Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli by ASEM

Vergi Harcaması

Rapor 30 Nisan 2015

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Haluk Alkan Yusuf Tekin Y. Şevki Hakyemez

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Rapor 30 Nisan 2015

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Haluk Alkan Yusuf Tekin Y. Şevki Hakyemez

ISBN 978-605-85722-3-2

2015 © Bütün yayın hakları saklıdır.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

İçindekiler ÖZET ...................................................................................................................................................................................... 5 GİRİŞ ...................................................................................................................................................................................... 6 A. TEORİK ÇERÇEVE: BAŞKANLIK SİSTEMİ VE PARLAMENTER SİSTEM .......................................................................................................................... 8 A. 1. BAŞKANLIK SİSTEMİ: DİNAMİKLER, MODELLER........................................ 9 Başkanlık Sisteminin Düşünsel Temelleri, ABD ve Diğer Pratikler ......9 Latin Amerika’daki Dönüşüm ................................................................................................... 12 Yasama ve Yürütmenin Katı Ayrılığı.................................................................................. 13 Tek Başlı Yürütme................................................................................................................................. 16 Denetleyici ve Dengeleyici Yetkiler (Checks and Balances) ............... 17 Üstünlükler ................................................................................................................................................... 21 Temel Eleştiriler ve Bazı Gereklilikler............................................................................. 22 A. 2. PARLAMENTER SİSTEM ......................................................................................................... 28 Yasama ve Yürütmenin Geçişkenliği ............................................................................... 29 Çift Başlı Yürütme ................................................................................................................................. 30 Yürütmenin İki Kanadı ve Yasama Arasındaki İlişkiler ................................ 31 Sorunlar ve Gereklilikler................................................................................................................ 33 B. TÜRKİYE’DE HÜKÜMET SİSTEMİ SORUNU..................................................................... 37 Tarihsel Arkaplan .................................................................................................................................. 37 Türkiye’de Parlamenter Sistem Kurguları ve Vesayetler ........................... 43 Vesayetin Başat Unsuru Olarak Cumhurbaşkanlığı Kurumu ................ 49 Hükümet İstikrarsızlıkları, Koalisyonlar ve Ekonomik Krizler.............. 52 Vesayet Rejiminin Bir Örneği Olarak 28 Şubat Süreci ................................. 55 2007 Cumhurbaşkanlığı Seçim Süreci, 367 Krizi ve Anayasa Mahkemesi .......................................................................................................................... 57 Dönüm Noktası: Cumhurbaşkanının İlk Kez Doğrudan Halk Tarafından Seçilmesi ve Siyasi Sonuçları ................................................... 60 C. SONUÇ: TÜRKİYE’DE SİSTEM TARTIŞMALARI VE BAŞKANLIK MODELİ ................................................................................................................................ 62 Temel Parametreler..................................................................................................................................... 66 KAYNAKÇA................................................................................................................................................................... 70

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

...............................................................................................................................................................................................................................

TÜRKİYE’DE HÜKÜMET SİSTEMLERİ VE BAŞKANLIK MODELİ ...............................................................................................................................................................................................................................

ÖZET Elinizdeki bu çalışma Türkiye’de farklı zamanlarda farklı siyasi aktörler tarafından sıklıkla dile getirilen başkanlık modelini geniş kapsamlı bir bakış açısıyla ele alarak analiz etmektedir. Önemli siyasi figürlerin dönem dönem güçlü şekilde savundukları bu model Türkiye’de hangi gerekçelerle savunulmaktadır? Ne tür siyasi krizleri veya sosyo-politik saikler başkanlık modelini gündeme getirmektedir? Türkiye’de parlamenter sistem nasıl ortaya çıkmış ve şekillenmiştir? Türkiye’de tam anlamıyla parlamenter bir hükümet modeli uygulanabilmiş midir? Türkiye’de uygulanan şekliyle parlamenter sistem halk iradesini tam ve vesayetlere izin vermeyecek şekilde yansıtmakta mıdır? Başkanlık modeli Türkiye’de hangi endemik sorunları çözebilecek unsurlar içermektedir? Bu araştırma, bu ve benzer sorulara cevaplar üretmeyi hedeflemektedir: İlk bölüm başkanlık ve parlamenter hükümet sistemlerini hem teorik hem de tarihsel bağlam içerisinde ele alarak bu modelleri karşılaştırmaktadır. Başkanlık sisteminin tek başlı yürütme, yasama ve yürütme arasındaki katı ayrılık gibi özellikler yanında hızlı karar alma mekanizmalarıyla da parlamenter sistemden farkları ortaya konmaktadır. İkinci Bölüm Türkiye’de hükümet sistemlerini ve parlamenter model içerisinde ortaya çıkan sorunları incelemektedir. Bu bölüm, vesayet mekanizmaları ile milli irade arasında geçen mücadelenin 2007 yılında önemli bir dönemeçten geçerek cumhurbaşkanı seçme yetkisinin halka verilmesiyle sonuçlandığını göstermektedir. Son bölüm ise Türkiye’de sistem tartışmalarının sosyo-politik bağlamı üzerinde durarak ülkemizde uygulanabilecek bir başkanlık modelinin temel parametrelerini ele almaktadır.

GİRİŞ Bu çalışma ülkemizde Osmanlı döneminden bu yana yaşanan parlamenter sistem tecrübeleri milletin iradesini doğrudan yasama ve yürütme erkine yansıtma konusunda büyük önlemelerle karşılaştığı verilerinden hareketle kaleme alınmıştır. İttihad ve Terakki’nin iktidara geldiği dönemde ve Cumhuriyetin kuruluşundan sonraki değişik evrelerde bu sorunlar ortaya çıkmış, 1960 ve 1980 gibi büyük askeri darbelerle de derinleşmiştir. 2007 yılında Meclisteki Cumhurbaşkanlığı seçimleri sırasında yaşanan 367 krizi ile ortaya çıkan vesayet engelinin halkoylaması ile aşılması vesayet mekanizmalarının hiç istemeyeceği bir yöntemdi, ama gerçekleşti. 367 krizi Cumhurbaşkanının halkoyu ile seçilmesi ile aşılabildi. Parlamenter sistem içerisinde mevcut aktörlerin bir türlü sorunsuz işletemediği bir konuda yetki halka devredilmiş oldu. Şimdi bu yetkinin tekrar halkın elinden alınması sözkonusu olmadığına göre mevcut durumun nasıl daha etkin bir siyasal sisteme dönüştürüleceğine karar vermek gerekecektir. Daha önceki dönemlerde Turgut Özal, Alparslan Türkeş ve Süleyman Demirel gibi önemli siyasi isimler tarafından da dile getirilen başkanlık sistemi için en önemli eşiğe varılmış görünmektedir. Halkın onayı ile gerçekleşecek olan bir hükümet sistemi değişikliğinin temel hedefi halkın iradesini daha etkin bir şekilde yasama ve yürütmeye yansıtmak, demokrasiyi daha derinleştirmek ve yaymak, hükümetlerin meşruiyet zeminini güçlendirmek, daha etkin bir yönetim yapısı oluşturmak olmalıdır. Bütün bunlar yapılırken kuşkusuz insan hak ve özgürlükleri, adil bir hukuk mekanizmasının konsolide edilmesi ve siyasi ve ekonomik istikrarın azami düzeye çıkarılması hedeflenmelidir. Ülkemizde on yıllardan beri verilen demokrasi mücadelesinin anahtar unsuru millet iradesinin parlamentoya/meclise ve yürütmeye ne oranda yansıyacağı ile ilgilidir. Dışardan ve içerden bir çok farklı formda millet iradesini önlemek üzere hareket eden vesayet mekanizmaları bugün çevremizdeki bazı ülkelerde verilen milli irade mücadelelerinin de anahtar kavramıdır. Türkiye bu mücadelede tarihi, siyasi ve idari birikimi ile en fazla mesafe kat etmiş, Batılı demokratik değerleri benimserken Müslüman kalmış bir ülkedir. Arkasına böyle bir evrensel tecrübe almış bir ülkede son dönemde yaşanan siyasi gelişmeler, demokratik olgunlaşma anlamında artık kendi dinamikle-

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

rine kavuşmuş görünmektedir. Burada sorulacak soru şudur: Türkiye kendi demokratik sistemini daha fazla konsolide etmek için bir adım atabilecek midir? Parlamenter sistem içerisinde neredeyse her anı büyük mücadele ve sorunlarla geçen siyasi sistem tercihini yeniden kurgulayabilecek istek, irade ve olgunluğa sahip midir? Daha da önemlisi bu adımlar atıldıktan sonraki süreci yönetebilecek bir demokratik ve kurumsal olgunluğa ve bu süreci yönetebilecek bir liderliğe sahip midir? Bütün bu sorulara belki bundan yirmi yıl, on yıl ve hatta beş yıl önce evet diyebilmek mümkün değildi; ama bugün gelinen noktada bu soruların birçoğuna evet demek mümkündür. Tarihin milletimizin önüne getirdiği bu anlamlı fırsat ideolojik kaprislere ve komplekslere düşülmeden, ama dünyanın birinci sınıf demokrasilerindeki standartlardan da taviz verilmeden hayata geçirilmelidir. Kendi siyasi sistemimizi revize etme konusunda söz sahibi olmak ne kadar gurur verici ise bir o kadar da mesuliyetli bir görevdir. Konjonktürel avantaj değerlendirilerek başkanlık sisteminin gerekliliği ve önemi toplumun değişik katmanlarına izah edilmelidir. Coğrafyamızda ve dünyanın farklı bölgelerinde yaşanan ekonomik ve siyasi çalkantıların devam edeceğinin işaretleri görülmektedir. Bölgemizde kaos derinleşirken siyasi liderliğin ve hızlı karar alma mekanizmalarını hayata geçirebilmenin ne kadar hayati önemde olduğu açıktır. Çevremizdeki kaosun tırmanması ve ülkemizde karar alma mekanizmalarının tıkanması bizi de süratle bu kaosun bir parçası yapabilecek tehditler taşımaktadır. Ayrıca millet ve devletçe mirası üzerinde durduğumuz bin yılı aşkın bir devlet geleneğinin bizi bu tür cesur kararlar alma konusunda ilham verecek, yönlendirecek malzemeler içerdiğini de unutmamak gerekir. Bu zengin tecrübenin epistemolojik birikimi aynı zamanda Türkiye’nin Avrupa tecrübelerini de güçlendirip ileri boyutlara taşıyacak bir referans kaynağıdır.

A. TEORİK ÇERÇEVE: BAŞKANLIK SİSTEMİ VE PARLAMENTER SİSTEM Demokratik ülkelerde hükümet sistemi tartışmaları kuvvetler ayrılığı ilkesinin doğal bir sonucu olarak iki temel güç olan yasama ve yürütme üzerinden tanımlanırlar. Bu konulara ilişkin tartışmalarda ve ilgili formüllerde kuvvetler ayrılığı, demokrasi, hukuk devleti ve insan hakları gibi evrensel prensipler korunması gereken temel ilkelerdir. Dolayısıyla bağımsız her ülke evrensel kriterler ışığında kendi toplumsal yapısını, siyasi tecrübelerini ve geleneklerini göz önünde bulundurarak bir hükümet sistemi tercihinde bulunabilir veya yaptığı tercihi değiştirebilir. Türkiye’de seksenli yıllardan beri ortaya atılan başkanlık modeli ile ilgili tartışmalarda dikkat edilmesi gereken en temel nokta da burasıdır: Herhangi bir hükümet sisHerhangi bir hükümet temi tercihi, bizatihi korunması gereken evrensistemi tercihi, bizatihi sel bir değer değildir. Tam tersine, demokrasikorunması gereken nin konsolide edilmesi, hukuk devleti ilkesinin evrensel bir değer değildir. derinleşmesi ve insan haklarının korunması ekTam tersine, demokrasinin seninde hükümet sistemleri revize edilebilir, dekonsolide edilmesi, ğiştirilebilir ya da yeni modeller üretilebilir. Ashukuk devleti ilkesinin lolan, teklif edilen modelin hem halkın iradesiderinleşmesi ve insan ni bir takım vesayetlerle kesintilere uğratmadan hem de evrensel demokratik prensipleri güçhaklarının korunması lendirecek hükümetler üretecek nitelikte olmaekseninde hükümet sıdır. sistemleri revize edilebilir,

değiştirilebilir ya da yeni modeller üretilebilir.

Bu evrensel ilkeleri temin etmek için demokratik ülkelerde genellikle yasama ve yürütme erkleri iki temel form üzerinden dizayn edilir. Bunlardan ilki yasama ve yürütmenin birbirinden katı bir biçimde ayrıştığı ve her erkin kendi alanı dışına müdahalesinin sınırlandırıldığı başkanlık sistemleridir. İkinci temel form ise yasama ve yürütme erkleri arasında karşılıklı bir etkileşimi öngören parlamenter hükümet sistemleridir. Takip eden alt bölümlerde önce sırasıyla başkanlık sistemi ve parlamenter sistem tartışılacaktır.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

A. 1. BAŞKANLIK SİSTEMİ: DİNAMİKLER, MODELLER Başkanlık Sisteminin Düşünsel Temelleri, ABD ve Diğer Pratikler Konu başkanlık sistemi olduğunda, bu hükümet sistemi açısından ilk akla gelen ülkenin Amerika Birleşik Devletleri (ABD) olması anlamlıdır çünkü başkanlık sistemi bir Amerikan icadıdır. Bu sistemin kökeninde ABD’nin inşa sürecinde kurucu babaların koloni temsilcileri ile yürüttükleri müzakereler bulunmaktadır. Bir anlamda ABD başkanlık sistemi sözleşmeci bir inşa sürecine verilebilecek en iyi örnektir. Felsefi arka planın anlaşılması için, başkanlık sisteminde kurumsal yapıların ve yetki dağılımının tarihsel ve düşünsel temellerine Amerikan örneği ışığında kısaca değinmek gerekmektedir. Amerikan koloni yönetimleri arasında, kolonilerin İngiliz krallığına duydukları tepki nedeniyle başlangıçta parlamento temelinde bir devlet yapılanması düşüncesi güçlüydü. Bu nedenle bağımsızlık savaşından sonra kolonilerde parlamentoları esas alan yönetimler oluşturulmuştu. Ancak 1776-1786 yılları arasında yaşanan deneyimler bu anlayışın değişmesine neden olmuştur. Örneğin Rhode Island gibi bazı eyaletlerde parlamentoda çoğunluğu elde eden bazı grupların yasama sürecini tıkamaları, 1786 yılında Massachusetts eyaletinde baş gösteren ve küçük çiftçilerin talepleri ile şekillenen Shays isyanının bastırılmasında ortaya çıkan sorunlar yürütme ile ya-

Bu tarihsel arka plan ABD sistemini iki temel ilke üzerine bina etti, diktatörlüğe dönüşmeyecek bir yürütme yapısı ile çoğunluk baskısının aracı olarak kullanılamayacak bir yasama sistemi. Bu iki erk sözleşmeci bir anlayışın ürünü olarak birbirlerini dengelemeleri amacıyla yapılandırıldılar.

sama ilişkilerinin yeniden ele alınması gerektiği yönündeki arayışları güçlendirmiştir. Başından beri ülkede güçlü bir yürütmenin oluşturulması gereğini savunan Alexander Hamilton ve James Madison gibi kurucuların da girişimleri ile koloni temsilcileri karar almada hızlılık sağlayacak ve kolay hesap verebilirliği ikame edebilme açısından yürütme yetkilerinin, kurul yerine bir kişi tarafından hayata geçirilmesi konusunda anlaşmaya vardılar.1

Dolayısıyla ABD başkanlık sisteminin temel dinamiklerinden biri yasama ve yürütmenin kendi alanlarında etkin ve aynı zamanda birbirlerinin varlığına son veremeyecek bir denge mekanizması içinde çalışmaları isteğidir. Madison etkinlik ve dengenin sağlanabilmesi için her bir organın kendi varlığının tehlikeye atılacağı endişesi taşımaksızın diğer organ üzerinde kontrol kurabilmesinin gerekli olduğunu ifade etmekteydi.2 ABD Anayasası hazırlanırken yürütme otoritesi yasamadan katı bir biçimde ayrıldı ve parlamento çoğunluğunun baskısına karşı başkana veto yetkisi tanındı. Bu tarihsel arka plan ABD sistemini iki temel ilke üzerine bina etti, diktatörlüğe dönüşmeyecek bir yürütme yapısı ile çoğunluk baskısının aracı olarak kullanılamayacak bir yasama sistemi. Bu iki erk sözleşmeci bir anlayışın ürünü olarak birbirlerini dengelemeleri amacıyla yapılandırıldılar. Başkanlık sisteminin bu temel yaklaşımı yasama, yürütme ve yargı erklerinin halktan aldıkları meşruiyete dayalı olarak fonksiyonlarını yerine getirmelerini ve özellikle yasama ile yürütmenin birbirlerinden katı bir biçimde ayrılmaları esasının benimsenmesinin de dinamiğini oluşturmuştur. Bu anlayış aynı zamanda birbirinden ayrılmış olan bu erklerin, birbirlerine karşı bazı denetim ve dengeleme yetkileri ile donatılmalarını sistemin işleyebilmesi için zorunlu kılmaktadır. Yine ABD örneğinde halk iradesine dayanan bir meşruiyet çerçevesinde karar alıp hayata geçirebilen, aynı zamanda aldığı kararlardan dolayı hesap verebilen bir yürütme yapısının oluşturulması öncelenmiştir. Hamilton, yürütme otoritesinin, birlik, süreklilik, donanım ve yetki olmak üzere dört bileşenden oluştuğunu belirterek, birliğin hayata geçirilmesinde, tek kişinin yü-

1 2

Şaban Tanıyıcı ve, Birol Akgün, Amerikan Başkanlığı (Ankara: Orion Kitabevi, 2008), ss. 43-63. James Madison, “The Federalist Nos. 47, 48”, Parliamentary Versus Presidential Government, ed. A. Lijphart (Oxford, New York: Oxford University Press, 1992), s. 53.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

rütme organlarını yönettiği bir yapılanmanın, meclisteki bileşime bağlı olarak ortaya çıkan bir yürütme yapısından çok daha etkili olacağını ve parlamenter hizipler arasındaki çatışmalardan özerk kalacağını belirtmektedir.3 Benzer şekilde Wilson da, parlamentoya karşı sorumlu bir hükümetle başkanın birlikte çalışması durumunda, parlamentoda muhalefetin güçlü olduğu dönemlerde çatışmanın ortaya çıkabileceğini, aksi durumda da tüm devlet yetkilerinin başkanın elinde toplanması gibi bir sonucun ortaya çıkabileceğini belirterek, bunun yerine partili bir kişinin yürütmeyi yönetmesinin daha iyi olacağını ileri sürmekteydr.4 Bu çerçevede Wilson, devlet yönetiminde mutlak surette birine güvenilmesi gerektiğini, ancak bu şekilde yönetimde kötüye gitme durumunda bundan kimin sorumlu olacağının ve kimin cezalandırılacağının açık bir şekilde belli olabileceğini savunmaktadır.5 3 4 5

Alexander Hamilton, “The Federalist No. 70,” Parliamentary Versus Presidential Government, ed. A. Lijphart, (Oxford, New York: Oxford University Press, , 1992), s. 55. Woodrow Wilson, “Committee or Cabinet Government?” Parliamentary Versus Presidential Government, ed. A. Lijphart (Oxford, New York: Oxford University Press, 1992), s. 150. Woodrow Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics (New Jersey: Transaction Publications, 2009), s.99.

Dolayısıyla başkanlık sisteminde çift başlı bir yürütme yapısı ve/ya kurul olarak çalışan bir yürütme mekanizması benimsenmemiştir. Bunun yerine yürütme alanından sorumlu ve hesap verebilir nitelikte tek başlı bir yürütme otoritesinin kurumsallaştırılması esası benimsenmiştir.

Latin Amerika’daki Dönüşüm Nasıl parlamenter sistem, kraliyet rejimlerinde güç merkezinin aristokrasiden, halkın temsilcilerinden oluşan parlamentoya ve onun içinden çıkan hükümete geçmesi şeklindeki tedrici bir değişimin ürünüyse ve zamanla benzer bir geleneğe sahip olmayan ülkeler tarafından iktibas edildiyse, benzer bir süreç başkanlık sistemi için de söz konusu olmuştur. Sözleşmeci bir geleneğe sahip olmamalarına rağmen Latin Amerika ülkeleri genel olarak başkanlık sistemine ait kurumları kendi ülkelerine adapte etmişlerdir. Bu ülkelerle ilgili olarak başkanlık sistemlerinin doğurabileceği sorunlara ilişkin güçlü bir literatür bulunmaktadır.6 Latin Amerika ülkelerinin deneyimleri ile ilgili olarak yapılan akademik çalışmalar başkan ile yasama arasındaki yetki çatışmalarının doğurduğu sistem kilitlenmelerini, başkanın sistem içindeki diğer kurumlara karşı otoriterleşmesi ve yetki çatışmasının doğurduğu tıkanmaları bu ülkelerde uzun süreli askeri rejimlerle sonuçlanan darbelerin temel nedenleri olarak yorumlamaktadırlar. Ancak Latin Amerika ülkelerinde son yıllarda yaşanan değişimler, bu yorumları oldukça tartışmalı kılmaktadır. Şöyle ki, Latin Amerika ülkelerinde askeri rejimlerin ortaya çıkmasında Soğuk Savaş döneminin iki kutuplu dünyasında yaşanan bölgesel güç mücadelesinin belirleyici rolü bulunmaktadır. 1980’li yıllardan sonra bu ülkelerde önce sivilleşme yönünde bir değişim yaşanmış, 1990’lı yıllar askeri müdahale olmaksızın başkanlar ile parlamentolar arasındaki yetki çatışmalarına sahne olmuş ve 2000’li yıllardan itibaren demokratik bir konsolidasyon dönemine girilmiştir. Latin Amerika ülkelerinde normalleşme süreci içinde ülke yönetimleri yine başkanlık sistemi temelinde bir dizi anayasal reforma tabi tutulmuş ve bu ülkelerde siyasal kurumlar yaşanan deneyimler ışığında yeniden inşa edilmiştir. Dolayısıyla yukarıdaki tarihsel süreç ışığında başkanlık sistemi modelleri ele alınırken bu değişimi göz önünde bulundurmak yararlı olacaktır. 6

Juan J. Linz ve Arturo Valenzuela, The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America (Maryland: The Johns Hopkins University Press, 1994); Paul H. Lewis, Authoritarian Regimes in Latin America (Lanham: Rowman & Littlefield, 2006).

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

ABD ve Latin Amerika deneyimlerine bakarak aslında başkanlık sisteminin mantığının kurumsal olarak üç temel unsurdan oluştuğu söylenebilir: •

Yasama ve yürütme otoriteleri arasında işleyebilir bir ayrılığın varlığı

•

Doğrudan halk tarafından seçilen bir kişi tarafından temsil edilen tek başlı yürütme yapısı

•

Yasama ve yürütmenin birbirlerine karşı dengeleyici ve denetleyici yetkilerle donatılmaları (Checks and Balances).

Yasama ve Yürütmenin Katı Ayrılığı Parlamenter sistemden farklı olarak, başkanlık sistemleri yasama ile yürütmenin arasında meşruiyet temelinde, katı bir ayrılığın yapılandırıldığı sistemlerdir.7 Bu ayrışma yasama ve yürütmenin gerek kaynak, gerekse varlıklarını sürdürme bakımından birbirlerinden bağımsız olmaları anlamına gelmektedir.8 YüParlamenter sistemde rütmenin başı olarak başkan, anayasanın betek bir seçime dayalı lirlediği bir süre için seçilir ve güvensizlik oyu olarak zincirleme bir yetki ile istifaya zorlanamaz. Bu durumun tek istisnadevri işletilmekte ve bu sı suç teşkil eden eylemlerden dolayı suçlama durum halkın tercihleri ile (impeachment) yolu ile görevinden uzaklaştırılpolitika süreci arasındaki masıdır. Aynı şekilde başkan ve yürütme birimlerinin yasama süreçlerine katılımı belli şekillermesafeyi açmaktadır. le kısıtlanmıştır. Örneğin ABD’de başkan, yasaOysa başkanlık sisteminde ma sürecine katılamaz, Kongre’ye yasa tasarıbaşkan doğrudan halktan sı sunamaz, bu sürece yasal bir yetkiye dayaaldığı yetkiye dayalı narak müdahale edemez. Başkanlık sisteminde yasama ve yürütme otoritesi meşruiyetlerini iki ayrı seçimle doğrudan halktan almaktadırlar. Parlamenter sistemden farklı olarak, yürütme otoritesi meşruiyet açısından yasamaya bağımlı değildir. Yürütme otori7 8

olarak yürütme alanında düzenleme yapabilir, kararları alabilir, atamış olduğu bürokratlarla birlikte çalışır.

Jeffrey K. Tulis, The Rhetorical Presidency (Princeton: Princeton University Press, 1987), ss. 41-45 Kemal Gözler, Anayasa Hukukuna Giriş (Bursa: Ekin Kitabevi, 2002), s. 91

tesi kişi tarafından temsil edilir.9 Başkanlık sistemleri çift demokratik meşruiyete sahip sistemlerdir.10 Bu kurumsal yapı devlet adına kullanılan iktidarın delege edilemediği bir işleyiş doğurmaktadır. Başkanlık sisteminin parlamenter sistemden ayırt edici diğer bir özelliği bu noktada ortaya çıkmaktadır. Parlamenter sistemde tek bir seçime dayalı olarak zincirleme bir yetki devri işletilmekte ve bu durum halkın tercihleri ile politika süreci arasındaki mesafeyi açmaktadır. Oysa başkanlık sisteminde başkan doğrudan halktan aldığı yetkiye dayalı olarak yürütme alanında düzenleme yapabilir, kararları alabilir, atamış olduğu bürokratlarla birlikte çalışır. Dolayısıyla başkan uyguladığı politikaların sonuçlarından doğrudan sorumlu tutulabilen bir yürütme otoritesidir. Bu anlamda başkanlık sistemi halkın talepleri ile uygulanan politikalar arasındaki sapmaya karşı daha dirençli bir kurumsal zemin sağlamaktadır. ABD’de başkan iki dereceli seçimle belirlenmektedir. Halk doğrudan başkanı seçememekte, her bir federe devlette, o devleti temsilen başkanı seçecek olan ikinci seçmenleri –delegeleri- belirlemektedirler. Delege seçimleri eyalet düzeyinde çoğunluk sistemi ile gerçekleştirilmektedir. Dolayısıyla eyalet düzeyinde oyların çoğunu alan aday o eyaletteki tüm ikinci seçmenleri kazanmaktadır. Seçilen ikinci seçmenler partilerinin başkan ve yardımcısı adaylarına oy vermek zorundadırlar (emredici vekalet).11 Bu seçim yöntemi başkanlık sisteminin bir özelliği olmayıp, ABD’de başkanlık seçimlerinin federatif temelde yapılıyor olmasının bir sonucudur. İki dereceli seçim diğer başkanlık sistemlerinde benimsenmemiştir. Örneğin, Arjantin, Uruguay, Bolivya’da başkan ve başkan yardımcısı, Brezilya’da başkan ve başbakan, Şili’de yalnızca başkan iki turlu seçimle doğrudan halk tarafından seçilmektedir. Başkanlık sistemlerinde yasama ve yürütmenin eş zamanlı seçimi konusunda farklı uygulamalar bulunmaktadır. ABD’de başkan dört yıllığına seçilirken Kongre’nin Temsilciler Meclisi seçimleri iki, Senato seçimleri ise altı yılda bir yapılmaktadır. Ayrıca, Senato üyelerinin üçte biri iki yılda bir yapılan seçimlerle değiştirilmektedir. Başka bir ifade ile bir ABD Başkanı dört yıllık görev süresi içinde iki ayrı Temsilciler Meclisi ve Senato bileşimi ile birlikte çalışmak zorundadır ve hiçbir zaman yasamadaki parti çoğunluğuna 9 10

Alan Siaroff, “Comparative Presidencies: The Inadequacy of The Presidential, Semi-presidential and Parliamentary Distinction,” European Journal of Political Research 42/3 (2003), s. 289. Juan J. Linz, “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference?” The Failure of Presidential Democracy I, ed. J.J. Linz ve A.Valenzuela (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994), ss. 3-87. Burhan Kuzu, Türkiye İçin Başkanlık Sistemi (İstanbul: Fakülteler Matbaası, 1997), s.17.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

güvenemez.12 Arjantin’de benzer şekilde altı yıl süre ile görev yapan Senatonun üyelerinin üçte biri iki yılda bir, görev süresi dört yıl olan Temsilciler Meclisinin üyelerinin yarısı da iki yılda bir yenilenmektedir. Brezilya ve Şili’de başkanlık seçimleri ile Temsilciler Meclisi seçimleri eş zamanlı yapılmaktadır. Buna karşılık sekiz yıl süre ile görev yapan Senatonun üyelerinin yarısı dört yılda bir yenilenmektedir. Bolivya’da başkanlık ve iki kamaralı yasama seçimlerinin tamamı eş zamanlı yapılmaktadır. Başkanlık sisteminde eş zamanlı seçim, sistemin işleyişinde kilitlenme yaşanma olasılığını azaltmaya dönük bir uygulamadır. Seçimlerin eş zamanlı yapılmaması ise yasamayı yürütme karşısında güçlendirmektedir. Başta iki dereceli mi, yoksa tek dereceli mi olacağı konusu olmak üzere, seçimlerle ilgili bu tür prensipler ise her başkanlık modeline göre farklılık arz eder. Bu hususta esas olan, seçimlerin demokratik ilkelere uygun, temsilin maksimum düzeyde gerçekleştiği, adil ve şeffaf biçimde gerçekleşip gerçekleşmediğidir. Başkanlık sisteminde yasama ve yürütmenin birbirleri üzerinde tek taraflı fesih yetkisi bulunmamaktadır. Yasamanın, yürütmenin başı olan başkanın görev süresine herhangi bir müdahale yetkisi de bulunmamaktadır. Başkanın da parlamentoyu tek taraflı fesih yetkisi yoktur. Başkanlık sisteminde erken seçim istisnai bir durumdur. Başkan ve yasama organı kendi görev sürelerini doldururlar. Bu durum yürütmede yoğunlaşma yaşanmasına rağmen –belli koşullar altında- başkanın diğer devlet iktidarları üzerinde hakim bir figür olmasını frenlemekte, başkanı belli kararların alınmasında Kongre liderleri ile işbirliğine yönlendirmektedir.13 ABD başkanlık sisteminde yürütmenin yasama faaliyetlerine aktif olarak katılımı katı bir biçimde sınırlanmıştır. Başkanın, Kongre’ye yasa tasarısı sunma yetkisi olmadığı gibi, bakanların yasama çalışmalarına katılması da söz konusu olamaz. Yürütme ile temas kurma önceliği Kongre’ye aittir. Bilgi alma amaçlı olarak araştırma komiteleri yürütme otoritelerini Kongre’ye çağırıp dinleyebilir. Buna karşılık diğer başkanlık sistemlerinde yasama faaliyetlerine katılım bu kadar katı düzenlenmemiştir. Örneğin, Arjantin’de genel olarak yürütmeye Kongre’ye yasa tasarısı sunma yetkisi tanınmıştır. Peru’da başkanın, Kongreye yasa tasarısı sunma yetkisi bulunmaktadır. Ancak bu tasarı metinlerinin bakanlar kurulu başkanınca imzalanması gerekmektedir. Brezilya’da da başkan Kongreye anayasa değişikliği ve yasa tasarısı sunma yetkisine sahiptir. 12 13

Haluk Alkan, Karşılaştırmalı Siyaset: Başkanlık ve Parlamenter Sistemler Işığında Yarı Başkanlık Modelleri (İstanbul: Açılım Yayınları, 2013), ss. 56-57. Arend Lijphart, Demokrasi Motifleri, çev. G. Ayas ve U. U. Bulsun (İstanbul: Salyangoz Yayınları, 2006).

ABD başkanlık sisteminde yasama ile yürütme arasındaki katı ayrılığın bir sonucu olarak bir Kongre üyesinin bakanlık gibi yürütme ile ilgili görevlere getirilmesi engellenmiştir. Bakanlar parlamento dışından atanır ve bir kurul olarak çalışmazlar. Bireysel olarak başkanın sekreterleri konumundadırlar.14 Bolivya’da hiçbir Kongre üyesi herhangi bir yürütme biriminde görev alamaz. Arjantin’de bakanlar üyelikten çekilmek şartıyla Kongre üyeleri arasından atanabilirler. Bu ülkelerden farklı olarak Peru’da senatörler bakan olabilir, ancak doğrudan Başkanlık Ofisinde görev alamazlar.15 Brezilya’da ise Kongre üyeleri bakan olabilir, ancak atanmaları durumunda üyelikleri askıya alınır.

Tek Başlı Yürütme Başkanlık sisteminde yürütmeden sorumlu ve meşruiyetini doğrudan halktan alan bir başkanın varlığının sonucu olarak yürütme birimleri seçilmiş başkanın otoritesine tabi kılınmıştır. Parlamenter sistemlerde görünen ikili yürütme yapısı başkanlık sisteminde yer almaz. Sartori, başkanlık sistemlerinde başkanın göreve getirilmesinde ve görevden alınmasında parlamentonun herhangi bir rolünün bulunmamasını ve başkanın yürütme üzerindeki önceliğinin yasama organınca kabullenildiği bir işleyişin belirleyici olmasını ayırt edici bir özellik olarak belirtmektedir. Bakanların ve diğer üst düzey yürütme otoritelerinin atanması ve görevden alınmasında başkanın önceliği bulunmaktadır. Başkan yürütme organını yönetir.16 ABD uygulamasında, çok ciddi bir sorun oluşturmadığı sürece, Senato atamalarda başkanın önerilerini genellikle onaylamaktadır. Başkanın mensubu bulunduğu partinin Senato’da çoğunluğu oluşturmadığı durumlarda da başkanın önerdiği isimlere onay verilmektedir. 1885-1996 yılları arasında başkan tarafından yürütme birimleri için Senatoya önerilen isimlerden yalnızca %4,4’üne Senato tarafından onay verilmemiştir. ABD örneğinden farklı olarak Latin Amerika ülkelerinin bazılarında, yürütmenin merkezinde başkan yer alsa da, parlamentoya karşı siyasal açıdan sorumlu bir bakanlar kurulu, hatta bu isimle anılmasa da başbakana benzer bir statünün oluşturularak, karşı-imza ku14

Douglas V. Verney, The Analysis of Political Systems (Londra: Routledge & Kegan Paul Limited, 1959), ss. 46-47; Edward Ashbee, US Politics Today New York: Manchester University Press, 2004), ss. 146-148. Carlos S. Nino, “Ideas and Attempts at Reforming the Presidentialist System of Government in Latin America,” Parliamentary Versus Presidential Government, ed. A. Lijphart, (New York: Oxford University Press, 1992). Giovanni Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, çev. E. Özbudun (Ankara: Yetkin Yayınları, 1997), s.114.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

ralı çerçevesinde başkanın yetkilerine ortak edildiği görülmektedir. Örneğin Peru’da başkan ülke siyasetini belirlemekle birlikte, bakanlar kuruluna bir başkan atamak zorundadır. Hükümetin oluşturulması aşamasında bakanlar kurulu başkanı, başkana öneri getirebilmekte ve bir bakanının görevden alınmasını başkandan isteyebilmektedir. Bu ülkede Millet Meclisi bakanlar kurulu başkanına gensoru verebilir ve görevden alabilir. Meclis bu yetkisini diğer bakanlar için de kullanabilir. Arjantin’de benzer bir konuma sahip kabine başkanı görev Başkanlık sisteminde yapmaktadır. Kabine başkanı da meclise karyasama ve yürütmenin şı sorumludur. Cumhurbaşkanının kararları, kaçift meşruiyete sahip bine başkanı ve ilgili bakan tarafından imzalaolarak yapılandırılmış narak yürürlük kazanmaktadır. Başkanın kabine olması, bu iki iktidar başkanı ve bakanları atamakta tam bir otoritesi arasında birbirlerine nüfuz bulunmakla birlikte kabine başkanı ve bakanlar Kongreye karşı siyasal sorumluluğa sahiptirler. etmeyecek ve birbirlerini Şili’de de kabine başkanı ve bakanlar gensorudengeleyecek şekilde bir ya konu olabilmektedirler. Venezuela Anayasayetki dağılımını da zorunlu sı da Kongrenin meclis kanadına başkan yarkılmaktadır. dımcısına ve bakanlara karşı gensoru önergesi verme yetkisi tanımaktadır. Brezilya’da Başbakan, ABD’deki başkan yardımcısına benzer şekilde başkan ile birlikte seçilmektedir. Buna karşılık Kongre’nin başkan ve tüm bakanları bilgi alma amacıyla çağırma ve dinleme yetkisi bulunmaktadır. Anayasa çağrıya uymamayı açıkça suç kabul etmektedir. Başkanlık sistemlerinde yürütmenin yapısı parlamenter sistemlerden farklılık gösterir. Parlamenter sistemde yürütme örgütünün merkezinde bakanlıklar yer alırken, başkanlık sisteminde başkanın politikaları doğrultusunda farklı düzeydeki yürütme birimleri bir arada çalışırlar. Örneğin, ABD sistemi, parlamenter rejimlerden çok farklı bir yürütme yapısı ortaya çıkarmıştır. Ülkede yürütme yapısı içinde bakanlıklar merkezi organlar değildir. Başkanın otoritesi altında örgütlenmiş Başkanlık Ofisi içindeki uzmanlık daireleri ve danışma kurulları, bakanlıklar ve bakanlık statüsünde olmayan kamu kuruluşları olmak üzere üç farklı kurum yürütme yapısı içinde öne çıkmaktadır.

Denetleyici ve Dengeleyici Yetkiler (Checks and Balances) Başkanlık sisteminde yasama ve yürütmenin çift meşruiyete sahip olarak yapılandırılmış olması, bu iki iktidar arasında birbirlerine nüfuz etmeyecek

ve birbirlerini dengeleyecek şekilde bir yetki dağılımını da zorunlu kılmaktadır. Konuya yürütme açısından bakıldığında, dengeleyici yetkiler açısından Kongre’den çıkan yasalara karşı başkana tanınan veto yetkisi bunlardan en dikkat çekici olanıdır. ABD’de başkanın veto yetkisi Kongre’nin üçte iki oy çokluğu ile aşılabilir. Bu durumda başkan yasayı onaylamak zorundadır. Ancak ABD başkanına tanınan bu yetki oldukça güçlü bir yetkidir. ABD’de kuruluşundan bu güne kadar başkan tarafından veto edildiği halde Kongrenin her iki kanadında ayrı ayrı üçte iki oy çokluğu ile tekrar kabul edilip onaylanan yasaların oranı ancak %4’ü bulmaktadır.17 Veto yetkisi Latin Amerika başkanlık modellerinde de büyük bir ağırlıkla tanınmıştır. Ancak nitelikli oy çoğunluğu ABD örneğine göre düşük tutulmuştur. Arjantin’de, ABD gibi başkanın vetosunun aşılabilmesi gibi kongrenin her iki kanadının ayrı ayrı üçte iki oy çokluğu ile karar alması gerekmektedir. Buna karşılık, Brezilya’da başkanın veto ettiği bir yasaya tekrar onay istenebilmesi için Kongre’nin ortak toplantısında salt çoğunlukla karar alınması yeterlidir. Venezuela Anayasası da, başkanın veto ettiği bir yaşanın tekrar kabulü için yine salt çoğunlukla karar alınmasını yeterli görmektedir. Bolivya Anayasasında da benzer bir düzenleme bulunmaktadır. Ancak burada mevcut üyelerin salt çoğunluğu ile düzenleme tekrar başkana gönderilebilmektedir. Uruguay Anayasasına göre başkanın vetosuna karşı her bir meclisin beşte üç oy çokluğu ile aynı yönde karar alması gerekmektedir. Genel eğilim, nitelikli oy çokluğunu aşağıya çekerek Kongrenin yasama sürecindeki etkinliğini artırmaya yöneliktir. Başkanın yürütme alanında geniş bir kararname yetkisinin bulunması da, bir tür dengeleyici bir yetkidir. Bu yetki başkana yürütme alanında düzenleyici işlem yapma hususunda geniş bir hareket alanı vermekte, bir yerde ona kural koyarak yürütme organını yönetme inisiyatifi tanımaktadır. ABD’de başkanlık kararnameleri Kongre’nin iznine tabi değildir. Kongre bir başkanlık kararnamesini ancak o konuda bir yasa çıkarmak suretiyle aşabilir. Ancak burada başkana tanınan güçleştirici veto yetkisi Kongre’nin kararnameler karşısındaki denetimini sınırlamaktadır. Buna karşılık Brezilya Anayasası başkanın hangi konularda kararname çıkaracağını belirlemiş ve kararname yetkisini yürütme alanı ile sınırlamıştır. Kongre, başkanlık kararnamesinde bir yetki aşımı görürse, kararnamenin yürütmesini alacağı bir kararla 17

Ilona M. Szilágyi, “Presidential versus Parliamentary Systems,” AARMS 8/2 (2009), s. 310.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

durdurabilir. Bu ülkede olağanüstü hal kararnameleri ise Kongrenin ön iznine tabidir. Bolivya’da başkanın geniş bir kararname çıkarma yetkisi bulunmaktadır. Sadece olağanüstü hal kararnameleri meclisin onayına tabidir. Peru’da başkanın çıkartacağı kanun hükmündeki kararnamelerin bakanlar kurulu başkanınca imzalanması zorunludur. Başkanlık sistemlerinde genel olarak parlamentolara, başkanın yasamaya ilişkin veto ve kararname yetkilerine karşılık, daha çok cezai konularda olmak üzere ve sınırlandırılmış bir biçimde, başkanı yargılayıp görevden alma (impeachment) yetkisi verilmiştir. ABD’de bu yetki yalnızca ağır suç ve kabahatlerle ilgili olarak kullanılabilmektedir. Siyasi nedenlerle impeachment yetkisi kullanılamaz. Başkan göreviyle ilgili ağır suç ve kabahatleri açısından Temsilciler Meclisince oylamaya katılanların salt çoğunluğuyla suçlanmakta, Yüksek Mahkeme Başkanı başkanlığında toplanan Senato tarafından üçte iki oy çokluğu ile görevinden alınabilmektedir. Başkan dışında bütün federal sivil görevliler, bakanlar dahil, impeachmente muhatap olabilirler. Yüksek Mahkeme yargıçları da impeachment yolu ile Kongre tarafından görevden alınabilirler. 2012 yılı itibariyle ABD Senatosuna 19 impeachment davası gelmiştir. Bunlardan yedisi aklanma, sekizi suçlama, üçü gö-

revden alma ile sonuçlanmış, biri ise istifa nedeniyle sonuçlanamamıştır.18 Bugüne kadar üç başkana karşı bu yetki kullanılmış, ancak hiçbir başkan impeachment sonunda görevinden alınmamıştır. Brezilya’da başkan ve bakanların Kongre tarafından görevden alınabilmeleri cezai ve görevi kötüye kullanma olmak üzere iki farklı nedene bağlı olarak yapılmaktadır. Birinci durumda Temsilciler Meclisi kararı ile başkan ya da bir bakan yargılamaya sevk edilebilir. Görevi kötüye kullanma söz konusuysa Temsilciler Meclisinin suçlama kararı üzerine Kongrenin diğer kanadı olan Senato kararı ile başkan görevinden alınabilir. İkinci durumun bir tür gensoru olduğu söylenebilir. Bolivya’da ise yasamanın başkanı doğrudan görevden alma yetkisi bulunmamaktadır. Bu ülkede başkan impeachment yolu ile yargılanmak üzere Yüksek Adalet Divanına sevk edilmektedir. Başkanlık sisteminde, yasamanın yürütme otoritesi üzerindeki denetimi yalnızca impeachment mekanizması ile sınırlı değildir. Örneğin, ABD’de Kongre araştırma komiteleri aracılığı ile yürütme otoritelerini ifade vermeye çağırabilir. Kamuoyuna açık yapılan bu oturumlar doğrudan siyasi ya da hukuki bir yaptırımla sonuçlanmasa dahi etkili bir denetleme aracıdır. ABD siyasetinde birçok olay Kongre komitelerinin çalışmaları sonucunda kamuoyunun gündemine getirilmiştir. Komitelerin yürüttüğü soruşturmalar ve hazırladıkları raporlar Amerikan toplumunda belli konularda hassasiyetlerin oluşmasında etkili olabilmektedir. Birçok Latin Amerika ülkesinde araştırma komitelerinin yanı sıra, bakanlara soru sorma, yıllık rapor hazırlayarak yasama organına sunma veya doğrudan siyasal sorumluluk gibi mekanizmalar bulunmaktadır. Başkanlık sisteminde yasama ve yürütme iktidarları arasında denge kurma özelliğinin diğer bir yansıması, üst düzey yönetsel ve yargısal atamalarda ve bazı stratejik kararların alınmasında başkan ile yasamanın ortak iradesinin aranmasıdır. ABD’de yürütme makamlarına yapılan birçok üst düzey atama ve Yüksek Mahkeme yargıçlarının atanması başkanın önerisi ve Kongre’nin Senato kanadının onayı ile yapılabilmektedir. ABD uygulamasında, belirtildiği gibi, çok ciddi bir sorun oluşturmadığı sürece, Senato atamalarda başkanın önerilerini genellikle onaylamaktadır. ABD’de Senato’nun onayı ile atama yapılan görev sayısının 60.000 civarında olduğu belirtilmektedir.19 Arjantin ve Brezilya’da bakanlar doğrudan başkan tarafından atanabilmekte, 18 19

US Senate, Impeachment, http://www.senate.gov/artandhistory/history/common/briefing/Senate_Impeachment_Role.htm (07.02.2013). Cem Eroğul, Çağdaş Devlet Düzenleri (Ankara: İmaj Yayınevi, 2012), s. 109.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

ancak üst düzey yargı atamalarında ABD’dekine benzer bir atama prosedürü bulunmaktadır. Bolivya’da üst düzey yürütme atamaları başkanın önerisi ve Senatonun onayı ile gerçekleştirilirken, bu ülkede üst düzey yargıçlar seçimle halk tarafından belirlenmektedir.

Üstünlükler Başkanlık sistemi yürütme alanına giren konularda hızlı karar alabilme, gereken düzenlemeleri yapabilme, değişimler karşısında icracı kurumların revizyonu ve yeni kurumların oluşturulması yönleriyle etkinlik sağlamaktadır. Yine aynı şekilde hukuki ve siyasi sorumluluğun üstlenilmesinde ve hesap sorulabilmesinde muhatap tekliği sağlanarak etkin bir denetim süreci oluşturulabilmektedir. Aynı zamanda politika oluşturulması sürecinde, uygulamada ve hesapverebilirlik açısından işlevsel bir yürütme mekanizmasının oluşturulması bu sayede mümkün olabilmektedir. Başkanın yürütme üzerindeki hakimiyeti, izlediği politika ile bürokrasi arasındaki uyumun sağlanması açısından da avantaj sağlamaktadır. Başkan politikasını hayata geçirmekte etkin çalışacak uzmanları atayabilmekte, başarısız personeli görevden alabilmekte ve personel revizyonuna gidebilmektedir. Bu durum özellikle krizlerin yönetiminde yürütme otoritesinin elini güçlendirmektedir. Başkanlık sisteminde başkan belli bir dönem için seçildiğinden ve güvensizlik oyu ile düşürülemediğinden yürütmenin istikrarı seçime dayalı olarak önemli ölçüde garantilenmiş olmaktadır.20 Parlamentoda bir partinin çoğunluğu sağlanamadığı takdirde hükümetin çok partili bir koalisyon biçiminde kurulması, hatta kurulamaması, koalisyon pazarlıkları, hükümet etkinliğinde zayıflama, yine bu dönemlerde parlamenter denetimin hükümeti bloke etmek amacıyla kullanılması, milletvekili transferleri, parti içi anlaşmazlıkların neden olduğu kopmalar, siyasal parti enflasyonu gibi nedenlerle ortaya çıkabilecek sorunlar söz konusu olmadığından, başkanlık sistemi hükümet istikrarsızlıklarına karşı oldukça dirençlidir. Yine belirtildiği gibi, bu sistemde, izlenen politikaların sorumluluğu doğrudan başkana ait olduğundan, hesapverebilirlik açısından daha işlevseldir. 20

Arend Lijphart, Demokrasi Motifleri, çev. G. Ayas ve U. U. Bulsun (İstanbul: Salyangoz Yayınları, 2006), s. 68.

Başkanlık sisteminin en önemli sonuçlarından biri de halkın meşruiyetine dayanmayan, siyasal otoritenin denetimi dışında güçlü yetkiler kullanan özerk vesayet alanlarının oluşumuna fırsat tanınmamasıdır.

Başkan sorumluluğu başkasına delege edemez. Buna ek olarak seçmen, bizzat kişiler üzerinden oy verdiğinden, iktidara geçen kişinin eğilimlerini daha açık görebilir ve daha doğru karar verebilir.21 Bazı Latin Amerika ülkelerinde görülen başkanlık koalisyonlarının sistemi bloke edici etkisi parlamenter sistemlere göre çok daha zayıf kalmaktadır.

Başkanlık sistemlerinde yürütme, yasamanın içinden çıkmadığından, bazı ek düzenlemelerle desteklendiği takdirde yasama organının yürütmeye olan bağımlılığı zayıflamaktadır. Bu durum, temsilcilerin yasama faaliyetine yoğunlaşmalarını sağlarken, daha etkin bir yasama denetiminin gerçekleştirilmesini de mümkün kılmaktadır. Parlamenter sistemlerde prosedürel alt organlar olan komisyonlar, başkanlık sisteminde yasama sürecinin etkin bir aktörüne dönüşebilmektedir. Başkanlık sisteminin en önemli sonuçlarından biri de halkın meşruiyetine dayanmayan, siyasal otoritenin denetimi dışında güçlü yetkiler kullanan özerk vesayet alanlarının oluşumuna fırsat tanınmamasıdır. Delege edilen yetki alanlarının bulunmaması, her bir iktidarın kendi alanında otorite sahibi olması ve hesapverebilir konumda yapılandırılmaları, sistemi, nüfuz edilemeyen, hesap sorulamayan, ama politika üreten ve uygulayan güç alanlarının oluşumuna karşı dirençli kılmaktadır.

Temel Eleştiriler ve Bazı Gereklilikler Bu noktada başkanlık sistemine yönelik eleştirilerin iki noktada toplandığı belirtilebilir. Bu eleştirilerden ilki başkanlık sisteminde ayrı meşruiyet iddialarında bulunan iki otorite arasında ortaya çıkabilecek anlaşmazlıkların sistemde kilitlenmeye yol açabilmesidir. Yasama ve yürütmenin ayrı siyasal partiden ya da eğilimlerden geldiği durumlarda veya parlamentoda çok partili bir bileşim ortaya çıktığında, başkanlık sisteminde bir çifte meşruiyet krizinin ortaya çıkması kolaylaşmaktadır. Eğer sistem içinde arabulucu kurumlar yer almıyorsa böyle bir durumda kamu hizmetleri aksayabilmektedir. Gerçekten ABD örneğinde bir politika ya da bütçe konusunda başkan ile Kongre arasında uzlaşma sağlanamazsa sistem kilitlenebilmekte21

Nur Uluşahin, Anayasal Bir Tercih Olarak Başkanlık Sistemi (Ankara: Yetkin Yayınları, 1999), s. 153.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

dir. Bu tür anlaşmazlıklar sonucunda, örneğin maaş ödenemediği için federal memurlara zorunlu izin verilmesi ABD’de zaman zaman yaşanabilmektedir. Başkanlık sistemlerinde yasama ve yürütme arasında kontrol-denge mekanizmasının kurulması, bu dengenin sistemde yaşanabilecek kilitlenmeleri asgari düzeye indirecek şekilde oluşturulması, ancak her şekilde yasama ile yürütme arasında parlamenter sisteme benzer bir geçişkenliğe müsaade etmeyecek şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.

Başkanlık sistemlerinde yasama ve yürütme arasında kontroldenge mekanizmasının kurulması, bu dengenin sistemde yaşanabilecek kilitlenmeleri asgari düzeye indirecek şekilde oluşturulması, ancak her şekilde yasama ile yürütme arasında parlamenter sisteme benzer bir geçişkenliğe müsaade etmeyecek şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.

Kilitlenme, başkanlık sistemlerinde yapısal olarak sistemin kendisinden kaynaklanan bir durum değildir, farklı şekillerde parlamenter sistemlerde de yaşanabilir. Örneğin çok partili meclis bileşimlerinin doğurduğu istikrarsız koalisyon hükümetlerinde, hükümet ortakları arasında yaşanan çekişmeler ve ortakların zaman zaman meclisteki muhalefet ile birlikte hareket etmeleri, yasama sürecinin tıkanması sonucunu doğurabilmektedir. Böyle durumlarda farklı bir koalisyon hükümeti olasılığının ortaya çıkması bir erken seçime gidilerek krizin aşılması olasılığını da engellemektedir. Parlamenter sistemlerde cumhurbaşkanlarının her zaman arabulucu rolü oynamayacağına ilişkin örnekleri, bizzat yakın tarihimizde bulmak mümkündür. Her sistemde olduğu gibi, başkanlık sisteminde de bu tür sorunların aşılması için bazı aracı mekanizma ve kurumlar üretilebilir.

ABD örneğinde başkanın yürütmede bazı stratejik görevlere muhalefetten isimleri ataması geleneği bu açıdan dikkat çekicidir. Brezilya Anayasası’nın 89. maddesinde Cumhuriyet Konseyi adı altında Başkan Yardımcısı, Kongre başkanları, iktidar ve ana muhalefet partilerinin başkanları, Adalet Bakanı ve altı ülke vatandaşından oluşan bir üst organ oluşturulmuştur. Konsey, federal konular, savunma, demokratik kurumların istikrarı gibi konularda başkana istişari nitelikte öneriler getirmektedir. Konsey aracılığıyla, Kongre, hükümet ve siyasal partilerle başkan arasında anayasal bir müzakere zemini oluşturulmuştur. Yine yukarıda birçok örneğine değinildiği gibi, bazı başkanlık sistemlerinde bakanların Kongre karşısında sorumluluğunun genişletilmesi de sistem kilitlenmelerinin aşılmasında işlevsel rol oynamaktadır.

Başkanlık sistemine geçilmesi yönündeki önerilere karşı sıklıkla dile getirilen diğer bir kaygı, Otoriter siyaset tarzı, o bu sistemin otoriterleşmeye yol açması ve musistemin otoriterleştiği halefete alan bırakmaması tehlikesidir. Otoriteranlamına gelmemektedir. leşme ile siyasal sistem ilişkisini ele almadan Örneklerden de önce bu konuda sıklıkla karıştırılan bir hususun anlaşılacağı gibi, otoriter üzerinde durulması gerekmektedir. Bir siyasal siyaset tarzı, başkanlık, sistemde otoriterleşme ile otoriter siyaset tarzı parlamenter ya da yarı aynı şeyler değildir. Otoriter siyaset tarzı her sibaşkanlık da dahil olmak yasal sistemde ortaya çıkabilir ve siyasete yön veren kadroların üslup ve yönetim tarzları ile ilüzere tüm sistemlerde gili bir durumdur. Örneğin İngiltere parlamenter görülebilecek bir sisteminde Thatcher’in başbakanlığı dönemindurumdur. de izlediği siyaset tarzı ile, onu izleyen Başbakan Blair’in siyaset tarzı birbirlerinden oldukça farklı olmuştur. Thatcher, gerek parti içinde, gerekse muhalefete karşı sert üslubu nedeniyle “demir leydi” olarak isimlendirilmişti. Yine İkinci Bush döneminde ABD siyasetinde otoriter eğilimlerin güç kazandığı yönünde eleştiriler sıklıkla yapılmıştır. Yarı başkanlık sistemi ile yönetilen Finlandiya’da 25 yıl cumhurbaşkanlığı görevinde kalan Urho Kekkonen otoriter üslubu ile ön plana çıkmış bir liderdi.22 Ancak bu ülkelerin hiçbirinin sistem olarak otoriterleştiği söylenemez. Otoriter siyaset tarzı, o sistemin otoriterleştiği anlamına gelmemektedir. Örneklerden de anlaşılacağı gibi, otoriter siyaset tarzı, başkanlık, parlamenter ya da yarı başkanlık da dahil olmak üzere tüm sistemlerde görülebilecek bir durumdur. Bir sistemin otoriterleşmesinden bahsedebilmek için, kurumsal açıdan otoritarizmi besleyen ve kalıcı hale getiren unsurların sistem içinde yapılandırılmış olması gerekmektedir. Bu tür sistemlerde otoriter kurumlar ile uygulamalar birbirlerini tamamlayacak şekilde süreklilik kazanmıştır. Otoriterleşme ile başkanlık sistemi ilişkisine bakıldığında burada da belirli kurumsal faktörlerin öne çıktığı görülmektedir. Dolayısıyla, başkanlık sistemine geçmekle otoriterleşme arasında doğrudan bir bağ kurabilmek için bu faktörlerin üzerinde durulması gerekmektedir. Öncelikle şunu ifade etmek gerekir ki, otoriter hükümet modelleri, sistemin başkanlık ya da parlamenter niteliğinden bağımsız olarak bir liderin etra22

Jaakko Nousiainen, “From Semi-presidentialism to Parliamentary Government: Political and Constitutional Developments in Finland,” Scandinavian Political Studies 24/2 (2001), s.101.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

fında toplanmış, farklı iktidar seçkini grupların toplandığı tek partilere sahiptirler. Bu partiler ya Seçimlerin demokratik önceki tek partili bir totaliter rejimden devralınbir biçimde işletilebildiği, mış partilerdir ya da kurucu bir partinin devamı iktidar değişimi niteliğindedir. Bazı durumlarda sistem tek partigeleneğinin yerleştiği, li bir başkanlık rejimi olarak varlığını sürdürmeüretken bir ekonomik ye devam eder. Ancak genellikle, bu tek partialt yapının bulunduğu den yeni partilerin türemesiyle eski devlet parülkelerde yalnızca tisi hâkim parti konumuna gelir. Diğer partiler başkanlık sistemine üzerinde hâkim partinin nüfuzu ve yönlendiriciliği devam etmektedir. Sistem göstermelik olageçilmesi ile bir otoriter rak çok partilidir. Bazı örneklerde ise sistem sistemin oluşacağı kaygısı içinde muhalif partilerinin kurulmasına ve sınıroldukça tartışmalıdır. lı bir sivil toplum alanının oluşumuna izin verilmekte, ancak gerek sivil toplum gerekse siyasal partiler sıkı bir biçimde devlet aygıtları tarafından denetlenmektedir. Kurulan partiler kurumsal açıdan zayıf ve yaygın bir örgütlenme yapısına sahip değildirler. Zayıf parti sistemi eski devlet partisinin sistem içindeki baskın konumunu sürdürmesine yardımcı olmaktadır. Yönetimdeki siyasal kadrolar ve bürokrasi ile özdeşleşmiş olan parti, lider ve kadrosunun aracı konumuna indirgenmektedir. Otoriter sistemlerde elemeci bir seçim sisteminin işleyişte belirleyici bir rolü bulunmaktadır. Seçim sistemleri hakim partinin parlamentoda baskın bir konum edinmesini garanti etmektedir. Aynı şekilde yapılan başkanlık seçimleri de bir lider değişimine yol açmamaktadır. Otoriter sistemler seçimler yolu ile iktidarın el değiştirmediği bir siyasi geleneğin üzerinde gelişme gösterebilirler. Hatta bu sistemlerin gelişmiş versiyonlarında zamanla parlamentoların yetki alanları genişletilmektedir. Muhalefete de sistem içinde daha geniş bir hareket alanı tanınabilir. Ancak bunların hiçbirinde yönetsel kadrolarda aşağıdan yukarıya doğru bir değişim yaşanmaz. Bu tür otoriter sistemler genellikle üretken olmayan, rantiyer bir ekonomik altyapı ile desteklenirler.23 Rantın dağıtımı, bir yerde ideoloji eksikliğinin ye23

Rantiyer Devlet kavramı ve otoriter sistemle ilişkisi konusunda bkz. Hussein Mahdavy, “The Patterns and Problems of Economic Development in Rentier States: The Case of Iran,” Studies in Economic History of the Middle East: From the Rise of Islam to the Present Day, ed. M.A. Cook (Londra: Oxford University Press, 1970); Hazem Beblawi ve Giacomo Luciani, The Rentier State. Nation, State and Integration in the Arab World (Londra: Croom Helm, 1987), ss. 49-61; Benjamin Smith, “Oil Wealth and Regime Survival in the Developing World, 1960–1999,” American Journal of Political Science 48 (2004), ss. 232–246.

Başkanlık sistemleri ülkede güçlü bir yerel yönetim yapılanmasına ve çoğulcu bir sivil toplum örgütlenmesine gereksinim gösterir. Bu nedenle başkanlık sistemine geçilmesine koşut olarak kapsamlı bir bürokratik reformun gerçekleştirilmesi, yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılması, örgütlenme özgürlüklerinin genişletilmesi ve statülerinin güçlendirilmesine yönelik adımların atılması önem taşımaktadır.

rini alır ve seçkinler arasındaki bağların lider tarafından kontrol edilebilmesini kolaylaştırır. Liderin denetim yeteneği kaybolduğunda ise genellikle sistemin işleyişinde demokratikleşmeye yönelik bir değişim yaşanmaz. Bu tür durumlarda bir hükümet darbesi ile lider görevden alınabilir. Rantiyer altyapının gücü bir yerde rejimin istikrarını sağlayan bir unsur olarak belirleyici rol oynar. Dolayısıyla, seçimlerin demokratik bir biçimde işletilebildiği, iktidar değişimi geleneğinin yerleştiği, üretken bir ekonomik alt yapının bulunduğu ülkelerde yalnızca başkanlık sistemine geçilmesi ile bir otoriter sistemin oluşacağı kaygısı oldukça tartışmalıdır.

Bununla birlikte başkanlık sisteminin demokratik bir model altında işletilebilmesinin bazı gereklilikleri olduğu da gözden kaçırılmamalıdır. Başkanlık sistemleri bir kişinin başkanlıkta kalacağı dönem süresinin kısıtlanmasına gereksinim gösterir. Dört ya da beş yılı geçmeyecek sürelerle en fazla iki dönem seçilebilme koşulunun anayasal olarak düzenlenmesi gerekmektedir. Başkanın görev dönemi ile ilgili anayasal değişikliklerde daha yüksek nitelikli oy çoğunluğu aranması kuralı anayasaya konulabilir. Başkanlık sistemini demokratik bir model altında işleten bütün ülkelerde süre ve dönem kısıtı anayasal olarak düzenlenmiştir. Başkanlık sistemleri ülkede güçlü bir yerel yönetim yapılanmasına ve çoğulcu bir sivil toplum örgütlenmesine gereksinim gösterir. Bu nedenle başkanlık sistemine geçilmesine koşut olarak kapsamlı bir bürokratik reformun gerçekleştirilmesi, yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılması, örgütlenme özgürlüklerinin genişletilmesi ve statülerinin güçlendirilmesine yönelik adımların atılması önem taşımaktadır. ABD’de federal sistemden farklı olarak elli farklı türde yerel yönetim biriminin olduğu düşünülürse, yerel yönetimlerin sistem içinde oynadığı dengeleyici rol daha iyi anlaşılır.24 Latin Amerika ülkelerinde demokratikleşme sürecinin yerel yönetimlerin güçlendiril24

Uğur Ömürgönülşen, “Amerika Birleşik Devletleri’nde Kamu Yönetimi,” Kamu Yönetimi İncelemeleri (Ankara: İmge Kitabevi, 2009), ss. 350-355.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

mesine dönük reformlarla birlikte hayata geçirildiği gözlenmektedir. Yine aynı şekilde siyasi partiler rejiminin demokratikleşmesi, yerel örgütlerin inisiyatiflerinin artırılması, adayların belirlenmesinden başlayıp seçimlerin sonuçlanması sürecine kadar kapsamlı bir seçim sistemi revizyonunun gerçekleştirilmesi ile ilgili hukukî düzenlemelerin yapılması büyük önem arzetmektedir.

Başkanlık sistemleri temsilci ile seçmen etkileşiminin güçlendirilmesine gereksinim gösterirler. Temsilci ile seçmen ilişkisini güçlendiren, aday belirlemede seçmen inisiyatifini öne çıkartan ve gerçek anlamda seçim bölgelerini temsil eden isimlerin temsilci olmasını sağlayabilecek alternatiflerin üzerinde durulması gerekmektedir. Bu çerçevede dar bölge çoğunluk sistemine ya da karma seçim sistemlerine geçilmesi yararlı olacaktır.

ABD örneği incelendiğinde, bu ülkede seçim sisteminin dar bölge çoğunluk sistemine dayandığı görülmektedir. Yalnızca bir kişinin seçildiği seçim çevresi nedeniyle o bölgede yaşayan halkın beklentilerine uygun adayların gösterilmesi partiler için büyük önem taşımaktadır. Bu durumun sonucu olarak parti örgütlerinde, seçim çevresinde görev yapan komitelerin belirleyici olduğu bir örgütlenme yapısı öne çıkmaktadır.25 Seçimlerde adayların ön seçimle belirlenmesi yerel parti örgütlerini güçlendirici bir rol oynamaktadır. Yapılan seçimler sonucunda seçilen kişiler aynı partiye mensup olsalar da, seçildikleri çevreyi temsil eden veya o bölgenin özelliklerini yansıtan birer temsilci konumundadırlar. Dolayısıyla aynı partiden seçilmelerine rağmen farklı eğilimlere sahip birçok senatör veya temsilci Kongrede bir arada bulunabilmektedir. İngiltere’de olduğu gibi yasamaya dayalı bir hükümet ve erken seçim söz konusu olmadığından bu durum disiplinsiz parti rejiminin gelişmesine neden olmaktadır.

ABD’de yürütme hiçbir zaman parlamentodaki parti bileşimine güvenemez. Bu durum ülkede kuvvetler ayrılığının somut, uygulanabilir bir prensibe dönüşmesine yardımcı olmaktadır. Başkanlık sistemleri temsilci ile seçmen etkileşiminin güçlendirilmesine gereksinim gösterirler. Temsilci ile seçmen ilişkisini güçlendiren, aday belirlemede seçmen inisiyatifini öne çıkartan ve

John H. Aldrich, “Political Parties in and out of Legislatures,” The Oxford Handbook of Political Institutions, ed. R.A.W. Rhodes, S. A. Binder, B. A. Rockman (Oxford: Oxford University Press, 2006), s. 565.

gerçek anlamda seçim bölgelerini temsil eden isimlerin temsilci olmasını sağlayabilecek alternatiflerin üzerinde durulması gerekmektedir. Bu çerçevede dar bölge çoğunluk sistemine ya da karma seçim sistemlerine geçilmesi yararlı olacaktır. Yine seçmenler ile temsilci ilişkisinin ve Meclis kararlarına karşı seçmen inisiyatifini öne çıkartan (halkın kanun teklifi sunması, halk vetosu, temsilciyi görevden alma gibi) yöntemlerin üzerinde düşünülmelidir. Yukarıda belirtilen öneriler başkanlık sisteminin hayata geçirilmesinde temel hareket noktasını oluşturan kuvvetler ayrılığının hayata geçirilmesinde belirleyici ve destekleyici düzenlemeler olarak ilk başta sıralanabilecek olanlardır.

A. 2. PARLAMENTER SİSTEM Parlamenter sistemlerin kökeni Westminster modeli olarak isimlendirilen ve İngiltere’de doğup gelişme gösteren ve zamanla Kanada, Avustralya, Yeni Zelanda ve Hindistan başta olmak üzere birçok eski İngiliz sömürgesine ihraç edilen kurumlar ve gelenekler bütününden gelmektedir. Westminster deneyimi ile oluşan kurumlar, böyle bir gelenekten gelmeyen birçok kıta Avrupası ülkesini de etkilemiş ve farklı parlamenter modeller ortaya çıkmıştır. Westminster modeli güçlü ama gerilemekte olan monarşik iktidar ile gelişmekte ve güçlenmekte olan temsili siyasal kurumların uzlaşması sonucunda ortaya çıkmıştır.26 Parlamentarizm, önceleri tüm gücün- monarkta toplandığı bir rejimden, zamanla kralın yetkilerinin sınırlanmasına dönük olarak parlamentonun ortaya çıkması ve kendi içinden ve kendisine karşı sorumlu bir yürütmeyi oluşturması sonucunda yetkilerin parlamentoda toplandığı bir dönüşümü ifade etmektedir. Parlamento bu şekilde hem yasamanın hem de yürütmenin kaynağı olan, bu iki erkin kaynaştığı bir organa dönüşmüştür.27 Bu nedenle düşünsel bir çabanın ürünü olmayıp zaman içinde gelişme göstermiştir. Parlamenter sistemin ortak özelliklerini de; yasama ile yürütme arasında geçişken bir işleyiş doğurması, iki başlı yürütme yapısına sahip olması ve bu iki durumun bir yansıması olarak yasama ile yürütme arasında doğurduğu ilişkiler şeklinde ele almak mümkündür.

26 27

Erdoğan Teziç, Anayasa Hukuku (İstanbul: Beta Yayınları, 1998), s. 399. Douglas V. Verney, The Analysis of Political Systems (Londra: Routledge & Kegan Paul Limited, 1959), ss. 32-33.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Yasama ve Yürütmenin Geçişkenliği Parlamenter rejimlerde hükümet ile yasama arasındaki bu iç içe geçmişlik ve parti disiplininin bu ilişkinin yürütülmesinde önem kazanması kabineyi parti içi dengelerin gözetilmesine ve kısa vadeli politikalara odaklanma gibi sonuçlar doğurabilmektedir.

Parlamenter sistemler de özü itibariyle kuvvetler ayrılığı ilkesine dayanmasına rağmen, yasama ve yürütme erklerinin oluşumu ve aralarındaki ilişkilerin düzenlenmesi açısından başkanlık rejiminden belirgin farklılıklar taşımaktadır. Öncelikle parlamenter sistemde yasama organının belirlenmesine yönelik bir genel seçim yapılır. Yürütme otoritesi parlamentoya dayalı olarak belirlenir ve ona karşı sorumludur.28 Özellikle ülke siyasetinin yürütülmesinde siyasal açıdan sorumluluk sahibi olan hükümetin görevde kalabilmesi, parlamentodaki kendine yönelik güveni koruyabilmesine bağlıdır. Bunun pratikteki anlamı parlamentoda çoğunluğu sağlayan grubun hükümeti, yani yürütmenin sorumlu kanadını oluşturmasıdır. Başbakan’ın meclis üyeleri arasından belirlenmesi zorunludur ve bakanlık ile milletvekilliği bir arada aynı kişide bulunabilir. Bu nedenlerle parlamenter sistemde, başkanlık sisteminin aksine, yasama ve yürütme otoritelerinin arasında bir geçişkenlik bulunmaktadır.29 Parlamenter sistemlerde başbakanın parlamento üyesi olması zorunluluğu bulunmakla birlikte, bakanların hükümet üyesi olabileceği hususu mutlak bir kural değildir. Kabine üyelerinin milletvekili olmasını yasaklayan bazı parlamenter sistemler de bulunmaktadır. Lüksemburg, Hollanda ve Norveç bu ülkelere örnek olarak verilebilir.

Monarşiler dışındaki parlamenter sistem modellerinde yürütmenin her iki kanadı da nihai olarak parlamentolar tarafından belirlenmektedir. Başka bir ifade ile parlamenter sistemde yürütmenin kaynağı doğrudan halk iradesi değil parlamentodur. Parlamentoda çoğunluğa sahip hükümet, bu iç içe geçmişliğin bir sonucu olarak yasama sürecini de kontrol edebilmektedir. Parlamento çoğunluğuna bağımlılık parlamenter sistemlerde iki sonuç doğurmaktadır. Bunlardan ilki, parlamenter sistemlerde hükümetin görev süresi dolmadan parlamentonun güvenini kaybetmesi durumunda görevin-

28 29

Leon D. Epstein, “Parliamentary Government,” International Encyclopedia of the Social Sciences, ed. D. L. Sills (New York: Macmillan and Free Press, 1968), cilt 11, ss. 419-426. Lloyd N. Cutler, “To Form a Government,” Separation of Powers -- Does it Still Work?, ed. R. A. Goldwin ve A. Kaufman (Washington: American Enterprise Institute, 1986), ss. 4-5.

den alınabilmesi, ikincisi ise parlamento çoğunluğunu elinde tutan hükümetin, kendi çıkarları için uygun gördüğü bir anda erken seçim kararı alarak parlamentonun görevine son verebilmesidir. Yasama ve yürütmenin geçişkenliği uygulamada iki farklı parlamenter sistem tipi ortaya çıkarmaktadır. Tek partili istikrarlı hükümetler kurulabilen parlamenter sistemlerde güç merkezi hükümete kayar ve hükümet yasamaya nüfuz edebilir. Buna “Kabine Yönetimi” adı verilmektedir. İngiltere ve Almanya bu tip parlamenter sistemlere iyi birer örnektir. Buna karşılık, Üçüncü ve Dördüncü Cumhuriyet Fransa’sında olduğu gibi, yasama hükümet üzerinde üstünlük sağlarsa bu kez de yasama hakimiyeti altında bir parlamenter sistem şekillenmektedir. Bu durum daha çok, istikrasız hükümetlerin kurulması ile sonuçlanan parçalı parlamento bileşimlerinin bir sonucudur. Parlamenter rejimlerde hükümet ile yasama arasındaki bu iç içe geçmişlik ve parti disiplininin bu ilişkinin yürütülmesinde önem kazanması kabineyi parti içi dengelerin gözetilmesine ve kısa vadeli politikalara odaklanma gibi sonuçlar doğurabilmektedir.30

Çift Başlı Yürütme Parlamenter sistemde yürütme bir kişi tarafından temsil edilen monist bir yapıda değildir. Bu sistemde bir kanadın kurul olarak çalıştığı (hükümet), diğer kanadın ise kişi tarafından temsil edildiği (devlet başkanı, cumhurbaşkanı ya da kral) ikili-düalist bir yapı söz konusudur. Bu ikili bir yürütme yapısı parlamenter hükümet modelleri için her zaman kilitlenme riskini bünyesinde barındırır. Parlamenter rejimler kurul olarak çalışan hükümet ile, kişi tarafından temsil edilen diğer kanat arasındaki bu sorunu, genellikle kanatlardan birinin yetkilerini zayıflatarak aşmayı tasarlamıştır. Tercih ise kişi tarafından temsil edilen, devlet başkanı, cumhurbaşkanı ya da kralın yetkilerinin zayıflatılarak siyasal açıdan sorumsuz bir yürütme olarak yapılandırılması yönünde olmuştur. Bu tercihin iki nedeni bulunmaktadır. İlki parlamenter sistemlerin Avrupa’da kraliyet otoritesine karşı parlamentonun yetkilerinin geliştirilmesi mücadelesi içinde gelişme göstermeleridir. Belirtildiği gibi bu süreç kralların zaman içinde temsili yetkilerle donatıldıkları, buna karşılık siyasal gücün parlamentoya ve ona bağlı olarak çalışan ikinci bir yürütme otoritesine geçmesi ile sonuçlanmıştır. İkinci neden bu tarihsel sürece bağ30

Wolgang C. Müller, Tobjörn Bergman, ve Kaare Strøm, “Parliamentary Democracy: Promise and Problems,” Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies (New York: Oxford University Press, 2003), ss. 9-10.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

lı bir sonuçtur. Bu doğrudan halkoyu ile seçilen parlamentoda çoğunluğu oluşturan ve hükümeti kurabilen grubun ülke politikasını yürütmekte daha demokratik bir meşruiyete sahip olacağı düşüncesi olarak ifade edilebilir.31 Parlamenter sistemde devlet başkanı, cumhurbaşkanı veya kral sorumsuz kabul edilmektedir. Bu açıdan anayasada belirtilen bazı suçlar dışında yargılanamaz. Ancak bu durum genel bir kural değildir. Örneğin Almanya’da cumhurbaşkanı anayasayı veya diğer bir federal yasayı ihlal etmekten dolayı meclislerce suçlanabilmekte ve yargılanabilmektedir. Parlamenter sistemlerde hükümet hukuki, cezai ve siyasi sorumluluğa sahiptir ve bu açılardan parlamento denetimine tabidir. Parlamenter sistemlerde yürütmenin sorumsuz kanadı, yürütme işlemlerinin geçerlilik ve yürürlüğün ilanı anlamında onay yetkileri ile devlet otoritesini temsil, devlet organları arasında işbirliğini sağlama, saygınlığından kaynaklanan bir arabulucu ve hakemlik gibi ikincil fonksiyonları yerine getiren bir otorite görünümündedir. Hükümette tüzel kişiliğe sahip bakanlıklar bulunmaktadır ve kurul olarak kararlar alınmaktadır. Kolektif sorumluluk taşıyan bir yürütme yapısı söz konusudur. Bu sistemde, başbakan teorik olarak eşitler arasında birinci, uygulamada ise yürütme otoritesinin (hatta yasama sürecinin) en güçlü figürü olarak öne çıkar.32

Yürütmenin İki Kanadı ve Yasama Arasındaki İlişkiler Sorumsuz bir yürütme otoritesine sistem içinde yer verilmiş olması nedeniyle, parlamenter sistemde yürütmenin iki kanadı arasında bir çifte meşruiyet sorunu yaşanmamaktadır. Cumhurbaşkanı bu şekilde siyaset dışına çıkartılmakta, siyaset üstü konumunu kullanarak sistem içinde bir arabulucu rolü oynayabilmektedir. Buna karşılık parlamenter sistemlerde cumhurbaşkanına stratejik bazı yetkilerin verilmesi veya sembolik yetkilerini hükümeti yönlendirmekte kullanmaları sonucunda da yürütmenin iki kanadı arasında çatışma olasılığı kaçınılmaz olarak gündeme gelmektedir. Parlamenter sistemlerde, seçimlerin her an yenilenebilecek olması ve hükümetin yasama süreci üzerindeki etkinliğinin grup disiplinini zorunlu kıldığın31 32

Kemal Gözler, Cumhurbaşkanı-Hükümet Tartışması: Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi? (Bursa: Ekin, 2000), ss. 11-12. Frank Bealey, “Comparative Institutions,” Elements in Political Science, ed. F. Bealey, M. Sheehan ve R. A. Chapman (Edinburgh: Edinburgh University Press, 1999), s. 115.

dan, disiplinli parti rejimleri güç kazanmaktadır.33 Bu durum parti yönetiminde merkez teşkilatın belirleyici bir konum edinmesine neden olmaktadır. Seçimlerde parti adaylarının belirlenmesinde parti yönetimi etkin rol oynamakta, parti grubunun meclisteki oylamalarda parti yönetiminin istekleri doğrultusunda hareket etmesi siyasal bir zorunluluk haline gelmektedir. Aynı işleyiş, seçimleri kazanan partinin yönetimi ile hükümetin oluşumu arasında doğrudan bir ilişkinin oluşmasına zemin hazırlamakta, parti başkanı milletvekili olarak seçildiği takdirde başbakanlık görevini de üstlenmektedir. Parlamenter sistemde yasama sürecini kontrol edemeyen bir hükümetin iktidarda uzun süre kalabilmesi mümkün değildir. Aynı şekilde disiplinli bir parlamenter muhalefet gerçekleştirilemezse, muhalefetin parlamentoyu gelecek bir iktidara hazırlık platformu olarak kullanabilmesi zorlaşır. Bu nedenle parlamentoda temsil edilen partiler, parlamento dışı partilere göre daha disiplinli hareket etmek zorunda kalmaktadırlar. Parlamenter sistemlerde parti disiplininin önemli olması siyasal rekabeti disiplinli partiler arasındaki bir mücadeleye dönüştürmekte, bu durum da parlamento dışı partilerin de disiplinli parti rejimlerini temel almaları sonucunu doğurmaktadır. Bu sistemde genellikle partilere yapılan hazine yardımı, parti teşkilatlarını ve adaylarını parti merkezine bağımlı kılmaktadır. Seçimlerde belli bir başarı gösteren ve düzenli hazine yardımı almaya hak kazanan partilerde parti merkezinin çevreden özerkleşmesi ve çevreye daha çok nüfuz etmesi kolaylaşmaktadır. Bu şekilde siyasal partilerin seçimlerde adaylık sistemine nüfuz etmek yolu ile parti başkanı ile uyumlu hareket edecek bir parlamento sayısına ulaşması mümkün olabilmektedir. Aynı zamanda parti merkezi, partiden kopmalarla oluşabilecek bir zayıflamaya karşı direnç kazanmaktadır.34 Parlamenter sistemlerde yasamaya yürütmeyi denetleyici bazı yetkiler tanınmıştır. Hükümetin parlamentoya karşı cezai ve siyasi olmak üzere iki tür sorumluluğu bulunmaktadır. Cezai sorumluluk başbakan ya da kabinedeki bir bakanın görevi ile ilgili bir suç işlediği gerekçesi ile parlamento tarafından suçlanıp, yargılanmasının sağlanmasıdır. Siyasi sorumluluk ise gensoru yolu ile hayata geçirilir. Başbakanın kişiliğinde hükümet ya da bir bakan bakanlığı ile ilgili olarak izlenen politika yetersiz bulunarak parlamento tarafından güvensizlik oyu ile görevinden alınabilir. Bu sorumluluk başkanlık 33

Petra Schleiter ve Edward Morgan-Jones, “Party Government in Europe? Parliamentary and Semi-presidential Democracies Compared,” European Journal of Political Research, 48/5 (2009), s. 668. Giovanni Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, çev. E. Özbudun (Ankara: Yetkin Yayınları, 1997), s. 244.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

rejimlerinde görülen impeachment yetkisinden daha geniş bir yetkidir. Ancak parlamentonun yürütmeye yönelik denetimi, disiplinli parti rejimi ve hükümetin yasama çoğunluğunu elinde bulundurması nedeniyle, sınırlı koşullarda hayata geçirilebilen bir yetkidir. Parlamenter sistem başkanlık sistemi ile karşılaştırıldığında kurumsal olarak daha esnek bir yapıya sahiptir. Hükümetin parlamentodaki çoğunluk desteğini kaybettiğinde güvensizlik oyu ile düşürülebilmesi nedeniyle, yürütme-yasama çatışmasından doğan bir kilitlenmenin ortaya çıkma olasılığı çok düşüktür. Yine hükümet erken seçim silahı ile yasamadan kaynaklanan bir direnmeyi aşabilir. Yeni bir seçime gerek kalmadan, parlamento yeni bir hükümet oluşturarak hükümet krizini çözümleyebilir. Parlamento bireysel sorumluluk denetimini harekete geçirerek, hükümeti değil, bir bakanını görevden alarak hükümete bir uyarıda bulunabilir. Yine anlaşmazlıklarda cumhurbaşkanı konumunu kullanarak taraflar arasında arabulucu rolü oynayabilir.35

Sorunlar ve Gereklilikler

Parlamenter sistemler temsilin zincirleme olarak delege edildiği bir mekanizma üretmektedirler. Doğrudan halkın oyları ile tek bir seçim, yani parlamento seçimleri yapılmaktadır. Zincirdeki her halka asıl yetki sahibi olan halkın üretilen politikalar üzerindeki belirleyiciliğini sınırlamakta, seçmenin tercihi ile üretilen politika arasındaki mesafenin açılmasına neden olmaktadır. Parlamenter sistemler seçmen inisiyatifini güçlendiren bir dizi ek düzenlemeye gereksinim gösteren sistemlerdir.

Parlamenter sistemler temsilin zincirleme olarak delege edildiği bir mekanizma üretmektedirler. Doğrudan halkın oyları ile tek bir seçim, yani parlamento seçimleri yapılmaktadır. Bu şekilde seçmenler yetkilerini yasama organındaki temsilcilerine devretmektedir. İkinci aşamada, mecliste çoğunluğu oluşturan parti grubu ya da grupları yürütme yetkisini kendi içinden çıkan başbakana ve onun atadığı üyelerden oluşan bakanlar kuruluna devretmektedir. Üçüncü aşamada başbakan ve bakanlar ağırlıklı olarak yetkilerini siyasal açıdan kendilerine yakın, kendi atadıkları üst düzey bürokratlara, bu bürokratlar da deneyimli, atama yolu ile göreve getirilmiş bürokratik kadrolara politika oluşturulması ile ilgili yetkileri dele-

Klaus v. Beyme, Parliamentary Democracy: Democratization, Destabilization, Reconsolidation, 1789-1999 (New York: Palgrave Macmillan, 2000).

Başkanlık sisteminde başkanın yürütme üzerindeki hakimiyeti, kriz dönemlerinde hızlı hareket edebilen bir yürütme mekanizmasının oluşturulabilmesi, halka karşı sorumlu otoritelerin politika ile bürokrasi ilişkisini oluşturmakta inisiyatif sahibi olmaları gibi özellikler, parlamenter sistemde daha zor hayata geçirilebilir görünmektedir.

Parlamenter sistemin başarısı siyasal aktörler arasında uzlaşmacı ve kurala saygılı bir siyaset anlayışın siyasal kültürde yer edinmiş olmasına fazlasıyla bağımlıdır. Bu gerçekleştirilemediği ölçüde bu rejimde istikrarsız hükümetler sorunu öne çıkmaktadır.

36 37

ge etmektedirler. Zincirdeki her halka asıl yetki sahibi olan halkın üretilen politikalar üzerindeki belirleyiciliğini sınırlamakta, seçmenin tercihi ile üretilen politika arasındaki mesafenin açılmasına neden olmaktadır. Parlamenter sistemler seçmen inisiyatifini güçlendiren bir dizi ek düzenlemeye gereksinim gösteren sistemlerdir.36 Parlamenter sistemlerin delegasyoncu yapısı atanmış bürokratların neden olduğu bazı sorunların ortaya çıkmasına neden olabilmekte, özellikle reformist hükümetler kendilerine direnen bürokratik kadrolarla çatışmak zorunda kalabilmektedirler. İkinci olarak koalisyon hükümetlerinde partizan kadrolaşmanın da bir sonucu olarak farklı bakanlıkların bürokratları arasında benzer bir çatışma yaşanabilmektedir.37 Dolayısıyla başkanlık sisteminde başkanın yürütme üzerindeki hakimiyeti, kriz dönemlerinde hızlı hareket edebilen bir yürütme mekanizmasının oluşturulabilmesi, halka karşı sorumlu otoritelerin politika ile bürokrasi ilişkisini oluşturmakta inisiyatif sahibi olmaları gibi özellikler, parlamenter sistemde daha zor hayata geçirilebilir görünmektedir. Parlamenter sistem parlamento merkezli çatışmaların öne çıktığı bir işleyiş doğurmaktadır. Hükümetin oluşmasında parlamentonun rolü dikkate alındığında, bu durumun en belirleyici sonucu hükümet istikrarsızlıklarının bu sistemde sıklıkla görülmesidir.38 Özellikle koalisyon hükümetleri ve çok parçalı bir parlamento yapısı söz konusu olduğunda, hükümeti yıpratmaya dönük faaliyetler öne çıkmakta, bazen icraatları

Kaare Strøm, ve Tobjörn Bergman, Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies (New York: Oxford University Press, 2003). Wolgang C. Müller, Tobjörn Bergman, ve Kaare Strøm, “Parliamentary Democracy: Promise and Problems,” Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies (New York: Oxford University Press, 2003), s. 23. Arend Lijphart, “Constitutional Design for Divided Societies,” Journal of Democracy 15/2 (2004), s. 103.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

nedeniyle kamuoyu tarafından desteklenen hükümetler yıpratıcı muhalefeti aşamadıklarından başarılı olamamaktadırlar. Bu arka plan, çatışmacı, iktidarın nimetlerinden yararlanmaya dayanan bir siyaset anlayışını güçlendirmektedir. Tam anlamıyla parlamenter bir sisteme sahip bulunan IV. Cumhuriyet Fransa’sında on iki yıllık süre içinde yirmi hükümet kurulmuş ve yaşanan hükümet krizi ülkeyi askeri darbenin eşiğine getirmiştir.39 Parlamenter sistemin başarısı siyasal aktörler arasında uzlaşmacı ve kurala saygılı bir siyaset anlayışın siyasal kültürde yer edinmiş olmasına fazlasıyla bağımlıdır. Bu gerçekleştirilemediği ölçüde bu rejimde istikrarsız hükümetler sorunu öne çıkmaktadır. Parlamenter sistemleri başkanlık sisteminden ayıran diğer bir özellik, koalisyon hükümetleri başkanlık sisteminde istisnai bir durum olarak görülmekte iken, parlamenter sistemlerde koalisyonların sistemin neredeyse doğal bir sonucu olmasıdır.

Hükümet istikrarsızlıklarının sıklıkla yaşanabilmesi nedeniyle parlamenter sistemlerde istikrarı sağlayıcı bazı ek düzenlemelere gereksinim duyulmaktadır. Bu ek düzenlemelerle yürütmenin istikrarını sağlamaya çalışan sistemlere “Aklileştirilmiş Parlamentarizm” denilmektedir. Hükümetin kurulmasını ve uzun süre görevde kalabilmesini temin eden, seçim sistemleri yolu ile parlamentoda çoğunluğun ortaya çıkmasını kolaylaştıran, hükümete meclisteki çoğunluğu disiplinli davranmaya yöneltecek bazı yetkiler tanıyan yöntemlere yer veren sistemler bu şekilde nitelenmektedir. Örneğin Almanya’da, nispi temsil ile çoğunluk sistemi arasında denge kurmayı amaçlayan karma bir seçim sisteminin uygulanması, ulusal baraj uygulaması, bakanların başbakana sorumlu olmaları, buna karşılık başbakanın görevden alınmasının yapıcı güvensizliğe bağlanması, başbakanın yasama sürecinde yaşanacak bir tıkanma karşısında belli stratejik yetkilerle donatılması gibi düzenlemelere anayasada yer verilmiştir.

Haluk Alkan, Karşılaştırmalı Siyaset: Başkanlık ve Parlamenter Sistemler Işığında Yarı Başkanlık Modelleri (İstanbul: Açılım Yayınları, 2013), ss. 169-170.

Hükümet istikrarının sağlandığı durumlarda da diğer bazı olumsuz sorunlar ortaya çıkabilmektedir. Parlamenter sistemde parlamento çoğunluğu anahtar bir güçtür. Çoğunluğu sağlayan kadrolar, pratikte parlamento tarafından denetlenememekte, buna karşılık hükümet, parlamento çalışmalarına tam anlamıyla nüfuz edebilmektedir. Bu durumda yasama faaliyeti fiili olarak hükümetin kontrolüne girmektedir.40 Yine parlamenter sistemlerde, erken seçim, başka bir ifade ile hükümetin istediği zamanda seçime gidilmesi bir kural haline gelmektedir. Bu durumun bir sonucu olan disiplinli parti rejimlerinin güçlenmesi, özellikle uzlaşmacı bir siyasal kültürün oluşmadığı ülkelerde lider partilerinin öne çıkmasına neden olabilmektedir. Parti içi demokrasinin gelişme imkanı bulamadığı durumlarda bu işleyiş, parti içi çatışmaların partiden kopmalarla sonuçlanmasına ve seçmen bölünmelerinin yaşandığı bir suni parti enflasyonuna yol açmaktadır. Parlamenter sistemin esnek bir yapıya sahip olması, bu sistemde hiç kilitlenmenin yaşanmayacağı anlamına gelmemektedir. Hükümet krizine karşı erken seçim kararı alamayan çok partili bir parlamento bileşiminin varlığı, seçime gitmeyi reddeden kilit partilerin ortaya çıkması ve çoğunluğu oluşturan partilerin de kendi aralarında alternatif bir hükümet oluşturamadıkları bir durumda derin bir sistem kilitlenmesi gerçekleşebilir. Yine özellikle parti grubu üzerinde parti disiplinin zayıfladığı durumlarda benzer kilitlenmelerle parlamenter sistemlerde de karşılaşılabilmektedir. Buna karşılık, parlamenter sistem özellikle çok partili sistemlerde partiler arasında uzlaşmaya fazlasıyla gereksinim göstermektedir. İyi işleyen bir parlamenter sistemde “kazanan her şeyi alır” mantığının siyasal hayatta yer edinmesi oldukça zordur. Buna karşılık parlamenter sistemin işleyebilmesi ve demokratik bir model altında yürütülebilmesi uzlaşmacı bir siyasal kültüre ve çoğulcu demokrasi anlayışına yakından bağımlıdır. Kuzey Avrupa ülkelerinin çok partili-parçalı parlamento bileşimlerine rağmen istikrarlı koalisyon hükümetleri tarafından yönetilebilmelerinin temelinde bu dinamik bulunmaktadır.41 Parlamenter sistem yukarıda özetlenen özelliklere sahip olmakla birlikte Türkiye’de sistem sorununun doğru bir zeminde tartışılabilmesi için öncelikle Türkiye’de uygulanagelmekte olan parlamenter modelin ne ölçüde parlamenter sistemin kurumsal mantığına uygun düştüğünün belirlenmesi gerekir. 40 41

Arthur M. Jr. Schlesinger, “Leave the Constitution Alone,” Parliamentary versus Presidential Government, ed. A. Lijphart (Oxford: Oxford University Press, 1992), s. 91. David Arter, Scandinavian Politics Today (Manchester: Manchester University Press, 1999), s. 148.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

B. TÜRKİYE’DE HÜKÜMET SİSTEMİ SORUNU Tarihsel Arkaplan Türkiye’de hükümet sistemi tercihine ilişkin tartışmaların başlangıcı oldukça eskidir. 1860’lı yıllarda Hürriyet, Muhbir, Ulum ve Muvakkaten Ulum gibi gazetelerde başlayan tartışmalarda başta kuvvetler ayrılığı olmak üzere hükümet sistemi tercihlerine ilişkin tüm alternatifler uzun uzadıya değerlendirilmiştir. Tüm bu değerlendirmelerde hem yeni hükümet modelleri ele alınmış, hem Osmanlı hükümet sistemine ilişkin eleştiriler gündeme getirilmiş ve hem de Türk devlet geleneğinin temel referanslarına yönelik atıflar yapılarak önerilerde bulunulmuştur. Tartışmayı yürüten Osmanlı aydınlarının temel kriterlerinden birisi, Osmanlı hanedanının devamıdır. 1876 tarihli Birinci Meşrutiyet’in ilanından önce yapılan tartışmalarda, Tunuslu Hayrettin Paşa, Namık Kemal, Ali Suavi, Ziya Paşa, Mithat Paşa ve dönemin diğer önemli entelektüelleri, İngiliz modelinden esinlenerek, monarşinin (bir diğer ifadesiyle Osmanlı saltanatının) devam ettiği bir ortamda, yapılabilecek en “çağdaş” öneriyi gündeme getirirler. Bu öneri ile murat edilen şey, bir yanıyla monarşinin devamlılığını sağ-

lamak, diğer yanıyla da parlamento ve hükümetten oluşan bir yönetim modeli oluşturmaktır. Bu tartışma iki ana yönelim ekseninde devam etmiştir. Bir tarafta “meşe ağacının dibine oturup, teb’asının şikayetlerini dinleyen bir sultan”42 biçiminde yetkisiz ve sorumsuz bir yürütme tasviri yapan Ali Suavi’nin temsil ettiği yönelim vardır. Diğer tarafta ise İmdi bir çoban ki koyunları kurttan muhafaza ve güzel yaylalarda ra’y için tavzif ve istihdam olunduğu halde koyunları kurd kaptığı ve hayvanlar çoraklarda otlayıp hastalandığı halde sen niçin vazifeni ifa etmiyorsun sualine ben sürüyü köpeklerime havale etmişdim, onlara sual ediniz cevabını verse kabul olunamayacağı gibi bir padişah dahi ben ahalinin umurunu vükelaya ihale etmişdim. Hüsn ve kubuh onlardan mesuldur, dese kezalik ma’zur olamaz.43 diyerek padişahı yürütmenin asıl gücü olarak tanımlayan ve Meşruti Monarşi’yi isteyen çevrelerin temsil ettiği yönelim vardır. Her iki yönelimin de ortak argümanı padişahsız bir yapının olmayacağıdır. Tartışma oldukça sağlıklı bir biçimde ilerler, padişahsız bir yapının da doğru olabileceği, ama Osmanlı toplumsal yapısı için uygun düşmeyeceği vurgulanır. Mesela Namık Kemal bunu şu sözlerle tasdik eder: “Cumhurun bizi batıracağı başka mesele, onu kimse inkar etmez. Biz de cumhur yapmak da kimsenin aklına gelmez. Fakat icrasında imkan olmamakla hak, batıl olmuş demek değildir.”44 Tüm bu tartışmalardan sonra İngiltere’de uygulanmakta olan parlamenter monarşi üzerinde fikir birliğine varılır ve bu hükümet sisteminin formüle edilmeye çalışıldığı 1876 yılında ilk anayasa olan Kanun-u Esasi ilan edilir. Ancak oluşturulan bu yeni hükümet yapısına ilişkin tartışmalar devam etmiş ve II. Meşrutiyet’in ilanını müteakip yapılan 1909 tarihli anayasa değişiklikleri ile hükümet sistemi tam anlamıyla İngiltere örneğindeki gibi klasik bir parlamenter monarşiye dönüştürülmüştür. Bu çerçeveden bakıldığında 1909 Kanun-i Esasi tadillerinin esas itibariyle hükümet sistemi değişikliği üzerine odaklandığını söylemek mümkündür. Nitekim değişiklikler sonrasında Osmanlı Padişahı Ali Suavi’nin tanımladığı “çam ağacının dibinde vatandaşların sorunlarını dinleyen” konumuna indirgenmiş, bütün yetkileri elinden alı42 43 44

Şerif Mardin, Türk Modernleşmesi (İstanbul: İletişim Yayınları, 2014), s. 118. Ali Suavi “Küllüküm Rain ve Küllüküm Mesülün An Raiyyetihi,” Hürriyet, 21 Eylül 1868. Namık Kemal, “Usul-ü Meşveret Hakkında Mektublar 1,” Hürriyet, 14 Eylül 1285.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

nıp yürütmenin ‘yetkisiz ve sorumsuz’ kanadı haline getirilmiştir. Yürütme erki ise parlamentoya hesap veren “yetkili ve sorumlu” kanat olarak hükümete bırakılmıştır. Klasik parlamenter monarşinin bütün gereklilikleri anayasa metnine dahil edilmiştir. Ancak tüm bu değişiklikler sonrası Osmanlı siyasal yapısı tarihinin en istikrarsız dönemine girmiştir. Birinci Dünya Savaşı’ndan sonra 1921 yılında çıkarılan Teşkilat-ı Esasiye Kanunu hükümet sistemi problematiği üzerine ayrıntılı bir düzenleme yapmamış; parlamentonun yürüttüğü bir Kurtuluş Savaşı süreci tanımlamıştır. Bu yapıda yasama ile yürütmenin aynı kişi tarafından temsil edildiği, yürütmenin üyelerinin aynı zamanda yasamanın da üyesi olduğu ve yürütmenin her bir üyesinin meclis tarafından belirlendiği bir yapı tasarlanarak Büyük Millet Meclisi hükümeti olarak adlandırılmıştır. Ayrıca, 1921 anayasası diyebileceğimiz, bu Ametiinde “icra kudreti ve teşri salahiyeti’nin Büyük Millet Meclis’inde “tecelli ve temerküz” edeceği de ifade edilmiştir. Anayasa metni oluşturulurken hükümet sistemi konusunun ayrıntılı olarak tartışıldığını iddia etmek ve beklemek kuşkusuz zordur. Ancak şunun altı çizilmelidir ki,

saltanat ile ilgili herhangi bir düzenleme içermediğinden monarşi ile birlikte bir meclis hükümeti benzetmesini yapmak uygun olacaktır. Bir anlamda yasama organı aynı zamanda yürütmenin yetkili ve sorumlu kanadı olarak tanımlanmış, yürütmenin yetkisiz ve sorumsuz kanadının padişah olduğu zımnen benimsenmiştir. Bir kaç yıl sonra ilan edilen 1924 Anayasası ise hükümet sistemi kurgusu açısından önceki dönemle tam bir kopuşu ifade eder. 1 Kasım 1922 tarihli yasal düzenleme ile saltanat kaldırılmış, 29 Ekim 1923 tarihli anayasa değişikliğiyle cumhuriyet ilan edilmiş, ardından da 1924 anayasası kabul edilmiştir. Tüm bu düzenlemeler daha önce tasarlanan hükümet sistemi formülünde radikal değişiklikler anlamına gelmektedir. Bir yandan 1876 yılından beri muhafaza edilmek istenen ‘monarşi geleneğinden kopuş’ söz konusudur; diğer yandan da 1909 değişiklikleri ile ortaya çıkan ‘iki başlı yürütmenin sorumsuz kanadının tamamen yetkisiz hale getirilmiş olmasından kopuş’ söz konusudur. Çünkü 1924 Anayasası’yla ortaya çıkan bu yeni durum, adeta 1876 Kanun-u Esasi’sine yeniden bir geri dönüş anlamına gelmektedir. Zira anayasa metninde yazılı olanın aksine, pratikte geçmişte padişaha atfen tanımlanan ‘sorumsuz ama güçlü liderlik’ pozisyonu yeniden ve fakat cumhurbaşkanına atfen kurgulanmış, oluşturulan hükümet yapısı ve parlamento ise tamamen onun inisiyatifine bırakılmıştır. Bu yeni kurgu şimdilerde tartıştığımız kaotik durumu yaratan önemli kırılma noktalarından birisidir. Söz konusu kırılma noktası, klasik parlamenter hükümet modellerinde siyaset dışında kalması nedeniyle, partiler-üstü bir pozisyonda olmayı başaran monarşinin temsilcisi padişahın yerine, siyasi kişiliğiyle ve taraf olmasıyla belirginleşen güçlü bir siyasi figürün yerleştirilmesine ilişkindir. Hükümet sistemi tercihimize yönelik bugün de devam eden tartışmaların ana kaynaklarından biri bu noktadır. Çünkü böylece, parlamenter sistemlerde güncel politik tartışmaların dışında kalabildiği için kendisine ihtiyaç duyulan sorumsuz kanat yerine, tam tersine bir siyasi partinin genel başkanı ve güncel politik tartışmaların ana figürü olan bir kurum oluşturulmuş, bir anlamda tek partili yapının temel yapı taşları kurgulanmıştır. Bu yeni kurgu Atatürk’ün sağlığında tartışılmasa da, ölümünün hemen ardından sistemi krize sokacak biçimde yoğun bir kaosa neden olmuş, bu nedenle de 1961 Anayasasının temel başlıklarından birisi haline gelmiştir. Söz konusu yapılanma, teorik olarak parlamenter cumhuriyeti andırsa da, hem görev tanımları itibariyle hem de cumhurbaşkanının siyasi parti bağ-

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

lantısı nedeniyle tartışılmıştır.45 İlginçtir, CHP iktidarda bulunduğu yıllarda gündeme taşımadığı cumhurbaşkanının tarafsızlığı ilkesini, DP iktidarında ana tartışma konularından birisi haline getirmiştir. 12 Ocak 1959 yılında toplanan 14. Kurultayda CHP ilk kez hukuk devleti kavramından bahsetmiş ve ilave olarak cumhurbaşkanının yetkilerinin sınırlandırılmasını, partisiz olmasını ve tarafsızlığını gündeme getirmiştir. Nitekim Cumhurbaşkanının yetki, sorumluluk ve niteliklerine ilişkin olarak CHP tarafından getirilen bu öneriler, anayasayı hazırlamakla görevlendirilen ve yine CHP’nin kontrolündeki Temsilciler Meclisi’nin temel çalışma konularından birisi olmuş ve sonrasında neredeyse aynen anayasa metninde yer almıştır. Anayasa yapım süreci boyunca cumhurbaşkanlığına ilişkin tartışmalarda cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi, sistem içinde güçlü bir figür olarak varlığını devam ettirmesi, yürütmenin güçlendirilmesi gibi öneri ve teklifler o dönemde sıklıkla dile getirilmiştir. Örneğin 1961 Anayasası hazırlanırken, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi tarafından oluşturulan tasarıda, güçlü yürütmenin Türk siyasal geleneği ile olan ilişkisine yer verilmiş ve şu ifadeler kullanılmıştır: “…kuvvetli bir icra organı bizde gelenektir… Böyle bir geleneğin Türkiye’de yerleşmesi tesadüfî değil, bünyevî zaruretlerin mahsulüdür ve bunun devamında büyük milli menfaat vardır.”46 Benzer tartışmalar anayasa taslağının görüşülmesi esnasında da devam etmiştir. Mesela Bahri Savcı, Temsilciler Meclisi’ndeki görüşmelerde, Türk tarihinden ve İslam hukukundan hareketle bu konuya şu şekilde değinmektedir: …Çünkü Devlet Başkanları, Türk siyasi hayatında Orta Asya’dan ve Bozkır devletlerinden gelen bir gelenekle, çok kuvvetli olmuşlardır. Cumhurbaşkanları da bu gelenek içerisinde kalmıştır. Türk 45

Cumhurbaşkanı ile parti liderliğinin birbirinden ayrılması tartışması tek parti dönemi boyunca sürekli bir biçimde devam etmiştir. Bu tartışmalar, ilk olarak TCF ile Atatürk arasında, ardından SCF ile CHP eliti arasında sürmüştür. Örneğin 1930 yılında İstanbul Darülfünunu Edebiyat Fakültesi Müderrisi ve SCF İstanbul il Başkanı olan İsmail Hakkı Baltacıoğlu “Taptığımız Mustafa Kemal” adlı bir makale yayınlamış ve Fırka Reisliği ile Cumhurbaşkanlığının birbirinden ayrılması gerektiğini ifade ettikten sonra, Atatürk’ün tarafsızlığı için CHF Reisliği’nden ayrılmasını istemiştir.(Yarın Gazetesi, 12.X.1930) Tahmin edileceği üzere, Baltacıoğlu’na CHP’den çok sert yanıt verilmiş, bu eleştirileri yapanların “dalalet” içinde olduğu ve gerçek niyetlerini gizledikleri vurgulanarak teklif eleştirilmiştir. (22. Hakimiyet-i Milliye, 18.X.1930) Çok partili hayata geçişten sonra da bu yöndeki tartışmalar sürmüştür. 1947 yılında toplanan Demokrat Parti’nin Birinci Büyük Kongresi’nde kabul edilen Ana Davalar Komisyonu Raporu’nda “Devlet Reisliği ile fiilî parti reisliğinin bir zât uhdesinde birleşmemesi usûlünün kabulü ve tatbikata geçirilmesi” ilkesinin kabul edilmiş olması bu tartışmanın devam ettiğinin bir göstergesidir. Nitekim 1950 seçimlerinin kazanılmasından sonra cumhurbaşkanı olan Celal Bayar parti genel başkanlığından istifa etmiştir. Gülgün Erdoğan Tosun ve Tanju Tosun, “Türkiye’nin Siyasal İstikrar Arayışı: Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri (İstanbul: Alfa Yayınları, 1999), s.3.

1961 Anayasası siyasetin olağan işleyişi ve doğal olarak hükümet sistemine yönelik olarak güvensiz yaklaşımın bir sonucu olarak vesayet kurumlarını oluşturmuştur. Ardından 12 Mart muhtırası ile yapılan anayasa değişiklikleri ile nihayet 12 Eylül sonrası 1982 Anayasası ile de bu kurumlar sistemin başat unsurları haline gelmişlerdir.

siyasi zihniyeti Devlet Başkanına büyük bir otorite atıf ve isnat etme eğilimindedir. İslamiyetin ulu’lemr mefhumu, Halife-Sultanın icra ettiği iktidarın ilahi bir kaynaktan gelişi telakkisi, ulu’lemre itaatin Allah’a kulluk etmenin bir şartı oluşu, bizim zihniyetlerimizde, Devlet başkanlarını mümtaz bir mevkie getirmiştir. Cumhuriyetimizin ilk iki başkanında yeni rejimin kurucusu, koruyucusu, devam ettirişi, görevlerine sahib oluşları onları ayrıca bir ihtiram ile telakki etmeye yol açmıştır. Hülasa arz ettiğim bu sebeplerle, Türk zihniyetinde Devlet başkanları pek müessir bir mevkie gelmişlerdir.47 Tartışmalar sonucunda oluşan tabloyu Temsilciler Meclisi kürsüsünden konuşan Turan Güneş şöyle özetliyor:

“Anayasa, Cumhurbaşkanı devletin temsilcisidir demektedir. Dikkat nazara alınan bir temsil yetkisidir. Cumhurbaşkanı bir de parlamento oyununun hakemi vaziyetindedir. Cumhurbaşkanına bunun dışında istisnai bir yetki tanımıyoruz…”48 Burada şu tespiti yapmak gerekir. 1961 Anayasası siyasetin olağan işleyişi ve doğal olarak hükümet sistemine yönelik olarak güvensiz yaklaşımın bir sonucu olarak vesayet kurumlarını oluşturmuştur. Ardından 12 Mart muhtırası ile yapılan anayasa değişiklikleri ile nihayet 12 Eylül sonrası 1982 Anayasası ile de bu kurumlar sistemin başat unsurları olma niteliğine kavuşmuşlardır. Görüldüğü gibi devlet başkanının niteliği konusunda farklı dönemlerde farklı tartışmalar yapılsa da bu makamın halkın temsilcisi olarak görülmesinden çok, devletin halka dönük yüzü olarak görülmesi eğilimi güçlüdür. 1961 Anayasası rejimi oluşturulurken cumhurbaşkanlığı makamı vesayetçi aktörlerden biri olarak görülmüş, ancak sistem içinde aktörlerden biri olarak mer47 48

Kazım Öztürk, İzahlı, Gerekçeli, Anabelgeli ve Maddelere Göre Tasnifli Bütün Tutanakları ile Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (Ankara: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, 1966), cilt 3, s. 2587. Öztürk, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, s. 2862.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

kezi bir konum edinememiştir. Oysa 1961 Anayasası pratiğinde cumhurbaşkanları giderek vesayetçi kurumlar içinde öne çıkacak, 1982 rejiminde ise vesayetçi sistemin merkezine oturacaklardır.

Türkiye’de Parlamenter Sistem Kurguları ve Vesayetler Gerek 1960, gerekse 1980 askeri darbelerinden sonra yapılan anayasalar, devlet seçkinlerinin kendileri açısından zararlı gördükleri siyasal oluşumların gücünü azaltmak, kendi konumlarını korumak ve güçlendirmek amacıyla kaleme alınmışlardır.49 Türkiye’de anayasalar devlet seçkinleri ile siyasi seçkinler arasında bir uzlaşma belgeleri olmaktan çok, siyasal seçkinleri ikinci plana itmeyi amaçlayan karma anayasalardır.50 Bu çerçevede gerek 1961 Anayasası’nda, gerekse 1982 Anayasası’nda ülkede güçlü bir demokrasinin kurumsal alt yapısının oluşturulması kaygısının rol oynadığını belirtmek mümkün değildir. Her iki anayasanın da askeri rejim altında yazılmış olması bu belgelerin doğrudan bir toplumsal uzlaşma belgesi sayılamayacağını göstermektedir. 1961 Anayasasında çerçevesi çizilen siyasal rejim, 1950-1960 dönemine damgasını vuran çok partili hayat pratiğine karşı, güçlü halk desteğine sahip ve parlamentoya dayalı bir hükümetin sınırlanması kaygısı ile kaleme 49 50

İlter Turan, “Unstable Stability: Turkish Politics at the Crossroads?” International Affairs 83/2 (2007), ss. 325-326. Metin Heper ve Menderes Çınar, “Parliamentary Government with a Strong President: The Post 1989 Turkish Experience,” Political Science Quarterly 111/3 (1996), ss. 483-503.

1961 Anayasasında çerçevesi çizilen siyasal rejim, 1950-1960 dönemine damgasını vuran çok partili hayat pratiğine karşı, güçlü halk desteğine sahip ve parlamentoya dayalı bir hükümetin sınırlanması kaygısı ile kaleme alınmıştır. Bu şekliyle 1961 Anayasasının sivil ve asker bürokrasi ile CHP elitinin çıkarlarını koruyan vesayetçi bir rejim getirdiği söylenebilir.

alınmıştır. Bu şekliyle 1961 Anayasasının sivil ve asker bürokrasi ile CHP elitinin çıkarlarını koruyan vesayetçi bir rejim getirdiği söylenebilir. Parlamentonun, belirlenmiş “temel maksatlar” ile sınırlanmış şekilde, bir tür oto-sansür sistemine bağımlı olarak çalışması İkinci Meşrutiyetten beri modernleşmeci bürokratik seçkinlerin temel beklentisi olmuştur. 1950 seçimleri ile DP’nin iktidara gelmesi sonrasında yaşanan değişim bu beklentiye karşı tehdit oluşturmuş ve bu tehdit 1960 darbesi ile tasfiye edilmiştir.

Belirtildiği gibi 1961 rejimi vesayetçi bir demokrasi modelini hayata geçirmeyi hedeflemiştir. Bu anayasa ile nispi temsil seçim sistemine dayalı bir parlamenter sistem modeli altında, gerçekte meclisin merkezde olmadığı bir rejim hayata geçirilmiştir. Yasama iktidarı doğrudan halkın oyları ile seçilen Millet Meclisi’ne karşı, seçkinlerin temsil edildiği, atanmışlar ve darbecilerin yer aldığı Senato (Anayasanın 70. maddesine göre 15 üye doğrudan cumhurbaşkanı tarafından seçiliyor ve Milli Birlik Komitesi üyeleri ile eski cumhurbaşkanları Senatonun tabii üyesi kabul ediliyorlardı) ikinci bir kamara olarak yapılandırılmıştır. Milli Güvenlik Kurulu, Devlet Planlama Teşkilatı ve üniversite bürokrasisi politika yapımı ve denetimi sürecine hükümetten bağımsız şekilde ortak edilmiştir. Askeri yargının sivil yargıdan ayrılması süreci 1961 Anayasası ile başlatılmış, Anayasa Mahkemesi, özgürlüklerin savunulması amacıyla değil, Millet Meclisinin devlet adına denetlenmesi amacıyla sistem içinde konumlandırılmıştır. 1961 rejiminde hak ve özgürlüklere ilişkin perspektif, yoğunlukla vurgulandığı gibi özgürlükçü bir yaklaşımın sonucu olmaktan çok, eğitimli-kentli grupların muhafazakâr olamayacakları öncülüne dayanan ideolojik bir tutumun sonucuydu. Kısaca, parlamento çoğunluğuna sahip bir hükümetin sınırlanmasına yönelik hemen hemen tüm mekanizmalar 1961 Anayasasında yer almıştır. 1961 rejimi, ne hızlı bir sosyoekonomik değişim süreci yaşamakta olan Türkiye’nin gerçeklerini karşılayabilecek yeterlilikteydi, ne de Soğuk Savaş koşullarında değişen uluslararası sistemin beklentilerine cevap verebilecek nitelikteydi. 1960’lı yıllarda yapılan seçimler, siyasetin İkinci Meclis

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

eliyle kontrol edilmesi beklentilerini boşa çıkardı. Soğuk Savaşın iki kutuplu sisteminde güçlü yürütme beklentisinin öne çıkması, NATO üyesi Türkiye’de rejimin restorasyonunu zorunlu kılmaktaydı. 1961 Anayasasının belirleyici unsuru olan askerler, 60’lı yılların sonlarına doğru ülkede daha güçlü bir yürütme yapısının oluşturulmasının başlıca taraftarı konumundaydılar. 1971 muhtırası sonrasında gidilen anayasa değişiklikleri bir taraftan vesayetçi sistemi güçlendirirken, diğer yandan daha güçlü yürütmenin oluşturulmasını hedeflemiştir. Ancak bu müdahale istenilen sonuçları doğurmadığı gibi, 70’li yıllar sınırlı hükümet-güçlü yürütme ikilemi üzerinde ülkede kaosun derinleştiği yıllar olmuştur.

1982 rejimi, getirdiği kurumsal yapı itibariyle, 1958-1962 yılları arasında Fransa’da yürürlükte olan, halk tarafından seçilmeyen ve De Gaulle’ün kişiliğiyle somutlaşan güçlü yetkilerle donatılmış cumhurbaşkanlığı formülünün yumuşatılmış bir biçimidir.

Aynı yürütmeyi güçlendirme mantığı, bu kez orduya merkezi bir rol vermek suretiyle 1982 Anayasası’nda da sürdürülmüş, ancak bu kez cumhurbaşkanına sistem içinde oldukça merkezi bir rol tanımlanmıştır.51 1982 Anayasası yukarıda özetlenen bu ikilemin üzerinde formüle edilmiştir. Anayasayı hazırlayanların 1958 tarihli Fransa Anayasasından etkilendikleri, bu anayasayı parlamenter sistem içinde Türkiye’ye adapte etmeye çalıştıkları açıktır. 1982 rejimi temelde sınırlı hükümet-güçlü yürütme ikilemini, yürütmenin iki kanadı arasındaki ilişkileri yeniden düzenleyerek aşmaya çalışan kurumsal bir yapıya sahipti. Siyaset dışından, devlet adına hareket eden cumhurbaşkanının yetkileri artırılarak, bu makam hem hükümet üzerinde denetleyici bir güç, hem de hükümetten özerk hareket etmesi istenilen kurumların koruyucusu ve yönlendiricisi konumuna yükseltilmiştir. Anayasada oluşturulan boşluklar, gerektiğinde cumhurbaşkanının yetkilerini genişletmesi, gerektiğinde de onun atama yetkilerine bağımlı olarak oluşturulan yargının içtihat yolu ile siyasal sistemin, dışarıdan herhangi bir müdahale olmaksızın kendisini yeniden dizayn edebilmesine imkan tanıyacak şekilde düzenlenmiştir. Hükümet ise, teknik ve icracı kapasitesi yüksek, cumhurbaşkanlığı makamı ile çatışmadığı sürece geniş bir hareket alanına sahip ikincil bir yürütme otoritesi olarak sistem içinde yapılandırılmıştır. 1982 rejimi, getirdiği kurumsal yapı itibariyle, 1958-1962 yılları arasında Fransa’da yürürlükte olan, halk tarafından seçilmeyen ve De Gaulle’ün kişiliğiyle somutlaşan güçlü yetkilerle donatılmış cumhurbaşkanlığı formülünün yumuşatılmış bir biçimidir.

Ümit C. Sakallıoğlu, “The Anatomy of the Turkish Military’s Political Autonomy,” Comparative Politics 29/2 (1997), ss.151-166.

1982 Anayasasında cumhurbaşkanı Anayasanın uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözeten bir otoritedir. Gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırma yetkisine sahiptir. Cumhurbaşkanının, Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen bir işlem alanı bulunmaktadır. Resen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz. Herhangi bir nedenle ülkede kırk beş gün içinde Bakanlar Kurulunun kurulamaması durumunda Meclis seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Olağanüstü hal ve sıkıyönetim Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından ilân edebilir ve bu dönemlerde Meclisten yetki alınmadan kanun hükmünde kararnameler çıkartılabilir. Bu dönemlerde çıkartılan kanun hükmünde kararnameler yargı denetiminin dışındadır. Meclisten çıkartılan kanunları ve Anayasa değişikliklerini tekrar görüşülmek üzere Meclise geri gönderebilir. Ayrıca Anayasa değişikliklerini halkoylamasına götürme yetkisine sahiptir. Devlet Denetleme Kurulu aracılığı ile geniş bir denetleme yetkisi bulunmaktadır. Cumhurbaşkanı Yükseköğretim Kurulu üyelerini ve üniversite rektörlerini seçer. Yukarıda özetlemeye çalıştığımız bu yetki yapısının parlamenter sistemin devleti temsil yetkileriyle sınırlanmış sembolik cumhurbaşkanlığı makamına tanınabilecek yetkilerin çok ötesinde olduğu açıktır. 1982 Anayasası’nda formel açıdan parlamenter rejim yapısı korunmuş, buna karşılık cumhurbaşkanının yetkileri parlamenter sistemlerde görmeye alışık olmadığımız ölçüde güçlendirilmiştir. Bu çerçevede 1982 Anayasasında cumhurbaşkanının konumu aşağıdaki şekilde özetlenebilir: •

1982 Anayasası cumhurbaşkanına karşı imza kuralına tâbi olmayan tek başına kullanabileceği bir yetki alanı oluşturmuş, buna dayalı olarak aldığı karar ve verdiği emirler hakkında yargı denetimine başvurulamayacağını belirtmiştir. Üstelik Anayasa Cumhurbaşkanının hangi işlemleri tek başına yapacağına ilişkin herhangi bir belirleme yapmamıştır.

•

Olağanüstü hal ve sıkıyönetim ilanı ve bu dönemlerde meclisin ön iznine tabi olmayacak şekilde kanun hükmünde kararname çıkarma konularında, cumhurbaşkanına, bakanlar kurulunun üzerinde bir konum verilmiş, üstelik yapılan düzenlemeler yargı denetimi dışında bırakılmıştır. 1982 Anayasası’nın çizdiği bu çerçeve, olağanüstü

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

yönetim dönemlerinde cumhurbaşkanını kurucu ve yapıcı bir iradeye dönüştürmektedir.52 •

Cumhurbaşkanının meclis seçimlerinin yenilenmesine karar verme yetkisi daha işlevsel ve doğrudan hükümet istikrasızlığına bağlanarak, başbakanın istemde bulunması koşuluna yer verilmeyerek, cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği bir işleme dönüştürülmüştür.

•

Cumhurbaşkanlığı otoritesine bağlı Devlet Denetleme Kurulu oluşturulmuştur. Kurul; “idarenin hukuka uygunluğunu düzenli ve verimli şekilde yürütülmesini ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla cumhurbaşkanına bağlı olarak” çalışmaktadır. Kurul, “cumhurbaşkanının isteği üzerine tüm kamu kurum ve kuruluşlarında, sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı dernek ve vakıflarda, her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeleri” yapabilmektedir. Anayasa, cumhurbaşkanına doğrudan bağlı olan Kurulun görev alanını, kuruluş amacının dışına çıkacak şekilde geniş çizmiştir. Öncelikle tüm bakanlık teşkilatları Kurulun denetim alanındadır. Ek olarak her türlü işçi ve işveren kuruluşları (işçi sendikaları gibi), kamuya yararlı dernekler ve vakıflar, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları (barolar, ticaret ve sanayi odaları gibi) cumhurbaşkanın istemi üzerine Devlet Denetleme Kurulu tarafından denetlenebilmektedir.53 Kurul bu haliyle yürütmenin diğer ortağı bakanlar kurulunu ve sivil toplum alanını denetleyen bir üst organ niteliğindedir.

•

Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Kararnamesi ile cumhurbaşkanının tek başına yapacağı düzenlemelerle kendi ofisini, ofis birimlerini oluşturma ve buraya personel atama yetkileri tanınmıştır.

•

Cumhurbaşkanı anayasa değişikliklerini meclise geri gönderme ve her durumda değişiklikleri referanduma sunma yetkisine sahiptir.

•

2010 yılında yapılan anayasa değişikliklerine kadar cumhurbaşkanı yüksek mahkeme yargıçlarının atanmasında doğrudan ya da dolaylı olarak otorite sahibi olmuştur. Cumhurbaşkanı Anayasa Mahkemesi

Bülent Tanör ve Necmi Yüzbaşıoğlu, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku (İstanbul: Yapı Kredi Yayınları, 2001), s. 397. Tanör ve Yüzbaşıoğlu, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, s. 333.

üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve vekilini, Bu analiz Türkiye’de Askeri Yargıtay ve Askeri Yüksek İdare sistem tartışmasının Mahkemesi üyelerini ve HSYK üyelerini temel olarak parlamenter seçmekteydi. Ancak genel formülasyona sistemden başkanlık bakıldığında cumhurbaşkanına tanınan yetkilerin sistemine geçiş sorunu bundan daha kapsamlı olduğu görülmektedir. olmadığını, vesayetçi bir Anayasaya göre Danıştay üyelerinin dörtte gelenekten demokratik üçü, Yargıtay üyelerinin tamamı HSYK bir sisteme geçiş sorunu tarafından seçilmekteydi. Cumhurbaşkanının olduğunu göstermektedir. HSYK üyelerinin atanmasında söz sahibi Türkiye’de siyasal sistem olduğu düşünüldüğünde cumhurbaşkanının halkın tercihlerinin tek dolaylı olarak Danıştay ve Yargıtay üyelerinin yansıma kanalını oluşturan tamamının atanması üzerinde etkili bir Meclis ile vesayetçi makam olduğu görülmektedir. Genel tabloya kurumlar arasında bir bakıldığında Anayasanın, cumhurbaşkanın mücadele şeklinde merkezinde yer aldığı bir kooptasyon sistemi gelişme göstermiştir. oluşturarak üst düzey yargı sistemini onun çevresinde yapılandırdığını belirtebiliriz. 2010 yılındaki değişiklikler cumhurbaşkanının HSYK atamalarındaki belirleyici rolünü kısmen sınırlandırmıştır. • Cumhurbaşkanına yürütme ile ilgili olarak tanınan bir diğer önemli yetki, Yükseköğretim Kurulu üyelerini ve üniversite rektörlerini seçme yetkisidir. Bu yetkiler yükseköğretim sistemini, hiyerarşik olarak cumhurbaşkanı otoritesine bağımlı kılmıştır. Bu analiz Türkiye’de sistem tartışmasının temel olarak parlamenter sistemden başkanlık sistemine geçiş sorunu olmadığını, vesayetçi bir gelenekten demokratik bir sisteme geçiş sorunu olduğunu göstermektedir. Türkiye’de siyasal sistem halkın tercihlerinin tek yansıma kanalını oluşturan Meclis ile vesayetçi kurumlar arasında bir mücadele şeklinde gelişme göstermiştir. Bu mücadele aşama aşama, halk adına yetki kullanan makamların meşruiyetlerini doğrudan halktan almalarına doğru bir değişim sürecini de ihtiva etmektedir. Vesayetçi kurumların, aşağıdan yukarıya doğru gelişme gösteren değişim taleplerine direnç göstermeleri ve bu talepleri baskı altına alma çabalarına duyulan tepki, değişimin asli dinamiğini oluşturmaktadır.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Vesayetin Başat Unsuru Olarak Cumhurbaşkanlığı Kurumu Türkiye’de yürütmenin sorumsuz kanadı, belirtildiği gibi, hiç bir zaman klasik parlamenter sistemdeki gibi bir işleve sahip olamamıştır. Klasik parlamenter sistemin idealize edilerek kurgusu yapılan 1961 Anayasası döneminde bu makamın üç asker kökenli isim tarafından temsil edilmesi bile işleyişin çarpıklığını göstermektedir. Askerî vesayetin baskısı altında Meclis bu makama siyaset kökenli, hatta sivil bir ismi bile seçememiştir. Özellikle Cemal Gürsel ve Cevdet Sunay dönemlerinde cumhurbaşkanları siyaset sürecine gerekli gördüklerinde müdahale etmişlerdir. Cumhurbaşkanının konumunu diğer devlet organlarına karşı özerk bir şekilde güçlendiren 1982 Anayasası döneminde ise siyaset sürecinde cumhurbaşkanları müdahaleci ve belirleyici bir unsur olarak öne çıkmışlardır. 1982 Anayasası

döneminde siyasal hayatın

1983-2007 yılları arasında cumhurbaşkanları ile işleyişine bakıldığında hükümetlerin ilişkilerine bakıldığında bu iki macumhurbaşkanı ve kam arasında farklı konularda ve farklı biçimlerde önemli anlaşmazlıkların oldukça sık yaşanhükümetin farklı siyasal dığı görülmektedir. Örneğin bu dönemde cumeğilimlerde oldukları hurbaşkanları, parlamenter sistemde karşı imza dönemlerde sistemin net kuralı gereğince kararnameleri imzalama yetkiparlamenter bir rejim gibi lerini, hukuka ve usule uygunluğun ilanı amacıişlediğine dair bir bulguya nın çok ötesinde, hükümeti yönlendirme ve bloke etme amacıyla sıklıkla kullanmışlardır. Karastlamak da zordur. rarname imzalama yetkisinin bir siyasi denetim aracı olarak kullanılması daha çok cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçildiği ve siyasal taraf olarak bir meşruiyete sahip olduğu yarı başkanlık sistemlerine özgü bir durumdur.54 Bu açıdan özellikle Necdet Sezer dönemi belirleyici olmuştur. 10. Cumhurbaşkanı Sezer, Bülent Ecevit’in koalisyon hükümeti döneminde Kanun Hükmünde Kararnamelere karşı “mutlak veto” yetkisi kullanmış ve Başbakan tarafından kendisini Anayasa Mahkemesi yerine koymakla eleştirilmiştir. Görev yaptığı süre içerisinde 729 ortak kararnameyi imzalamayarak bu alanda da de facto bir mutlak veto yetkisi kullanmakta bir sakınca görmemiştir. Bu açıdan Türkiye’de yaşanan pratiğin parlamenter bir ilişkiye karşılık gelmediği söylenebilir.

Tanör ve Yüzbaşıoğlu, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku; Özbudun, Türk Anayasa Hukuku; Gözler, Cumhurbaşkanı-Hükümet Tartışması.

Yine genel görünüm olarak cumhurbaşkanlığı makamı ile hükümetler arasındaki tartışmalar yalnızca, cumhurbaşkanı ile başbakanın ayrı siyasal düşüncelere sahip olmalarından ya da farklı partilerden gelmelerinden de kaynaklanmamıştır. 1982 Anayasası döneminde siyasal hayatın işleyişine bakıldığında cumhurbaşkanı ve hükümetin farklı siyasal eğilimlerde oldukları dönemlerde sistemin net parlamenter bir rejim gibi işlediğine dair bir bulguya rastlamak da zordur. 1982 Anayasası döneminde cumhurbaşkanı ve başbakanın aynı partilerden gelmeleri de hükümet çatışmalarını önlemekte yeterli olmamıştır. Yakın tarihimizde en uyumlu dönem olarak belirtilen Özal-Akbulut döneminde (1989-1991) bile bu iki lider, ANAP İstanbul İl Kongresinde farklı adaylara destek verdikleri için çatışmışlar ve bu çatışma Akbulut’un başbakanlık ve parti liderliğinden çekilmesiyle sonuçlanmıştır. Yine Özal-Yılmaz (1991) ve Demirel-Çiller (1993-1996) dönemlerinde de cumhurbaşkanı ile başbakanlar arasında görüş ayrılıkları ve çatışmalar yaşanmıştır. 1982 Anayasası döneminde yaşanan bazı cumhurbaşkanıhükümet çatışmalarını parti kimlikleri üzerinden okumak da mümkün değildir. Örneğin parti kökeni olmayan onuncu Cumhurbaşkanı Sezer döneminde kanun hükmündeki kararnameler, atama kararnameleri, Devlet Denetleme Kuruluna yaptırılan incelemelerin sonuçları gibi pek çok konuda önce

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Ecevit hükümeti ile, daha sonra da Erdoğan hükümeti ile ciddi tartışmalar yaşanmıştır.55 Cumhurbaşkanları hükümetlerin bileşimlerine müdahale etmekten, bakanlıklara geçecek isimler konusunda başbakanlara baskı yapmak, bakanların görev alanlarını değiştirmek, hatta Meclis başkanlığına isim önermek gibi müdahalelerde bulunmuşlardır. Örneğin 6 Kasım 1983 seçimleri ile iktidara gelen ANAP’ın Turgut Özal’ın başbakanlığında kurduğu hükümet, dönemin cumhurbaşkanının kabinedeki isimlere müdahaleleri nedeniyle yaklaşık birbuçuk ay sonra güvenoyu alabilmiştir.56 Aynı cumhurbaşkanı, seçimden önce ANAP’ın milletvekili listesinde hangi isimlerin yer alması gerektiğine dair telkinde bulunarak Meclis oluşumuna dahi müdahale etmiştir. Benzer şekilde seçimlerin hemen ardından 1988 yılında kabinesinde revizyona gitmek isteyen Başbakan Özal ile dönemin Cumhurbaşkanı arasında değişecek isimler konusunda yaşanan görüş ayrılığı nedeniyle revizyon altı gün geç gerçekleşebilmiştir.57 Özal’ın hükümetlerin kurulması ve revizyonu ile ilgili konularda Cumhurbaşkanının tutumunu ifade ederken “veto etmek” ifadesini kullanması dikkat çekicidir.58 Bu çatışmalarda sorun yalnızca rejim konusunda yaşanan hassasiyetlerden çıkmamıştır. Cumhurbaşkanı ile başbakanın parti içindeki politikalar konusunda yaşadıkları anlaşmazlıklar (Özal-Akbulut örneği); dış politikada ve ekonomide benimsedikleri farklı stratejiler (Demirel-Çiller örneği); cumhurbaşkanının anayasadaki denetim yetkilerini etkin bir biçimde kullanmak istemesi (Sezer-Ecevit örneği); günlük politikalardaki görüş ayrılıkları (özelleştirme konusunda Sezer-Ecevit, 2B örneğinde Sezer-Erdoğan anlaşmazlığı) gibi birçok farklı nedenle cumhurbaşkanları ile hükümet arasında krizlerin yaşandığı görülmüştür.59 Kısaca 1982 Anayasası döneminde hükümetin iki kanadı arasındaki ilişkilerin parlamenter bir sistemi yansıttığını ileri sürmek oldukça güçtür.

55 56 57 58 59

Haluk Alkan, Karşılaştırmalı Siyaset: Başkanlık ve Parlamenter Sistemler Işığında Yarı Başkanlık Modelleri (İstanbul: Açılım Yayınları, 2004), s. 311. Bülent Tanör, Siyasal Tarih Cilt 5: Bugünkü Türkiye (1980-1995) (İstanbul: Cem Yayınevi, (19801995), s.56. “Kabinede Yarım Operasyon,” Milliyet, 27 Haziran 1988. Mehmet Barlas, Turgut Özal’ın Anıları (İstanbul: Birey Yayıncılık, 2000), s. 35. Haluk Alkan, Karşılaştırmalı Siyaset: Başkanlık ve Parlamenter Sistemler Işığında Yarı Başkanlık Modelleri (İstanbul: Açılım Yayınları, 2000), s. 321.

Hükümet İstikrarsızlıkları, Koalisyonlar ve Ekonomik Krizler Türkiye’de siyaset süreci çoğunlukla parlamento temelli bir işleyişe sahip olamamıştır. Bu yönüyle ortaya çıkan istikrarsızlıklar, hükümetlerin sosyoekonomik krizlerle baş edebilme yeteneğini de zayıflatmış ve siyasi sistemi sarsacak nitelikte derin etkiler üretmiştir. Üstelik istikrarsız koalisyon hükümetlerinin bir kısmı doğrudan seçim sonuçlarına dayalı olmayıp vesayetçi sistemin bir dayatması sonucunda gerçekleşmiştir. Parlamenter kurgunun anayasal düzlemde en uygun biçimde tanımlandığı 1909 ve 1961 Anayasaları dönemleri, Türkiye’de hükümet istikrarsızlıklarının en yoğun yaşandığı dönemlerdir. 1909 Anayasasının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 1921 Teşkilatı Esasiye Kanunu kabul edilip meclis hükümeti modeli benimseninceye değin geçen süre içinde, aralarında görev süreleri günlerle ifade edilen hükümetler de dahil olmak üzere 18 hükümet kurulmuştur. 1961 Anayasası döneminde toplam 19 yıllık süre içerisinde görev yapan onbeş koalisyon hükümetinin sekizi doğrudan askeri vesayet rejimlerinin hüküm sürdüğü 1961-1965 ve 1971-1973 yılları arasında kurulmuştur. Bu dönemlerde kurulan istikrarsız koalisyon hükümetleri toplamda yedi yıl yönetimde kalmışlardır. Buna karşılık seçim sonuçlarına dayalı istikrarsız koa-

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

lisyon hükümetlerinin görev yaptıkları toplam süre yaklaşık beş yıldır. 1961 Anayasası döneminde tek partili hükümetlerin iktidarda bulunduğu süre de yaklaşık beş yıldır. Bu dönemde koalisyon ve azınlık hükümetlerinin ortalama görev süreleri yaklaşık on aydır. Kurulan tüm hükümetler bazında ortalama süre bir yılı bulmaktadır. Bu verilere dayanarak söz konusu dönemlerde istikrarlı hükümet yapılarının oluştuğu ve etkin bir yasama sürecinin işlediğini öne sürmek mümkün görünmemektedir. 1961 Anayasası sonrasında Türkiye’de siyaset süreci açısından dikkat çekici diğer bir görünüm; normal koalisyon hükümetlerinin iş başında olduğu dönemlerin “siyasal kutuplaşma” dönemleri olarak isimlendirilmesidir.60 Özellikle 1970’li yıllarda koalisyon hükümetleri döneminde belirgin bir görünüm alan kutuplaşma, yalnızca koalisyon hükümeti ile muhalefet partileri arasında değil, bizzat koalisyonun ortakları arasında da yaşanmıştır. 1982 Anayasası döneminde de benzer bulgular söz konusudur. Bu dönemde kurulan on dokuz hükümetin dokuzu tek partili hükümet, onu koalisyon hükümetidir. Koalisyon hükümetlerinin ortalama görev süreleri on dört ayın altında kalmaktadır. 1982 Anayasası döneminde kurulan koalisyon hükümetlerinin ikisinin 28 Şubat süreci sonrasında yine askeri vesayet altında kurulmaları, 1980 öncesi ile bir başka benzerliği ortaya koymaktadır. 1993 yılından başlayarak, 2000’li yılların başlarına kadar kurulan koalisyon hükümetlerinin belirgin özellikleri, bizzat kurucuları arasında görüş birliği ve uzlaşma eğiliminin zayıf olduğu, yüksek düzeyde bölünmüş bir karakteri yansıtmaları ve ülkeye yönelik ciddi ekonomik, sosyal, kültürel ve uluslararası tehditlerin ortaya çıktığı bir dönemde, bu zorluklara karşı etkili ve inandırıcı programlara sahip olmamalarıdır.61 Dolayısıyla gerek 1961 Anayasası, gerekse 1982 Anayasası döneminde Türkiye’de istikrarlı koalisyon hükümetlerinin kurulabildiğini söyleyebilmek oldukça güçtür. Bu görünüm Türkiye’de istikrarlı bir parlamenter sistem için gerekli olan kurumsal bir zeminin bulunmamasının yanı sıra, yine bu sistemin gerektirdiği uzlaşmaya dayalı, uzun süreli koalisyon hükümetlerini besleyecek bir siyasi kültürün de oluşmadığını göstermektedir. 60 61

Frank Tachau, “Turkish Political Parties and Elections: Half a Century of Multiparty Democracy,” Turkish Studies, 1/1 (2000), ss. 128-148.. William Hale, ‘Turkey’s Domestic Political Landscape: a Glance at the Past and the Future,” International Speactator 24/1 (1999), s. 28.

Türkiye’deki çarpık parlamenter sistem uygulamasının ve bu uygulamada karşılaşılan sorunları aşmak noktasında siyasi işleyişin yardımcı bir unsur olamaması, ülkenin karşı karşıya kaldığı krizlerin çözümlenmesinde yönetim etkinliğini de zayıflatmıştır. Türkiye’de 1960 sonrası incelendiğinde dört derin ekonomik krizin bu dönemi tanımladığı görülecektir.62 Bu kriz dönemleri sırasıyla 1978-81, 1988-89, 1994, 1998-2002 yılları arasında yaşanmıştır. Dolayısı ile Türkiye’yi sarsan derin ekonomik krizler ile koalisyon hükümetleri arasında yakın bir ilişkinin varlığı dikkat çekmektedir. Yine tarihsel olarak sıralanan dönemlerden, nispeten ekonomi üzerinde daha az olumsuz etkide bulunan dönemin 1988-89 kriz süreci olduğu söylenebilir. Gerçekten Türkiye’nin 70’li yılların sonunda ve 1994-2001 yılları arasında yaşadığı krizler ekonomimiz üzerinde sarsıcı etkilerde bulunmuştur. Buna karşılık 2008 yılı sonrasında yaşanan küresel ekonomik krize karşı Türkiye’de istikrarlı bir yürütme yapısının bulunması, belki de etkileri çok daha derin ve kalıcı olacak bu krizin yönetiminde ülkemize büyük avantajlar sağlamıştır. İstikrarsız hükümetler, özellikle kriz dönemlerinde siyasi otoritelere duyulan güveni de kırılgan hale getirmektedir. Bu iki unsur bir araya geldiğinde karşılaşılan krizlerin etkileri de derinleşmekte, olumsuz etkilere direnebilecek sektörler de siyasi istikrarsızlık nedeniyle risk almayıp, korumacı bir tutuma yönelerek sürecin bir parçası olmaktadırlar. Parlamenter sistemlerin bir üstünlüğü olarak vurgulanan, kriz dönemlerinde ve siyasi istikrarsızlıklarda cumhurbaşkanlarının arabulucu bir rol üstlenerek sistemin kilitlenmesini önleyebileceği konusu Türkiye’deki siyasi pratik açısından pek de hayata geçebilmiş görünmemektedir. 1970’li yılların başından itibaren görülebilen ve aşama aşama büyüyen ekonomik kriz karşısında cumhurbaşkanlığı kurumunun istikrarsızlığın aşılmasında herhangi bir rolünden bahsedilemez. Hatta 2001 krizi öncesinde yaşanan gelişmelerde krizin derinleşmesinde Cumhurbaşkanlığı makamı ile Ecevit hükümetinin anlaşmazlığı belirleyici bir rol oynamıştır. Sonuç olarak, ekonomik krizlerin siyasi gerilimlerden bağımsız olmadığını ve Türkiye’de uygulanan parlamenter sistemin açmazlarının, siyasi gerilimleri tırmandırıcı bir rol oynadığını söylemek mümkündür. Mevcut verilere bakarak Türkiye’nin yapısal bir sistem reformunu gündemine alması kaçınılmaz görünmektedir.

Gülten Kazgan, Türkiye Ekonomisinde Krizler (1929-2001) (İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2005).

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Vesayet Rejiminin Bir Örneği Olarak 28 Şubat Süreci Türkiye’de 1982 rejiminde kurgulanan vesayetçi sistemin nasıl işlediğine ilişkin en iyi örneklerden biri şüphesiz 28 Şubat sürecidir. 24 Aralık 1995 genel seçimleri sonrasında Refah Partisi’nin seçimlerden birinci çıkmasına rağmen, Cumhurbaşkanı Demirel önce, tüm parlamenter teamülleri gözardı ederek ANAP ile DYP arasında bir koalisyon hükümetinin kurulmasını istemişti.zorlamış. Demirel bu kurulan koalisyonun kısa bir süre içinde dağılmasından sonra da isteksiz bir şekilde Refah Partisi Genel Başkanı Necmettin Erbakan’a hükümeti kurma görevini vermiştir. Vesayet mekanizmalarının bu aşamadan sonra daha sert bir formda sürece müdahale ettiği yeni kurulan Refah Partisi - DYP koalisyon hükümeti üzerinde ise her türlü önleyici vesayetçi süreçlerin işletildiği görülmüştür. miştir. Sonunda, Milli Güvenlik Kurulunun 28 Şubat 1997 tarihli toplantısında alınan kararlar ve sonrasındaki gelişmelerde görüldüğü gibi kurgulandığı gibiCumhurbaşkanı, Milli Güvenlik Kurulu, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı, Anayasa Mahkemesi ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları siyasete yön verme, mevcut hükümeti çalışamaz hale getirme konusunda işbirliği yapmışlardır. Halk çoğunluğunun iradesini karşılarına alarak işleyen bu vesayetçi mekanizma kendi ajandaları yönünde kamuoyu oluşturmak amacıyla, Türk-İş, DİSK, TİSK yanında TESK ve TOBB gibi meslek kuruluşlarının da bulunduğu “sivil inisiyatif” adında bir yapı oluşturarak koalisyon hükümetini istifa etmek zorunda bırakmıştır. İzleyen süreçte vesayetin asıl sahibi pozisyonundaki cumhurbaşka-

nı doğrudan müdahaleleriyle yeni koalisyonun kurulmasını engellemiş, siyasi partilerin iç yapılarına müdahale etmiş, yeni siyasi partilerin kurulmasını sağlamış ve kendi arzusu doğrultusunda bir hükümetin kurulmasını temin etmiştir. Devamında her vesayet kurumu kendi üzerine düşen rolü oynamış, iktidar partisinin kapatılması için deliller oluşturulmuş, kapatma davası açılmış ve neticede mecliste çoğunluğu temsil etmiş bir parti kapatılmıştır. Belki daha tuhafı Anayasa Mahkemesi, davalı parti üyelerinin bazılarının çok hukukluğu, resmi daire ve üniversitelerde bayanların başörtülü bulunabilmelerini, Türkiye’de uygulanan şekliyle laikliği eleştirmelerini kapatma gerekçeleri arasında saymış olmasıdır.63 Kapatılan partinin şimdiye kadar sadece Türkiye’de değil, dünyada bile demokratik ülkeler içerisinde o ülke parlamentosunda en fazla sandalyeye sahip parti olması Türkiye’deki vesayet mekanizmalarının ne derece güçlü ve etkin bir müdahalede bulunduğunu göstermesi açısından önemlidir. Kaldı ki o dönemde kapatmaya sebep olan gerekçelerin esasında demokratik talepler olduğu ve bugün bunların karşılandığı ve Cumhuriyet rejiminin daha sağlam ayakta olduğu ifade edilmelidir. Aynı tuhaf ve vesayetçi mantık Fazilet Partisi hakkında açılan dava sürecinde de söz konusudur. Bu davada da Anayasa Mahkemesi Siyasi Partiler Kanununda odak olmanın güvencelerini önceki iptal kararı sonrasında yeniden düzenleyen hükmü iptal ederek davalı parti hakkında kapatma kararı vermiştir.64 Fazilet Partisi’ne kapatma davası açıldığında TBMM’nin en fazla sandalyeye sahip üçüncü parti konumunda olduğunu da unutmamak gerekir. Yukarda örneklemler analiz edildiğinde 28 Şubat süreci Türkiye’de ne tür bir hükümet sisteminin uygulandığını net bir şekilde ortaya koymaktadır. Parlamenter sistem görüntüsü altında tam bir vesayetçi mekanizma işlemektedir. Bu mekanizmalar, 27 Mayıs darbesi sonrasında kendilerine anayasal bir hukuk zemini bularak milli irade, demokrasi, insan hakları ve siyasal meşruluk gibi ilkelere karşı kendilerini konumlandırmışlardır. 1982 Anayasasını kurgulayan iradenin vesayetin merkezine yerleştirdiği cumhurbaşkanlığı makamı ile ilgili olarak 2007 yılındaki seçimlerde yaşanan süreç, “parlamenter sistem”in nasıl işlemediğini gösteren garip bir durum olarak tarihe geçmiştir. 63 64

E.S.: 1997/1 (Siyasi parti kapatma), K.S.:1998/1. K.T.: 16.01.1998. E.S.: 1999/2 (Siyasi Parti Kapatma), K.S.:2001/2, K.T.: 22.6.2001.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

2007 Cumhurbaşkanlığı Seçim Süreci, 367 Krizi ve Anayasa Mahkemesi 1982 Anayasası vesayeti 1961 Anayasasına nazaran daha açık biçimde formüle eden bir yapıdadır. Bu Anayasada vesayetçi yapının en önemli aktörü hiçbir demokratik parlamenter rejimin ruhuna uygun düşmeyecek şekilde güçlü yetkilerle donatılmış Cumhurbaşkanıdır. 1982 Anayasası aslında her zaman vesayetçi yapıyı temsil eden bir Cumhurbaşkanının görevde olacağı varsayımı üzerine kurgulanmıştır. Bu formata uymayan ilk Cumhurbaşkanı, sivil iradeyi temsil eden Turgut Özal’dır. Özal’ın seçiminden başlayıp ölümüne değin geçen sürede yaşanan tartışmalar, izleyen süreçte cumhurbaşkanlığı makamı üzerinde yaşanacak krizlerin de habercisi olmuştur. Vesayet rejiminin Cumhurbaşkanı seçimi esnasındaki asıl direnci onbirinci Cumhurbaşkanlığı seçimi sürecinde yaşanmıştır. Zira bu seçimde Mecliste rahatlıkla seçilebilecek en güçlü aday olan Abdullah Gül siyasi çizgisi (ve eşinin başörtülü olması) nedeniyle istenen formatın çok dışında bir isimdi. Gül’ün seçilmesi durumunda rejimin cumhurbaşkanlığı makamına biçtiği işlev anlamını yitirecek ve sonuçta vesayet güç kaybına uğrayacaktı. Bu nedenle 28 Şubat sürecinde olduğu gibi vesayetçi aktörler cumhurbaş-

kanlığı seçim sürecine müdahale etmişlerdir. Yargı bürokratları ve az sayıdaki akademisyen tarafından ortaya atılan ince ve anayasaya açıkça aykırı olan Cumhurbaşkanı seçiminin yapılacağı Meclis oturumunda birinci turun tamamlanmış olabilmesi için o oturumda üye tamsayısının en az üçte iki oranında milletvekilinin hazır bulunması gerektiği tezi vesayetçi kurgunun can simidi olmuştur. Mecliste, başta CHP olmak üzere bu iddianın bulduğu destek bir anda ülke gündemi değiştirilmiştir Yine Cumhurbaşkanlığı seçiminin ilk turu yapılmadan kısa bir süre önce, Genelkurmay Başkanlığının internet sitesine konulan 27 Nisan 2007 tarihli e-muhtıra ile silahlı kuvvetler eliyle sürece diğer bir müdahale gelmiştir. Bahsi geçen metinde Cumhurbaşkanlığı seçim sürecine ilişkin şu ifadeler yer almaktaydı: “Son günlerde, Cumhurbaşkanlığı seçimi sürecinde öne çıkan sorun, laikliğin tartışılması konusuna odaklanmış durumdadır. Bu durum, Türk Silahlı Kuvvetleri tarafından endişe ile izlenmektedir. Unutulmamalıdır ki, Türk Silahlı Kuvvetleri bu tartışmalarda taraftır ve laikliğin kesin savunucusudur. Ayrıca, Türk Silahlı Kuvvetleri yapılmakta olan tartışmaların ve olumsuz yöndeki yorumların kesin olarak karşısındadır, gerektiğinde tavrını ve davranışlarını açık ve net bir şekilde ortaya koyacaktır. Bundan kimsenin şüphesinin olmaması gerekir.” İşte bu ortamda gerçekleşen ve ilk turda toplantıya 367 milletvekili katılmadığı savıyla CHP tarafından Anayasa Mahkemesine yapılan başvuru sonrasında verilen “367 kararı”65 bir yandan vesayetin gücünü yeniden ortaya koyarken diğer yandan da Cumhurbaşkanlığı seçiminin tamamlanmasını neredeyse imkansız hale getirmiştir. Anayasa Mahkemesinin bu aktivist tutumu aslında Mahkemenin 1961 Anayasasındaki kuruluş gerekçesiyle de örtüşmekteydi. Zira Anayasa Mahkemesi görünüşte aslında tam da bu gerekçeyle, ihtiyaç duyulduğunda vesayetin müdahale aracı olarak kurgulanmıştı. Nitekim Anayasa Mahkemesi 2007 seçiminde de Anayasanın konuya ilişkin açık hükümlerini tadil ederek 367 kararı gibi hukuken savunulması imkansız, yetkilerini aşan bir karara imza atabilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin cumhurbaşkanlığı seçimini kilitleyen bu kararı sonrasında siyaset kurumu vesayetçi iradenin engellemelerini aşma arayışına 65

E.S.: 2007/45; K.S.: 2007/54; K.T.: 1.5.2007.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

girişmiş ve Cumhurbaşkanını doğrudan halkın seçeceği bir anayasa değişikliği hazırlayarak referanduma sunmuştur. Bu anayasa değişikliği referandumda yüzde 68’lik bir oyla kabul edilmiştir. Vesayetçi kurguda cumhurbaşkanının konumunu anlamak için ilginç bir örnek bu anayasa değişikliği sürecidir. Dönemin cumhurbaşkanı TBMM’de kabul edilen anayasa değişikliğini Resmi Gazetede yayınlanıp yürürlüğe sokmak yerine Meclise iade etmiş, ardından 367 üzeri oyla yeniden kabul edilip kendisine sunulunca yine yayınlayıp yürürlüğe sokma tercihini kullanmamış, bu değişikliği hem referanduma sunmuş, hem de Anayasa Mahkemesine değişiklik hakkında iptal davası açmıştır. Vesayetçi refleks bağlamında iki önemli gelişme de 2008 yılında yaşanmıştır. Bunlardan ilki üniversitelerde yaşanan başörtü sorununun çözümünü amaçlayan Anayasa değişikliğidir. Anayasanın 10. ve 42. maddelerinde TBMM’de temsil edilen dört siyasi partiden üçünün destek verdiği değişiklik 411 oyla kabul edilmiştir. Üniversitelerdeki başörtüsü yasağı konusunda Anayasa Mahkemesi, gerek 1990’lı yılların başında verdiği kararlarda ve gerekse Refah Partisi ve Fazilet Partisi ile ilgili kapatma kararlarında başörtüsü yasağı lehine detaylı gerekçeler oluşturmuştu. Nitekim Anayasa Mahkemesi, yapılan başvuru üzerine bu iki maddelik anayasa değişikliğini iptal etmiştir.66 Üstelik Mahkeme dava konusu anayasa değişikliklerini, anayasada kendisine böyle bir yetki verilmemesine rağmen esas açısından denetleyip iptal etmiştir. Mahkeme, Cumhuriyetin niteliklerinin değiştirilemezliğinden yola çıkarak, dava konusu maddelerin laiklik ilkesi ile çeliştiğini vurgulayarak esas denetimi yapmıştır. Oysa 1982 Anayasası, anayasa değişikliklerinin şekil denetimini de üç hususla sınırlandırmaktaydı. Mahkeme ise burada tamamen bürokratik vesayetçi yapının bir aktörü refleksiyse bu değişikliği, tüm eleştirileri göze alarak iptal edebilmiştir. İkinci gelişme Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığınca yaklaşık altı yıldır iktidarda olan ve Mecliste yaklaşık beşte üçlük bir çoğunluğa sahip olan AK Parti hakkında laikliğe aykırı eylemlerin odağı olduğu gerekçesiyle temelli kapatılması istemiyle Anayasa Mahkemesine dava açılmasıdır. Açılan bu kapatma davası kamuoyunda bir şok etkisi yaratmıştır. Avrupa Birliğine tam üyelik için müzakereleri yürüten, demokrasi, insan hakları ve diğer birçok konuda önemli reformlara imza atan bir iktidar partisi hakkında kapatma davası açılması Türkiye’de vesayet sorununun ciddiyetini göstermektedir. Önem66

E.S.: 2008/16, K.S.: 2008/116, K.T.: 5.6.2008.

li ölçüde “Google araması”ndan hükümete muhalif gazete haberleri dayanak alınarak üretilen delillerle açılan bu davanın esasında hukuken ciddiye alınacak bir yönü olmamasına rağmen, Anayasa Mahkemesi davalı partiyi, üniversitelerde başörtüsü yasağını ve meslek lisesi mezunlarının üniversiteye giriş sınavındaki katsayı eşitsizliğini kaldırması, çocukların Kuran kurslarına daha erken yaşta gidebilmesine imkan tanıyan düzenlemeleri nedeniyle laikliğe aykırı eylemlerin odağı olduğu gerekçesiyle devlet yardımından mahrum bırakma yaptırımı ile cezalandırmıştır.67 İlginçtir ki karşı oylar bir eksik olsaydı Mahkeme altı yıldır iktidarda olan bir siyasi parti hakkında kapatma kararı verecek ve ülkede yeni bir siyasi krizin tohumlarını ekmiş olacaktı. Bu karar esasında vesayetçi yapının ne derece kendi kurumsal/ideolojik modelini koruma refleksi gösterdiğini ortaya koyması yönüyle anlamlıdır. İnsan hakları standartları açısından hiçbir sorun teşkil etmeyen, aksine bu ilkeleri sağlama amacı taşıyan taleplerin Anayasa Mahkemesi gibi bir kurum tarafından bir siyasi partiyi cezalandırılma gerekçesi olarak kullanılması, Türkiye’deki bürokratik vesayetçi yapının etkisini daha açık biçimde ortaya koymaktadır.

Dönüm Noktası: Cumhurbaşkanının İlk Kez Doğrudan Halk Tarafından Seçilmesi ve Siyasi Sonuçları 2007 yılında yapılan Anayasa değişikliği bir yandan vesayetçi yapıya büyük bir darbe vururken, diğer yandan da hükümet sistemi tanımlamalarını içinden çıkılmaz bir hale getirmiştir. Böylece artık halk kendi Cumhurbaşkanını, her türlü pazarlığın dışında doğrudan seçecektir. 2007 Anayasa değişiklikleri ile, cumhurbaşkanını seçme inisiyatifinin halka verilmesi bu inisiyatifin tekrar meclise verilmesi olasılığını siyasi açıdan imkansız kılmıştır. Esasında Cumhurbaşkanının Meclis tarafından seçilmesi usulüne son verilmesi cumhurbaşkanlığı seçimlerini birer kriz nedeni olmaktan çıkarmış ve seçimlerin meşruiyet zeminini güçlendirmiştir. Türkiye’de bu değişikliklerin bir sonucu olarak artık cumhurbaşkanlığına seçilen isimlerin vesayetçi yapının temsilcisi siyaset sürecinde bir rol oynama olasılığının ortadan kalkmasıdır. 67

E.S.: 2008/1 (Siyasî Parti Kapatma), K.S.: 2008/2, K.T.: 30.7.2008.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

10 Ağustos 2014 tarihinde yapılan seçimlerin ilk turunda Recep Tayyip Erdoğan’ın yüzde 52 oranında oy alarak Cumhuriyet tarihinde halk tarafından seçilen ilk Cumhurbaşkanı olmasıyla 2007 yılında yapılan değişiklikler hayata geçirilmiştir. Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi Anayasada Cumhurbaşkanına tanınan güçlü yetkilerin kullanmasının meşruiyet zeminini güçlendirmiştir. Belirtildiği gibi 1982 Anayasası Cumhurbaşkanına yürütmede güçlü yetkiler vermiştir. Geçmiş dönemlerde bazı Cumhurbaşkanları Meclis tarafından seçilmiş olmalarına rağmen bu yetkileri ısrarlı biçimde kullanmış ve bu durum yürütmenin iki kanadı arasında sorunlar yaşanmasına neden olmuştur. Halkın oyu ile seçilen cumhurbaşkanının bu yetkileri kullanması artık sahip olunan meşruiyetin bir gereğidir. Zira tek başına yüzde elliden fazla oy alarak seçilen ve ikinci kez seçilmesi de mümkün olan Cumhurbaşkanının bu yetkileri kullanması vesayetçi rejimin bir yansıması değil, yeni sistemin meşru bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Öte yandan halkın oyu ile seçilmesine ve güçlü yetkiler kullanmasına rağmen 1982 Anayasasında cumhurbaşkanının statüsünde ve yetkilerinde tanımlanmamış ciddi boşluklar bulunmaktadır. 1982 Anayasası vesayetçi bir rejim öngördüğünden seçimli iki yürütme otoritesine dayanan bir işleyişi karşılayacak yeterlilikte bir kurumsal çerçeveye sahip değildir. Bu sorunlu yapı, özellikle hükümet ile cumhurbaşkanının farklı siyasi eğilimlere mensup olması durumunda daha açık biçimde kendisini gösterecektir. Türkiye’de 1982 Anayasası döneminde yaşanan pratik farklı açılardan ve farklı konularda cumhurbaşkanları ile başbakanların arasında yer yer siyasal krizlere dönüşen tartışmaların yaşanabileceğini zaten göstermiştir. Tüm bu nedenlerle Türkiye açısından mevcut iki başlı yürütme modelinin sürdürülebilirliği mümkün görünmemektedir.

C. SONUÇ: TÜRKİYE’DE SİSTEM TARTIŞMALARI VE BAŞKANLIK MODELİ Türkiye’deki tartışmalarda sıklıkla yapılan önemli hatalardan bir tanesi hükümet sistemi tercihini demokrasi ile özdeş görüp vazgeçilmez olarak tanımlamaktır. Oysa her ülke kendi toplumsal yapısı, siyasal kültürü, gelenekleri ve iktidar alışkanlıkları çerçevesinde demokrasiyi en güçlü kılacak hükümet sistemi tercihinde bulunabilmeli ve sistemin işleyişinde, demokrasinin kurumsallaşmasında ve istikrarlı bir yönetimin kurgulanmasında sorun ile karşılaştığında rahatlıkla bu tercihini sorgulayabilmelidir. Unutulmamalıdır ki, asıl korunması gereken ilke bizatihi hükümet sistemi tercihi değil, demokrasi, insan hakları ve hukuk devleti prensipleridir. Yine bu tartışma sürecinde dikkat çekici bir diğer yanlış vurgu herhangi bir hükümet sistemi ile devlet sistemleri arasında yapılan karşılaştırmalardır. Bilindiği gibi anayasa hukuku ve siyaset bilimi literatüründe devlet sistemleri farklı kriterlere göre tasnife tabi tutulurlar. Üniter/federal, cumhuriyet/monarşi gibi adlandırmalar bu tasnife yöneliktir. Hükümet sistemi tasnifleri ise yürütme erkinin oluşum biçimi ile yasama yürütme ilişkileri üzerinden yapılır. Başkanlık/parlamenter/meclis hükümeti gibi adlandırmalar ise bu tasnifi karşılar. Her ülke kendi gereksinimlerine göre bir devlet tercihi ve hükümet sistemi tercihinde bulunabilir. Bu tercihlerden hiçbiri diğeri için bir zorunluluk ilişkisi içermez. Örneğin İngiltere devlet sistemi tercihini monarşiden yana kullanırken, hükümet sistemi tercihini parlamenter sistemden

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

yana kullanmıştır. Benzer biçimde Almanya devlet sistemi konusunda federalizmi tercih ederken, hükümet sisteminde parlamenterizme yönelmiştir. Dolayısıyla Türkiye’de hükümet sistemine ilişkin tartışmaların hiçbir biçimde devlet sistemi tartışmalarına atıfta bulunmadığının altını çizmek gerekir. Başkanlık sistemi tercihinin, hiçbir biçimde beraberinde devlet sistemi tartışmalarını getirmediği açıktır. Bir diğer önemli sorunlu tartışma başlığı otoriterlik, tek adamlık ya da dikta üzerine yürütülmektedir. Sürekli olarak başkanlık sisteminin antidemokratik sonuçlar doğuracağı, bu hükümet modelinin bir tek adam hakimiyeti yaratacağı vurgulanmaktadır. Ancak dünya istatistiklerinde tek adamlık, antidemokratiklik ya da diktatoryal uygulamalar açısından parlamenter sistemlerin daha elverişli olduğu da bilinen bir gerçektir. Tartışmalarda ihmal edilen önemli bir boyut tam da bu noktadadır. Hükümet sistemi tercihlerinden herhangi birisi tek başına bu tür olumsuzlukları bünyesinde barındırmaz. Her sistem uygulayıcıların elinde antidemokratik formlara kayabilir. Tartışmadaki tuhaflık parlamenter sistem taraftarları kendi önermelerini İngiltere üzerinden sunarken, başkanlık sistemi aleyhindeki örnekleri diktatörlükler üzerinden kurgulamalarıdır. Oysa demokrasisi yeterince gelişmemiş, antidemokratik yönetimlerce idare edilen çok sayıda parlamenter model mevcuttur. Parlamenter modelin anayasal olarak kurgulanmaya çalışıldığı dönemlerde ülkemiz de benzeri uygulamalara şahit olmuştur. 1909 tadilleri sonrası İttihat Terakki diktası tam da parlamenter bir kurguda ortaya çıkmıştır. 1924 Anayasasının yürürlükte olduğu dönemde tek parti rejimi uzun süre devam etmiştir. 1961 ve 1982 anayasalarının öngördüğü parlamenter sistemde onar yıllık periyotlarla demokrasi dışı müdahaleler söz konusu olmuştur. Türkiye’de parlamenter sistem tecrübesi yüzelli yıla yaklaşmıştır. Bu süre içinde parlamenter monarşiden parlamenter cumhuriyete hemen her form denendi. En saf halinde yakın uygulamalarda dahi çok ciddi sorunlarla karşı karşıya kalındı. Tüm bu tecrübe bir hükümet sistemi değişimini zorunlu kılmaktadır. Türkiye siyasal, sosyokültürel ve ekonomik dinamikleri ile uyumlu düzenlemelerle desteklenmiş şekilde, demokratik ve yönetsel etkinliği hayata geçirebilecek bir başkanlık sistemini kurumsallaştıracak potansiyele sahiptir. Başkanlık sistemine geçilmesi ile yaşanabilecek olumsuzluklar konusunda dile getirilen eleştirilerin birçoğu gerek 1961 Anayasası döneminde, ge-

rekse 1982 Anayasası döneminde yaşanmış sorunlardır. Sanki bu sorunlar bu ülkede hiç yaşanmamış gibi davranmak, sistem sorununu yapıcı bir tartışma zemininde yürütülmesini engellemektedir. Hükümet sistemi değişikliği sürecinde üzerinde yaşadığımız köklü coğrafyanın birikimi ve bu coğrafyada yaşayan medeniyetlerin iktidar alışkanlıkları üzerinden rahatlıkla tüm eleştirileri ortadan kaldıracak yeni bir formül üretmek mümkündür. Bu kapsamda farklı başkanlık modellerinin yaşadığı/yaşayabileceği sorunlar üzerinden çözüm mekanizmaları üretmek anayasa yapıcı iradenin atabileceği adımlardır. Örneğin Başkanlık sistemine önemli eleştirilerden birisi olan katı kuvvetler ayrılığı prensibi nedeniyle yaşanabilecek sistem kilitlenmesini çözecek formüller rahatlıkla üretilebilir. bulunabilir. Çünkü özellikle yasama ve yürütme arasında yaşanabilecek bir anlaşmazlık, sistemin işleyişini kilitleyebilmekte ve sistemi kısa sürede bir krize sürükleyebilmektedir. Bu noktada, öncelikle belirtilmesi gereken husus, her siyasal sistemde farklı biçimlerde sistem kilitlenmesinin yaşanabileceği, bunun yalnızca başkanlık sistemine özgü bir durum olmadığıdır. Parlamenter sistemin, cumhurbaşkanının tarafsız bir otorite olarak tarafların dinleyeceği bir arabulucu rolü oynayarak krizlerin aşılmasında devreye girebilmesi, bu sistemin seçime gitmeden hükümet değişimini mümkün kılması, yine krizlerin aşılmasında erken seçimlerin işlevsel bir rolünün olması gibi özellikler nedeniyle krizleri aşmakta daha üstün olduğu iddia edilmektedir. Parlamenter sistem, yasamada çoğunluğu oluşturan grubun yasama sürecini kontrol edebilmesi yönüyle yasama ile yürütme arasında kriz çıkma olasılığını düşürmektedir. Ancak buna karşılık yasama sürecini yürütmenin nüfuzuna açarak kuvvetler ayrılığını uygulanamaz kılmaktadır. Parlamenter sistemde çok partili parlamento bileşimlerinin söz konusu olduğu durumlarda azınlık hükümetlerine karşı ya da koalisyonun bazı ortaklarının spesifik konularda mecliste muhalefet partiler ile ortak hareket etmesi durumunda parlamenter sistemde de kilitlenme sorunu ortaya çıkabilmektedir. Bazen temsil gücü son derece az olan bir siyasal partinin parlamenter süreci kilitleyebileceğine pek çok örnek vermek mümkündür. Koalisyonların kurulması sürecinde yine küçük partiler temsil oranlarının üstünde bir güce ulaşabilmektedirler. 1973 seçimlerinde üç milletvekili çıkartan MHP, 1975 yılında kurulan Birinci Milliyetçi Cephe Hükümetinde iki bakanlık elde etmişti.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Parlamenter sistemde başka bir tıkanma örneği ise 1980’de yaşandı. Büyük Millet Meclisi Mart 1980’den Eylül 1980’e kadar toplam 115 bileşim yapmasına rağmen cumhurbaşkanı seçememiş ve bu kriz 12 Eylül müdahalesinin gerekçelerinden birini oluşturmuştu. Yine parlamenter sistemlerde cumhurbaşkanlarının yaşanabilecek krizlerde arabulucu rolü oynayacaklarına dair genel geçer bir kuraldan da söz edilemez. Cumhurbaşkanları böyle durumlarda krizin bir tarafı olabilecekleri gibi, pasif kalmak suretiyle de krizlerin derinleşmesine neden olabilirler. Cemal Gürsel’in 1961 sonrasında Yeni Türkiye Partisi ve Adalet Partisi içindeki liderlik tartışmalarına müdahil olması,68 Cevdet Sunay’ın Bayar ve arkadaşlarına siyasi haklarının iadesi sürecine yaptığı müdahale,69 Ahmet Necdet Sezer’in özelleştirme karşıtı tutumu ve bürokrasiye atanacak isimleri veto etmesi nedeniyle dönemin hükümetleri ile çatışması bu duruma birer örnek olarak verilebilir. Yine Türkiye’de ağır bir ekonomik krizin yaşanacağına dair sinyallerin alınmaya başlandığı 1974 yılından itibaren, Cumhurbaşkanı Korutürk’ün yaşanan siyasal gerilimlerde arabulucu olmak yerine pasif bir tutum izlediği bilinmektedir. Bu noktada belirtilmesi gereken diğer bir husus başkanlık sistemlerinde de bazı aracı kurumlara yer verilebileceğidir. Yukarıda Brezilya örneğinde değinildiği gibi, bazı önemli konularla ilgili parlamentodaki siyasi parti temsilcilerinin, hükümet ve halk temsilcilerinin başkan ile bir araya gelerek ülke sorunlarını görüştükleri kurullara sistem içinde yer verilebilmektedir. ABD başkanlık sisteminde başkanın yürütme içinde bazı stratejik görevlere muhalefet partisinden isimleri ataması da bir tür çatışmaları yumuşatıcı tutum olarak gösterilebilir. Yine Latin Amerika örneklerinden hareketle, yasamaya karşı sorumlu bir bakanlar kurulu başkanına sistem içinde yer verilmesi yürütme ile yasama arasında uzlaşmayı destekleyici bir çözüm olarak işlevsel olabilir. Bu çerçevede Türkiye’de başkanlık sistemine geçiş çalışmalarında göz önünde bulundurulması gereken bazı temel parametrelerin altının çizilesinde yarar bulunmaktadır.

68 69

Hüseyin Çavuşoğlu, “Merkez Sağda 27 Mayıs ve 12 Eylül Sonrası Partileşme,” Balıkesir Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi 12/22 (2009), ss. 166-168. Feroz Ahmad ve Bedia T. Ahmad, Türkiye’de Çok Partili Politikanın Açıklamalı Kronolojisi 19451971 (Ankara: Bilgi Yayınları, 1976), s. 368.

Temel Parametreler Raporda kapsamlı bir şekilde analiz edildiği gibi, ülkemizde parlamenter sistem (monarşi ve cumhuriyet seçenekleriyle) kurgulandığı dönemden beri milli iradenin etkin ve sürekli bir biçimde ortaya çıkmasına zemin hazırlayacak bir biçimde işlememiş ve sürekli sorun üretmiştir. Oysa demokrasi mücadelesinin asıl vurgusunun milli irade üzerine olması gerekir. Bu süreçte dışardan ve içerden çok farklı şekillerde millet iradesini önlemek üzere hareket eden vesayet mekanizmaları belli periyotlarda etkinliğini hissettirmiş ve siyasal sisteme doğrudan müdahalede bulunmuştur. İslam dünyasındaki yeri, demokrasi mücadelesindeki tarihi, siyasi ve idari birikimi ile Müslüman ülkeler arasında en fazla mesafe katetmiş ülke olma pozisyonu, Batılı demokratik değerleri benimserken Müslüman kalmış bir ülke olmayı başarabilmesi gibi unsurlar göz önünde bulundurulduğunda vesayetçi güçlerin milli iradeye uyguladığı ipoteğin etkisi derin olmuştur. Türkiye’nin hem uluslararası alandaki konumu ve hem de yaşadığı tecrübenin doğal bir sonucu olarak milli iradeye yönelen tehditleri bertaraf edecek, siyasal istikrarı kalıcı kılacak, demokrasisini konsolide edecek, başta insan hakları ve hukuk devleti olmak üzere evrensel değerleri egemen hale getirecek bir hükümet sistemi değişikliğini acil olarak hayata geçirmesi artık kaçınılmaz bir zorunluluktur. Bu değişimi hayata geçirirken referans alacağımız ana kriterler binlerce yıllık devlet geleneğimiz, üzerinde yaşadığımız coğrafyadaki insanların toplumsal ve siyasal iktidar algısı ve evrensel değerleri göz önünde tutan bir yaklaşım içinde olmalıdır. Bütün bu analiz ve değerlendirmeler neticesinde sorun üreten parlamenter yapı yerine tercih edilecek hükümet sisteminin başkanlık sistemi olduğu artık kaçınılmaz bir olgudur. Hükümet sistemi değişimi hayata geçirilirken doğru yöntem, dünya üzerindeki başkanlık sistemlerinden herhangi birini tercih etmek değil, bu modellerin ortak vurguları göz önünde tutularak yukarıda tanımlanan temel referansları göz önünde tutan bir model üretmek olmalıdır. Başkanlık sistemi kurgulanırken, bu sistemin belirtildiği gibi hukuk devletine dayalı güçlü bir demokrasinin oluşumuna katkı sağlayabilmesi için göz önünde bulundurulması gereken temel parametreler aşağıdaki gibi sıralanabilir:

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Demokratik bir devlet, seçime dayalı olarak göreve gelen otoritelerin halka hesapverebilir konumda, vesayetçi kurumlara tabi olmadan ya da onlarca baskı altına alınamayacak şekilde kendi fonksiyonlarını yerine getirmeleri ve bu işleyişin hukuk devleti ilkesine bağlı, bireysel hak ve özgürlüklerin güvence altına alındığı bir süreklilik içinde işlemesi gibi iki temel ilkeye dayanmaktadır. Başkanlık sistemi gerek dayandığı felsefe ve gerekse sahip olduğu kurumsal çerçeve açısından demokratik bir sistemin hayata geçirilmesine uygun bir sistemdir. Başkanlık sistemi kurgulanırken bu ilkelerin hayata geçirilmesi amacı öncelikli olmalıdır. Başkanlık sistemi, siyaset sürecinde yalnızca başkanı güçlendirdiği için değil, yürütme yapısını parlamenter sistemden farklı dizayn ettiği için bu ismi almıştır. Bu sistem yasama ve yürütmenin kendi alanlarında etkin olmalarını amaçlayan bir sistemdir. Bu çerçevede doğrudan halktan aldığı meşruiyete dayalı olarak hareket eden başkanın sistemin gereği olarak yürütme alanında politikalarını hayata geçirebilir yetkilerle donatılması gerekmektedir. Örneğin başkana kararname çıkartma yetkisinin verilmesinin temel nedeni, onun yürütmeyi politikaları doğrultusunda yapılandırabilmesi, bu politikaları hayata geçirebilecek yetkinlikte bürokratları atayabilmesi, hızlı bir karar alma ve uygulama sürecini işletebilmesi amaçlıdır. Başkanlık sisteminde yürütme alanında başkanlık makamının üstünlüğü ve aynı zamanda halka hesapverebilir konumda tutulması son derece önemlidir. Başkanlık sistemi yasamanın yürütmeye bağımlılığını reddeden bir sistemdir. Yasama da kendi yetkilerini, herhangi bir nüfuz ve vesayet olmadan kullanan bir kuvvettir. Başkanlık sisteminde yasama süreci üzerinde yürütmenin nüfuzu sınırlandığından yasama ve soruşturma komisyonları etkin birer karar mekanizması olarak işlev görebilmektedir. Bu nedenle yasama organının yapılandırılmasında da onun sistem içinde böyle bir işlev görmesinin sağlanması öncelenmelidir. Başkanlık sistemi yasama ve yürütmenin kendi alanlarında otorite sahibi olarak birbirlerini dengelemeleri ve kontrol edebilmeleri ilkesine dayanmaktadır. Dolayısıyla başkanlık sistemi yapılandırılırken, yasama ve başkan arasında denge ve kontrol mekanizmalarına ne ölçüde yer verildiği önem kazanmaktadır. Başkanlık sisteminin işleyişi gereği bu mekanizmaların bir kilitlenmeye yol açmayacak şekilde dizayn edilmesi gerekmektedir. Yasama ve başkan birbirlerini dengelemeli, ancak bu sistemi genel bir istikrarsızlığa sürüklememelidir. Rapor içinde değinildiği gibi başkanlık sistemi ile yöneti-

len ülkeler kendi deneyimlerinin bir sonucu olarak sistem kilitlenmelerini aşmaya yönelik farklı bazı mekanizmalar üretmişlerdir. Bu deneyimlerin incelenerek benzer mekanizmalara sistem içinde yer verilmesi önem arz etmektedir. Ancak kilitlenmeleri aşmak adına, yasama veya yürütmenin bir diğeri üzerinde nüfuz kurması sonucunu doğurabilecek düzenlemeler başkanlık sisteminin mantığına aykırıdır. Başkanlık sistemi, dayandığı felsefenin bir sonucu olarak, belli konularda yasama ile başkanın ortak karar almasını gerektiren bir sistemdir. Bu çerçevede özellikle üst düzey yargıçların atanması gibi konularda iki otoritenin uzlaşmasını temin etmek gereklidir. Başkanlık sisteminde etkin bir yürütmenin hayata geçirilmesi ademi merkeziyetin güçlendirilmesine yakından bağlıdır. Bu çerçevede ademi merkeziyetin güçlendirilmesini federalizm ile karıştırmamak gerekmektedir. Türkiye’de sıklıkla kullanılan yanlış bir yorumun aksine federalizm, başkanlık sisteminin doğal bir zorunluluğu değildir. Federalizm farklı tarihsel ve sosyokültürel dinamiklerin bir sonucudur. Türkiye, bu tür dinamiklere sahip bir ülke değildir. Dolayısıyla Türkiye’de ademi merkeziyetin güçlendirilmesi kamu hizmetlerinin verilmesinde seçimli yerel otoritelerin yetkilerinin genişletilmesi anlamına gelmektedir. Bu sayede, başkanın makro politikalara yönelmesi mümkün olacak, hızlı ve doğru karar alabilme kolaylaşacak ve hesapverebilirlik alanı netleşecektir. Başkanlık sisteminde yasama ve yürütmenin iki ayrı seçimle belirleniyor olması, seçim sistemleri ve seçimlerin zamanlaması konularını önemli kılmaktadır. Yasama seçimlerinin seçmen temsilci ilişkisini sahici kılması ve temsilciyi seçmene karşı hesap verebilir konumda tutması önemlidir. Bu açıdan dar ya da daraltılmış bölge esasına dayanan bir seçim sistemine geçilmesi düşünülebilir. Başkanlık seçimlerinde ise süre ve dönem kısıtı, aday gösterme yöntemi üzerinde dikkatle durulmalıdır. Ayrıca yasama sürecine halkın katılımını kolaylaştıran yarı doğrudan demokrasi uygulamaları (halk girişimi gibi) düşünülmelidir. Başkanlık sistemi ile iki kamaralı meclis yapısı arasında doğrudan bir bağ bulunmamaktadır. Başkanlık sistemlerinde iki kamaralı yasama organı genellikle federal sistemlerin bir sonucudur. Dolayısıyla herhangi bir sosyopolitik neden olmaksızın Türkiye’de iki kamaralı bir sisteme geçilmesi yasama sürecini uzatarak sistemin kilitlenmesine ve yasamanın zayıflamasına yol açmaktan başka bir sonuç doğurmayacaktır.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Türkiye’de başkanlık sistemine geçiş yeni Anayasa süreci içinde ele alınması gereken bir konudur. Dolayısıyla, yeni Anayasa sürecinde, katılımcı ve toplumun tüm kesimlerinin katkı sağlayacağı bir süreç içinde başkanlık sistemi de müzakere edilecektir. Başkanlık sistemi böyle bir süreç içinde demokratik sivil bir Anayasanın parçası olarak hayata geçirilebileceğinden, yeni Anayasaya hakim olacak demokratik ve çoğulcu bakış açısının ve kurumların varlığından da güç alacaktır. Türkiye arkasına böyle bir evrensel tecrübe almış bir ülke olarak, tarihin milletimizin önüne getirdiği bu anlamlı fırsatı ideolojik kaprislere ve komplekslere düşmeden, ama dünyanın birinci sınıf demokrasilerindeki standardlardan da taviz vermeden hayata geçirmelidir. Kendi siyasi sistemimizi revize etme konusunda söz sahibi olmak ne kadar gurur verici ise bir o kadar da mesuliyetli bir görevdir. Kuşkusuz bütün bu hedeflerin gerçekleşmesi toplumsal bir konsensusa bağlıdır; bu da ancak vesayet ve darbe izleri taşımayan çok daha demokratik bir anayasa ile mümkündür.

KAYNAKÇA Ahmad, Feroz ve Bedia T. Ahmad. Türkiye’de Çok Partili Politikanın Açıklamalı Kronolojisi, 1945-1971. Ankara: Bilgi Yayınları, 1976. Aldrich, John H. “Political Parties in and out of Legislatures.” The Oxford Handbook of Political Institutions, ed. R.A.W. Rhodes, S. A. Binder, B. A. Rockman. Oxford: Oxford University Press, 2006. Alkan, Haluk. Karşılaştırmalı Siyaset: Başkanlık ve Parlamenter Sistemler Işığında Yarı Başkanlık Modelleri. İstanbul: Açılım Yayınları, 2013. Alkan, Haluk. Karşılaştırmalı Siyaset: Başkanlık ve Parlamenter Sistemler Işığında Yarı Başkanlık Modelleri. İstanbul: Açılım Yayınları, 2013. Arter, David. Scandinavian Politics Today. Manchester: Manchester University Press, 1999. Ashbee, Edward. US Politics Today. New York: Manchester University Press, 2004. Barlas, Mehmet. Turgut Özal’ın Anıları. İstanbul: Birey Yayıncılık, 2000. Bealey, Frank. “Comparative Institutions.” Elements in Political Science, ed. F. Bealey, M. Sheehan ve R. A. Chapman. Edinburgh: Edinburgh University Press, 1999. Beblawi, Hazem ve Giacomo Luciani. The Rentier State. Nation, State and Integration in the Arab World. Londra: Croom Helm, 1987. Beyme, Klaus v. Parliamentary Democracy: Democratization, Destabilization, Reconsolidation, 1789-1999. New York: Palgrave Macmillan, 2000. Çavuşoğlu, Hüseyin. “Merkez Sağda 27 Mayıs ve 12 Eylül Sonrası Partileşme.” Balıkesir Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi 12/22 (2009). Cutler, Lloyd N. “To Form a Government.” Separation of Powers -- Does it Still Work?, ed. R. A. Goldwin ve A. Kaufman. Washington: American Enterprise Institute, 1986. Epstein, Leon D. “Parliamentary Government.” International Encyclopedia of the Social Sciences, ed. D. L. Sills. New York: Macmillan and Free Press, 1968. Eroğul, Cem. Çağdaş Devlet Düzenleri. Ankara: İmaj Yayınevi, 2012. Gözler, Kemal. Anayasa Hukukuna Giriş. Bursa: Ekin Kitabevi, 2002. Gözler, Kemal. Cumhurbaşkanı - Hükümet Tartışması: Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi? Bursa: Ekin, 2000. Hale,William. “Turkey’s Domestic Political Landscape: a Glance at the Past and the Future.” International Speactator 24/1 (1999). Hamilton, Alexander. “The Federalist No. 70.” Parliamentary Versus Presidential Government, ed. A. Lijphart. Oxford, New York: Oxford University Press,, 1992.

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Heper, Metin ve Menderes Çınar. “Parliamentary Government with a Strong President: The Post-1989 Turkish Experience.” Political Science Quarterly 111/3 (1996). “Kabinede Yarım Operasyon.” Milliyet, 27 Haziran 1988. Kazgan, Gülten. Türkiye Ekonomisinde Krizler (1929-2001). İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2005. Kemal, Namık. “Usul-ü Meşveret Hakkında Mektublar 1.” Hürriyet, 14 Eylül 1285. Kuzu, Burhan. Türkiye İçin Başkanlık Sistemi. İstanbul: Fakülteler Matbaası, 1997. Lewis, Paul H. Authoritarian Regimes in Latin America. Lanham: Rowman & Littlefield, 2006. Lijphart, Arend. “Constitutional Design for Divided Societies.” Journal of Democracy 15/2 (2004). Lijphart, Arend. Demokrasi Motifleri, çev. G. Ayas ve U. U. Bulsun. İstanbul: Salyangoz Yayınları, 2006. Linz, Juan J. “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference?” The Failure of Presidential Democracy I, ed. J.J. Linz ve A.Valenzuela. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994. Linz, Juan J. ve Arturo Valenzuela. The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America. Maryland: The Johns Hopkins University Press, 1994. Madison, James. “The Federalist Nos. 47, 48.” Parliamentary Versus Presidential Government, ed. A. Lijphart. Oxford, New York: Oxford University Press, 1992. Mahdavy, Hussein “The Patterns and Problems of Economic Development in Rentier States: The Case of Iran,” Studies in Economic History of the Middle East: From the Rise of Islam to the Present Day, ed. M.A. Cook. Londra: Oxford University Press, 1970. Mardin, Şerif. Türk Modernleşmesi. İstanbul: İletişim Yayınları, 2014. Müller, Wolgang C., Tobjörn Bergman ve Kaare Strøm. “Parliamentary Democracy: Promise and Problems.” Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. New York: Oxford University Press, 2003. Nino, Carlos S. “Ideas and Attempts at Reforming the Presidentialist System of Government in Latin America.” Parliamentary Versus Presidential Government, ed. A. Lijphart. New York: Oxford University Press, 1992. Nousiainen, Jaakko. “From Semi-presidentialism to Parliamentary Government: Political and Constitutional Developments in Finland.” Scandinavian Political Studies 24/2 (2001). Ömürgönülşen, Uğur. “Amerika Birleşik Devletleri’nde Kamu Yönetimi.” Kamu Yönetimi İncelemeleri. Ankara: İmge Kitabevi, 2009. Öztürk, Kazım. İzahlı, Gerekçeli, Anabelgeli ve Maddelere Göre Tasnifli Bütün

Tutanakları ile Türkiye Cumhuriyeti Anayasası. Ankara: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, 1966. “Presidential Authority: Developments in the Law.” Harvard Law Review 125, s. 2145. Sakallıoğlu, Ümit C. “The Anatomy of the Turkish Military’s Political Autonomy.” Comparative Politics 29/2 (1997). Sartori, Giovanni. Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, çev. E. Özbudun. Ankara: Yetkin Yayınları, 1997. Schleiter, Petra ve Edward Morgan-Jones. “Party Government in Europe? Parliamentary and Semi-presidential Democracies Compared.” European Journal of Political Research 48/5 (2009). Schlesinger, Arthur M. Jr. “Leave the Constitution Alone.” Parliamentary versus Presidential Government, ed. A. Lijphart. Oxford: Oxford University Press, 1992. Siaroff, Alan. “Comparative Presidencies: The Inadequacy of The Presidential, Semi-presidential and Parliamentary Distinction.” European Journal of Political Research 42/3 (2003). Smith, Benjamin. “Oil Wealth and Regime Survival in the Developing World, 1960– 1999.” American Journal of Political Science 48 (2004). Strøm, Kaare ve Tobjörn Bergman. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. New York: Oxford University Press, 2003. Suavi, Ali. “Küllüküm Rain ve Küllüküm Mesülün An Raiyyetihi.” Hürriyet, 21 Eylül 1868. Szilágyi, Ilona M. “Presidential versus Parliamentary Systems.” AARMS 8/2 (2009). Tachau, Frank. “Turkish Political Parties and Elections: Half a Century of Multiparty Democracy.” Turkish Studies 1/1 (2000).. Tanıyıcı, Şaban ve Birol Akgün. Amerikan Başkanlığı. Ankara: Orion Kitabevi, 2008. Tanör, Bülent ve Necmi Yüzbaşıoğlu. 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku. İstanbul: Yapı Kredi Yayınları, 2001. Tanör, Bülent. Siyasal Tarih Cilt 5: Bugünkü Türkiye (1980-1995). İstanbul: Cem Yayınevi, 1997. Teziç, Erdoğan. Anayasa Hukuku. İstanbul: Beta Yayınları, 1998. Tosun, Gülgün Erdoğan ve Tanju Tosun. “Türkiye’nin Siyasal İstikrar Arayışı: Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri. İstanbul: Alfa Yayınları, 1999. Tulis, Jeffrey K. The Rhetorical Presidency. Princeton: Princeton University Press, 1987. Turan, İlter. “Unstable Stability: Turkish Politics at the Crossroads?” International Affairs 83/2 (2007).

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Uluşahin, Nur. Anayasal Bir Tercih Olarak Başkanlık Sistemi. Ankara: Yetkin Yayınları, 1999. US Senate, Impeachment. http://www.senate.gov/artandhistory/history/common/ briefing/Senate_Impeachment_Role.htm (Erişim 07.02.2013). Verney, Douglas V. The Analysis of Political Systems. Londra: Routledge & Kegan Paul Limited, 1959. Wilson, Woodrow. “Committee or Cabinet Government?” Parliamentary Versus Presidential Government, ed. A. Lijphart. Oxford, New York: Oxford University Press, 1992. Wilson, Woodrow. Congressional Government: A Study in American Politics. New Jersey: Transaction Publications, 2009.

Haluk ALKAN İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler Bölümü öğretim üyesidir. İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümünden lisans, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü’nden Siyaset Bilimi Dalında Yüksek Lisans derecesi aldı. Doktorasını Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset ve Sosyal Bilimler Anabilim Dalı’nda tamamlayan Alkan, 2005 yılında Siyasal Hayat ve Kurumlar Bilim Dalında Doçent oldu. Karşılaştırmalı siyaset ve Türk siyasal hayatı konularında çalışmakta ve bu alanlarda yayımlanmış çok sayıda bilimsel makale ve kitabı bulunmaktadır. Alkan’ın yayımlanış kitapları şunlardır: Karşılaştırmalı Siyaset: Başkanlık ve Parlamenter Sistemler Işığında Yarı Başkanlık Modelleri (Açılım Yayınları, İstanbul, 2013), Orta Asya Türk Cumhuriyetlerinde Siyasal Hayat ve Kurumlar (USAK Yayını, Ankara, 2011), Osmanlı Liberal Düşüncesi –Atila Doğan ile birlikte- (İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayını, İstanbul, 2010), Azerbaycan Paradoksu (USAK Yayını, Ankara, 2010), Yerel Siyasetin Dönüşümü –İ. Ethem Taş ile birlikte- (Kesit Yayınları, İstanbul, 2007).

Türkiye’de Hükümet Sistemleri ve Başkanlık Modeli

Yusuf Şevki HAKYEMEZ 1994 yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümünden mezun oldu. Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalında yüksek lisans ve doktorasını tamamladı. 1995 yılında araştırma görevlisi olarak göreve başladığı Karadeniz Teknik Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümünde 2010 yılında profesörlüğe yükseltildi. Halen Hukuk Bilimleri Anabilim Dalında öğretim üyesi olarak görev yapmakta; anayasa hukuku, idare hukuku ve insan hakları dersleri vermektedir. 2010-2012 yılları arasında Karadeniz Teknik Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanlığı görevinde bulundu. Halen Karadeniz Teknik Üniversitesi Rektör Yardımcısı olarak görev yapmaktadır. Siyaset teorisi, anayasa hukuku ve insan hakları alanlarında çalışan Hakyemez’in Militan Demokrasi Anlayışı ve 1982 Anayasası (2000), Mutlak Monarşilerden Günümüze Egemenlik Kavramı (2004) ve Anayasa Mahkemesinin Yargısal Aktivizmi ve İnsan Hakları Anlayışı (2009) adlı kitapları ve ulusal ve uluslararası alanda yayınlanmış makaleleri bulunmaktadır. HAKYEMEZ ayrıca yeni anayasa, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Anayasa Mahkemesi ile ilgili raporların hazırlanmasına katkı sağladı. 2011 milletvekili genel seçimleri sonrasında TBMM Başkanının girişimi ile başlatılan yeni anayasa yapım sürecinde oluşturulan TBMM Anayasa Uzlaşma Komisyonunda akademik danışman olarak görev yapmaktadır. 10.09.2012 tarihinden itibaren İnsan Hakları Kurulu üyesi olan Hakyemez ayrıca 2012 yılından itibaren Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu üyesidir. Türkiye Bilimler Akademisi asösiye üyesi ve Anayasa Hukukçuları Derneği Başkanı olan HAKYEMEZ, evli ve iki çocuk babasıdır.

Yusuf TEKİN Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümünden 1994 yılında mezun olan Yusuf Tekin, aynı yıl Cumhuriyet Üniversitesi İİBF Kamu Yönetimi Bölümü Siyaset ve Sosyal Bilimler Anabilim dalında araştırma görevlisi olarak çalışmaya başladı. Siyaset Bilimi alanında 1997 yılında yüksek lisansını, 2002 yılında da doktorasını tamamladı. 2007 yılında “Siyasal Hayat ve Kurumlar” alanın doçent unvanını aldı. 2011 yılına değin Gazi Osmanpaşa Üniversitesi İİBF ve Polis Akademisi Başkanlığı Güvenlik Bilimleri Fakültesinde Öğretim Üyesi olarak çalıştı. 19. yüzyıl Osmanlı modernleşmesi, Türk Siyasal Hayatı, Türk Demokrasi Tarihi, seçim sistemleri, hükümet sistemleri, anayasalar ve insan hakları gibi konularda yayınlanmış kitap ve makaleleri bulunan Tekin, düşünce kuruluşları ve sivil toplum örgütlerinde yönetici ve araştırmacı olarak yer aldı. 2013 yılından beri Milli Eğitim Bakanlığı Müsteşarı olarak görev yapmaktadır.

Notlar

Ehlibeyt Mahallesi 1271.Sokak Ekşioğlu İş Merkezi 16/9 06520 Balgat - Çankaya / Ankara Telefon +90 312 232 6222 Faks +90 312 231 0111

ISBN 978-605-85722-3-2

9 786058 572232

grafiker.com.tr • 0 312. 284 16 39

info@asem.org.tr www.asem.org.tr