Avsikt och verkan: En studie av kanslisvenskan i planeringsprocessen

Avsikt och verkan En studie av beslutstexterna tillhörande Slussens omdaning Av Katja Rosenlind

7

Inledning

16

Nya Slussens väg fram till genomförandebeslut

Metod Läsanvisningar

Prolog Upptakten Första tävlingen Omstarten Andra tävlingen Nytt arkitektuppdrag Epilog

46

Avslutade reflektioner

56

Noter

61

Källförteckning

Synen på projektet Det första uppdraget Takten i utredningsarbetet Synen på Slussen Förmänskligandet Mötesplatsen Läkning av såret Slussen Synen på den egna och den andres roll Sammanfattning Vidare forskning

Katja Rosenlind

Katja Rosenlind har stor erfarenhet av att språkgranska och bearbeta den typ av handlingar som utgör föremål för hennes forskningsprojekt Avsikt och verkan och har under många år säkerställt kvalitén på de underlag som ligger till grund för politiska beslut inom fastighetsområdet inom Stockholms stad.

Föremål för den aktuella studien är de beslut som föregick realiserandet av Slussens omdaning.

Baserat på innehållet i de tillhörande underlagen, hur kan vi förstå det händelseförlopp som följde på de formella besluten?

Med studien hoppas Katja kunna bidra till en fördjupad förståelse av myndigheters språkbruk och dess betydelse för gestaltningen av våra städer.

Katja är utbildad curator vid Stockholms universitet, med en fil.mag. i konstvetenskap.

Tack

Ett stort tack till ArkDes som har finansierat denna studie. Även till Linnea Hanell, Annelie Drakman och Lisbeth Håkansson Petré, samt mina medfellows Camilla Schlyter och Andrea Luciani, riktas ett varmt tack för ert storartade stöd under arbetet.

Skeppsholmen i december 2020 Katja Rosenlind

Enligt den grundsyn på stadsbyggandets estetiska problem, som jag för min del accepterat och för vars riktighet eller felaktighet ett bättre vittne än Slussenombyggnaden icke torde stå att uppleta, är kompromissen den största fara som hotar icke blott våra storstäders estetiska, kulturhistoriska och affektionsvärden utan även deras utveckling till funktionsdugliga arbetsverktyg i kulturutvecklingens tjänst.1 Tage William-Olsson Arkitekt bakom trafikkarusellen från 1935

Inledning Slussens omdaning är ett av vår tids mest komplexa stadsomvandlingsprojekt. Det centrala läget i staden med korsande land- och vattenvägar, platsens kulturhistoriska värde, dess funktion som nod för vitt skilda trafikslag, Mälarens behov av minskade flöden och många partsintressen – allt bidrog det till att vägen fram för att finna en ny utformning för platsen blev allt annat än spikrak. Över två decennier tog det innan ett beslut kunde fattas om att ta projektet vidare över i ett realiserande. Vad var det som gjorde att processen blev så utdragen?

Ett sätt att ta reda på det är att studera de politiska beslutsunderlagen. Det talade och skrivna ordet föregår byggprocessen och den färdiga Slussen kommer, likt allt det byggda, vara ett resultat av olika diskurser och viljor. De politiska beslutsunderlagen har en central och helt avgörande roll i förverkligandet av stora, offentliga investeringsprojekt. Det påverkar därmed hur dessa texter bör betraktas och vikten av att söka få syn vad de gör och hur de gör det.

Baserat på innehållet i dokumenten ställs frågan hur vi kan förstå det händelseförlopp som följde på de formella besluten. Vad berättar texterna om sammanhanget som format dem? Vilka föreställningar kommer till uttryck och vad händer med idéer, förslag och argument när de färdas genom den process som texterna speglar?

Till materialet har mötesprotokoll från fullmäktige och de nämnder som har behandlat frågan lagts.

Det vill säga politikernas svar på tjänstemännens förslag kring hur frågan bör hanteras. Genom att läsa dessa utsagor mot varandra uppstår en dialog som både berättar något om samspelet mellan de två parterna och hur turerna kring politiska beslut kan gå till, men också något om den påverkan språkbruket har på exempelvis gestaltningen av våra städer.

Texterna har lagts på rad och ur dem har valda delar lyfts ut. Urvalet är mitt och speglar det jag tycker mig se i materialet. Den berättelse som återges i föreliggande rapport är med andra ord min redogörelse över de trådar jag valt att följa.

I rapportens avslutande del kommenteras mina iakttagelser översiktligt.

Studiens utgångspunkt har varit att det sätt vi formulerar och begripliggör problem och lösningar på får konsekvenser och bär med sig olika effekter.

Förhoppningen är att studien ska bidra till en fördjupad förståelse av myndigheters språkbruk och dess betydelse för gestaltningen av vår livsmiljö.

Metod Beslutsunderlagen har lästs kronologiskt och genom att sammanlänka dem i en gemensam tråd skapas en slags helhet över förloppet fram till att genomförandebeslut fattas. Fram träder olika rörelsemönster och i arbetet med att analysera

materialet och synliggöra teman och strömmar har jag tagit stöd av en medierad diskursanalys, det vill säga en praktikorienterad diskursanalys.

Metoden är ett språkvetenskapligt paradigm som används för att förstå relationen mellan diskurs och handling. Grundarna av ramverket är Ron Scollon och Suzie Wong Scollon, och det har därefter utvecklats av bland andra Rodney Jones.

Avsikten med en praktikorienterad diskursanalys är att visa hur människors handlingar hänger ihop med språkanvändning bakåt och framåt i tiden. I det här fallet innebär det att studera vad texterna föregriper och vad de vittnar om. Genom analysen är avsikten att ge redskap till förändring och avhjälpa problem – vill man förändra handlingsutrymmen, relationer eller roller, måste man enligt metoden förändra diskurserna.

2

För den intresserade läsaren föreslås bokkapitlet Discourse itineraries: Nine processes of resemiotization, där Ron Scollon beskriver olika angreppssätt för att studera hur idéer reser mellan olika texter och samtal. En mer grundläggande introduktion till ramverket ges i boken Nexus analysis: Discourse and the emerging Internet, av Ron Scollon och Suzie Wong Scollon. Mer djupgående teoretiska resonemang om relationen mellan diskurs och handling ges i Rodney Jones Health and Risk Communication.

Läsanvisningar De politiska beslutsunderlagen, kallade tjänsteutlåtanden, skrivs av tjänstemän och ska innehålla all väsentlig information som behövs för att politikerna ska kunna ta välinformerade beslut. På underlaget framgår vem som har skrivit utlåtandet, som är undertecknat av förvaltningschefen, men det är inte ovanligt att det är betydligt fler personer än dessa som har deltagit i textproduktionen.

Utlåtandet innehåller även tjänstemännens förslag till beslut i den aktuella frågan. Förslaget bygger på deras faktakunskaper och bedömningar utifrån deras roll som expertis. Politikerna kan sedan agera på fyra sätt: de kan besluta enligt förslaget; de kan göra en delvis annan bedömning och göra tillägg; de kan återremittera ärendet tillbaka till förvaltningen, som då får återkomma med ett nytt utlåtande när ärendet utretts ytterligare; samt att de kan avslå det. Politikerna kan däremot inte gå in och ändra i själva tjänsteutlåtandet.

De beslutsunderlag som går upp för beslut i kommunstyrelse och kommunfullmäktige sammanställs i Stockholm av politiska tjänstemän. Dessa beslutsförslag innehåller ett koncentrat av de olika facknämndernas samt stadsledningskontorets synpunkter, med tillägget Mina Synpunkter – ett personligt avsnitt skrivet av föredragande borgarråd.

3

Studien sträcker sig från 1989 till 2010. Det äldsta materialet är den rapport som Stockholms stads dåvarande gatukontor tog fram för att beskriva

trafikanläggningen Slussens konstruktion vid tiden och det omfattande underhållsbehov som förelåg, och studien avslutas när kommunfullmäktige i juni 2010 fattar beslut om att ta projektet över i ett realiserande.

Totalt omfattar studien underlag och protokollsutdrag från 23 beslutstillfällen från perioden.

Förloppet som återges i denna rapport beskrivs kronologiskt och drivs framåt av de olika besluten.

Vid varje nytt beslutstillfälle som informationen är hämtat från, återfinns en faktaruta i marginalen där följande information framgår: • Ärendets rubrik – Det vill säga vad tjänstemännen har döpt ärendet till.

• Beslutande instans – Det vill säga vilken eller vilka nämnder, alternativt kommunfullmäktige, som mottog det aktuella beslutsunderlaget och därefter fattade ett beslut om hur processen skulle tas vidare.

• Datum för beslut – Det vill säga när sammanträde hölls då beslut fattades.

• Förslag till beslut – Det vill säga tjänstemännens alternativt föredragande borgarråds förslag till beslut.

Om inte annat anges är all information som följer på respektive beslut hämtad ur det aktuella beslutsunderlaget. Källhänvisning till eventuell annan information ges i fotnot.

De dokument som den återgivna berättelsen är baserad på benämns i rapporten synonymt som tjänsteutlåtande

och beslutsunderlag. Vidare används tjänstemän, förvaltning och kontor för att benämna de personer och organisationer som har producerat beslutsunderlagen och som tillsammans med politikerna befolkar berättelsen.

På samma sätt används politiker, ledamot och nämnd.

I nämnderna sitter de politiker som ansvarar för att besluta inom ett visst sakområde och deras uppgift är att se till att verksamheten inom det avsedda området bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige har bestämt. Nämndernas ledamöter och ersättare är politiskt tillsatta och utses av fullmäktige. Varje nämnd har en förvaltning med anställda medarbetare, tjänstemän, som utför det arbete nämnderna beslutat om.

Med beslut avses här alla typer av ärenden som behandlas av nämnd och/eller fullmäktige. Det kan handla om ett godkännande av en lägesrapport eller ett tävlingsprogram, likväl som beslut om att återremittera ett ärende eller ta det vidare till ett genomförande.

Med klöverbladslösningen avses den funktionalistiska trafikanläggning som uppfördes 1935 och som var ritad av arkitekt Tage William-Ohlsson och formad med avoch påfarter som från ovan såg ut att bilda ett klöverblad.

För att sätta berättelsen i en kontext inleds den med en prolog, som ger en översiktlig bild av Stockholm vid tiden för starten och sådant som kom att ha en inverkan på projeket. Även kortare utvikningar, om händelser eller personer som också kan ha haft en påverkan på förloppet, har på några ställen vävts in löpande i texten.

Svårigheten att nå ett beslut kring Slussens framtid har i hög utsträckning berott på det intrikata sambandet mellan Slussen som stadsmiljö, som trafiklösning och som sluss.

4

Så uttryckte sig Sten Nordin, finansborgarråd vid tiden för genomförandebeslut 2010, om varför processen med Slussens omdaning dragit ut på tiden.

Men stämde det verkligen?

Låt oss ta det från början.

Nya Slussens väg fram till genomförandebeslut

Prolog 1989. Sverige befinner sig i slutet av en högkonjunktur. Under det senaste årtiondet har börskurser och fastighetspriser stigit dramatiskt.

Utvecklingen kommer att tvärnita i början av 90-talet och landet hamna i den djupaste ekonomiska krisen på 60 år.

Socialdemokraterna med Ingvar Carlsson i spetsen styr landet. Även i Stockholm regerar partiet. Försiktighet och omsorg om stadens finanser kommer att prägla debatten de närmsta åren5, som kommer att utmärkas av omställningar inom den offentliga sektorn, privatisering av välfärdstjänster, en kontinuerlig befolkningsökning, högteknologiska framsteg och en tilltagande globalisering.6 Stockholm kommer också alltmer att betraktas som en motor för hela landets utveckling och såväl stadens kulturella värden som dess ekonomiska roll som draglok för övriga Sverige kommer att öka märkbart.7 Då huvudstaden anses ha stagnerat tillsätts den statliga Storstadsutredningen för att jämföra levnadsvillkoren i landet och föreslå åtgärder som förbättrar storstädernas livsmiljö. En av huvudfrågorna är stadens besvärliga trafiksituation.8 Den kraftigt ökande biltrafiken har medfört svåra framkomlighets- och miljöproblem i innerstaden, överbelastade infarter och ett ökat antal olyckor.9 Storstädernas trängsel- och framkomlighetsproblem, som tidigare betraktats som problematiska av miljö- och hälsoskäl, börjar nu också betraktas som ett tillväxtproblem.10 Den första kommunomfattande planen för markanvändning och bebyggelseutveckling, Översiktsplan-90, är under framtagande och kommer att antas i början av det nya decenniet.11 Och över västvärlden sveper reformvågen New Public Management med nya metoder för politisk styrning, hämtade från det privata näringslivet och med drömmar om ökad effektivitet.12 Marknadsekonomiska lösningar kommer att sökas i allt större utsträckning13 och begreppet förhandlingsplanering myntas när svenska kommuner kritiseras för att bedriva förhandlingar samt träffa avtal med exploatörer innan den formella planprocessen har genomförts.14 Från 1986 och framåt präglas Stockholm av täta maktskiften15 och från 1994 ersätts samlingsstyret av majoritetsstyre.16 Genom ökad transparens och tydligare ansvarsfördelning är avsikten att göra det lättare för medborgarna att förstå den politiska beslutsprocessen.

Förändringen kom att leda till en vitalisering av den politiska oppositionen samtidigt som det politiska klimatet hårdnade och samarbetet mellan majoritet och opposition försvårades.17

17

Upptakten Oktober 1989. Slussen är i dåligt skick. Sedan 1970-talet har staden kontinuerligt genomfört reparationer för att hålla trafikanläggningen på näset mellan Gamla Stan och Södermalm vid liv. Nu räcker det inte längre med att lappa och laga. Mer omfattande insatser krävs för att den åldrade konstruktionen från 1935 inte ska sjunka.

Stadens gatukontor beskriver situationen i rapporten Underhållsbehov: Slussen och föreslår för ansvariga politiker att den distribueras till berörda parter. Även om staden ansvarar för konstruktionen berörs också annan verksamhet18 som därför bör få yttra sig om den kommande upprustningen, och om så önskas, även föreslå alternativa användningar och förbättrade funktioner av ytorna.

Tjänstemännen förslår även att de ges i uppdrag att utreda alternativa finansieringsformer19 för att bekosta delar av upprustningen.

För det kommer bli att dyrt. Den bedömda kostnaden för att åtgärda det eftersatta underhållet uppgår till 450 mkr. Om möjligt skulle delar av arbetet eventuellt kunna finansieras på annat sätt än via skattemedel. Även om rapporten bygger på scenariot med en partiell upprustning, är en av de frågeställningar som man bedömer kommer att bli aktuell i det fortsatta arbetet att i stället genomföra en total ombyggnad. Det skulle förvisso bli en ännu dyrare historia, uppskattningsvis uppåt 950 miljoner kronor, men anläggningens livslängd skulle förlängas avsevärt.20 Sist i den omfattande rapporten nämns två möjligheter som en total ombyggnad erbjuder. Antingen en rekonstruktion med oförändrad utformning, men med en förlängd livslängd, eller en modifiering och anpassning av området till dagens behov. För mycket har hänt sedan 1935 när den gamla anläggningen byggdes.

Tunnelbanan har tillkommit21, spårvagnstrafiken har ersatts av bussar, Stadsgårdens bangård har flyttats och ersatts av en bussterminal, den kommersiella båttrafiken minskat och alternativa förbindelser över Mälaren byggts.

För att minska risken för en tilltagande skadeutveckling poängterar förvaltningen att skadorna måste tas om hand inom den närmsta 10-årsperioden, helst inom 5 år. Annars riskerar delar som är oskadade, eller som skulle klara sig med en enklare reparation, att bli utdömda på grund av den pågående nedbrytningen, och utdömda delar kan få skador som ger upphov till avstängningar, eller i värsta fall personskador. Även områdets begynnande förslumning, något som framförts från flera håll som problematisk, riskerar också att tillta, menar man.

Slussen är en av Stockholms livligaste platser och stora mängder människor och fordon passerar dagligen området. Trafikapparaten dimensionerades ursprungligen för 100 000 personbilar per dygn, en trafikvolym som nåddes i början av 1960-talet, varefter trafiken har minskat allt sedan dess.22 I slutet av 1980-talet passerar runt 70 000 bilar och 700 000 resenärer, i 2 250 bussar, 1 400 tunnelbanetåg och 64 Saltsjöbanetåg, platsen. Cirka två decennier senare kommer antalet personbilar ha mer än halverats.23

Beslutstillfälle 1 Ärendets rubrik: Slussen, underhållsbehov Beslutande instans: Gatunämnden Datum för beslut: 1989-10-05 Förslag till beslut: - Att remittera utredningen till berörda kommunala och statliga förvaltningar, SL m fl för yttrande.

- Att uppdra åt gatukontoret att undersöka alternativa finansieringsformer för upprustningsarbetena.

Av områdets totala yta på 41 000 kvm24 är nästan en tredjedel uthyrd för handel och annan service. Standarden på lokalerna är låg och ger små intäkter till staden.

Politikerna i gatunämnden beslutar enligt förvaltningens förslag och arbetet sätts igång. Eller kanske mer korrekt, fortsätter.25 För tjänstemännen på gatukontoret har redan bildat en arbetsgrupp ihop med kollegorna på stadsbyggnadskontoret och fastighetskontoret. Tillsammans har de dragit igång en utredning med huvuduppgift att studera olika alternativ för en ombyggnad av Slussen, där ibland ”möjliga volymer för uthyrning, tillgänglighet, miljöer och användning”. Man har även låtit värdera de ytor som vid en eventuell om- och tillbyggnad skulle kunna användas för ”högklassisiga kommersiella ändamål.”

I protokoll26 från arbetsgruppens möten framgår att man även planerar att ta fram handlingar för en eventuell utformningstävling.

För att utröna vilka eventuella begränsningar man har att förhålla sig till vid en ombyggnad, kopplat till platsens riksintresse27, är tanken att även ta kontakt med stadens stadsmuseum – den instans som är satt att tillvarata de byggnadshistoriska värdena i samband med ombyggnad och rivning i staden.28

Beslutstillfälle 2 Ärendets rubrik: Slussen, reparationsalternativ Beslutande instans: Gatunämnden Datum för beslut: 1990-02-22 Förslag till beslut: Inget skriftligt utlåtande lämnades till nämnden inför mötet.

19

Februari 1990. I slutet av februari sammanträder gatunämnden i Bråvallasalen29 i Stadshuset. Väggarna är prydda med tung träpanel, i ena änden en gigantisk målning med ett landskapsmotiv. På plats är överingenjör Gösta Ljungström för att informera politikerna om de handlingsalternativ för reparation av Slussen som tjänstemännen ser; reparera, bygga om eller bygga nytt.30 Finanskrisen har ännu inte drabbat landet, men står för dörren och kommer inom kort få en enorm påverkan på de offentliga finanserna.

Ledamöterna i nämnden svarar att man inte vill ta ställning till ärendet innan man fått se utredningen ”som hittills bara presenterats muntligt för oss”. Något beslut är man inte villig att fatta utan att först få ta del av det material som ligger till grund för tjänstemännens bedömning.

I ett alternativt förslag till beslut, framlagt av nämndens ordförande, socialdemokraten Ingemar Josefsson, önskas en revidering av förvaltningens tidigare uppdrag: En eventuell omdaning av Slussen måste göras försiktigt med stor hänsyn till stadsbildsmässiga,

estetiska och kulturella krav. Gatukontorets arbete med att undersöka alternativa finansieringsformer för upprustningsarbetena bör därför ske i samarbete med stadsbyggnadskontoret och stadsmuseet samt eventuellt också Skönhetsrådet.

Josefssons förslag kom att avslås.

Vilka handlingsalternativ som Gösta Ljungström presenterade mer specifikt för nämnden framgår inte av protokollet. Inte heller vad som händer efter mötet och om nämnden i detta skede fick ta del av något skriftligt underlag.

Första tävlingen September 1990. Ett halvår passerar innan nämnden med säkerhet får ta del av något skriftligt material. Rapporten från 1989 har varit ute på remissrunda och svaren redovisas nu för politikerna.

Mot bakgrund av Slussens stora kulturvärde har den arbetsgrupp som bildades året innan utvidgat sitt uppdrag till att omfatta ”en diskussion om några eventuella förändringar av Slussens utformning kan göras vid ett återuppförande och som skulle kunna medföra förbättringar för gång- och kollektivtrafiken samt tillvarata eventuella uthyrningsbara ytor”. Gruppens analyser visar att redan en mindre eller måttlig förändring av nuvarande utformning kan ge märkbara fördelar. ”En seriös avvägning i den svåra frågan om bevarande kontra förändring förutsätter emellertid fler och mer genomarbetade lösningar”, skriver tjänstemännen och föreslår därför en arkitekttävling.

Till underlaget biläggs Slussens Framtid, ett PM som redogör för arbetsgruppens dittillsvarande arbete. I texten poängteras, förutom Slussens byggnadstekniska brister, anläggningens problem kring trafikföring och miljö – en miljö som alltmer fått en ”slumkaraktär”. Tjänstemännen understryker att det är angeläget att så långt som möjligt försöka komma till rätta även med detta i samband med en upprustning. Man har därför studerat ett antal handlingsalternativ med avseende på deras påverkan på trafikföring, miljö och ekonomi: A) Reparation av skadade konstruktioner B) Rekonstruktion av större delen av befintliga konstruktioner till samma utformning som dagens C1) Nybyggnad med dagens trafikföring C2) Nybyggnad med cirkulationsplats C3) Nybyggnad med T-korslösning Väljs alternativ A eller B kvarstår bristerna vad gäller trafikföring och miljö. Dessa alternativ ger även mycket begränsade möjligheter till exploatering och därmed ringa intäkter. Däremot vid något av alternativ C1 till C3 och en nybyggnad, kan förbättringar göras utan att i någon större grad behöva ändra Slussens bebyggelse. Väljs därtill C2 eller C3 möjliggörs upplåtelser och försäljningar av kompletterings-

Beslutstillfälle 3 Ärendets rubrik: Slussens framtid, en alternativutredning Beslutande instans: Fastighetsnämnden, Byggnadsnämnden, Gatunämnden Datum för beslut: 1990-09-04, 1990-09-06, 1990-09-20 Förslag till beslut: - Att ge kontoren i uppdrag att genomföra en inbjuden konsulttävling om alternativa möjligheter till bevarande och förbättring av Slussen.

- Att medel för detta, ca 3 mkr, får inrymmas i fastighets- och gatukontorets budget om vardera 1,5 [m]kr under 1991.

- Att ge stadsbyggnadskontoret i uppdrag att tillskriva länsstyrelsen och hemställa om vilandeförklaring av byggnadsminnesförklaring av Slussen.

bebyggelse, varför dessa lösningar kommer ge det bästa resultatet.

Att förutsättningarna har ändrats sedan 1935 understryks återigen och man lyfter bland annat ”en ny syn på miljö, handikappanpassning [och] trafiksäkerhet”. Förutom att en etablering av ny bebyggelse förbättrar kalkylen, bidrar den även till att befolka området och skapa en livligare och mindre otrygg miljö, menar man.

Det betonas att de nämnda handlingsalternativen inte utgör några färdiga förslag, utan endast ska ses som illustrationer av några möjliga vägar fram för att åtgärda dagens problem. Än en gång poängteras att oavsett val måste åtgärder vidtas snarast, och till följd av det långa och komplicerade genomförandet kräver projektet även ett stort engagemang från samtliga inblandade.

Allra sist i materialet skriver tjänstemännen: Slussen är på många sätt en viktig plats. Dess betydelse som Stockholms största trafikknutpunkt är uppenbar, likaså dess stora värde som stadsbyggnadsminne. Vad som kanske inte är lika självklart är det värde den skulle kunna få som en inbjudande lättorienterad och handikapp[s]anpassad gångförbindelse mellan Söder och Gamla Stan, mellan tunnelbanan och färjelägena. Med sitt fria läge på näset mellan Mälaren och Saltsjön och sitt lite annorlunda innehåll av vattenkanaler, gångpassager och utblickar skulle Slussen kunna bli en plats dit människor dras för att uppleva den speciella miljön.

Och detta oavsett om de går dit för att handla eller äta, för att njuta av utsikten över en kopp kaffe eller bara för att mötas på ett trevligt ställe. Detta innebär att det också är viktigt att tänkta på dessa nya möjligheter när man skall besluta [om] Slussens framtid.

Med detta lämnar tjänstemännen politikerna för denna gång, som godkänner att en tävling om ”alternativa möjligheter till bevarande och förbättrande av Slussen” genomförs. I byggnadsnämndens protokoll återfinns följande tillägg: ”[Nämnden] ser det som synnerligen angeläget att Slussens trafikapparat bevaras för eftervärlden.”

Beslutstillfälle 4 Ärendets rubrik: Idétävling om Slussens framtid Beslutande instans: Byggnadsnämnden, Gatunämnden, Fastighetsnämnden Datum för beslut: 1991-01-31, 1991-02-07, 1991-02-12 Förslag till beslut: - Att godkänna tävlingsprogram för idétävling om Slussens framtid.

21

Januari 1991. Några månader senare får politiken ta del av det framtagna tävlingsprogrammet. Framsidan pryds av en bild på Slussen tillsammans med ett litet emblem av en treklöver. Tävlingsuppgiften består av att lämna förslag till utformning av området baserat på angivna stadsbildskrav: näset mellan Gamla Stan och Södermalm ska förbli lågt, klöverbladslösningen bör på något sätt bevaras samt att Gamla Stans fasader inte får skymmas. Bland funktionskraven anges att befintliga körförbindelser för biltrafik i huvudsak bör finnas kvar, att buss-, gång- och cykeltrafik ska ges god framkomlighet, att en förbättrad miljö och orienterbarhet ska skapas samt att Mälarens avtappning fortsatt har samma kapacitet.

För att få bästa möjliga startfält har cirka 25 företag kontaktats.

15 av dessa hade nappat och anmält sitt intresse, varav fem valts ut att delta mot ersättning.31

Maj 1992. Ett drygt år senare återkommer tjänstemännen. Tävlingen är genomförd och resultatet ska presenteras för de ansvariga politikerna. Det har varit maktskifte i Stadshuset och nu styr Moderaterna i koalition med Folkpartiet. Moderaten Carl Cederschiöld är finansborgarråd och flera av nämndernas tidigare ledamöter är utbytta mot nya politiker, som sedan höstens val har jobbat på att sätta sig in sina respektive sakområden. Ny ordförande i stadsbyggnadsnämnden är socialdemokraten Monica Andersson.

Under 1980-talet hade stadens politiker utan framgång försökts enas om hur man skulle hantera Storstockholmsområdets problematiska trafik- och miljösituation. För att lösa situationen utser regeringen våren 1992 den dåvarande riksbankschefen Bengt Dennis till förhandlare. Under hösten samma år kommer den så kallade Dennisöverenskommelsen att träffas mellan Moderaterna, Folkpartiet och Socialdemokraterna om att utveckla kollektivtrafiken, anlägga en ringled runt Stockholm samt anordna biltullar. Åtgärderna beräknas minska trafiken i innerstan med 30 procent.32 Borgarrådet och tillika ordföranden i stadsbyggnadsnämnden Monica Andersson var kritisk till uppgörelsen och motarbetade delvis en realisering, varför hon så småningom kom att erbjudas posten som generaldirektör på Banverket. Hennes efterträdare drev i stället på frågan.33 Andersson kommer 17 år senare dyka upp i Slussenprocessen igen, då som en av de drivande bakom en alternativ lösning för området som byggde på att tunnelbanan dras under Söderström och som kommer att få stor medial uppmärksamhet och även utredas av stadens tjänstemän.34

För en fin helhet av stadsbild, trafiklösning och konstruktion har förslaget Res Publica tilldelats första pris i den genomförda arkitekt- och ingenjörstävlingen. Förslaget är ritat av Alexis Pontvik och bygger på att anläggningen från 1935 ersätts med en ny.

På andra plats kom Öppna Slussen, framtaget av White Arkitekter och baserat på ett bevarande av klöverbladen.

Tack vare bredden och variationsrikedomen på de inlämnade förslagen anses tävlingsuppgiften ha blivit väl belyst. ”Det är m a o inte lätt att finna någon ytterligare, fungerande principidé att lägga till de redovisade”, skriver juryn35 i sitt utlåtande. Baserat på de 11 inlämnade36 förslagen konstateras att antagandena kring stadsbildskraven äger full giltighet. Däremot, anser man, att det föreligger uppenbara svårigheter att på något sätt bevara klöverbladslösningen.

Beslutstillfälle 5 Ärendets rubrik: Idétävling om Slussens framtid Beslutande instans: Fastighetsnämnden, Gatunämnden, Byggnadsnämnden Datum för beslut: 1992-05-05, 1992-05-07, 1992-05-14 Förslag till beslut: - Att godkänna den lämnade redovisningen över idétävlingens resultat.

- Att ge kontoret i uppdrag att med hjälp av två parallella uppdrag till resp förslagsställare bearbeta det vinnande förslaget samt det bästa av de inköpta förslagen vidare.

- Att medel för detta få inrymmas i gatu- resp fastighetskontorets budget under 1992.

Tre av förslagen är baserade på ett bevarande där endast det som måste rivas riv, i detta läge de två uppfartsbroarna, fem av dem har helt släppt tanken på klöverbladen. De resterande tre har gjort en kombination och behållit dem men utan funktion för trafiken.

Inget av förslagen tillgodoser samtliga riksintressen.

Det är tydligt att man måste välja på att antingen behålla klöverbladen helt och hållet eller att göra någonting helt annat: ”Inget av kompromissförslagen är särskilt övertygande.” Dessvärre har inte tävlingen gett någon entydig ledning i det svåra valet mellan nybyggande och bevarande, varför tjänstemännen nu föreslår att de två bästa förslagen bearbetas ytterligare i ett så kallat parallellt uppdrag.37 De tre nämnderna beslutar i enlighet med förslaget att ett nytt arkitektuppdrag ska genomföras, men understryker att ett bevarandealternativ är att föredra.

Beslutstillfälle 6 Ärendets rubrik: Slussens Framtid.

Bedömning av parallella uppdrag Beslutande instans: Gatu- och fastighetsnämnden38, Stadsbyggnadsnämnden Datum för beslut: 1993-11-16, 1993-11-25 Förslag till beslut: - Att godkänna den lämnade redovisningen.

- Att ge kontoren i uppdrag att påbörja förprojektering och planläggning av Slussen i enlighet med huvudprinciperna i idéförslaget Res Publica.

- Att föreslå att kommunstyrelsen avsätter medel för projektering, planläggning och ombyggnad i särskild ordning, så att byggstart kan ske ca 1996.

- Att uppdra åt gatu- och fastighetskontoret att uppta diskussioner med SL och Vägverket om hur kostnaderna för projektet skall fördelas.

- Att som svar på länsantikvariens förslag till byggnadsminnesmärkning av Slussen till kommunstyrelsen överlämna detta beslut.

23

November 1993. Ett och ett halvt år senare återvänder tjänstemännen till politikerna och föreslår en förnyelse av Slussen enligt Pontviks nu bearbetade förslag, som anses ge många funktionella och estetiska vinster och bättre passa ”dagens och morgondagens funktioner”. En partiell ombyggnad skulle förvisso också skapa förbättringar, menar man, men vissa allvarliga svagheter skulle kvarstå. Det står klart efter det parallella uppdraget: ”[En] genomgripande förnyelse av Slussen ger de bästa förutsättningarna att samtidigt genomföra tekniskt välmotiverade åtgärder och förbättra funktionen för de olika trafikantgrupperna.” Och man fortsätter: ”De berömda klöverbladen var på sin tid ett genialt sätt att ta hand om en stor och ökande biltrafikmängd. Idag har trafiken minskat och kommer att minska ändå mer när Dennispaketet är genomfört.”

I underlaget kommenteras Dennisöverenskommelsens påverkan på Slussenprojektet och den förväntade minskningen av innerstadstrafiken. Tjänstemännen bedömer att de planerade åtgärderna endast kommer att ha en begränsad påverkan på Slussens utformning.

Avslutningsvis poängteras att en senarelagd byggstart bör undvikas, då detta ”ökar sannolikheten för en större eller mindre kollaps”.

Politikernas svar är tydligt. De tre nämnderna svarar unisont att den nu bedömda kostnaden på dryg 1 miljard kronor är ”orealistisk i dagens kommunalekonomiska läge. Därtill kommer att båda förslagen har sådana brister att de ej kan ligga till grund för utförande”. Bland annat anses trafikytan överdimensionerad och att det är problematiskt att inget av förslagen har tagit hänsyn till den stora trafikminskning som förutspås.

Politikerna understryker att de inte utesluter att en minskning av trafikytorna är förenligt med ett bevarande av klöverbladen, och tillägger att ”någon större nybyggnation kan enligt nämnden inte komma ifråga”. Ärendet återremitteras således och förvaltningarna ombeds återkomma när förutsättningarna beträffande trafik och stadsbild närmare kartlagts. Till dess får tjänstemännen i uppdrag att omedelbart ta hand om de grundkonstruktioner som snarast behöver åtgärdas för att inte riskera säkerhet och framkomlighet. Övrigt får vänta.

Det kommer att dröja fem år innan tjänstemännen återkommer.

Omstarten December 1998. Är trafikapparaten ett omistligt byggnadshistoriskt inslag i staden som måste rekonstrueras för att vara den ”fina funkismiljö som har en plats i stockholmarnas hjärtan”, eller ska den överdimensionerade biltrafikapparaten lämna plats för något som bättre tar tillvara det fantastiska läget mellan Gamla Stan och Södermalm, lyfter fram traktens äldre historia och ger en mer lättillgänglig och njutbar miljö för dem som vistas och passerar här?

Så inleder tjänstemännen den lägesrapport som politikerna mottar strax före jul 1998. Efter höstens val har staden återigen fått en ny majoritet. Socialdemokraterna, som tillsammans med Västerpartiet och Miljöpartiet styrt sedan 1994, har ersatts av en koalition bestående av Moderaterna, Folkpartiet, Kristdemokraterna och Stockholmspartiet. Finansborgarrådet heter återigen Carl Cederschiöld.

Under året har Stockholm varit Europas kulturhuvudstad och stadens utveckling inom IT-området uppmärksammas internationellt.

Nya visionära målsättningar formuleras inför millennieskiftet; Stockholm ska bli en motor för landets utveckling och ett centrum för hela Östersjöregionen.39 Förskjutningen i stadens närings- och sysselsättningspolitik som påbörjades i början av decenniet tilltar alltmer.40 Bland annat kommer en särskild näringslivsnämnd att inrättas året därpå, med finansborgarrådet som ordförande och med ansvar för näringspolitik och marknadsföring som ska verka för att göra Stockholm till en av Europas bästa städer för företagsetablering.41 Under 1999 kommer efter fler års diskussioner även en ny översiktsplan att antas, baserad på strategin att bygga staden inåt. I planen anges Slussen som riksintresse baserat på den funktionalistiska trafiklösningen.42 I lägesrapporten motiveras det långa projektuppehållet.

När resultatet av den genomförda tävlingen presenterades för politikerna fem år tidigare ”konstaterades att de förutsättningar som hade legat till grund för tävlingsprogrammet hade förändrats på två viktiga punkter”. Nya byggrätter, viktiga för finansieringen, gav till följd av fastighetsmarknadens nedgång inte längre ”ett ekonomiskt mervärde”. Inte heller hade de trafikminskningar som Dennisöverenskommelsen bedömdes medföra beaktats när programmet tagits fram – ”Slussenfrågan gjordes [med andra ord] beroende av stadens [t]rafik- och gatumiljöplanering”.

Nu var läget ett annat. Nya trafikplaner som omfattar Slussenområdet var på plats och Dennisöverenskommelsen hade året innan upplösts.43 ”Avsikten att minska biltrafiken genom Gamla Stan medför att Slussens betydelse för biltrafik minskar ytterligare. Samtidigt ökar kollektivtrafiken från Hammarby Sjöstad och Nacka-Värmdö, vilket ställer krav på nya lösningar. Mot denna bakgrund är det dags att återuppta arbetet med frågan om Slussens framtid”, skriver tjänstemännen på stadsbyggnadskontoret och gatu- och fastighetskontoret.

Beslutstillfälle 7 Ärendets rubrik: Lägesredovisning av ärendet om Slussens framtid Beslutande instans: Gatu- och fastighetsnämnden, Maria-Gamla stans stadsdelsnämnd, Stadsbyggnadsnämnden Katarina-Sofia stadsdelsnämnd Datum för beslut: 1998-12-01, 1999-01-26, 1999-02-25 Förslag till beslut: - Gatu- och fastighetsnämnden godkänner föreliggande lägesredovisning.

- Nämnden uppdrar åt kontoret att i samarbete med stadbyggandskontoret och berörda stadsdelsförvaltningar genomföra samråd och utredningar som underlag för beslut om framtida inriktning för Slussenområdet.

- Nämnden översänder beslut i detta ärende till stadsbyggnadsnämnden och berörda stadsdelsnämnder.

Tillsammans med stadsdelsförvaltningarna i de dåvarande stadsdelarna Gamla stan-Maria och Katarina-Sofia gör de nu gemensam sak och återvänder till politikerna.

Konstruktionen är fortsatt i ett miserabelt tillstånd och nuvarande insatser håller inte jämna steg med förfallet. En rivning bedöms därför vara det enda realistiska alternativet. Man ställer sig frågande till varför inte stadens ”kulturvårdande organ”, som motsätter sig en rivning av den ”överdimensionerade trafikanläggningen”, har berört frågan om trafikens ”menliga inverkan på Gamla [S]tan”. Borde inte även de se att klöverbladsutformningen kan ”te sig överdriven och olämplig”, och istället fokusera på traktens äldre historia och anläggningar, som till exempel Nils Ericsons sluss från 1850 som är gömd under trafikapparaten?

Till ärendet biläggs den fullödiga rapporten Slussens ökade förfall, framtagen redan under den föregående vändan 1993. Av den framgår bland annat att konstruktionen, baserat på Vägverkets riktlinjer, inte skulle komma på fråga för förstärkningsåtgärder på grund av sin tveksamma grundläggning. Rapporten avslutas med orden: ”Ju längre tid det går innan beslut tas om Slussens omdaning desto mindre del av den befintliga konstruktionen kan bibehållas.”

För att komma vidare i frågan, som fortsatt måste hanteras skyndsamt för att inte äventyra trafikanternas säkerhet, föreslår tjänstemännen ett samråd.

Samtliga fyra nämnder beslutar enligt förvaltningarnas förslag att dels sända lägesrapporten på en remissrunda och dels ge kontoren i uppdrag att fortsätta med utredningsarbetet. En nästintill enig gatu- och fastighetsnämnd44, med ordförande moderaten Sten Nordin i spetsen, understryker att man ännu inte har tagit ställning till den fortsatta inriktningen: Frågan engagerar och berör väldigt många människor.

Slussen används dagligen av tiotusentals människor som knutpunkt eller mötesplats och har ett av Stockholms mest centrala och visuella lägen. Det är därför viktigt att samråden och utredningarna […] inte bara riktar sig till de boende och verksamma i berörda stadsdelsnämnder, utan även i stor utsträckning till övriga Stockholmare.

Notera ordvalet mötesplats; länge fram i processen kommer förskjutningen från trafikplats till en mötesplats vara central i bygget av den nya Slussen och omdaningen av dess funktion såväl som identitet.

Lägesrapporten hade varit uppe i stadsbyggnadsnämnden redan i juni samma år, men då återremitterats med motiveringen att en samordning med gatu- och fastighetsnämndens behandling önskades. Innehållet i den senare versionen är näst intill identiskt med den tidigare, så när som på vissa mindre justeringar. Bland annat har omnämningen av Slussen som ”en skröplig pensionär” strukits.

25

Maj 2000. Ett och ett halvt år senare återkommer gatu- och fastighetskontoret till sin nämnd för att beskriva det utredningsarbete som har bedrivits tillsammans med de tre övriga förvaltningarna och Storstockholms Lokaltrafik. Nu bedöms att 63 procent av området måste ersättas med nya konstruktioner. Önskas en längre livslängd på 80-100 år måste 85 procent rivas.

900 stockholmare har intervjuats sedan sist och möten har arrangerats för att informera om läget och debattera möjliga utformningar av Slussen. Men något tydligt besked kring knäckfrågan har man inte fått fram; hälften av de som uttalat sig är för, resten emot.

Kontoret ”finner för sin del att områdets attraktionskraft kan kombineras med dagens funktionskrav på ett bättre sätt med en ny utformning än med ett återuppförande av trettiotalets trafikapparat, som har många brister.” Tjänstemännen fortsätter med andra ord att enträget förorda en ny gestaltning som den lämpligaste lösningen.

Ett antal illustrationsexempel över möjliga utformningar återfinns i underlaget – en av dem inte helt olik den bro som kommer att invigas tjugo år senare.

Att det fortsatt brådskar går inte att missa. ”Rejäla skador kan uppträda inom en vinterperiod”, skriver förvaltningen i den senaste av tekniska rapporter som biläggs beslutsunderlaget. I rapporten återfinns bilder som visar de bedömningar som har gjorts av området status mellan åren 1989-1999.

Politikerna godkänner att lägesrapporten vidarebefordras till de instanser och organisationer som anses vara berörda. Denna gång utan eget ställningstagande.

Beslutstillfälle 8 Ärendets rubrik: Slussens framtid. Lägesrapport Beslutande instans: Gatu- och fastighetsnämnden Datum för beslut: 2000-05-02 Förslag till beslut: - Gatu- och fastighetsnämnden sänder lägesrapporten utan eget ställningstagande till berörda nämnder och organisationer för kännedom och eventuellt yttrande inför beslut om framtida inriktning för Slussenområdet.

- Nämnden uppdrar åt kontoret att träffa avtal om viss utökad reklamyta inom Slussenområdet i syfte att möjliggöra information om projektet och temporära blomsterarrangemang.

Vikten av en skyndsam hantering kan inte nog understrykas. Illustration bearbetad efter förlagor funna i utlåtande daterat 2000-05-02 samt i programhandling från 2007.

Andra tävlingen Maj 2001. Ytterligare ett år passerar.45 Totalt hade 31 svar med synpunkter inkommit från de 76 instanser 46 som mottagit rapporten i samband med remissrundan. Svaren har stärkt tjänstemännen i deras uppfattning: En tydlig preferens för ny utformning efter dagens och morgondagens behov uttalas av ett tiotal remissinstanser. Övriga avstår från att ta ställning.

Några av dessa framför dock förslag och synpunkter som enligt kontorets bedömning bäst kan tillgodoses vid en ny utformning.

Ingen remissinstans förespråkar längre ett fullständigt och helt autentiskt återuppförande av den nuvarande anläggningen. Även om stadsmuseinämnden, Skönhetsrådet och Länsstyrelsen ”tydligt hävdar att 30-talets funktionalistiska klöverbladslösning bör bevaras för framtiden” vill alla ha bättre funktioner i olika avseenden.

Till listan över de punkter som ska ligga till grund för det fortsatta arbetet har en tillkommit; förmågan att reglera Mälarens vattenstånd måste förbättras. Året innan hade tunnelbanan i Gamla Stan, till följd av ovanligt höga vattenstånd, varit centimetrar från att svämmas över. Drygt två miljoner människor får sitt dricksvatten från Mälaren och efter händelsen, som varade i cirka tio dagar, skulle det ta tre år innan vattnet återfått sin tidigare kvalitet.47 Händelsen blev en varningsklocka om att eventuella översvämningsrisker måste byggas bort i samband med att Slussenområdet gjordes om.

Till följd av det senaste årets stigande byggkostnader bedöms nu en ny anläggning kosta mellan 1,3–1,4 miljarder kronor. En modifierad rekonstruktion 1,6 miljarder kronor.

För att komma vidare föreslår tjänstemännen att en formgivningstävling återigen arrangeras. Nämnden godkänner i huvudsak deras förslag, men tillägger att tävlingen ska ”ge utrymme för såväl en omdaning som en renovering av Slussen med bibehållen klöverbladskonstruktion”.

Oppositionen reserverar sig, man anser att nämnden, utan eget tillägg, borde besluta helt enligt kontorets förslag istället: Vi ställer oss bakom att man prövar möjligheterna att ge Slussen en helt ny gestaltning. Vi ser de stora värden som den nuvarande utformningen äger, men anser inte att dessa värden ska ha företräde framför andra värden som platsen rymmer, exempelvis de gamla slussöppningar som idag göms under trafikapparaten.

En förbehållslös prövning av framtida utformningar, som ska sammanväga olika intressen och historiska värden, bör därför göras.

I nämnden sitter förutom moderaten Sten Nordin också miljöpartisten Per Bolund och socialdemokraten Karin Wanngård, och bland ersättarna återfinns bland andra socialdemokraten Anders Ygeman.

Beslutstillfälle 9 Ärendets rubrik: ”Slussens framtid”, program för 2000-talet Beslutande instans: Gatu- och fastighetsnämnden Datum för beslut: 2001-05-15 Förslag till beslut: - Gatu- och fastighetskontoret får i uppdrag att genomföra en formgivningstävling för Slussenområdet grundade på de utgångspunkter som föreslås i utlåtandet.

Både Nordin och Wanngård kommer så småningom bli finansborgarråd och Bolund och Ygeman statsråd.

Beslutstillfälle 10 Ärendets rubrik: Formgivningstävling för Slussen.

Anmälan Beslutande instans: Gatu- och fastighetsnämnden Datum för beslut: 2003-03-11 Förslag till beslut: - Gatu- och fastighetsnämnden godkänner denna anmälan om formgivningstävlingen för Slussenområdet.

Beslutstillfälle (11 +) 12 Ärendets rubrik: Nya Slussen – lägesrapport och inriktningsbeslut Beslutande instans: Katarina-Sofia stadsdelsnämnd, Gatu- och fastighetsnämnden, Stadsbyggnadsnämnden, Maria-Gamla stans stadsdelsnämnd Datum för beslut: 2004-10-28, 2004-11-02, 2004-11-25, 2004-11-25 Förslag till beslut: - 1. Maria-Gamla stans stadsdelsnämnd och Katarina-Sofia stadsdelsnämnd godkänner var för sig redovisningen av tävlingen om Slussenområdet och av det bearbetade vinnande förslaget.

- 2a. Stadsbyggnadsnämnden godkänner redovisningen av tävlingen om Slussenområdet och av det bearbetade vinnande förslaget. b. Nämnden uppdrar åt stadsbyggnadskontoret att inleda programsamråd med det bearbetade tävlingsförslaget som grund.

- 3a. Gatu- och fastighetsnämnden godkänner redovisningen av tävlingen om Slussenområdet och av det bearbetade vinnande förslaget. b. Nämnden beslutar att det bearbetade tävlingsförslaget bör ligga till grund för den framtida utformningen av Slussenområdet och godkänner investeringsutgifter inom en ram om 45 mnkr för planering och förprojektering av området.

29

Mars 2003. Nästan två år hinner passera innan politikerna får ta del av det framtagna tävlingsprogrammet. Innehållet är baserat på de utgångspunkter som framkom under den senaste remissrundan.

Nu börjar idén om Slussen som mötesplats allt tydligare ta form och tjänstemännen skriver: ”Slussenområdet är i dag mest en transitplats som man passerar på väg till eller från någon annan stans. Området ska utvecklas mera till en plats att vara på.”

Totalkostnad för projektet bedöms nu uppgå till 1,5–1,7 miljarder kronor. En kostnad tjänstemännen menar framför allt ska bäras av staden tillsammans med landstinget, men frågan om statsbidrag kommer även att aktualiseras kopplat till den förbättrade avbördningen av Mälaren.

Sedan 2002 styrs staden, precis som på riksnivå, av Socialdemokraterna tillsammans med Vänsterpartiet och Miljöpartiet, med socialdemokraten Annika Billström som finansborgarråd.

November 2004. Under senhösten 2004 återvänder de fyra förvaltningarna som tidigare deltagit i processen till politikerna.

Om det är möjligt att bli än tydligare kring var tjänstemännen står i frågan om klöverbladen, så blir man det nu: I flera omgångar har prövats att omstrukturera platsen med bibehållna klöverblad. [...] Alla utredningar och de båda tävlingarna visar tydligt att det torde vara utsiktslöst att finna godtagbara lösningar.

Man skriver att det förvisso kan förtjäna respekt att bevara trafikanläggningen som ett tidstypiskt uttryck, men att det inte förefaller helt lätt att tydliggöra för de stadsbor som i sin vardag upplever de besvärande brister som anläggningen har.

Den för sin tid relativt oprövade formen, dessutom djärvt inplacerad i ett känsligt stadsläge, är för många tilltalande på avstånd. För den som är brukare och befinner sig nära eller inuti geometrin är upplevelsen inte lika självklart positiv, ibland förbryllande eller till och med obehaglig.

Om inte förr, så finns det i alla fall nu tillräckligt med underlag framme för att släppa frågan: De erfarenheter och utredningar som redovisats kan knappast med rimliga medel tillföras bättre underlag inför ett ställningstagande i bevarandefrågan.

Tjänstemännen anser att den designhistoriska grunden i det uttalade riksintresset är otillräckligt för att motivera ett bevarande, ”med för platsen och stockholmarna oacceptabla konsekvenser”.

Av de 3448 intresseanmälningar som inkom i samband med utlysningen av tävlingen hade åtta49 valts ut att delta. Under vintern och en bit in på vårkanten hade tävlingsbidragen ställts ut. Runt 6 000 personer hade besökt utställningen och många lämnat synpunkter.

I mars hade juryn50 korat Strömmar, ritat av Nyréns arkitektkontor, till vinnare. Förslaget var framtaget i samarbete med Tyréns och konstruktör HillStatik och tillsammans hade de bättre än någon annan förstått Slussenområdet som stadsrum. Teamet hade därför ombetts att vidareutveckla förslaget enligt juryns rekommendationer.

Bland annat önskades att området mellan Slussplan i Gamla Stan till Ryssgården på Södermalm skulle bilda ett sammanhängande, tillgängligt och attraktivt stadsrum samt att även ett attraktivt butikscentrum skulle etableras på platsen. För att förbättra kalkylen hade de även uppmanats att studera, ”med respekt för KF-huset och stadsbilden”, en möjlig lokalisering och utformning av en byggnad framför KF-huset.

Detta var nu gjort och man kunde för politikerna presentera den uppdaterade versionen, nu omdöpt till Nya Slussen.

Förvaltningarnas gemensamma budskap är tydligt – det är dags att lägga frågan om ett bevarande åt sidan för gott och de förslår att det vinnande förslaget ska ligga till grund för det fortsatta arbetet.

Politikerna håller inte med. De två stadsdelsnämnderna instämmer förvisso i tjänstemännens bedömning, men inte de två nämnder som sitter på avgörandet. Stadsbyggnadsnämnden och gatu- och fastighetsnämnden väljer istället att än en gång återremittera ärendet: Inför beslutet att renovera/bygga om Slussen måste beslutsunderlaget vara brett och redovisa möjliga alternativ. Den tävling som genomförts gav möjlighet att antingen ta fram ett helt nytt förslag för Slussen eller en rekonstruktion av hela eller delar av dagens Slussen. Något alternativ på rekonstruerad/ombyggd klöverbladsmodell har inte presenterats bland de åtta offentliggjorda förslagen. Ett referensalternativ utifrån klöverbladsmodellen bör tas fram. […]

Oavsett vilket alternativ som slutligen väljs måste totalkostnaderna noggrant ses över och i görligaste mån bantas.

c. Nämnden beställer ny detaljplan av stadsbyggnadsnämnden i enlighet med detta utlåtande. d. Nämnden översänder sitt beslut till dem som inkommit med skrivelser och förslag i ärendet.

Investeringskostnaden har nu kalkylerats till cirka 3,7 miljarder kronor och värdet av byggrätter till cirka 1 miljard kronor. För att få rådighet över hela Slussenområdet har staden tidigare under hösten köpt fastigheten Södre Torn 1, Kolingsborg, av Birka Cruises AB för drygt 30 miljoner kronor (beslut nr. 11 i tidslinjen).51 Total enighet råder och samtliga sex partier och deras ledamöter i de två nämnderna står bakom återremitteringen.

Inget av de 34 intresseanmälningarna hade varit baserat på ett bevarande av klöverbladen.

Beslutstillfälle 13 Ärendets rubrik: Slussen – inriktningsbeslut och startpromemoria för planläggning och miljöprövning Beslutande instans: Maria-Gamla stans stadsdelsnämnd, Trafiknämnden, Marknämnden, Katarina-Sofia stadsdelsnämnd, Stadsbyggnadsnämnden Datum för beslut: 2005-10-20, 2005-10-25, 2005-10-27, 2005-10-27, 2005-10-27 Förslag till beslut: - 1a. Maria-Gamla stans stadsdelsnämnd och Katarina-Sofia stadsdelsnämnd godkänner var för sig redovisningen.

- 2a. Stadsbyggnadsnämnden godkänner redovisningen. b. Nämnden uppdrar åt stadsbyggnadskontoret att inleda arbete med planläggning av Slussenområdet.

- 3a. Marknämnden godkänner redovisningen. b. Nämnden fattar för sin del inriktningsbeslut om planering för Slussenområdets ombyggnad och överlämnar beslutet till kommunfullmäktige för godkännande. c. Nämnden uppdrar åt markkontoret att inleda arbete med tillståndsprövning enligt miljöbalken av Slussenområdet. d. Nämnden godkänner investeringsutgifter inom en ram om 35 mnkr för planering och förprojektering av området.

- 4 a Trafiknämnden godkänner redovisningen. b. Nämnden uppdrar åt trafikkontoret att medverka i Slussenområdets planläggning och tillståndsprövning enligt miljöbalken.

31

Oktober 2005. Ett år senare återvänder förvaltningarna, som nu är fem till antalet. Året innan har finansborgarråd Annika Billström tillsatt en utredning om en delning av gatu- och fastighetskontoret.

Med över 1 000 medarbetare och en omfattande budget var det med alla mått mätt en stor förvaltning.

Enligt Billström hade tjänstemännen blivit illojala och motarbetade politiska initiativ. Genom att dela upp kontoret i flera mindre förvaltningar ville hon skapa en organisation som skulle underlätta insyn och stärka möjligheterna till politisk styrning.52 Oppositionen var kritisk. Billströms förslag innebar 35-40 nya arvoderade politiska uppdrag och nya förvaltningschefer behövde tillsättas. Å andra sidan kunde gatu- och fastighetsnämnden ha 70-talet ärenden per möte att ta ställning till. Billström vinner omröstningen på fullmäktigegruppens möte med siffrorna 19/15 och kontoret delas.53

De fem förvaltningarna presenterar nu det efterfrågade referensalternativet, Nybyggt bevarande, som man låtit ta fram med hjälp av White Arkitekter och WSP Sverige. Konstellationen hade tilldelades andra pris i båda de tidigare tävlingarna, första gången med det bästa bevarandeförslaget. Det nuvarande förslaget var utarbetat i samråd med byggnadsantikvarisk expertis från Stadsmuseet och representanter från Skönhetsrådet och Länsstyrelsen hade även följt arbetet. Flera betydande förbättringar hade åstadkommits, men låsningen till klöverbladsformen var begränsande och trafikytorna var fortfarande större än nödvändigt. Tjänstemännen anser att Nybyggt bevarande framför allt har sitt värde i ett bibehållande av ”ett utseende som alla vant sig vid och några värdesätter högt”.

Rekonstruktion av kulturhistoriska skäl eller en ny anläggning utformad för morgondagens behov – för tjänstemännen är svaret vid det här laget givet. Ändå argumenterar de sida upp och sida ner för

sin sak. För att lägga kraft bakom orden används formuleringar som ”förvaltningarnas samlade omdöme” återkommande.

Uppe vid Slussen är läget fortsatt akut och man har tvingats stänga av delar av området för tung trafik och säkra taket i bussterminalen med nät för att undvika skador på grund av nedfallande betong.54 Med de två presenterade alternativen som grund, Nya Slussen och Nybyggt bevarande, ber tjänstemännen politikerna återigen om att få starta de formella processerna.55 Så ger slutligen politikerna klartecken att ta projektet vidare in i nästa fas. Marknämnden, ansvarig för att driva projektet från och med nu, fattar det så kallade inriktningsbeslutet och föreslår även fullmäktige att godkänna beslutet, något som krävs för den här typen av projekt.56 Sten Nordin, ledamot i både trafiknämnden och marknämnden, lämnar ett klargörande i ett så kallat särskilt uttalande57 tillsammans med Kristdemokraternas representant. Det är kort och lyder: Detta beslut innebär inte att vi på något sätt har tagit ställning till det ena eller det andra alternativet när det gäller utformning av Slussen. Även i stadsbyggnadsnämnden har ett likalydande uttalande från Moderaterna lagts till protokoll.

December 2005. Decembermörkret ligger kompakt över Riddarfjärden, än har ingen snö fallit. Men i Stadshuset är det upplyst i Rådssalen när Slussenfrågan ska debatteras dagen före lucia.

Samtliga ledamöter som begär ordet uttrycker sitt stöd för frågan.

För det råder en bred enighet – processen måste komma framåt och samtliga partier yrkar bifall för kommunstyrelsens förslag.58 ”Det är alldeles utmärkt att vi äntligen har kommit till det här ställningstagandet om ett nytt Slussen”, uttrycker Lotta Edholm från Folkpartiet. Kristdemokraternas Ewa Samuelsson håller med: ”Även jag får väl stämma in i hyllningskören. Äntligen har vi kommit så långt att inriktningsbeslutet kan fattas här i kväll.”

Miljöpartisten Åsa Romson: ”Jag tror det står klart för de flesta stockholmare hur oerhört viktigt det är att vi kommer vidare i frågan […]. Då måste vi som politiker ta vårt ansvar och driva en process vidare för att komma till beslut. Sedan är det inte säkert att alla kommer att vara helt nöjda i slutändan av en sådan process […].

Men någon gång måste man ju också sätta ned foten.”

Ann-Marie Strömberg från Västerpartiet ger också sitt stöd att lämna rekonstruktionsspåret: ”Slussen har beskrivits som ett mästerverk, och det var det en gång i tiden också – ett funktionalismens mästerverk. Men nu är det ett bedagat, nedslitet, omodernt och dåligt fungerande mästerverk. Slussen som den ser ut nu har spelat ut sin roll.” Även i miljöpartistens Cecilia Obermüller yttrande är det möjligt att se hur Slussens position, som något värt att bevara, har förskjutits: ”Det gäller Slussen – denna älskade och hatade trafikkonstruktion som nu trillar samman. Det är skönt att se att vi alla är eniga om att det är dags att åtgärda denna vittrande betongdinosaurie.”

Beslutstillfälle 14 Ärendets rubrik: Slussen – inriktningsbeslut för planläggning och miljöprövning.

Hemställan från marknämnden Beslutande instans: Kommunfullmäktige Datum för beslut: 2005-12-12 Förslag till beslut: - Stadsbyggnadsnämnden ges i uppdrag att inleda arbetet med planläggning av Slussenområdet.

- Marknämnden ges i uppdrag att inleda tillståndsprövningen enligt miljöbalken.

- Marknämndens kostnader för planering och förprojektering av Slussenområdet om 35 mnkr får inrymmas i nämndens investeringsbudget.

Sten Nordin är också nöjd: När man hade den här tävlingen och utsåg en vinnare tillhörde jag dem som krävde att man skulle ta fram ett referensalternativ innan man fattade beslut.

Så har skett, och jag tycker det är väldigt bra. Det har dessutom visat sig sedan att man nog borde ha gjort så hursomhelst, för den aktuella miljölagstiftningen kräver det för ett så här stort projekt. Men även bortsett från det tycker jag det är viktigt att man har det alternativet med i debatten och lägger det vid sidan av det vinnande förslaget.

Moderaterna ser även denna gång till att understryka sin neutralitet genom att framföra samma särskilda uttalande som tidigare: ”Detta beslut innebär inte att vi på något sätt har tagit ställning till det ena eller det andra alternativet när det gäller utformning av Slussen.”

Så klubbas inriktningsbeslutet igenom även i fullmäktige och nu kan därmed arbetet med planläggning och miljöprövning inledas.59 Beslutstillfälle 15 Ärendets rubrik: Lägesredovisning av Slussen-projektet inför programsamråd Beslutande instans: Stadsbyggnadsnämnden, Exploateringsnämnden (fd Marknämnden), Trafik- och renhållningsnämnden (fd Trafiknämnden) Datum för beslut: 2007-05-10, 2007-05-14, 2007-05-15 Förslag till beslut: - Stadsbyggnadsnämnden uppdrar åt stadsbyggnadskontoret att genomföra programsamråd för Slussenprojektet och medverka i den samordnande miljöprövningen av projektet.

- Exploateringsnämnden uppdrar åt exploateringskontoret att medverka i programsamråd för Slussenprojektet och att driva tillståndsprövningen enligt miljöbalken i samordning med detaljplanearbetet.

- Trafik- och renhållningsnämnden uppdrar åt trafikkontoret att medverka i programsamråd för Slussenprojektet.

33

Maj 2007. Moderaterna har sedan hösten återtagit makten i Stadshuset tillsammans med Folkpartiet och Kristdemokraterna.

Moderaten Kristina Axén Olin är finansborgarråd, men kommer att ersätts av Sten Nordin i april 2008. Efter valet 2010 kommer även Centern att ta plats i koalitionen, som alltså behåller makten under två mandatperioder, ända fram till dess att genomförandebeslut för Slussenprojektet är fattat och detaljplanen vunnit laga kraft 2013.60 Under det ett och ett halvt år som passerat sedan inriktningsbeslutet godkändes i fullmäktige har tjänstemännen genomfört en mängd analyser, simuleringar och bearbetningar. Nu är man redo för programsamråd. Bortsett från den givna frågan om vägvalet kring en nybyggnad eller ett bevarande hoppas man även få svar på hur mycket ny bebyggelse som ska uppföras, vad den ska innehålla och om en ny stadsfront på Södermalmssidan ska tillskapas liksom en ny handelsplats.

Argumentationen känns igen; förfallet har fortsatt, trafikförutsättningarna har ändrats väsentligt och förvaltningarnas samlade omdöme är att 1930-talslösningen har allvarliga funktionsbrister och att trafikytorna bör minskas, klöverbladen begränsar och ett nytt utförande väljas för nya möjligheter.

För att visa på förslaget Nya Slussens flexibilitet har staden låtit det danska arkitektkontoret BIG, i samarbete med svenska NOD, ta fram ett utvecklingsförslag, det vill säga ett förslag som bygger på samma trafiklösning och innehåll som Nya Slussen, men med en annan utformning och gestaltning. Tjänstemännen är nöjda med utfallet och menar att det visar på Nya Slussens stora utvecklingspotential.

Nya uträkningar visar att projektet kommer att kosta runt 4,3 miljarder kronor, oavsett utformning.

Tjänsteutlåtandet är signerat av Ingela Lindh, stadsbyggnadskontorets förvaltningschef som tidigare varit borgarrådssekreterare åt Annika Billström och som så småningom kommer att bli stadens stadsdirektör.61 Även Magdalena Bosson, trafikdirektör som

kommer att efterträda Lindh som stadsdirektör, har undertecknat handlingen. Likaså Krister Schultz, förvaltningschef på exploateringskontoret, som längre fram kommer att tillträda posten som vice VD och operativ chef för stadens bolagskoncern Stadshus AB.62 Både Bosson och Schultz kommer att följa Slussenprocessen fram till genomförandebeslut 2010. ”Det är mycket glädjande att Slussen-projektet nu kan gå ut på samråd så att stadens invånare får möjlighet att delta i diskussionen om Slussens framtid”, uttrycker majoriteten när den godkänner att programsamrådet drar igång.

Oppositionen instämmer, men reserverar sig med hänvisning till förvaltningarnas förslag. Man är oroad för en alltför kraftig exploatering och att kommersiella intressen ska få ta för stor plats i området. I det uttalande som inkommer från Socialdemokraterna till samtliga nämnder skriver de: Det är glädjande att de onödiga förseningar med programsamrådet som majoriteten förorsakat nu äntligen upphör. Vi ser nu att cirka ett halvår har gått i spillo, så länge har samrådsmaterialet varit klart. Vi får hoppas att inte interna motsättningar inom majoriteten fortsätter att försena viktiga infrastrukturprojekt i Stockholm.

Något svar kring vad kommentaren avser ges inte i materialet.

Däremot framgår majoritetens behov av att understryka att stadens invånare nu kommer få delta i debatten samt platsens funktion som mötes- och handelsplats. I deras förslag till beslut, och därmed nämndens slutliga besked, står att läsa: ”Möjligheten att på ett tidigt stadium genomföra markanvisningar för att utröna intresset för etablering av handel i anslutning till Slussen bör behandlas.” Med andra ord beslutas att försäljningen av byggrätter och upplåtelser av tomträtter inte nödvändigtvis behöver invänta ett beslut om Slussens gestaltning.

Under hösten kommer Nybyggt bevarande och Nya Slussen att ställas ut i Tekniska nämndhuset på Kungsholmen och stadens medborgare bjuds in för att komma med synpunkter. Tidigare under året har stadens nya vision, Ett Stockholm i världsklass – Vision 2030, antagits av fullmäktige. Visionen är en del i arbetet med att stärka stadens konkurrenskraft internationellt – ett arbete som till stor del fokuserar på de platsspecifika tillgångar som inte kan hittas någon annanstans63 – och ska fungera som ett stöd för planering, prioritering och utvecklingsarbete64 och kommer att få en tydlig påverkan på innehållet i beslutsunderlagen för Slussenprojektet framgent.

Som ett led i visionsarbetet får stadsbyggnadskontoret under året även i uppdrag att ta fram en ny översiktsplan. Arbetet kommer att pågå under de närmsta åren och leda fram till en ny plan som kommer få namnet Promenadstaden, vars fokus bland annat ligger på att förstärka stadens centrala delar och ”attraktiva tyngdpunkter”.

Den nya översiktsplanen kommer att antas våren 2010 och även den sätta sina spår i Slussenprojektet.

Beslutstillfälle 16 Ärendets rubrik: Redovisning av programsamråd och ställningstagande inför fortsatt planarbete för Slussen i stadsdelen Södermalm Beslutande instans: Stadsbyggnadsnämnden Datum för beslut: 2007-12-14 Förslag till beslut: - Stadsbyggnadsnämnden godkänner redovisningen av programsamrådet och beslutar att förslag till bearbetningar ska genomföras i enlighet med kontorets utlåtande.

November 2007. Tjänstemännen på stadsbyggnadskontoret, som ansvarat för programsamrådet, redovisar utfallet för nämnden och konstaterar att rekommendationen för en nybyggnadslösning är tydlig: ”Rekonstruktion av klöverbladslösningen har inte lockat majoriteten av vare sig remissinstanser, sakägare eller allmänhet.”

Länsstyrelsen har svängt i frågan om en rivning: Rivning av Slussens trafikanläggning innebär inte en stor förlust av kulturmiljövärden. Rivningen kan kompenseras genom åtgärder som förstärker övriga kulturmiljöaspekter på platsen. […] Möjligheten att på Slussen skapa attraktiva platser, stråk och aktiviteter bör tas till vara. […] Det bör även diskuteras vilka funktioner och vilken grad av offentlighet och allmänna intressen som ska kunna inrymmas i de nya byggnaderna. Denna miljö bör tåla förändringar över tid utan att förlora de allmänna värdena. Slussen bör omfattas av en ”multifunktionalitet” – förmåga att tillåta olika funktioner jämsides med varandra; ”robusthet” – förmåga att tåla skiftningar i innehållet med bibehållen ”arkitektonisk kvalitet”. Ett högt attraktionsvärde skapar i sig också ett stort mervärde för staden och regionen.

Konstakademien har däremot inte ändrat sig och menar att politikernas engagemang i frågan brister:

35

Inget av förslagen väckte någon entusiasm i Akademien. Ärendet har inte givits tillräcklig politisk dignitet av stadens ledare. Nu får staden ytterligare en köpgalleria placerad vid sin viktigaste och mest spektakulära knutpunkt. Samtidigt söker beslutsfattarna goda lägen för så viktiga institutioner som Stadsbiblioteket, Opera och Nobelmuseum.

Omdaningen av Slussen måste ges mer tid som tar hänsyn till hela den komplexitet som finns i de förändringar av Stockholm som kommer att ske inom en överblickbar framtid. Bevarandeförslaget ansågs vara det skonsammaste för staden i brist på mer framsynta och nydanande projekt. Ett återskapande får också stöd av dem som önskar se den gamla Slussen bevarad till eftervärlden. Det finns en stark oro att frågan inte fått den genomlysning och den politiska uppmärksamhet den förtjänar. Akademien förordar att ansvariga beslutsfattare inte låser sig till något av de befintliga förslagen utan låter arbetet med att finna en form för Slussen fortsätta, ett arbete under vilket större hänsyn tas till både den gjorda kulturmiljöanalysen och till de övriga förändringar centrala Stockholm står inför.

Men tjänstemännen är nöjda och vill nu få möjlighet att vidareutveckla Nya Slussen, ett förslag som innebär en tydlig tyngdpunktsförskjutning från trafikplats till vistelseplats. Man försäkrar att många ställningstaganden, exempelvis kring tillkommande bebyggelse och arkitektonisk utformning, fortsatt är möjliga att göra i ett senare skede, när än bättre beslutsunderlag finns framme.

Man understryker även att de kulturhistoriska värdena på platsen är stora och att läsbarheten och bevarandet av betydelsefulla siktlinjer är mycket viktiga förutsättningar i utformningen av ny bebyggelse på Södermalm.

Politikerna informeras också om att man i det fortsatta arbetet har för avsikt att ta med en investerare i arbetet med att vidareutveckla utformningen av den nya handelsplatsen – ett arbete som kommer ske i nära samarbete med staden och andra aktörer på platsen.

För att få hjälp i det fortsatta arbetet med att studera områdets utformning vill tjänstemännen arrangera ett nytt parallellt uppdrag där samtliga bidrag ska vara baserade på Nya Slussen.

Nämnden beslutar enligt kontorets förslag: En politisk samsyn när det gäller inriktning för platsens framtida utformning är av stor vikt. Med detta beslut uppdrar en enig Stadsbyggnadsnämnd kontoret att som grund för anläggning vid Slussen använda inriktningen i förslaget ”Nya Slussen”. […]

När nuvarande Slussen tjänat ut är det flera aspekter som är viktiga för kommande konstruktion. Platsens centrala läge och betydelse för stockholmarna motiverar en högkvalitativ gestaltning med fokus på att skapa liv dygnet runt. De ytor som frigörs kan nyttjas till nya funktioner av både kulturell och kommersiell karaktär. Särskild hänsyn måste tas till att skapa en trygg miljö att vistas i. 65 På senhösten 2007 tas med andra ord så slutligen beslut om att de så kallade klöverbladen ska ersättas.

Nytt arkitektuppdrag Maj 2008. För att bereda plats för en galleria vill exploateringskontoret skriva ett markanvisningsavtal66 på 35 000 kvadratmeter, för de ytor som man tänker kommer att skapas under och mellan de nya trafikanläggningarna under mark. Helt i linje med målsättningen att Slussen i första hand ska vara en mötesplats, ”med den kollektiva knutpunkten som nav och där ytor för handel och kultur kan växa fram kring denna”.67 Återigen lyfts de starka historiska band som tjänstemännen menar att en ny handelsplats vid Slussen kommer att ha och att etableringen kommer att medföra att den otrygghet som rådde på platsen ”kan byggas bort till förmån för en ren, vacker och trygg knutpunkt”.

Denna gång är ledamöterna i nämnden inte eniga. Oppositionen68 reserverar sig mot beslutet att anvisa mark innan det parallella uppdraget

Beslutstillfälle 17 Ärendets rubrik: Markanvisning för kommersiellt ändamål inom Slussen Beslutande instans: Exploateringsnämnden Datum för beslut: 2008-03-13 Förslag till beslut: - Exploateringsnämnden anvisar mark för handelsplats inom Slussen till Gyllenforsen och KF Fastigheter.

- Exploateringsnämnden ger kontoret i uppdrag att träffa markanvisningsavtal.

är klart. Istället anser man att ärendet bör återremitteras för att undvika att kommersiella intressen ska bli styrande för utformningen.69 Beslutstillfälle 18 Ärendets rubrik: Slussen – Reviderat inriktningsbeslut Beslutande instans: Exploateringsnämnden Datum för beslut: 2008-12-11 Förslag till beslut: - Exploateringsnämnden godkänner för sin del fortsatt utredning av förutsättningarna för exploatering inom en tillkommande ram om 60 mnkr för planering och förprojektering av Slussen samt föreslår att kommunfullmäktige godkänner projektet och ger exploateringsnämnden, genom exploateringskontoret, i uppdrag att fortsätta utredningarna.

December 2008. Utredningsmedlen börjar sina och i december får exploateringskontoret vända sig till nämnden för att begära mer pengar.70 Den totala investeringsutgiften71 bedöms nu uppgå till 6,3 miljarder kronor och investeringsinkomsten till 1,25 miljarder kronor samt en försäljningsinkomst på 550 miljoner kronor.

Kalkylen förutsätter full extern finansiering av bussterminal samt avbördningskanal, men några beslut kring detta finns ännu inte.

Att projektet är komplext råder det inget tvivel om och det underlättas inte av att flera delar är avhängigt andra beslut.72 Osäkerhetsfaktorerna är därför många – den största hänger samman med att områdets utformning ännu inte är beslutad.

Annat som bedöms påverka projektets ekonomi och tid är: • • • • • • • •

Grundförhållanden Avbördningskapacitet från Mälaren Miljödomen Ledningsflytten Beslut om Saltsjöbanan Finansiering av avbördning Finansiering av bussterminal Kostnadsutveckling fram till färdigställande

Än en gång understryks vikten av att projektet måste fortskrida enligt plan på grund av Slussens dåliga skick. Även ett brett deltagande betonas, då projektet är stort, komplicerat och berör många parter.

Samtliga ledamöter73 ställer sig bakom det reviderade inriktningsbeslutet och förutsatt att fullmäktige godkänner beslutet tilldelas kontoret ytterligare 60 miljoner kronor för att fortsätta utredningsarbetet fram till ett genomförandebeslut.

Beslutstillfälle 19 Ärendets rubrik: Slussen – Reviderat inriktningsbeslutt Beslutande instans: Kommunfullmäktige Datum för beslut: 2009-05-11 Förslag till beslut: - Exploateringsnämnden medges rätt att fortsätta utredningsarbetet för planering och förprojektering av Slussen inom en tillkommande investeringsram om 60,0 miljoner kronor upp till totalt 115,0 miljoner kronor, inom nämndens investeringsplan för 2009.

- Exploateringsnämnden anmodas att inför genomförandebeslut undersöka och presentera metoder och arbetssätt för att sänka utgifterna och höja inkomsterna i projektet.

37

11 Maj 2009. Det reviderade inriktningsbeslutet går vidare till fullmäktige för godkännande. I beslutsunderlaget förmedlas stadsledningskontorets synpunkter74: Stadsledningskontoret förutsätter att det fortsatta arbetet inriktas på att åstadkomma ett ekonomiskt acceptabelt resultat och fokuseras på platsens användning. […] Stadsledningskontoret bedömer att den föreslagna tidplanen är alltför optimistisk, inte minst på grund av osäkerheten av projektets utformning och de risker som finns beträffande externa parters handläggning.

Kontoret anser även att utgiftsökningen på 69 procent, det vill säga 2,5 miljarder kronor, från föregående beslut är anmärkningsvärd och skriver att ”det fortsatta arbetet måste inriktas på att finna lösningar som ökar projektets inkomster”.

Fullmäktige beslutar att medge den tillkommande investeringsutgiften och uppmanar tjänstemännen att inför det kommande genom-

förandebeslutet presentera metoder för att sänka utgifterna och höja inkomsterna i projektet.

För att dela kostnaden för de nya avbördningskanalerna beslutas också att regeringen ska kontaktas kring önskemål om att en statlig förhandlingsman ska utses.75 ”I och med denna frågas regionala karaktär är det inte rimligt att Stockholms stad ensamt bär ansvaret för dess lösning”, skriver föredragande borgarråd Sten Nordin i beslutsunderlaget.

- Kommunstyrelsen hemställer hos regeringen att en statlig förhandlingsman utses så att beslut om finansieringen av kanaler för Mälarens avbördning kan påskyndas.

12 maj 2009. Dagen efter fullmäktiges möte går ett nytt ärende upp i tre av stadens nämnder.76 För att genomföra ytterligare studier kring gestaltningen hade tjänstemännen året innan tagit hjälp av ett antal olika arkitektkontor, som tillsammans vidareutvecklat fem förslag baserat på Nyréns Nya Slussen.77 En utställning hade arrangerats och många synpunkter hade inkommit.78 Nu föreslås att det förslag som har tagits fram av Foster + Partners tillsammans med Berg Arkitektkontor ska utgöra utgångspunkt för Slussenområdets detaljplan: ”Efter genomförd bedömning och utvärdering har staden kommit fram till att förslaget […] är det som bäst uppfyller det som staden i framtiden önskar av Slussen.” Man menar att förslaget ger de bästa förutsättningarna att ”tillvarata de platsspecifika värden som finns vid Slussen idag samt skapa nya kvaliteter i den framtida utformningen. Fosters förslag ger goda förutsättningar att skapa en urban plats i staden i direkt anslutning till en av de tydligaste och mest uppskattade kvaliteterna i Stockholm; vatten och staden i skärgårdslandskapet.”

Förslaget har dock svagheter i trafiklösningen, vistelsevärden och utformningen av handelsplatsen och kommer behöva bearbetas ytterligare. Men förslaget anses robust och detta kommer att vara görbart utan att grundkonceptet går förlorat.

Beslutstillfälle 20

För att testa utvecklingsbarheten har arkitektduon redan ombetts att bearbeta sitt förslag utifrån vissa riktlinjer.79 ”På den korta tid som bearbetningen skett har det tydligt gått att utläsa hur förslaget utvecklats till det positiva och detta tyder på en stark grundstruktur i förslaget”, skriver tjänstemännen och anser att övriga förslag nu kan läggas till handlingarna.

Till förslagets förtjänster hör också att det innebär mycket ny bebyggelse, vilket ger förutsättningar för ”en intensiv och tät känsla av den nya Slussen.” Den publika verksamheten som planeras i bottenvåningarna bidrar också till att skapa trygga miljöer. Förslaget kommer även att leda till ett enklare genomförande, än merparten av de övriga förslagen.

Ärendets rubrik: Slussen – Ställningstagande inför fortsatt arbete Beslutande instans: Exploateringsnämnden, Trafik- och renhållningsnämnden, Stadsbyggnadsnämnden Datum för beslut: 2009-05-12, 2009-05-12, 2009-05-14 Förslag till beslut: - Exploateringsnämnden godkänner redovisningen av genomfört arkitektuppdrag och ger exploateringskontoret i uppgift att medverka i Slussenområdets planläggning.

- Stadsbyggnadsnämnden godkänner redovisningen av genomfört arkitektuppdrag och ger stadsbyggnadskontoret i uppdrag att genomföra plansamråd för Slussenområdet i enlighet med riktlinjer och ställningstaganden i detta utlåtande.

-Trafik- och renhållningsnämnden godkänner redovisningen av genomfört arkitektuppdrag och ger trafikkontoret i uppgift att medverka i Slussenområdets planläggning.

Förvaltningarna har vidare formulerat ett antal målsättningar för projektet och platsen: • Skapa en mötesplats i världsklass med en mångfald av aktiviteter.

• Skapa en framkomlighet, tillgänglig och säker anläggning för alla trafikslag.

• Skapa en modern, funktionell och effektiv kollektiv knutpunkt.

• Skapa en kostnadseffektiv anläggning över hela livscykeln.

• Skapa en attraktiv utbyggnad av staden som tillgängliggör vattnet och skapar trygga platser för vistelse.

• Säkra Mälaren och förhindra översvämningar genom utbyggnad av nya kanaler.

Nämnden beslutar enligt förvaltningarnas förslag.80 ”Stockholmarna har väntat länge nog på politisk handlingskraft i frågan”, skriver centerpartisten Lukas Forslund i ett särskilt uttalande som läggs till protokollet.

Beslutstillfälle 21 Ärendets rubrik: Slussen – Genomförandebeslut Beslutande instans: Trafik- och renhållningsnämnden, Exploateringsnämnden Datum för beslut: 2010-02-08, 2010-02-11 Förslag till beslut: 1. Exploateringsnämnden godkänner för sin del genomförandet av ombyggnad av Slussen omfattande totala investeringsutgifter om 8 000 mnkr, investeringsinkomster om 1 950 mnkr och försäljningsinkomster om 900 mnkr samt föreslår att kommunfullmäktige godkänner genomförandet och ger exploateringsnämnden, genom exploateringskontoret, i uppdrag att genomföra projektet.

2. Exploateringsnämnden begär av kommunfullmäktige för år 2010 budgetjustering med 110 mnkr för projektet Slussen, resterande medel får beaktas i kommande års budgetar.

3. Trafik- och renhållningsnämnden godkänner för sin del genomförandet av ombyggnad av Slussen samt föreslår att kommunfullmäktige godkänner genomförandet och ger trafik- och renhållningsnämnden, genom trafikkontoret, i uppdrag att delta i genomförandet av projektet.

39

Februari 2010. Ett drygt halvår senare bedöms tillräckligt med underlag finnas för att ett genomförandebeslut äntligen ska kunna fattas. Foster + Partners förslag har knådats ytterligare, mer genomgripande kalkyler har tagits fram och fler analyser har genomförts.

Om man får grönt ljus från politikerna nu är planen att under våren genomföra plansamråd.81 Byggstart planeras sedan till 2012 och förhoppningen är att området sedan ska vara färdigställt 2021.

Det nu redovisade utformningsförslaget har större överdäckade ytor än den tidigare versionen och innebär med andra ord större försäljningsinkomster. Investeringsutgift beräknas nu uppgå till cirka 8 miljarder kronor. Investeringsinkomsten har bedömts till cirka 1 950 miljoner kronor, vilken fortsatt förutsätter full extern finansiering, och försäljningsinkomsterna för byggrätter till cirka 900 miljoner kronor.

Beslutsunderlaget är omfattande. Projektets förutsättningar och de bedömningar som har gjorts redovisas tillsammans med de ekonomiska konsekvenserna för staden. Även hur själva realiserandet är tänkt att organiseras beskrivs och risker och osäkerhetsfaktorer listas. Listan är fortsatt lång och till det största projektriskerna hör att finansieringen av bussterminal, ny tunnelbaneuppgång och avbördningskanaler fortfarande inte är löst och att man i underlaget förutsatt full extern finansiering av dessa utgifter.

Fokus för det fortsatta arbetet ”kommer att inriktas mot att minimera risker, söka utgiftsbesparingar, säkerställa medfinansiering och pröva möjligheten att ytterligare öka exploateringsintäkterna i projektet.”

Så när som på ett par justeringar är projektets målsättningar från året innan desamma. Ordet utbyggnad är ersatt med del i meningen: ”Skapa en attraktiv del av staden som tillgängliggör vattnet och skapar trygga platser för vistelse”. Och klimatfrågan blir allt viktigare varför meningen ”Säkra Mälaren och förhindra översvämningar genom utbyggnad av nya kanaler” har ersatts med ”Skapa en anläggning och reglering av Mälaren som minskar riskerna för översvämning och tryggar dricksvattnet”.

En helt enig trafik- och renhållningsnämnd samt en näst intill enig exploateringsnämnd, endast Miljöpartiet reserverar sig,82 fattar nu beslut om att Slussenprojektet ska gå vidare till ett realiserande.

10 juni 2010. Sedan vinterns beslut har plansamråd genomförts och den senaste versionen av Foster + Partners utformning har ställts ut uppe på Slussen och nästan 10 000 personer hade besökt utställningen.83 Stadsbyggandskonstoret har fått in cirka 1 200 yttranden, merparten från allmänheten. Den fråga som tveklöst har berört mest handlar om den tilltänka bebyggelsen på Södermalmstorg och framför KF-huset.

I förvaltningens redovisning av plansamrådet kommenterar förvaltningen kritiken kring försäljningen av byggrätter: Vissa har under plansamrådet hävdat att staden säljer ut utsikten och vyerna till förmån för nya byggrätter som ska finansiera ombyggnaden.

Kontoret vill påpeka att de föreslagna byggrätterna ger en kostnadstäckning på endast ca 10 % av projektets totala kostnad av omkring 8 000 mnkr.

Beslutstillfälle 22 Ärendets rubrik: Redovisning av plansamråd och ställningstagande inför utställning av förslag till detaljplan för Slussen i stadsdelarna Södermalm och Gamla Stan Beslutande instans: Stadsbyggnadsnämnden Datum för beslut: 2010-06-10 Förslag till beslut: - Stadsbyggnadsnämnden godkänner redovisningen av plansamrådet och uppdrar åt kontoret att utreda och bearbeta planförslag för Slussen i enlighet med detta utlåtande samt att därefter ställa ut planförslaget.

Även frågan om antal körfält på bron mellan Gamla Stan och Södermalm har kommenterats av många och tjänstemännen konstaterar att det finns en hel del frågor att utreda vidare: Kontoret har för avsikt att fördjupa arbetet utifrån inkomna synpunkter. Detta ska göras utifrån stadens vision om Slussen som en framtida mötesplats med upplevelserika offentliga rum och nya funktioner inrymda i ny bebyggelse förenat med utblickar och vyer.

Under plansamrådet låg tonvikten på förslagets övergripande principer, ”framför allt stadsbyggnadsfrågan avseende kommunikationer, samband, ny bebyggelse, olika funktioner samt det offentliga rummet i form av gator, torg och kajer.” Däremot lyftes inte frågor om arkitektur för den föreslagna bebyggelsen eller gestaltningsfrågan av de offentliga rummen: ”Att i detta läge låsa fast en detaljerad gestaltning för både eventuell ny bebyggelse samt torg och kajer, som kan komma att färdigställas om flera år, bedöms som svårt.” Länsstyrelsen har dock lyft frågan om ett något mer preciserat gestaltningsprogram, en fråga förvaltningen har för avsikt att beakta framgent.

Utifrån de synpunkter som har inkommit planerar kontoret att tillsammans med de övriga inblandade förvaltningarna84 och andra berörda utveckla planförslaget ytterligare, för att därefter ställa ut det färdiga förslaget.85 21 juni 2010. En vecka före midsommar är så dagen kommen när Slussenprojektet, efter mer än två decennier, till slut ska gå över i ett realiserande och kommunfullmäktige ta det så kallade genomförandebeslutet – det beslut som innebär att den grundläggande strukturen för trafiklösningen slås fast. Även om oppositionen reserverar sig, med hänvisning till egna yrkande, står samtliga partier bakom beslutet.86

Beslutstillfälle 23 Ärendets rubrik: Projekt Slussen – Genomförandebeslut Beslutande instans: Kommunfullmäktige

Datum för beslut: 2010-06-21 Förslag till beslut: - Exploateringsnämnden medges rätt att, med beaktande av vad föredragande borgarrådet anfört, fortsätta genomförandet av projektet Slussen omfattande totala investeringsutgifter om 8 000,0 miljarder kronor.

- Trafik- och renhållningsnämnden ges i uppdrag att delta i genomförandet av projektet Slussen.

- Exploateringsnämnden medges en utökad budgetram för 2010 med 110,0 miljarder kronor för projekt Slussen.

Finansieringen sker ur Central medelsreserv: 4. Till kommunfullmäktiges förfogande för oförutsedda investeringsutgifter i 2010 års budget. Finansieringen för kommande år får beaktas i samband med budget för år 2011.

41

Debatten pågår länge och många av fullmäktiges ledamöter äntrar talarstolen. Sist ut är Kerstin Wickman från Miljöpartiet: Vi politiker är inte specialister. Vi är allmänheten.

Vi är sådana som kanske har en bred kunskap, men vi är inte specialister. Därför behöver vi de röster som varnar oss, ger oss råd och kommer med kloka synpunkter.

Wickman syftar här på Skönhetsrådet, Stadsmuseet samt Samfundet S:t Erik87, men kanske skulle man också kunna säga att hon sätter fingret på något annat, något som tycks ha påverkat förloppet en hel del; samspelet mellan beslutande politiker och de tjänstemän som var satta att agera rådgivare och experter.

Epilog Under försommaren året därpå kommer det färdiga planförslaget att ställas ut. Över 20 000 personer besöker den inrättade informationslokalen som ställts i ordning vid Slussen. Besöksantalet tros vara ett rekord för en utställning om ett stadsbyggandsprojekt i Stockholm. Efter utställningen justerades förslaget något och i december 2011 godkänner sedan den borgerliga majoriteten detaljplanen i fullmäktige. Då planen överklagas kom den först att vinna laga kraft i september 2013.

Efter det samråd som genomfördes under 2010 hade planområdet delats upp i två delar och en separat process inleddes för bussterminalen, som nu var förlagd till Katarinaberget. Mark- och miljödomstolen ansåg att detaljplanen för bussterminalen innehöll ett antal formaliafel, bland annat avsaknad av programsamråd och bristande alternativredovisning, varför den kom att upphävas i mars 2014. Staden överklagade beslutet men fick inget prövningstillstånd, varför en ny detaljplan för terminalen blev tvungen att tas fram.88 Den nya detaljplanen vann laga kraft i maj 2018, vilket medförde en försening för terminalen på fyra år.

Ansökan om tillståndet från Mark- och miljööverdomstolen för arbeten i och med vatten89 lämnades in av staden i mars 2012 och målet blev ett av de mest omfattande tillståndsmålen i Sverige någonsin. Huvudförhandlingar genomfördes under hösten 2013 och i mars månad året därpå meddelades att staden fick tillstånd att utföra de vattenarbeten man har ansökt om att få göra.90 Även den domen kom att överklagas, men efter att Högsta domstolen meddelat att ett prövningstillstånd inte beviljades, stod domen fast. Ersättning för skada på jordbruksmark, till följd av förändrad regleringen av Mälaren, kommer staden att hantera i en separat process.

I maj 2020 bedömdes att projektets investeringsutgift kommer sluta på cirka 15,8 miljarder kronor men flera osäkerhetsfaktorer kvarstår. Vid samma tidpunkt uppskattades investeringsinkomsterna till cirka 4,3 miljarder kronor och försäljningsinkomsterna till 496 miljoner kronor. Investeringsinkomsterna kommer bland annat från den finansieringsöverenskommelse som träffades under 2014 och som innebär att bussterminalen vid Slussen ska ske enligt fördelningen: Stockholms stad och Region Stockholm 25 procent vardera och staten, genom Länsstyrelsen, ska stå för 50 procent.

För medfinansieringen av avbördningsanläggningen träffades ett avtal mellan staden och staten i början av 2018 om att staten går in och delfinansierar anläggningen med 90 miljoner kronor. Överenskommelse om resterande del av medfinansieringen kvarstår fortfarande att hantera.

Butiksytan för handelsplatsen planeras att bli cirka 8 000 kvadratmeter och ett antal nya byggrätter har tillskapats inom området, se bild nedan.

Byggrätter och lokaler i Nya Slussen, enligt lägesredovisning från 2020.

Mängden arkeologiska fynd och omfattningen av de arkeologiska underökningarna visade sig vida överstiga den antagna omfattningen – bland annat har man funnit en del av Stockholms medeltida gatunät från sent 1200-tal – vilket medfört en markant merkostnad. Detta parat med platsens komplexitet och förändringar beträffande de geotekniska förutsättningarna har gjort att arbetena har tagit längre tid än beräknat.

Planen är att det övergripande trafiksystemet ska tas i drift 2025.

Därefter kommer projektet att pågå ytterligare ett par år, då bland annat ny bebyggelse ska uppföras och handelsplatsen färdigställas.

Hösten 2020 invigs den så kallade Guldbron; den första synliga delen av Nya Slussen och resultatet av år av utredningar och diskussioner. När området kommer stå klart någon gång mellan 2025 och 2030 kommer Stockholm delvis vara en annan stad än den då projektet drogs igång 1989. Mycket har förändrats i takt med den tilltagande digitaliseringen och utvecklingen har lett till strukturella förändringar, där vi har blivit alltmer integrerade i en globalt ekonomisk och teknologisk värld. Miljö- och klimatfrågorna står betydligt högre upp på agendan och många stockholmare har ställt bilen till förmån för cykeln. Nya politiska frågor, som terrorism, flyktingströmmar och pandemier, har tillkommit – allt kommer det att påverka hur vi bygger och gestaltar vår livsmiljö framgent.91

43

Avslutade reflektioner

Det tog mer än 20 år att komma fram till ett beslut om Slussens omdaning. Varför? I ett försök att hitta svar på frågan har jag undersökt de politiska beslutsunderlagen som hör till projektet.

Dokument har lagts på rad och texterna lästs kronologiskt.

I texterna återfinns flera olika teman, här benämnda som strömmar. Vissa klart uttalade, andra mer dolda. Rådande stadsplaneringsideal och synen på vad som anses värt att bevara träder fram. Även aktuella frågor på den politiska dagordningen vid tiden och olika samhällstrender är synliga. De decennier som speglas i berättelsen sammanfaller med den period som kännetecknas av den postindustriella staden i en global ekonomi, där den digitala utvecklingen leder till strukturella förändringar och där Stockholm alltmer kommer att präglas av att vara tillväxtmotor för hela landet.92 Tillsammans rör sig alla dessa teman genom dokumenten som strömmar, som tilltar eller avtar allteftersom processen löper på.

Vissa försvinner helt för att ersättas av andra.

Illustrationen på föregående uppslag visar en alternativ tidslinje över förloppet och är tänkt att åskådliggöra dessa rörelsemönster för några av strömmarna som återfinns i materialet och hur tongivande de var vid olika tidpunkter. Synen på arkitektur som funktion respektive estetik finns med, betoningen på teknik, ekonomi, underhåll, kulturhistoriska värden, miljö och klimat likaså. Även det visionära innehållet har fått en egen färg.

Gör man ett vertikalt utsnitt i början och i slutet av tidsaxeln tycks det handla om två skilda företeelser, fast det egentligen är en och samma; området och trafikapparaten Slussen förblir ju oförändrad under hela perioden. I alla fall fysiskt. Men det sätt vi talar om platsen skiljer sig åt och de föreställningar som kommer till uttryck är delvis andra.

I och med att tjänstemännens beslutsunderlag har lästs mot de besked och svar som politikerna lämnat via protokollen, har samspelet mellan de två parterna synliggjorts. Det är samspelet mellan politiker och tjänstemän som ligger till grund för den återgivna berättelsen. Baserat på materialet tycks en konfliktlinje, i alla fall initialt, ha löpt mellan de två parterna – kanske beroende på de skilda perspektiv parterna tyckts ha haft kring vissa centrala frågor, som exempelvis synen på Slussen som plats och hur det ökade förfallet borde hanterats.

De två utsnitten nedan illustrerar den förflyttning som skedde under processen och som synliggörs i de analyserade texterna – en förflyttning som tyckts ha handlat om ett förändrat angreppssätt på frågan och platsen, och som förde tjänstemän och politiker närmre varandra ju längre processen pågick.

Samma sak, fast så olika.

Illustration över diskursen om Slussen i beslutstexterna i början och i slutet av processen.

Nedan lyfts ett antal övergripande iakttagelser kring processen och samspelet, sorterade under rubrikerna: Synen på projektet, Synen på Slussen och Synen på den egna och den andres roll.

Synen på projektet

47

Sättet vi formulerar problem på får konsekvenser för vilka lösningar som anses möjliga, lämpliga eller rimliga. Både problemkonstruktioner och det sätt på vilket lösningar framställs kan leda till att en beslutsatmosfär skapas där vissa handlingsalternativ möjliggörs medan andra begränsas. Inom policyforskningen används begreppet inramning (eng. ”framing”)93 för att beskriva den kontextuella makt, som såväl politiker som tjänstemän besatt och som eventuellt bidrog till den väg Slussenprojektet tog redan från start.

Det första uppdraget Det allra första uppdraget kom att få en stark ställning genom hela projektet. Det tilldelades tjänstemännen på gatu- och fastighetskontoret 1989 och innebar att undersöka möjligheterna till alternativa finansieringslösningar, i syfte att få ner kostnaderna för de kommande upprustningsarbetena. Tillsammans med frågan om hur det eftersatta underhållet skulle hanteras, så var det finansieringsuppdraget som sysselsatte tjänstemännen från start. Men frågan kommer även att genomsyra den fortsatta processen, ända fram till genomförandebeslut fattas 2010.

Att projektet låg i träda under fem år, mellan 1993 och 1998, tycks inte ha minskat frågans vikt. Målsättningen att generera intäkter via en exploatering bestod, och arbetet med att undersöka hur nya och utökade byggrätter och tomtupplåtelser skulle kunna skapas inom området, förblev en av de styrande frågorna vid valen av de olika utformningsförslagen, i synnerhet vid beslut om Foster + Partners utformning som kom att ligga till grund för detaljplan.

Processens inledande definiering kan därför sägas i hög grad ha varit bestämmande för projektets slutgiltiga utformning.

Takten i utredningsarbetet Under projektets första fas var takten snabb i utredningsarbetet.

Drivna av Slussens dåliga status ville tjänstemännen komma till beslut snabbare än politikerna. Från initiering 1989 till att tjänstemännen föreslår att projektet ska gå över i förprojektering och planläggning tog det under den första svängen fyra år. Hindrades andra möjliga tolkningsalternativ av snabbheten i utredningsarbetet?

Det är inte ovanligt, och ofta även på sin plats, att utredningsarbetet vid extraordinära investeringsprojekt, som innebär omfattande ingrepp i stadsmiljön, tar tid. Kanske krockade det snabba förloppet med politikernas förväntningar på tidsåtgången för den här typen av projekt.

Vid en läsning av materialet är det lätt att sluta sig till att politikerna led av beslutsvånda och förlitade sig på att samtliga handlingsalternativ kvarstod, så länge ett beslut om ett realiserande inte fattades. Ett genomförande är å ena sidan irreversibelt, men effekten av att beslut drar ut på tiden kan å andra sidan medföra att handlingsutrymmet begränsas, något som blev fallet under den aktuella processen och en rivning till slut var enda vägen fram, till följd av att förfallet hade fått fortlöpa för länge.

Man skulle kunna säga att politikerna slapp ta ett beslut, tiden löste istället frågan åt dem. Men en alternativ tolkning är att tjänstemännen faktiskt slöt handlingsutrymmet i planeringsprocessen på ett för tidigt stadium, och att processen därför behövde öppnas igen och nya lösningar diskuteras och utredas, vilket bidrog till en förlängd process.

Kerstin Sahlin-Andersson beskriver i studien Beslutsprocessens komplexitet att en beslutsprocess består av tre parallella delprocesser – konkretiseringen av projektet, integreringen och engagemanget av aktörer samt associeringen till resurser. Ett genomförande är inte

möjligt om någon av delprocesserna hindras, vilket även gäller om en av dem kraftigt dominerar de andra. Processerna är ömsesidigt beroende av varandra och påverkar och påverkas av projektets utformning. Samtidig ställs det olika och till viss del motstridiga krav på dem; konkretisering kräver en insnävning och slutenhet medan integreringsprocessen är beroende av att en öppenhet gentemot olika intressen bibehålls, för att på så sätt möjliggöra en ömsesidig anpassning mellan projekt och intressen. Även associeringen kräver en öppenhet gentemot miljön och en möjlighet att anpassa projektet till krav som ställs av den antagna miljön.94 I Slussenprojektet skedde som vi sett inledningsvis en snabb konkretisering från tjänstemännens sida. Men så länge de inte hade med sig politikerna blev de två övriga delprocesserna lidande.

Mönstret tycks även ha upprepat sig efter omtaget 1998, i synnerhet kring associeringen till resurser och projektets finansiering, som genomgående var oklar.

Synen på Slussen

49

Karolina Isaksson har i sin studie Framtidens trafiksystem? visat hur fundamentalt konfliktfyllda och socialt och politiskt problematiska miljö- och rumsfrågor ofta är. ”Miljö och miljöhänsyn är företeelser som kontinuerligt skapas, reproduceras i ett komplext socialt samspel, präglat av konflikter och maktrelationer mellan olika intressen och aktörer”, skriver Isaksson95, som menar att det är händelseutvecklingen i detta samspel som avgör vilka miljö- och rumsliga värden som definieras som viktiga att skydda och bevara, och därmed också vilka rums- och miljöförändrande projekt som anses lämpliga att driva igenom.96 När man talar om Slussen är det inte alltid givet vad som avses.

Per definition är Slussen ett geografiskt område mellan Gamla Stan och Södermalm som började användas som namn officiellt efter ombyggnationen 1935. Innan dess syftade ordet på själva slussanläggningen.97 Idag är Slussen även en knutpunkt för kollektivtrafik, en trafikanläggning och en sluss och avbördningslösning, men också en plats med kulturhistoriska värden som kan sägas ha både tillgångar, egen karaktär och identitet. För tjänstemännen låg huvudfokus länge på trafikanläggningen, även om de i samtliga utlåtanden lyfte platsens kulturhistoriska värden. För politikerna låg platsen och en bevarandesträvan främst långt in i processen.

En bevarandesträvan kan ha olika bakgrund; skönhet, igenkännbarhet, historia och identitet kan till exempel styra intresset, och kraften bakom strävandena är under olika perioder olika stark.

Likaså det politiska agerandet. Enligt Marianne Råberg, Stockholms stadsantikvarie mellan åren 2001 till 2005, ägnas mindre omtanke åt det befintliga under optimistiska framåtblickande tider. Stockholms stad tog förvisso under 1980- och 1990-talet ett antal inriktningsbeslut med klart uttryckt engagemang för bevarandeintresset, som tilltagit sedan 1970-talet då frågan fick en hausse till följd av de omfattande rivningarna i city under tidigare decennier. Men synen

på Stockholm som tillväxtmotor för hela landet, som växer sig allt starkare under 2000-talets början, påminner om 1960-talets framtidsoptimism, och drev eventuellt inriktningen åt andra hållet.98 Kanske bidrog det till att politikerna så småningom svängde i frågan om klöverbladen.

För det var bevarandefrågan om klöverbladslösningen från 1935 – som så småningom ersattes av en diskussion om en rekonstruktion, när en rivning blev oundviklig – som var projektets knäckfråga. Frågan var från start till 2007, när beslut fattades om att ersätta lösningen, klart närvarande hos båda parter, men tjänstemännen tycks ha haft en mer pragmatisk inställning till frågan.

Förmänskligandet En retorisk figur som används genomgående i materialet, om än i mindre utsträckning under de första åren, är en sorts antropomorfism, det vill säga ett förmänskligande av Slussen. Båda parter framställer emellanåt Slussen som en sorts varelse. Initialt som en slags patient med behov, som tar resurser, för att under den senare delen av processen istället beskrivas som något som har något att erbjuda omvärlden, som istället ger.

Ord som ålderskrämpor och skröplig pensionär används, men även uttryck som att hålla uppsikt över Slussen, hållas vid liv och Slussen ska göra sitt jobb återfinns i texterna. Det är oklart hur medvetet detta görs, men förmodligen är det tveksamt om det kan ha gynnat tjänstemännens sak; få är beredda att ta livet av en äldre person med krämpor. Ju mer tjänstemännen betonade Slussens behov av vård och att den trasiga konstruktionen måste hanteras, ju mer tycks motståndet till en förändring av utformningen ha aktiverats.

Mötesplatsen När fokus flyttas till att handla om vad Slussen istället skulle kunna erbjuda lyfts möjligheterna att skapa en så kallad destinationsplats för bland annat handel, och för att etablera Slussen som handelsplats och ge den legitimitet användes platsens äldre historia. ”Handel har fram till 30-talets ombyggnad av Slussen varit en bärande faktor i platsens existens”, skriver tjänstemännen i ett av underlaget, för att visa på det historiska sambandet mellan Nya Slussen och platsens tidigare identitet. Slussen görs med andra ord till det den en gång var – till skillnad mot den funktionalistiska anläggningen från 1935, som här istället framställs som brottet i platsens historia.

Men att konstruera offentliga rum med utgångspunkt i historiska förebilder, som därigenom får en slags äkthetsstatus, resulterar inte nödvändigtvis i rum som fungerar i den samtida kontexten.99 Hur det blir för Slussen återstår att se, men en av de tydligaste idéerna i materialet är framväxten av Slussen som en plats att vistas på, som mötesplats. Ordet tycks vara starkt positivt laddat. ”Det tycks inte finnas några dåliga möten eller mötesplatser”, skriver Moa Tunström i studien På spaning efter den goda staden som behandlar konstruktionen av staden.100 Förskjutningen av Slussen från trafikplats till mötesplats är en högst medveten strategi i

arbetet med att utveckla området och i de senare texterna förmedlas starkt bilden av det goda stadslivet.

Men idén om att göra Slussen till en plats att vistas på, istället för att bara passeras på väg någon annanstans, fanns med redan i de allra första beslutsunderlagen, vilket även gäller önskemålet om att befolka området i syfte att få bort den förslumning som rådde, men också för att bidra till förbättrade förutsättningar för handel, genom att skapa ett större kundunderlag. Någon problematisering kring att platsen så hårt kodas existerar inte i beslutsunderlagen.

Läkning av såret Slussen Att betrakta offentliga rum som platser där alla kan mötas speglar ett tillbakablickande ideal och en romantisering av den gamla staden – staden innan modernismens planideal, vars fokus låg på att flytta ut medborgarna ur staden för att där skapa en ny, hälsosammare miljö baserad på mer ljus och luft.101 Som en del av detta ideal träder även rådande förtätningsideal fram i materialet och Slussen beskrivs som ett sår i stadsväven, något som behöver läkas.

Slussen har trots sin placering i hjärtat av Stockholm mer karaktär av avbrott än länk mellan stadsdelar, mer ett funktionsseparat mellanrum än en komplex funktionsintegrerad stadsväv.102 Så skriver tjänstemännen inför beslutet om att ersätta trafikapparaten från 1935. Den starka opinionen mot att ersätta den gamla anläggningen var ju kopplat till just dess värde som funktionalistiskt tidsdokument. Men här återfinns alltså ett annat narrativ om det modernistiska planeringsidealet, det om modernismen som istället slog sönder staden, som nu återigen måste bindas samman för att råda bot på Slussens karaktär av mellanrum. Förtätningsidealet återfinns i flera underlag, men retoriken är sällan lika explicit som vid tidpunkten när klöverbladen slutligen övergavs.

Trots detta resonemang försvinner näset mellan Gamla Stan och Södermalm – det som långt in i processen ansågs centralt att bevara. Någonstans mellan 2007 och 2009 väljs det bort utan kommentar. När allt kommer stå klart kommer de två stadsdelarna endast vara förbundna av en bro och istället har man valt att ge vattnet en mer framträdande plats. Hur det gick till när beslut om detta togs framgår inte av beslutsunderlagen.

Synen på den egna och den andres roll

51

I beslutsunderlagen visar tjänstemännen under de första åren på ett stort mått av självständighet och tillit till den egna expertisen.

Trots att politikerna vid flera tillfällen under processen betonade att ett bevarande av klöverbladslösningen var att föredra, valde tjänstemännen att gå fram med förslag till beslut i en annan riktning.

Baserat på formuleringar och tonalitet i underlagen tycks tjänstemännen långt in i processen ha tillhandahållit den information som

de ansåg att politikerna behövde höra, snarare än den information de eventuellt ville höra.

1993 bedömer tjänstemännen att de har tillräckligt med fakta i frågan om områdets framtida trafikmängder och föreslår att Alexis Pontviks Res Publica bör ligga till grund för planläggningen.

Politikerna delar inte tjänstemännens bedömning och med hänvisning till oklarheter kring den framtida trafiken återremitteras ärendet, som sedan blir liggande i fem år.

När tjänstemännen sedan i underlaget från 1998 ska återge varför projektet hade legat i träda, anges bland annat oklara trafikförutsättningar som skäl och ett behov av att ytterligare kartlägga frågan. Men i utlåtandet från 1993 hade ju tjänstemännen bedömt att Dennisöverenskommelsens inverkan på Slussenprojektet, och den förväntade minskningen av innerstadstrafiken, skulle få en begränsad påverkan på områdets utformning. Antingen medger de indirekt med andra ord fem år senare att de själva tidigare gjorde en felbedömning, eller så väljer de ändå att gå politikerna till mötes.

Politikernas tonläge blir som skarpast just 1993, i samband med återremitteringen. Någon större nybyggnation kan inte komma ifråga baserat på den presenterade kalkylen, som de bedömer som orealistisk. Vidare bedöms de utformningsförslag som föreligger ha sådana brister att de inte kan ligga till grund för ett utförande.

Detta baserat på de föreslagna trafikytorna som politikerna ansåg vara överdimensionerade.

Mats Bengtsson har i sin studie Anteciperande förvaltning visat att det är vanligt förekommande att tjänstemän inte bara lyssnar för att kunna anpassa sina förslag till politikernas preferenser.

De anpassar också sitt initiativtagande och sin kontextualisering av sakfrågan till vad de uppfattar som politikernas preferenser.103 Exemplet ovan skulle kunna vara ett tecken på Bengtssons teori om att kommunala tjänstemän regelmässigt utövar inflytande genom att antecipera politikers reaktioner. Men bortsett från detta tycks de första årens texter vara fria från en politisk anpassning, och tjänstemännens tonläge är, trots ovan exempel, som skarpast och formuleringarna som mest tillspetsade 1998, när det är dags att dra i gång processen igen.

Tydligheten kring var tjänstemännen står i frågan om ett bevarande fortsätter ända fram till 2007, när beslut fattas om att överge den gamla utformningen. Dock har det vid denna tidpunkt skett en förändring i tjänstemännens sätt att formulera sig och en strävan att vara politikerna till lags framträder nu tydligt.

Tjänsteutlåtandet från maj 2007 – skrivet inför programsamrådet, då medborgare och intressenter ska få ta del av och lämna synpunkter på de två utformningsförslag som föreligger – sticker ut i materialet sett till formuleringar och tonalitet. Texten är tydligt pådrivande, näst intill agiterande, och den opartiska och neutrala tjänstemannen är bitvis rätt långt borta. Texten tycks mer skriven av en politiker i syfte att saluföra innehållet för en bredare massa.

Utropstecken, en ovanlig syn i den här typen av handlingar, används och värdeorden är många; Stockholm är enastående, Slussen kan bli fantastisk, vattenläget unikt och minnet av 1930-talsanläggningen raderas ut fullständigt och så vidare.

Den visionära framtoningen och de mer svävande formuleringarna kommer från och med nu att tillta. Säkerligen beror det delvis på den fas projektet befinner sig i. Kanske hänger det också samman med stadens nya vision, Vision 2030 – Ett Stockholm i världsklass, som under försommaren samma år kommer att antas av fullmäktige.

Baserat på både innehåll och språkbruk i de senare beslutsunderlagen fick visionen stor påverkan på Slussenprojektet.

Ett annat exempel på att gränsdragningen mellan de två parterna tycks blir allt otydligare under processens gång, är att den inledande meningen i tjänsteutlåtandena: ”Kontoret föreslår att nämnden beslutar …” försvinner från och med 1998. Framgent används istället endast: ”Förslag till beslut” innan själva förslagen presenteras. För en ovan läsare framgår det därför efter 1998 inte lika tydligt vem som föreslår vad.

Ytterligare ett exempel på en tilltagande otydlighet kring vem det är som kommunicerar och formulerar sig, är den tilltagande användningen av metonymier, det vill säga ett refererande till sig själv och den egna organisationen som en anonym aktör eller massa, som exempelvis kontoret, förvaltningen och staden. De är relativt sällsynta fram till 2004 då användningen tilltar, för att året därpå öka och sedan ligga på en fortsatt hög nivå från 2007 och framåt.

Vad den beskrivna utvecklingen beror på har inte analyserats i den föreliggande studien, men det vi vet är att perioden bland annat sammanfaller med reformeringen av att den offentliga sektorn enligt metoder hämtade från det privata näringslivet (New Public Management). Appliceringar av marknadslösningar och introduktionen av en finansiell rationalitet innebar att resultatet skulle vara möjligt att redovisa i finansiella termer och även om olika former av revision och granskning länge funnits med i myndighetsstyrning, anser många forskare, att dess plats blev betydligt mer framskjuten och att revision kom att ersätta det förtroende för professionell kunskap som tidigare funnits.104

Sammanfattning

53

Slussenprojektet startar som ett underhållsprojekt som behöver finansieras. Det var teknikdrivet och fokus låg på hanteringen av konstruktionen som vittrade sönder. Till det lades situationen med områdets slumkaraktär. Först efter översvämningen hösten 2000 fick frågan om Mälarens avbördning en mer framträdande plats, och efter 2007 blev projektet alltmer miljö- och klimatdrivet.

Genomgående fram till 2007 betonades de antikvariska värdena snarare än de arkitektoniska och under en stor del av processen låg fokus på vad platsen var och inte på vad den kunde vara. Frågan om klöverbladen var så dominerande att den tycks ha överskuggat allt annat – underhållsbehovet, platsens potential, de arkitektoniska möjligheterna – och gjorde eventuellt politikerna oförmögna att visa handlingskraft, varför tiden fick lösa frågan när en rivning till slut kom att bli nödvändig.

Planprocessen kan sägas präglas av en sorts ambivalens mellan planering som en rationell organiserad byråkratisk aktivitet,

med betoning på expertkunskap och opartiskhet, och en demokratisk politisk beslutsprocess. Under perioden som omfattas av denna studie förändrades delvis detta spänningsförhållande och ett mer kringskuret offentligt handlingsutrymme och ett ökat beroende av privata initiativ och viljeuttryck gjorde förhållandena än mer komplexa.105 Tjänstemännen gick under perioden från ett rationellt planeringsideal till en sorts visionsplanering, och innehållet från att betona mer hårda och konkreta värden, till de mer mjuka och till viss del abstrakta. Samma rörelsemönster följer tjänstemännens sätt att tala om Slussen, från något i behov av resurser, till något som kan erbjuda staden och dess invånare något.

En hel del av det som tjänstemännen föreslog redan i inledningsskedet av processen var det som sedan kom att beslutas 2010.

En möjlig tolkning av det som kommer till uttryck i materialet är att politikerna led av beslutsvånda och för att komma framåt krävdes en förflyttning; tjänstemännen var tvungna att närma sig politikerna genom att angripa frågan och platsen på ett annat sätt, med en annan retorik. Först då nådde man framgång. Lite förenklat skulle man kunna säga att hela processen därmed handlade om att nå varandra, och hade tjänstemännen använt en annan retorik från start hade förloppet eventuellt kortats.

Men, det finns givetvis fler tolkningsmöjligheter, varav en skulle kunna vara att politikerna tillförde ett värdefullt perspektiv på platsen och frågan, som tjänstemännen i sin tur inte valde eller inte var förmögna att ta om hand och införliva i den problemkonstruktion de själva gjort.

Samtliga strömmar som ingår i illustrationen på uppslaget innan Avslutande reflektioner.

Vidare forskning Om vi som medborgare vill ta reda på hur det har gått till när ett politiskt beslut har fattats, då är det den typ av handlingar som här har analyserats som vi har att tillgå. Här bör all väsentlig information finnas presenterad, vad som egentligen beslutades och på vilka grunder. Samtidigt är ord och formuleringar valda och anpassade för att ge en viss, ofta friserad och tillrättalagd, bild av skeendet. Avsikten är ju att få igenom besluten, gärna med minsta möjliga friktion. Mycket lämnas därmed oproblematiserat.

Vad den här historien erbjuder är den officiella berättelsen om hur det gick till när Slussen blev Nya Slussen. Det är den officiella berättelsen eftersom den är skriven med de officiella beslutsdokumenten som huvudsakligt stöd. Samtidigt är det givetvis inte hela bilden som ges i dessa texter, utan endast den del som strålkastarljuset riktades mot under processen. För att få syn på fler sidor av Slussenprocessen skulle en intressant fortsättning kunna vara att studera vad som händer under perioderna mellan de olika beslutstillfällena, för att på så sätt försöka få fatt i det där andra, det som förkastades och valdes bort.

55

Noter Eklund (red.) 1981. Tage William-Ohlsson, arkitekten bakom trafikapparaten från 1935.

Scollon och Wong Scollon 2004 3 Stadsledningskontoret är kommunstyrelsens förvaltning som biträder kommunstyrelsen och kommunfullmäktige i deras uppdrag att leda och samordna den kommunala verksamheten.

4 KF Utl: 2010:66 5 Nilsson 2013 6 Elmhorn 2013 7 Nilsson 2013 8 Ibid.

9 Malmsten och Person 2001 10 SOU 1989:15 11 Enligt plan- och bygglagen ska alla kommuner ha en aktuell översiktsplan som beskriver vilka områden som är lämpliga för olika ändamål inom kommunens yta. Översiktsplan-90 (ÖP 90) var den första kommunomfattande planen för Stockholms markanvändning och bebyggelseutveckling sedan Generalplanen för Stockholm 1952, som hade gett staden dess nuvarande struktur med stadsdelar längs tunnelbanenätet, då nya bostäder och arbetsplatser rymdes till större delen på jungfrulig mark.

Nu var större delen av kommunens yta bebyggd eller utnyttjad för olika verksamheter, varför ÖP 90 i stället kom att fokusera på hur staden skulle tillvaratas och utvecklas.

Källa: Utl. 1991:27 RI 12 von Sydow 2004 13 Nyström och Tonell 2012 14 Tonell 1991 15 Undantaget perioden 2006 – 2014 har makten skiftat vid samtliga val sedan 1986.

16 Vid majoritetsstyre tillsätter den politiska majoriteten samtliga ordförandeposter samt har majoritet i nämnderna. Under samlingsstyret fick även minoritetspartierna tillsätta ordförandeposter. Möjligheten till insyn för oppositionen är därmed större vid ett samlingsstyre.

17 Nilsson 2014 18 Utöver trafikkonstruktionen innehöll området kajer, dammluckor, kommersiella lokaler, ledningsstråk etc. Dessa förvaltades av bland andra Storstockholms Lokaltrafik, Stockholms hamn, Stockholm Energi, Kooperativa förbundet och Televerket.

19 Ur PM:et Slussens Framtid som bilades utlåtande i mars 1990: Begreppet ”alternativ finansiering” innebär oftast upplåtelse eller försäljning av fast egendom i anslutning till något svårfinansierat objekt. Knytningen till objektet är inte nödvändig.

Gatunämndens uppdrag har dock tolkats som att finansieringen skall vara knuten till Slussenprojektet.

20 Livslängden bedömdes till 70-100 år, att jämföra med 30-50 år för de mindre omfattande insatserna.

21 Den första tunneln löpte under Södermalm och togs i trafik för spårvagnar 1933 och invigdes för tyngre tunnelbanetåg 1950, då tillsammans med en delvis nybyggd sträcka i ytläge som gick från Slussen till Hökarängen.

22 I anteckningar från föreningen ELMA:s möte med Martin Schröder, planarkitekter på stadsbyggnadskontoret, 2012-10-22.

23 Ibid.

24 Ytans storlek varierar i materialet och både 40 000 och 41 000 kvm förekommer.

25 Ärendet bordlades på mötet 1989-09-21 och beslut i frågan fattades först den 1990-10-05. Vid vilken tidpunkt som arbetsgruppen initierades framgår inte av materialet, men deras första möte, enligt gruppens mötesprotokoll, hölls den 1989-09-28.

26 Protokoll 89-09-28, PM 1989-09-26 samt PM 1989-10-23.

1 2

Geografiskt område som anses innehålla nationellt viktiga värden och kvaliteter.

Områden kan vara av riksintresse för både bevarande och exploatering och ska behandlas och redovisas i den kommunala översiktsplanen så att det är tydligt hur dessa förhåller sig till andra intressen. Ett riksintresse kan alltid bli föremål för diskussion och utveckling. Källa: Boverket.se 28 Stockholms kommunalkalender 1989 29 Gatunämndens möten hölls vid tiden vanligtvis i Bråvallasalen, men om det aktuella mötet hölls där eller inte framgår inte av materialet.

30 Överingenjör Gösta Ljungström var på plats vid nämndens sammanträden 1990-02-08. Ärendet bordlades vid detta tillfälle och beslut i frågan fattas först på nästkommande möte 1990-02-22. Underlag för eventuella förslag till beslut från förvaltningen saknas.

31 De tävlande teamen bestod av: Lag 1: White/Coordinator, AB Jacobsson & Widmark och Plantech, Lag 2: Ahlqvist & Co Arkitekter AB, Tyréns Företagsgrupp AB och Kjessler & Mannerstråle AB, Lag 3: Lennart Bergströms Arkitektkontor AB och Scandiaconsult AB, Lag 4: Nyréns Arkitektkontor AB, ELU konsult AB och Taugböl & Överland A/S och Lag 5: Alexis Pontvik Arkitektateljé AB, Hans Hansson & Co och AIB. 32 När det något år senare var dags att påbörja realiserandet ledde det till intensiva diskussionerna och stor oenighet, och projektet kom att bli långdraget och kantas av konflikter och till slut omöjlig att hantera, vilket leder till att regeringen drygt fyra år senare ingriper och upplöser överenskommelsen och stoppar projektet.

Källa: Isaksson 2001 33 Malmsten och Persson 2001 34 Utl: Slussen – Ställningstagande inför fortsatt arbete, 2009-04-28 35 Christer Lundin, direktör gatukontoret, Stig Johnson, teknisk direktör fastighetskontoret, Anders Malm, distriktschef Stadsbyggnadskontoret, Björn Hallerdt, fd stadsantikvarie och kulturförvaltningens representant, Bo E Peterson, regionchef Storstockholms lokaltrafik, Per Olof Sahlström, civilingenjör Sahlström Svenska Väg- och vattenbyggares Riksförbund, Michael Granit, professor Sveriges Arkitekters Riksförbund.

Till sin hjälp hade juryn ett sekretariat bestående av fyra personer som ansvarade för var sitt bedömningsområde (trafik och stadsbild, miljö och kultur-historia, konstruktion samt lokaler och ekonomi).

36 Tre av de totalt 14 inkomna förslagen returnerades då de inte bedömdes uppfylla ställda programkrav.

37 Parallellt uppdrag innebär att flera arkitektkontor anlitas för att skissa på och belysa en plats utifrån givna förutsättningar.

38 De två tidigare nämnderna gatunämnden och fastighetsnämnden har under året slagits samman till en gemensam nämnd, till följd av att gatu- och fastighetskontoren slagits samman i en gemensam förvaltning.

39 Nilsson 2014 40 Fokus låg tidigare på stadens arbetsmarknad och sociala frågor, men skiftade alltmer till internationell konkurrenskraft. Källa: Elmhorn 2013 41 Stockholms stads budget från 1998 för 1999 42 KS Utl: 1999:139-147 43 Isaksson 2001 44 Samtliga partier utom Miljöpartiet stod bakom tillägget till beslut om att nämnden inte tagit ställning till den fortsatta inriktningen. Miljöpartiet la ett eget förslag till beslut som innebar att partiet stod bakom förvaltningarnas förslag om samråd.

45 Turerna kring det aktuella tjänsteutlåtandet är lite knepiga att följa. Deadline för att svara på remissen är satt till den 1 oktober 2000, men stadsbyggnadskontorets remissvar lämnades in betydligt senare och är daterat av förvaltningen den 23 januari 2001 och beslutat av nämnd första februari (remisser ställda till nämnden skrivs fram av förvaltningen å nämndens vägar, som sedan beslutar att svaret ska lämnas till frågeställaren). Gatu- och fastighetskontorets redovisning av de inkomna remissvaren är sedan daterad 22 februari, men ärendet beslutas först av nämnden den 15 maj, efter att ha bordlagts tre gånger. Det kan tyckas lite märkligt att stadsbyggnadsnämnden svarar först fem månader efter deadline.

46 Varav 38 fastighetsägare och rättighetshavare inom och i anslutning till Slussenområdet.

47 Stockholms stads hemsida Stockholm växer.

27

48

57

Både siffran 34 och 36 återfinns i underlagen.

De tävlande teamen bestod av: Lag 1: Arkitekt Magasinet, Wilkinson Eyre, Lindberg Stenberg och Scandiaconsult m.fl. Lag 2: Auer & Sandås, Heikkinen & Komonen, AADI och Mikko Vahanen. Lag 3: Fråne Hederus Malmström, General Architecture, 49

Tyréns Helsingborg och Bjerking m.fl. Lag 4: KHR Rundqvist, VIA Trafik och Tyréns Stockholm m.fl. Lag 5: Möller och Grönborg, 3xNielsen, Atkins och Niras m.fl. Lag 6: Nyréns arkitektkontor, Tyréns Stockholm och Hillstatik. Lag 7: Pontvik Arkitekter, Dissing & Weitling, L Örtenholm och Arup & Partner m.fl. Lag 8: White Arkitekter och WSP. De personer som ingick i juryn var: Göran Gahm, regionchef gatu- och fastighetskontoret, Ingela Lindh, stadsbyggnadsdirektör stadsbyggnadskontoret, Helena Sundberg, planerginsdirektör Storstockholms Lokaltrafik, Mars Olsson, stadsbyggnadsdirektör Malmö, Håkan Sundquist, professor KTH, Torbjörn Suneson, chefsarkitekt Vägverket, Jan Söderlund, professor emeritus, THS/Helsingfors.

51 Utl: 2004: RIII (dnr 04-413-2655).

52 1993 hade gatu- och fastighetskontoren, efter ett antal års utredande, slagits samman i en gemensam förvaltning med en gemensam nämnd. Motivet var kostnadsbesparingar och en effektivisering av verksamheten. Efter sammanslagningen ansvarade förvaltningen för markförvaltning, markexploatering, väghållning, strategisk trafikplanering för samtliga färdmedel, genomförandeansvar för de planer som rörde den fysiska miljön i staden jämte ansvar för merparten av stadens upplåtelsefrågor.

Kontoret ansvarade även för stadens fastighetsportfölj. Vid tiden för sammanslagningen var Billström gatu- och fastighetsborgarråd och nämndens första ordförande.

Hon var inte odelat positiv och ansåg att en svårgripbar organisation, svår att överblicka, hade skapats, och hon ifrågasatte om verksamheten i sin helhet bedrevs optimalt. Källa: Malmsten och Norberg 2014 53 Ibid.

54 Under 2003 togs 5 ton lös betong bort, 2004 10 ton och under 2005 cirka 20 ton.

Uppgift hämtad från utlåtande från maj 2007.

55 Den formella planprocessen regleras i plan- och bygglagen (PBL) och syftar till att pröva om ett förslag till markanvändning är lämpligt, med avsikt att upprätta och anta en detaljplan. Genom att processen följs säkerställs att arbetet sker under öppenhet och insyn och under rättssäkra och demokratiska arbetsformer. Enligt PBL ska planprocessen inledas med ett så kallat programskede och ett samråd, för att ge möjlighet för fler parter att komma till tals, för att på så sätt få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Källa: Boverket.se. Programmet består i huvudsak ett skriftligt dokument, som ofta innehåller bilder och andra illustrationer för att tydliggöra förhållanden och olika förslag, med utgångspunkt från befintliga kunskaper och utifrån de anspråk på mark och vatten som kan förväntas. Det är inte nödvändigt, och kanske inte ens lämpligt att något förslag till markanvändning har tagits fram i detta skede, då det kan skapa ett intryck av att kommunen redan bestämt sig för vad som ska gälla. Källa: Nyström och Tonell 2012. Då byggande i vatten omfattas av miljöbalkens bestämmelse om vattenverksamhet, krävdes för Slussenprojektet även att en tillståndsprövning genomfördes. Även en sådan måste inledas med ett programskede.

56 Nämnderna beslutar i frågor inom sitt ansvarsområde. Kommunfullmäktige fattar beslut i principiella frågor och i andra ärenden av större vikt för kommunen.

57 Ett särskilt uttalande innebär att en eller fler ledamöter redogör och/eller utvecklar sin ståndpunkt kopplat till det aktuella ärendet. Dessa läggs till protokollet.

50

Kommunstyrelsen är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan och bereder ärenden till fullmäktige.

59 För mer information, se not 55.

60 Laga kraft innebär att beslutet inte längre kan överklagas. Beslut av kommunfullmäktige anses vinna laga kraft inom tre veckor efter det att protokollet justerats.

58

Stadsdirektören är chef för stadsledningskontoret, kommunstyrelsens förvaltning som biträder kommunstyrelsen och kommunfullmäktige i deras uppdrag att leda och samordna den samlade kommunala verksamheten.

61

Stockholms Stadshus AB ägs av Stockholms stad och är sedan 1991 den sammanhållande funktionen för stadens aktiebolag.

62

63 64

Elmhorn 2012 Nilsson 2013

Samtliga partier anser att Nya Slussen är rätt väg fram, men två av nämndens ledamöter, Vänsterpartiet och Miljöpartiet, reserverar sig med hänvisning till egna yrkanden.

65

Ett markanvisningsavtal ger en byggherre/exploatör ensamrätt att förhandla med kommunen om överlåtelse av ett visst markområde för bebyggelse. Avtalet utgör alltså inte en marköverlåtelse, utan är en option om en framtida försäljning.

66

Anbudssumman var 475 mnkr och förutsatte en 70-procentig nyttjandegrad av ytorna. Eventuella ytor ovan mark planerade tjänstemännen att ta upp i ett separat beslut längre fram i processen. Det mest förmånliga anbudet lämnades av konstellationen Gyllenforsen och KF Fastigheter, som senare döptes om till Destination Slussen AB. Markanvisningen kom inte att förlängas då områdets utformning 67

förändrades längre fram under processen och den antagna detaljplanen endast innehöll en hälften så stor ytan för handel, jämfört med bedömningen 2008. Den uteblivna förlängningen innebar att Destination Slussen AB inte hade ensamrätt att förhandla med staden om exploatering av ytan som i detaljplanen avsattes för handel.

68

Miljöpartiet, Socialdemokraterna och Västerpartiet.

Ur Miljöpartiets förslag till beslut: Att föregå den process som pågår genom att ge markanvisning till kommersiella ändamål är att göra saker i fel ordning.

Markanvisningen bör ges först när det är klart hur olika delar av Slussen ska användas. Risken är annars stor att en galleria blir utgångspunkten för planeringen, vilket vore olyckligt. Ur Socialdemokraternas och Västerpartiets gemensamma förslag till beslut: Kommersiella verksamheter ska inte styra hur Slussen ska planeras.

69

Ett kompletterande inriktningsbeslut flaggades för redan i det tidigare inriktningsbeslutet från 2005.

70

Investeringsinkomst avser extern finansiering via andra parter. I detta fall för bussterminal och avbördningskanal.

71

Exempelvis frågan om Saltsjöbanan och en eventuell snabbspårväg. Om beslutet skulle dröja längre än till hösten 2009 riskerade bussterminalen att bli feldimensionerad alternativt försenad.

72

Tjänstgörande ersättare Lotten von Hofsten anmälde att Vänsterpartiet lämnar ärendet utan eget ställningstagande, vilket i praktiken innebär ett bifall. Det vill säga juridiskt är hon delaktig i beslutet, politiskt har hon varken varit för eller emot.

73

Stadsledningskontoret är kommunstyrelsens förvaltning och biträder kommunstyrelsen och kommunfullmäktige i deras uppdrag att leda och samordna den samlade kommunala verksamheten. Kontoret är även stödfunktion till kommunfullmäktige och kommunstyrelsen inför sammanträden och ska redovisa väl underbyggda och allsidigt belysta underlag för beslut. Chef för stadsledningskontoret är stadsdirektören som tillsätts politiskt. Källa: Kommunal författningssamling för Stockholm, Instruktion för stadsledningskontoret, 2019:30 74

Det innebär i praktiken att kommunstyrelsen hemställer hos regeringen att utse en förhandlingsman. Ur Projekt Slussen. Lägesredovisning, daterad 2020-05-27: Enligt reviderat genomförandebeslut förutsätts regional och statlig medfinansiering för avbördningsanläggningen om 560 mnkr, vilket motsvarar 47 % av den då bedömda investeringsutgiften. I enlighet med avtal mellan staden och Trafikverket daterat den 15 januari 2018 delfinansierar staten avbördningsanläggningen med 90 mnkr. […] Överenskommelse om resterande del av medfinansieringen kvarstår att hantera.

75

Exploateringsnämnden, trafik- och renhållningsnämnden, stadsbyggnadsnämnden.

Stadsbyggnadsnämndens sammanträde hölls två dagar senare den 14 maj.

76

Nyréns Arkitektkontor tillsammans med Ateliers Jean Nouvel och Habiter Autrement, Foster+Partners och Berg Arkitektkontor, Wingårdh Arkitektkontor och Tema Landskapsarkitekter samt BIG. Under 2010 hölls endast plansamråd.

Den formella utställningen inom ramen för PBL och planprocessen skedde året efter då det slutgiltiga planförslaget ställdes ut inför beslut i stadsbyggnadsnämnden och därefter i fullmäktige.

77

Utställningen, som pågick mellan den 24 oktober 2008 och 8 mars 2009, bestod av modeller med tillhörande beskrivningar. En intresserad allmänhet hade fått lämna synpunkter på förslagen i en lite bok. Totalt hade ca 920 personer skrivit i boken.

Av dessa hade ca 140 personer ansett att Nyréns lösning var den bästa. Lika många föredrog förslaget från Foster+Partners. Drygt 120 personer ville se Nouvels förslag förverkligas och drygt 90 personer hade valt BIG:s alternativ. Wingårds förslag hade endast fått 10 röster. Cirka 40 personer hade också tyckt att Stockholms stad skulle beakta förslaget Ny syn på Slussen, ett förslag som bland annat innebar en nedgrävd tunnelbana och som vid tiden fick stort medialt utrymme. Tjänstemännen har översiktligt analyserat övriga inkomna förslag och inte funnit att något av dessa borde utredas vidare.

78

79 Direktiven var: Anpassning av trafiklösningen, främst vad gäller lutning, bredder och höjder, förenkling av den vridna GC-bron, tillvaratagande av södervända platser för vistelse, borttagande av blockerande byggnad framför Stadsmuseet samt bussterminal i ett plan.

80

Det vill säga majoriteten. Oppositionen la egna förslag till beslut.

Steget efter programsamråd i planprocessen, då sakägare, myndigheter med fler intressenter och berörda ges möjlighet att lämna synpunkter på planförslaget.

81

82

Miljöpartiet ställer sig ”i huvudsak bakom det förslag” som föreligger.

Den formella utställningen inom ramen för PBL och planprocessen skedde året efter då det slutgiltiga planförslaget ställdes ut inför beslut i stadsbyggnadsnämnden och därefter i fullmäktige.

83

59

84

Exploateringskontoret och trafikkontoret.

Under 2011 ställdes det slutgiltiga planförslaget ut. Därefter godkände stadsbyggnadsnämnden detaljplanen i september 2011 och kommunfullmäktige antog detaljplanen i december 2011.

86 Kommunstyrelsens beslut fattades tre veckor tidigare, 2010-06-02.

87 Under 2010 tillträder det tidigare stadsbyggnadsborgarrådet Monica Andersson som samfundets ordförande.

88 Utl: E2014-02060 89 Arbetena avser nya anläggningar i vatten, grundvattenbortledning samt ny reglering av Mälaren.

90 Utl: E2014-02060 91 Om inte annat anges är informationen i epilogen om Slussenprojektets fortsättning efter 2010 hämtad från tjänsteutlåtandet Projekt Slussen. Lägesredovisning, daterad 2020-05-27.

92 Elmhorn 2012 93 Bengtsson 2011 94 Sahlin-Andersson 1986 95 Isaksson 2001, s. 253 96 Isaksson 2001 97 Folkminnesuppteckning ur Institutet för språk och folkminnens samlingar (sprakochfolkminnen.se).

98 Gullberg och Lilja (red.) 2008 99 Hajer & Reijndorp 2001 100 Tunström 2009, s. 118 101 Tunström 2009 102 Utlåtande daterat 2007-11-27 103 Bengtsson 2011 104 Karlsson 2017 105 Henecke 2006 85

Källförteckning Bengtsson, Mats (2011) Anteciperande förvaltning. Tjänstemäns makt i kommunal policyprocesser om vindkraft. Göteborg: Förvaltningshögskolena, Göteborgs universitet Eklund, Hand (red.) (1981) Se på Slussen. Från Söderbro till Karusellen – Historik, projekt, framtidsperspektiv. Stockholm: Stadsmuseet Kulturhuset.

Elmhorn, Camilla (2013) Från hot till löfte. Stockholms ekonomiska omvandling 1945 – 2010. Stockholm: Stockholmia förlag.

Hajer, Maarten; Reijnedorp, Arnold (2001) In search of new public domain.

Analysis and strategy. Rotterdam: NAi Publishers.

Henecke, Birgitta (2006) Plan & Protest. En sociologisk studie av kontroverser, demokrati och makt i den fysiska planeringen. Lund: Sociologiska institutionen, Lunds universitet.

Isaksson, Karolina (2001) Framtidens trafiksystem? Maktutövning i konflikterna om rummet och miljön i Dennispaketets vägfrågor. Linköping: Tema Teknik och social förändring, Linköpings universitet.

Jones, Rodney H. (2013) Health and Risk Communication. An applied linguistic perspective. New York: Routledge.

Karlsson, Tom S. (2017) New Public Management : ett nyliberalt 90-talsfenomen?

Lund: Studentlitteratur AB. Malmsten, Bo; Norberg, Lena (2014) Politiskt ledarskap i Stockholms stadshus.

Stockholm: Stockholmia förlag.

Malmsten, Bo; Persson, Magnus (2001) Dennispaketet – låsningar och lösningar.

Stockholm Bokförlaget Bjurner.

Nilsson, Torbjörn (2013) Stockholm som motor och motpart. Stadsbild och statsmakt sedan 1945. Stockholm: Stockholmia förlag.

Nilsson, Torbjörn (2014) Staden mellan vågorna. Stockholmspolitik i brytningstider 1945 – 2014. Stockholm: Stockholmia förlag.

Nyström, Jan; Tonell, Lennart (2012) Planeringens grunder. En översikt.

Lund: Studentlitteratur AB. Råberg, Marianne (2008) Väst att bevara? Hur Stockholms politiker och tjänstemän hanterat kulturmiljöfrågor under 1900-talet. I: Gullberg, Anders; Lilja, Sven (red.)

Makten i stadshuset. Stockholms lokalpolitik under 1900-talet.

Stockholm: Stockholmia förlag, 243-263.

Sahlin-Andersson, Kerstin (1986) Beslutsprocessens komplexitet. Att genomföra och hindra stora projekt. Lund: Bokförlaget Doxa AB. Scollon, Ron (2008) Discourse itineraries: Nine processes of resemiotization.

I: Bhatia, Vijay; Flowerdew, John; Jones, Rodney H. (red.). Advances in Discourse Studies. London: Routledge, 233-244.

Scollon, Ron; Wong Scollon, Suzie (2004) Nexus Analysis. Discourse and the emerging internet. New York: Routledge.

61

SOU 1989:15, Storstadstrafik. Storstadstrafikkommittén.

Stockholms kommunalkalender 1989 (1989). Stockholm: Stockholms stadsledningskontor.

Tonell, Lennart (1991) 1980-talet – förhandlingsplaneringens och de stora projektens decennium. I: Hall, Thomas (red.) Perspektiv på planering.

Frågeställningar och frontlinjer inom planeringshistorisk forskning.

Uppsala: Swedish Science Press.

Tunström, Moa (2009) På spaning efter den goda staden. Om konstruktioner av ideal och problem i svenska stadsbyggnadsdiskussion. Örebro: Örebro universitet. von Sydow, Åsa (2004) Exploring local governance in urban planning and development: the case of Lindholmen, Göteborg. Stockholm: KTH.

Utlåtanden och beslutsunderlag Sorterade kronologiskt

Projekt Slussen. Lägesredovisning, Exploateringskontoret, Stockholms stad, 2020-05-27.

Lägesredovisning Slussen, Exploateringskontoret, Stockholms stad, 2014-10-08.

Slussen – Genomförandebeslut, Kommunfullmäktige, Stockholms stad, Utl: 2010:66 RI (dnr 311-481/2010) Redovisning av plansamråd och ställningstagande inför utställning av förslag till detaljplan för Slussen i stadsdelarna Södermalm och Gamla Stan, Stadsbyggnadskontoret, Stockholms stad, 2010-05-27 Slussen – Genomförandebeslut, Exploateringskontoret, Trafikkontoret, Stockholms stad, 2010-01-21 Slussen – Ställningstagande inför fortsatt arbete, Exploateringskontoret, Stadsbyggnadskontoret, Trafikkontoret, Stockholms stad, 2009-04-28 Slussen – Reviderat inriktningsbeslut, Kommunfullmäktige, Stockholms stad, Utl: 2009: RI (dnr 311-3012/2008) Slussen – Reviderat inriktningsbeslut, Exploateringskontoret, Stockholms stad, 2008-12-11 Markanvisning för kommersiellt ändamål inom Slussen, Exploateringskontoret, Stockholms stad, 2008-03-13 Redovisning av programsamråd och ställningstagande inför fortsatt planarbete för Slussen i stadsdelen Södermalm, Stadsbyggnadskontoret, Stockholms stad, 2007-11-27 Programhandling för Slussenområdet från 2007 (dnr 2005-08976-54) Slussen – inriktningsbeslut och startpromemoria för planläggning och miljöprövning, Kommunfullmäktige, Stockholms stad, 2005-12-12 Slussen – inriktningsbeslut och startpromemoria för planläggning och miljöprövning, Markkontoret, stadsbyggnadskontoret, trafikkontoret, Maria-Gamla stans stadsdelsförvaltning, Katarina-Sofia stadsdelsförvaltning, Stockholms stad, 2005-10-10 Nya Slussen – lägesrapport och inriktningsbeslut, Stadsbyggnadskontoret, Gatu- och fastighetskontoret, Stockholms stad, 2004-09-06 Förvärv av tomträtten till Södre Torn 1 på Södermalm. Kommunfullmäktige, Stockholms stad, Utl 2004: RIII (dnr 302-3522/2004) Formgivningstävling för Slussen. Anmälan, Gatu- och fastighetskontoret, Stockholms stad, 2003-02-20 Förvärv av tomträtten till Södre Torn 1 på Södermalm. Gatu- och fastighetskontoret, Stockholms stad, 2004-08-23

”Slussens framtid”, program för 2000-talet, Gatu- och fastighetskontoret, Stockholms stad, 2001-03-13.

Slussens framtid, lägesrapport, Gatu- och fastighetskontoret, Stockholms stad, 2000-05-02.

Förslag till översiktsplan för Stockholm, Kommunstyrelsen, Stockholms stad, Utl: 1999:139-147 RII (dnr 815/98).

Lägesredovisning av ärendet om Slussens framtid, Gatu- och fastighetskontoret, Stockholms stad, 1998-10-19.

Slussens framtid. Bedömning av parallella uppdrag, Gatu- och fastighetskontoret, stadsbyggnadskontoret, Stockholms stad, 1993-08-23 Idétävling om Slussens Framtid. Gatukontoret, fastighetskontoret, stadsbyggnadskontoret, Stockholms stad, 1992-03-25 Idétävling om Slussens framtid. Gatukontoret, fastighetskontoret, stadsbyggnadskontoret, Stockholms stad, 1991-01-25 Slussens framtid, en alternativutredning, Gatukontoret, fastighetskontoret, stadsbyggnadskontoret, Stockholms stad, 1990-08-06 Slussen, reparationsalternativ, Gatukontoret, Stockholms stad, 1990-02-08 Protokoll arbetsgrupp, Slussen – Alternativutredning, Gatukontoret, Stockholms stad, 1989-09-28 Slussen, underhållsbehov, Gatukontoret, Stockholms stad, 1989-09-13 Utställningsmaterial till översiktsplan för Stockholms stad, bilaga 2, Stadsbyggnadskontoret, Stockholms stad, Utl: 1991:27 RI.

Hemsidor boverket.se, hämtat 2020-10-10 sprakochfolkminnen.se, hämtat 2020-12-15 stockholm.se, hämtat 2020-09-24 vaxer.stockholm.se, hämtat 2020-12-01

Övriga källor Om inte annat anges är informationen i epilogen om Slussenprojektets fortsättning efter 2010 hämtad från tjänsteutlåtandet Projekt Slussen. Lägesredovisning, daterad 2020-05-27.

Anteckningar från föreningen ELMA:s möte med Martin Schröder, stadsbyggnadskontoret, 2012-10-22.

Budget 1998 för Stockholms stad för 1999 (R I, NLN: 1-5, SML).

PM, Uppskattning av värdet av de ytor vid Slussen, Blå Bodarna, mm som vid en eventuell ombyggnad skulle kunna användas för annat ändamål, Gatukontoret, Stockholms stad, 1989-09-26 PM, Uppskattning av värdet av de ytor vid Slussen som vid en eventuell om- och tillbyggnad skulle kunna användas för högklassiga kommersiella ändamål, Gatukontoret, Stockholms stad, 1989-10-23.

63

Protokoll arbetsgrupp, Slussen – Alternativutredning, Gatukontoret, Stockholms stad, 1989-09-28

Bildlista Bild på sidan 2: Trafikföringen Slussen 1935. Foto: Stockholms gatukontor.

Bild på sidan 19: Flygfoto av det tidigare Slussenområdet. Foto: Patrick Sörquist.

Bild på sidan 22: Res Publica av Alexis Pontvik från 1992.

Ingick i utlåtande daterat 1992-03-25.

Bild på sidan 27: Slussens gradvisa förfall 1989-2007.

Illustration bearbetad efter förlagor funna i utlåtande daterat 2000-05-02 samt i programhandling från 2007.

Bild på sidan 30: Strömmar av Nyréns arkitektkontor från 2004.

Ingick i utlåtande daterat 2004-09-06.

Bild på sidan 31: Modell över Nybyggt bevarande av White Arkitekter från 2005.

Källa: Programhandling från 2007 Bild på sidan 38: Första förslag från Foster + Partners och Berg Arkitektkontor 2009.

Källa: utlåtande daterat 2009-04-28 Bild på sidan 43: Byggrätter och nya lokaler i Nya Slussen.

Ingick i utlåtande daterat 2020-05-27.

Bild på sidan 43: Modell över det slutgiltiga arkitektförslaget från Foster + Partners och Berg Arkitektkontor från 2014. Foto: Foster + Partners och Berg Arkitektkontor.

Produktion Illustrationer och grafik: Anna-Lena Lindqvist i samarbete med Katja Rosenlind Formgivning och layout: Magdalena Czarnecki

Om ArkDes forskning och utveckling ArkDes har i uppdrag att bedriva forskning och öka kunskapen kring det byggda och gestaltade ur samhällets och den enskildes perspektiv. ArkDes Fellowship är ett av flera projekt som syftar till att uppfylla detta och att stärka ArkDes som forskarmiljö. Enheten ArkDes Think Tank ansvarar för genomförandet av ArkDes Fellowship och inom enheten görs dessutom kontinuerliga analyser och djupdykningar i områden där kunskapsglapp eller målkonflikter identifierats.

Temat för år 2020 har varit Vår gestaltade livsmiljö och det lockade 75 sökande bland praktiker, forskare, konstnärer och kommunikatörer. Totalt kom tre gästforskare; Katja Rosenlind, Andrea Luciani och Camilla Schlyter, utvalda av en internationell jury, till ArkDes under en sexmånadersperiod. Deras projekt har på olika sätt adresserat temat Vår gestaltade livsmiljö och identifierat aktuella utmaningar och möjligheter som våra städer står inför. ArkDes Fellowship innebär att ArkDes bjuder in externa forskare och praktiker att utveckla ny kunskap som gynnar dagens och framtidens gestaltade livsmiljöer.