Os planos diretores e os limites de uma gestão urbana democrática by Argos Editora da Unochapecó

Monica Hass Myriam Aldana Rosana Maria Badalotti (Orgs.)

Os Planos Diretores e os limites de uma gestão urbana democrática Chapecó, Xanxerê e Concórdia (SC)

as experiências de

Chapecó, 2010

Reitor: Odilon Luiz Poli Vice-Reitora de Ensino, Pesquisa e Extensão: Maria Luiza de Souza Lajús Vice-Reitor de Planejamento e Desenvolvimento: Claudio Alcides Jacoski Vice-Reitor de Administração: Sady Mazzioni Diretor de Pesquisa e Pós-Graduação Stricto Sensu: Ricardo Rezer

Este livro ou parte dele não podem ser reproduzidos por qualquer meio sem autorização escrita do Editor. 711.4 Os Planos Diretores e os limites de uma gestão urbana P712p democrática: as experiências de Chapecó, Xanxerê e Concórdia (SC) / Monica Hass, Myriam Aldana, Rosana Maria Badalotti (Orgs.). – Chapecó, SC : Argos, 2010. 209 p. (Regionais ; 4) ISBN: 978-85-7897-026-0 1. Chapecó - Planejamento urbano. 2. Xanxerê – Planejamento urbano. 3. Concórdia - Planejamento urbano. I. Hass Monica. II. Aldana, Myriam. III. Badalotti, Rosana Maria. IV. Série. CDD 711.4 Catalogação elaborada por Caroline Miotto CRB 14/1178 Biblioteca Central da Unochapecó

Av. Atílio Fontana, 591-E – Bairro Efapi – Chapecó (SC) – 89809-000 – Caixa Postal 1141 (49) 3321 8218 – argos@unochapeco.edu.br – www.unochapeco.edu.br/argos Conselho Editorial: Rosana Maria Badalotti (presidente), Carla Rosane Paz Arruda Teo (vice-presidente), César da Silva Camargo, Érico Gonçalves de Assis, Maria Assunta Busato, Maria Luiza de Souza Lajús, Murilo Cesar Costelli, Ricardo Rezer, Tania Mara Zancanaro Pieczkowski Coordenadora: Maria Assunta Busato

Sumário

Prefácio

Introdução

Leitura dos “modos de fazer” Planos Diretores Monica Hass

O planejamento urbano no Brasil: do Plano Diretor técnico ao participativo A perspectiva democrático-participativa do Estatuto da Cidade A função social da propriedade: os interesses do capital imobiliário e de seus aliados Análise comparativa dos Planos Diretores estudados: avaliação das experiências em torno da gestão democrática e da função social da propriedade Referências

24 28 39

44 51

a possibilidade de um pacto social à luz dos princípios do Estatuto da Cidade: o Plano Diretor de Chapecó (SC) Monica Hass, Myriam Aldana, Rosana Maria Badalotti

Exclusão social: da colonização aos dias atuais Um pouco de história Política de redução da exclusão social

60 61 70

Pequeno histórico dos Planos Diretores de Chapecó

O processo de discussão do novo Plano Diretor do município de Chapecó

Atores do governo e da sociedade civil

Os conflitos e desdobramentos seguintes

A revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Territorial de Chapecó Propostas da revisão do Plano Diretor A assembleia de revisão do Plano Diretor e o perfil dos atores participantes Metodologia de discussão da assembleia de revisão do Plano Diretor Desdobramentos da revisão do Plano Diretor

98 99 102 105 108

Considerações finais

111

Referências

114

O processo participativo na elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento de Xanxerê: uma análise empírica Cristiane Gretzler

121

Pequeno contexto histórico regional

122

Contexto histórico de Xanxerê

126

Problemas socioambientais de Xanxerê

128

Histórico dos Planos Diretores

131

A elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento de Xanxerê

136

Os conflitos em torno do Plano Diretor de Xanxerê

150

Considerações finais

155

Referências

157

A experiência da discussão do Plano Diretor do município de Concórdia Jamile Prezzi

161

Contexto histórico, econômico, social e político: a influência sobre o planejamento urbano de Concórdia A cidade e os seus problemas

162 170

Os Planos Diretores de Concórdia: diferentes processos de elaboração

175

Método de elaboração do Plano Diretor de Concórdia

180

O processo democrático de discussão e os conflitos

185

Revisões do Plano Diretor e adaptação ao Estatuto da Cidade

191

Considerações finais

200

Referências

203

Sobre os autores

207

Prefácio

a primeira década do século XXI observou-se um processo de significativa participação da população no desenvolvimento de políticas urbanas no Brasil; processo que, por um lado, representa a tentativa de opor a “cidade-direito” à “cidade-mercado” e, por outro lado, reflete o fracasso do planejamento funcionalista e tecnocrático que foi implantado nas principais cidades brasileiras na maior parte do século XX. Essa participação, no cenário político propício dos últimos anos, ao menos no contexto nacional, foi seguida da criação de uma nova estrutura institucional que lhe dá suporte. Não se pode, no entanto, homogeneizar nem generalizar tal participação, pois ela se desenvolve num contexto muito complexo, que mistura grandes e pequenas cidades, cenários conservadores e progressistas, equipes técnicas muito desenvolvidas em certas prefeituras e inexistência de qualquer tipo de conhecimento técnico em outras. Seria melhor falar em um repertório de experiências de participação, em vez de falar em uma experiência participativa brasileira. Após os quase dez anos que se seguiram ao Estatuto da Cidade, os pesquisadores das áreas de Planejamento Urbano, Sociologia, Geografia, Urbanismo e de outras ainda estão fazendo uma avaliação dos processos

de elaboração de Planos Diretores elaborados por cerca de 1,5 mil municípios entre vinte mil (e até menos) e 11 milhões de habitantes (caso de São Paulo). Este livro encontra-se nesse contexto e [...] verifica se foi estabelecido um pacto social urbano – um sistema de governança – envolvendo os diferentes atores sociais, políticos e do mercado que participaram da discussão dos Planos Diretores de Chapecó, Xanxerê e Concórdia, municípios localizados no oeste de Santa Catarina, em torno de uma política urbana includente. (p. 16).

A oposição que mencionamos entre os paradigmas “cidade-mercado” e “cidade-direito” nasceu da análise do planejamento e da gestão das cidades brasileiras feita por Santos (2007)1. Quanto ao primeiro, a participação política se daria a partir do “reconhecimento dos agentes como clientes-consumidores, portadores de interesses privados, impedindo a construção de uma esfera pública que represente o interesse coletivo” (Santos Júnior, 2007, p. 306). Diluem-se as ideias de totalidade e de cidadania, que perde sua conexão com a ideia de universalidade; divide-se o espaço político entre hipercidadãos e subcidadãos. Por sua vez, o paradigma cidade-direito está, segundo o autor, em construção, “tanto em relação ao aspecto teórico quanto em relação ao da práxis sociopolítica” (Santos Júnior, 2007, p. 307). Ele [...] afirma o papel central do poder público no planejamento urbano e o seu compromisso com o enfrentamento dos mecanismos de produção de desigualdades e exclusão decorrentes da vigência da dinâmica do mercado no uso e ocupação do solo Santos Júnior, Orlando Alves. Cidade, cidadania e planejamento urbano: desafios na perspectiva da reforma urbana. In: Feldman, Sarah; Fernandes, Ana (Orgs.). O urbano e o regional no Brasil contemporâneo: mutações, tensões, desafios. Salvador: EDUFBA, 2007. p. 293-314.

urbano e do controle do poder político pelos históricos interesses patrimonialistas. (Santos Júnior, 2007, p. 307).

Para o autor, a disputa entre esses dois paradigmas fica evidenciada sobretudo no processo de elaboração dos Planos Diretores municipais nos últimos anos. As autoras do presente livro corroboram, de certa forma, esta visão ao constatarem que existem, [...] de um lado, governos locais aliados com os interesses individuais capitalistas, identificados como liberais, de direita e/ou conservadores, e, de outro, novos estilos de administração local, denominados ‘democrático-populares’ (p. 44).

Ao colocarem a participação como central no processo de elaboração e aprovação do Plano Diretor municipal, as autoras deste livro apresentam uma reflexão sobre o conceito de governança. Elas salientam, no entanto, que devemos adjetivar esse conceito para não corrermos o risco de utilizá-lo descontextualizadamente e em dissonância com os princípios do próprio Movimento de Reforma Urbana, que tem na politização da discussão dos problemas urbanos um dos seus determinantes na busca de soluções; seria preciso, por isso, estabelecer uma “governança democrática” em oposição a uma “governança oligárquica”. O estudo das autoras sobre a “governança democrática” se deu em torno da discussão da função social da propriedade; para elas, o exercício dessa função social possibilitaria ao poder público municipal, por meio do Plano Diretor, exigir do proprietário o cumprimento do uso do seu imóvel para o atendimento de um interesse social. O estudo empírico que segue mostra a experiência de três municípios da região oeste de Santa Catarina: Chapecó, Xanxerê e Concórdia. Em Chapecó, as autoras observam que o pacto social, mesmo tendo sido estabelecido no momento da elaboração do Plano Diretor 11

Participativo, não é garantia de uma gestão democrática após a aprovação desse plano; a mudança da conjuntura política local teve repercussões importantes em relação às proposições pactuadas pelas diversas forças presentes no momento de elaboração do plano. Em Xanxerê, não houve, segundo as autoras, qualquer preocupação com os interesses da coletividade no projeto aprovado pela Câmara de Vereadores; portanto, nenhum sinal de um pacto social firmado foi identificado. Verificou-se, como em muitas outras cidades brasileiras, um certo formalismo na elaboração do plano, numa reprodução das práticas pretéritas de planejamento urbano: uma visão dicotômica entre conhecimento técnico e da população; não houve, na experiência de Xanxerê, qualquer tentativa de uma visão complementar entre a leitura técnica e a leitura comunitária. Na definição dos instrumentos do plano, essa cisão ficou ainda mais clara, e interesses setoriais parecem ter sido privilegiados. Em Concórdia, identificou-se uma experiência que mostra, no mínimo, dois aspectos centrais na definição de um Plano Diretor Participativo: 1) uma leitura consensuada da realidade urbana que faz com que um pacto social seja mais facilmente construído: o problema das enchentes do rio que corta a cidade fez com que a população, não sem conflitos, se unisse em torno de alguns instrumentos do Plano Diretor; 2) a existência de um ator técnico com sensibilidade à participação, que faz com que as distâncias dos diferentes saberes possam convergir. Enfim, a leitura deste livro nos indica que ainda existem limites e problemas no “modo de fazer” Planos Diretores após a aprovação do Estatuto da Cidade, mas que essa nova maneira de planejar traz consigo o germe da inovação e da democracia participativa. Professor Elson Manoel Pereira Doutor em Urbanismo 12

Argos Editora da Unochapecó Título

Organizadoras

Coleção Coordenadora Assistente editorial Assistente de vendas Secretaria Divulgação, distribuição e vendas

Projeto gráfico e capa da coleção

Os Planos Diretores e os limites de uma gestão urbana democrática: as experiências de Chapecó, Xanxerê e Concórdia (SC) Monica Hass Myriam Aldana Rosana Maria Badalotti Regionais Maria Assunta Busato Alexsandro Stumpf Neli Ferrari Alexandra Fatima Lopes de Souza Neli Ferrari Luana Paula Biazus Julha Suzana Dresch Hilario Junior dos Santos

Capa

Alexsandro Stumpf

Diagramação

Alexsandro Stumpf Caroline Kirschner

Preparação

Araceli Pimentel Godinho

Revisão

Carlos Pace Dori Araceli Pimentel Godinho Lúcia Lovato Leiria

Formato Tipologia Papel

16 X 23 cm Minion Pro entre 10 e 14 pontos Capa: Dura Miolo: Pólen Soft 80 g/m2

Número de páginas

209

Tiragem

500

Publicação Impressão e acabamento

2010 Gráfica e Editora Pallotti – Santa Maria (RS)

Sobre os autores

Monica Hass: graduada em Comunicação Social-Jornalismo pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), em 1986, mestre em Sociologia Política pela UFSC (1993) e doutora em Sociologia Política pela UFSC (2006). Atualmente é professora adjunta da Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS). Tem experiência na área de Sociologia, com ênfase em Sociologia Política, atuando principalmente nos seguintes temas: cultura política, poder local, democracia, participação, governança, gestão pública, desenvolvimento urbano, orçamento participativo e planos diretores. Myriam Aldana Vargas Santin: graduada em Sociologia pela Universidad Santo Tomás de Aquino, de Bogotá (1981), mestre em Ciências da Religião pela Universidade Metodista de São Paulo (1994) e Doutorado Interdisciplinar em Ciências Humanas pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), em 2005. Atualmente é professora titular da Universidade Comunitária Regional de Chapecó (Unochapecó). Compõe o quadro de docentes do Mestrado em Políticas Sociais e Dinâmicas Regionais, na Unochapecó. Têm experiência na área de Ciência Política, com ênfase em Políticas Públicas e Cidadania, Relações de Gênero, atuando principalmente nos seguintes temas: Igreja Católica, direitos sexuais e direitos reprodutivos, religião, direitos das mulheres, aborto. 14

Rosana Maria Badalotti: graduada em Ciências Sociais-Bacharelado pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), em 1990, e licenciatura (1998), mestre em Antropologia Social pela UFSC (1996) e Doutorado Interdisciplinar em Ciências Humanas pela UFSC (2003). É professora da Universidade Comunitária da Região de Chapecó (Unochapecó). Compõe o quadro de docentes do Mestrado em Políticas Sociais e Dinâmicas Regionais, na Unochapecó. Desenvolve pesquisas com ênfase na área de Sociologia Rural, atuando principalmente nos seguintes temas: desenvolvimento rural, agricultura familiar, movimentos e redes sociais, políticas públicas e sociais. Cristiane Gretzler: graduada em Geografia-Licenciatura pela Universidade Comunitária Regional de Chapecó (Unochapecó), em 2008, mestranda em Geografia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Foi bolsista de Iniciação Científica – Grupos pesquisas: Cidade: Cultura, Urbanização e Desenvolvimento e Grupo de Pesquisa Gestão Pública, Governança e Comportamento Político na Unochapecó. Desenvolve pesquisas na área de Geografia, atuando principalmente com as temáticas: desenvolvimento urbano e regional, cidades médias, território, gestão pública e planos diretores. Jamile Prezzi: graduada em Arquitetura e Urbanismo na Universidade Comunitária Regional de Chapecó (Unochapecó), em 2008. Foi bolsista de Iniciação Científica na área de urbanismo, políticas públicas e cidadania, participou do Grupo de Pesquisa Gestão Pública, Governança e Comportamento Político na Unochapecó. Atua na área da construção civil por meio da elaboração de projetos arquitetônicos e acompanhamento de execução de obras de interesse social no estado de Santa Catarina.

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