АНАЛІТИЧНИЙ ДАЙДЖЕСТ ПЕРШИЙ РІК ДОБРОВІЛЬНОГО ОБ'ЄДНАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД: СУДОВА ПРАКТИКА СПІВРОБІТНИЦТВО ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД: НЕВИКОРИСТАНІ РЕЗЕРВИ МІСЦЕ ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ У СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ ОБ'ЄДНАНОЮ ГРОМАДОЮ СТАРОСТА – НОВА ЛЮДИНА В УКРАЇНСЬКОМУ СЕЛІ ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» розпочинає випуск аналітичних дайджестів, які містять короткі огляди аналітичних записок та статей Асоціації з актуальних проблем реалізації реформи місцевого самоврядування, розвитку самоорганізації та форм демократії участі на місцевому рівні в Україні. Аналітичні огляди складаються з аналізу проблем, які виникають в процесі реалізації реформи, та рекомендацій органам місцевої, регіональної, центральної влади щодо їх вирішення.
ПЕРШИЙ РІК ДОБРОВІЛЬНОГО ОБ'ЄДНАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД: СУДОВА ПРАКТИКА Минув рік як набрав чинності Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який дав офіційний старт укрупненню громад в Україні. Відповідно до цього Закону, об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст має відбуватися на добровільній основі, а для формування спроможних громад має бути затверджений Перспективний план, який повинен стати путівником для громад у процесі об’єднання. Новий для країни процес об’єднання громад зачіпає інтереси багатьох сторін – представників виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, мешканців. Тому відбувається він непросто. І закономірно, що за цей період встигла скластися судова практика щодо вирішення спорів та розбіжностей позицій суб’єктів, які залучені до процесу об’єднання. Аналіз судових рішень в цій сфері дозволяє глибше виявити проблеми, з’ясувати їхні причини і визначити, як ці проблеми слід вирішувати. Дослідження судової практики здійснене на основі даних Єдиного державного реєстру судових рішень. Проаналізовано понад 30 судових рішень за період з 5 березня 2015 року до 16 березня 2016 року. Аналіз причин звернень до судів дозволяє виділити два основні приводи: ±
Порушення під час проведення громадських обговорень у процесі добровільного об’єднання територіальних громад.
±
Порушення у процесі розроблення та затвердження Перспективного плану формування територій громад області.
ПРОВЕДЕННЯ ГРОМАДСЬКИХ ОБГОВОРЕНЬ У ПРОЦЕСІ ДОБРОВІЛЬНОГО ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАД З цього приводу була найбільша кількість позовів, з якими, як правило,зверталися члени територіальної громади, депутати місцевих рад. У більшості випадків суди відмовляли у задоволенні таких позовів, оскільки місцеві ради надавали копії протоколів проведених громадських обговорень, що ставало основним доказом. Однак, станом на березень 2016 року є і задоволені позови, а також порушена кримінальна справа щодо підроблення сільським головою протоколів загальних зборів. Серед задоволених судами є такі позовні вимоги: ±
Визнано протиправними дії місцевої ради, що пов’язані з неналежним розглядом пропозиції сільського голови щодо об’єднання територіальних громад.
±
Скасовано рішення сільської ради «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад».
±
Скасовано рішення сільської ради «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об’єднання територіальних громад».
Так, в одному із сіл Київської області у процесі добровільного об’єднання громад сільська рада не провела передбачених процедурою громадських обговорень. Відтак, суд визнав протиправними дії сільської ради, пов’язані з розглядом пропозиції сільського голови щодо об’єднання територіальних громад в Тарасівську сільську об’єднану тери-торіальну громаду з адміністративним центром в с. Тарасівка Києво-Святошинського району Київської області. Суд визнав незаконним і скасував рішення сільської ради «Про виконання Закону України «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад». У зв’язку з цим сільська рада, рішення якої було скасоване, подала апеляційну скаргу, яку Київський апеляційний адміністративний суд залишив без задоволення, а постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 23 липня 2015 року – без змін.
РОЗРОБЛЕННЯ ТА ЗАТВЕРДЖЕННЯ ПЕРСПЕКТИВНОГО ПЛАНУ ФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІЙ ГРОМАД ОБЛАСТІ До суду з цього приводу зверталися сільські голови, депутати місцевих рад та члени територіальної громади. В основному, у позивних вимогах позивачі просили скасувати рішення обласної ради «Про схвалення Перспективного плану формування територій громад області» у частині, що стосується їхнього населеного пункту. Але серед проаналізованих судових рішень жодним не було задоволено позовні вимоги, оскільки, за висновками суду, об'єднання територіальних громад є добровільним, і воно не обов'язково має здійснюватись відповідно до Перспективного плану, який має рекомендаційний, необов'язковий характер. До прикладу, звернення до суду були викликані такими обставинами: ±
Об'єднання сіл не відповідає нормам ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», оскільки між зазначеними в Плані сільськими радами відсутня спільна межа. Крім того, до прийняття відповідного рішення не проведено публічного громадського обговорення з членами громади названих сільських рад.
±
Відповідно до Перспективного плану формування територіальних громад області, внаслідок об'єднання має бути створено територіальну громаду в межах цілого району, яка включатиме в себе 105 населених пунктів, у тому числі, одне місто обласного значення, одне селище та 103 села. Населення об'єднаної громади становитиме близько 85 тисяч чоловік.
Оскаржуване рішення, яким пропонується утворити таку територіальну громаду, прийняте з порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування та ряду принципів добровільного об'єднання, передбачених статтею 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», зокрема, принципів законності, добровільності, економічної ефективності, прозорості та відкритості. Порушення принципу добровільності полягає у неврахуванні думки територіальної громади, яка згідна на добровільне об'єднання лише з частиною громад району. Пропозиції позивача враховані не були, представники громади в
робочу групу з підготовки перспективного плану не включені, на засідання постійних комісій облради з розгляду цього питання вони не запрошувались, внаслідок чого було порушено принцип прозорості та відкритості добровільного об'єднання. Включення до об'єднаної територіальної громади 61 населеного пункту, які розташовані на відстані від 20 кілометрів і більше від пропонованого центру громади, не сприятиме соціально-економічному розвитку громади і не зможе забезпечити якісне та доступне надання публічних послуг. А відтак від прийнятого рішення не буде позитивного економічного і соціального ефекту. Тобто, схвалений облрадою Перспективний план формування територій громад області не відповідає принципам формування спроможних територіальних громад, передбачених урядовою Методикою. Цікавим є також позов cільського голови Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області до Полтавської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення Полтавської обласної ради від 18.06.2015 «Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської області». Позивач зазначив, що оспорюваним рішенням передбачено утворення Гирявоісковецької об'єднаної громади шляхом об'єднання Гирявоісковецької та Білогорільської сільських рад Лохвицького району Полтавської області. Позивач звертав увагу на те, що таке об'єднання не відповідає приписам пп. 2 п. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», оскільки між зазначеними сільськими радами відсутня спільна межа. Крім того, до прийняття відповідного рішення не проведено публічне громадське обговорення з територіальними громадами названих сільських рад. Суд погодився з доводами позивача про невідповідність Перспективного плану у спірній частині вимогам Закону. Разом із тим, наведена обставина не була визнана судом у якості достатньої підстави для скасування спірного рішення з огляду на рекомендаційний, необов'язковий характер Перспективного плану .
У цій справі позивачеві варто було клопотати перед судом, щоб обласна державна адміністрація в спірній частині переглянула та внесла зміни до Перспективного плану формування територій області відповідно до законодавства України. Отже, з аналізу судових рішень можна виокремити такі основні проблеми, з якими позивачі звертаються до суду: ±
відсутність проведення або неналежне проведення громадських обговорень у процесі добровільного об'єднання територіальних громад;
±
відсутність належного правового забезпечення проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад;
±
формування Перспективних планів не відповідно до законодавства;
±
недостатній рівень комунікації та погане залучення обласними державними адміністраціями членів територіальних громад, депутатів місцевих рад, сільських, селищних голів до процесу розроблення Перспективного плану.
ЦІ ПРОБЛЕМИ МОЖНА І ТРЕБА ПОПЕРЕДЖУВАТИ НА МАЙБУТНЄ. ДЛЯ ЦЬОГО ПРОПОНУЄТЬСЯ: По-перше. Верховній Раді України слід законодавчо закріпити правове урегулювання процедури проведення загальних зборів та конференцій членів територіальних громад за місцем проживання, враховуючи, що відповідний законопроект зареєстрований у Секретаріаті ВРУ за № 2467 і має найближчим часом розглядатися у першому читанні. Адже не можна гарантувати якісне врахування думки мешканців під час проведення громадських обговорень щодо добровільного об'єднання громад за відсутності унормованих процедур таких обговорень. По-друге. Місцеві ради, які мають на меті здійснювати об'єднання, можуть затверджувати Положення про громадські обговорення з урахуванням вимог, передбачених Законом «Про добровільне об'єднання територіальних громад». А під час процедури добровільного об'єднання територіальних громад належним чином інформувати усіх зацікавлених про проведення громадських обговорень.
По-третє. Станом на березень 2016 року й надалі існує необхідність внесення змін до Перспективних планів. Тому обласним державним адміністраціям спільно із офісами реформ та неурядовими організаціями слід активізувати цей процес і максимальною мірою враховувати думку членів територіальних громад. По-четверте. Проаналізовані судові справи свідчать про часту відсутність традиції у місцевих рад та державних адміністрацій обговорювати із жителями важливі питання, що стосуються життєдіяльності громад. Тому коли згідно вимогам законодавства ці обговорення доводиться проводити, це робиться із низькою якістю та ефективністю. Та й самі жителі не завжди охоче беруть участь у таких обговореннях, оскільки мають сумніви, що можуть дійсно вплинути на рішення. Тому у цій сфері місцевим органам державної влади, органам місцевого самоврядування, офісам реформ, неурядовим організаціям необхідно проводити інформаційно-роз'яснювальну роботу. По-п'яте. Сільським, селищним, міським головам, профільним неурядовим організаціям, членам громад у разі порушень законодавства у сфері добровільного об'єднання територіальних громад слід звертатись до обласної державної адміністрації. Якщо вона належно не реагує, слід звертатись із скаргою у профільне міністерство – Мінрегіон або оскаржувати таку діяльність у судовому порядку. В останньому випадку необхідно зібрати доказову базу і, чітко висвітливши проблему, сформувати позовні вимоги. Аналіз судових рішень у сфері добровільного об'єднання громад показав також, що в деяких випадках висновки суддів базуються на спірних і суперечливих аргументах, що можна віднести на недосконале місцями законодавство, а також на відсутність належної суддівської практики при розгляді цієї категорії справ.
СПІВРОБІТНИЦТВО ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД: НЕВИКОРИСТАНІ РЕЗЕРВИ
Співробітництво дає можливість громадам спільно та взаємовигідно вирішувати важливі питання місцевого значення, впливати на розвиток територій без об’єднання громад. Із пропозиціями про співробітництво можуть виступати сільський, селищний, міський голова, депутати місцевих рад, а також в порядку місцевої ініціативи – члени територіальної громади. Метою такого співробітництва має стати підвищення якості надання послуг населенню, розвитку територій та добробуту громад на основі спільних інтересів та цілей. Згаданий Закон передбачає державне стимулювання співробітництва шляхом надання субвенцій, передачі об’єктів державної власності у комунальну власність, методичної, організаційної та іншої підтримки діяльності суб’єктів співробітництва.
КІЛЬКІСТЬ, ГЕОГРАФІЯ ТА ПРЕДМЕТИ ДОГОВОРІВ За даними Реєстру договорів про співробітництво територіальних громад, що розміщений на сайті Мінрегіону, в Україні на сьогодні зареєстровано 17 таких договорів. Ці договори діють у 5 областях: Івано-Франківській (7 договорів), Полтавській (5), Хмельницькій (2), Чернігівській (2) і Вінницькій (1). Показовим є те, що в Івано-Франківській області у межах лише одного Надвірнянського району було укладено 7 договорів про співробітництво територіальних громад. Предмети цих договорів стосуються створення плавального басейну у школі, ремонту доріг, відновлення пошкоджених водозахисних дамб і берегоукріплень та будівництва нових дамб на річці, завершення будівництва другої черги підвідного газопроводу високого тиску, будівництво полігону ТПВ і сміттєсортувальної лінії. Інші місцеві ради укладали договори про співробітництво з таких питань: ±
придбання шкільного автобусу та пожежної машини (Вінницька область);
± створення спільного комунального підприємства «Шляхрембуд» (Хмельницька область); ±
підтримання місцевої пожежної охорони (Хмельницька, Полтавська області);
вирішення проблем зі збором та утилізацією ТПВ в громадах (Полтавська область); ±
±
збереження та стале використання торфовищ (Чернігівська область);
± реалізація спільного проекту щодо посилення соціального захисту громадян (Полтавська область); ±
реконструкція дитячого садку (Чернігівська область).
СТРОКИ ТА СУБ’ЄКТИ ДОГОВОРІВ Майже усі згадані договори були укладені на початку 2015 року. На короткий строк (до одного року) зареєстровані договори щодо придбання сміттєвоза та контейнерів для покращення матеріально-технічної бази комунального
підприємства; реалізації спільного проекту, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення заходів. На найдовший строк (2015-2020) уклали договір про співробітництво Северинівська та Чернятинська сільські ради Жмеринського району Вінницької області. В середньому такі договори місцеві ради укладають на 3-4 роки. Що стосується суб’єктів співробітництва, то 87% – це сільські ради, 6% – селищні ради, 7% – міські ради (у більшості в містах-райцентрах). Жодна територіальна громада обласного центру поки ще не уклала договір про співробітництво з іншими громадами. Проте, певні ініціативи існують. Наприклад, в Одесі розпорядженням Одеського міського голови від №602 від 01.07.2015 ініційовано організацію співробітництва територіальної громади м. Одеси та громади Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, що буде стосуватися майбутнього будівництва транспортної розв'язки. Аналіз укладених договорів показав, що кількість суб’єктів співробітництва за одним договором на практиці коливається від 2 до 27 територіальних громад. І знову ж таки «рекордсменом» в цьому сенсі є Надвірнянський район ІваноФранківської області, де договір про співробітництво територіальних громад у формі реалізації спільного проекту «Нове будівництво полігону ТПВ і сміттєсортувальної лінії в урочищі «Чобіток» в м. Надвірна Івано-Франківської області» уклало 27 територіальних громад. ФОРМИ СПІВРОБІТНИЦТВА ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД Закон «Про співробітництво територіальних громад» передбачає п’ять форм співробітництва. Це делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів; реалізація спільних проектів; спільне фінансування (утримання) інфраструктурних об’єктів – підприємств, установ та організацій комунальної форми власності; утворення спільних інфраструктурних об’єктів – комунальних підприємств, установ та організацій; утворення спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.
.
Із цих п’яти форм співробітництва реалізовані поки ще тільки три. Місцеві ради найактивніше використовували можливість реалізації спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення заходів. Таких договорів серед зареєстрованих 82%. Спільне утримання суб’єктами співробітництва інфраструктурних об’єктів передбачено у двох договорах, ще один договір базується на утворенні суб’єктами співробітництва спільних інфраструктурних об’єктів. ЧОМУ ГРОМАДИ НЕ ХОЧУТЬ СПІВРОБІТНИЧАТИ? Аналізувати ефективність Закону «Про співробітництво територіальних громад», як і самих договорів напевне ще зарано. Однак, слід зазначити, що можливості співробітництва, які несе цей закон для розвитку територіальних громад, особливо у період децентралізації влади та об’єднання громад, використані, на нашу думку, вкрай недостатньо. Адже укладення договорів про співробітництво наразі практикують лише 5 із 24 областей України. Великі міста взагалі не квапляться співробітничати із невеликими териріальними громадами. Про те, що місцеві ради ще не готові ділитися власними повноваженнями та ресурсами, свідчить і те, що дві форми співробітництва, які надають таку можливість, так і не були застосовані. Серед ймовірних причин такої ситуації можна назвати: ± недостатню інформованість сільських, селищних, міських голів, депутатів місцевих рад про можливість укладення договорів про співробітництво з іншими громадами (особливо це стосується громад, віддалених від районних, обласних центрів); ± відсутність правового регулювання на місцевому рівні механізму місцевої ініціативи членів територіальної громади через відсутність або недосконалість Статутів територіальних громад;
± погане розуміння процедури укладення договорів про співробітництво територіальних громад через невелику практику їх укладення;
побоювання місцевої влади втратити вплив на ті чи інші комунальні об’єкти, які до того ж нерідко використовуються як джерела неврахованих доходів; ±
± невміння враховувати інтереси іншої сторони при визначенні умов договору, невміння вести перемовини і знаходити консенсус.
ЯКІ МОЖЛИВІ КРОКИ ДО ПОКРАЩЕННЯ СИТУАЦІЇ? До процесу співробітництва громад можуть бути залучені різні суб’єкти, що зможуть здійснити корисний вплив на розвиток цієї сфери. По-перше. Мінрегіону рекомендуємо розмістити на власному сайті тексти укладених договорів про співробітництво територіальних громад для ознайомлення. Також, варто на сайті Міністерства оприлюднювати звіти щодо результатів виконання договорів про співробітництво громад, які готуватимуть відповідні місцеві ради. Важливо особливо зараз, на начальному етапі впровадження механізмів співробітництва, оприлюднювати і позитиви, і негативи – все це практика, з якою бажано, щоб ознайомилось широке коло осіб. По-друге. Депутати місцевих рад та сільські, селищні, міські голови мають вносити у свій «порядок денний» питання розгляду можливості співробітництва із іншими територіальними громадами. Це може бути будь-яка інша, навіть несуміжна громада, оскільки Закон не містить вимоги щодо їхньої суміжності. Наприклад, договір про співробітництво можуть укласти територіальні громади із Львівської та Тернопільської області. Можливим варіантом може бути створення робочої групи з питань співробітництва (як це зроблено, наприклад, в Одесі). Також місцевим радам варто привести у відповідність локальні нормативно-правові акти, що можуть бути використані у процесі укладення договорів про співробітництво, в першу чергу, Статут територіальної громади, де належним чином урегулювати питання внесення місцевої ініціативи та проведення громадських слухань.
По-третє. Члени територіальних громад теж не мають бути пасивними. Процес децентралізації влади запущений саме для того, щоб передавати повноваження та ресурси на місця. І це стосується не лише місцевих органів влади, а й самих людей, місцевих спільнот, територіальних громад, які відповідно до статті 5 Конституції України, є першоджерелом влади. Коли передаються повноваження і фінанси, то передається і відповідальність. Впровадження Закону «Про співробітництво територіальних громад» дозволяє не тільки поєднати можливості громад, а й розподілити між ними частину відповідальності за реалізацію тих чи інших повноважень місцевого самоврядування. Тому активній громадськості варто «тримати руку на пульсі» місцевого життя і у разі виникнення пропозицій щодо співробітництва з іншою громадою в порядку місцевої ініціативи звертатися до місцевої ради. Перед цим ініціативна група може проконсультуватися, наприклад, із громадською організацією, яка спеціалізується у цій сфері. По-четверте. Сьогодні інститути громадянського суспільства мають дедалі більшу роль у житті територіальних громад. Особливо це стосується місцевих громадських організацій та органів самоорганізації населення (які поки що більш розвинені у містах). Вони теж мають мобілізуватися, консолідувати свої зусилля та 5 проводити консультативні, роз’яснювальні роботи серед населення, органів місцевого самоврядування з питань співробітництва територіальних громад. Тим самим внести свій внесок у процес децентралізації та реформування. За цих умов, співробітництво територіальних громад, запрацює як потужний інструмент реформування місцевого самоврядування та посилення реальної спроможності територіальних громад.
МІСЦЕ ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ У СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ ОБ'ЄДНАНОЮ ГРОМАДОЮ Відповідальне за реформу децентралізації в Україні Міністерство регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства, пропонує таку структуру об'єднаної територіальної громади (схема 1). Схема 1
Джерело: Міністерство регіонально розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України На схемі система управління громадою вибудована достатньо ефектно. Центри прийняття рішень – місцевий голова, рада та виконавчий комітет – знаходяться в громаді, навколо якої відбулось об'єднання. Громади, в яких ліквідовуються органи місцевого самоврядування, обирають старост – представників своїх інтересів. Повсюдно створюються ЦНАПи для покращення якості та доступності надання адміністративних послуг громадянам. Власний дільничний інспектор забезпечує охорону правопорядку в кожному селі та селищі.
Однак, чи достатньо цих інституцій для якісного та адекватного представництва інтересів невеликих громад, які приєднуються до великого центру? На нашу думку, ця структура потребує доповнення. В громадах, в яких ліквідовується місцева рада, необхідно, на нашу думку, створити органи самоорганізації населення (далі – ОСНи), які допомагатимуть старостам цих громад представляти інтереси їхніх мешканців. ОБҐРУНТУВАННЯ Як вже зазначалось вище, інститут старост вводиться в систему управляння для репрезентації та захисту інтересів малих громад. Однак, згідно із Законом України про «Про добровільне об'єднання територіальних громад», рішення щодо призначення виборів старост у селах та селищах приймає місцева рада об'єднаної територіальної громади. Тобто рада об'єднаної громади має повне право не призначити вибори старости в окремо взятій громаді, а інтереси громади представлятиме лише невелика кількість місцевих депутатів, обраних до складу ради (як правило, один чи два від громади). Слід зазначити, що у січні 2016 року, після об'єднання громад і обрання їхніх рад і голів, перші вибори старост пройшли в 635 громадах із 794, в яких ліквідовано місцеві ради. Існує також вірогідність обрання одного старости на декілька сусідніх громад. Таке рішення обґрунтоване, особливо, якщо в об'єднану громаду входять села з нечисленним населенням. Наприклад, в Гуменецькій об'єднаній громаді Хмельницької області було обрано одного старосту на три громади загальною кількістю населення в 913 осіб. Однак, така практика потребує уточнення на законодавчому рівні. Загальну кількість громад України, в яких станом на 01.02.2016 обрані старости, наведено у таблиці 1. Ще один приклад: на виборах старост, які відбулись 24 січня 2016 року в Берестівській сільській об'єднаній громаді Запорізької області було обрано одного старосту на п'ять громад (сіл Миколаївка, Малинівка, Новоіванівка, Новосолдатське, Радивонівка). Загальна кількість населення цих п'яти громад складає 1 807 осіб. Тобто, фактично один староста був обраний на громади, які були підпорядковані ліквідованій Миколаївській сільській раді. До ліквідації рада складалась із 18 депутатів. Тобто, якщо інтереси п'яти окремих громад до реформи представляли 18 депутатів, то після реформи – 7 депутатів і один староста (від с. Миколаївки).
В Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільський голова може брати на себе функції виконавчого комітету у разі, якщо населення села, селища, інтереси якого він представляє, налічує до 500 жителів. Тобто, законодавець визначив, що лише у невеликих громадах місцевий голова спроможний забезпечувати ефективне представництво без допомоги виконкому, спираючись лише на депутатський корпус. Відповідно, якщо населення громади перевищує 500 жителів, на допомогу голові та раді має створюватись виконком. Фактично, по законодавству, староста, як і сільський, селищний, міській голова, є посадовою особою місцевого самоврядування з представницькими функціями. Є випадки, коли його обирають для представництва їх інтересів три, а іноді і п'ять громад з чисельністю населення до 2000 осіб. Однак, для виконання власних повноважень, староста може розраховувати лише на власні сили. Звичайно, ефективність управління не завжди залежить від кількості управлінців. Та й необхідність оптимізації та збалансування системи управління на місцевому рівні давно назріла. Однак, у зв'язку із цим постають питання: чи створюється разом із «оптимізованою» системою управління система підзвітності органів та посадових осіб місцевої влади громадам, чи забезпечує реформа децентралізації конституційне право громад на здійснення влади безпосередньо, чи дозволяє нова система ефективно запрацювати механізмам демократії участі в Україні? Поки що позитивної відповіді на ці запитання немає. Разом із тим виявляється, що не всі зусилля уряду у сфері децентралізації є злагодженими та скоординованими. Це проявилось, зокрема, на прикладі об'єднання перших 159 громад, яких по праву можна вважати флагманами реформи місцевого самоврядування. На нашу думку, значний резерв для наповнення реформи децентралізації реальним демократичним змістом міститься у сфері розвитку самоорганізації та інших форм безпосередньої демократії. Адже, самоорганізована громада набагато якісніше генеруватиме необхідні зміни та перетворення, активніше залучатиметься до реформи. Інертність та пасивність населення – це головні загрози любих реформ. Тому має працювати формула: «децентралізація = самоорганізація». За словами Голови Верховної Ради України В. Гройсмана, «розвиток місцевої демократії – одне із ключових завдань реформи, реалізація якого разом із посиленням спроможності громад та подальшим делегуванням повноважень і відповідальності дозволять змінити ситуацію в кращий бік».
Однак, сучасні умови для розвитку самоорганізації та демократії участі в Україні складно назвати придатними. Для безпосереднього представництва та захисту власних інтересів в арсеналі громад є лише обмежений та скудно розвинений інструментарій демократії участі. В кращому випадку, громади мають статути територіальних громад, в яких згадується, як мінімум, про громадські слухання, як максимум, – про місцеві ініціативи. Але, як правило, їх процедури прописані нечітко, а мешканці не знають, як і навіщо їх використовувати. Здебільшого, у разі виникнення конфліктної ситуації у громаді по лінії мешканці – місцева влада, єдиний інструмент, яким користуються громадяни для захисту своїх інтересів – це тиск на владу через акції протесту. Але в період реформування країни та орієнтації на європейські цінності доцільно розвивати, в першу чергу, демократичні інструменти реальної участі громадян у виробленні рішень, які зачіпають їхні інтереси. Саме такою ефективною формою взаємодії місцевої ради з громадою є органи самоорганізації населення (далі – ОСНи). Згідно ст. 3 Закону «Про органи самоорганізації населення», основними завданнями ОСНів є: 1) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України; 2) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг; 3) участь у реалізації соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм. Адже, саме ці функції необхідні для забезпечення нормального функціонування об'єднаних громад. Згідно із ст. 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ОСНи є складовою системи місцевого самоврядування України. Однак, динаміка розвитку цієї складової досить повільна. Так, за 2015 рік було зареєстровано лише 43 нових ОСНів по всій території України, без урахування тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя. Недосконале законодавство щодо ОСНів створює системні проблеми для їх розвитку, зокрема у відносинах ОСНів із місцевими радами та їх виконкомами. Мали місце випадки нерозгляду радою заяви про створення ОСНу; відмови у державній реєстрації ОСНу; необґрунтованого припинення діяльності ОСНу; визнання недійсним та відміни рішення про створення ОСНу; припинення діяльності ОСНу як юридичної особи – такими діями місцеві ради та виконкоми порушували право населення на самоорганізацію.
Верховній Раді України, іншим органам державної влади слід звернути увагу на проблему розвитку ОСНів та умови їх функціонування у процесі реформи. Зокрема, сприяти оновленню законодавства про ОСНи та зорієнтувати органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування на активізацію співпраці із цими органами при вирішенні питань місцевого значення. ЯКУ РОЛЬ ОСН МОЖЕ ВІДІГРАВАТИ У СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ ОБ'ЄДНАНОЮ ТЕРИТОРІАЛЬНОЮ ГРОМАДОЮ? ОСНи можуть і мають стати важливим елементом системи управління об'єднаною територіальною громадою та доповнити систему представництва інтересів малих громад. Оскільки зараз ця система представництва в реформованій громаді не є повною, актуальним стає налагодження ефективної співпраці усіх публічних суб'єктів, які представляють інтереси малих громад, – старост, ОСНів та місцевих депутатів, обраних від цих громад. ОСНи в цій структурі відіграють роль не лише представницького органу, а й інституту громадянського суспільства, формою демократії участі. Однак, сучасні умови для розвитку самоорганізації та демократії участі в Україні складно назвати придатними. Для безпосереднього представництва та захисту власних інтересів в арсеналі громад є лише обмежений та скудно розвинений інструментарій демократії участі. В кращому випадку, громади мають статути територіальних громад, в яких згадується, як мінімум, про громадські слухання, як максимум, – про місцеві ініціативи. Але, як правило, їх процедури прописані нечітко, та й мешканці в масі своїй не знають, як і навіщо їх використовувати. Здебільшого, у разі виникнення конфліктної ситуації у громаді по лінії мешканці – місцева влада, єдиний інструмент, яким користуються громадяни для захисту своїх інтересів – це тиск на владу через акції протесту. Але в період реформування країни та орієнтації на європейські цінності доцільно розвивати, Для цього місцевим радам об'єднаних громад пропонується: 1. Сприяти створенню сільських та селищних ОСНів як зі статусом юридичної особи, так і без цього статусу в межах території тих населених пунктів, в яких при об'єднанні була ліквідована рада.
2. Практикувати наділення ОСНів, створених в межах території села, селища, де була ліквідована рада, додатковими делегованими повноваженнями і відповідно додатковими ресурсами на здійснення цих повноважень і вирішення проблем своєї громади. Таке право місцевої ради закріплено статтею 15 Закону України «Про органи самоорганізації населення». 3. Налагодити ефективну взаємодію старост і ОСНів як складових системи представництва інтересів громад у системі місцевого самоврядування. Ця модель взаємодії може бути прописана в Статуті територіальної громади, Положенні про старосту (які ухвалює місцева рада), а також в Положенні про орган самоорганізації населення (самим ОСНом, можливо, за рекомендацією місцевої ради або її виконкому). Положення про старосту та про ОСН можуть містити такі питання: ± Матеріально-технічні умови взаємодії старост та ОСНів.
Законодавство не визначає, яким чином будуть забезпечені умови для діяльності старости: виділено приміщення для прийому громадян, матеріально-технічне оснащення приймальні, забезпечення засобами комунікації (телефонний зв'язок, Інтернет). ОСН же, отримавши власні (та делеговані) повноваження та матеріально-технічну базу, може надавати старості можливість проводити прийом громадян у своїй приймальні або допомагати вести особистий прийом та обробляти письмові звернення громадян. В Законі «Про органи самоорганізації населення» зазначено, що ОСНи можуть мати власні повноваження «сприяти депутатам відповідних місцевих рад в організації їх зустрічей з виборцями, прийому громадян і проведенні іншої роботи у виборчих округах». Тож особливо доцільним у світі реформи децентралізації є сприяння з боку ОСНів старостам у виконанні їх повноважень. ± Вироблення спільних пропозицій до Програми соціально-економічного розвитку та бюджету об'єднаної громади в частині, яка стосується малої громади. Пропозиції мають пройти обговорення на загальних зборах (конференціях) громад, організованих ОСНами. З подальшим внесенням цих пропозицій на розгляд виконавчого комітету ради і далі – самої місцевої ради – у встановленому порядку. Зокрема, староста як член виконавчого комітету має право виносити пропозиції громади на засідання виконкому, пропонувати для розгляду питання, які стосуються громади.
± Налагодження спільної роботи старости та ОСНу з мешканцями
громади для організації заходів по благоустрою території та активізації мешканців для виконання цих заходів. ± Звітування старости перед громадою. ОСН може запропонувати
старості ознайомити громаду з результатами своєї діяльності на загальних зборах (конференції) малої громади, допомогти у скликанні цих зборів. ± Роз'яснення рішень місцевої ради громаді. ОСН може допомагати
старості в організації зустрічей із мешканцями для проведення роз'яснення нормативних та регуляторних актів, ухвалених на вищих рівнях або місцевою радою, планів розвитку громади, тощо. 4. Виносити на обговорення загальних зборів (конференції) громади питання подальшого ходу реформи децентралізації в об'єднаній громаді. Зокрема, питання співробітництва з сусідніми громадами, освітньої та медичної реформ (оптимізації шкіл та лікарень), місцевих податків і зборів. Такі обговорення сприятимуть подоланню інформаційного вакууму щодо реформи та забезпечать її легітимацію. ОСНи також можуть активно працювати в робочих групах із супроводу реформ. Перевагами створення такої моделі представництва інтересів малих громад є: 1) Збалансування системи управління об'єднаною територіальною громадою, де у складі органів управління громадою з'явиться ОСН, який забезпечить безпосередню участь громадян в управлінні. Цей орган виконує одночасно дві функції: як представницький орган і як форма демократії участі на місцевому рівні. 2) Підвищення прозорості та підзвітності посадових осіб місцевого самоврядування. ОСН може сприяти налагодженню діалогу між депутатами, що представляють виборців певного населеного пункту в раді об'єднаної громади, і старост своїми із громадами, запрошувати їх на загальні збори (конференції), зустрічі з мешканцями для звітування перед громадою та отримання органами місцевої влади зворотного зв'язку.
3) Проведення реальної децентралізації шляхом надання громадам делегованих повноважень через ОСН, що закріпить принцип субсидіарності, покладений в основу реформи місцевого самоврядування, і продемонструє, що реформа децентралізація повноважень не завершується на рівні ради об'єднаної громади. 4) Оскільки органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам законодавчо заборонено втручатися в роботу ОСНів, крім випадків, передбачених законом, громадяни можуть вирішувати місцеві питання власними силами, беручи на себе частину відповідальності за стан справ на своїй території. 5) Створення сприятливих умов для виховання місцевих лідерів, які орієнтовані на захист інтересів громади. В Україні існує багато прикладів, коли голови ОСНів обирались депутатами місцевих рад і ефективно працювали на благо своїх малих громад. Адже, робота із громадою за участі ОСНу та постійне спілкування з мешканцями дозволяє головам громад краще розуміти їх потреби. Однак, на нашу думку, доцільно в Статуті територіальної громади, Положенні про старосту та Регламенті виконавчого комітету ради прописати його систему «стримувань та противаг». Староста має отримати важелі впливу на рішення, які розробляє виконком щодо громади, інтереси якої він представляє. Зокрема, питання щодо забудови в межах населеного пункту, будівництва промислових підприємств, реалізації проектів, які матимуть негативний вплив на екологію, рішення щодо введення нових податків та зборів, рішення щодо ліквідації об'єктів соціальної інфраструктури та інші суспільно значущі рішення. Доцільно ввести процедуру обов'язкового візування старостою проекту рішення виконавчого комітету, яке стосується важливих для громади питань (прописується в Регламенті виконавчого комітету ради). Тобто, без візи старости на проекті рішення воно не може подаватися на розгляд комісіям, голові та заступникам голови місцевої ради. Як посадова особа, яка погоджує проект рішення, староста може внести свої зауваження та пропозиції стосовно змісту й оформлення документа, про що має свідчити запис "Із зауваженнями" замість особистого підпису.
Староста може не візувати проект рішення, якщо воно суперечить інтересам його громади. В обов'язки старости необхідно включити організацію обговорень проектів рішень на загальних зборах (конференціях) громади. Протокол загальних зборів буде обґрунтуванням позиції старости щодо рішень, які приймаються радою. ВИСНОВКИ Таким чином, модель управління об'єднаною територіальною громадою необхідно доповнити ОСНами. Однак, розвиток цих органів потребує реальної підтримки державної та місцевої влади, оскільки згоду на створення ОСНу та наділення його власними повноваженнями надає саме місцева рада. На рівні органів державної влади доцільно: Верховній Раді України – ухвалити законопроект «Про органи самоорганізації населення» (№ 2466) у новій редакції та «Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання» (№ 2467). Мінрегіону України – включити ОСНи в структуру управління об'єднаною територіальною громадою та поширювати інформацію про переваги такої моделі; рекомендувати органам місцевого самоврядування створювати ОСНи в громадах, в яких відсутня місцева рада. На рівні місцевих рад об'єднаних територіальних громад: Слід сприяти створенню ОСНів в малих громадах, приєднаних до «центру», для створення необхідних умов для представництва та захисту інтересів. В Положеннях про старост слід прописати механізми взаємодії старост та ОСНів. Ці механізми мають ґрунтуватись на принципах взаємодопомоги у спільній діяльності, спрямованій на покращення життя громади. В Регламенті виконавчого комітету ради слід внести норму про обов'язкове візування старостою проекту рішення із важливих для громади питань. ОСНам, створеним в межах громад без ради, необхідно прописати у власних Положеннях механізми взаємодії із старостами цих громад. ОСНам із статусом юридичної особи варто укладати угоди про взаємодію та співпрацю із старостами та обраними від громади депутатами.
Дата виборів
Область
Об’єднана громада
Обрані старости (населені пункти)
17.01.2016
Одеська
Біляївська
2 старости (с. Майори, с. Повстанське) 1 староста (смт. Ірдинь)
17.01.2016
Черкаська
Білозірська
24.01.2016
Запорізька
Берестівська
2 старости 1 на 5 громад: с. Миколаївка, с. Малинівка, с. Новоіванівка, с. Новосолдатське, с. Радивонівка 1 на 3 громади: с. Карла Маркса, с. Глодове, с. Калайтанівка
Веселівська
4 на 4 громади: с. Білоріцьке, с. Озерне, с. Широке, с. Новоолександрівка 6 старост 1 на 2 громади: с. Удрицьк, с. Хочин 1 на 2 громади: с. Лугове, с. Біле 4 на 4 громади: с. Смородськ, с. Жадень, с. Переброди, с. Будимля
24.01.2016
Рівненська
Миляцька
24.01.2016
Хмельницька
Гуменецька
24.01.2016
Черкаська
Єрківська
13 старост 1 на 3 громади с. Великозалісся, с. Киселівка, с. Малозалісся 1 на 2 громади с. Вербка, с. Привороття Друге с. Супрунківці, с. Тернавка с. Абрикосівка, с. Корчівка с. Голосків, с. Ульянівка с. Залісся Друге, с. Дубинка 7 на 7 громад (с. Колубаївці, с. Слобідка-Гуменецька, с. Лисогірка, с. Пудлівці, с. Нігин, с-ще Сахкамінь, с. Думанів) 1 староста (с. Радчиха)
Мокрокалигірська 3 старости 1 на 2 громади: с. Ярошівка, с. Надвисся 2 на 2 громади: с. Суха Калигірка, с. Єлизаветка
СТАРОСТА – НОВА ЛЮДИНА В УКРАЇНСЬКОМУ СЕЛІ Посада старости на законодавчому полі в незалежній Україні є новою, яка запроваджена у 2015 році, разом із прийняттям Закону «Про добровільне обєднання територіальних громад». Тому Асоціацією сприяння самоорганізації населення, було проведено аналіз нормативно-правових актів, які урегульовують питання обрання, повноважень (прав та обов’язків), відповідальності старости, як посадової особи місцевого самоврядування. На основі проведеного аналізу, для забезпечення належної діяльності старост та розвитку сільських територій, рекомендуємо: 1. На законодавчому рівні врегулювати правовий статус, порядок обрання та позбавлення повноважень старост. Мінрегіону України спільно із представниками органів місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад, інститутів громадянського суспільства розробити проект закону «Про старост» або підготувати необхідні поправки до закону «Про місцеве самоврядування в Україні», в яких: - визначити чіткі критерії, за якими місцева рада об’єднаної територіальної громади має своїм рішенням передбачати, в яких селах (селищах) повинен обиратись староста та за яких умов він може обиратись від двох і більше населених пунктів; - визначити термін, протягом якого місцева рада об’єднаної територіальної громади має призначити перші вибори старост у селах, селищах (які не є адміністративним центром), що увійшли до складу об’єднаної територіальної громади; - закріпити право старости бути обраним головою органу самоорганізації населення (сільського, селищного комітету); - визначити підстави та порядок дострокового припинення повноважень старости. 2. Верховній Раді Україні прийняти у новій редакції Закон України «Про органи самоорганізації населення» (№2466), який уточнює правовий статус органів самоорганізації населення, удосконалює та полегшує процедуру їх створення,розширює можливості їх поточної діяльності при вирішенні питань місцевого значення.
3. Верховній Раді Україні прийняти Закон України «Про загальні збори (конференції) членів територіальних громад за місцем проживання» (№2467), який чітко визначає та розширює повноваження загальних зборів, визначає принципи та процедури їх проведення, регулює порядок проведення конференцій. Загальні збори жителів села, селища об’єднаної територіальної громади є вищим колегіальним органом їх громади і формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. 4. Об’єднаним територіальним громадам варто за взірцем Польщі запроваджувати практику спільного функціонування у селі чи селищі старости, органу самоорганізації населення (сільського, селищного комітету) та загальних зборів. Ці інституції мають взаємодоповнювати одна одну, бути спрямованими на вирішення питань, проблем сільської місцевості, та відповідно – на її соціальний, економічний, культурний розвиток. 5. Радам об’єднаних територіальних громад: - виділити комунальне приміщення, в якому староста спільно із органом самоорганізації населення (сільським, селищним комітетом) матимуть можливість здійснювати прийом жителів, видавати довідки, зберігати документацію та здійснювати іншу діяльність, спрямовану на реалізацію їхніх повноважень; - виділити кошти із місцевого бюджету, здійснити матеріально-технічне забезпечення діяльності старости спільно із органом самоорганізації населення; - прийняти Статут об’єднаної територіальної громади, в якому передбачити детальне регулювання усіх питань, пов’язаних із створенням та діяльністю інституту старост та органів самоорганізації населення; - у Статуті об’єднаної територіальної громади чи Положенні про загальні збори громадян передбачити також перелік питань, які мають в обов’язковому порядку розглядатися на загальних зборах, погоджуватися органом самоорганізації населення (сільським, селищним комітетом), наприклад, щодо розпорядження земельними ділянками, комунальним майном тощо. 6. Виконавчому комітетові у регламенті передбачити порядок участі старост у його роботі та механізми реалізації їхніх прав та обов’язків.
7. Старостам спільно із органами самоорганізації населення здійснювати пошук ресурсів (бюджетних, грантових, інвестиційних) для потреб села (селища), зокрема, для будівництва дитячого майданчику, розробки офіційного сайту села (селища), проведення мережі Інтернет, транспортного сполучення, проведення соціальних та культурних заходів, забезпечення бібліотек тощо. 8. Жителям сіл, селищ ініціювати перед радою об’єднаної територіальної громади створення сільських, селищних комітетів. За законом «Про органи самоорганізації населення», лише жителі мають право створювати ініціативну групу з формування органу самоорганізації населення. 9. Профільні центральні та місцеві органи державної влади, обласні, районні ради, громадські організації, аналітичні центри, за можливості, мають організовувати навчання, роз’яснювальну роботу в об’єднаних територіальних громадах, надавати аналітичні та методичні матеріали, посібники: - для старост – з питань управління, розвитку села (селища), комунікації та взаємодії старост із місцевими радами об’єднаних територіальних громад, органами самоорганізації населення, громадськими організаціями, жителями тощо; - для голів та депутатів об’єднаних територіальних громад – з питань управління, розвитку, залучення інвестицій в об’єднану територіальну громаду, співробітництва територіальних громад, комунікації та взаємодії із старостами, органами самоорганізації населення, громадськими організаціями, аналітичними центрами, жителями тощо; - для інститутів громадянського суспільства, жителів об’єднаних територіальних – з питань створення та діяльності органів самоорганізації населення (сільських, селищних комітетів), проведення загальних зборів (конференцій), місцевих ініціатив, громадських слухань, громадського контролю, створення та діяльності кооперативів тощо. 10. Міжнародним, державним фондам, громадським організаціям, ЗМІ організовувати та проводити конкурси серед визначення кращих практик діяльності старост спільно з органами самоорганізації населення (сільськими, селищними комітетами).
11. Протягом 2016 року здійснювати моніторинг (який можуть проводити профільні органи державної влади, обласні та районні ради, аналітичні центри, громадські організації) позитивних та негативних практик у таких сферах: - виділення коштів та ресурсів, спрямованих на організаційне забезпечення діяльності старост, органів самоорганізації населення (сільських, селищних комітетів); - прийняття радами об’єднаних територіальних громад Статутів територіальних громад, Положень про старост, Регламентів місцевих рад та їх виконавчих комітетів, інших локальних актів щодо старост, органів самоорганізації населення, громадських організацій, механізмів місцевої демократії тощо. Такий моніторинг дозволить виявити позитиви та негативи з цих питань, підготувати рекомендації для інших територіальних громад, оскільки об’єднання територіальних громад в Україні лише розпочалося. На завершення варто згадати положення Європейської хартії місцевого самоврядування щодо суті місцевого самоврядування: «Місцеве самоврядування означає право і спроможність територіальних колективів в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ під власну відповідальність та в інтересах місцевого населення».
Ця аналітична записка підготовлена в рамках Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA). Думки та позиції, викладені у цьому дослідженні, є позицією авторів та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.