de operaţiuni externe (30%), raportul reliefând lipsa oricăror proceduri de contractare a serviciilor pentru soldaţii ucraineni aflaţi în misiuni externe şi lipsa verificărilor modului de cheltuire a banilor alocaţi în astfel de situaţii. O altă sferă de risc ridicat de corupţie este cea a achiziţiilor (46%), principalele puncte slabe fiind lipsa de proceduri pentru a împiedica achiziţiile în care două sau mai multe firme îşi depun ofertele, dar câştigătorul este stabilit dinainte (collusive bidding). Contractele cu un singur ofertant sunt relativ puţine, dar sunt considerate o sursă de corupţie, iar lipsa procedurilor pentru a asigura integritatea sub-contractorilor este un alt punct foarte slab. Politica de personal a fost considerată cea mai puţin coruptă din toate dimensiunile (51%), fiind apreciate relativa transparenţă în ceea ce priveşte numărul angajaţilor şi plata regulată a acestora, precum şi acţiunile serviciului de informaţii SBU pentru a combate corupţia în ceea ce priveşte evitarea încorporării militarilor în termen. Au fost observate cazuri de „soldaţi-fantomă” şi criticat modul de acordare a stimulentelor financiare altele decât salariul, care depind de bunăvoinţa superiorilor289. Informaţiile despre corupţia în armata Ucraineană de după izbucnirea conflictului din Donbass sunt mult mai puţine, având în vedere gradul mult mai mare de secretizare cauzat de conflict. Din relatările prezente în media se detaşează tema lipsei de echipament a soldaţilor trimişi pe front, lipsă cauzată în mare măsură şi de corupţie. Conform afirmaţiilor lui Aleksandr Lapko, ucrainean angajat la biroul de legătură al NATO în Ucraina, fratele său încorporat pe front a fost nevoit să îşi achiziţioneze singur echipamentul necesar, cheltuind circa 2400 de USD pentru uniformă, vestă antiglonţ, lunetă, cizme şi echipament de iarnă. Conform aceleiaşi relatări, oficiali ai Ministerului Apărării sunt investigaţi pentru cumpărarea a 17000 de veste antiglonţ de proastă calitate, situaţie ce a avut ca efect zeci de morţi şi răniţi pe front290. Aceeaşi temă este repetată şi de un reportaj realizat de site-ul american The Daily Beast, care a intervievat un soldat al Batalionului 12 din Kiev, care afirmă că, pe lângă că nu a primit decât un pistol-mitralieră din partea armatei ucrainene înainte de porni pe front (restul echipamentului fiind asigurat din bani privaţi), chiar şi echipamentul cumpărat de soldaţi a dispărut din depozitul batalionului la plecarea pe front 291. Criticile la adresa armatei ucrainene vin şi din partea lui Vitaliy Deinega, liderul unui ONG numit Povernys Zhyvym (Întoarceţi-vă în viaţă) care afirmă, într-un interviu cu ziarul Kiev Post, că armata ucraineană suferă din cauza corupţiei, în special în ceea ce priveşte promovarea, ducând la lipsă de pregătire şi în privinţa echipării. Conform acestuia, în bătălia pentru aeroportul din Dontesk, armata ucraineană a trebuit să folosească vehicule uzate atât material cât şi moral 292. În deschiderea unui articol despre asistenţa militară oferită Ucrainei de către Marea Britanie, ziarul The Guardian citează mărturia lui Igor Kuzyo, paznic din Lvov, care a preferat să se alăture unui batalion de voluntari care luptă împotriva separatiştilor din Est decât armatei regulate, deoarece consideră că echiparea armatei este slabă, iar gradul de corupţie foarte ridicat293. Într-o analiză asupra creşterii rolului batalioanelor de voluntari în detrimentul armatei ucrainene, Luke Coffey, cercetător al Heritage Foundation, confirmă faptul că mulţi tineri ucraineni preferă să se alăture batalioanelor de voluntari, de multe ori finanţate şi echipate de oligarhi, care beneficiază de 289

Ibid. Aleksandr Lapko, New York Times, „Ukraine’s Own Worst Enemy: In War Time, Corruption in Ukraine Can be Deadly”, 7.10.2014, www.nytimes.com/2014/10/08/opinion/in-war-time-corruption-in-ukraine-can-bedeadly.html?_r=0, Acesat 10.08.2015 291 The Daily Beast, „Corruption Eats Away at Ukraine Military”, 21.10.2014, www.thedailybeast.com/articles/2014/10/21/corruption-eats-away-at-ukraine-military.html, Accesat 10.08.2014 292 KyivPost, „Volunteer Says Ukraine’s military suffers from corruption, poor training”, 16.06.2015, www.kyivpost.com/content/kyiv-post-plus/volunteer-says-ukraines-military-suffers-from-corruption-poor-training391131.html, Accesat 10.08.2014 293 The Guardian, „Corrupt, cash-strapped and lacking skill, the Ukraine Army Britons come to train”, 19.03.2015, www.theguardian.com/world/2015/mar/19/volunteer-bridge-ukrainian-army-gaps-kiev-army, Accesat 10.08.2014 290

81 / 94

echipament mult mai bun, în detrimentul armatei regulate, unde sunt nevoiţi să dea mită pentru a primi echipament sau să îl achiziţioneze din fonduri proprii294. Coffey consideră ascensiunea batalioanelor de voluntari ca extrem de periculoasă pentru viitoarea dezvoltare democratică a Ucrainei. Situaţia din armata ucraineană o determină pe Sarah Chayes, reputat analist al Carnegie Endownment să recomande ca trimiterea de asistenţă militară de către SUA pentru Ucraina, să fie dublată de condiţionalităţi severe pentru a împiedica utilizarea acesteia pentru îmbogăţirea unor ofiţeri corupţi295. De asemenea, conform unui raport al proiectului NATO Building Integrity, corupţia din armata ucraineană a devenit o problemă de securitate pentru statele occidentale, din cauza faptului că sistemul de achiziţionare de armament este slăbit, ceea ce a avut ca efect transferul ilegal de armament către în afara graniţelor Ucrainei, către grupări teroriste sau criminale296. Cele mai cunoscute reforme anti-corupţie ale Ucrainei nu au vizat direct sectorul militar, ci s-au concentrat pe reforma poliţiei comunitare, care are un contact direct cu cetăţenii. Astfel, pe modelul Georgiei, Poliţia a fost înlocuită complet, noii recruţi fiind antrenaţi în 10 săptămâni, salarizaţi corespunzător şi dotaţi cu maşini de patrulare puternice. Aceste politici au fost aplicate de o guvernul ucrainean cu ajutorul lui Mikheil Saakashvili, fostul preşedinte al Georgiei şi a unor membri din fosta sa echipă reformatoare. Primele evaluări constată succesul acestei iniţiative, corupţia resimţită de cetăţean fiind mult redusă297. 5. Concluzii Prevalenţa fenomenului corupţiei reprezintă o vulnerabilitate crucială a unui stat, reducând semnificativ capacitatea sa de a contracara ameninţările la adresa securităţii naţionale. Existenţa fenomenului corupţiei afectează diferit diversele sectoare ale unui stat, fiecare dintre acestea participând în mod complementar la asigurarea securităţii naţionale. Exemplul Ucrainei reprezintă un caz în care corupţia în sectorul de apărare a avut efecte dramatice asupra capacităţii de luptă la momentul confruntării cu o ameninţare externă tangibilă. Conform puţinelor informaţii disponibile publice, corupţia din Ucraina a continuat şi după declanşarea războiului din Donbass, generând, pe lângă scăderea capacităţii de luptă a armatei şi o nouă ameninţare la adresa securităţii naţionale: omnipotenţa batalioanelor de voluntari, finanţate de oligarhi şi aflate în afara controlului formal al statului. O dată cu reducerea intensităţii conflictului din Est şi, eventual, în contextul unei ofensive anti-corupţie/anti-oligarhi a guvernului de la Kiev, aceste batalioane ar putea deveni o forţă care să se opună monopolului legitim al forţei al statului. Combaterea corupţiei în toate sectoarele statului devine astfel o prioritate, având în vedere necesitatea de a reduce vulnerabilităţile unui stat. Cazul Ucrainei reliefează modul în care consecinţele fenomenului corupţiei pot fi invizibile publicului larg în majoritatea timpului, devenind vizibile doar în momente critice.

Luke Coffey, „Ukraine:Volunteer battalions are a short term solution”, 30.04.2015, www.aljazeera.com/indepth/opinion/2015/04/ukraine-volunteer-battalions-maidan-150429115931151.html, Accesat 10.08.2014 295 Sarah Chayes, „How Corruption Guts Militaries: The Ukraine Case Study”, 16.04.2014, www.defenseone.com/ideas/2014/05/how-corruption-guts-militaries-ukraine-case-study/84646, Accesat 10.08.2014 296 Ukraine Today, NATO concerns over Ukraine military corruption groundless: defence chief, 16.12.2015,www.uatoday.tv/politics/nato-concerns-over-ukraine-military-corruption-groundless-defence-chief555373.html, Accesat 8.01.2016 297 Washington post, Michael Birnbaum, As war wanes, Ukraine faced with new battle against corruption, 13.09.2015 https://washingtonpost.com/world/, Accesat 20.10.2015 294

82 / 94

Concluzie: Necesitatea de a construi unui stat rezilient Volumul s-a aplecat asupra relaţiei dintre corupţie şi securitatea naţională, utilizând o serie de metode de cercetare pentru aprofundarea acestei problematici. În primul capitol, volumul s-a axat pe studiul conceptual al corupţiei, văzută ca o formă de abuz al puterii încredinţate. Cel de-al doilea capitol al cărţii s-a bazat pe o analiză cantitativă la nivel global, explorând modul de alcătuire al principalilor indicatori pentru măsurarea nivelului de corupţie dintr-un stat precum şi relaţia dintre aceştia. Al treilea capitol a prezentat modul în care patru state şi-au definit politica anti-corupţie precum şi eşecurile sau succesele acestora în atingerea acestui scop. Cel de-al patrulea şi ultimul capitol a analizat relaţia dintre corupţie şi securitate naţională, plasând-o ca o vulnerabilitate şi oferind exemplul Ucrainei pentru a demonstra consecinţele corupţiei asupra securităţii naţionale. Concluzia care se poate desprinde din acest volum este necesitatea construirii unui stat rezilient, care să poate combate propriile vulnerabilităţi pentru a putea contracara ameninţările externe. Rezilienţa se poate defini ca posibilitatea de revenire după un impactul unui fenomen advers, care a afectat grav statul sau persoana. Un stat rezilient este, prin urmare, un stat care poate să identifice şi să diminueze propriile vulnerabilităţi pentru ca, atunci când este afectat de un eveniment cu un impact negativ, să îşi revină repede şi fără să sufere, pe termen lung, pierderi majore. Astfel, un stat corupt, ale cărui instituţii funcţionează deficitare şi nu reuşesc să asigure o viaţă normală şi funcţională pentru cetăţenii nu poate fi un stat rezilient, nereuşind să coaguleze voinţa politică a cetăţenilor săi. Efectele unor provocări externe sunt resimţite, astfel, cu atât mai puternic, deoarece statul nu se va putea baza pe cooperarea de bunăvoie a populaţiei, va putea dispune doar de o infrastructură de proastă calitate şi va trebui să facă apel la instituţii nefuncţionale. Pentru construcţia unui astfel de stat, combaterea corupţiei este un imperativ determinant. Capitolul trei al volumului demonstrează cum anumite state au reuşit să reducă acest fenomen într-o măsură în care să nu mai afecteze securitatea naţională, limitându-i întinderea şi efectele. Georgia este un exemplu relevant în această evoluţie, reuşind să treacă de la un tip sovietic de corupţie la o situaţie în care fenomenul este considerabil limitat. Guvernarea pro-occidentală Saakashvili precum şi rezultatele dezastruosului război din 2008 au impulsionat considerabil lupta anti-corupţie în Georgia. Poate cel mai relevant indicator pentru această reuşită este faptul că Ucraina utilizează modelul georgian de combatere a corupţiei, reformând poliţia rutieră din temelii şi invitându-l pe Mikheil Saakashvili să participa la eliminarea corupţiei din portul Odessa. De asemenea, corupţia nu trebuie văzută ca un fenomen strict al ţărilor cu un nivel de dezvoltare mai scăzut, state precum Marea Britanie trecând prin propriile sale lupte anti-corupţie. Acest fenomen, într-un stat cu instituţii democratice dezvoltate a căpătat o configuraţie aparte, limitându-se la anumite sectoare, dar fără a deveni o vulnerabilitate a securităţii naţionale. Combaterea sa a fost pentru Marea Britanie, mai mult o problemă de bună guvernare şi de imagine internaţională decât o problemă de securitate. O altă concluzie care poate fi extrasă din volum este că fenomenul corupţiei este o vulnerabilitate de securitate indiferent de domeniul în care aceasta se manifestă. Corupţia este o problemă de guvernare în măsura în care ea afectează instituţiile de stat, dar corupţia în sectorul de privat are efecte asupra securităţii economice. Astfel, este necesară includerea corupţiei în sectorul privat printre formele de corupţie relevante pentru securitatea naţională, deoarece nu statul şi sectorul privat conlucrează în scopul asigurării acestui deziderat. Securitatea economică a cetăţeanului poate fi afectată major de acţiuni precum supra sau sub-evaluarea unor acţiuni sau de tranzacţii financiare ilicite datorate unor fapte de corupţie. Evaluarea gradului de corupţie a unui stat este una dintre cele mai dificile tentative din literatura ştiinţelor sociale, indicatorii prezenţi în literatură fiind doar aproximări relative ale acestui deziderat. Totuşi, din analizele întreprinse în acest volum, se desprinde ideea că indicatorii bazaţi pe percepţia experţilor sunt extrem de relevanţi în această evaluare. Deşi aceşti indicatori nu pot 83 / 94

măsura nivelul absolut de corupţie al unui stat, se pot identifica totuşi aspecte relative care să permită efectuarea unor comparaţie între state. Evoluţia nivelului acestor indicatori relevă totuşi rezultatele luptei anti-corupţie, marea majoritate a statelor care au adoptat politici de succes fiind mai bine evaluate de către organizaţiile care realizează indicatorii. În încheiere putem afirma că volumul a demonstrat legătura esenţială care există între corupţie şi securitatea naţională şi că a oferit o contribuţie la o literatură în plină dezvoltare. De asemenea, această carte pledează pentru construcţia unui stat rezilient, realizabil doar prin combaterea determinată şi pe termen lung a corupţiei. Având în vedere volatilitatea mediului de securitate la nivel regional şi mondial cu care se confruntă România, nu ne putem permite un stat cu un nivel sistemic de corupţie. Contracararea acestor ameninţări devine relevantă, iar aceasta poate fi făcută în mod eficient exclusiv prin construcţia unui stat capabil să identifice şi să elimine primordial propriile vulnerabilităţi.

84 / 94

Bibliografie „Virtuous circles conference:lessons learned” European Research Centre for Anti-Corruption and State Building, www.againstcorruption.eu/articles/virtuous-circles-conference-lessons-learned, Accesat 12.06.2015 Aaronberg, David and Nicola Higgins, The Bribery Act 2010: All Bark and No Bite..?, Archbold Review, Issue 5, 2010, https://archbolde-update.co.uk/PDF/2010/ArchR10_5_1-12.pdf, Accesat 1.07.2015 Agerpres, „Dosarele ANRP au fost conexate; Alina Bica va profesa în domeniul juridic”, 19.06.2015, www.agerpres.ro/justitie/2015/06/19/dosarele-anrp-au-fost-conexate-alina-bica-vaprofesa-in-domeniul-juridic-15-25-30, Accesat 10.08.2015 Allridge, Peter The „UK Bribery Act, the Caffeinated Younger Sibling of the FCPA”, Ohio State Law Journal, 73:5, www.moritzlaw.osu.edu/students/groups/oslj/files/2013/02/73.5.Alldridge.pdf, Accesat 30.06.2015 Banca Mondială, Worldwide Governance Indicators [Indicatorii de Guvernare Mondială] www.info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc , Accesat 1.04.2015 BBC, Q&A: The BAE-Saudi Allegations, www.news.bbc.co.uk/2/hi/business/6729489.stm, 30.07.2008, Accesat 30.06.2015 BBC, Q&A:Cash-for-honours, www.news.bbc.co.uk/2/hi/uk_politics/4812822.stm, 20.07.2007, Accesat 30.06.2015 Botero, Juan C Alejandro Ponce, World Justice Project – Working Paper Series, Measuring the Rule of Law, www.foldvary.net/econ200/measuring.pdf, Accesat 18.10.2015 Brannon, Robert B. “Terrorism and Weapons of Mass Destruction.” In Combating Transnational Terrorism, edited by James K. Wither and Sam Mullins. Sofia: Procon, 2016, 99-114, http://dx.doi.org/10.11610/ctt.ch07. Carnegie Endowment for International Peace, Corruption: The unrecognized threat to International Security, www.carnegieendowment.org/files/corruption_and_security.pdf, Accesat 10.08.2015 Cărbunaru-Băcescu, Angelica Monica Condruz-Băcescu, „Analiza Seriilor Interdependente prin metoda Corelaţiei”, Revista Română de Statistică-Supliment 2/14, Centrul pentru Studii Liberal-Democratice, SELDI, „Corruption Assessment Report: Serbia”, www.seldi.net/publications/publications/corruption-assesment-report-serbia/, Accesat 10.09.2015 Charron, Nicholas „Do corruption measures have a perception problem? Assessing the relationship between experiences and percpetions of corruption among citizens and experts”, European Political Science Review, Nepublica încă în varianta print, Publicat online 14.01.2015, anticorrp.eu/wp-contant/uploads/2015/02/Charron-EPSR.pdf, Accesat 10.04.2015 Charron, Nicholas Lewis Dijkstra, Victor Lapuente, „Regional Governance Matters: Quality of Government within European Union Member States”, www.qog.pol.gu.se/digitalAssets/1446/1446579_regional-studies-article.pdf, Accesat 18.10.2015

85 / 94

Chayes, Sarah „How Corruption Guts Militaries: The Ukraine Case Study”, 16.04.2014, www.defenseone.com/ideas/2014/05/how-corruption-guts-militaries-ukraine-case-study/84646, Accesat 10.08.2014 Chayes, Sarah „The military must hunt corruption, Not just terrorists”, 6.04.2014, www.defenseone.com/ideas/2014/04/military-must-hunt-corruption-not-just-terrorists/81973, Accesat 10.08.2015 Clarke, Colin P. Terrorism, Inc.: The Financing of Terrorism, Insurgency, and Irregular Warfare. Santa Barbara, CA: Praeger, 2015. Coffey, Luke „Ukraine:Volunteer battalions are a short term solution”, 30.04.2015, www.aljazeera.com/indepth/opinion/2015/04/ukraine-volunteer-battalions-maidan150429115931151.html, Accesat 10.08.2014 Comisia Europeană, EU anti-corruption report [Raport Asupra Percepţiei Corupţiei în Uniunea Europeană], ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-andhuman-trafficking/corruption/docs/acrt_2014_en.pdf, Accesat 10.04.2015 Comisia Europeană, seturi de date pentru Eurobarometrul Special din 2011, https://opendata.europa.eu/ro/data/dataset/S1010_76_1_EBS374, Accesat 12.04.2015 Comisia Europeană, seturi de date pentru Eurobarometrul Special din 2013, https://opendata.europa.eu/data/dataset/S1076_79_1_397 Accesat 12.04.2015 Comisia Europeană, Special Eurobarometer 374 Corruption: Report [Eurobarometrul Special 374, Raport], ec.europa.eu/public_opinion/archives_ebs/ebs_374_en.pdf, Accesat 10.04.2015 Comisia Europeană, Special Eurobarometer 397, Corruption [Eurobarometrul Special 397: Corupţia] ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_397_en.pdf, Accesat 10.04.2015 Comission or the Prevention of Corruption, https://www.kpk-rs.si/en/faq/supervizor, Accesat 25.06.2015 Commission for the Prevention of Corruption, Final report, 2013, https://www.kpkrs.si/upload/datoteke/cpc_in_numbers-2013.pdf, Accesat 26.06.2015 Comunicat DNA 7 noiembrie 2015, www.pna.ro/comunicat.xhtml?id=6810 Consiliul Anti-corupţie, Report on Judicial Reform, www.antikorupcija-savet-gov.rs/enGB/reports/cid1028/report-on-judicial-reform, Accesat 12.09.2015 Consiliul Europei, Convenția Penală Privind Corupţia, www.cdep.ro, Accesat 12.03.2015. Convenţia elaborată în temeiul articolului K.3 alineatul (2) litera (c) din Tratatul privind Uniunea Europeană privind lupta împotriva corupţiei care implică funcţionari ai Comunităţilor Europene sau funcţionari ai statelor membre ale Uniunii Europene din 26.05.1997, www.eur-lex.europa.eu, Accesat 12.03.2015. Convenţia Naţiunilor Unite Împotriva Corupţiei, www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC, Accesat 12.03.2015.

86 / 94

Council of Europe, GRECO, Fourth Evaluation Round, Compliance Report: Slovenia, www.coe.int, Accesat 19.10.2015 Council of Europe, GRECO, Fourth Evaluation Round, Evaluation Report: Slovenia, www.coe.int, Accesat 19.10.2015 Council of Europe, Group of States Against Corruption Third Evaluation Round, „Second Compliance Report on Serbia”, 2014, www.coe.int, Accesat 20.08.2015 Council of Europe, Group of States Against Corruption, „Third Evaluation Round, Evaluation Report on the Republic of Serbia Incriminations”, Octombrie 2010, www.coe.int, Accesat 20.08.2015 Council of Europe, Group of States Against Corruption, Fourth Evaluation Round, „Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors”, Iunie 2015, www.coe.int, Accesat 20.08.2015 Decizia-Cadru a Consiliului Uniunii Europene 2003/568/ JHA din 22 iulie 2003 pentru combaterea corupţiei în sectorul privat, www.eur-lex.europa.eu, Accesat 12.03.2015 Dicke, Rachel A., Ryan C. Hendrickson, and Steven Kutz. “NATO’s Mafia Ally: The Strategic Consequences of Bulgarian Corruption.” Comparative Strategy 33, no. 3 (2014): 287-298. http://dx.doi.org/10.1080/01495933.2014.926760. European Commission, Serbia 2013, Progress Report, www.ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2013/package/sr_rapport_2013.pdf, Accesat 10.09.2015 European Commission, Serbia 2014, Progress Report, www.ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2013/package/sr_rapport_2014.pdf, Accesat 10.09.2015 European Union Anti-Corruption Report 2014, 3.2.2014, www.ec.europa.eu, Accesat 12.03.2015. Fazekas, Mihaly Istvan Janos Toth, Lawrence Peter King, Anatomy of Grand Corruption: A composite corruption risk index based on objective data, Corruption Research Center Budapest, Working Paper Series, 2013: 02, www.anticorrp.eu, Accesat 12.04.2015 Freedom House, 2014 Report, Romania, transit/2014/romania, Accesat 5.04.2015

https://freedomhouse.org/report/nations-

Freedom House, Nations in Transit 2007, Slovenia, www.freedomhouse.org/report/nationstransit/2007/sloevnia, Accesat 25.06.2015 Freedom House, Nations in Transit 2013, Slovenia, www.freedomhouse.org/report/nationstransit/2013/slovenia, Accesat 25.06.2015 Freedom House, Nations in Transit 2014, Slovenia, www.freedomhouse.org/report/nationstransit/2014/slovenia, Accesat 25.06.2015 Groenendjik, Nico „A principal-agent model of corruption”, Crime, Law and Social Change, May 1997, Volume 27 (3), pp207-229. 87 / 94

Heywood, Paul M. Jonathan Rose, „Close but no Cigar”: the measurement of Corruption”, Journal of Public Policy (2014) 34:3 Heywood, Paul M. Staffan Andersson, „The Politics of Perception: Use and Abuse of Transparency International’s Approach to Measuring Corruption”, Political Studies, 2009, Vol 57 Integrity and Prevention of Corruption Act, Slovenia, www.kpk-rs.si/upload/datoteke/ZintPKENG.pdf, Accesat 25.06.2015 Karosanidze, Tamuna National Anti-corruption Strategy and Action Plan: Elaboration and implementation, www.u4.no, Accesat 23.06.2015 Kaufman, Daniel Aart Kraays, Massimo Mastruzzi, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, Policy Research Working Papers, 5430, www.elibrary.woorldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9540-5430, Accesat 10.03.2015 Klitgaard, Robert International Cooperation Against Corruption, https://www.imf.org/external/Pubs/FT/fandd/1998/03/pdf/klitgaar.pdf , Accesat 18.10.2015 Ko, Kilkon, Ananya Samajdar, „Evaluation of international corruption indexes: Should we believe them or not?”, The Social Science Journal 47 (2010), 508-540 Kukhianidze, Alxandre, Tamuna Karosanidze, Nina Khatiskatsi, and Alexander Scrivener. “Combating Defence-related Corruption in Countries with Unresolved Territorial Disputes or Frozen Conflicts.” In Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices, edited by Todor Tagarev. Geneva: DCAF, 2010, 165-171. Available at http://defenceintegrity.eu/en/publication/combating-defence-related-corruption-countriesunresolved-territorial-disputes-or-frozen. Kupatadze, Alexander „Similar Events, Different Outcomes: Accounting for Diverging Corruption Patterns in Post-Revolution Georgia and Ukraine”, Caucasus Analytical Digest, 26/2011, www.css.ethz.ch/publications/DetailsansichtPubDB_EN?rec_id=1573, Accesat 20.06.2015 Kuris, Gabriel Toothless but forceful: Slovenia’s Anti-Corruption Watchdog exposes systemic graft, 2004-2013, www.successfulsocieties.princeton.edu/sites/successfulsocieties/files/Policy_NoteID225.pdf, Accesat 25.06.2015 KyivPost, „Volunteer Says Ukraine’s military suffers from corruption, poor training”, 16.06.2015, www.kyivpost.com/content/kyiv-post-plus/volunteer-says-ukraines-military-suffers-fromcorruption-poor-training-391131.html, Accesat 10.08.2014 Lambsdorff, Johann Graf „Measuring Corruption-The validity and precision of subjective indicators” în Charles Sampford, Arthur Shacklock, Carmel Connors, Fredrik Galtung, Measuring Corruption, (Aldershot:Ashgate, 2006) Lapko, Aleksandr New York Times, „Ukraine’s Own Worst Enemy: In War Time, Corruption in Ukraine Can be Deadly”, 7.10.2014, www.nytimes.com/2014/10/08/opinion/in-war-timecorruption-in-ukraine-can-be-deadly.html?_r=0, Accesat 10.08.2015

88 / 94

Legea 147/2002 pentru Ratificarea Convenției Civile asupra Corupției, adoptată la Strasbourg la 4 noiembrie 1999, www.legex.ro, Accesat 12.03.2015. Legea 286/2009, Codul Penal, e-juridic.manager.ro, Accesat 12.03.2015 Legea 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sancționarea faptelor de corupție, ejuridic.manager.ro, Accesat 12.03.2015 Legea Agenţiei Anti-Corupţie, www.acas.rs/en, Accesat 12.09.2015 Mandic, Danilo. Separatists, Gangsters and Other Statesmen: The State, Secession and Organized Crime in Serbia and Georgia, 1989-2012, Doctoral dissertation. Cambridge, MA: Harvard University, Graduate School of Arts & Sciences, 2015. Available at http://nrs.harvard.edu/urn3:HUL.InstRepos:17467287. Marquette Heather şi Carin Peiffer, Corruption and Collective Action, Research Paper, DLPU4, Ianuarie 2015, www.dlp.org/research/corruption-and-collective-action.php, Accesat 18.10.2015 Martini, Maíra. “State Capture: An Overview.” Transparency International, 12 March 2014. Available at http://www.transparency.org/whatwedo/answer/state_capture_an_overview. Melese, Francois. “A Strategic Approach to Building Integrity and Reducing Corruption in Defence.” In Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices, edited by Todor Tagarev. Geneva: DCAF, 2010, 13-21. Available at https://defenceintegrity.eu/en/publication/strategic-approach-building-integrity-and-reducingcorruption-defence. Miroiu, Adrian Fundamentele Politicii. Vol 2: Raţionalitate şi acţiune colectivă (Polirom: Iaşi. 2006), Mungiu-Pippidi, Alina et. all, Quantitative report on the causes of performance and stagnation in the global fight against corruption, www.anticorrp.eu, Accesat 12.03.2015. Mungiu-Pippidi, Alina, „Corruption. Diagnosis and Treatment”, Journal of Democracy, Volume 17, Number 3, July 2006, Naím, Moisés. “Mafia States,” Foreign Affairs 91, no. 3 (May/June 2012), https://www.foreignaffairs.com/articles/2012-04-20/mafia-states. Nichols, Philip M. „Corruption as an Assurance Problem”, American University Law Review, 19 no. 6 (2004), 1307-1349 Nye, Joseph „Corruption and Political Development: A cost-benefit analysis”, The American Political Science Review, Vol 61, No 2 (Iunie 1967), pp 417-427 OECD Glossaries: Corruption: A glossary of international standards in Criminal Law, www.oecd.org, Accesat 12.03.2015. OECD, OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul AntiCorruption Plan, Second Round of Monitoring, Georgia, Monitoring Report, 2010, www.oecd.org/corruption/acn/istanbulactionplan/44997416.pdf, Accesat 23.06.2015 89 / 94

OECD, Report on main anti-corruption measures and detection and prevention of corruption crimes, Georgia, Second Round of Monitoring, December 2010, www.oecd.org/corruption/acn/istanbulactionplan/46832514.pdf, Accesat 20.06.2015 OECD, Strengthening Integrity and Fighting Corruption www.herdata.org/public/9112181e.pdf, Accesat 10.09.2015

Education,

Serbia,

OECD, Third Round of Monitoring, Georgia, Monitoring Report, www.oecd.org/corruption/acn/GeorgiaThirdRoundMonitoringReportENG.pdf, 25.09.2013, Accesat 20.06.2015 OECD, United Kingdom: Follow-up to the phase 3 report and recommendations, 29.10.2014, www.oecd.org/daf/anti-bribery/UnitedKingdomPhase3WrittenFollowUPEN.pdf, Accesat 31.06.2015 Olken, Benjamin „Corruption perception vs. Corruption reality„ in Journal of Public Economics 93 (2009) Olken, Benjamin „Monitoring corruption: evidence from a field experiment in Indonesia”, Journal of Political Economy, 2007, vol 115, no. 2 OSCE, „Anti-corruption Institutions in Serbia”, septembrie 2011, www.osce.org/serbia/82789, Accesat 12.09.2015 Paavola, Jouni Climate Change: the ultimate „tragedy of the commons”, Sustainability Research Institute: Paper 24, www.see.leeds.ac.uk/fileadmin/Documents/research/sri/workingpapers/SRIP-24_01.pdf, Accesat 18.10.2015 Pipes, Richard, Russia under the old Regime, (New York:Penguin Books, 2005) Pippidi, Alina Mungiu „Public Integrity and Trust in Europe”, European Research Center for Anti-Corruption and State-Building, 2015, www.government.nl/documents/reports/2016/01/18/reports/integrity-in-internationalperspective, Accesat 28.01.2016 Pippidi, Alina-Mungiu et. all, Quantitative report on the causes of performance and stagnation in the global fight against corruption, www.anticorrp.eu, Accesat 12.03.2015. Planul de Acţiune pentru Strategia Anti-corupţie, www.mpravde.gov.rs, Accesat 10.09.2015 Prezelj, Iztok. “Comprehensive Security and Some Implemental Limits.” Information & Security: An International Journal 33, no. 1 (2015): 13-34. http://dx.doi.org/10.11610/isij.3301. Procuratura din Serbia, Accesat 12.09.2015

www.rjt.gov.rs/en/organization/departments/fight-against-corruption,

PRS Group, ICRG Methodology [Metodologia de alcătuire a ICRG] www.prsgroup.com/wpcontent/uploads/2012/11/icrgmethodology.pdf , Accesat 5.04.2015 Pyman, Mark Regina Wilson and Dominic Scott, The Extent of Single Sourcing in Defence Procurement and its Relevance as a Corruption Risk: a First Look, isuu.com/tidefence/docs/140910_single_source_paper_publishe, Accesat 5.08.2015 90 / 94

Rose-Ackerman, Susan Corruption and Government: Causes Consequences and Reform (Cambridge University Press: Cambridge, 1999) Rothstein, Bo Aiysha Varraich, Corruption and the Opposite to Corruption: A map of the Conceptual Landscape, www.anticorrp.eu, Accesat 12.03.2015. Rothstein, Bo Anna Person, Jan Teorell, „Why Anticorruption Reforms Fail-Systemic Corruption as a Collective Action Problem”, Governance: An international Journal of Policy, Administration and Institutions, 26(3), 2013 Rothstein, Bo David Torsello, „Is Corruption understood differently in different cultures? Anthropology meets Political Science”, QOG Working paper series 2013, www.qog.pol.gu.se, Accesat 12.03.2015 Rothstein, Bo et all, State-of-the-art report on theories and harmonized concepts of corruption, www.anticorrp.eu, 32, Accesat 12.03.2015 Royds Solicitors, „The Bribery Act- the First convictions”, 23.07.2013, www.royds.com/blogs/thebribery-act-the-first-convictions, Accesat 2.07.2015 Sawicki, John. “Counter-Terrorist Financing.” In Combating Transnational Terrorism, edited by James K. Wither and Sam Mullins. Sofia: Procon, 2016, 217-234, http://dx.doi.org/10.11610/ctt.ch14. Serbia: Profil de ţară, www.acasauthorities.org/country/yf, Accesat 14.09.2015 Serious Fraud Office, www.sfo.gov.uk, Accesat 31.06.2015 Shanazarian, Nona Policy Reform and Corruption in Georgia, Armenia and NagornoKarabakh,www.ponarseurasia.org/memo/police-reform-and-corruption-georgia-armenia-andnagorno-karabakh, Accesat 20.06.2015 Stan, Florina Roman „Aplicarea Metodei Regresiei în calculul indicatorilor riscului economic”, Revista Română de Statistică, nr 8/2013 Strategia Anti-corupţie a Serbiei pentru 2013-18, www.polis.osce.org/library/f/4118/2942/gov-srbrpt-4118-en-3942, Accesat 10.09.2015 Strategia Naţională Anticorupţie 2005-2007, www.just.ro, Accesat 12.03.2015. Strategia naţională Anticorupţie 2011-2015, www.sna.just.ro/sna/sna20122015.aspx, Accesat 12.04.2015 Strategia Naţională de Apărare a Ţării pentru Perioada 2015-2019, www.presidency.ro/static/Strategia%20Nationala%20de%20Aparare%20a%20Tarii.pdf, Accesat 12.08.2015 Tagarev, Todor (ed.) Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices, www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_topics/201220607_BI_Compendium_EN.pdf, Accesat 5.08.2015

91 / 94

Tagarev, Todor Enabling Factors and Effects of Corruption in the Defense Sector, www.isn.ethz.cz, 2010 Tagarev, Todor, ed. Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices. Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, 2010. Available at http://defenceintegrity.eu/en/content/building-integrity-and-reducing-corruptiondefence-compendium-best-practices. The Daily Beast, „Corruption Eats Away at Ukraine Military”, 21.10.2014, www.thedailybeast.com/articles/2014/10/21/corruption-eats-away-at-ukraine-military.html, Accesat 10.08.2014 The Daily Mail, Prison Service „institutionally corrupt”, www.dailymail.co.uk/news/article398429/Prison-service-institutionally-corrupt, Accesat 31.06.2015 The Guardian, „BAE pays fines of £285m over arms deal corruption claims” , 5.02.2010, www.theguardian.com/world/2010/feb/05/bae-admits-bribery-saudi-yamamah, Accesat 30.06.2015 The Guardian, „Corrupt, cash-strapped and lacking skill, the Ukraine Army Britons come to train”, 19.03.2015, www.theguardian.com/world/2015/mar/19/volunteer-bridge-ukrainian-army-gaps-kievarmy, Accesat 10.08.2015 The Guardian, „Tory MPs were paid to plant questions, says Harrods chief”, 20.10.1994, www.theguardian.com/politics/1994/oct/20/conservatives.uk, Accesat 26.06.2015 The Slovenia Times, „Patria Scandal: From plans to equip army to verdicts and retrial”, 25.04.2015, www.sloveniatimes.com/patria-scandal-from-plans-to-equip-army-to-verdicts-and-retrial, Accesat 25.06.2015 The Telegraph, „Revealed:The Truth about Tony Blair’s role in the Ecclestone Affair”, 11.10.2008, www.telegraph.co.uk/news/politics/labour/3179770/Revealed-the-truth-about-Tony-Blairs-role-inthe-Ecclestone-Affair.html, Accesat 30.06.2015 Transparency International, „Cabs for Hire? Fixing the Revolving Door Between Government and Business”, www.transparency.org.uk, Accesat 30.06.2015 Transparency International, „Cabs for Hire? Fixing the Revolving Door Between Government and Business”, www.transparency.org.uk, Accesat 30.06.2015 Transparency International, Corruption as a threat to peace and stability, www.isuu.com/tidefence/docs/studie_corruptionthreatstabilitypea, Accesat 10.08.2015 Transparency International, Corruption in UK: Overview and policy recommendations, www.transparency.org.uk, Accesat 31.06.2015 Transparency International, Global Corruption Barometer [ Barometrul Global al Corupţiei] www.transparency.org/research/gcb/overview, Accesat 7.04.2015 Transparency International, Global Corruption Barometer 2013, www.transparency.org/gcb2013, Accesat 10.08.2015 Transparency International, Indicele de Percepţie www.transparency.org/cpi2014/in_detail, Accesat 12.04.2015 92 / 94

Corupţiei,

Transparency International, Policy Paper Series 4- Does the UK need an anti-corruption agency?, www.transparency.org.uk, Accesat 31.06.2015 Transparency International, Single Sourcing: a Multi-country Analysis of Non-competitive Defence Procurement, isuu.com/tidefence/docs/140910_single_sourcing, Accesat 5.08.2015 Transparency International, www.ti-defence.org/corruption/typologies.html, Accesat 7.08.2015 Transparency International, www.transparency.org, Accesat 12.03.2015. Tsitsishvili, David Georgia: Corruption Developments and Anti-corruption Activities since 1990s, www.againstcorruption.eu/wp-content/uploads/2012/09/WP-6-Corruption-Developments-inGeorgia-new.pdf, Accesat 29.07.2015 UK Aid-Department for International Development, Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them: Evidence Paper on Corruption, www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/406346/corruptionevidence-paper-why-corruption-matters.pdf, Accesat 18.10.2015 UK Anti-corruption plan, www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/388894/UKanticorruptionPl an.Pdf, Accesat 2.07.2015 Ukraine Today, NATO concerns over Ukraine military corruption groundless: defence chief, 16.12.2015,www.uatoday.tv/politics/nato-concerns-over-ukraine-military-corruption-groundlessdefence-chief-555373.html, Accesat 8.01.2016 UN: Donbas death toll almost 7000, www.worldbulletin.net/news/162562/un-donbas-death-tollalmost-7000, Accesat 7.08.2015 UNDP, „Practictioner’s Guide: Capacity Assessment of Anti-Corruption Agencies” www.undp.org/content/dam/undp/library, Accesat 25.06.2015 United Kingdom Parliament, Judicial system, praised by Council of Europe anti-corruption body, www.gov.uk/government/world-location-news/uk-parliament-judicial-system-praised-by-councilof-europe-anti-corruption-body, Accesat 31.06.2015 United Nations, Office on Drugs and Crime, UN Guide for Anticorruption Policies, www.unodc.org, Accesat 12.03.2015. Washington post, Michael Birnbaum, As war wanes, Ukraine faced with new battle against corruption, 13.09.2015 https://washingtonpost.com/world/, Accesat 20.10.2015 Wilson, Andrew Background paper on Georgia, www.anticorrp.eu/publications/background-paperon-georgia, Accesat 20.06.2015 Withersworldwide, „UK:First Convictions for the SFO Under the Bribery Act 2010” 6.01.2015, www.withersworldwide.com, Accesat 2.07.2015 World Bank, Fighting Corruption in Public Services: Chronicling Georgia’s reforms,wwwwds.worldbank.org, Accesat 20.06.2015

93 / 94

World Justice Project, www.worldjusticeproject.org/methodology, Accesat 12.04.2015, World Values Survey, www.worldvaluessurvey.org/WVSContents.jsp, Accesat 10.04.2015 www.imf.org Accesat 12.03.2015. www.interpol.int/crime-areas, Accesat 12.03.2015.

94 / 94