PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 22 y 102 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Exposición de Motivos
I. Todo
Planteamiento del problema Estado
democrático
de
derecho
tiene,
entre
sus
responsabilidades fundamentales, garantizar la protección de su población, haciendo frente a las expresiones delictivas que atentan contra los derechos de las personas y laceran el tejido social. En este sentido, en México se han emprendido diversas acciones para combatir a la delincuencia organizada a través de diversas vías. Una de éstas se ha enfocado en atacar las estructuras financieras y el patrimonio de las organizaciones delictivas, a fin de privarles de recursos y, con ello, debilitar su operación criminal. Para tal efecto, durante la reforma constitucional del año 2008 se introdujo en el texto del artículo 22 de la Ley Fundamental la figura de la extinción de dominio como un mecanismo de privación de la propiedad privada en favor del Estado, respecto de bienes relacionados con la actividad delictiva. Dicha medida obedeció a la necesidad de hacer más eficiente la lucha contra el crimen organizado, enfocando las acciones de combate
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en sus bienes y recursos financieros, con el fin de restringir su capacidad operativa. Sin embargo, a casi una década de la reforma constitucional y la publicación de la Ley Federal de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la constante evolución de la delincuencia organizada ha hecho imperante que el Estado innove en la implementación de nuevos mecanismos que contribuyan a socavar los bienes y recursos financieros de los grupos delincuenciales, a fin de coartar el desarrollo de las operaciones criminales. Hoy en día, la expansión y diversificación de las actividades criminales desarrolladas por la delincuencia organizada ha ampliado el espectro de delitos llevados a cabo en el marco de su operación. Así, organizaciones delincuenciales dedicadas a la comisión de conductas como el secuestro y delitos contra la salud, han ampliado sus actividades al robo de hidrocarburos, la extorsión, la desaparición forzada y los delitos contra el medio ambiente, por solo citar algunos ejemplos. Aunado a lo anterior, las redes criminales en general han modernizado sus prácticas para ocultar, disfrazar y encubrir la propiedad de los bienes fruto o producto del delito, valiéndose de las propias reglas sustantivas en la materia. II.
Objetivos de la iniciativa En este tenor, la presente iniciativa apunta a fortalecer la figura de
la extinción de dominio como una herramienta clave para el combate al 2
delito, incluidos los de corrupción, estableciendo un procedimiento especial, independiente de cualquier otro, regido por principios específicos y reglas de procedencia y acreditación nuevas, acordes con la problemática actual que representa enfrentar a la delincuencia Lo anterior responde a tres objetivos esenciales: 1. Coadyuvar al combate del delito. Se busca ampliar los supuestos respecto de los cuales se podrá ejercer la acción de extinción de dominio a todos los tipos penales. Así, se pretende que todo bien que tenga relación con o pueda asociarse a una actividad delictiva pueda ser extinto del dominio particular y apropiado por el Estado. 2. Incrementar la confianza de la ciudadanía en las instituciones del Estado mexicano. La falta de confianza ciudadana en las instituciones, en particular en las encargadas de la procuración e impartición de justicia, provoca una disminución de denuncias de delitos ante las autoridades y esto redunda en un círculo vicioso. Esto es, al no contar con la participación de la ciudadanía para combatir al crimen, la capacidad de las instituciones en dicha tarea se ve menguada, y ello resulta en una falta de confianza en éstas, para comenzar el ciclo de nuevo. Se pretende que esta iniciativa obtenga resultados concretos en el combate al delito y, así, fortalezca el Estado de Derecho y contribuya a recuperar la confianza de la ciudadanía en la capacidad de las instituciones del Estado para proveerle de seguridad y combatir la impunidad. 3
3. Garantizar un procedimiento eficaz y respetuoso de todo derecho humano. El establecimiento de principios y reglas de procedencia a nivel constitucional posibilita un equilibrio entre el interés público en la extinción del dominio particular de aquellos bienes que hayan guardado alguna relación con el delito, así como aquellos incrementos injustificados en el patrimonio, frente a la protección de los derechos de los gobernados, en su esfera jurídica y patrimonial. Motivación de la iniciativa
De acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC), uno de los principales problemas que enfrentan las regiones de América del Norte y de América Central es la violencia criminal. La agencia en comento hace notar que, tras la instrumentación de una nueva estrategia mexicana en materia de seguridad en 2006, incrementó la competencia por el poder entre grupos delictivos en la región centroamericana. Así, el motor principal de la violencia no sería la droga en sí, sino el cambio entre las relaciones de poder de los grupos delictivos. Por consiguiente, la UNODC indica que debe aceptarse el costo que conlleva el combate al crimen, a saber, la posibilidad de incrementar la violencia en el corto plazo.1 A ello, debería añadirse la voluntad de enfocarse a limitar la actividad criminal desde todos los flancos pertinentes.
Oficina de las Naciones Unida contra la Droga y el Delito, Delincuencia organizada transnacional en Centroamérica y El Caribe, una evaluación a las amenazas, UNODC, 2012. 1
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Una de las principales vías para atacar la criminalidad es mediante la restricción en el acceso y uso de los recursos económicos que generan las actividades delictivas. Día tras día, el crimen desarrolla prácticas para encubrir sus ganancias, siendo los fondos provenientes de dichas actividades la base fundamental del crecimiento de la violencia; lo que a su vez implica un costo económico considerable para la sociedad mexicana. En efecto, en 2015 el Instituto por la Economía y la Paz estimó que el impacto económico de la violencia y los conflictos en México fue de $2,177 por persona anual o bien, 14.2% del Producto Interno Bruto.2 Además, cabe señalar que, de acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el valor promedio del lavado de dinero entre 1993 y 2009 fue del 1.688% del Producto Interno Bruto.3 Estas cifras urgen a establecer mecanismos procesales atinentes a atacar las fuentes de financiamiento y el patrimonio conformado por las redes criminales. Sin embargo, la problemática antes retratada no es privativa de México. En diversos países de América Latina y el mundo se ha buscado hacer frente al flagelo del crimen organizado, atacando sus fuentes de financiamiento y sus estructuras económicas a través de procedimientos para la apropiación de bienes fruto de la actividad delictiva.
Institute for Economics and Peace, The Economic Value of Peace 2016, The Institute for Economics and Peace: 2016, pp. 44. 3 Citado en: Juan Pablo Aguirre Quezada, Lavado de dinero en México: alcances y retos pendientes, Cuaderno de Investigación no. 13 del Instituto Belisario Domínguez: 2015, pág. 2. 2
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A continuación, se detallan algunos ejemplos de las prácticas llevadas a cabo en otros países. Países con régimen único País
Naturaleza
Características La acción de extinción de dominio es un procedimiento distinto y autónomo del procedimiento penal, así como independiente de toda declaratoria de responsabilidad. La Fiscalía General de la Nación iniciará la investigación sobre un bien o bienes, siempre que exista fundamento serio y razonable que permita inferir que el bien tiene un origen o
Colombia4
destino ilícito y presentará la demanda de extinción de dominio.
Civil
Por regla general, la Fiscalía General de la Nación tiene la carga de la de prueba para demostrar la concurrencia de alguna de las causales previstas en la ley y que el afectado no es titular de buena fe exenta de culpa. Mientras que el afectado tiene la carga probatoria para demostrar los hechos en que funde su oposición a la declaratoria de extinción de dominio.
El decomiso es la privación con carácter definitivo de algún bien, producto o instrumento de una actividad ilícita.
Uruguay5
Penal
Es ordenada por un tribunal penal como consecuencia jurídica accesoria de la actividad ilícita.
Países con régimen doble País
Naturaleza
Características
El decomiso penal es el decomiso de bienes que se efectúa después de una condena penal y mediante el que se ordena
Reino Unido6
Penal
a un delincuente devolver el valor del beneficio proveniente de un crimen determinado.
Ley No. 1708 del 20 de enero de 2014. Ley Nº 18.494 Control y Prevención de Lavados de Activos y del Financiamiento del Terrorismo, 2009. 6 Proceeds of Crime Act 2002. 4 5
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No es necesaria la vinculación de un crimen particular a un beneficio particular y por tanto la corte puede asumir que todas las propiedades del acusado que mantuvo dentro de los seis anteriores son producto del crimen.
El procedimiento de decomiso civil tiene como objetivo la recuperación de bienes producto de una conducta ilícita o utilizados en la realización de ésta.
En caso de que las autoridades sospechen de la ilicitud del origen o destino de un bien, se tramita una orden de recuperación ante la Corte Suprema.
Civil
No es necesario probar el delito o la culpabilidad del propietario.
El propietario deberá aportar pruebas de la licitud del origen o uso del bien.
La Corte Suprema mediante sentencia determinará si procede o no la recuperación de los bienes.
La confiscación de bienes se presenta como la consecuencia de una condena por la comisión de un delito.
Penal
Se ejerce sobre los bienes propiedad de quien haya resultado culpable en la comisión del delito.
El
procedimiento
de
confiscación
preventiva
es
independiente del proceso penal, se ejerce contra los bienes.
Italia7
La demanda es presentada por la fiscalía cuando existe una desproporción entre las ganancias que reporta una persona y
Civil
sus propiedades o la sospecha de que el propietario es integrante de una organización criminal.
El propietario tendrá que demostrar la licitud del origen del bien.
Irlanda8
Penal
En el procedimiento de decomiso penal se ejecuta sobre las ganancias o beneficios que el culpable obtuvo por la comisión
Open-ended intergovernmental Working Group on Asset Recovery, The Italian experience in the management, use and disposal of frozen, seized and confiscated assets, , Vienna, 2014. 8 Proceeds of Crime Act 1996. 7
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del delito, una vez que se obtiene una sentencia condenatoria contra el propietario.
El decomiso civil es un procedimiento independiente del de materia penal, para recuperar bienes producto de una actividad ilícita.
En caso de que haya elementos suficientes de que el bien es producto del crimen, la Corte emite una orden de aseguramiento del bien y llama a juicio al propietario del bien
Civil
para que éste ofrezca pruebas de la licitud de su origen.
Si no se puede probar el origen lícito del bien, la corte establece un periodo en el cual cualquier persona interesada pueda aportar pruebas del origen lícito del bien, en caso de que durante este periodo no lograse probarse, el bien pasa a ser parte del tesoro nacional.
Se prevé un procedimiento de decomiso penal el cual se puede ejecutar una vez obtenida sentencia condenatoria.
Penal
Procede sobre los bienes producto del delito o utilizados para su comisión.
El decomiso civil procede contra los bienes vinculados con el enriquecimiento ilícito y no requiere de una condena penal.
Tailandia9
Este tipo de decomiso se puede realizar sobre los ingresos u otros beneficios derivados del producto de los delitos, aun
Civil
cuando se hayan transformado o convertido en otros bienes, incluidos los ingresos o beneficios derivados de bienes con los que se haya entremezclado el producto del delito.
La confiscación penal se realiza por medio de una sentencia condenatoria por la comisión de un delito.
Penal
Sudáfrica10
persona que haya sido declarada culpable Civil
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Se pueden confiscar cualquier tipo de bienes propiedad de la
La acción de confiscación civil se puede ejercer sobre los bienes producto o instrumento de actividades ilícitas.
Examen de la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Viena, 2016. Prevention of Organized Crime Act No. 121 of 1998.
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8
Se
puede
ejecutar
aunque
no
haya
una
sentencia
condenatoria aun cuando el acusado haya sido absuelto.
Por medio de este procedimiento se pueden confiscar únicamente los bienes que son producto de la actividad ilícita.
Países con régimen triple País
Naturaleza
Características
La confiscación es una acción que se ejerce sobre la persona que sea declarada culpable de la comisión de un delito mediante sentencia.
Penal
La fiscalía tiene la carga de la prueba para demostrar que el imputado es el legítimo propietario del bien.
No se podrá ejercer esta acción sobre los bienes que se encuentren bajo el régimen de copropiedad o condominio.
La acción de confiscación civil se ejerce sobre el bien, no sobre el propietario.
Las autoridades notifican al propietario la pretensión de ejercer la extinción de dominio, el cual deberá responder
Estados Unidos11
dentro del plazo establecido en la notificación. Civil
Posteriormente se abre la etapa probatoria, en la que el propietario podrá probar el origen o destino lícito del bien y un juez determinará la procedencia o no de la extinción de dominio.
En caso de que el propietario no comparezca dentro del plazo señalado, se procederá a extinguir el dominio del bien.
Inicia cuando una dependencia de gobierno incauta un bien, activo o propiedad durante una investigación. Una vez determinado que existe “causa probable” de que el bien está
Administrativo
sujeto a extinción de dominio, se envía una notificación al dueño del bien, o a quienes hayan manifestado tener un interés jurídico, para que dentro de 60 días haga valer la
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Civil Asset Forfeiture Reform 2002.
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legítima procedencia. Si transcurrido el plazo no se contesta la notificación, se ejerce la acción de extinción de dominio.
Procede sobre cualquier suma de dinero y los bienes personales valorados en menos de $500.000.00 dólares.
La experiencia en estos países muestra una tendencia a desarrollar procedimientos para la incorporación de bienes relacionados con actividades delictivas, tanto por vía penal, como por vía civil, a fin de afectar las estructuras patrimoniales de la delincuencia y con ello reducir su campo de acción. Y es que, frente a los obstáculos que ha llegado a representar el desarrollo del procedimiento penal, la vía civil para la confiscación de bienes ofrece ventajas procesales tales como: “Los procedimientos civiles pueden realizarse en ausencia de los acusados, a los que se ha notificado debidamente, y, al menos en las jurisdicciones de derecho anglosajón, el caso será juzgado con un nivel de prueba menor (por lo general, el balance de probabilidades). Con respecto a terceros, intermediarios y profesionales que facilitaron, participaron o colaboraron en la recepción, transferencia o en la gestión de activos sospechosos, las acciones civiles se pueden iniciar con más facilidad que los procesos penales en algunos jurisdicciones.”12
Jean-Pierre Brun, Larissa Gray, Clive Scott, Kevin M. Stephenson. Ediciones Gondo, Manual para la recuperación de activos. Una guía orientada a los profesionales. The World Bank-The United Nations. Washington 2011. Pp.195-196. Disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/507781468151491581/pdf/594640PUB0SPAN00Box379863B00PUBLIC0.pdf 12
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Merece la pena destacar que, en el caso de México, el texto constitucional ya prevé esta doble vía de acción en el artículo 22 materia de la presente iniciativa mediante: Por un lado, el decomiso consistente en “…la privación de los bienes de una persona, decretada por la autoridad judicial a favor del Estado, aplicada como sanción a una infracción”13, y Por el otro, la extinción de dominio como “una acción de secuestro y confiscación de bienes que procede sobre cualquier
derecho
real,
principal
o
accesorio
independientemente de quien los tenga en su poder, o los haya adquirido y sobre los bienes comprometidos.”14 Es importante precisar que ambas figuras resultan fundamentales debido a que combaten las redes financieras de los grupos delictivos por dos vías de acción distintas, pues mientras el decomiso tiene lugar como sanción penal dirigida a aquellas personas condenadas por la comisión de un delito en un procedimiento penal; la extinción de dominio, como vía de incorporación al Estado de bienes fruto del delito o que guarden relación con él, tiene lugar no como una acción ejercida contra una persona -como es el caso del decomiso- sino como una acción real sobre bienes relacionados con el delito.
Ramírez Gutiérrez, José Othón, citado en “EXTINCIÓN DE DOMINIO", Estudio Teórico Conceptual, Marco Legal, e Iniciativas presentadas en la LXI Legislatura (Primera Parte), Dirección General de Servicios de Documentación, Información y Análisis, Cámara de Diputados, 2012, pág. 7 [en línea] fecha de consulta junio 2017, http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spi/SAPI-ISS-59-12.pdf 14 Fondevila, Gustavo y Mejía Vargas, Alberto, Reforma Procesal Penal: Sistema Acusatorio y Delincuencia Organizada, Pág. 40, [en línea], fecha de consulta agosto de 2012, en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/refjud/cont/15/pjn/pjn3.pdf 13
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Al respecto de esta distinción, la interpretación jurisprudencial hecha por el Poder Judicial de la Federación ha sostenido que el decomiso no es otra cosa que: “…la apropiación que se impone a título de sanción, por la realización de actos contra el tenor de leyes prohibitivas o por incumplimiento de obligaciones de hacer a cargo de los gobernados con la nota particular de que se reduce a los bienes que guardan relación con la conducta que se castiga, o sea, los que han sido utilizados como instrumento para la comisión de un delito o infracción administrativa, los que han resultado como fruto de tales ilícitos o bien los que por sus características, representan un peligro para la sociedad.”15 Por su parte, la propia Ley Federal de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos define a esta figura como: “la pérdida de los derechos sobre los bienes mencionados en los artículos 2 y 8 de la presente Ley, sin contraprestación ni compensación alguna para su dueño ni para quien se ostente o comporte como tal. La sentencia en la que se declare tendrá por efecto que los bienes se apliquen a favor del Estado.”16 Estas diferencias se pueden ver reflejadas en el siguiente cuadro:
Tesis P. LXXIV/96. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, mayo de 1996, página 55, Pleno. Disponible en: http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/905/905733.pdf 16 Artículo 3 de la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 15
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Figura
Decomiso
Aseguramiento de bienes
Objeto
Privación parcial de los bienes, decretada por la autoridad judicial a favor del Estado, aplicada como sanción a una infracción, por la comisión de un delito.
Bienes asegurados durante el desarrollo de la investigación, a fin de que no se alteren, destruyan o desaparezcan
La persona contra quien se ordena el decomiso.
Propietarios o poseedores de los bienes.
Bienes afectados
Pueden ser objetos, instrumentos o productos de un delito.
Instrumentos, objetos o productos del delito, así como los bienes en que existan huellas o pudieran tener relación con éste, siempre que guarden relación directa con el lugar de los hechos o del hallazgo
Indemnización
No procede.
No procede.
Procedimiento o naturaleza
Sanción derivada del procedimiento penal.
Técnica de investigación del procedimiento penal como una
Sujetos afectados
Extinción de dominio Pérdida de los derechos de propiedad sobre los bienes relacionados o vinculados con los delitos a que se refiere la fracción II del artículo 22 constitucional. El dueño del bien o quien se ostente o comporte como tal. Debe tomarse en cuenta que la acción de extinción de dominio procede sobre cualquier bien, independientemente de quien lo tenga en su poder, o lo haya adquirido. Instrumento objeto o producto del hecho ilícito. Bienes utilizados para ocultar o mezclar bienes producto del delito. Bienes utilizados para la comisión de delitos por un tercero. Bienes que estén registrados a nombre de un tercero. No hay contraprestación ni retribución alguna. Medida patrimonial, de carácter real, jurisdiccional, autónomo e independiente al procedimiento penal.
Habida cuenta de la importancia que guardan tanto el decomiso como la extinción de dominio en la actividad del Estado contra las redes criminales y sus estructuras económicas, y aunado a la experiencia de otros países que presenta figuras análogas, se considera fundamental preservar ambas figuras, fortaleciendo en el marco de la presente 13
iniciativa el procedimiento de extinción de dominio y, simultáneamente, preservando la sanción penal del decomiso, según se explica en el siguiente apartado. Y es que, las abundantes ganancias que el crimen organizado reporta han posibilitado su expansión y diversificación, extendiendo su operación sin limitación o distingo de tipos penales, al tiempo que innovando en el ocultamiento de tales ganancias. De ahí que, resulte necesario cerrar todo espacio de oportunidad para el desarrollo de las actividades criminales, sin distingo de tipos penales.
III.
Descripción de la iniciativa La presente iniciativa tiene por propósito fortalecer los esfuerzos
que se han venido llevando a cabo en materia de procuración de justicia y lucha contra el crimen, a través de una modificación a los artículos 22 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de establecer las bases constitucionales para un nuevo procedimiento de extinción de dominio. Se sugiere modificar el contenido del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes aspectos: A. En el caso de la fracción I del párrafo segundo, se modifica su contenido para redefinir al procedimiento de extinción de dominio como jurisdiccional y civil. Se considera que el procedimiento de extinción de dominio debe seguir siendo jurisdiccional porque, en el régimen constitucional vigente 14
en México, cualquier afectación a la esfera de derechos de los gobernados debe ser dictada por un tribunal previamente establecido, mediante resolución que funde y motive la causa de su decisión. Es el caso que, disposiciones internaciones como la Declaración Universal de los Derechos Humanos o la Convención Americana de Derechos Humanos (pacto de San José), han establecido el derecho que toda persona tiene de ser oída en condiciones de plena igualdad, por un tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones17. Además, es mandato constitucional estatuido en el artículo 14 de la Ley Fundamental que a ninguna persona se le pueda privar de sus derechos sino mediante juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento. Aún más, el artículo 17 de la Constitución Federal establece el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva, entendida como el derecho subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijan las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella18.
Véase el artículo 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución 217 A (III) de 10 de diciembre de 1948; así como el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos suscrita en San José, Costa Rica, en 1969. 18 Véase el criterio sostenido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Jurisprudencia 1a./J. 42/2007, localizable en el Semanario Judicial de la Federación en el Tomo XXV, de abril de 2007, a página 124, identificable bajo el rubro: “GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICNAOS.SUS ALCANCES. 17
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Debido a lo anterior, el procedimiento de extinción de dominio que se propone debe verificarse ante una autoridad jurisdiccional e imparcial, como hasta ahora se ha hecho, al efecto de garantizar la protección y vigencia de los derechos humanos de toda persona que pueda verse afectada por este procedimiento. Por otra parte, la naturaleza civil del procedimiento de extinción de dominio que se propone obedece en principio a garantizar la igualdad procesal de las partes, a efecto de que estén en aptitud de demostrar los extremos de su acción o de su excepción. Actualmente, la relación guardada entre el procedimiento de extinción de dominio y el penal supone una carga de prueba excesiva para el Ministerio Público dentro del primero, en la que debe acreditar la existencia de un delito y la relación guardada con el bien materia de extinción de dominio, a fin de lograr la procedencia de su pretensión. Pero además, supone una desproporción para el particular, quien debe probar en el procedimiento de extinción de dominio la inexistencia de los elementos del cuerpo del delito, como si se tratara de un procedimiento penal inquisitivo. Esta significativa desproporción en la carga de probar que se asigna a las partes en el procedimiento actual de extinción de dominio, debida a la relación estrecha entre éste y el procedimiento penal, no es conforme con los estándares internacionales de derechos humanos y los modelos de extinción de dominio analizados en esta iniciativa. Y es que, la distribución de la carga de prueba trasciende en la igualdad procesal, pues “… este derecho exige que las partes cuenten 16
con medios parejos de ataque y defensa, ya que para evitar el desequilibrio entre las partes es necesario que ambas dispongan de las posibilidades y cargas de alegación, prueba e impugnación.”19 En esta tesitura, una carga de prueba equitativa que exija a cada parte la obligación de probar su acción o excepción es fundamental para contar con igualdad procesal en el procedimiento de extinción de dominio. La igualdad procesal, también conocida como igualdad de armas, ha sido reconocida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos como “… un aspecto inherente a un juicio justo. Este requiere que cada parte tenga una razonable oportunidad de presentar su caso bajo condiciones que no den lugar a situarle en una desventaja sustancial vis-a-vis con su oponente.”20 Esta igualdad de armas, reconocida igualmente en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, está encaminada a: “…garantizar que las partes contendientes en un juicio tengan los mismos derechos de ser escuchadas, de ofrecer pruebas, alegar y recurrir las resoluciones que no les resulten favorables.”21 Al efecto de garantizar a las partes una carga de prueba equitativa, en la que cada una acredite los extremos de su acción o excepción, y en función de ello se determine la procedencia de su pretensión,
Picó I. Junoy, Joan. Citado en Alejandro Romero Seguel, Los principios inspiradores del código procesal civil, Universidad de los Andes, pág. 16. 20 European Court of Human Rights. Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights. 2014. P. 42 [traducción propia] 21 Tesis Aislada I.15o.A.2. K (10a.). Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Julio 2012. P. 2035. 19
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manteniendo así una igualdad procesal entre ellas, se propone que el procedimiento de extinción de dominio sea de naturaleza civil y se rija por las disposiciones procesales establecidas en la legislación civil adjetiva, cuya característica fundamental consiste en situar a las partes en condiciones de igualdad durante el procedimiento, para que cada una defienda su pretensión concreta. Esta distribución de la carga probatoria propuesta obedece a la naturaleza real y patrimonial de la extinción de dominio. Y es que, el procedimiento de extinción de dominio propuesto es conocido como in rem, es decir, sobre la cosa; y no, in personam, sobre la persona: “… los procedimientos in rem no requieren que el Estado acredite la comisión de una conducta típica y antijurídica atribuible a determinado sujeto, es que su naturaleza es esencialmente civil. De esta manera, mediante un procedimiento de naturaleza in rem un bien puede ser confiscado a causa de su introducción ilegítima al territorio de un país, o debido a la carencia de un origen lícito comprobable. En consecuencia, con estos procedimientos ya no es necesario demostrar en corte que un automóvil fue comprado con dinero del narcotráfico o a través del contrabando, sino únicamente que existen elementos suficientes para presumirlo, revirtiendo la carga de la prueba respecto a su origen legítimo al particular.”22 De la mano con lo anterior, la relevancia de que el procedimiento de extinción de dominio sea de naturaleza civil radica en establecer un
Rusconi Eduardo. La inversión de la carga de la prueba en materia de lavado de dinero. JURÍDICA, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana. Número 40. México 2010. Página 187. 22
18
estándar de prueba mucho más asequible para el Ministerio Público y, desde luego, para los Fiscales Anticorrupción. Actualmente, el estándar de prueba solicitado para el Ministerio Público en el procedimiento de extinción de dominio es, de facto, igual que el exigido en el procedimiento penal: acreditar la existencia de un delito al que se ligue el bien materia de la acción de extinción de dominio; lo que ha supuesto la ineficacia en el ejercicio de esta acción. La experiencia internacional presentada en esta iniciativa ha mostrado que la carga de prueba en materia de extinción de dominio no puede ser igual a la del procedimiento penal, pues no se está ante un procedimiento punitivo encaminado a sancionar a la persona. Por el contrario, el procedimiento de extinción de dominio debe tener un estándar de prueba más bajo, pues su pretensión no es demostrar más allá de toda duda razonable la culpabilidad de una persona, sino demostrar la probabilidad prevaleciente en un grado mínimo necesario de que las proposiciones formuladas dentro del juicio son verdaderas o falsas. Este estándar probatorio de probabilidad prevaleciente propuesto tiene como características propias las siguientes: a) Concibe a la decisión judicial sobre los hechos materia de juicio como el resultado final de elegir entre varias hipótesis relativas a la reconstrucción de los hechos; b) La elección hecha es guiada por criterios de racionalidad; c) La racionalidad en la elección está determinada por que se considere cómo verdadera aquella hipótesis sobre los hechos que 19
haya sido mejor fundada y justificada con base en las pruebas rendidas en el juicio, y d) Entiende el concepto de probabilidad como un grado de confirmación de la veracidad de los enunciados, a partir de los elementos probatorios disponibles.23 Estas características contribuyen sustancialmente a dotar de racionalidad y positividad la decisión judicial, reduciendo el margen de discrecionalidad y equilibrando para las partes el estándar a probar: “…el criterio de la probabilidad prevaleciente implica que, entre las diversas hipótesis posibles en torno a un mismo hecho, deba preferirse aquella que cuenta con un grado relativamente más elevado de probabilidad.”24 Estándares de prueba de este tipo son comunes en los procedimientos de extinción de dominio (Non-Conviction Based) de países cuyo sistema jurídico es el Common Law.25 Y es que, en los procedimientos de naturaleza civil: “…se considera que una hipótesis supera el estándar si tiene una probabilidad mayor del 50 por 100 o, como se suele expresar, «que la hipótesis sea más probable que su negación».”26 Por lo anterior, se propone que el procedimiento de extinción de dominio sea de naturaleza civil y se rija por un estándar de prueba de probabilidad prevaleciente más accesible a las partes, habida cuenta Véase a Michele Taruffo en “La Prueba, Artículos y Conferencias”, Editorial metropolitana. 2008. Taruffo, Michele. La Prueba, Artículos y Conferencias. Editorial metropolitana. 2008. P 105. 25 Greenberg Theodore S, Samuel Linda M, Grant Wingate, Gray Larissa, Stolen Asset Recovery. A Good Practices Guide for Non-Conviction Based Asset Forfeiture. The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Washington, 2009. 26 Laudan, Larry, Verdad, Error y Proceso Penal. Un Ensayo sobre epistemología jurídica. Marcial Pons. Madrid, Barcelona, Buenos Aires, Sao Paolo. 2013. P. 105. 23 24
20
que este tipo de procedimientos no tienen un ánimo punitivo, por lo que un estándar de prueba tan alto como más allá de toda duda razonable (estándar requerido en materia penal para acreditar, entre otros, la existencia del delito) es completamente excesivo. B. En el caso de la fracción II del párrafo segundo se modifica su contenido para establecer como principios rectores del procedimiento de extinción de dominio, la inmediación, la concentración, la continuidad, la contradicción, la litis cerrada, el estricto derecho y la igualdad procesal. El principio de inmediación, que establece que las audiencias se desarrollarán íntegramente en presencia del Juez, así como de las partes. En ningún caso, el Juez podrá delegar en persona alguna la admisión, el desahogo o la valoración de las pruebas, ni la emisión y explicación de la sentencia respectiva. El principio de concentración, de acuerdo con el cual las audiencias se desarrollarán preferentemente en un mismo día o en días consecutivos hasta su conclusión. El principio de continuidad, que determina que las audiencias se llevarán a cabo de forma continua, sucesiva y secuencial. El principio de contradicción, según el cual las partes podrán conocer, controvertir o confrontar los medios de prueba, así como oponerse a las peticiones y alegatos de la otra parte. El principio de litis cerrada, atinente a que la resolución del procedimiento de extinción de dominio se limitará a las 21
cuestiones estrictamente planteadas por las partes al fundar su acción y excepciones en sus respectivas demanda y contestación. El principio de estricto derecho, consistente en que el procedimiento de extinción de dominio no operará la suplencia en la deficiencia de la queja, por lo que el juez especializado
deberá
resolver
conforme
a
los
planteamientos realizados por las partes. El principio de igualdad procesal, relativo a que las partes en el procedimiento de extinción de dominio están en igual aptitud para demostrar los extremos de su acción y excepciones. C. En el caso de la fracción III del párrafo segundo, se modifica su contenido para establecer que la extinción de dominio: Procederá respecto de aquellos bienes cuya legítima procedencia no pueda acreditarse; lo que supone la transformación más significativa de esta reforma constitucional, pues cambia la noción misma de la extinción de dominio. Hasta ahora, el procedimiento de extinción de dominio ha supeditado su éxito a la resulta del proceso penal, por encontrarse dependiente de la acreditación de los elementos de cuerpo del delito dentro de la causa penal. Tal es el caso que, aun cuando inicialmente haya procedido la acción de extinción de dominio promovida por el Ministerio Público de la Federación, el juez de extinción de dominio debe ordenar la devolución de los bienes si el juez de la causa penal determina la inexistencia de alguno de los elementos del cuerpo del 22
delito, en términos del artículo 50 de la actual Ley Federal de Extinción de Dominio. Esta dependencia del procedimiento de extinción de dominio al procedimiento penal ha supuesto una ineficiencia severa que se ha traducido en las cifras retratadas en la exposición de motivos de esta iniciativa. En la experiencia internacional estudiada con anterioridad, la eficacia de los procedimientos de extinción de dominio en otras naciones ha radicado en su independencia de los procesos penales. Los modelos de procedimientos NCB (Non-Conviction Based) han resultado exitosos en la medida que se han mantenido independientes de los procedimientos penales. En la presente iniciativa se propone sustituir los supuestos establecidos en la fracción II del párrafo segundo del artículo 22 constitucional, que ligan la procedencia de la extinción de dominio a la relación guardada entre el bien materia del procedimiento y un delito. En su lugar, se establece un único supuesto de procedencia consistente en que no se logre acreditar la legítima procedencia de los bienes materia del procedimiento de extinción de dominio. Este cambio además supone la eliminación del catálogo enunciativo de tipos penales establecidos en la fracción II del párrafo segundo del artículo 22 constitucional, habida cuenta que la procedencia de la extinción de dominio no estará más supeditada a la existencia de un delito. No se debe perder de vista que los grupos
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criminales no rigen ni restringen su actuación en función de catálogos de tipos penales. En este contexto, corresponderá al Ministerio Público y, desde luego, a los Fiscales Anticorrupción, acreditar la situación patrimonial de la persona propietaria o poseedora del bien materia de extinción de dominio y la desproporción entre su evolución patrimonial y el valor del bien a extinguir. De acreditarse esta desproporción, corresponderá entonces a la persona demostrar la procedencia legítima del bien materia de extinción de dominio, así como de los recursos económicos con lo que fue adquirido el mismo. Para tal efecto, es fundamental establecer una definición por estipulación del término legítima procedencia. Actualmente, el término de procedencia legítima, o bien, legítima procedencia, se emplea en diversos ordenamientos, sin que para alguno de ellos se haya establecido una definición concreta, según se muestra a continuación:
Procedencia legítima
Procedencia Lícita
Código Civil Federal Artículo 875.- Para los efectos de los artículos que siguen, se entiende por tesoro, el depósito oculto de dinero, alhajas u otros objetos preciosos cuya legítima procedencia se ignore. Nunca un tesoro se considera como fruto de una finca. Código Fiscal de la Federación
Código Fiscal de la Federación 24
Artículo 96 - Es responsable de encubrimiento en los delitos fiscales quien, sin previo acuerdo y sin haber participado en él, después de la ejecución del delito: I. Con ánimo de lucro adquiera, reciba, traslade u oculte el objeto del delito a sabiendas de que provenía de éste, o si de acuerdo con las circunstancias debía presumir su ilegítima procedencia, o ayude a otro a los mismos fines.
Artículo 32-B Bis. … … La Secretaría de Hacienda y Crédito Público actualizará las disposiciones de carácter general en materia de prevención e identificación de operaciones con recursos de Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, según corresponda, con el fin de garantizar su congruencia con el Estándar citado.
Artículo 108. … El delito de defraudación fiscal y el delito previsto en el artículo 400 Bis del Código Penal Federal, se podrán perseguir simultáneamente. Se presume cometido el delito de defraudación fiscal cuando existan ingresos o recursos que provengan de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
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Código Penal Federal
Código Penal Federal
Artículo 224.- Se sancionará a quien con motivo de su empleo, cargo o comisión en el servicio público, haya incurrido en enriquecimiento ilícito. Existe enriquecimiento ilícito cuando el servidor público no pudiere acreditar el legítimo aumento de su patrimonio o la legítima procedencia de los bienes a su nombre o de aquellos respecto de los cuales se conduzca como dueño.
Artículo 11 Bis.- Para los efectos de lo previsto en el Título X, Capítulo II, del Código Nacional de Procedimientos Penales, a las personas jurídicas podrán imponérseles algunas o varias de las consecuencias jurídicas cuando hayan intervenido en la comisión de los siguientes delitos: … XIV. Operaciones con recursos de procedencia ilícita, previsto en el artículo 400 Bis
Artículo 400 Bis … II… Para efectos de este Capítulo, se entenderá que son producto de una actividad ilícita, los recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando existan indicios fundados o certeza de que provienen directa o indirectamente, o representan las ganancias derivadas de la comisión de algún delito y no pueda acreditarse su legítima procedencia.
Artículo 85. No se concederá la libertad preparatoria a: … j) Operaciones con recursos de procedencia ilícita, previsto en el artículo 400 Bis; Artículo 400.- Se aplicará prisión de tres meses a tres años y de quince a sesenta días multa, al que: I… Si el que recibió la cosa en venta, prenda o bajo cualquier concepto, no tuvo conocimiento de la procedencia ilícita de aquélla, por no haber tomado las precauciones indispensables para asegurarse de que la persona de quien la recibió tenía derecho para disponer de ella, la pena se disminuirá hasta en una mitad; Artículo 400 Bis 1. Las penas previstas en este Capítulo se aumentarán desde un tercio hasta en una mitad, cuando el que realice cualquiera de las conductas previstas en el artículo 400 Bis de este Código tiene el carácter de consejero, administrador, funcionario, empleado, apoderado o prestador de servicios de cualquier persona sujeta al régimen de prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita, o las realice dentro de los dos años siguientes de haberse separado de alguno de dichos cargos. 26
Ley Federal contra la delincuencia organizada
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Artículo 4o.- … …
Artículo 4o.- Sin perjuicio de las penas que correspondan por el delito o delitos que se cometan, al miembro de la delincuencia En todos los casos a que este artículo se organizada se le aplicarán las penas refiere, además, se decomisarán los objetos, siguientes: instrumentos o productos del delito, así como los bienes propiedad del sentenciado y aquéllos I. En los casos de los delitos contra respecto de los cuales éste se conduzca como la salud; operaciones con recursos dueño, si no acredita la legítima procedencia de procedencia ilícita a que de dichos bienes. refiere la fracción I; trata de personas que refiere la fracción VI; secuestro que refiere la fracción VII y delitos cometidos en materia de robo de hidrocarburos que Artículo 29.- Cuando existan indicios refiere la fracción IX, del artículo razonables, que hagan presumir fundadamente 2o. de esta Ley: que una persona forma parte de la delincuencia organizada, además del aseguramiento previsto por el Código Nacional de Artículo 9o.- Cuando el Ministerio Público de Procedimientos Penales, el agente del la Federación investigue actividades de Ministerio Público de la Federación podrá dictar miembros de la delincuencia organizada el aseguramiento de los bienes de dicha relacionadas con el delito de operaciones persona, así como de aquéllos respecto de los con recursos de procedencia ilícita, deberá cuales ésta se conduzca como dueño, realizar su investigación en coordinación con quedando a cargo de sus tenedores acreditar la la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. procedencia legítima de dichos bienes, en cuyo caso ordenará el levantamiento de la medida. Artículo 30.- Cuando existan indicios razonables, que permitan establecer que hay bienes que son propiedad de un sujeto que forme parte de la delincuencia organizada, o de que éste se conduce como su dueño, además del aseguramiento previsto por el Código Nacional de Procedimientos Penales, el agente del Ministerio Público de la Federación, bajo su responsabilidad, fundando y motivando su proceder, podrá asegurarlos. Si se acredita su legítima procedencia, deberá ordenarse levantar el aseguramiento de inmediato y hacer la entrega de los mismos a quien proceda.
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Ley Federal de Extinción de dominio.
Ley Federal de Extinción de dominio.
Artículo 28. En el proceso de extinción de dominio no habrá lugar al trámite de excepciones ni de incidentes de previo y especial pronunciamiento, salvo el incidente preferente de buena fe, que tendrá por finalidad que los bienes, motivo de la acción de extinción de dominio, se excluyan del proceso, siempre que se acredite la titularidad de los bienes y su legítima procedencia. No será procedente este incidente si se demuestra que el promovente conocía de los hechos ilícitos que dieron origen al juicio y, a pesar de ello, no lo denunció a la autoridad o tampoco hizo algo para impedirlo.
Artículo 45. El Juez, al dictar la sentencia, determinará procedente la extinción de dominio de los bienes materia del procedimiento siempre que el Ministerio Público: … IV. En los casos a que se refiere el artículo 8, fracción IV de esta Ley, haya probado la procedencia ilícita de dichos bienes.
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos ARTICULO 46.- La Secretaría hará declaratoria al Ministerio Público, en su caso, cuando el sujeto a la verificación de la evolución de su patrimonio no justifique la procedencia lícita del incremento sustancial de éste, representado por sus bienes, los de las personas a que se refiere el artículo 43 de la Ley, y aquéllos sobre los que se conduzca como dueño, durante el tiempo de su encargo o por motivos del mismo.
Ley General de Responsabilidades los Servidores Públicos ARTÍCULO 90.- La Secretaría de la Función Pública hará al Ministerio Público, en su caso, declaratoria de que el funcionario sujeto a la investigación respectiva, en los términos de la presente Ley, no justificó la procedencia lícita del incremento sustancial de su patrimonio de los bienes adquiridos o de aquéllos sobre los que se conduzca como
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dueño, durante el tiempo de su encargo o por motivos del mismo.
Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita Artículo 2. El objeto de esta Ley es proteger el sistema financiero y la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional, que tenga como fines recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento. Artículo 7. La Procuraduría contará con una Unidad Especializada en Análisis Financiero, como órgano especializado en análisis financiero y contable relacionado con operaciones con recursos de procedencia ilícita. Artículo 8. La Unidad tendrá las facultades siguientes: I. Requerir a la Secretaría la información que resulte útil para el ejercicio de sus atribuciones; II. Establecer los criterios de presentación de los reportes que elabore la Secretaría, sobre operaciones financieras susceptibles de estar vinculadas con esquemas de operaciones con recursos de procedencia ilícita;
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Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito Artículo 87-D.- Las sociedades financieras de objeto múltiple reguladas, en adición a las disposiciones que por su propia naturaleza les resultan aplicables, estarán a lo siguiente: I. Las sociedades financieras de objeto múltiple que mantengan vínculos patrimoniales con una institución de crédito en términos de esta Ley, se sujetarán a las disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito en materia de: … o) Prevención de operaciones con recursos de probable procedencia ilícita; … II. Las sociedades financieras de objeto múltiple que mantengan vínculos patrimoniales con una sociedad cooperativa de ahorro y préstamo en términos de esta Ley, se sujetarán a las disposiciones de la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo en materia de: … m) Prevención de operaciones con recursos de probable procedencia ilícita; III. Las sociedades financieras de objeto múltiple que mantengan vínculos patrimoniales con una sociedad financiera popular o con una sociedad financiera comunitaria en términos de esta Ley, se sujetarán a las disposiciones de la Ley de Ahorro y Crédito Popular en materia de: … p) Prevención de operaciones con recursos de probable procedencia ilícita; … IV. Las sociedades financieras de objeto múltiple que mantengan vínculos patrimoniales con una unión de crédito en términos de esta Ley, se sujetarán a las disposiciones de la Ley de Uniones de Crédito en materia de: 31
… o) Prevención de operaciones con recursos de probable procedencia ilícita; … V. Las sociedades financieras de objeto múltiple que emitan valores de deuda a su cargo, inscritos en el Registro Nacional de Valores conforme a la Ley del Mercado de Valores, o bien, tratándose de títulos fiduciarios igualmente inscritos en el citado Registro, cuando el cumplimiento de las obligaciones en relación con los títulos que se emitan al amparo del fideicomiso dependan total o parcialmente de dicha sociedad, actuando como fideicomitente, cedente o administrador del patrimonio fideicomitido, o como garante o avalista de los referidos títulos; así como las sociedades financieras de objeto múltiple que obtengan aprobación en términos del artículo 87-C Bis 1 de esta Ley, se sujetarán a las disposiciones de carácter general que al efecto expida la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para cualquiera de las siguientes materias: … d) Prevención de operaciones con recursos de probable procedencia ilícita
Ley General de Responsabilidades Administrativas Artículo 41. Las Secretarías y los Órganos internos de control, según corresponda, tendrán la potestad de formular la denuncia al Ministerio Público, en su caso, cuando el sujeto a la verificación de la evolución de su patrimonio no justifique la procedencia lícita del incremento notoriamente desproporcionado de éste, representado por sus bienes, o de aquéllos sobre los que se conduzca como dueño, durante el tiempo de su empleo, cargo o comisión.
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Lo anterior obliga a establecer elementos claros que permitan a los operadores jurídicos entender y distinguir cuándo se encuentran ante un bien cuya procedencia puede ser calificada de legítima. Y es que, calificar la legítima procedencia de algo, implica predicar que éste tuvo un origen, principio de donde nació o de donde deriva27, que es adecuado a los principios y valores del ordenamiento jurídico28. Debido a lo anterior, a efecto de solventar cualquier ambigüedad en el uso del término, en materia de extinción de dominio se entenderá que un bien tiene legítima procedencia cuando el mismo haya sido adquirido con arreglo a las disposiciones legales aplicables y con recursos obtenidos a través de medios acordes con la ley. Por exclusión entonces, serán aptos para ejercer sobre ellos la acción de extinción de dominio, todos aquellos bienes respecto de los cuales no se acredite en juicio que hayan sido adquiridos con arreglo a las disposiciones legales que les sean aplicables y con recursos obtenidos a través de medios acordes con la ley. D. Se introduce una fracción IV al párrafo segundo, para definir a la acción de extinción de dominio como una acción real, de carácter patrimonial, exclusiva del Ministerio Público e imprescriptible. Es importante destacar que la extinción de dominio no constituye una pena o sanción en contra de persona alguna, ni mucho menos una forma de castigo a una conducta proscrita por la ley penal. Y es que, la
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Véase “Procedencia”: Der. del lat. procēdens, -entis 'procedente', en Real Academia de la Lengua Española. Véase “Legítima”: en Real Academia de la Lengua Española.
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extinción de dominio no se ejerce en contra de personas, sino sobre bienes cuya procedencia legítima no pueda ser acreditada. De aquí la importancia de definir la naturaleza de la acción de extinción de dominio, como una acción real sobre bienes cuya procedencia legítima no pueda ser acreditada. Por otra parte, es fundamental asentar en la base constitucional de la extinción de dominio, que la misma solo podrá ser ejercida por el Ministerio Público y, desde luego, por los Fiscales Anticorrupción, en función de un interés de orden público, consistente en atacar las estructuras financieras y patrimoniales de las organizaciones criminales que posibilitan su operación y laceran profundamente el tejido social. E. Se introduce una fracción V al párrafo segundo, para contener el derecho previamente establecido de toda persona que se considere afectada por la extinción de dominio, para: interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia legítima de sus bienes. Es fundamental contar con un procedimiento que garantice la protección de los derechos humanos de toda persona, a la vez que establezca reglas claras para demostrar la licitud de los bienes y la actuación de buena fe con respecto a los mismos. A efecto de que haya un destino claro y transparente de los bienes que pasen al patrimonio de la hacienda pública, derivado de la extinción de dominio, se propone agregar una fracción VI que le mandate al Poder Legislativo que, en la legislación secundaria, los destine a los programas de becas educativas, de prevención del delito,
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de fortalecimiento de la seguridad pública y de procuración e impartición de justicia.
Por su parte, respecto de artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se propone adicionar lo siguiente:
A. Se modifica el contenido del párrafo cuarto del apartado A, y se adicionan dos fracciones: Por una parte, la fracción I contendrá las atribuciones ya conferidas al Ministerio Público en materia de persecución e investigación del delito. En tanto que, la fracción II establecerá la facultad del Ministerio Público para ejercer la extinción de dominio, en términos de lo dispuesto en el artículo 22 también reformado. Por lo anteriormente expuesto, se somete a la consideración del Congreso de la Unión, el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 2 y 102 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LO ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PARA QUEDAR COMO SIGUE:
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ARTÍCULO PRIMERO: Se reforma el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 22. … No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas: I. Será jurisdiccional y de naturaleza civil; II. Se regirá por los principios de inmediación, concentración, continuidad, contradicción, litis cerrada, estricto derecho e igualdad procesal; III. Procederá respecto de aquellos bienes cuya legítima procedencia no pueda acreditarse; IV. La acción de extinción de dominio será de tipo real, de carácter patrimonial y exclusiva del Ministerio Público, con el auxilio de las autoridades fiscales y de fiscalización, según corresponda y 36
V. Toda persona afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia legítima de sus bienes. VI. Los bienes que pasen a la hacienda pública por virtud de la extinción de dominio tendrán el destino que señale la Ley.
[…]
ARTÍCULO SEGUNDO: Se reforma el párrafo cuarto del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 102. … Corresponde al Ministerio Público de la Federación: I.
La persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y, por lo mismo, solicitará las medidas cautelares contra los imputados; buscará y presentará las pruebas que acrediten la participación de éstos en hechos que las leyes señalen como delito; procurará que los juicios federales en materia penal se sigan con toda regularidad para que la impartición de justicia sea pronta y expedita; pedirá la aplicación de las penas, e intervendrá en todos los asuntos que la ley determine. 37
II.
El ejercicio de la acción de extinción de dominio sobre aquellos bienes cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, en términos de lo dispuesto en el artículo 22 de esta Constitución.
[…]
ARTÍCULOS TRANSITORIOS PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. SEGUNDO. La Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, tendrán un plazo de 90 días para expedir la legislación reglamentaria en materia de Extinción de Dominio, TERCERO. La Ley Federal de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la legislación respectiva del ámbito local, seguirán en vigor hasta en tanto el Congreso de la Unión y los congresos locales expidan la legislación reglamentaria en materia de extinción de dominio, acorde con el presente Decreto. CUARTO. Los procesos en materia de extinción de dominio iniciados con fundamento en dichas legislaciones, así como las sentencias dictadas con base en las mismas, no se verán afectados por la entrada en vigor del presente decreto; por lo que deberán concluirse y
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ejecutarse conforme al marco constitucional y legal vigente al momento de su inicio.
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