Право и современные государства №3 2012 by expert anticor

№3 2012 ПРАВО И СОВРЕМЕННЫЕ ГОСУДАРСТВА LAW AND MODERN STATES DROIT ET LES ÉTATS MODERNES RECHTS UND DIE MODERNE STAATE DERECHA Y ESTADOS MODERNO

近代国家の権利 IL DIRITTO DEGLI STATI MODERNI

°¢

‫ﺍاﻝلﺡحﻕق ﻭو ﺍاﻝلﺩدﻭوﻝل ﺍاﻝلﻡمﻉعﺍاﺹصﺭرﺓة‬ IUS ET MODERNI CIVITATES

№3 2012

Право и современные государства

2012 №3

Научный юридический журнал (г. Москва) Учредитель Фонд «Консалтинга и правовой защиты населения» Ответственный за выпуск редактор

Догадайло Е.Ю., кандидат юридических наук, доцент

Технический редактор выпуска Чен О.М.

Редакционный совет: Мальцев Г.В., доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент РАН Бошно С.В., доктор юридических наук, профессор;

Виноградова Е.В., доктор юридических наук, профессор; Давыдова М.Л, доктор юридических наук Мархгейм М.В., доктор юридических наук, профессор; Павликов С.Г., доктор юридических наук, профессор; Понкин И.В., доктор юридических наук, директор Института государственноконфессиональных отношений и права; Цыбулевская О.И., доктор юридических наук, профессор; Фролова Н.А., доктор юридических наук, доцент; Догадайло Е.Ю., кандидат юридических наук, доцент; Хевсаков В.В., кандидат юридических наук, доцент.

При перепечатке материалов ссылка на журнал «Право и современные государства» обязательна. Публикуемые в журнале материалы могут не отражать точку зрения учредителя и редакции. Редакция присланные рукописи не рецензирует и не возвращает, в переписку не вступает. Контактный адрес электронной почты технической службы: oliachen@yandex.ru Контактный почтовый адрес технической службы: 109052, Российская Федерация, г. Москва, ул. Смирновская, 6- 20

СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВАЯ ДОКТРИНА ................................................................... 3 ДАВЫДОВА М. Л. ОБУЧЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРОФЕССИИ В РОССИИ И США: К ВОПРОСУ ОБ УНИВЕРСАЛЬНЫХ ОСНОВАНИЯХ ............................................................................ 3

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА .............. 12 ГЕЙТ Н.А. ЗАЩИТА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ .............................................................................................................. 12 СЕРГЕЕВА С.Л. ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН: ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ. ............................... 18 ЧЕПУС А.В. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ И США............. 29 АБДОКОВ А.М. К ВОПРОСУ ОБ ЭЛЕКТРОННОМ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ КАК СЛЕДУЮЩЕМ ЭТАПЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ...................................................... 38 МАМАЙ ЕВГЕНИЙ АЛЕКСЕЕВИЧ 12 ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ G2C: КАК РАЗВИВАЕТСЯ ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В РОССИИ ............................................................................... 43

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ЧАСТНОГО ПРАВА ................... 56 ЗАБЕЛИНА Д. В. ТРАНСПОРТ КАК СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ И США. ..................................................................................................................................... 56 ПОНКИНА А.И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СПОРТЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ СПОРТА В ВОСТОЧНОЙ РЕСПУБЛИКЕ УРУГВАЙ ........................ 63 САЗОНОВ В.Е. ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В ПОРТУГАЛИИ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ ....................................................................................................................................... 68

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

ПРАВОВАЯ ДОКТРИНА Давыдова М. Л.

ОБУЧЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРОФЕССИИ В РОССИИ И США: К ВОПРОСУ ОБ УНИВЕРСАЛЬНЫХ ОСНОВАНИЯХ Me: – What do you mean saying “professional skills of a lawyer”? Give me a list: we must teach students how to write, how to speak… Arnold M. Weiner, attorney at law, Law offices of Arnold M. Weiner, Baltimore, Maryland: – No. Only how to think. (From personal conversation) Я: – Что Вы подразумеваете, говоря «профессиональные навыки юриста»? Перечислите: мы должны научить студентов писать, говорить… Арнольд М. Вейнер, адвокат, Юридический офис Арнольда М. Вейнера, Балтимор, Мериленд: – Нет. Только думать. (Из личной беседы)

Принято считать, что технологии обучения юристов в разных странах совершенно различны. Существует обилие формальных критериев для сравнения образовательных систем (сроки обучения, общий объем учебных 1

Давыдова Марина Леонидовна – доктор юридических наук, заведующий кафедрой конституционного муниципального права Волгоградского государственного университета. В статье автор размышляет о различиях, существующих между российской и американской традициями профессионального юридического образования, приходя к выводу о том, что, несмотря на специфические формы, методы, технологии обучения юриста, определяющие черты юридической профессии всегда задают конечную цель этого обучения – формирование профессионального юридического мышления. Ключевые слова: юридическая профессия, профессиональное юридическое образование, обучение юриста, профессиональное юридическое мышление Dr. Davydova Marina L. Training of a lawyer in Russia and USA: about the universal basis. In the article the author reflects on the distinctions between the Russian and American traditions of professional juridical education, coming to conclusion that, in spite of specific forms, methods, technologies of training of a lawyer, the specific features of juridical profession, always define the final purpose of this training – making of professional legal thinking. Keywords: juridical profession, professional juridical education, training of a lawyer, professional legal thinking.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

4 часов, наименование специализации, номенклатура учебных дисциплин, формы и методы педагогического контроля и т.п. . Как правило, многие из 1)

таких формальных различий

указывают на отличие содержательное:

западно-европейские и российские вузы отличаются фундаментальной теоретической подготовкой юристов, а американская система юридического образования ориентирована на практическое применение права

Причины

подобных различий, вне всякого сомнения, коренятся в особенностях национальных правовых систем, требующих от юриста реализации тех или иных специфических профессиональных навыков. Открытым при этом остается вопрос о наличии общих, универсальных черт

юридической

профессии

и,

соответственно,

профессионального

обучения юриста в странах, принадлежащих к разным правовым семьям. Методологическое

значение

имеет

здесь

понимание

самой

юридической профессии. Не секрет, что профессиональная деятельность юриста

неоднородна

по

субъектному

составу,

сферам

приложения,

правовым режимам осуществления, что дает иногда исследователям основания для сомнений в правомерности существования самого понятия «юридическая профессия» как отражающего некий внутренне единый феномен. В научной литературе в качестве признаков данной профессии выделяют следующие: - ее сущность заключается в обеспечении механизма правового регулирования; - содержание составляют профессиональные действия, как правило, влекущие юридические последствия; - предметом профессиональной деятельности юристов является поведение людей;

Левитан К.М. Юридическая педагогика. М., 2011. С. 155. 2 Подробную сравнительную характеристику систем юридического образования России, США, Франции и Германии дает К.Осакве (Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: Общая и Особенная части. М., 2002. С. 113-124). 3 Левитан К.М. Сравнительно-педагогический анализ содержания профессиональной подготовки юристов в российских и зарубежных вузах // Российское юридическое образование в условиях интеграции в европейское и мировое образовательное пространство: Материалы Всероссийской учебно-методической конференции. Екатеринбург, 2004. С. 37.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

5 - целью – установление режима законности, обеспечение устойчивого правопорядка; средствами

юридического

труда

выступают

нормативные

индивидуальные правовые предписания, иной инструментарий юридической техники; специфические

способы

осуществления

профессиональных

действий, образуют технологию юридической деятельности; - формы профессионально-юридической деятельности подразделяются на внешние (принимаемые юристами документы) и внутренние (процессуальная форма)

Нетрудно

заметить,

что

подобной

интерпретации

понятие

юридической профессии приобретает описательный характер и сводится к перечислению отдельных элементов или признаков, не объединенных какимлибо системным качеством. Действительно, очень существенны различия в деятельности юристов в сферах правотворчества и правоприменения; серьезно дифференцированы по содержанию, целям и способам многие специальности юридической профессии; совершенно различны по целевой направленности действия юристов, функционирующих в сферах частного и публичного права. Например, признак особой социальной ответственности юриста за свою деятельность или утверждение о том, что целью любой 2

юридической

деятельности

является

повсеместное

установление

законности, применительно ко всем представителям этой профессии можно рассматривать лишь как пожелание, хотя бы потому что в сфере частного права приоритетное значение имеет защита частного интереса (безусловно, интерес этот должен быть защищен законными средствами, но сам он при этом

зачастую

не

согласуется

интересами

общественными

или

государственными). Еще больше различий обнаруживается при обращении к вопросу об особенностях

юридической

профессии

странах,

принадлежащих

различным правовым семьям. Так, если в США юридическая профессия

1 Соколов Н.Я. Профессиональная культура юристов и законность. – М.: Проспект, 2011. – С. 49-63. 2 Соколов Н.Я. Указ. соч. С. 56.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

6 унифицирована, ветвями

что

создает

горизонтальную мобильность

между ее

, то во Франции, наоборот, вообще нет общего понятия

«юридическая профессия», которое объединяло бы всех юристов. Каждая категория юристов (адвокаты, нотариусы, судьи и т.д.) образует здесь свою профессию с соответствующей процедурой лицензирования, системой подготовки

новых

ответственностью,

членов, поэтому

этическими применительно

нормами, к

дисциплинарной

французскому

правильнее говорить о разных юридических профессиях

праву

Конкретное число специальностей юридической профессии – это предмет отдельной дискуссии. Так, К.Осакве говорит всего о восьми ветвях, образующих

структуру

юридической

профессии

(включая

профессии

научного исследователя и преподавателя права) Т.В.Кашанина, наоборот 3,

замечает, что перечень видов профессий всегда останется открытым, т.к. специализация юридической деятельности будет возрастать в связи с усложнением общественной жизни

Несмотря на такое многообразие, можно констатировать, что признаки, характерные для любой юридической специальности и претендующие на роль некоего системного качества профессии юриста, все-таки существуют. По нашему мнению, их два. Первым и наиболее значимым является наличие профессионального юридического

мышления.

Как

представляется,

роль

юридического

образования заключается, в первую очередь, не в передаче определенного количества информации, воспринимаемой субъектом, а в формировании у него особого способа восприятия этой информации. В качестве основного средства профессионального мышления юриста выступает юридическая конструкция, благодаря которой каждое понятие, категория, правовое явление рассматривается как сложное структурное образование, состоящее из набора юридически значимых элементов или признаков 5 . По меткому

1 Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: Общая и Особенная части. М., 2002. С. 125. 2 Там же. С. 128-129. 3 Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: Общая и Особенная части. М., 2002. С. 125. 4 Кашанина Т.В. Юридическая техника. М., 2007. С. 84. 5 Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009. – С. 153.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

7 замечанию Н.М.Коркунова, «основной прием юридической конструкции заключается в том, что отношения юридические, существующие между людьми, объективируются, рассматриваются как самостоятельные существа, возникающие, изменяющиеся в течение своего существования и, наконец, прекращающиеся» категорией,

1 .

Конструкции являются основной, но не единственной

отражающей

специфику

профессионального

юридического

мышления. Помимо этого, мышление юриста характеризуется существованием определенной

парадигмы,

задающей

базовые

установки

сознания

–

правовые аксиомы. Именно юридическое обучение обеспечивает усвоение важнейших ценностей, признаваемых в рамках юридической парадигмы безусловными истинами и служащих идейной основой профессионального мышления. Многие из этих истин известны еще со времен римского права (Ius est ars boni et aequi - право есть искусство добра и справедливости; Lex est quod populus iubet atque constituit - закон это то, что народ приказывает и устанавливает; Qui suo iure utitur, neminen laedit - кто пользуется своим правом, тот не нарушает ничьих интересов; Audiatur et altera pars - пусть будет выслушана и другая сторона; Cuius commodum, eius cericulum – чья выгода, того и риск; Ei incumbit probatio, qui dicit, non qui negat – истец должен доказать свой иск; Um nulla est obligatio - обязательство исполнить невозможное ничтожно; Iura novit curia - суд знает законы; Manifestum non eget probatione - очевидное не нуждается в доказательствах). Далеко не всегда подобные положения выглядят бесспорными, с точки зрения обыденного сознания, но для профессионального сознания они составляют основу «системы координат». Срабатывает «эффект парадигмы»: то, что совершенно очевидно для приверженцев одной парадигмы, может быть скрыто от тех, кто придерживается иной . «Глубоко укоренившиеся в нас 2

1 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб, 2004. – С. 427. 2 Баркер Дж. Парадигмы мышления: Как увидеть новое и преуспеть в меняющемся мире / Пер. с англ. Т.Гутман. М., 2007. С. 74-75.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

8 ментальные модели определённым образом организуют наше восприятие мира… Это нечто вроде встроенных в наши глаза и мозг фильтров»

Итак, именно наличие профессионального мышления, по нашему мнению, делает юриста юристом, и именно сформированность такого мышления в процессе юридического обучения обусловливает внутреннюю готовность выпускника к профессиональной деятельности. Это, однако, не гарантирует

еще

его

практическую

способность

осуществлять

эту

деятельность. Кроме внутреннего основания принадлежности к профессии (юридического мышления), необходимо и внешнее основание – владение практическими приемами и способами профессиональной деятельности – юридической техникой. Юридическая техника – это, в первую очередь профессиональный инструментарий, умения и навыки, позволяющие практически применять юридические знания Владение ею принято рассматривать как грамотность 2.

юриста,

основу

его

профессионализма,

выступающую

гарантией

профессионального успеха. Навыки составления документов, интерпретации юридических текстов, аргументации своей правовой позиции необходимы любому юристу, независимо от конкретной специальности и сферы деятельности. И именно такие навыки должны, в первую очередь, отрабатываться в процессе обучения. Не секрет, что американская система юридического образования в гораздо большей степени ориентирована на формирование подобных профессиональных компетенций, чем российская. Целый ряд курсов, изучаемых американскими студентами, имеет ярко выраженную техникоюридическую направленность. Вот лишь некоторые примеры учебников: «Процесс юридического исследования» «Юридическое исследование и ,

цитирование» «Проектирование закона в двух словах», «Читать как юрист: ,

времясберегающие стратегии экспертного чтения закона», «Письмо и анализ в праве», «Академическое юридическое письмо», «Где находится право: ,

1 О`Коннор Дж., Макдермотт И. Искусство системного мышления: Необходимые знания о системах и творческом подходе к решению проблем / Пер. с англ. 2-е изд. М., 2008. С. 82. 2 Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009. С. 127.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

9 введение в перспективное юридическое исследование» ., Независимо от 1

того, имеют ли подобные курсы общеправовую направленность или ориентированы на конкретные отраслевые вопросы (например, «Техники налогового

исследования»

руководства, материалами,

как

правило,

помогающими

они

представляют

снабженные освоить

собой

упражнениями отработать

практические и

другими

соответствующие

профессиональные компетенции. В России подобные практические пособия и справочники традиционно издаются с расчетом на действующих юристов хотя в последние годы все 3,

больше стало появляться пособий, обеспечивающих вузовские учебные курсы . В настоящее время процесс внедрения в учебный цикл технико4

юридической составляющей активизировался в связи с переходом на новый Федеральный государственный образовательный стандарт. В частности, в нем

закрепляется

перечень

общекультурных

профессиональных

компетенций, конкретных практических навыков, которыми должен обладать выпускник. Изменяется соотношение количества часов, отводимых на 1 Schmedemann, Deborah A., The Process of Legal Research / by Deborah A. Schmedemann, Matthew P. Downs, Ann I. Bateson, Susan L. Catterall, Christina L. Kunz. Aspen Publishers. New York, 2005.; Teply, Larry L., Legal Research and Citation / by Larry L. Teply. West Group. St.Paul, Minn., 1999.; Haggard, Thomas R., Legal Drafting in a nutshell / by Thomas R.Haggard. West Publishing Co. St.Paul, Minn., 1996; McKinney, Ruth Ann, Reading like a lawyer: time-saving strategies for reading law like an expert / by Ruth Ann McKinney. Carolina Academic Press. Durham, North Carolina, 2005; Shapo, Helene S., Walter, Marlin R., Fajans, Elizabeth, Writing and Analysis in the law / by Helene S. Shapo, Marlin R. Walter, Elizabeth Fajans. Foundation Press. New York, 2003; Volokh, Eugene, Kozinski, Alex, Academic Legal Writing: law review articles, student notes, seminar papers, and getting on law review / by Eugene Volokh with foreword by judge Alex Kozinski. Foundation Press. New York, 2005; Armstrong, J.D.S., Knott, Christopher A., Where the Law is: an introduction to advanced legal research / by J.D.S. Armstrong, Christopher A. Knott. 2007; 2 Gardner, Robert L., Stewart, Dave N., Worsham, Ronald G., Jr., Tax Research Techniques / by Robert L. Gardner, Dave N. Stewart, Ronald G. Worsham, Jr. American Institute of Certified Public Accountants, Inc. New York, 2003. 3 Адвокат: навыки профессионального мастерства / Под ред. Л.А.Воскобитовой, И.Н.Лукьяновой, И.П.Михайловой. М., 2006; Васильева Т.А. Как написать закон. М., 2011; Воробьева О. Составление договора: техника и приемы. М, 2011; Гонгало Б.М. и др.Настольная книга нотариуса. В 2-х т. М., 2004; Коряковцев В.В., Питулько К.В. Руководство адвоката по уголовным делам. СПб., 2006; Коряковцев В.В., Питулько К.В., Федоров К.П. Руководство адвоката по гражданским делам /.Под ред. К.П.Федорова. С.-Пб., 2005; Кудрявцева Е., Прокудина Л. Как написать судебное решение. М., 2012; Настольная книга судьи по гражданским делам / Под ред. Н.К.Толчеева. М., 2008; Пономарева Н.Г. Справочник кадровика: руководство по оформлению типовых документов: практическое пособие. М., 2007. 4 Вахнин И.Г. Техника договорной работы. М., 2009; Давыдова, М.Л. Юридическая техника (общая часть): Учебное пособие. Волгоград: Издательство ВолГУ, 2009; Кашанина Т.В. Юридическая техника. М., 2007; Хазова О.А. Искусство юридического письма. М., 2011; Цветков И.В. Договорная работа. М., 2010 и др.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

10 лекционные

семинарские

занятия

пользу

последних

(60-70%),

устанавливается обязательный минимум часов, отводимых на активные и интерактивные

формы

проведения занятий

(20%). Особое

внимание

уделяется связям образовательного процесса со сферой юридической практики:

формированию

профилей

обучения

на

основе

запросов

работодателей, привлечению руководителей организаций-работодателей к преподавательской деятельности и к контролю знаний студентов. Все эти тенденции прекрасно согласуются с происходящим в течение последнего десятилетия подъемом интереса к юридической технике. С одной стороны, она привлекает внимание исследователей как актуальное и практически значимое научное направление. С другой стороны, ее роль как учебной дисциплины, необходимой для формирования профессиональных навыков юриста, осознана в настоящее время большинством специалистов

И дело здесь не в моде и не в последствиях глобализации, привносящей в правовую систему зарубежный опыт. Дело в объективной необходимости повышения качества профессиональной подготовки юристов, которое

невозможно

обеспечить

без

усиления

технико-юридической

составляющей. По большому счету формирование практических навыков юридической деятельности – это путь к профессиональному мышлению. Оторванное от практических навыков теоретическое обучение оказывается слишком абстрактным для достижения этой, основной своей цели. Не случайно юридические конструкции рассматриваются в науке одновременно и как мыслительные структуры и как средства юридической техники. Доктринальная и практическая стороны этого явления неразрывно связаны. Недостаточно понять, что такое юридические конструкции или знать основные конструкции, закрепленные в действующем законодательстве. Необходимо уметь обнаружить конструкцию в правовом тексте, соотнести идеальную модель с конкретной жизненной ситуацией. Важно, чтобы мысленная операция юридического конструирования вошла в сознание на уровне автоматизма, когда, образно говоря, человек выглядывает в окно и 1 См., напр.: Юридическая техника: Ежегодник. 2009. №.3: Специальный выпуск «Юридическая техника в системе вузовской подготовки правоведов: научно-методическое обеспечение и дидактические пути его совершенствования».

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

11 даже

там

видит

юридические

конструкции.

Став

частью

сознания,

конструкции начинают работать на всех уровнях существования права. Только в этом случае их можно рассматривать как логико-мыслительные средства разрешения задач юридической практики . И только в этом случае 1

можно говорить о достаточном профессионализме юриста, о том, что он в полной мере владеет средствами юридической техники. Фактически,

российская

американская

системы

юридического

образования, существенно различаясь по формам и методам реализации, преследуют

одну

ту

же

конечную

цель

–

формирование

профессионального мышления обучаемых. .Американская система приходит к достижению поставленной цели индуктивным путем: от частного к общему, от

выработки

обучаемым

конкретных

смысла

профессиональных

профессии,

усвоению

навыков сути

осознанию

профессиональной

деятельности. Российская система использует дедуктивную логику: от общего – системного теоретического изучения права, к частному – к вопросам о том, как практически применять полученные теоретические знания. На этой завершающей стадии обучения в российских вузах и возникает потребность в учебных курсах технико-юридического характера в 2,

то время как в американской системе технике фактически учат сразу. Некорректно ставить вопрос о преимуществах или недостатках рассматриваемых подходов. Каждая правовая система вырабатывает свои средства самовоспроизводства, включая собственную систему обучения юристов. Важно, однако, видеть, что за формальными различиями порой кроются универсальные основания, что совершенно непохожие методики обучения могут преследовать одинаковые цели – научить студента думать юридически.

◘◘◘◘ 1 Пономарев Д.Е. Генезис и сущность юридической конструкции. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 18. 2 О месте подобных курсов в системе профессиональной юридической подготовки см.: Давыдова, М.Л. Общетеоретический и прикладной подходы к преподаванию юридической техники: преимущества и проблемы совместимости // Юридическая техника. № 3. – Н.Новгород, 2009. С. 155160; Давыдова, М.Л. Юридическая техника как научная основа формирования профессионального мастерства юриста // Право и образование. № 7. – М., 2007. С. 42-50.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

Гейт Н.А.1 ЗАЩИТА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

Современное

состояние

окружающей

среды

во

всем

мире

характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв,

поверхностных

подземных

вод.

Загрязнение

деградация

окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей практически

во

всех

странах.

Отмечается

устойчивая

корреляция

комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории России, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной2. Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды представляют прямую угрозу обществу и государству. В связи с этим правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и здоровья

человека

настоятельно

требует

нового

теоретического

осмысления. Нарастание экологических проблем к семидесятым годам 1

Гейт Наталья Александровна - доцент кафедры корпоративного и предпринимательского права Юридического факультета им. М.М.Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. В статье определены основы правового регулирования защиты прав человека в сфере окружающей среды в условиях глобализации. Ключевые слова: правовое регулирование, окружающая среда, охрана здоровья, загрязнение, нормирование. Geyt N.А. Protection of the environmentаl rules man and citizen at the globalization conditions The article defines basis of legal regulative environmentаl rules in the globalization conditions Keywords: legal regulative, health protection, pollution, rate setting. 2

См.: Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2002. С. 8.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

13 достигло такого масштаба, что человечество было вынуждено осознать, что нерациональное

использование

природных

ресурсов

дальнейшее

загрязнение окружающей природной среды ведет к катастрофе1. Это привело к проведению серии мер на национальном и международном уровне, направленных

на

спасение

деградирующей

природы.

Декларация

Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992) подтвердила право человека на здоровую и плодотворную жизнь с природой. В данной Декларации государствам вменяется в обязанность разрабатывать национальные законы об ответственности за экологические правонарушения, о компенсации экологического ущерба и обеспечивать механизм реализации экологических прав человека и гражданина, на основании анализа принципов Декларации по окружающей среде и развитию. Определение права человека на благоприятную окружающую природную среду, - это возможность для каждого человека существовать при таком состоянии биосферы земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью. Сегодня термин "экологические права" применяется в качестве собирательного

наименования

для

всех тех полномочий

граждан и

общественных объединений, которые закреплены в Законах "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе" и целом ряде других нормативных актов 2 . Под экологическими правами человека понимаются, признанные

закрепленные

законодательстве

права

индивида,

обеспечивающие удовлетворение его разнообразных потребностей при взаимодействии с природой. Термин широко употребляется в популярной лексике, в практике экологического движения. Право на благоприятную окружающую среду составляет основу экологических прав граждан и является - по современным правовым нормам 1

См.: R.obert V. Percival , Cr.H.Schroeder, Alan S.Miller, James P.Leape .Environmental Regulation. Law, Science, and Policy. “Law & Bussnes”. 2009. 2 Например, темы в учебниках: "Экологические права граждан" - см.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма, 2001. С. 92 - 156, Дубовик О.Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2003. С. 160 165; "Эколого-правовой статус человека" - см.: Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юрист, 2003. С. 116 - 141; "Право на благоприятную окружающую природную среду" - см.: Крассов О.И. Экологическое право. М.: Норма, 2004. С. 75 - 95.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

14 - одним из фундаментальных, естественных прав человека, так как обеспечивает его право на жизнь (ст.3

Всеобщей декларации прав

человека). Следует отметить, что существующие международные правовые акты оговаривают лишь обязательства государств по защите окружающей среды, но не обеспечивают защиту экологических прав человека, что, несомненно, свидетельствует о недостаточном внимании международного сообщества к этой категории прав человека и о необходимости развития международного

правового

поля в этой

сфере, частности

принятия

тенденцией последних лет

является

Конвенцию об экологических правах. Отметим,

что

позитивной

практика защиты экологических прав на международном уровне путем реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.1. В силу этого российские граждане и юридические лица получили возможность обращаться

внутригосударственные

международные

суды,

возможности

такой

когда

защиты,

исчерпаны

что

обусловлено

применением судами вышеназванной Конвенции 1950 г. Существует достаточно

примеров

рассмотрении

того,

гражданских

что и

высшие

иных

дел

судебные опираются

инстанции на

при

положения

прецедентной практики, несмотря на то, что в Конвенции по правам человека 1950 г. нет статьи, посвященной экологическим правам, решали, что это не препятствует защите последних посредством апелляции к другим статьям Конвенции. Суд счел, что ст. 8 Конвенции была нарушена, и присудил заявителям компенсацию морального вреда2. Исходя из складывающейся судебной практики видно, что нарушаются экологические

права

граждан

как

организациями,

которые

являются

непосредственными источниками причинения вреда, так и государственными органами, которые не публикуют информацию об экологической обстановке и отменяют программы по улучшению состояния окружающей среды3. Все это

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) // Бюллетень международных договоров. 1998. N 7. С. 3 - 18, 20 - 35. 2 Обзор решений Европейского суда по правам человека по российским жалобам за октябрь 2006 г. (подготовлен юристами Центра содействия международной защите и Центра "Демос") // Справочная правая система Консультант Плюс. 3 Environmental Law. Seminar for Judges. Washington. DC. October 19-20 2000.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

15 относится к числу внутренних факторов экологического риска. Внешними выступают те факторы, которые не подвержены государственно-правовому регулированию. С одной стороны, это различные явления природного характера, а с другой - состояние окружающей среды и отношение к экологическим правам человека в сопредельных и даже территориально удаленных

странах,

испытаниями

например

оружия.

стихийными

этом

смысле

бедствиями,

экологические

вызванными права

носят

наднациональный характер. Уязвимость и подвижность экологической ситуации не может быть преодолена усилиями одного государства. В этой связи повышается значимость международно-правового регулирования отношений по поводу охраны и защиты окружающей среды. Одним из залогов последовательного движения человечества по пути минимизации экологических правозащитных рисков, на наш взгляд, является системная концептуальная разработка данной проблематики объединенными усилиями государствоведов, юристов-экологов и ученых различных стран. Посильным вкладом в предстоящее теоретическое построение могло бы стать определение "экологических правозащитных рисков". Под ними предлагается понимать деятельность органов публичной власти и институтов гражданского

общества

гражданина,

по

процессе

защите которой

экологических

прав

преодолевается

человека

неопределенность

ситуаций, связанных с совокупностью факторов, определяющих состояние окружающей

среды

влияющих

на

достижение

поставленных

правозащитных целей. В соответствии с Федеральным Законом от 10 января 2002 г., № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» право на благоприятную окружающую среду обеспечено

планированием

нормированием

качества

окружающей

природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности

оздоровлению

окружающей

природной

среды,

предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;

социальным

государственным

образованием

государственных

возмещением

судебном

или

страхованием

общественных административном

фондов порядке

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

граждан, помощи; вреда,

16 причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф, государственным контролем и надзором за соблюдением

экологического

законодательства,

привлечением

ответственности лиц, виновных в его нарушении. С учетом значимости решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеют положения Конституции РФ об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41) 1 . Право на информацию, связанную с состоянием окружающей среды, закреплено в нескольких законодательных актах. Так, граждане имеют право на информацию о факторах, влияющих на здоровье (ст. 19 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан). В ст. 8 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что граждане имеют право получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственнотехнического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых

нужд,

потенциальной

опасности

для

здоровья

человека

выполняемых работ и оказываемых услуг. Граждане имеют право быть информированными

риске,

которому

они

могут

подвергнуться

определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности (ст. 18 Федерального закона «О защите населения и территорий

от чрезвычайных ситуаций природного и

техногенного характера»). Вопросы защиты экологических интересов населения могут быть решены в законодательстве об экологически неблагополучных территориях, включая процесс образования и правовой статус зон экологического 1

САПП РФ. 1993. N29. ст. 2675

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

17 бедствия,

комплекс

норм,

социально-экономических

направленных

условий

на

проживания

обеспечение населения

льготных

на

данных

территориях. Учитывая существенные юридические особенности экологического вреда, причиняемого здоровью населения, необходимо внести ряд поправок в

экологическое,

гражданское,

законодательство,

гражданское

направленных

на

процессуальное

выравнивание

иное

процессуального

положения пострадавших граждан с причинителями вреда, что необходимо для практической реализации существующих норм общего характера. В настоящее время практика судебной защиты права на возмещение такого вреда в России отсутствует, и в основном - по причинам невозможности преодоления гражданами трудностей процедур получения необходимой информации и доказывания. Социально острыми и нередко конфликтными остаются информационные споры, в которых конкурируют нормы о режиме экологической информации и информации с ограниченным доступом. Принцип открытости информации о состоянии окружающей среды должен быть согласован с правовым режимом государственной тайны посредством установления критериев, позволяющих принимать решения на основе баланса экологических и иных национальных интересов. Принцип доступа к информации, например, в области обращения с отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечивает реализацию одного из основополагающих экологических прав, закрепленных ст. 42 Конституции РФ, - права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Нарушение данного права влечет

применение

мер

юридической

ответственности,

частности

ответственности административной и уголовной. Для охраны окружающей среды принципиальный характер имеет форма собственности на природные ресурсы. Нависшие над человечеством экологические проблемы обусловлены, среди других серьезных причин, неадекватностью

современного

правового

регулирования

пользования

естественными ресурсами. Несмотря на обилие международно-правовых и национально-законодательных норм

по защите окружающей

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

среды,

18 отмечается недостаточность сугубо природоохранительного направления в сложном деле гармонизации интересов современного промышленного развития

сохранения

на

будущие

тысячелетия

достойной

жизни

человечества. В свете перспектив создания правового и coциального государства, происходящей трансформации общественных экономических отношений, введения многообразия форм собственности на природные ресурсы, тенденций развития права окружающей среды в мире следует изменения в

правовые

внести

документы по вопросах определения и защиты

экологических прав человека и гражданина, поскольку именно в этой сфере важнейшим

условием

формирования

передового

экологического

законодательства на современном этапе его гармонизация с передовым международным и национальным законодательством.

◘◘◘◘ Сергеева С.Л.1 ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН: ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ.

Индикатор эффективного функционирования политической системы государства

реальное

разделение

властей:

исполнительной,

1 Сергеева Светлана Леонидовна – кандидат, доцент кафедры политологии и политического управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. На основе анализа основных индикаторов эффективного функционирования политических систем государства: представлен компаративный анализ государственного устройства стран США, Франции и России.. Ключевые слова: политическая система, государственное управление, разделение властей, политическая система США, политическая система Франции, политическая система России. Sergeeva S.L. Russia’s and foreign countries state bodies functioning: main directions The author presented the comparative analysis of USA, France and Russia’s state systems on the basis of the analysis of the main indicators of the state political systems effective functioning,. On the basis of the experience of the presidential, executive, legislative and judicial authorities interaction of the leading western countries, the author showed features and problems of a state system activity in modern Russia, Keywords: political system, public administration, division of the authorities, political system of the USA, political system of France, political system of Russia.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

19 законодательной и судебной, которое однако, не предполагает создание «барьеров» между различными ветвями власти, поскольку речь идёт о единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета. Единство государственной власти при необходимом разграничении её

ветвей

порождает

переплетение

некоторых

её

элементов:

их

взаимодействие, взаимозависимость и взаимопроникновение, но необходим баланса властей и системы сдержек и противовесов. Обе проблемы впервые решались ещё при принятии конституции США. Основатели конституции США стремились к уравновешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять её. Их скоординированность получила название баланса властей. Практически те же цели имеет система сдержек и противовесов, но в данном случае, каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую. Например, Президент США и не может распустить Конгресс (парламент), но и Конгресс не может сместить Президента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); Президент может задержать закон конгресса путём отлагательного вето, но Конгресс, в свою очередь, может преодолеть его 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не предусмотрен, но в США само назначение министров нуждается в согласии Сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законы Конгресса недействующими. В отличие от президентской республики

США, в парламентской

республике или парламентской монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. При парламентской системе правления, например, можно отправить в отставку правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: отправить в отставку правительство или распустить парламент с назначением новых выборов. Формирование

функционирование

политической

системы,

основанной на теории разделения властей, получило свое воплощение в Конституции РФ 1993 г.,

которая закрепила в качестве принципа

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

20 конституционного

строя

разделение

исполнительную и судебную.

властей

на

законодательную,

Суть новизны концепции исполнительной

власти, воспринятой Конституцией РФ 1993 г., состоит прежде всего в том, что в российской Конституции говорится уже о четырёх основных субъектах государственной

власти,

Президент

Правительство

обозначены

отдельно. Президент не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. Согласно Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ (ст. 110). 1 Однако практика политической жизни показывает, что, хотя Президент РФ и не является главой исполнительной власти, многие его полномочия и решения касаются сферы деятельности

правительства

Председатель

органов

Правительства

исполнительной

Российской

власти.

Федерации

Так,

возглавляет

правительство, которое подотчетно Президенту и может быть им распущено; представляет Президенту предложения о структуре и составе федеральных органов

исполнительной

власти;

определяет

основные

направления

деятельности правительства и организует его работу (но в соответствии с указами Президента и Конституцией РФ). Федерации

назначает

Председателя

согласия

Правительства,

А Президент Российской

Государственной

но

после

Думы

трехкратного

ФС

РФ

отклонения

Государственной Думой ФС РФ представленных президентом кандидатур, глава государства назначает председателя правительства, распускает нижнюю

палату

назначает

новые

выборы;

имеет

право

председательствовать на заседаниях правительства; принимает решение об отставке

правительства;

назначает

выборы,

распускает,

вносит

законопроекты в Государственную Думу ФС РФ; назначает референдум; является

верховным

главнокомандующим

вооруженными

силами

утверждает военную доктрину страны; осуществляет руководство внешней политикой республики и др. В сегодняшней России, действующая

Конституция Российской

Федерации выводит Президента за рамки разделения властей и тем самым 1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)// "Российская газета", N 7, 21.01.2009.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

21 придаёт

легитимность

его

всевластию.

Конституционные

полномочия

Президента позволяют сделать вывод о том, что в России Президент, не являясь главой правительства, обладает широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти. Президент РФ и его администрация определяют

стратегические

направления

деятельности

высшей

исполнительной власти в стране и в значительной степени контролируют деятельность правительства. Со своей стороны, Правительство призвано осуществлять реализацию согласованных с Президентом направлений государственной политики и обеспечивать непосредственное управление системой исполнительных органов власти. Совершенно очевидно, что Президент

формально

не

возглавляет

исполнительную

власть,

но

фактически осуществляет, более того, берет на себя роль высшей исполнительной

власти.

Значение

института

президента

РФ

не

исчерпывается статусом главы государства, гаранта Конституции. Другая его характеристика - как высшего руководителя исполнительной власти - также имеет фактическую основу, хотя прямо Конституция об этом не говорит. Действующие

конституционные

нормы

закрепляют

определяющее,

главенствующее положение Президента РФ по отношению к исполнительной власти.

Это

проявляется

весомых,

эффективных

конституционных

полномочиях Президента РФ по формированию правительства, воздействию на его работу, на исполнительную власть в целом. 1 . , к тому же, согласно указу Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» министерств,

осуществляется установлена

руководство деятельностью пяти «силовых»

федеральных Президент

служб

Российской

непосредственная

федеральных

Федерации.

подведомственность

Таким

агентств образом,

Президенту

РФ

«силовых» органов федеральной исполнительной власти, обеспечивающих защиту самой власти. Деятельность в российской практике еще одной ветви власти

–

судебной,

которая

по

сути

своей

для

эффективного

1 ст. 114, п. «д» Конституции Российской Федерации: «Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации». 2 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 г. Москва "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".// "Российская газета", N 100, 13.05.2008

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

22 функционирования политической системы должна быть направлена на сдерживание и противовес другим ветвям власти – исполнительной и законодательной,

настоящее

время

направлена

на

сохранение

стабильности самой власти. Итак,

объем

реальных

полномочий

Президента

РФ

по

осуществлению исполнительной власти - постоянная величина и этот объем не определяется составом Парламента и Правительства, а, наоборот, последнее зависит от главы государства. При этом, Президент РФ не только обладает большими конституционными прерогативами, но и опирается на громоздкий наличием

бюрократический целого

ряда

аппарат.

исключительно

Правительство важных

РФ

прерогатив

обладает в

сфере

осуществления полномочий высшей исполнительной власти, что позволяет ему действовать достаточно инициативно и самостоятельно. Тем не менее, этой самостоятельности явно недостаточно и необходимо усиление как независимости

Правительства

от

Президента,

так

реального

парламентского контроля над деятельностью самого правительства. Позиция, озвученная в своем первом Послании Федеральному Собранию РФ1 Д.А. Медведевым 5 ноября 2008 г., позволяет утверждать, что процесс создания ответственного Правительства уже начался: первым шагом в данном направлении можно считать его предложение о ежегодном отчете

Правительства

деятельности

Парламентом».

Для

перед

по

Государственной

вопросам,

воплощения

Думой

поставленным этой

идеи

«по

итогам

непосредственно

потребовалось

внести

соответствующие изменения в ч. 1 ст. 103 и п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции 2 и Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» (ст. 13, 28, 40.1)3. Что касается ситуации, сложившейся сегодня по факту после парламентских выборов в Государственную Думу Федерального Собрания 1 Российская газета. 2008. 6 ноября. 2 См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 2. 3 См.: Федеральный конституционный закон oт 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст.3.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

23 РФ VI созыва, которые состоялись 4 декабря 2011 г., именно нынешний Президент и ныне Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев (как было объявлено на расширенном съезде партии «Единая Россия» 24 сентября 2011 г. о «рокировке тандема») является главой партии «Единая Россия». В настоящее

время

«Единую

Россию»,

набравшей

на

последних

парламентских выборах 49,32% голосов1, входят большинство глав регионов и муниципальных образований и, соответственно, «партия власти» имеет большинство мест в большинстве региональных парламентов, а также 238 из 450 мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ VI созыва

2 ,

то делать выводы о том, что это и есть Правительство

парламентского большинства, пока преждевременно. Сейчас это скорее наоборот – система настоящей «президентской Государственной Думы» или будущей «премьерской Государственной Думы», сделают Правительство еще более безответственным. В отсутствие политической конкуренции и полноценных партий, а также до закрепления минимальных нормативных основ этой системы, она будет лишь имитацией. Следует

отметить,

что

главы

Конституции

РФ,

посвященные

федеральным органам государственной власти, пронизывает мысль о единстве

Президента

Правительства..Если

Парламенте

получит

большинство одна партия, а Президентом станет представитель другой партии или внепартийный лидер, то последний получает возможность «распустить» своих политических противников и тем самым аннулировать результаты народного голосования. При наличии в политической системе дуализма высшей исполнительной власти в лице президента и премьера, степень контроля главы государства над главой правительства во многом зависит от того, имеет ли премьер поддержку своей политической линии у парламентского большинства. Например, во Франции и в ряде других европейских стран расклад политических сил может быть таким, что президент

является

представителем

одной

партии,

премьер

представителем другой партии и опирается при этом на парламентское 1 Центральная избирательная комиссия РФ http://www.vybory.izbirkom.ru. Дата голосования 4 декабря 2011 г. 2 http://gazduma.ru/news данные на 10 декабря 2011 г.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

24 большинство. В этом случае глава государства, рассматривая возможность использования своего конституционного полномочия отправить неугодного ему премьера в отставку, должен для себя решить, готов ли он идти на прямую конфронтацию с парламентом вплоть до его роспуска. Как показывает практика европейской политики, президенты нередко вынуждены смиряться с тем, что им приходится взаимодействовать с премьерами, которые часто выступают вопреки президентской воле. В случае «демократического противостояния» президента, правительства и парламента

достаточно

ценен

опыт

мирного

«институционального

сосуществования» оппозиционно настроенных друг другу Президента и Правительства Франции. Он говорит о принципиальной возможности сотрудничества двух ветвей власти даже с различной политической окраской. Оставаясь в пределах Конституции, Президент и Правительство Франции смогли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что удалось избежать кризиса власти в стране. Президент сосредоточил свое внимание

на

вопросах

обороны

внешней

политики,

бесспорно

закрепленных за ним Конституцией, сохраняя при этом роль «арбитра» нации, правительство же сосредоточилось на вопросах внутренней политики. Из вышесказанного следует вывод, что решение Президента РФ назначить кого-либо на пост Председателя Правительства РФ или отправить его в отставку на сегодняшний день не зависит от соотношения сил в парламенте. При этом, существует прямая ответственность Председателя Правительства

перед

президентом

достаточно

слабая

перед

Парламентом. Чрезвычайно сильная президентская власть сосуществует со слабой парламентской. Между ними нет четкого разделения компетенций, поскольку Президент имеет право издавать указы, он же определяет состав Правительства, в то время как Парламент фактически лишен возможности контролировать деятельность кабинета. Соответственно, то, что в рамках современной политической системы Правительство РФ не зависит от Федерального Собрания РФ, чем правительства от парламентов во многих других странах, отнюдь не означает отсутствия насущной необходимости

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

25 усиления баланса властей и системы сдержек и противовесов между всеми ветвями власти в России. Таким

образом,

своеобразие

современного

этапа

развития

российской государственности состоит в том, что в Конституции РФ закреплен универсальный для демократии принцип разделения властей, однако

на

практике

этот

принцип

реализуется

очень

большими

трудностями. Не является открытием то, что в настоящее время баланс властей в России явно смещен в пользу исполнительной власти и, прежде всего, президентской власти. Чтобы понять положение российского института президента в «семье» аналогичных институтов стран США и Франции, необходимо привести несколько примеров. Президент России, как известно, имеет право роспуска «нижней палаты» парламента. Этого права нет у Президента США. У российского Президента оно есть, но ограничено рядом условий (трёхкратный отказ Государственной Думы дать согласие на назначение Председателя недоверия

Правительства

Правительству).

и В

выражения этом

Государственной

компоненте

глава

Думой

российского

государства несколько «уступает» президенту Франции, так как право Президента

Франции

распускать

Парламент

формально

ничем

не

ограничено. Однако

области

формирования

Правительства

полномочия

российского Президента заметно выходят за пределы, установленные и американской,

французской

моделями.

При

формировании

исполнительной власти, главе российского государства требуется получить согласие

«нижней

палаты»

лишь

на

назначение

Председателя

Правительства, но при трёхкратном отклонении президентских кандидатур это назначение может состояться и без всякого согласования. В то же время президент США согласовывает с Сенатом кандидатуры практически всех высших чиновников. Хотя свою роль тут играет традиция: согласие сенаторов - чаще всего лишь формальность. Президент Франции, назначая Премьер-министра Правительство

должно

других ещё

министров, получить

вотум

обязан

учитывать,

что

доверия Национального

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

26 Собрания. Более того, Национальное Собрание Франции может отклонять кандидатуру Премьер-министра и программу Правительства неограниченное число

раз.

случае,

если

Национальное

Собрание

выразит

своё

неодобрение, Правительство подаёт в отставку. Избежать данной процедуры невозможно. Российский Президент вправе отправить в отставку Правительство тогда, когда посчитает это нужным, не спрашивая согласия у Парламента. Французский Президент таким правом не обладает. Премьер-министр, будучи назначенным, становиться фигурой довольно самостоятельной, чего нельзя сказать о способность настроенных

Председателе Правительства России. Более того,

мирного

«институционального

Президента

принципиальной

возможности

сосуществования»

Правительства

во

сотрудничества

Франции

двух

полярно

говорит

власти

ветвей

различной политической окраской. Что касается американского Президента, то он, воплощая в себе черты и главы государства и премьера, соответственно, свободен в решении вопроса об отставках своих министров. Таким образом, анализ статуса российского Президента, его роль и место в системе других действующих политических институтов позволяет увидеть

как

общие,

так

отличительные

элементы

известными

политическими моделями. В данной связи, следует особо подчеркнуть, что российская политическая система не подстроилась ни под американскую модель президентской республики, при которой президент является и главой государства соединяющую

главой черты

правительства, и

ни

парламентской

под (где

французскую правительство

модель, несёт

ответственность перед нижней палатой парламента) и президентской республики,

поскольку

глава

государства

избирается

без

участия

парламента и назначает правительство. Но, французская модель, при этом, имеет единую основу, включая президента республики и премьер-министра, где институт президентства не стоит над

ветвями власти, как это имеет

место в России. Таким образом, если французскую и американскую модели отличают зависимость президента от позиций и действий парламента, то российскому же Президенту политическая система позволяет сосредоточить

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

27 еще более сильную власть, чем власть американского и французского президентов, поскольку конституционные нормы закрепляют определяющее, главенствующее

положение

Президента

РФ

как

по

отношению

исполнительной власти, так и по отношению к законодательной. Главенство Президента РФ по отношению к Правительству не зависит от соотношения политических сил в Парламенте. Совершенно очевидно, что баланс властных полномочий усилен в Конституции РФ в пользу Президента. Но из этого не должно следовать, что Президент должен пользоваться этими полномочиями

всемерно.

Во

Франции

тоже

полномочия

Президента

чрезмерно велики, но французские президенты пользуются ими очень осторожно, и все зависит от уровня политической культуры лидера нации. Таким образом, соотношение полномочий Президента, Правительства и Парламента характеризуют форму правления современной России как суперпрезидентскую

или

сверхпрезидентскую

(это

не

новая

позиция

множества как западных, так и отечественных исследователей). Характеризуя режим, сложившийся в России как суперпрезидентский, необходимо выявить ряд недостатков этого суперпрезиденциализма: Такой режим только на первый взгляд может показаться сильным. На практике же в нем слишком много зависит от одного человека, его компетентности, благоразумия и просто здоровья, что делает подобные системы хрупкими и уязвимыми. Любая болезнь или отсутствие президента автоматически создают вакуум власти. Суперпрезиденциализм порождает искушение проводить политику, которую на Западе называют «winner - takes - all - politics» («победитель забирает все»). От президентских выборов зависит так много, что проигрыш на них почти равнозначен исключению из политической жизни. В странах, где парламенты сильнее, а контроль президентов над политической жизнью не столь

всеобъемлющ, проигрыш на выборах не означает полной потери

причастности к власти, поэтому у проигравших меньше нужды прибегать к незаконным и насильственным действиям. Меньше там и возможностей для обмана и манипуляций.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

28 Поскольку при суперпрезидентской системе исполнительная власть практически полностью распоряжается государственными средствами, а парламент их расходования практически не контролирует, создаются и благоприятные условия для коррупции. Но от нее, как показывает опыт США, Японии и других стран, не защищает даже сильный парламентский контроль. Но он хотя бы уменьшает возможности для хищений и делает их рискованным

занятием.

При

суперпрезидентской

системе

лица,

распоряжающиеся государственными средствами, фактически ответственны только перед президентом. Суперпрезидентская система создает еще одну серьезную проблему: она препятствует укреплению партий, столь важных для консолидации демократии. Действительно, стимулы к развитию партий прямо связаны с влиятельностью

парламента,

где

последние

действуют.

Слабость

российского Парламента по сравнению с президентской властью ослабляют заинтересованность

политиков

партийном

строительстве.

Суперпрезидентская система затормозила становление партий, создана иллюзия многопартийности при активной деятельности «партии власти», произошло выхолащивание самой сути парламентаризма. Необходимо особо подчеркнуть, что Россия начала реформы в неблагоприятных сформированы

условиях, не

лучшие

процессе

политические

преобразований

институты.

были

Столкнувшись

необходимостью быстро проводить радикальные экономические реформы, первый Президент России и его окружение сознательно пошли на создание сильной исполнительной власти (фактически сосредоточенной в руках президента)

подрыв

принципа

разделения

властей

при

создании

Конституции 1993 г. Однако политические механизмы, созданные для решения

краткосрочных

задач

экономической

реформы,

противоречие с долгосрочными целями перехода к демократии.

◘◘◘◘

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

пришли

29 Чепус А.В.1 ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ И США

Правительство – это высший коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят главы министерств и центральных ведомств. Чаще всего правительство носит название кабинет министров или совет министров. В России Совет министров РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, действовавшим в период с 1946 по 1991 годы, до преобразования РСФСР в Российскую Федерации. Есть и иные обозначения правительства. В Норвегии и Швеции правительство

официально

называется

Государственным

советом,

Швейцарии – Федеральным советом. Встречаются случаи, когда высшие органы исполнительной власти официально именуются

правительством

(Австрия, Бельгия, Эстония). В федеративных государствах правительство может называться федеральным (Австрия) или национальным (Венесуэла). В некоторых странах термин правительство и совет министров используются как синонимы (Конституция Бельгии). Наконец, в некоторых конституциях понятие правительство вообще не используется. Так в Конституции США понятие Правительства нет, а речь идет о «высших должностных лицах департаментов исполнительной 1 Чепус Алексей Викторович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Юридического. факультета. им М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Статья посвящена сравнительному анализу деятельности Правительства в России и США. Анализируются основные различия и схожие моменты в правовом регулировании в деятельности исполнительной власти России и Америки. Обосновываются выводы по организации работы Правительства России и Администрации Президента США. Ключевые слова: правительство, ответственность, контроль, исполнительная власть, законодательная власть, президент, полномочия Chepus A.V. Comparative analysis of activity of the Government in Russia and USA The article is devoted to the comparative analysis of activity of the Government in Russia and USA. There is analysis of fundamental differences and similar moments in the legal regulation in activity of executive power of Russia and America. There are conclusions, which grounded the organization of work of Government of Russia and Administration of President in the USA. Key words: the government, responsibility, control, executive power, legislature, president, plenary power.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

30 власти». В России же наоборот, согласно части 1 статьи 110 Конституции РФ исполнительную

власть

Российской

Федерации

осуществляет

Правительство Российской Федерации, которое состоит из председателя, заместителей председателя и федеральных министров. Однако, различия между исполнительной властью в России и США не заключается только в этом, есть и другие отличительные черты исполнительной власти в двух государствах. Остановимся более подробно. Нормативную основу деятельности исполнительной власти, которую в целом олицетворяет президент США составляют Свод законов США (титул 3 «Президент» и титул 5 «Организация Кабинета и государственной службы»). Единственным носителем полномочий исполнительной власти на уровне федерации конституция объявляет Президента США (разд. 1 ст. II). Никакие коллегиальные органы исполнительно-правительственного типа высшим законом страны не упомянуты. Кроме того, Правительство в собственном смысле слова – как высший орган исполнительной власти в США не существует, ни по какому другому закону. Соединенные Штаты Америки, по мнению Мишина А.А. относятся к той небольшой группе государств, в которых правительство как коллегиальный орган исполнительной власти конституцией не признается

. Однако в совокупности федеральные

исполнительные органы и их руководители называются объединяющим понятием

«администрация

президента»

или

«кабинет»,

деятельность

которой аналогична и по составу и по функциям органам правительственного типа. Термин «администрация президента» в США был введен для обозначения штата помощников президента. В данном случае президентской администрацией именуются члены кабинета и сотрудники исполнительного управления президента. Именно эти органы в совокупности осуществляют функции, которые в других странах возлагаются на правительства2.

1 Миниш А.А. Принцип разделения властей в конституционной системе США. – М.: Наука, 1984 г. с. 89. 2 Правительства в зарубежных странах: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина Е.К. Глушко. – М.: Ось-89. 2009 г. с. 49.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

31 В Российской Федерации, как уже указывалось, нормативную основу деятельности Правительства РФ составляет Конституция РФ, в которой в статье 10 одной из основ конституционного строя провозглашается закрепленный принцип разделения властей, где наряду с законодательной и судебной властями реализуется и исполнительная, а так же глава 6 «Правительство Российской Федерации». Следует отметить, что правовая основа

деятельности

российского

Правительства

регламентируется

множеством правовых актов, издаваемых Президентом РФ. Полномочия Правительства РФ закреплены в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 1 в главе 3. В ней содержится детальный перечень полномочий по нескольким направлениям деятельности, в общей сложности, включающий около 80 позиций. Так, Правительство РФ как одна из ветвей государственной власти, обладает весьма широкими полномочиями в регулировании различных черт общественной жизни. Как следует из статьи 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными

органами

исполнительной

власти

органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. Остановимся вкратце на функциях и полномочиях Российского Правительства. В сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина Правительство РФ осуществляет меры, направленные на обеспечение безопасности личности и общественного порядка, а так же проводит разработку

мер,

направленных

на

реализацию

улучшения

работы

правоохранительных и судебных органов.

1 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г., 30 января, 2 марта 2007 г., 25, 30 декабря 2008 г., 29 января, 22 июля, 28 декабря 2010 г.).

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

32 В сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики на Правительство РФ возложена основная задача разработка и представление в Государственную Думу федерального бюджета, а так же обеспечение его исполнения. Представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, а так же разрабатывает и реализует налоговую политику, обеспечивает совершенствование бюджетной системы, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен и ряд других полномочий. На Правительство Российской Федерации в сфере науки, культуры и образования

возложено

фундаментальной

обеспечение

науки,

имеющей

государственной

поддержки

общегосударственное

значение.

Правительство РФ проводит единую государственную политику в области образования,

определяет

основные

направления

развития

совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования. В социальной сфере Правительство РФ обеспечивает проведение единой

государственной

социальной

политики,

принимает

меры

по

реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ, обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, обеспечение

санитарно-эпидемиологического

благополучия

стране,

разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма. Полномочия природопользования

Правительства и

охраны

Российской окружающей

Федерации среды

сфере

заключаются

обеспечении проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; а так же

принятии

мер

окружающую

среду,

Правительство

РФ

по

реализации по

прав

обеспечению

координирует

граждан

на

благоприятную

экологического

благополучия.

деятельность

по

предотвращению

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

33 стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики

международных

отношений

заключаются

обеспечении

представительств Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Правительство Российской Федерации в пределах

своих

полномочий

заключает

международные

договоры

Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам. Полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению обороны и государственной безопасности заключаются в организации оснащения вооружением и военной техникой, обеспечении материальными средствами,

ресурсами

услугами

Вооруженных

Сил

Российской

Федерации, обеспечении выполнения государственных целевых программ и планов развития вооружения. Правительство

Российской

Федерации

осуществляет

иные

полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными

конституционными

законами,

федеральными

законами,

указами Президента Российской Федерации. Кроме того, ряд полномочий Правительству РФ может делегировать Парламент РФ и Президент РФ. Таким образом, реализация полномочий по осуществлению контрольнонадзорной деятельности за исполнением законов является неотъемлемой частью

механизма

обеспечения

деятельности

Правительства

РФ

по

организации исполнения законов и иных нормативных актов. Полномочия и функции, возложенные на исполнительную власть в США реализуются исключительно через Президента США. Полномочия кабинета и его функции до сих пор не содержатся ни в Своде законов США, ни в Своде федеральных предписаний. Несмотря на это, кабинет вошел в президентскую власть ее неотъемлемой частью1. Кроме того, кабинет лишен каких бы то ни было организационных и распорядительных полномочий, а в основном реализует координационные и консультативные функции в работе 1 Правительства в зарубежных странах: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина Е.К. Глушко. – М.: Ось-89. 2009 г. с. 50.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

34 Президента США. Считается, что кабинет, во-первых, помогает президенту координировать деятельность бюрократии, дает ей политические ориентиры и контролирует ее, а во-вторых – обеспечивает связь президентской власти с представителями социальных, политических и экономических структур 1. Основной функцией, возложенной на кабинет является участие в работе по решению задач по обеспечению преемственности должности президента США. Так наиболее близкие к главе государства официальные должностные лица, входящие в Кабинета могут удостоверять неспособность президента США исполнять свои обязанности. В соответствии с разделом 4 XXV поправки к Конституции США, вице-президент и большинство высших должностных лиц исполнительных департаментов могут представлять председателю Сената и спикеру палаты представителей письменное заявление о том, что Президент не в состоянии по состоянию здоровья или какой-либо иной причине исполнять свои должностные обязанности. В случае

принятия

такого

заявления

Сенатом,

вице-президент

должен

незамедлительно принять на себя полномочия исполняющего обязанности президента США. Что касается участия кабинета в законодательном процессе, то полномочия в данной сфере практически сведены к нулю. Так Президент США не только определяет программу законодательной деятельности, но и жестко контролирует весь процесс законотворчества. Только по инициативе Президента,

подчиненные

ему

органы

могут

направить

Конгресс

законопроект. В посланиях Президента США Конгрессу США определяется будущая программа законодательной работы на год, и, конечно же, в данной программе кабинет ни каким образом не участвует. Вопросы бюджета и финансов в США в корне отличаются от российской практики. Формально по Конституции США, Президент лишен каких-либо полномочий в этой сфере. Однако начиная с 1921 года подготовка бюджета, а в последствии и наиболее крупных финансовых биллей была поручена в целом исполнительной власти и фактически инициатива в данной области полностью перешла к президенту. Однако 1 Там же с. 55.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

35 бюджет, который представляется как инициатива Президента, ежегодно разрабатывает Административное и бюджетное управление (АБУ) с учетом оценки

результатов

работы

федеральных

органов.

Кроме

того,

Административное и бюджетное управление контролирует исполнение федерального бюджета и участвует в разработке налоговых программ. Все предложения в финансово-бюджетной политике, а так же по налогам, представляются только Президентом в Конгрессе США. Вопросы внешней политики, а так же войны и мира, остаются в ведении Конгресса США. Без его санкций Президент может ввести войска и начать военные действия только для отражения внезапного нападения на страну

при

чрезвычайном

положении.

условиях

чрезвычайного

положения президент обладает огромными полномочиями, реализация которых должна привести к восстановлению правопорядка, подавлению мятежей, обеспечению действий федеральных законов. Таким образом, кабинет вообще не участвует в политике безопасности и вопросов войны, все решения остаются исключительно за Президентом и Конгрессом США. Однако Президент может прибегать к советам и помощи ряда органов, входящих в кабинет. Одним из таких органов является Совет национальной безопасности (СНБ) – который дает президенту рекомендации в вопросах обороны, безопасности, внешней разведки, иностранных дел. Возглавляет данный совет - Президент США, постоянными членами данного совета являются вице-президент, государственный секретарь, секретари обороны и финансов,

специальные

безопасности.

Другие

помощники

официальные

президента лица

по

мере

национальной необходимости

приглашаются на заседания данного совета для консультаций. Аналогом

данного

органа

России

может

выступать

Совет

безопасности Российской Федерации, который является конституционным органом

при

Президенте

РФ,

осуществляющим

подготовку

решений

Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности защищённости

жизненно

важных

интересов

личности,

общества

государства от внутренних и внешних угроз. Как и в США, в России Совет безопасности возглавляет Президент РФ, в который входят председатель

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

36 Правительства РФ, ряд руководителей федеральных министерств и служб силовой направленности. В США кабинет не имеет право издавать нормативные акты. Только Президент, осуществляя свои функции, издает: исполнительные приказы, правила и положения, прокламации и планы реорганизации. Причем основная роль отведена исполнительным приказам. Они издаются на основе конституционных

полномочий

президента

либо

на

основе

законов

Президента США. Совершенно иная ситуация в России. В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, на основании и во исполнение Конституции,

федеральных

законов,

нормативных

указов

Президента

Правительство издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Правовые акты Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории РФ. Постановления и распоряжения Правительства, противоречащие

Конституции

РФ,

федеральным

законам

указам

Президента РФ, могут быть отменены Президентом РФ. Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, называются распоряжениями. Кроме того, нужно помнить, что обязанность Правительства издать тот или иной правовой акт часто содержится в нормативном указе Президента Российской Федерации. Сравнивая структуру кабинета в США и Правительства РФ, следует указать, что в США, какой-либо четкой структуры кабинет не имеет. При Президенте

США

функционирует

несколько

советов:

национальной

безопасности, по экономическим делам, по природным ресурсам, по безопасности, внутренней и внешней торговле и некоторые другие. Председателем всех советов является Президент, но в каждом из них имеется вице-председатель или назначенный временный председатель, который и руководит работой совета и председательствует в его заседаниях в отсутствии Президента. В обязанности советов входит разработка основных направлений политики и консультирование Президента1. 1 Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. – М. Юрид. литр., 1994 г. с. 128.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

37 Число лиц, входящих в кабинет – глав федеральных исполнительных департаментов Президент подбирает по собственному усмотрению, причем назначение каждого руководителя осуществляется Президентом США лично, что, аналогично сложившейся практике назначения министров и некоторых руководителей служб в России. Члены кабинета могут находиться на своей должности до тех пор, пока это устраивает Президента. Причем Президент США, чаще всего осуществляет перемещения в кабинете во второй половине срока своих полномочий. Заседания кабинета проводится, по мере необходимости, которую определяет Президент США. В Америке, никаких норм о периодичности заседаний кабинета не установлено, а повестка заседания, так же всецело определяется Президентом. Президент США не часто созывает кабинет для решения сложных политических вопросов. Обычно он заранее определяет, какое решение следует юридически оформить и проводит заседание кабинета, чтобы довести свою позицию, сведения государственного аппарата и общественности. С другой стороны, кабинет слишком мал для того, чтобы обеспечивать разработку политического курса1. Таким образом, сравнивая организацию работы Правительства в США и России, следует сказать, что как такового органа Правительства в США, в отличие

от

России,

не

существует.

Председатель

Российского

Правительства назначается Государственной Думой РФ. Он предлагает Президенту кандидатуры на должность федеральных министров, а так же определяет организует

основные его

работу.

направления На

деятельности

Правительство

России

Правительства возложены

и ряд

полномочий, которые были перечислены выше. Российское Правительство в отличие от кабинета в США слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Однако Президент в России может в любое время отправить Правительство в отставку, поменять министров или председателя Правительства, что в некотором роде схоже с полномочиями Президента США.

1 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – И.: Юстицинформ, 2003 г.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

38 Подводя итог, обратим внимание, что основная задача членов кабинета в США - давать советы по тем вопросам, которые ставит перед ними Президент. Хоть и будучи коллективным учреждением, кабинет не является коллегиальным органом в отличие от Правительства в России. Сам кабинет никаких правовых актов не принимает, а его решения оформляются правовыми актами Президента США. Таким образом, роль правительства в США фактически исполняют несколько органов и должностных лиц, каждый из которых несет ответственность перед Президентом США.

◘◘◘◘

Абдоков А.М. 1 К ВОПРОСУ ОБ ЭЛЕКТРОННОМ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ КАК СЛЕДУЮЩЕМ ЭТАПЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

На каждом этапе развития человеческой цивилизации государство, а вместе с ним и соответствующая ему правовая система сталкивается с огромной массой проблем, имеющих для них весьма важное не только и не столько теоретическое, сколько практическое значение. Речь идет как о зарубежных странах, так и Российской Федерации. Поэтому, всегда встает вопрос о необходимости их (проблем) глубокого, профессионального осмысления, а главное – квалифицированного практического решения. Это требует

предварительной

идентификации,

оценки

значимости

1 Абдоков Ашамаз Муратович – аспирант Юридического. факультета. им М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. В статье рассматривается формирование информационного общества как нового типа социальной организации, а так же электронного правительства как следующего этапа государственного управления. Раскрывается суть электронного правительства. Ключевые слова: информационное общество, электронное правительство, М. Кастельс, государственное управление, постиндустриальная философия. Abdokov A.M.. On the e-government as the next stage of public administration. The article deals with the formation of information society as a new type of social organization, as well as egovernment as the next stage of public administration. Reveals the essence of e-government.. Keywords: information society, e-government , M. Castells, governance, post-industrial philosophy.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

39 приоритетности каждой из них, а затем всестороннего и своевременного решения1. На

наших

глазах

человеческая

цивилизация

входит

новую

постиндустриальную фазу своего развития. Трансформация, происходящая во всех сферах жизнедеятельности социума, порождены начавшейся во второй

половине

ХХ

века

информационной

революцией.

Суть

информационной революции - кардинальные качественные изменения и конвергенция

технологий

информации,

которые

создания, в

накопления

настоящее

время

распространения

принято

называть

информационно-коммуникационными технологиями (ИКТ). Этот процесс определил ключевую роль современных ИКТ не только в формировании новой

(цифровой, информационной,

глобальной) экономики,

но

и в

начавшейся трансформации как технологических, так и сущностных основ социальных и политических порядков. Определяя генезис нового постиндустриального мира, известный социолог

М.Кастельс

революция

спровоцировала

материальной

основы

отмечает:

«Информационно-технологическая

возникновение

нового

общества.

информационализма, При

как

информационализме

производство благ, осуществление власти и создание культурных кодов стали

зависимыми

от

технологических

информационной

технологией

как

Информационная

технология

стала

эффективной

реализации

возможностей

сердцевиной

этих

необходимым

процессов

общества

возможностей.

инструментом

для

социально-экономической

реструктуризации. Особенно важна была ее роль в развитии электронных сетей

как

человеческой

динамической, активности.

саморасширяющейся Эта

формы

превалирующая,

организации

сетевая

логика

трансформирует все области общественной и экономической жизни»2. Формирование социальной

информационного

организации

общества

естественным

образом

как

нового

типа

предопределяет

начинающуюся трансформацию социальных и политических коммуникаций и институтов. При переходе к информационному обществу происходит 1 2

Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. – М.: издательство НОРМА, 2007. -С.5 Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. - М.б 2000 - С.492-493.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

40 изменение как социально-экономической, так и в определенной степени политической организации демократического общества, а также структурное изменение

властей,

результате

которого

информационный

фактор

становится существенно более значимым в социальном и политическом регулировании.1 Однако для того, чтобы реорганизация системы государственного управления, адекватная вызовам информационной эпохи, не осталась бы только декларацией о намерениях, а начала реально воплощаться в жизнь необходимы, во-первых, политическая воля правящей элиты и, во-вторых, практически реализуемая концепция такой реорганизации, учитывающая сложнейшие экономические, социальные, административные и правовые проблемы, возникающие при внедрении новых организационных моделей. В качестве такой концепции ведущими странами мирового сообщества сегодня предлагается идея создания «электронного правительства», суть которой заключается в следующем. Во-первых, вся система органов государственной исполнительной власти

государственных

учреждений,

обобщенно

называемая

правительством, рассматривается как единая сервисная организация, предназначенная для оказания услуг населению. Во-вторых, деятельность правительства должна быть открытой и информационно прозрачной для граждан и оно должно быть доступно каждому субъекту общества в любой момент времени и из любого места его расположения. В-третьих, для совершенствования и повышения качества оказания услуг населению и повышения

эффективности

функционирования

правительства

его

деятельности используется виртуальное пространство или, точнее, его деятельность переносится в современную сетевую информационную среду. Стратегическая цель электронного правительства - решение всех государственных проблем с позиции защиты прав и в интересах граждан и участие всех граждан в процессе руководства и управления страной. Его практическая

задача

трансформация

внутренних

внешних

взаимоотношений в системе государственного управления на основе 1

Нисневич Ю.А. Информация и власть. – М.: Мысль, 2000 – С. 10.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

41 использования ИКТ и сетевой инфокоммуникационной инфраструктуры для оптимизации

процесса

оказания

государственных

услуг

населению,

расширения взаимодействий всех граждан с правительством и их участия в его деятельности. Таким образом, исходя из сущностных свойств, стратегической цели и практической

задачи

электронного

правительства,

его

следует

рассматривать не только как современное организационно-технологическое построение

системы

государственного

управления,

основанное

на

использования ИКТ и сетевой инфокоммуникационной инфраструктуры, но и, прежде всего, как постиндустриальную философию государственного управления. Электронное

правительство

как

постиндустриальная

философия

государственного управления ориентируется на приоритеты общественного, политического и социально-экономического развития общества, в рамках которых должно быть обеспечено: повышение постоянной осведомленности граждан о деятельности органов и иных структур государственной власти всех уровней; доступность государственной информации и ее оперативная доставка до конечных пользователей; поддержка и усиление обратной связи между властью деятельности

и обществом; системы

непосредственное участие

государственного

управления;

граждан в поддержка

политических процессов, направленных на развитие и совершенствование прямой демократии1. Формирование

электронного

правительства

представляется

основополагающим стратегическим направлением и ключевой задачей государственной власти в лице ее органов и организаций в осуществлении перехода к информационному обществу. Решение этой задачи и станет реальным практическим вкладом государства в развитие качественно новой информационной среды. При этом государству следует в первоочередном порядке решить следующие проблемы. Во-первых,

сосредоточить

свои

властно

принудительные,

административные возможности и материальные ресурсы на трансформации

1 Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 г. №65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)» - С. 8.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

42 собственных структур и алгоритмов деятельности на основе их перевода в сетевую информационную среду. Во-вторых, законодательно обеспечить равные и обязательные для всех правила участия бизнес-сообщества в развитии информационной среды на основе свободной и равноправной конкуренции, демонополизации и либерализации рынка информационной и коммуникационной продукции и услуг. В-третьих, создать благоприятные условия, включая необходимую государственную

поддержку,

научному

сообществу,

общественным,

профессиональным и иным объединениям граждан, социальным институтам для их непосредственного участия как в развитии информационной среды, так и в решении ключевой социальной проблемы постиндустриального этапа развития

адаптации

человека

кардинальным

изменениям

информационной среды1. Правительство

как

высший

орган

исполнительной

власти

государстве является политическим институтом, деятельность которого регулируется нормативно-правовой системой, включающей конституцию, законы, указы и распоряжения главы государства, а также иные нормативные правовые акты. Поэтому построение электронного правительства - это комплексный не только организационно-технологический, но и, прежде всего, политико-правовой процесс, направленный на создание качественно новой внутренней и внешней модели деятельности правительства. В ходе реализации этого процесса должны поэтапно осуществляться: изменения законодательной и в целом нормативно-правовой базы деятельности правительства

развития

информационной

среды;

функциональная,

организационная, технологическая реструктуризация системы органов и учреждений правительства на основе переноса его деятельности в современную

сетевую

информационную

среду;

качественная

1 Нисневич Ю. Российский транзит //Постзападная цивилизация. Либерализм: прошлое, настоящее и будущее. – М.: Новый фактор, 2002 – с. 232

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

43 трансформация

системы

взаимодействий

коммуникаций

между

правительством и обществом1.

◘◘◘◘ Мамай Е.А. 2 12 ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ G2C: КАК РАЗВИВАЕТСЯ ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В РОССИИ

В систему управления спортом в Канаде в настоящее время входят: В числе приоритетных форм оказания публичных услуг во всем мире развиваются так называемые «электронные правительства» (e-governments): e-Europe, e-Austria, e-Estonia, e-Malta и т.п. Для России в настоящее время актуальным явилось бы сопоставление достигнутого уровня развития с ведущими мировыми показателями. Следует отметить, что в Европе для обеспечения

сопоставимости

результатов

различных

стран

исследователями, как правило, сравнивается один и тот же перечень 1 Нисневич Ю. Российский транзит //Постзападная цивилизация. Либерализм: прошлое, настоящее и будущее. – М.: Новый фактор, 2002 – с. 255. 2 Мамай Евгений Алексеевич – кандидат юридических наук, преподаватель кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России. В статье автор рассматривает общую структуру электронного правительства в России. На основе специальной методики, официально используемой в Европейском Союзе, он представляет вебисследование двенадцати государственных услуг, оказываемых правительством гражданам в электронной форме (G2C). Главными показателями сравнения выступают: доступность государственных услуг в Интернете и их качество (в какой степени публичные услуги доступны онлайн). В заключении автор делает некоторые рекомендации по совершенствованию электронного правительства в России.. Ключевые слова электронное правительство, публичная услуга, публичные услуги, оказываемые в электронной форме, правительство-гражданин (G2C). Mamay E.A. 12 public services G2C: How is Russian E-government progressing? In article the author observes general framework of the Russian e-government. On the basis of special methodology officially used in the European Union he provides web based survey on 12 Electronic Public Services G2C (Government to Citizen). Main comparative indicators are: the availability of public services online and their quality (how many public services fully available online). In conclusion author makes some recommendations how to improve e-government in Russia. Keywords: E-government, Public Services, Electronic Public Services, Government to Citizen (G2C).

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

44 публичных услуг, а также применяется одинаковая методика. Одна из таких методик разработана компанией «Capgimini», одним из мировых лидеров в области IT-услуг и консалтинга. В период с 2001 по 2006 г.г. данная компания проводила изучение доступности публичных услуг онлайн в странах Европы1. Изучению подвергались 20 услуг: 12 – оказываемых гражданам (G2C, government to citizen) (декларирование подоходного налога, поиск работы, социальные выплаты, получение персональных документов и т.д.) и 8 – бизнесу

(G2B,

government

business)

(социальные

отчисления

работодателей, декларирование корпоративного налога, регистрация новой компании и др.). В оценке уровня развития электронного правительства во внимание принимаются следующие условно выделяемые уровни: 0) (нулевая стадия) получение услуги совершенно не обеспечено IT ресурсами; 1) (первая стадия) на публично доступных сайтах имеется информация, необходимая для начала процедуры получения услуги; 2) (вторая стадия) на сайте имеется возможность скачать бумажную форму документа необходимого для заполнения в неэлектронной форме; 3) (третья стадия) официальный Интернет-ресурс необходимых

предоставляет

документов

возможность

режиме

заполнения

on-line;

подачи

(четвертая

стадия)

использование официального web-сайта исключает необходимость всякой иной формальной процедуры, в том числе с использованием бумажных носителей информации. В силу ограниченности допустимого объема данного исследования остановимся лишь на одной из категорий публичных услуг, так называемой «G2C», публичных услугах, предоставляемых гражданам (см. таблицу).

Публичные услуги, предоставляемые гражданам (G2C): Декларирование подоходного налога

Орган, предоставляющий услугу

Федеральная налоговая России) www.gosuslugi.ru,

служба

Уровень доступности (действительный / возможный) (ФНС

2/4

Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing? Web based Survey on Electronic Public Services Report of the 6th Measurement June 2006. – Diegem: Capgimini, 2006. – P. 9.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

Поиск работы

Социальные выплаты

www.epgu.gosuslugi.ru, http://www.format.nalog.ru.orange.mtw.ru/ Федеральная служба по труду и занятости www.trudvsem.ru Фонд социального страхования РФ (ежемесячное пособие по уходу за ребенком) http://www.fss.ru/ http://www.gosuslugi.ru Территориальные управление госслужбы занятости населения (пособие по безработице) http://czn.nnov.ru

3/4 2/4 3/4

0/4 0/4 (в среднем по России), 2/4 (в отдельных регионах)

0/4 4.

5. 6.

Получение персональных документов (паспорта и водительского удостоверения). Регистрация автомобиля. Получение разрешений на строительство Подача заявления в полицию (например, о краже, грабеже и т.п.). Публичные библиотеки (доступность каталогов и иных средств поиска). Акты гражданского состояния (рождение, заключение брака)

10. Подача заявления на поступление в вуз. 11. Уведомление о смене места жительства или пребывания. 12. Услуги здравоохранения.

Федеральная миграционная служба www.epgu.gosuslugi.ru Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России www.epgu.gosuslugi.ru

3/4

Министерство внутренних дел России www.epgu.gosuslugi.ru Единый орган не определен, услуга онлайн не оказывается

3/4 0/4

Министерство внутренних дел России www.epgu.gosuslugi.ru

3/3

Сводный электронный каталог www.epgu.gosuslugi.ru

3/4

Единая система отсутствует Органы записи актов гражданского состояния www.gosuslugi.ru www.epgu.gosuslugi.ru Нижегородская область Система персонального учета населения www.spun.nnov.ru Единая система отсутствует

0/4, 1/4, 2/4, 3/4 (различается по регионам) 0/4

Федеральная миграционная служба www.epgu.gosuslugi.ru Единая система отсутствует www.gosuslugi.ru www.epgu.gosuslugi.ru Нижегородская область - Информационный портал государственных и муниципальных услуг www.gu.nnov.ru/online/

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

3/4 0/4

2/3

0/4, 3/4 0/4, 3/4

46 Из приведенной таблицы видно, что уровень доступности 12 «знаковых» публичных услуг, оказываемых гражданам в России, неодинаков: в каких то сферах (например, получение персональных документов) этот уровень достаточно высок, в каких-то (к примеру, получение разрешения на строительство), напротив, очень низок. Следует отметить, что за последний год в целом в системе функционирования

электронного

правительства

произошли

важные

изменения, которые принципиально улучшили качество предоставления публичных услуг гражданам и организациям. Так, в частности, в дополнение ранее

созданного

(www.gosuslugi.ru)

портала был

государственных введен

новый

муниципальных

сайт

второй

услуг версии

(www.epgu.gosuslugi.ru), являющийся гораздо более удобным с точки зрения интерактивности и доступности для понимания. Тем не менее, на данный момент в большинстве случаев мы можем констатировать тот факт, что степень доступности публичных услуг посредством ИТ пока недостаточно высока. Во-первых, не обеспечена равномерная доступность каждой из публичных услуг во всех территориальных органах соответствующих ведомств. В настоящее время к порталу «epgu.gosuslugi.ru» не подключены многие органы публичной власти регионального и местного уровней, а государственные услуги, оказываемые территориальными подразделениями федеральных органов власти, в электронном виде в большинстве случаев можно получить только в крупных городах и административных центрах. Во-вторых, многие порталы госуслуг функционируют изолированно, хотя необходима максимально возможная интеграция их в единое целое. Пользователь

должен

иметь

возможность

получать

доступ

ко

всем

информационным ресурсам, однажды зарегистрировавшись на портале госуслуг и получив соответствующие логин и пароль (стадия интеграции в вышеописанном процессе развития электронного правительства). Сейчас же пользователи вынуждены раз за разом осуществлять поиск необходимых ресурсов и каждый раз проходить процедуры регистрации.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

47 В-третьих, важна совместимость информационных баз различных государственных ведомств и обеспечение эффективного информационного обмена между ними. В настоящее время эта задача активно решается, но должный уровень взаимодействия пока не достигнут. В-четвертых, требуется обеспечить качественное информационное наполнение порталов и сайтов, обеспечивающих доступ к публичным услугам в режиме on-line. Не хочется быть банальным, но очевидно, что информация должна быть понятна для пользователей, максимально актуальна и доступна, минимизируя усилия граждан по поиску, изучению и применению к конкретной жизненной ситуации. А для этого, как минимум, гражданину

не

должно

вменяться

требование

знания

наименований

официальных органов, оказывающих те или иные публичные услуги, или их собственные (публичных услуг), не менее официальные наименования (длина некоторых из них по нашим наблюдениям превышает 50 слов!). Кроме того, на данный момент пользователям порталов госуслуг нужно самим последовательно пройти все шаги процедуры, чтобы понять, что следует делать на следующем этапе. На сайте «gosuslugi.ru» описание процедуры как таковое вообще отсутствует, а разработчики портала «epgu.gosuslugi.ru» ставят своей задачей проинформировать пользователя лишь о том, чем процедура

должна

начаться

(например,

подачей

заявления)

чем

закончится (например, получением документа), а промежуточные, не менее важные этапы, почему-то «выпадают» из поля зрения. Какие же перспективные направления для совершенствования мы можем назвать, опираясь на изученный опыт развития электронного правительства отдельные

виды

зарубежных публичных

странах?

Последовательно

рассмотрим

услуг,

проанализированных

нами

вышеприведенной таблице. 1)

Декларирование

налогов.

России

настоящее

время

получение указанной услуги от государства требует инсталляции на компьютере пользователя специальной программы, которая позволяет заполнить соответствующую декларацию в электронной форме. На сайте госуслуг декларант может подать соответствующее заявление, прикрепив к

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

48 нему

электронную

форму

заполненной

декларации.

дальнейшем

законодательство требует личной явки гражданина или его представителя в налоговый орган и предоставление документа на бумажном носителе. Во многих же зарубежных странах бóльшую часть обязанностей берет на себя правительство. Так, например, в Швеции граждане получают от налогового органа (Национального налогового совета, Riksskatteverket) предварительно заполненную версию декларации, которую налогоплательщик может либо перезаполнить, используя электронную форму и средства идентификации, либо подтвердить присланный ему документ по телефону налоговой службы или посредством СМС1. 2)

Поиск работы. На информационном портале Федеральной

службы по труду и занятости «Работа в России» (www.trudvsem.ru) в настоящее время открыт доступ к общероссийскому банку, включающему более 1 млн. вакансий. Пользователям предоставляется возможность осуществления простого и расширенного поиска работы с указанием своей профессии,

возраста,

стажа,

желаемого

региона

трудоустройства,

заработной платы, условий работы и т.д. На сайте пользователь имеет возможность распечатать информацию по конкретной вакансии и отправить запрос потенциальному работодателю в электронной форме, однако при этом

бланк

запроса

дополнительных

сведений

имеет

чрезвычайно

примитивный вид (в частности, нет возможности заполнения сведений, характеризующих уровень компетенции кандидата (резюме)), отсутствует возможность отслеживать статус заявления и не представлено никаких гарантий информирования о рассмотрении поданных запросов. 3)

Обеспечение российских граждан социальными выплатами

(пособием по безработице, пособием на детей и др.) в настоящее время распределено между несколькими органами публичной власти. Такая услуга как ежемесячное пособие по уходу за ребенком должна предоставляться Фондом социального страхования РФ, однако ни на сайте ведомства, ни на сайте госуслуг нет надлежащей информации по этому вопросу, и тем более 1 Submit your tax return simply and securely [Электронный ресурс]. / Riksskatteverket // http://www.skatteverket.se/otherlanguages/inenglish/individualsemployees/electronicincometaxreturn.4.70ac 421612e2a997f85800097387.html

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

49 нет возможности получить услугу онлайн. Выплата пособий по безработице осуществляется территориальными органами Управления государственной службы занятости населения (например, Службой занятости населения Нижегородской области), однако поиск информации об услуге и её непосредственное получение потребует явки гражданина в госорган. Портал госуслуг по данному вопросу также информации не содержит. Если

Россия

декларирует

себя

социально-ориентированным

государством, позитивным примером для нас могла бы стать Финляндия, где Институт социального страхования «Kela» обеспечивает единый доступ граждан к широкому перечню услуг, связанных с социальным обеспечением, начиная от пособия по беременности и муниципальных детских садов и заканчивая пенсией по случаю потери кормильца1. 4)

Процедура получения персональных документов (паспорта или

водительского удостоверения) в России, как впрочем и в большинстве иностранных

государств,

ограничивается

лишь

предоставлением

соответствующего заявления в компетентный орган. Оптимизация в данном случае

возможна

только

точки

зрения

обеспечения

интеграции

информационных баз в целях проверки предоставленных заявителем данных. Так, к примеру, в Мальте система получения/переоформления водительских удостоверений оптимизирована посредством интеграции с местной правоохранительной системой, благодаря чему получить лицензию на управление транспортным средством можно лишь после проверки в режиме онлайн информации об уровне подготовки кандидата (сдан ли соответствующий экзамен), продлена ли им страховка и не было ли зафиксировано нарушений ПДД. 5)

Регистрация автомобиля. Инициирование данной процедуры в

России возлагается на владельца транспортного средства или лица, действующего

по

его

поручению.

На сайте «epgu.gosuslugi.ru»

есть

возможность заполнить заявление в режиме он-лайн, после чего потребуется личная явка в соответствующее подразделение ГИБДД для предоставления документов и визуального осмотра автомобиля сотрудником полиции. 1 Kela – The Social Insurance Institution http://www.kela.fi/in/internet/english.nsf/NET/080501120048HP?OpenDocument

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

Finland

50 Предварительно

регистрируемое

транспортное

средство

необходимо

застраховать, а в подаваемом заявлении указать сведения о выданном страховом полисе. Во многих зарубежных странах указанная процедура оптимизирована посредством интегрирования нескольких смежных процедур друг с другом. К примеру, при покупке гражданином нового автомобиля в салоне, автодилер, имея прямой онлайн выход на орган государственной регистрации и страховые компании, осуществляет необходимые действия за клиента, избавляя его от необходимости посещения всех этих организаций в отдельности. 6)

Получение разрешений на строительство является наиболее

слабой в коррупционном плане сферой публичных услуг России. По данным, полученным в ходе исследования «Doing Business 2011», существующая бюрократическая

система,

предусматривает

неимоверное

количество

процедур, связанных со строительными разрешениями (53), их огромную продолжительность (540 дней) и массу иных преград, что являет собой одну из худших ситуаций в мире (хуже только в африканском государстве Эритрея) 1 . В настоящее время на сайте «epgu.gosuslugi.ru» в разделе «Строительство»

(поиск

по

категориям)

соответствующим

названием,

оказываемую

мы

находим

Росатодором,

услугу однако

с при

ближайшем рассмотрении становится понятно, что она распространяется только на строительство объектов дорожного сервиса и может быть получена только посредством личной явки или обращения по почте в компетентный госорган. Позитивный пример в данном случае мы могли бы взять

Великобритании,

где

успешно

функционирует

единый

государственный портал www.planningportal.gov.uk, обеспечивающий доступ к информационным ресурсам, связанным со строительными разрешениями и планами. Будучи ориентированным на широкий круг субъектов, начиная от владельцев домов и профессионалов строительного бизнеса и заканчивая государственными служащими, этот ресурс обеспечивает информацией и услугами каждого, кто оказывается вовлеченным в процесс строительства.

1 См.: Russia. Doing Business 2011: Making a Difference for Entrepreneurs // http://www.doingbusiness.org/~/media/fpdkm/doing%20business/documents/profiles/country/db11/rus.pdf

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

51 7)

Подача заявления в полицию в современной России, как

правило, осуществляется либо по телефону, либо посредством личной явки в ближайшее полицейское отделение. Портал госуслуг, оказывается, также предоставляет возможность получения соответствующей услуги, однако такая

альтернатива

традиционным

способам

практически

неизвестна

широкому кругу граждан. Тем не менее, интегрированность этой электронной услуги в единую систему госуслуг делает её более удобной в сравнении с аналогичными ресурсами иностранных государств, к примеру, Италии (сайт «www.denunceviaweb.poliziadistato.it»)

или

Исландии

(сайт

«http://logreglan.is»). Экспериментальная подача такого заявления через портал госуслуг показала, что данная услуга действительно работает, и органы полиции реагируют на факт подачи заявления. 8)

Большая часть публичных библиотек современной России

задействована

«epgu.gosuslugi.ru»

создании в

Сводного

рамках

услуги

электронного «Получение

каталога.

Сайт

библиографической

информации из государственных библиотечных фондов» предоставляется доступ к библиографической информации более чем 6 000 000 единиц хранения из фондов государственных библиотек. Поиск библиографической информации

осуществляется

по

указанным

форме

атрибутам.

результате поиска пользователь имеет возможность получить общую информацию о книге и месте её нахождения в библиотеках России. Однако при

этом

через

сайт

не

обеспечивается

возможность

электронного

резервирования книги или получения её в электронной форме. В ряде случаев таковое возможно при непосредственном обращении к сайту соответствующей библиотеки. 9)

Регистрация

актов

гражданского

состояния

(рождения,

заключения брака и др.) в России в настоящее время возлагается на органы записи актов гражданского состояния, однако через информационный портал «epgu.gosuslugi.ru» (второго поколения) доступ к данным услугам не обеспечивается, а портал «gosuslugi.ru» интегрирован далеко не со всеми ЗАГСами России. В качестве альтернативного варианта, к примеру, в Нижегородской области действует Система персонального учета населения

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

52 (https://spun.nnov.ru), через которую зарегистрированные пользователи могут подавать соответствующие заявления, подобно тому, как это делается на федеральных порталах. Позитивным примером, на который бы следовало ориентироваться, является

единая

Информационная

(Väestötietojärjestelmän),

система

функционирующая

учета

Финляндии.

населения В

данном

государстве с 1960 года существуют Персональные идентификационные номера на каждого гражданина, которые не меняются на протяжении всей жизни,

несмотря

на

возможную

смену

имени,

фамилии

т.п.

Идентификационный номер присваивается гражданам страны Центром регистрации населения (Väestörekisterikeskus) на основе свидетельства о его рождении. Если ребенок рождается на территории Финляндии медицинские учреждения сами подают информацию в указанную систему, и родителям необходимо лишь получить соответствующее свидетельство в местных органах власти. Идентификационный номер используется неповсеместно, однако получение пенсий, пособий, заработной платы, уплата разного рода платежей

банковские

операции

зачастую

невозможны

без

его

предъявления1. 10) Подать заявление на поступление в вузы России в электронной форме в настоящее время, как правило, невозможно. Порталы госуслуг такую возможность вообще не предусматривают, а сайты вузов в лучшем случае содержат образцы необходимых документов и бланки заявлений. На сайтах

крупнейших

вузов

России

мы

не

смогли

найти

требуемые

информационные ресурсы, хотя для зарубежных стран подача заявления на учебу через Интернет является общепринятой и доступной практикой. 11) Уведомление о смене места жительства или пребывания во всех странах является необходимым условием для обеспечения надлежащего предоставления гражданам публичных услуг, поэтому, как правило, эти действия обязательны (за исключением, наверное, только Великобритании, где отсутствует, как таковая, обязанность граждан уведомлять органы власти об изменениях адреса (это нужно делать в обязательном порядке для 1 Personal identity code [Электронный ресурс]. / Population register centre [сайт]. URL: http://www.vrk.fi/default.aspx?id=45&docid=0 (дата обращения: 10.01.2011)

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

53 внесения изменений в водительское удостоверение или получения услуг от пенсионной службы). Различие состоит лишь в том, интегрированы ли все информационные ресурсы в одну систему или гражданину необходимо это делать отдельно применительно к каждому органу власти. В России эта система

децентрализована,

поэтому

это

регистрационное

действие

оказывается, так сказать, изолированным, а услуга по регистрационному учету граждан по месту жительства требует личной явки гражданина в приемные часы в орган власти для проставления в заявлении подписи и предъявления документа,

документа,

являющегося

удостоверяющего основанием

для

его

личность,

временного

также

проживания

заявленном жилом помещении. Через портал госуслуг граждане могут лишь подать заявление онлайн, после чего в течение трех дней им будет необходимо

явиться

подразделение

ФМС

для

осуществления

вышеуказанных действий. В одной из наиболее удобных форм, как нам кажется, система регистрации по месту жительства организована в той же Финляндии. Здесь на граждан возлагается обязанность подачи уведомлений о смене адреса. Это

можно

сделать

либо

через

Интернет,

используя

средства

идентификации (банковские, почтовые ID-карты, Сертификат гражданина (тоже

электронная

карта),

либо

по

телефону,

либо

путем

подачи

уведомления непосредственно в почтовый офис или местный офис регистрационной службы. Информация вносится в Информационную систему учета населения, откуда регулярно получают информацию органы публичной власти, некоторые компании и сообщества, что исключает необходимость повторного предоставления соответствующих данных. 12) Услуги, связанные со здравоохранением в настоящее время в России также в основном оказываются на децентрализованной основе. Через федеральный портал госуслуг можно подать заявление на оказание высокотехнологичной или специализированной медицинской помощи, а текущие медицинские услуги, например, удаленный заказ медицинских услуг, отслеживание получения квоты на лечение, запись на прием к врачу и т.п., оказываются на региональном уровне, например, в Нижегородской области –

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

54 на информационном портале государственных и муниципальных услуг «www.gu.nnov.ru».

При

этом

по-прежнему

большая

часть

лечебных

учреждений не обеспечена системами электронной записи (альтернативно используется телефонный канал связи), а также электронных очередей. Анализ эффективности оказания вышеприведенных публичных услуг показывает, с одной стороны, достижение значимого прогресса в развитии электронного правительства

в России, но с другой стороны, и открывает

широкие горизонты для дальнейшего совершенствования системы. Важными условиями достижения успехов является внедрение системы электронной цифровой

подписи и

последние

годы

документов,

средств

цифровой

законодатели

приняли

регламентирующих

выпуск

идентификации ряд

значимых

обращение

граждан.

нормативных универсальных

электронных карт, а также использование электронных подписей при получении

государственных

муниципальных

услуг,

исполнении

государственных и муниципальных функций. Поскольку правовые основы в целом сформированы, необходима лишь последовательная их реализация, а также

совершенствование

системы

электронного

правительства

организационном и техническом плане. В качестве ближайших задач, которые

должны

быть

решены

целях

повышения

эффективности

функционирования системы, следует назвать: - обеспечение многоканального доступа граждан к публичным услугам

(через

Интернет,

многофункциональные

центры,

по

почте,

телефону, посредством СМС); - развитие информационной и технической поддержки граждан в процессе предоставления/получения публичных услуг, а также установление каналов обратных связей с пользователями с целью выявления и своевременного устранения недостатков в работе системы; развитие

повышение его

проактивности направлении

электронного

правительства,

предупреждающих

действий,

т.е. когда

инициирование соответствующих процедур происходит самими органами власти, а не гражданами (например, автоматическое напоминание о необходимости подачи налоговой декларации);

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

55 - интегрирование публичных услуг в единое целое посредством соответствующих порталов, а также развитие государственно-частного партнерства

–

(PPP

public

private

partnership),

вовлечение

негосударственных структур в оказание публичных услуг гражданам; -

развитие

системы

трэкинга

(англ.

«tracking

and

tracing»,

«отслеживание»), позволяющей гражданам отслеживать ключевые шаги в процессе получения

публичной услуги (принятие заявления, проверка

документов, их пересылка, регистрация, принятие итогового решения и т.д.); публичной

внедрение

многоязыкового

власти,

чтобы

интерфейса

обеспечить

на

комфортное

сайтах

их

органов

использование

различными категориями населения (как минимум, кроме национальных языков – английский). Только направлениям

при мы

условии можем

осуществления

ожидать

работы

достижения

по

названным

значимых успехов

обеспечении доступности публичных услуг.

◘◘◘◘

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ЧАСТНОГО ПРАВА

Забелина Д. В. 1 ТРАНСПОРТ КАК СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ И США.

Сфера

правового

регулирования

(правовое

пространство)

отношения, которые уже урегулированы правом либо могут и должны быть им урегулированы. Сфера правового регулирования есть нечто изначальное по

отношению

представляет

правотворческой

совокупность

деятельности

неупорядоченных

государства,

отношений

она

фактов,

упорядочение которых объективно невозможно без использования правовых средств. Сфера правового регулирования есть область потенциальных правовых

отношений.

Рассмотрение

вопроса

сферы

правового

регулирования транспортной отрасли особенно актуален, т.к. современный мир интернационализируется, в связи с чем, идет становление новой мировой экономики. Мировые тенденции развития транспортных систем предъявляют повышение требований к качеству услуг, коммерческой скорости, ритмичности, сохранности грузов. Транспорт

является

связующим

звеном

экономике

любого

государства и представляет собой единый комплекс, охватывающий все виды общественного производства, распределения и обмена. От регулярной, четкой работы транспортных предприятий, своевременной перевозки грузов и пассажиров зависит ритмичная работа промышленности, торговли т.д.

1 Забелина Дарья Владимировна - начальник договорного отдела компании ООО «Эй-Би-Рейл». Статья посвящена исследованию особенностей транспорта как сферы правового регулирования в России и США Ключевые слова: Транспорт, правовое регулирование, транспортное право Zabelina D.V. Transport as an object of law regulation. The article is devoted to research features of regulation in the field of Transport in Russia and USA. Keywords: transport, legal regulation, transport law.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

57 В зависимости от типа используемых для перевозки транспортных средств

различают

следующие

виды

транспорта:

автомобильный;

железнодорожный; воздушный; водный; морской; трубопроводный. Транспортная система США является самой мощной в мире, которая обеспечивает постоянную и надежную работу экономики страны. Она представляет собой очень разветвленную и высокоразвитую систему, которая

включает

себя

различные

виды

транспорта:

воздушный,

автомобильный, железнодорожный и паромный (или водный). Большинство перевозок

осуществляются

авиацией

автомобильным

транспортом.

Основным средством передвижения населения страны является личный автотранспорт, общественные виды транспорта развиты в значительно меньшей степени. Второе место после автотранспорта в транспортной системе

США

занимает

авиатранспорт,

совершающих

не

только

международные рейсы, но и рейсы внутри страны. Внутренние авиарейсы осуществляют около 20-ти разных крупных авиакомпаний. Сеть внутренних авиаперевозок охватывает ни один десяток городов, что дает возможность совершать перелеты по всей территории Америки. Железнодорожный и водный виды транспорта не пользуются большой популярностью. Малая популярность железнодорожного транспорта связана с тем, что стоимость билетов на поезда соответствует стоимости билетов на авиатранспорт. Огромные первостепенное

пространства значение

для

суровый

России

климат

всепогодных

предопределили видов

наземного

транспорта - железнодорожный и трубопроводный. На них падает основной объём грузовой работы. Водный транспорт играет в России значительно меньшую

роль

из-за

короткого

навигационного

периода.

Роль

автомобильного транспорта, в связи с крайне незначительными средними расстояниями перевозок (в пределах городов и пригородов, в карьерах открытых разработок полезных ископаемых, на лесовозных дорогах в районах лесозаготовок и т. д.) также невелика, несмотря на то, что им перевозится больше половины грузов. Важной особенностью транспортной системы России является её тесная взаимосвязь с производством.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

58 Изменение

экономической

политики

мира,

влечет

за

собой

необходимость проведения реформирования транспортной системы любого государства,

совершенствование

законодательства,

повышение

эффективности действия уже существующих норм права. Россия

не

Правительством

может

оставаться

провозглашен

стороне

стратегический

от

курс

этих процессов. на

модернизацию

экономики на основе инновационного развития. Одним из главных факторов успеха является развитая инфраструктура и транспортная система страны. Каждый

из

видов

транспорта

предполагает

свою

технологию

перевозки и свойственные только этому виду способы обеспечения безопасности. Это обуславливает наличие особенностей в отношениях между

сторонами

транспортного

обязательства,

которые

требуют

индивидуального подхода в правовом регулировании деятельности каждого вида транспорта. Предмет

транспортного

права

охватывает

целый

комплекс

гражданско-правовых обязательственных отношений, которые оформляют переход материальных благ от одних лиц к другим, а так же имущественные отношения.

Специфическим

признаком

транспортных

правоотношений

является оказание услуг, связанных с перевозкой грузов, пассажиров и багажа.

Соответственно,

общественные

отношения

предметом между

транспортного

транспортными

права

являются

предприятиями

клиентурой, возникающие в связи с оказанием услуг по использованию транспортных средств, для осуществления перевозочного процесса, т. е. перемещение в пространстве. Однако это еще не всё. Сюда относятся так же общественные отношения

по организации и деятельности транспортных

предприятий, организаций и физических лиц; правоотношения связанные с деятельностью

транспортных

отношения по

социальному развитию; отношения по рациональному

использованию

природных

организаций; ресурсов,

трудовые

находящихся

отношения в

пользовании

транспортных предприятий, охране окружающей среды на транспорте; отношения,

возникающие

государственной

власти,

при

деятельности

органов

исполнительных

управления

самих

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

органов

транспортных

59 организаций

по

обеспечению

их

деятельности,

ответственность

за

административные правонарушения и уголовные преступления.1 Для решения одной из важнейших задач транспортного комплекса обеспечения высокого уровня конкурентоспособности транспортной системы России

совершенно

транспортно

необходимо

логистической

развитие

высокопроизводительной

инфраструктуры,

обеспечивающей

коммерческую скорость и надежность транспортных услуг, в том числе благодаря широкому внедрению интеллектуальных транспортных систем. С

учетом

масштабов

России

географической

удаленности

отдельных ее территорий от политических и экономических центров страны развитие транспортной инфраструктуры – это больше, чем экономическая задача. Ее решение прямо влияет не только на состояние дел в экономике, но и в целом на обеспечение единства страны 2. Оптимизация государства является общегосударственной задачей, как отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ3. Заинтересованность общественных

отношений

общества и

государства

формирования

упорядочении

транспортного

права

прослеживается в установлении единой системы государственных органов исполнительной власти по управлению транспортной системой. В статье 71 Конституции РФ обозначен статус федерального транспорта, который отнесен к ведению Российской Федерации. Это объясняется тем, что в экономику

России

включен

ряд

отраслей,

которые

обеспечивают

жизнедеятельность всего хозяйства страны в целом и являются основой развития всех его отраслей. В их число входят федеральные энергетические системы,

федеральный

транспорт,

включающий

железнодорожный,

воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральные информация и связь, деятельность в космосе.4. 1

Законодательство Российской Федерации - Главы 11 и 12 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ; Глава 27 Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996г. №63(ФЗ)/ СПС Гарант -2011г. 2 Квитчук А.С. Транспорт и гражданское законодательство РФ // Транспортное право, 2006. - N 1. С. 2-4. 3 Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 26 мая 2004г. // Российская газета. 2004. 27 мая. 4 Комментарий к Конституции РФ под ред. Окунькова. 2006 \\ www/constitution.ru.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

60 Министерство транспорта РФ является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке

государственной

политики

нормативно-правовому

регулированию в сфере гражданской авиации, авиационно-космического поиска и спасания, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного, городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, а также дорожного хозяйства.

Министерство

осуществляет проведение реформы транспортной системы Российской Федерации, проходящей в настоящее время, в соответствии со стратегией развития транспортного комплекса России до 2030 года 1 . В Соединенных Штатах Америки разработкой транспортной политики так же занимается

Министерство транспорта, главным инструментом

которого в осуществлении транспортной политики является использование различных программ улучшения транспортной системы. Среди основных программ

назвать:

программу

экономического

развития,

программу

мобильности и программу социальной сферы и охраны окружающей среды. Для программы экономического развития транспорта в США характерно определение главного фактора экономического роста страны. Результаты выполнения

этой

программы:

незначительное

повышение

цен

на

транспортные услуги; увеличение объемов перевозок; уменьшение торговых ограничений, которые связаны с дальнейшим развитием транспорта; возможность вовлечения в деятельность малого бизнеса. Программа мобильности предоставляет всевозможные удобства обслуживания транспортом население страны в различных регионах. Результатами этой программы являются: улучшение состояния транспортной системы США в соответствии с современными требованиями; сведение к минимуму затрат времени на перемещение; улучшение безопасности и надежности транспортных средств, сокращение транспортных расходов. Программа социальной сферы и окружающей среды ставит пере собой цель сокращение отрицательного влияния транспорт США на состояние окружающей среды и экосистем; улучшение жизнедеятельности и

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

61 состояния всех сфер общественных отношений; уменьшением загрязняющих факторов, связанных с транспортными источниками. В начале 90-х годов с распадом СССР в России произошла смена не только в политической, но и экономической сфере, так смену плановой пришла рыночная экономика. Это повлекло за собой фундаментальную перестройку системы управления государством, соответственно, все это непосредственно повлияло и на право. Целью развития транспортной системы России сегодня является и максимальное удовлетворение потребностей экономики в безопасных и качественных

услугах

период

инновационного

развития

страны и

достижения высокого уровня конкурентоспособности, создание

рынка

транспортных услуг. Например, в советский период парк вагонов был единый на всей сети, с 2003 года рынок железнодорожных перевозок начал претерпевать серьезные изменения. Многие, особенно крупные экспедиторские компании, приобрели собственный подвижной состав и стали частными перевозчиками, в результате обострилась конкуренция внутри железнодорожных перевозок и расширение транспортно – экспедиционных услуг. Таким образом, для логистического и экспедиторского бизнеса потребовалось законодательное обеспечение. В 2007 и 2009г.г. Министерство транспорта РФ проделало довольно большую работу, обновив действующую нормативную правовую базу сразу по

нескольким

направлениям.

Российская

авиация

отказалась

от

нормативных актов советского времени, в соответствии с чем, нормативная правовая база полностью приведена в соответствие с Воздушным кодексом России 1. Вступил в силу переработанный с учетом рыночной политики Устав автомобильного и городского наземного электрического транспорта 2 . Министерство

транспорта

России

Росморречфлот

проводят

реформирование системы управления внутренними водными путями РФ с целью приведения деятельности государственных бассейновых управлений 1 «Гудок» 21 августа 2008 года четверг №149 (24142) 2 Устав автомобильного и городского наземного электрического транспорта. – 8 ноября 2007г./СПС «Гарант» 2008г.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

62 водных

путей

судоходства

соответствие

действующим

законодательством, в частности разграничений функций государственных органов управления и хозяйственной деятельности 1. В результате действующее транспортное законодательство России сегодня представляет единицу российского законодательства, где для регулирования каждого из основных видов транспорта приняты нормативные правовые акты.2 . Транспортная

деятельность

(деятельность

отдельных

видов

транспорта) в США регламентирована многочисленными законами, в частности детально проработаны трудовое законодательство на транспорте и законодательство о безопасности на транспорте 3. Модернизация нормативно-правовой базы предполагает развитие высокопроизводительной транспортной и логистической инфраструктуры, достижение мирового уровня техники и технологий, обеспечение стандартов безопасности регулирования

рын.

правоотношений, транспортной

экологичности, 4

ходе

проявления

отрасли,

развитие изменений

большого

появилась

методов и

формирования

количества

острая

государственного новых

необходимость

новых

субъектов ликвидации

пробелов в праве. Как полагает ряд ученых-транспортников наблюдается востребованность разработки общих и специальных учебных курсов в сфере транспортного законодательства.5. Таким

образом,

общемировые

тенденции

развития

мировой

экономики несет в свое влияние не только на государства с высоко развитой рыночной экономикой и конкурентоспособностью (как США), но и на страны, которые

только открывают для себя этот путь (как Россия), но обладая

1 «РЖД – Партнер» №5 (129) март 2008, «В плане законодательства год прорывной» А. Клявин, стр. 10 2 Например: Транспортный устав железных дорог Российской Федерации от 8 января 1998г.; Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997г.; Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. Федеральный закон № 259-ФЗ от 8 ноября 2007 года/ СПС- Гарант 2012г. 3 United states code and united states code annotated/2007 Thomson/West. Например: Title 23 «Highways»; Title 45 «Railroads». 4 Олег Евсеев, директор Научного центра по комплексным проблемам Минтранса России, д.м.н., из материалов заседания первого Всероссийского круглого стола «Формирование Транспортной стратегии России на период до 2030года»// «РЖД – Партнер» №5 (129) март 2008, с.10-12. 5 Квитчук А.С. Транспорт и гражданское законодательство РФ // Такранспортное право, 2006. - N 1. - С. 2-4.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

63 большим потенциалом быстро набирает темпы, для составления достойно конкуренции на всемирном экономическом рынке.

◘◘◘◘

Понкина А.И 1 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СПОРТЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ СПОРТА В ВОСТОЧНОЙ РЕСПУБЛИКЕ УРУГВАЙ

Уругвай является страной, где спорту придается очень высокое значение на всех уровнях управления. Наибольшей популярностью в Уругвае пользуются футбол (самый популярный вид спорта в стране), баскетбол, велосипедные виды спорта, бокс, автоспорт, регби, водные виды спорта. Сборная Уругвая по футболу имеет в своем активе два Кубка Мира (1930 и 1950 гг.), два золотых медали Олимпийских игр (1924 и 1928 гг.) и пятнадцать Кубков Америки. Опыт правового регулирования спорта в Уругвае насчитывает относительно длинную историю. Так, в декабре 2010 года создавался специальный

Организационный

комитет

по

празднованию

100-летия

создания Национальной комиссии по физической культуре, учрежденной от 7 июля 1911 г. Законом Уругвая № 3789. 1 Понкина Алена Игоревна – магистрант кафедры Международного права Юридического факультета Российского университета дружбы народов. Статья посвящена исследованию особенностей правового регулирования и государственного управления в области спорта в Уругвае. Ключевые слова: спортивное право, Уругвай, государственная политика, государственное управление, спорт. Ponkina A.I. Legislation on the sport and governance in the field of sport in Uruguay. The article is devoted to research features of regulation and governance in the field of sport in Uruguay. Keywords: sports law, Uruguay, public policy, public administration, and sports.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

64 Конституция Восточной Республики Уругвай от 15.02.1967 единожды лишь косвенно касается вопросов спорта (пункт 7 статьи 297) 1 . Основное правовое регулирование в области спорта сосредоточено в нижеследующих нормативных правовых актах: – Закон Восточной Республики Уругвай № 18.833 от 28.10.2011 «О развитии спорта»2; – Закон Восточной Республики Уругвай № 12762 от 23.08.1960 «Об Олимпийском Фонде…»3; – Закон Восточной Республики Уругвай № 14996 от 26.03.1980 «Об утверждении правил, регулирующих и определяющих преступления в сфере спорта»4; – Закон Восточной Республики Уругвай № 17747 от 25.03.2004 «Об Ибероамериканском Совете по спорту (ИСП) и об утверждении договора (устава) о его учреждении»5; – Закон Восточной Республики Уругвай № 17951 от 08.01.2006 «О предупреждении, контроле и искоренении насилия в спорте…»6; – Закон Восточной Республики Уругвай № 17958 от 14.04.2006 «Об объявлении «Destrezas criollas» национальным видом спорта»7;

1 Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967 con las modificaciones plebiscitadas el 26 de noviembre de 1989, el 26 de noviembre de 1994, el 8 de diciembre de 1996 y el 31 de octubre de 2004 // <http://www0.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm>. 2 Ley № 18.833 de 28.10.2011 «Fomento del deporte» // Diario Oficial. – 15.11.2011. – № 28349. <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18833&Anchor=>. 3 Ley de la República Oriental del Uruguay № 12762 «(Fondo Olimpico) Se crea para financiar la concurrencia del deporte amateur a los juegos olimpicos y a los juegos deportivos panamericanos se comete su administracion a la comision nacional de educacion fisica y se dan normas para el empleo de los simbolos olimpicos internacionales». <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=12762&Anchor=>. 4 Ley de la República Oriental del Uruguay № 14996 «Actividad deportiva se aprueban normas que la regulan y se tipifican delitos contra el deporte» (Denominada Decreto-Ley por Ley № 15738) // Diario Oficial. – 09.04.1980. – № 20715. <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=14996&Anchor=>. 5 Ley de la República Oriental del Uruguay № 17747 «Consejo iberoamericano del deporte (CID) apruébase el tratado (estatuto) para su creación» // Diario Oficial. – 02.04.2004. – № 26478. <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17747&Anchor=>. 6 Ley de la República Oriental del Uruguay № 17951 «Prevención, control y erradicación de la violencia en el deporte. Normas para su prevención y régimen sancionatorio» // Diario Oficial. – 13.01.2006. – № 26916. <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17951&Anchor=>. 7 Ley de la República Oriental del Uruguay № 17958 «Destrezas criollas se las declara como deporte nacional» // Diario Oficial. – 21.04.2006. – № 26978. <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17958&Anchor=>.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

65 – Закон Восточной Республики Уругвай № 18254 от 20.02.2008 «О введении в действие Международной Конвенции о борьбе с допингом в спорте»1; – Закон Восточной Республики Уругвай № 18380 от 17.10.2008 «Об использовании для проведения спортивных мероприятий учреждений, подведомственных Министерству туризма и спорта, и общественных открытых пространств»2; – Закон Восточной Республики Уругвай № 18607 от 02.10.2009 «Вклады

социальное

страхование,

производимые

организациями

спортивного характера, на которые распространяется режим возможности быстрой оплаты»3. Какой-то

основной

комплексный

профильный

закон

рассматриваемой области в Уругвае отсутствует. Указанный выше недавно принятый Закон Восточной Республики Уругвай № 18.833 от 28.10.2011 «О развитии спорта»

установил, что

развитие спорта в этой стране является национальным интересом, при этом особенно государство стимулирует следующие направления (статья 1): – развитие спорта детей и молодежи; – деятельность спортивных федераций при условии, что они созданы в установленном законом порядке и зарегистрированы в установленном порядке в Реестре Министерства туризма и спорта Уругвая; – деятельность

национальных

представителей

указанных

выше

спортивных федераций;

1 Ley de la República Oriental del Uruguay № 18254 de 20 de febrero de 2008 «Convenio internacional contra el dopaje en el deporte aprobación» // Diario Oficial. – 06.03.2008. – № 27440. <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18254&Anchor=>. 2 Ley de la República Oriental del Uruguay № 18380 «Establecimientos dependientes del ministerio de turismo y deporte y espacios públicos destinados al uso deportivo normas para su designación» // Diario Oficial. – 31.10.2008. – № 27602. <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18380&Anchor=>. 3 Ley de la República Oriental del Uruguay № 18607 «Aportes a la seguridad social generados por entidades de carácter deportivo se extiende el régimen de facilidades de pago dispuesto» // Diario Oficial. – 14.10.2009. – № 27835. <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18607&Anchor=>. 4 Ley № 18.833 de 28.10.2011 «Fomento del deporte» // Diario Oficial. – 15.11.2011. – № 28349. <http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18833&Anchor=>.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

66 – деятельность

учебных

подразделений

профессиональных

футбольных и баскетбольных клубов. Статьей 2 указанного Закона была учреждена Комиссия по проектам в области спорта (Comisión de Proyectos Deportivos – COMPRODE). В состав этой Комиссии входят по одному представителю от Министерства туризма и спорта, один из них председательствует, представитель Министерства экономики

финансов,

представитель

Конгресса

мэров

один

представитель от спорта, назначенные в соответствии с правилами. Сначала представитель от спорта будет отобран органом исполнительной власти. Согласно статье 4 «Цели», особое внимание обращается на предоставление преимуществ следующим проектам: – направленным на улучшение условий для всесторонней подготовки спортсменов, в особенности – несовершеннолетних; – расширяющим или улучшающим инфраструктуру для занятий спортом с особым акцентом на высокую производительность; – направленным на повышение производительности спортсменов, на создание и управление знаниями в области спортивной тренировки, укрепление процесса обучения в рамках технической помощи для местных и зарубежных экспертов; – обеспечивающих повышение производительности национальных уругвайских спортсменов; – стимулирующих укрепление управления спортивными органами и учреждениями. Публичное управление в области спорта в Уругвае осуществляют Министерство туризма и спорта Уругвая (Ministerio de turismo y deporte de la República Oriental del Uruguay) 1 и подчиненная ему Национальная дирекция по спорту (Dirección Nacional de Deporte de la República Oriental del Uruguay) 2, Уругвайский Олимпийский комитет (Comité Olímpico Uruguayo), Уругвайский Паралимпийский комитет (Comite Paralímpico Uruguayo) 3, Уругвайский фонд

1 <http://www.turismo.gub.uy>. 2 <http://www.deporte.gub.uy>. 3 <http://www.comiteparalimpicouruguayo.org>.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

67 спорта (Fundación Deporte Uruguay), а также вышеуказанная Комиссия по проектам в области спорта. Также уместно отметить деятельность Ибероамериканского совета по спорту (Consejo Iberoamericano del Deporte)1. В задачи Национальной дирекции по спорту входят2: – расширение преподавания физической культуры и спорта в общеобразовательных школах страны; – повышение

физической

активности

улучшение

здоровья

населения; – реализация государственной политики в области национальных видов спорта; – разработка

проектов

совершенствования

законодательства

спорте (совместно с другими субъектами управления в области спорта, а также с Институтом спортивного права при Коллегии адвокатов Уругвая (Instituto de Derecho Deportivo en el marco del Colegio de Abogados del Uruguay)); – реализация программ развития детского и юношеского спорта. Уругвай с честью выдержал испытание проведением в 2011 году Первых

национальных

юношеских

спортивных

игр

(Primeros

Juegos

Nacionales de la Juventud), и в настоящее время обсуждается вопрос разработки стратегического плана, который определил бы развитие спорта в Уругвае на перспективу. И

сегодня

работа

Уругвайского

Олимпийского

комитета

Уругвайского фонда спорта сегодня направлена на обеспечение поддержки и контроля спортивных федераций и спортсменов, не только с целью участия в приближающихся и текущих спортивных мероприятиях, в которых участвует страна, но также и в долгосрочной перспективе. Подтверждение заявки Уругвая в ФИФА на проведение совместно с Аргентиной чемпионата мира по футболу ФИФА в 2030 году является одним из таких стратегических направлений развития спорта в Уругвае3. 1 <http://www.coniberodeporte.org/>. 2 <http://www.deporte.gub.uy/int/institucional/institucional.php?seccion=Institucional>. 3Memoria anual 2010 / Ministerio de turismo y deporte // <http://www.parlamento.gub.uy>.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

◘◘◘◘

Сазонов В.Е.1 ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В ПОРТУГАЛИИ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ

В Португалии проекты государственно-частного партнерства активно реализуются в области здравоохранения 2 , в области строительства и эксплуатации транспортной инфраструктуры и в области энергетики 3 , и в других областях. В этой стране юридическая концепция государственно-частного партнерства

(parceria

público-privada)

впервые

появилась

именно

законодательстве, до этого подобный термин не использовался ни в юридической литературе, ни в соответствующей практике для обозначения таких правоотношений, которые в международной практике на настоящий момент

классифицируются

применялась

традиционная

как

государственно-частное

концепция

концессии

партнерство, концессионных

договоров. Как отмечает профессор юридического факультета Университета Коимбры Педро Антонио Пимента Коста Гонсалвес, неприменение данного термина

не

означало

неприменение

такого

рода

правоотношений

1 Сазонов Всеволод Евгеньевич – председатель коллегии адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», кандидат юридических наук, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по вопросам собственности. Статья посвящена исследованию особенностей правового регулирования государственно-частного партнерства в Португалии. Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственное управление, публичные интересы, Португалия. Sazonov V.E. Features of legal regulation of public-private partnership in Portugal. The article is devoted to features of legal regulation of public-private partnership in Portugal. Keywords: public-private partnership, public administration, public interest, Portugal. 2 Auditoria ao Programa de Parcerias Público. Privadas da Saúde. Primeira vaga de Hospitais. – Lisboa: Tribunal de contas, 2009. – 93 p. <http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2009/audit-dgtc-rel015-20092s.pdf>. 3 Rosas C. Parcerias Público-Privadas // <http://www.confagri.pt/Download/D%202%201_Portugal_section%205%205_s%C3%ADntese3.pdf>.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

69 фактически: к концу XX века довольно часто заключались контракты, которые по своей сути вполне соответствовали контрактам, заключаемым на сегодняшний день в рамках государственно-частного партнерства. Так, в 1994 году закончилось строительство Моста Васко да Гама, начатое на основе концессионного договора, после 1997 года начали заключаться концессионные договоры, касавшиеся уплаты дорожных сборов1. Закон Португалии об основах бюджетного регулирования № 91/2001 от 20.08.2001 2 создал ряд условий для дальнейшего развития института государственно-частного партнерства. «Первой

ласточкой»

полноценного

правового

регулирования

государственно-частного партнерства в Португалии явился принятый в 2002 году Декрет-Закон № 185/2002 от 20.08.2002 3 , установивший принципы и инструменты

создания

государственно-частных

партнерств

области

здравоохранения. Указанный Декрет-закон установил в качестве государственных приоритетов (преамбула): – углубление

учета

привлечения

опыта

инновационного

менеджмента коммерческих организаций для решения государственных задач; – привлечение

негосударственных

инвестиций

систему

здравоохранения Португалии, со все большим включением частного сектора в

различных

формах

договорных

выражениях

управление

предоставлением услуг в указанной сфере в целях получения прогрессивной рационализации функций финансирования и подрядных функций и оказания медицинской помощи. Декрет-Закон № 185/2002 от 20.08.2002

в своей преамбуле

определил, что поскольку здоровье граждан является неотъемлемым 1 Costa Gonçalves P.A.P. Les contrats de Partenariat Public-Prive au Portugal // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 445–462. – P. 445. 2 Lei № 91/2001 de 20 de Agosto de 2001 – Lei de enquadramento orçamental // <http://intranet.uminho.pt/Arquivo/Legislacao/ContabilidadePublica/L91-01.PDF>. 3 Decreto-Lei № 185/2002 de 20 de Agosto de 2002 // <http://www.dgap.gov.pt/upload/Legis/2002_dl_185_20_08.pdf>; <http://www.acss.minsaude.pt/Portals/0/Circulares/DL%20185%20-%2002.pdf>.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

70 элементом благосостояния граждан, постольку является необходимым установление четких и на систематическую перспективу партнерских государственно-частных отношений в этой области. Был сделан особый акцент на реформе здравоохранения и создании в рамках Национальной службы здравоохранения партнерства государственного и частного секторов посредством

предоставления

отдельных

элементов

управления

обеспечения совместно частному и публичному секторам, «в соответствии с принципами

эффективности,

отчетности,

заключения

контрактов

демонстрации преимуществ для здравоохранения». Целью государственночастного

партнерства

области

здравоохранения

(с

привлечением

элементов частного управления и финансирования) принципиально было обозначено улучшение услуг в области здравоохранения и распределение рисков и взаимной выгоды между государственными органами, которые несут ответственность за публичные службы здравоохранения, и частными организациями. Хотя основное внимание было уделено государственночастным партнерствам в области организации медицинской помощи, рассматриваемый

Декрет-закон

так

же

распространялся

на

проекты

косвенной поддержки системы здравоохранения. Декрет-Закон № 185/2002 от 20.08.2002 установил

принципы и

механизмы реализации государственно-частного партнерства в области здравоохранения, под частичным управлением государственного сектора и при

финансировании

частного

сектора,

рамках взаимодействия с

Министерством здравоохранения Португалии, учреждениями и службами здравоохранения,

интегрированными

Национальную

службу

здравоохранения, и другими учреждениями (статья 1). Согласно пункту 1 статьи 2 указанного Декрета-Закона, создание государственно-частных

партнерств

области

здравоохранения

представляет собой объединение усилий и возможностей частного и публичного секторов для непосредственного осуществления мероприятий, направленных на пользу общественному здоровью на уровне первичной медико-санитарной помощи, дифференцированной и непрерывной, прямой и

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

71 косвенной

поддержки

реализации

такой

помощи,

предоставляемой

Национальной службой здравоохранения Пункт партнерства

2 в

реализовываться проектирование, техническое

статьи

области по

устанавливал,

здравоохранения

одному

строительство,

обслуживание

что

или

государственно-частные могут

более

видам

финансирование,

интегрированных

создаваться

деятельности:

эксплуатация

Национальную

службу

здравоохранения учреждений, с передачей и распределением рисков и использования привлеченных и получаемых финансовых средств. Статья 3 Декрета-Закона № 185/2002 от 20.08.2002 закрепила Принципы государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения: «Развитие партнерских связей в области здравоохранения и системы управления

частными

инвестициями

должны

соблюдать

следующие

принципы: a) цели должны быть четко изложены и должны четко определять себя в качестве ожидаемых к достижению результатов, а не средством для их получения; b) длительность

контракта

должна

учитывать

срок

полезного

использования активов, лежащих в основе обеспечение целей партнерства; c) распределение рисков должно быть осуществлено, исходя из необходимости определения наиболее эффективных и ответственных субъектов управления рисками; d) предварительная процедура выбора партнеров для проектов государственно-частного

партнерства,

как

правило,

должна

иметь

состязательный характер; e) должны

заключению

контракта

предшествовать

государственно-частного

предварительная

оценка

партнерства

экономической

обоснованности и привлекательности, эффективности и результативности, а также анализ финансовых возможностей поддержки проекта государственночастного партнерства».

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

72 Менее чем через год был принят Декрет-Закон № 86/2003 от 26.04.20031 года, который в настоящее время является базовым профильным нормативным правовым актом, регулирующим институт государственночастного партнерства в Португалии (в широком смысле). Этот акт определил (уже не только для области здравоохранения) концепцию государственночастного партнерства в Португалии и закрепил дефиниции основных понятий по данному кругу вопросов. Преамбула

указанного

Декрета-Закона

подчеркивала,

что

«трансформации социальных систем, работающих в течение двадцатого века, из-за его государство приняло на себя новые функции, включая производство

удовлетворение

социальных

потребностей,

вызвала

параллельно значительное увеличение государственных расходов, привело к тому, что в современном обществе налицо избыточный вес государства и неприемлемые

уровни

государственного

долга,

не

эквивалентные

повышению качества государственных услуг для граждан. Реакцией на такое положение дел является изменение представления о роли государства в экономике, как в целом, так и для удовлетворения потребностей населения. Сходство

между

некоторыми

видами

деятельности

частных

лиц

предоставлением тех или иных основных коммунальных услуг привело к выводу, что и в сфере государственных услуг возможно воспользоваться традиционно лучшим управленческим потенциалом частного сектора в целях улучшения качества обслуживания и создания значительной экономии в использовании

государственных

ресурсов.

Один

из

международно

признанных и проверенных способов для получения государством таких возможностей управления заключается в создании долгосрочных отношений с частными партнерами в рамках государственно-частного партнерства, в котором частным партнерам передаются риски, включая технологические и эксплуатационные, с которыми они больше всего знакомы и которые более способны обрабатывать».

1 Decreto-Lei № 86/2003 de 26 de Abril de 2003 // Diário da República (I SÉRIE-A N.). – 26 de Abril de 2003. – № 97. – P. 2682–2686. <http://dre.pt/pdf1s/2003/04/097A00/26822686.pdf>; <http://www.igf.minfinancas.pt/inflegal/bd_igf/bd_legis_geral/Leg_geral_docs/DL_086_2003.htm>.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

73 Согласно

статье

Декрета-Закона

№ 86/2003

от

26.04.2003,

указанный Декрет-Закон призван «определить общие правила, применимые к участию государства в определении, планировании, подготовке и проведении тендеров, принятии решений, изменений, проверок и мониторинга проектов государственно-частного партнерства». Декрет-Закон № 86/2003 от 26.04.2003 в пункте 1 статьи 2 (с изменениями Декретом-Законом № 141/2006 от 27.07.2006 1 ) закрепил юридическое определение государственно-частного партнерства: «для целей настоящего Закона под государственно-частным партнерством понимается договор или объединение договоров, в соответствии с которыми частные юридические лица (частные партнеры) обязуются на долгосрочной основе осуществлять для государственного партнера деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей, обеспечивать, в полной мере или частично, финансирование и ответственность за инвестирование и управление указанной деятельностью». Пункт 2 статьи 2 указанного Декрета-Закона определяет в качестве государственных партнеров, во-первых, само государство и государственные учреждения,

во-вторых,

государственные

фонды,

и,

в-третьих,

государственные предприятия. Рассматриваемый Декрет-Закон в пункте 4 статьи 2 определяет виды контрактов, которые могут быть квалифицированы, исходя из их сути, в качестве контрактов о государственно-частном партнерстве, в их числе: концессионные договоры об общественных работах, об оказании услуг, на управление, договоры о сотрудничестве. Таким образом, делает вывод П.А.П. Коста Гонсалвес, в Португалии квалификация правоотношений определенного рода как государственночастного партнерства имеет определенную юридическую силу, когда контракт,

на

основании

которого

они

возникают,

имеет

некоторые

осуществление

публичной

определенные типичные характеристики, такие как: 1)

предметом

контракта

является

деятельности; 1 Decreto-Lei № 141/2006 de 27 de Julho de 2006 // <http://www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1238&tabela=leis&ficha=1&pagina=1>.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

74 2) ответственность по управлению указанной деятельностью лежит на частном партнере; 3) финансирование данной деятельности полностью или частично осуществляет частный партнер; 4) контракт заключается на срок более трех лет1. Такое

правовое

заключаемые обязательно

определение

рамках

должны

означает

также,

государственно-частного

заключаться

новой

что

контракты,

партнерства,

соответствующей

не

форме,

поскольку обязательные элементы договора о государственно-частном партнерстве содержатся и в обычных административных договорах, в частности, в договорах о концессии

общественных работ и публичной

службы2. Также регламентирование контрактов о государственно-частных партнерствах осуществляет Кодекс о публичных контрактах от 29.01.20083, не отменяющий, однако, Декрет-Закон № 86/2003. Притом

что

государственно-частное

партнерство

активно

развивается в Португалии, как указывает Качиа Розэс, Португалия является одной из немногих стран, которая не имеет собственного профильного агентства, которое контролировало бы проекты государственно-частного партнерства4. ◘◘◘◘

1 Costa Gonçalves P.A.P. Les contrats de Partenariat Public-Prive au Portugal // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 445–462. – P. 447. 2 Там же. 3 Decreto-Lei № 18/2008 de 29 de Janeiro de 2008 – Código dos Contratos Públicos // Diário da República (1.ª série). – 29 de Janeiro de 2008. – № 20. – P. 753–852. <http://www.anmp.pt/anmp/doc/Djur/2008/ccp/DL18-2008.pdf>. 4 Rosas C. Parcerias Público-Privadas // <http://www.confagri.pt/Download/D%202%201_Portugal_section%205%205_s%C3%ADntese3.pdf>.

Право и современные государства. – 2012. – № 1.

Право и современные государства

2012 №3

Научный юридический журнал

Подписано в печать 20.04.2012. Формат 60х90/16 Гарнитура «Arial». Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 10,5. Тираж 250 экз. Заказ № 1/9-12. Отпечатано в типографии «Мика» на оборудовании Ricoh ООО «Типография Мика» Москва, ул. Орджоникидзе, д. 11, Сайт: www.типографиямика.рф, Почта: info@ Типографиямика.рф

Право и современные государства. – 2012. – № 1.