Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu by ASEM

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu YUSUF ŞAHİN Kasım 2012

İÇİNDEKİLER Önsöz GİRİŞ

A. TÜRKİYE’DE KENTLEŞME VE BÜYÜKŞEHİRLERİN YÖNETİMİ

B. BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KANUNU VE BAZI KANUN VE KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMELERDE DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR KANUN

C. ÖNERİLER

SONUÇ

Ankara Siyasal ve Ekonomik Araştırmalar Merkezi

Analiz Kasım, 2012

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu YUSUF ŞAHİN

ISBN 978-605-63903-1-9 2012 © Bütün yayın hakları saklıdır.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

Önsöz

Yeni büyükşehir belediyeleri de oluşturmayı amaçlayan “Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un Meclisten geçmiş olması bize, merkeziyetçilik ile adem-i merkeziyetçilik ekseninde Osmanlı döneminden beri devam edegelen tartışmaların bitmediğini gösterdi. Konunun tartışılması, esasında, sağlıklı bir zeminde ilerlediğimizin göstergesi sayılabilir. Zira bu konudaki fikir farklılıklarının bizi daha iyiye götüreceği söylenebilir. Elinizdeki bu küçük çalışma, adı geçen Kanunun bir değerlendirmesini yapmak, daha sonra yapılabilecek bir yerel yönetim reformunun hangi ilkelerle yapılabileceğini ortaya koymak, bu bakımdan yerel yönetimler literatürüne mütevazı bir katkı sunmak amacıyla kaleme alınmıştır. Çalışmaya, hazırladığım taslak metni okuyarak katkıda bulunan üç önemli isim var: Biri değerli meslektaşım Doç. Dr. Mustafa Demirci; diğerleri de, yakın mesai arkadaşlarım Araş. Gör. Suna E. Kavanoz ve Araş. Gör. Muhammed Y. Bilgili. Üçüne de ayrı ayrı şükranlarımı sunuyorum.

Yusuf ŞAHİN Trabzon, 2012

GİRİŞ

Türkiye’de Ankara’nın başkent olmasıyla başlayan ve 1950’li yılardan itibaren artan bir kentleşme sürecinden söz edilebilir. Kentleşme biçimimizin en ayırt edici yanlarından biri de hiç kuşkusuz bazı kentlerin diğerlerinden daha büyük kentler olarak gelişme göstermiş olmasıdır. Nitekim bu eğilim fark edilmiş, 1984 yılından itibaren büyük kentler için ayrı bir yönetim biçimi öngörülmüştür. İlk başta 3 olan “büyükşehir” sayısı, değişik tarihlerde yapılan düzenlemelerle artırılmış ve bugün büyükşehir belediyesi sayısı 16’ya çıkarılmıştır. Adalet ve Kalkınma Partisi (AK Parti ), 2011 seçimlerine giderken daha önce kendisinin çıkarmış olduğu 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda değişikliğe gideceğini vaat etmiş, en kısa zamanda, il nüfusu 750 bini geçen illerde de “büyükşehir belediyesi” kuracaklarını belirtmişti. Nitekim İçişleri Bakanlığı’nca hazırlanan ve Başbakanlığa arzı Bakanlar Kurulu’nca 03.10.2012 tarihinde kararlaştırılan “Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı” ile gerekçesi, 08.10.2012 tarihinde Başbakan R. Tayyip Erdoğan’ın imzasıyla TBMM’ne sunulmuştur. Tasarı, 11.11.2012 tarihinde Mecliste kabul edilmiş ve kanunlaşmıştır. Bu Kanun, Cumhurbaşkanı tarafından onaylandığında 13 ilde daha büyükşehir belediyesi kurulmuş olacaktır. Bu çalışma, Giriş ve Sonuç hariç, üç bölümden oluşmaktadır. İlk Bölümde genel olarak Türkiye’deki kentleşme süreci ve büyük kentlerin nasıl yönetileceğine ilişkin tartışmalar hakkında bilgi verilecek; Türkiye’de halen yürürlükte olan anayasal ve yasal çerçeve içinde büyükşehirlerin yönetiminin nasıl olduğu özetlenecektir. İkinci Bölümde henüz Cumhurbaşkanının onayından geçmemiş olsa da Meclisten geçmiş olan Kanun üzerine bir değerlendirme yapılacaktır. Üçüncü bölümde ise bir yerel yönetim reformunun neleri ihtiva edebileceği üzerinde durulacaktır.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

A. TÜRKİYE’DE KENTLEŞME VE BÜYÜKŞEHİRLERİN YÖNETİMİ

Türkiye Cumhuriyeti dönemindeki herhangi bir olguyu Osmanlı Devletindeki, özellikle de Tanzimat sonrasındaki gelişmelerden bağımsız olarak düşünmek mümkün değildir. Dolayısıyla bu bölüme, Osmanlı Devletinin son dönemindeki kentleşmeyle ilgili gelişmelerden söz ederek başlamak yerinde olacaktır.

1. Osmanlı Dönemi

Osmanlı Devletinde Tanzimat sonrasına kadar özel şehir bir kent yönetimi sistemi kurulmadığı

görülmektedir. Ama bu, şehir ilgili işlerin kendi haline bırakıldığı anlamına gelmez. Kadı ve muhtesip gibi kamu görevlilerinin şehir ilgili görevleri bulunmaktaydı; vakıflar şehirle ilgili pek çok hizmeti sunarak bugünkü kent yönetimlerinin sunduğu hizmetlerin bir kısmını üstlenmekteydi. Ayrıca, şehirlerin yönetiminde loncaların ve mahalle kavramının da önemli bir yeri vardı (Göymen, 1997: 18). Tanzimat, başka açılardan olduğu gibi, şehir yönetimi açısından da gözlerin Batıya çevrildiği bir döneme tekabül etmektedir. Nitekim ilk şehir yönetimi Fransa’dan neredeyse birebir aktarılan bir modelle İstanbul’da 1850’li yıllarda kurulabildi (Keleş, 2012: 158). Bu dönemde kurulan şehir yönetimlerinin aynı zamanda demokrasinin ilk tecrübe edildiği yerler olarak kurgulanmadığı çok açıktı. Bunu şehir yönetiminin göreve gelme şeklinden anlamak mümkündü. Belediyelerle ilgili ikinci önemli düzenleme 1869 yılında yapılmıştır. 1876 Kanun-u Esasi’de ise belediyeler “tevsi-i mezuniyet” ve “tefrik-i vezaif” ilkeleri çerçevesinde ele alınmıştır. Buradaki tevsi-i mezuniyet, bugünkü “yetki genişliği”, tefrik-i vezaif de federalizm çağrışımı olmayan idari açıdan yerinden yönetim şeklinde anlaşılmıştır (bkz Yayla, 1982). Osmanlı Devleti döneminde büyük kentlerin nasıl yönetileceğine dair ayrı bir model önerisi karşımıza çıkmamaktadır (Büyükşehirlerin Yönetim Modelleri için bkz. Kutu 1). Ancak yine de önce İstanbul’da başlayan ve daha sonra diğer belediyelere de yaygınlaştırılan iki katmanlı kent idaresi sistemi (Keleş, 2012: 158 vd.), bugünkü büyükşehir belediyeleri sistemine –en azından kısmen- benzetilebilir. Ama bu sistem, her iki katmandaki üyelerin atamayla gelmesi gibi bugünkünden oldukça farklı bir şehir yönetimi sistemiydi. Kutu 1: Büyükşehirleri Yönetme Biçimleri Büyükşehir yönetim modellerini iki başlık altında ele almak mümkündür (Eke, 1985: 46 vd.; Keleş, 2012: 316 vd.): Birinci grupta yer alan modeller, geçici ve kısa süreli çözümleri, ikinci grupta yer alan modeller de uzun süreli çözümleri içermektedir. Birinci grupta hizmet anlaşmaları, hizmet birlikleri ve özel amaçlı büyükşehir örgütleri yer almaktadır. İlkinde bir yerel yönetim birimi, bir başka yerel yönetim biriminden veya bir kamu kurum veya kuruluşundan veyahut da özel bir kuruluştan bir hizmet satın alarak, karşılaştığı sorunu aşma yoluna gidebilir. Bu model, borçlar hukukundaki irade serbestisine göre çalıştığından, taraflardan birinin hizmet anlaşmasından çekilmesi durumunda, hizmet anlaşması çerçevesinde sunulan hizmette bir aksama kaçınılmaz olacaktır. Hizmet birlikleri ise yerel yönetim birimlerinin belirli birtakım mal ve hizmetlerin üretimi/sunumu için bir araya gelmelerini ifade etmektedir. Hizmet birlikleri de esas itibariyle gönüllülük esasına dayanmaktadır. Özel amaçlı büyükşehir örgütleri ise belirli bir malı veya hizmeti üretsin ve sunsun diye kurulmuş olan bir örgütü ifade eder (Keleş, 2012: 316-318). Hizmet anlaşmaları, birçok kamu kurum ve kuruluşu tarafından sıkça başvurulan yollardan biridir. Örneğin, temizlik hizmetlerinin yerine getirilmesi için bugün pek çok yerde firma elemanı çalıştırılmaktadır. Yerel yönetimler arasında birlik kurma ise Anayasamıza göre ancak Bakanlar Kurulunun izniyle mümkün olabilmektedir. Özel amaçlı örgütlere verilebilecek en iyi örnek, İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSKİ)’dir. İSKİ benzeri özel amaçlı örgütler bugün bütün büyükşehirlerde bulunmaktadır. İkinci grupta, yani uzun süreli çözümler başlığında ise birleşmeler ve yerel federasyonlar yer almaktadır. Birincisinde çok sayıda yerel yönetim birimi, etkinlik, verimlilik ve ekonomiklik gibi gerekçelerle birleştirilmekte, ikinci modelde ise yerel düzeyde iki (veya üç) düzeyli yerel birimler oluşturulmaktadır (Keleş, 2012: 322-324). İkinci modele yerel federasyon denilmesi, federasyondaki çok katmanlı yönetim yapısına benzemesinden kaynaklanmaktadır. Birleşmelere, 1980 darbesinden sonra askeri yönetim tarafından büyükşehirlerde yapılan birleştirmeleri, yerel federasyonlara ise 1984 yılından sonra oluşturulan ve halen yürürlükte olan büyükşehir belediyesi sistemi örnek verilebilir.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

2. Cumhuriyet Dönemi

Türkiye Cumhuriyeti kurulduğunda yerel yönetimlerle ilgili çıkarılan ilk düzenlemelerden biri 442 sayılı Köy Kanunu’dur. Bu Kanun, kentlerin büyüklüklerinin onların yönetimini de farklılaştıracağını kabul eder bir şekilde düzenlenmiştir. Kanunun 1. Maddesine göre “Nüfusu iki binden aşağı yurtlara (köy) ve nüfusu iki bin ile yirmi bin arasında olanlara (kasaba) ve yirmi binden çok nüfusu olanlara (kent) denir. Nüfusu iki binden aşağı olsa dahi belediye teşkilatı mevcut olan nahiye, kaza ve vilayet merkezleri kasaba itibar olunur. Ve Belediye Kanununa tabidir." O zaman Türkiye’nin toplam nüfusunun yaklaşık 13 milyon olduğu ve bunların ancak dörtte birinin kentlerde yaşadığını da hatırlatmak gerekir. 1580 sayılı Kanun yerel yönetimlerle ilgili çıkarılan en önemli düzenleme 1580 sayılı Belediye Kanunu’dur. 1580 sayılı Kanun, kademeli bir kent tarifi yapmayı terk etmiş, nüfusu 2 binin üstünde olan yerler ile il ve ilçe merkezlerini kent olarak kabul etmiştir. Bu Kanun, İstanbul hariç, büyük kentlerin yönetimine ilişkin ayrı bir düzenleme içermemektedir. Ancak İstanbul için öngörülen istisnai yönetim biçimi, büyük kentin farklı yönetilmesi gereğinin düşünülmüş olabileceği izlenimi vermektedir. 1580 sayılı Kanuna göre İstanbul valisi, aynı zamanda İstanbul belediye başkanı olarak da görev yapacaktı. Bu uygulama, 1956 yılına kadar sürdü. Buradan hareketle denilebilir ki, İstanbul, 26 yıl boyunca tek bir yönetici tarafından yönetildi. Ancak bu yönetici, yerel ve ulusal hizmetleri farklı idari aygıtlarla sunuyordu. Burada şunu da belirtmek gerekir: 1984 yılında büyükşehir belediyesi kurulmasına ilişkin düzenlemeye gidilmiştir. Ancak bu düzenleme öncesinde de bazı çalışmaların yapıldığı görülmektedir. Örneğin, 1960’lı yıllarda İstanbul, Ankara ve İzmir’de Metropoliten Nazım İmar Büroları kurulmuş; 1972 yılında bu kentlerde planlama ve yatırımları koordine etmek üzere Bakanlıklararası Koordinasyon Kurulu, 1979 yılında da bölge planlama çalışmalarını koordine etmek üzere Bakanlıklararası Planlama ve Uygulama Koordinasyon Kurulu oluşturulmuştur (Torlak ve Sezer, 2005: 90). İlginç bir şekilde büyük kentlerin yönetimi meselesi 1980 darbesini yapanlar tarafından da ciddiye alınmış ve dönemin yöneticileri, İstanbul, Ankara ve İzmir kentlerinin çevresinde bulunan belediye ve köylerin tüzel kişiliğini kaldıran 34 sayılı Kararı almışlardır. Bu Kararla sadece İstanbul’da 31 belediye ve 23 köy tüzel kişiliklerini yitirmiş ve seçilmiş organlarının varlığı sona ermiştir (Keleş, 2012: 333-334).

1580 sayılı Kanun, yetmiş dört yıl yürürlükte kalmıştır. Bu Kanun döneminde, 1984 yılında belediyeler arasında bir ayrıma gidilmiş (bkz. Tablo 1), belediye sınırları içinde merkez ilçe dâhil, birden fazla ilçe bulunan kentlerin büyükşehir belediyesi olarak kabul edilmesi öngörülmüştür. Büyükşehirler için ayrı bir yönetim biçimine geçmede 1982 Anayasasının 127. Maddesindeki “Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir” şeklindeki düzenlemenin önemli olduğunu belirtmek gerekir (bkz. Kutu 2). Tablo 1: Büyükşehir Belediyelerinin Kuruluş Tarihleri Kanunlar 1984 1986 1987 1987 1987 1988 1993 2000

Kurulan Büyükşehir Belediyeleri

İstanbul, Ankara ve İzmir Adana Bursa Gaziantep Konya Kayseri Antalya, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, İzmit, Mersin ve Samsun Adapazarı

Kaynak: Keleş (2012: 330).

2005 yılında çıkarılan 5393 sayılı Belediye Kanunu ise daha önce belediye kurarken 2 bin olan nüfus eşiğini 5 bine yükseltmiştir. Ancak, aynen 1580 sayılı Kanun gibi, yeni Kanun da il ve ilçe merkezleri için bir nüfus eşiği belirlememiştir. Bu da nüfusu 2 binin altında kalan ilçelerin belediye olması anlamına gelmektedir.

Kutu 2: Anayasada Mahallî idareler MADDE 127.– Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. Mahallî idarelerin seçimleri, 67. maddedeki esaslara göre beş yılda bir yapılır. Ancak, milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahallî idareler organlarına veya bu organların üyelerine ilişkin genel veya ara seçimler milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir. Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir. Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir. Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

2004 yılında çıkarılan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 1984’ten itibaren gelen büyükşehir belediyelerinin özel bir biçimde yönetilmesi uygulamasını sürdürmüş, ancak büyükşehir olmayı farklı ölçütlere bağlamıştır. Yeni Kanuna göre “Büyükşehir belediyesi: En az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini1 kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idarî ve malî özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisini” ifade eder. Aynı Kanun, “Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10 bin metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusu 750 binden fazla olan il belediyeleri, fizikî yerleşim durumları ve ekonomik gelişmişlik düzeyleri de dikkate alınarak, kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir” diyerek yeni büyükşehir belediyelerinin nasıl kurulacağının ölçütlerini de belirlemiştir. Buna göre hâlihazırdaki düzenlemeye göre büyükşehir belediyesi kurulmasının şartları şunlardır: (a) Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10 bin metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusu 750 bini aşmalıdır. (b) Büyükşehir belediyesi kurulacak kent il belediyesi olmalıdır.

(c) Büyükşehir belediyesi kurulacak il belediyesinin fizikî yerleşim durumları ve ekonomik gelişmişlik düzeyleri dikkate alınmalıdır. (d) Büyükşehir belediyesi kurulmasına ilişkin bir kanun çıkarılmalıdır. Bu dört şartın birlikte gerçekleşmesi durumunda büyükşehir belediyesi kurulabilecektir.

3. Büyükşehir Belediyesi Sistemi

Türkiye'de halen 16 büyükşehir belediyesi bulunmaktadır. Bu belediyeler, 2004 yılında çıkarılmış olan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’na tâbidirler. Kanuna göre büyükşehir belediyeleri, kendi içinde iki gruba ayrılmıştır. Birinci grupta İstanbul ve Kocaeli, ikinci grupta ise diğer büyükşehir belediyeleri yer almaktadır. Birinci grupta yer alan belediyelerin sınırı, il sınırı olarak kabul edilmiştir. Bu, İstanbul ve Kocaeli’nde kentleşmenin tüm ili kapsayan bir olgu olarak kabul edildiği anlamına gelmektedir. Geçici 2. Maddeye göre, diğer büyükşehir belediyelerinde “mevcut valilik binası merkez kabul edilmek ve il mülkî sınırları içinde kalmak şartıyla, nüfusu bir milyona kadar olan büyükşehirlerde yarıçapı yirmi kilometre, nüfusu bir milyondan iki milyona kadar olan büyükşehirlerde yarıçapı otuz kilometre, nüfusu iki milyondan fazla olan büyükşehirlerde yarıçapı elli kilometre olan dairenin sınırı büyükşehir belediyesinin sınırını oluşturur." Görüldüğü gibi diğer büyükşehir belediyelerinde kentleşmeye ilişkin ölçütler dikkate alınmamıştır. Zira her belediye, valilik binasına eşit mesafede genişleyerek çevreye yayılıyor diye bir varsayımla büyükşehir belediyesi sınırları belirlenmiştir. Büyükşehir belediyelerinin mevcut kanuna göre üç organı bulunmaktadır: Belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı. Belediye meclisi, büyükşehir belediyelerinin genel karar organlarıdır. Doğrudan halk tarafından seçilen üyelerden değil de ilçe belediye meclislerinden gelen beşte bir üyelerden ve ilçe belediye başkanlarından oluşur.

1) 6.3.2008 tarihli ve 5747 sayılı Kanunun 3. Maddesiyle; 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve diğer kanunlarda ilk kademe belediyesine yapılan atıfların ilçe belediyesine yapılmış sayılacağı hüküm altına alınmıştır.

Belediye encümeni ise belediye başkanının başkanlığında, belediye meclisinin her yılın ilk olağan toplantısında kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri genel sekreter, biri malî hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur. Büyükşehir belediyesi organlarından belediye başkanı, doğrudan belediye sınırları içindeki seçmenlerin oyuyla seçilir. Büyükşehir belediye başkanı, belediyenin yürütme organıdır. Büyükşehir belediyesinin gelir kaynakları ise 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunla belirlenmiştir. Bu Kanunun 2. Maddesine göre “(2) Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının; yüzde 2,85’i büyükşehir dışındaki belediyelere, yüzde 2,50’si büyükşehir ilçe belediyelerine ve yüzde 1,15’i il özel idarelerine ayrılır. (3) Büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının yüzde 5’i ile genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden büyükşehir ilçe belediyelerine ayrılan payların yüzde 30’u büyükşehir belediye payı olarak ayrılır. (4) Bakanlar Kurulu, bu maddede belirtilen oranları iki katına kadar artırmaya veya kanuni haddine kadar indirmeye yetkilidir." Büyükşehir belediyeleri, gelir kaynakları bakımından, büyükşehir ilçe belediyeleri ile diğer belediyelere göre daha avantajlıdır. Zira önce büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının yüzde 5’ini; buna ilaveten, bir de büyükşehir ilçe belediyelerine genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamından aktarılan yüzde 2,50’nin yüzde 30’unu almaktadır. Bu da pek çok belediyenin büyükşehir belediyesi olma isteğini artıran bir unsur olmaktadır.

4. Büyükşehir Yönetimi Sisteminin Amacı

Büyükşehir yönetimi sistemleri, iki amacı aynı anda gerçekleştirecek şekilde kurgulanmaktadır. Birincisi büyük kent alanındaki mal ve hizmetlerin üretilmesi ve sunulmasında etkinliği sağlamaktır. İkinci amaç ise yerel demokrasinin yerleşik hale gelmesini temin etmektir (Eke, 1985: 53). Uygulamada bu iki amaçtan birinin diğerini dışlayabileceği veya dışladığı bir durumla karşılaşılmaktadır. Zira bazı yerel hizmetler bakımından ölçeğin büyümesi bir avantaja dönüşebilmektedir. Örneğin, bir asfalt şantiyesinin büyükşehir belediyesi sınırları içindeki bütün belediyelerde bulunması yerine sadece büyükşehir belediyesinde kurulması etkinlik, verimlilik ve ekonomiklik ölçütleri bakımından daha uygun olabilmektedir. Ama bir hizmetin büyükşehir düzeyine çıkarılması, yerel halkın denetim imkânlarını sınırlandırmaktadır. Yönetimden yönetişime geçilmek istenen günümüz toplumlarında bu önemli bir eksiklik olarak karşımıza çıkmaktadır.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

B. BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KANUNU VE BAZI KANUN VE KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMELERDE DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR KANUN2

Kanunun “Genel Gerekçe”sine göre, “yönetim, planlama ve koordinasyon açısından belediye sınırı mülki sınır olacak biçimde optimal ölçekte hizmet üretebilecek güçlü yerel yönetim yapılarının varlığına ihtiyaç duyulmaktadır”; ayrıca, “büyükşehir alanında sunulan hizmetlerin tek merkezden yürütülmesi ile ortaya çıkan ölçek ekonomileri sayesinde hizmette etkinlik, koordinasyon ve kalite yükselecek, daha az kaynak ile daha çok ve daha kaliteli hizmet sunulması mümkün hale gelebilecektir. Hâlihazırda birden fazla merkezden verilen hizmetlerin daha büyük ve ideal ölçekteki bir merkez tarafından verilmesi birim maliyetler ve kişi başına kamusal harcamaları da azaltacaktır.” Burada, Meclise ilk sunulan biçimiyle toplam 94 sayfa olan Kanunun tamamını ele almak yerine, sadece tartışmalı (kamuoyunda eleştirilen) yönlerini ele almak yararlı olacaktır.

1. Kanunun Siyasi Bir Hamle Olması

İlk günden itibaren, Kanunun önümüzdeki yerel seçimler için siyasi bir hamle olduğu eleştirisi yapılmıştır. İçeriğine geçmeden önce, Kanunun geneline ilişkin bu eleştiri üzerinde durmak gerekir. Eğer iddia edildiği gibi bu siyasi bir hamleyse bunun geçmişi olmayan bir tartışma olması beklenir. Bunun için AK Partinin yol haritası sayılabilecek resmi belgelerine bakmak gerekecektir.

1.1. Parti Programı

AK Parti nin Parti Programında “Yerel Yönetim” başlığı altında şu hedefler belirlenmiştir: Çağımız bir yönüyle küreselleşme çağı, diğer yönüyle yerelleşme ve yerel yönetimlerin devlet sistemleri içindeki ağırlıklarının arttığı bir çağdır. Artık demokrasi sadece bir seçme ve seçilme rejimi değil, aynı zamanda katılma ve işbirliği rejimi olarak algılanmaktadır. Bu katılım ve işbirliğini gerçekleştirecek temel birimler ise yerel yönetimlerdir. Türkiye’de kamusal yaşamı ilgilendiren birçok diğer konuda olduğu gibi, mahalli idareler alanında da asıl sorun, demokrasimizin derinlikten yoksun oluşudur. Yapılması gereken, katılımcı ve çoğulcu demokrasinin günümüzde yaygınlık kazanan ilke ve uygulamalarını yine günümüz iktisat ve kamu yönetimi anlayışları çerçevesinde mahalli idareler alanına taşımaktır.3

Bu ifadeler, hem demokrasinin daha da derinleştirilmesi gereğine hem de demokrasi açısından yerel yönetimlerin önemine işaret etmektedir. Bu genel tespitten sonra Parti Programında, yerel yönetimlerle ilgili aşağıdaki hedefler ulaşılması belirlenmiştir: Partimiz bu doğrultuda;

•Mahalli idarelere yerel ihtiyaçlara göre yönetim biçimlerini geliştirme yetkisini verecektir. •Yerel yönetimlerin kendi görevlerini yerine getirebilmeleri için gerekli harcamaları karşılayacak düzeyde ve çeşitlilikte mali güce kavuşmalarını sağlayacaktır.

2) Bu metinde Yeni Büyükşehir Belediyeleri Kanununa kısaca “Kanun” diye atıf yapılacaktır. 3) AK Partinin temel belgelerinin tamamı http://www.akparti.org.tr adresinden elde edilmiştir.

•Yerel yönetimlerin karar alma süreci ve bazı faaliyetlerine sivil toplum kuruluşlarının katılımını sağlayacaktır. •Kendi alanlarıyla ilgili düzenlemelere gidilmeden önce yerel yönetimlere danışılması ilkesini getirecektir. •Avrupa yerel yönetimler özerklik şartına uygun olarak, anayasal sistemimize yerel yönetim hakkının dâhil edilmesini sağlayacaktır. Yerel yönetimlerin yargı yoluna gidebilme hakkı dâhil, ilgili tüm düzenlemeleri gerçekleştirecektir. •Yerel yönetimlerin denetim ve gözetiminin, korunmaya çalışılan çıkarların önemi ile orantılı olması ilkesini gözetecektir. •Büyükşehir belediyesi kurulmasına objektif kıstaslar getirecektir. Büyükşehir ve ilçe belediyeleri arasındaki görevyetki paylaşımını, hizmetlerde aksamaya yol açmayacak şekilde yeniden düzenleyecektir. •Belediye sınırlarının mülki sınırlar olarak belirlenmesine yönelik bir değişimin yapılmasını esas alacak “Yerel Yönetim Reformu”nu gerçekleştirecektir.

Aslında AK Parti , 2004-2005 yıllarında Büyükşehir Belediyesi Kanunu, Belediye Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu gibi kanunları çıkararak yukarıdaki hedeflere bir ölçüde yaklaşmış gözükmektedir. Hatta 2004 yılında çıkarılan Büyükşehir Belediyesi Kanunu’yla “büyükşehir belediyesi” kurmak için objektif ölçütler de belirlemiştir. Ancak zaman içerisinde yeni büyükşehirler kurma talebi bitmemiştir. İşte gündemde olan konu, 2004 yılında çıkarılan Kanundaki 750 bin nüfus eşiğini aşamayan belediyelerin ne olacağına ilişkindir. Yine AK Parti , Parti Programında “belediye sınırları” ile “mülki sınırlar” çakıştırılacak demesine rağmen bu hedefe daha önceki düzenlemelerde ulaşılabilmiş değildir. Gerçi, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu İstanbul ve Kocaeli’nde il sınırını aynı zamanda büyükşehir belediyesi sınırı olarak kabul etmiştir. Ve yine 5393 sayılı Belediye Kanunu, kentlerin etrafındaki yerleşim yerlerinin en yakın belediyeye birleştirilmesini zorunlu hale getiren veya teşvik eden düzenlemeler içermektedir (bkz. Kutu 3). Ama bu düzenlemeler, belediye sınırları ile mülki sınırların çakıştırıldığı anlamına gelmemektedir. Kutu 3: Belediye Birleştirmeleri ve Belediyelere Katılma Madde 4- Nüfusu 5 bin ve üzerinde olan yerleşim birimlerinde belediye kurulabilir. İl ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunludur. İçme ve kullanma suyu havzaları ile sit ve diğer koruma alanlarında ve meskûn sahası kurulu bir belediyenin sınırlarına 5 bin metreden daha yakın olan yerleşim yerlerinde belediye kurulamaz. Köylerin veya muhtelif köy kısımlarının birleşerek belediye kurabilmeleri için meskûn sahalarının, merkez kabul edilecek yerleşim yerinin meskûn sahasına azami 5 bin metre mesafede bulunması ve nüfusları toplamının 5 bin ve üzerinde olması gerekir. […] Yeni iskân nedeniyle oluşturulan ve nüfusu 5 bin ve üzerinde olan herhangi bir yerleşim yerinde, İçişleri Bakanlığının önerisi üzerine müşterek kararnameyle belediye kurulabilir. Madde 8- Belde, köy veya bunların bazı kısımlarının bir başka beldeye katılabilmesi için bu yerlerin meskûn sahalarının katılınacak beldenin meskûn sahasına uzaklığı 5 bin metreden fazla olamaz. Bir belde veya köyün veya bunların bazı kısımlarının meskûn sahasının, komşu bir beldenin meskûn sahası ile birleşmesi veya bu sahalar arasındaki mesafenin 5 bin metrenin altına düşmesi ve buralarda oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması hâlinde, katılınacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmaksızın, katılmak isteyen köy veya belde veya bunların kısımlarında başvuruya ilişkin oylama yapılır. […] Bir beldenin bazı kısımlarının komşu bir beldeye katılmasında veya yeni bir belde ya da köy kurulmasında, beldenin nüfusunun 5 binden aşağı düşmemesi gerekir. Büyükşehir belediyesi bulunan yerlerde ayrılma yoluyla yeni bir belde kurulması için belde nüfusunun 100 binden aşağı düşmemesi ve yeni kurulacak beldenin nüfusunun 50 binden az olmaması şarttır. […]

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

1.2. Hedef 2023

AK Partinin Hedef 2023’ü içinde kentler ayrı bir başlık altında ele alınmış değildir. Ancak yine de farklı başlıklar altında yerel yönetimlerle ilgili değişik hedefler belirlenmiş gözükmektedir. Örneğin, “Köydes-Beldes” başlığı altında bir alt başlık olarak “Yerel Yönetime AB Standardı” denilmiş ve şu hedef konulmuştur: “Yerel yönetimler AB standartlarına ulaşacak. İdari yönden yeniden yapılandırılacak.”

1.3. Yerel Yönetim Reform Paketi

2012 yaz döneminde beş AK Partili milletvekili tarafından hazırlandığı iddia edilen bir Yerel Yönetim Reform paketi gazetelere yansımıştı. Yerel yönetimlerde reform yapmayı öngören bu pakette şunlar vardı4: AK Parti Siyasi ve Hukuki İşler Başkanlığı bünyesinde oluşturulan 5 kişilik “Yerel Yönetimler Çalışma Komisyonu” tarafından hazırlanan raporda yerel yönetimleri güçlendirecek öneriler var. Satırbaşları şöyle: TEK BAŞKAN, TEK MECLİS OLMALI: İl düzeyinde doğrudan seçilen, tek bir yerel meclis olmalı. İl meclis üyeleri, dar bölgeli, 2 turlu, doğrudan seçimle göreve gelmeli. Tek bir belediye başkanı ve vali olmalı. Valilik devletin ve hükümetin ildeki tek temsilcisi olarak yeniden tanımlanmalı. Uygulamadaki ilçe belediye başkanları doğrudan il meclisi üyesi olmalı. Her il sadece bir belediye başkanıyla temsil edilmeli.

“BONSERVİS” FORMÜLÜ: Bir il ve ilçede işe alınan bir öğretmen, başka bir ile gitmeyi düşündüğünde, gitme talebiyle bonservisi kendisine takdim edilerek, işine son verilecek. Gittiği yerde işe alınmasıyla ilgili hiçbir sorumluluk olmayacaktır. İl içi tayini de boşluk varsa ve talep edenlerden kriteri en iyi olanın önceliği şartıyla köyler ve ilçeler öğretmensizlikten kurtulacaktır. Aynı uygulama doktor ve sağlık çalışanlarına da yayılarak ülkemizin iki kanayan yarası kesin olarak çözülür.

BAYINDIRLIK DA BIRAKILMALI: Kültür-turizm, gençlik-spor, huzurevleri-çocuk esirgeme kurumu, bayındırlık hizmetleri

gibi daha birçok hizmet, usul ve esasları bakanlıklarca belirlenerek, denetimi bakanlıklar tarafından yapılarak, yerel yönetimlere devredilmeli.

VERGİ VE HARÇ KOYABİLSİNLER: Yerel meclislerin, sınırları kanunla belirlenmek şartıyla vergi ve harç koyma yetkileri olmalı.

Yetkilerin bölgeler arası refah uçurumuna dönüşmeyecek şekilde uygulanabilmesi için “denkleştirme” gibi düzenlemeler yapılmalı.

BAKAN GÖREVDEN ALAMASIN: İçişleri bakanının görevden alma yetkisinin kaldırılarak bu yetkinin mahkeme ve seçimlerle yerel halkın iradesine bırakılması gereklidir.

İL ÖZEL İDARELERİ KALDIRILMALI: Mevcut ve yeni kurulacak büyükşehir belediyelerinin sınırlarının il sınırı olması nedeniyle bu yerlerde il özel idareleri kaldırılmalıdır. Görev, yetki, teşkilat ve gelir kaynaklarının tamamı büyükşehir belediyelerine devredilmeli.

YETKİLER GEREKSİZ KISITLANMAMALI: Yerel yönetimlerin yetkileri, kanundan daha düşük düzenlemelerle kısıtlanmamalı. Ülkemizde düzenleme yetkisini de kanundan almayan yönetmelik ve genelgelerle yerel yönetimlerin yetkilerinin kısıtlandığı örneklerine sıkça rastlanmaktadır.

BÜTÇE PAYLARI İKİYE KATLANMALI: Türkiye’de yerel yönetimlerin genel bütçeden aldıkları pay mevcut yüzde 10.29’dur. Merkezi idareden yerel yönetimlere devredilecek görevlerle bu oran yüzde 20’ye çıkarılmalıdır.

4) Bu haberin internet adresi şöyledir: http://www.aksam.com.tr/yonetime-yerel-reform--128510h.html (20.09.2012).

İÇİŞLERİ BAKANLIĞI İKİYE AYRILMALI: İçişleri Bakanlığı’ndan, emniyet ve jandarma birimlerini ayırarak bir İç Güvenlik Bakanlığı oluşturulması ve İçişleri Bakanlığı’nın doğrudan ve yalnızca yerel yönetimlerle ilişkilendirilmesi gerekmektedir. Bir yerel yönetim bakanlığı veya başbakanlığa bağlı bir müsteşarlık kurulmalıdır.

ÖĞRETMEN VE DOKTORLARI İŞE ALSIN: Milli eğitim politikalarının ve öğretmenlerinin yine bakanlıkta belirlenmesi

ancak tüm detaylarıyla belirlenen ve ödenekleri merkezi bütçeden gönderilen öğretmenlerin, bakanlığın kriterleriyle belirlenerek listeye konulan öğretmenleri yine bakanlığın belirleyeceği yöntem ve şartlar ile yerel yönetimlerce işe alınmasının sağlanması. Bu yöntem, ülkedeki öğretmen açığı ve tayin problemini çözecektir.

Meclisten geçen Kanun, yaz döneminde kamuoyuna yansıyan Paketten farklıdır. Buraya kadar aktarılan bilgiler, AK Parti’nin büyükşehir belediyesi konusundaki görüşlerinin yeni olmadığını ortaya koymaktadır. Meclisten geçen Kanunla büyükşehir belediyesi yapılan iller şunlardır: Aydın, Balıkesir, Denizli, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa ve Van. AK Parti son yerel seçimlerde bu illerden sadece Denizli, Hatay, Malatya, Mardin, Kahramanmaraş ve Trabzon’da belediye başkanlıklarını kazanmıştır. Aydın, Muğla ve Tekirdağ’da Cumhuriyet Halk Partisi, Balıkesir ve Manisa’da Milliyetçi Hareket Partisi, Van’da Demokratik Toplum Partisi (şimdiki adıyla Barış ve Demokrasi Partisi) ve Şanlıurfa’da da bağımsız aday belediye başkanlıklarını almıştır. AK Partinin, il sınırının büyükşehir belediyesi sınırı olmasıyla beraber, bu illerin önemli bir bölümünde belediye başkanlıklarını kazanmayı da amaçladığı ileri sürülebilir. Örneğin, büyükşehir yapılan 13 ilde AK Partinin seçimleri kazanması ihtimali oldukça yüksek görünmektedir. 2011 genel seçimlerinin sonuçlarına göre; AK Parti, 13 ilden Aydın, Muğla, Mardin, Tekirdağ ve Van hariç, diğer sekiz ilde birinci partidir.5 Yine AK Partinin bugün itibariyle başka partilerin elinde olan büyükşehir belediyelerini de yeni düzenlemenin sağladığı avantajla elde etmeyi amaçladığı ileri sürülebilir. Hakikaten belediye sınırının il sınırı olması durumunda Antalya, Eskişehir ve Mersin gibi büyükşehirlerde AK Partinin bir sonraki yerel seçimlerde birinci çıkma ihtimali yüksektir. Adana’da zaten bugün itibariyle büyükşehir başkan vekili olarak AK Partili biri bulunmaktadır. Zaten 2011 genel seçimlerinin sonuçlarına göre; AK Parti, İzmir ve Diyarbakır hariç, büyükşehir belediyesi olan diğer illerde birinci partidir. Özetle, yerel yönetimler AK Partinin öteden beri gündemindedir. Ancak büyükşehirlerle ilgili çıkan bu Kanunun, aynı zamanda, AK Partinin lehine seçim çevrelerinin değiştirilmesini de içeren bir düzenleme olarak değerlendirilmesi ihtimal dâhilindedir. Kanunun aceleyle çıkarılmak istenmesi de bu türden iddiaları haklı çıkarır niteliktedir.

5) Genel seçimlerle yerel seçimlerin dinamiklerinin farklı olduğunu hatırlatmak gerekir.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

2. Yeni Büyükşehir Belediyelerinin Kurulması

Yeni kanunla Aydın, Balıkesir, Denizli, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa ve Van illerinde, sınırları il mülki sınırları olmak üzere aynı adla büyükşehir belediyesi kurulmuş ve bu illerin il belediyeleri büyükşehir belediyesine dönüştürülmüştür. Bu, büyükşehir belediyesi kurma şartlarının da değişmesi anlamına gelmektedir. Tablo 2’de de görüldüğü gibi; Kanun, büyükşehir belediyesi kurulması şartlarını kolaylaştırmaktadır. Kanunla önerildiği şekliyle artık sadece bir ilin nüfusuna bakılacak, eğer o ilin nüfusu 750 bini aşıyorsa o ilde büyükşehir belediyesi kurulabilecektir. Tablo 2: Büyükşehir Kurma Ölçütleri: 5216 sayılı Kanun ile Yeni Kanunun Karşılaştırılması 5216 sayılı Kanun

Yeni Kanun

Büyükşehir belediyesinin tanımı: En az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idarî ve malî özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisini ifade eder.

Büyükşehir belediyesinin tanımı: Sınırları il mülki sınırı olan ve sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri arasında koordinasyonu sağlayan; idarî ve malî özerkliğe sahip olarak kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisini ifade eder.

Büyükşehir belediyesinin kuruluşu: Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10 bin metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusu 750 binden fazla olan il belediyeleri, fizikî yerleşim durumları ve ekonomik gelişmişlik düzeyleri de dikkate alınarak, kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir.

Büyükşehir belediyesinin kuruluşu: Toplam nüfusu 750 binden fazla olan illerin il belediyeleri kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir.

Büyükşehir belediyesinin sınırları: Büyükşehir belediyelerinin sınırları, adını aldıkları büyükşehirlerin belediye sınırlarıdır. İlçe belediyelerinin sınırları, bu ilçelerin, büyükşehir belediyesi içinde kalan kısımlarının sınırlarıdır. İlk kademe belediyelerinin, büyükşehir belediye sınırları dışında belediye sınırı olamaz.

Büyükşehir belediyesinin sınırları: Büyükşehir belediyelerinin sınırları, il mülki sınırlarıdır. İlçe belediyelerinin sınırlan, bu ilçelerin mülki sınırlarıdır.

Kanuna göre de büyükşehir belediyeleri ancak kanunla kurulabileceklerdir. Ancak artık bir yerde büyükşehir belediyesi kurulabilmesi için o yerin fiziki yerleşim durumu, ekonomik gelişmişlik düzeyi, belediye sınırı ve o sınıra belirli bir uzaklıkta yer alan nüfus gibi ölçütler dikkate alınmayacaktır. Bu düzenlemeye, nüfus eşiğinin niçin 750 bin olarak belirlendiği sorularak itiraz edilebilir. Hatta Kanunun getirdiği büyükşehir olma ölçütünün siyasi nitelikte bir karar olduğu da söylenebilir. Ama yürürlükte olan 5216 sayılı Kanundaki ölçütlerin de, daha önce yürürlükte olan 3030 sayılı Kanunla tecelli eden siyasi iradeyi ortadan kaldıran bir başka siyasi irade olduğu unutulmamalıdır. Büyükşehir belediyesi kurulurken esas alınan nüfus eşiğinin siyasi olduğu eleştirisi, bu kararların doğasını yok saydığından, anlamsız bir eleştiridir. Burada nüfus eşiğine yapılacak tek haklı eleştiri, kanaatimce, şu olabilir: Daha önce, örneğin, büyükşehir belediyesi ölçeğinde sunulan hizmetlerin hangi ölçekte sunulması durumunda daha etkin, verimli ve ekonomik ve hatta demokratik sonuçlar alındığına dair bir çalışma yapılarak mı bu türden ölçütler belirlenmiştir? Bilebildiğim kadarıyla hem bu Kanun öncesinde hem de büyükşehir belediyeleriyle ilgili daha önceki düzenlemelerde bu türden bilimsel çalışmalara dayanarak karar alınmış değildir. Bu da bizi, Kanundaki ölçütlerin zaten bilimsel olmayan yürürlükteki ölçütlerle karşılaştırılması gibi anlamsız bir noktaya götürür. Burada bir başka yanılgıyı daha düzeltmek gerekir: Optimal kent ölçeği, bilimin bize değişmez doğrular sunabildiği bir alan da değildir.

3. Büyükşehir Belediyesi Sınırlarının Değişmesi

Kanun, büyükşehir belediyesi ve ilçe belediyelerinin sınırlarının tespitini de il ve ilçe sınırı olarak belirlemektedir. Bu değişiklik önerisi, 5216 sayılı Kanunun yeni büyükşehir belediyesinin sınırlarını belirleyen ve pergelle sınır belirleme diye de eleştirilen hükmünü de değiştirmeyi amaçlamaktır (bkz. Tablo 2). Buna göre büyükşehir belediyelerinin sınırları, il sınırı haline getirilmektedir. Buna itiraz edilmektedir. Büyükşehirlerin, daha geniş alanlara hizmet sunması, daha geniş alanların seçilmiş yerel yöneticilerin kontrolü altına girmesi anlamına da gelir. Bugüne kadar bir yerel yönetim birimi olarak il özel idareleri, il sınırları içinde hizmet sunduğunda sorun oluşturmuyordu. Zira il özel idareleri, bir yerel yönetim birimi olmasına rağmen, merkezi idarenin taşradaki uzantısı durumundaki vali tarafından yönetiliyordu. Bir bakıma il ölçeğinde, hem ulusal hem de yerel nitelikli hizmetler bakımından, valinin yönetimi ilkesi esas alınmıştı. Kanaatimizce buradaki asıl itiraz, kırsal alanın bir yerel yönetim birimine bırakılması değildir. Bu itirazı yapanlar, il ölçeğinde etkili yerel yöneticiler olmasın istemektedirler. Unutulan nokta ise şudur: Vali de aslında merkezi düzeyde yetkili seçilmişlerin atamasıyla göreve gelmektedir. Merkezi düzeydeki seçilmişlerin, yerel düzeyde hizmet sunmaya talip seçilmişlerden daha güvenilir olduğunu söylemek, ancak merkeziyetçilik hasaslığı ile izah edilebilir. Kamuoyuna açıkça ifade edilmeyen bir başka endişe de, Kürt nüfusun yoğun olarak yaşadığı illerde büyükşehir belediye başkanlarının sorumlu olduğu geniş coğrafyalarda başka gelişmelerin ortaya çıkabileceği düşüncesi olabilir. Ama yerinden yönetimle ilgili her tartışmanın korkulara esir olduğu da akıldan çıkarılmamalıdır.

4. İl Özel İdarelerinin Kaldırılması

5216 sayılı Kanuna göre, İstanbul ve Kocaeli’nde büyükşehir belediyesi sınırı, il sınırı olarak belirlenmiştir. Ancak bu iki ilde de il özel idareleri varlığını sürdürmektedir. Burada şöyle bir çelişki ortaya çıkmıştır: Bir tarafta, bir yerel yönetim birimi olarak büyükşehir belediyesi, yerel hizmetlerden sorumludur ve hizmet sunduğu alan, İstanbul il sınırlarıdır. Diğer tarafta, sunabileceği yerel bir hizmet kalmayan ve dolayısıyla hizmet sunduğu sahanın bir önemi de bulunmayan il özel idaresi vardır. Bu garip durum yeni düzenlemede ortadan kaldırılmak istenmektedir. Üstelik bu ikili yapı, yeni kurulan büyükşehir belediyelerine de teşmil edilmektedir. Kanunun 1. Maddesine göre, “Yeni büyükşehir kurulmuş ve hâlen büyükşehir belediyesi bulunan illerdeki il özel idarelerinin tüzel kişiliği kaldırılmıştır." Buna göre 29 ilde artık sadece il idaresi kalmaktadır.8 Esasında, il özel idarelerinin yerel yönetimler içindeki yeri hep tartışılan bir konuydu. 2005 yılına kadar, hem yetkilerinin hem de sahip oldukları kaynaklarının azlığından hareketle, il özel idarelerinin kaldırılması gerektiği bile dillendiriliyordu. Ancak, 2005 yılında çıkarılan İl Özel İdaresi Kanunu, il özel idarelerinin yetkilerini de kaynaklarını da artırdı. Hatta o dönem Meclisten geçen ancak Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülsün diye geri gönderilen Kamu Yönetimi Temel Kanunu9, il özel idarelerine oldukça geniş yetkiler tanıyordu. Bu yetkilerden hareketle, il özel idarelerinin bir bakıma, federe devletler mesabesinde olacağı ifade ediliyordu. Ancak, yoğun tepkilerden olsa gerek, o dönem AK Parti, Kamu Yönetimi Temel Kanununu bir daha Meclise getirmedi. Sadece, bu Kanundaki bazı düzenlemeleri (örneğin, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün kaldırılmasına ilişkin hükümleri) başka kanunlarla hayata geçirme yolunu seçti.

6) İl özel idarelerinin tüzel kişiliklerinin kaldırılması sorunu için “7. Yerel Yönetimlerin Tüzelkişiliklerin Kaldırılması” başlığına bakınız. 7) Meclisten geçen hali şöyleydi: Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

Meclisten geçen Kanun, yeni kurulması düşünülen ve daha önce kurulmuş büyükşehir belediyesinin bulunduğu yerlerde il özel idarelerini kaldırmaktadır. Daha önce il özel idarelerinin uhdesinde bulunan görevler de esas itibariyle büyükşehir belediyelerine bırakılmaktadır. Bu yapılırken, il özel idarelerine ait olan her şey (personel, araç parkı, borç, alacak, vs.) yine büyükşehir belediyelerine devredilmektedir. Buradaki en önemli sorun, il özel idareleri kaldırılan yerlerde kırsal alana hizmet sunarken bir sıkıntı yaşanıp yaşanmayacağıdır. Bilindiği üzere büyükşehir belediyeleri, kırsal alana hizmet sunacak şekilde örgütlenmemişlerdir. Hem personel hem de teknik altyapı itibariyle kırsal alana hizmet götürme deneyimi olmayan büyükşehir belediyelerinin bu sorunu nasıl aşacakları, haklı olarak, en çok tartışılan konuların başında gelmektedir. Yeni kanun, büyükşehir belediyelerini hem kentsel hem de kırsal alan yönetiminden sorumlu birimler olarak görerek, yeni bir belediyecilik anlayışı benimsemiş görünmektedir. Buna, belediyelerin kırsal alana hizmet götürme konusundaki bilgi eksikliği gerekçe gösterilerek itiraz edilmektedir. Ancak burada, il özel idarelerinin de bir yerel yönetim birimi olduğu ve bu birimin asıl işinin kırsal alana yerel nitelikli hizmetler sunmak olduğu unutulmaktadır. Ayrıca bu eleştiri başka bir açıdan daha anlamsızdır. Şöyle ki: Bugün kırsal alana ilişkin il özel idarelerinin uhdesinde bulunan görevlerin önemli bir bölümü, 2005 yılı öncesinde Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nde bulunuyordu. Bu Müdürlük, en son, Başbakanlığa bağlı bulunuyordu. Başbakanlığa bağlı bir genel müdürlüğün yetki ve sorumluluklarının il özel idarelerine aktarılması sorun olmadıysa, aynı yetkilerin, daha önce bu konuda tecrübesi olmayan büyükşehir belediyelerine aktarılması durumunda da geçiş sürecinde elbette bazı aksamalar ortaya çıkabilir. Ama bunun abartılacak bir yanı olmadığı kanaatindeyiz. Zira büyükşehir belediyesi bünyesinde kırsal alana hizmet sunacak olanlar, daha önce bu işi yapanlar olacaktır. Tek fark, daha önce bu işi valinin yönetimi altında yapan birimler, bundan sonra, aynı işi büyükşehir belediye başkanlarının yönetimi altında yapacaklardır. Büyükşehir belediyelerinin kırsal alana hizmet sunamayacağını söylemek, il özel idarelerinin yerel yönetim birimi olduğunu görmemek veyahut da il özel idarelerinin zaten kırsal alana hizmet sunamaz durumda olduğunu ileri sürmek anlamına gelecektir. Ayrıca, 2004 yılından buyana, İstanbul ve Kocaeli illerinde büyükşehir belediyelerinin sınırlarının aynı zamanda il sınırı olduğu ve yine yaklaşık on yıldır bu iki ilde kırsal alana götürülen hizmetlerin büyükşehir belediyelerince sunulduğu göz ardı edilmektedir. Bazen de bu durum, İstanbul ve Kocaeli’nin farklı olduğu ifade edilerek savunulmaktadır. İstanbul ve Kocaeli’nin bir sanayi kenti olduğu ve il sınırlarının önemli bir bölümünün yerleşime açıldığı doğrudur. Ama bu, İstanbul’da bile hâlâ kırsal alan sayılabilecek yerlerin olmadığı anlamına gelmemektedir.

5. Belde Belediyelerinin Kaldırılması

Yeni kanun, büyükşehir belediyesi kurulan yerlerdeki belde belediyelerini kapatmakta, bağlı olduğu ilçe belediyesinin bir mahallesi haline getirmektedir.8

Nüfusu 2 binin altında kalan yerler, 2009 seçimlerinden önce de kapatılmak istenmiş, Anayasa Mahkemesi ve Danıştay’ın verdiği kararların da etkisiyle, bu beldeler 2009 yerel seçimlerine katılabilmişlerdi. Ama bu belde belediyelerinin niçin kaldırıldığını soranlara, ancak bunlar nasıl kuruldular sorusuyla cevap verilebilir.

8) Belde belediyelerinin tüzel kişiliklerinin kaldırılması sorunu için ilerideki “7. Yerel Yönetimlerin Tüzelkişiliklerin Kaldırılması” başlığına bakınız.

Bu beldelerin büyükşehirlerden veya kentlerden nüfus çekilerek kuruldukları bilinmektedir. Kaynak, personel, araç-gereç yokluğundan dolayı hizmet üretemedikleri de bilinmektedir. Adrese dayalı nüfus sayımıyla birlikte bu beldelerdeki nüfusun ne olduğunu saklama imkânı da ortadan kalkmış gözükmektedir. Adrese dayalı nüfus sayımıyla Türkiye’nin nüfusu yaklaşık 3 buçuk milyon azalmıştır. Bu rakamların içinde belde belediyeleri için seferber edilen taşıma nüfusun da bir payının olduğu unutulmamalıdır. Küçük belediyeler, özellikle de belde belediyeleri, öteden beri iktidar partisinden yana tercihlerini kullanmışlardır.9 Bunun anlaşılabilir bir yanı da vardır, zira bu belediyeler gelir kaynaklarından yoksundurlar. Merkezi idarenin aktardığı payların dışında neredeyse hiçbir gelir kaynakları yoktur. Su paralarını bile almakta zorlanırlar. Zira belediye sınırları içine dâhil edilen yerlerin önemli bir bölümüne bazen belediyenin su şebekesinden su bağlanmış değildir. Bu belediyeler, merkezi hükümetten aldıkları paylarıyla ancak belediye personelinin maaşını ödeyebilmektedirler. Bu yüzden, bu belediyelerin ciddi altyapı projelerine girişmeleri mümkün görünmemektedir. Yapılanlar, yol çalışmaları, park düzenlemeleri, pazar yeri denetimleri gibi çok maliyetli olmayan ve üstelik de nitelikli işgücüne ihtiyaç duyulmayan hizmetlerin sunumuyla sınırlı kalmaktadır. Bu türden hizmetlerin bir kısmı, yakın zamanda KÖY-DES projesiyle sağlanmıştır. Ancak bazı il özel idareleri, örneğin, kırsal alandan çöplerin toplanması ve arıtılması gibi büyük projelere imza atabilecek güçte değildir. İşte büyükşehir belediyelerinin sınırlarının il sınırı olması, hem bu türden büyük projelere girişebilme, hem de bu projelerin üstesinden gelebilme bakımından bir avantaj sağlayacaktır. Zira büyükşehir belediyeleri, özellikle öteden beri büyükşehir statüsünde olanlar, bu konuda bir bilgi birikimine sahiptirler. Diğerleri de sahip oldukları imkânları ve zaten göreli olarak büyükçe belediyeler olmaları hasebiyle bu hizmetleri daha kolay yapabilecek belediyeler olacaktır. Bazı beldeler, turizm, kültür ve sanat açısından ayırt edici özellikleriyle bilinir. Bu beldelerin kaldırılmasının, haklı olarak, artık o beldelerin “marka” olma özelliklerini yitirmeleri anlamına geleceği ileri sürülebilir. Böyle bir iddiada şu basit gerçek göz ardı edilmiş olur: A beldesi, turizm açısından önemli bir markadır. Ama marka olan A beldesidir, A Belediyesi değildir. Orası bir yer ismi olarak yine turizm açısından marka olmaya devam edecektir. Eğer bu belde bir sanat ürünüyle, bir kültürel mirasıyla ünlüyse, yine ünlü olacaktır. Tek fark, marka olduğu ürünün yönetildiği yerel yönetim biriminin değişecek olmasıdır.

6. Köylerin Kaldırılması

Köyler, hakikaten, yerel demokrasinin en eski birimlerinden biridir. Duygusal açıdan bakıldığında kaldırılması en zor olan bir yerel yönetim birimidir. Özellikle geçmişinde bir köy bağlantısı olan kuşaklar bakımından bu çok daha belirgin olacaktır. Köy, bu insanlara bir aidiyet duygusu vermektedir. Büyükşehirlerde belirli yöreden gelenlerin kurdukları çok sayıda derneğin bulunduğu ve bu derneklerin özellikle yerel siyasette oldukça etkin oldukları bilinmektedir. Bu yönüyle köyün bir vakıa olduğunu kabul etmek gerekir. Türkiye’de köy idaresi, beş yılda bir seçim yapılan ve yerel halkın demokrasiyi tecrübe ettikleri bir birimdir.

9) Bu açıdan bakıldığında; beldelerin kapatılması bir siyasi iktidar açısından oy kaybettirebilecek bir adim olabilir.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

Ama hâlihazırdaki köy idaresi sistemi hizmet üreten bir birim olmaktan çıkmış durumdadır. Bunda, köy idarelerinin gelirlerinin sınırlı olması oldukça etkili olmuştur. Buradaki tartışma, köy idareleri yeniden yapılandırılabilir miydi, yoksa ortadan kaldırılması gerekir miydi ekseninde olmalıydı. Ama tartışmaların böyle olmadığı, Yeni kanuna bakılırsa siyasi iktidarın tercihini büyükşehir belediyesi kurulan illerde köylerin tüzel kişiliklerinin kaldırılmasından yana kullandığı görülmektedir.10 Köyler, hızla nüfus kaybeden, nispeten nüfusu yüksek olan yerlerde de yaşlı nüfusun yaşadığı yerler haline gelmektedir. Batılı gelişmiş ülkelerdekine benzer bir süreç bizde de devam etmekte, kırsal alandan kentsel alana yönelik göçler, hızı azalmakla beraber devam etmektedir. Bu da, önümüzdeki yıllarda kırsal alanın boşalmaya devam edeceği anlamına gelmektedir. Yakın bir gelecekte ismi olan ama etkisi olmayan bir idare ile karşı karşıya kalınacaktır. Zaten bugün itibariyle pek çok köyün durumu bundan farklı değildir. Köylerin kaldırılması, hiç kuşkusuz, köy idarelerine ilişkin tek çözüm yolu da değildir. Hükümetler hem kırsal alandaki nüfusu bulunduğu yerde tutan hem de kırı daha cazip hale getiren politikalar da takip edebilirler. Ama dünya tecrübesi dikkate alındığında; bunun ancak sınırlı ölçüde uygulanabilir bir öneri olduğu akıldan çıkarılmamalıdır. Zira pek çok gelişmiş ülkede kentleşme oranı %90’ların, hatta bazılarında %95’in üzerindedir. Bu da kırsal alan nüfusunu ancak zorlama ile kırsal alanda tutabileceğimizi göstermektedir. Bugünkü sistemde köylerin de içinde yer aldığı kırsal alanda yerel nitelikli hizmetleri sunmaktan sorumlu olan birim, il özel idaresidir. İl özel idaresinin yeni yapısında vali, artık il genel meclisinin başı değildir ama il özel idaresinin başı olmaya devam ettiğinden, il genel meclisinin aldığı kararları uygulamaktan birinci derecede sorumludur. Ancak vali, atanmış biri olarak, kırsal alanlardan kendisine gelen talepleri karşılamada seçilmiş bir büyükşehir belediye başkanı kadar duyarlı olur mu? Bu soruya, teorik düzeyde “hayır” şeklinde bir cevap vermek gerekir. Seçilmiş bir büyükşehir belediye başkanının yerel halkın hizmete ilişkin taleplerine daha duyarlı olmak zorunda kalacağı açıktır. Bu yüzden, kırsal alana yönelik hizmet sunumlarında bir aksama olacağı iddiası yersizdir. Başka bir mesele daha vardır: Büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediyesinin karar organıdır. Büyükşehir belediye başkanı, büyükşehir belediye meclisinin başkanıdır ama tek başına meclisten karar çıkarması mümkün görünmemektedir. Büyükşehir belediye meclisi, ilçe belediye başkanları ile her ilçe için seçilmiş meclis üyelerinin beşte birinden oluşmaktadır. İlçe belediye meclis üyelerinin nasıl oluşacağı ise aşağıda Tablo 3’te gösterilmiştir: Tablo 3: İlçelerden Büyükşehir Belediyesine Gelen Üyelerin Sayısı Nüfus aralığı

Nüfusu 10.000’e kadar olan beldelerde

Üye sayısı 9

Nüfusu 10 001’den 20 000’e kadar olan beldelerde

Nüfusu 50 001’den 100 000’e kadar olan beldelerde

Nüfusu 20 001’den 50 000’e kadar olan beldelerde

Nüfusu 100 001’den 250 000’e kadar olan beldelerde Nüfusu 250 001’den 500 000’e kadar olan beldelerde

Nüfusu 500 001’den 1 000 000’a kadar olan beldelerde 10) Köylerin tüzel kişiliklerinin kaldırılması sorunu için ilerideki “7. Yerel Yönetimlerin Tüzelkişiliklerin Kaldırılması” başlığına bakınız.

15 31 37 45

Tablo 4: Trabzon Büyükşehir Belediye Meclisinin Oluşumu İlçe adı

Nüfusu (*)

Akçaabat

112.727

7 (7,2)

Arsin

27.013

Araklı

Çaykara Maçka Of

Sürmene Tonya

Trabzon Merkez Vakfıkebir Yomra

Beşikdüzü Şalpazarı Çarşıbaşı

Dernekpazarı Düzköy Hayrat

Köprübaşı/Trabzon Toplam

48.641 14.254 24.006 43.503 27.520

16.098

305.231 26.107 30.652 22.037 11.010 15.834 3.711

İlçe belediyesi üye sayısı

15 11 15 15 15 11 37 15 15 15 11 11 9

15.283

5.298

8.428

757.353

290

Büyükşehir belediye meclisine gidecek üye sayısı (**)

3 (3,2) 4 4 4

3 (3,2) 8 (8,4) 4 4 4

3 (3,2) 3 (3,2) 2 (2,8) 3 (3,2) 2 (2,8) 2 (2,8) 68

(*) Nüfus hesabında Türkiye İstatistik Kurumu’nun 2011 yılı nüfus hesapları dikkate alınmıştır. (**) 2972 sayılı Kanunun 6. Maddesine göre, “Büyükşehir belediye meclisleri belediye hudutları içinde kalan ilçe seçim çevreleri için tespit edilen belediye meclisleri üye sayısının her ilçe için beşte biri alınmak suretiyle bulunacak toplam sayı kadar üyeden teşekkül eder. Bu hesaplamada artık sayılar nazara alınmaz".

Buna göre; büyükşehir sınırları içindeki ilçe belediyelerinde nüfusu 1 milyon olan beldelerde 22.222, nüfusu 10 bin olan bir beldede ise 1.111 kişiye bir meclis üyesi düşmektedir. Bu dengesizlik büyükşehir belediye meclislerine de yansımaktadır. Bir örnek olsun diye, 2011 nüfusundan hareketle, Trabzon büyükşehir belediye meclisinin nasıl oluşacağını göstermeye çalışalım. Tablo 4’teki verilerin seçim tarihinde değişeceğini ve dolayısıyla büyükşehir belediye meclisinin daha farklı bir şekilde oluşabileceğini baştan belirtmek gerekir. Ama yine de bu rakamlar üzerinde birkaç şey söylenebilir. Örneğin, büyükşehir belediye başkanının da dâhil olmasıyla birlikte Trabzon büyükşehir belediye meclisinin 69 kişiden oluşacağı söylenebilir. Buna göre bir karar için en az 37 kişinin oyu gerekecektir.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

Tablo 5: İlçelere Göre İl/İlçe Merkezi ve Belde/Köy Nüfusu (2011) Trabzon

İl/İlçe

Belde/Köy

Toplam

Merkez

239.704

65.527

305.231

Araklı

22.345

26.296

48.641

Akçaabat Arsin

Beşikdüzü Çarşıbaşı Çaykara

Dernekpazarı Düzköy Hayrat

Köprübaşı Maçka Of

Sürmene Şalpazarı Tonya

Vakfıkebir Yomra

Toplam

Merkezi

40.277 10.662

12.509 7.295 2.086 1.736 3.431

2.995 2.021 5.645

19.101 15.177 3.215 7.310

13.916 12.079 421.504

72.450 16.351 9.528 8.539

12.168 1.975

11.852 5.433 3.277

18.361 24.402 12.343 7.795 8.788

12.191 18.573

335.849

112.727 27.013 22.037 15.834 14.254 3.711

15.283 8.428

5.298

24.006 43.503 27.520 11.010

16.098 26.107 30.652 757.353

Trabzon büyükşehir sınırları içindeki toplam nüfusun neredeyse yarısını oluşturan Trabzon merkez ilçe, bu mecliste ancak %10 civarında bir ağırlığa sahip olacaktır. Buna karşılık, nüfusu oldukça düşük olan ilçeler, göreli olarak daha avantajlıdır. Kentli nüfusun baskın olduğu sahil kesiminin talepleri, diğer ilçe meclis üyelerinin ortak hareket etmeleri durumunda, reddedilebilecektir. Tablo 5’te Trabzon’un her bir ilçesindeki il ve ilçe merkezi ile belde ve köy nüfusları ayrı ayrı verilmiştir. Kırsal oyların bu kadar belirleyici olduğu bir meclisin, iddia edildiği gibi, kırsal alana gitmesi gereken yerel hizmetlere bu kadar kayıtsız kalması oldukça zor olacaktır. Zira Trabzon’da sadece merkez ilçe ile Beşikdüzü, Sürmene ve Vakfıkebir ilçelerinde kentsel nüfus kırsal nüfustan daha fazladır. Büyükşehir belediye meclisleri, doğrudan halk tarafından seçilmemektedir. Aslında seçmenlerin bir kısmı da bunun farkında olmayabilir.

Ama büyükşehir belediye meclisleri, büyükşehir belediye sınırları içindeki ilçe belediyelerinin meclislerine seçilen üyelerin beşte biri ile ilçe belediye başkanlarının katılımlarıyla oluşmaktadır. Bu haliyle büyükşehir belediye meclislerini türev meclisler olarak değerlendirmek mümkündür. Meclisin bu şekilde oluşmasının kendi içinde sakıncaları bulunmaktadır. Her şeyden önce, seçmen ile büyükşehir arasındaki bağlantı “dolaylı” hale gelmektedir. Yerel demokrasiyi güçlendirmeyi de amaçlayan bu Kanunda bunun da dikkate alınması gerekirdi. Bir de tabii ki, büyükşehir belediye meclisinde ilçelerin öncelikleri daha fazla dikkate alınabilmekte, bu da büyükşehir belediyesinin o ile bütüncül bakmasını sağlama hedefiyle çelişmektedir. Ayrıca, yukarıda bahsettiğimiz gibi, seçim sisteminin bir sonucu olarak, nüfusu az olan ilçelerin büyükşehir belediyesini çalışamaz hale getirmeleri ihtimali de vardır. Kanun, köylerin geçiş sürecini sorunsuz bir şekilde atlatabilmeleri bakımından çok sayıda düzenlemeyi de içermektedir. Bunlardan sadece üç tanesine değinmekle yetinelim: (a) Kanunun 3. Maddesine göre, “İlçe belediyeleri veya ilçe belediyelerinin talep etmeleri halinde büyükşehir belediyeleri bu Kanuna göre tüzel kişiliği kaldırılarak mahalleye dönüşen köylerde yapılacak ticari amaç taşımayan yapılar için yürürlükteki imar mevzuatı doğrultusunda yörenin geleneksel, kültürel ve mimari özelliklerine uygun tip mimari projeler yapar veya yaptırır." Bunun kırsal alandaki yerleşme ve yapılaşmalar için oldukça önemli olacağı söylenebilir. Ama tip projeler, kentlerimizde görmeye alıştığımız tekdüze yapılaşmanın kırsal alanda da karşımıza çıkmasına yol açabilir.11 (b) Kanunun Geçici 1. Maddesine göre “Bu Kanuna göre tüzel kişiliği kaldırılan köylerde, 26.5.1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca alınması gereken vergi, harç ve katılım payları 5 yıl süreyle alınmaz. Bu yerlerde içme ve kullanma suları için alınacak ücret 5 yıl süreyle en düşük tarifenin %25’ini geçmeyecek şekilde belirlenir." (c) Kanunun Geçici 1. Maddesine göre, “İstanbul ve Kocaeli hariç, büyükşehir, büyükşehir ilçe belediyeleri ve bağlı idareler yatırım bütçelerinin en az %10′ unu 10 yıl süre ile bu Kanun kapsamında belediye sınırlarına dâhil olan yerleşim yerlerinin altyapı hizmetleri için ayırır ve kullanırlar." Bu maddenin köylerin altyapı hizmetlerinin tamamlanması bakımından önemli bir güvence sağlayacağı açıktır.

7. Yerel Yönetimlerin Tüzel Kişiliklerinin Kaldırılması

29 il özel idaresiyle birlikte çok sayıda belde belediyesinin de tüzel kişiliği kaldırılmaktadır. Türkiye, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartını –Şartın bazı maddelerine çekince koyarak da olsa- imzalamış ve hukuk sisteminin bir parçası yapmış ülkelerden biridir. Şartın “Özerk Yerel Yönetimin Kapsamı” başlığını taşıyan 4. Maddesine göre, “Yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumlulukları anayasa ya da kanun ile belirlenecektir. ... Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır." Nitekim Kanunla tam da bu yapılmak istenmektedir. Ancak Şart, aynı maddenin devamında, “Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin 11) Gerçi bugün de durum farklı değildir. Kırsal alan büyük ölçüde betonarme binalara teslim olmuş durumdadır. Taslak, betonarme yapılaşmayı tek tipleştirebilir. Bu da tek tip betonarme yapılardan oluşan, oldukça sıkıcı kırsal alanlar anlamına gelir.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır” demektedir. Tüzel kişiliklerinin kaldırılması konusunda ilgili yerel yönetim birimlerine danışılmamış olması, haklı olarak eleştiri konusu yapılmaktadır. Ancak yerel makamlara danışma, Şartı kabul eden kanunla çekince konulan düzenlemelerden biridir. Yine Şartın “Yerel Yönetim Sınırlarının Korunması” başlıklı 5. Maddesine göre, “Yerel yönetimlerin sınırlarında, mevzuatın elverdiği durumlarda ve mümkünse bir referandum yoluyla ilgili yerel topluluklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamaz." Kanun, hem pek çok yerel yönetim biriminin tüzel kişiliğini kaldırmakta hem de yerel yönetimlerin sınırlarına ilişkin değişikliğe gitmiş olmaktadır. Şart, referanduma gitmeyi “mevzuatın elverdiği durumlarda ve mümkünse” koşuluna bağlamaktadır. Anlayabildiğimiz kadarıyla Hükümet, bu ibarenin kendisine halka danışmadan da bu türden değişikliklere gitme hakkını verdiğini düşünmüş olsa gerektir. Gerçi, Hükümet, demokratik sistemin mantığı gereği, halk adına genel bir yetkiyle kararlar almaktadır. Ancak Şart, her bir durumda iktidarın asıl sahibine yani halka danışmanın daha uygun olacağını belirtmektedir. Bu açıdan bakılırsa, Şartın genel yetki verilen siyasetçilerin yaptıkları bu değişikliği pek makbul saymayacağı söylenebilir. Kısaca sınırların değişmesi ve tüzel kişiliklerin kaldırılması meselesi, biraz aceleye getirilmiştir ve Kanunun en zayıf halkalarından biridir.12 1982 Anayasası’nın “Milletlerarası antlaşmaları uygun bulma” başlığını taşıyan 90. Maddesine göre, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır." Burada, haklı olarak, “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı", acaba temel hak ve özgürlüklere ilişkin bir milletlerarası antlaşma mıdır?” diye sorulabilir. Kanaatimizce bu soruya “hayır” cevabı verilmelidir. Ama yine de Şartın, Anayasa Mahkemesince denetlenemeyecek nitelikte bir kanun olduğu gerçeği göz ardı edilmemelidir.

8. Büyükşehirlerin Alanları Yönetmesi

Kanuna yöneltilen en önemli eleştirilerden biri de büyükşehirlerin ancak “yerleşim yerleri” için oluşturulabilecek bir yönetim birimi olabileceğidir. Hakikaten 1982 Anayasası’na bakılırsa “Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir” denilmektedir. Buradan hareketle, potitivist bir bakış açısıyla, büyükşehirlerin sadece yerleşim merkezleri için kurulabileceği söylenebilir. Ama bu görüşte isabet yoktur. Şöyle ki: (a) Eğer büyükşehirleri sadece yerleşim yerleriyle sınırlı bir yönetim biçimi olarak görürsek o zaman büyükşehirlerin hâlihazırdaki mücavir alanlarını açıklamak zorlaşır. Zira “pergel kanunu” diye de bilinen bir düzenlemeyle bugün bazı belediyelerin sınırları valilik binası merkez alınarak 50 km’lik yarıçap içinde kalan yer olarak kabul edilmiştir. Bu yerler içinde kırsal karakteri oldukça baskın yerlerin de bulunduğu bilinmektedir. Aynı şey, 5216

12) Etkin, verimli ve ekonomik olma gibi ekonominin ilkeleri ile demokratik ilkeler arasındaki gerilimi burada çok net bir şekilde görüyoruz. Konunun yerel halka sorulması, Hükümet açısından, muhtemelen bir zaman kaybı olarak değerlendirilmektedir. Bunu, Meclisteki çalışmaların aceleye getirilmesinden ve belirli bir takvimle Kanunu Meclisten geçirme isteğinden de görmek mümkündür.

sayılı Kanunla İstanbul ve Kocaeli’nde büyükşehir belediyesi sınırının aynı zamanda il sınırı olarak belirlenmesinde de karşımıza çıkar. Özetle, büyükşehir belediyelerinin sadece yerleşim yerleri için hizmet sunan birimler olduğunu söylemek, kentlerin ölü yerler olduklarını ve hep öyle kalacaklarını söylemek anlamına gelir. Oysa kentler canlı varlıklar gibidir. Sürekli bir gelişim ve değişim içindedirler. Kanun, bu değişimin yönetimi olarak da görülebilir. (b) Eğer 1982 Anayasası’nın metni üzerinden yerel yönetimlerle ilgili sistemimizi kurgulamaya kalkarsak, bir dizi tuhaf sonuçla karşı karşıya kalırız. Örneğin, 1982 Anayasası’nın 127. Maddesinin ilk fıkrasında, yerel yönetimler şu şekilde tanımlanmaktadır: “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.” Dikkat edilirse bu ifadede üç değil iki tür yerel yönetim birimi olacağı belirtilmektedir. Birinci türden yerel yönetim birimi il halkının, ikincisi de belediye (doğrusu belde) veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulacak olan yerel yönetim birimidir. Buradaki “veya”, hepimizin bildiği gibi, “veya”nın iki yanına koyduğumuz terimden birini seçeceğimize işaret eder yani “ya bu, ya şu” anlamınagelir. “Belediye veya köy” dediğimizde ikisinden biri anlaşılır. Doğrusu ise “belde ve köy” şeklindedir. Bu ifadeden hareketle, beldede yerel yönetim birimi oluşturulunca köylerde zaten yerel yönetim birimi oluşturulamaz denilebilir. Ama sadece “denilebilir”, tabii ki bu türden bir iddia, “iddia” olmanın ötesine geçemez. Zira bu iddia, Anayasanın yazımından zorlama sonuçlara ulaşmanın ötesinde bir anlam ifade etmez.

9. Optimal Ölçek Sorunu

Türkiye’de illerin ve ilçelerin belirlenmesinde de, beldelerin belirlenmesinde de bugüne kadar “optimal ölçek” çalışmaları üzerinden bir karar verilmiş değildir. İllerin bazen oldukça basit siyasi çekişmelerin veya hesapların sonucunda belirlendiği bilinmektedir. Oysa bir ilin kurulmasında o ilin coğrafyası, ekonomik şartları ve kamu hizmetinin gerekleri de dikkate alınmak zorundadır. Aynı durum, beldeler için de geçerlidir. Örneğin, Adapazarı Belediyesi, hangi hesabın sonucunda on altıncı büyükşehir belediyesi yapılmıştır? Düzce, hangi çalışmanın sonucunda il yapılmıştır? İlçeleri tartışmak bile gereksizdir. Örneğin, bugün ilçe merkezindeki nüfusu 2 binin bile altına düşmüş olan Dernekpazarı (Trabzon), niçin ilçe olmuştur? Sadece Trabzon’da ilçe merkezi nüfusu 5 binin altında kalan 6 ilçe bulunmaktadır. Bugün itibariyle buralarda 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre belediye bile kurulması mümkün değildir. Şu halde optimal ölçek, Türkiye’nin merkezi yönetim ve yerinden yönetim ilkesiyle örgütlenen birimleri için de sorundur. Örneğin, son günlerde bazı ilçelerdeki adliyelerin kaldırılması gündeme gelmiş, daha sonra bazı ilçeler, siyasi nüfuzunu da kullanarak bu konuda geri adım atılmasına yol açmıştır. Bu da adliyesi olan ve olmayan ilçeler arasındaki ölçünün yine nesnellikten uzaklaşmasına yol açmıştır. Kısaca, “optimal ölçek” bir sorundur ama bu sorun, siyasi kültürümüzün “optimal ölçek” gibi bütünüyle bilimsel bilgiye dayalı olan bir kavramdan uzak çalışıyor olmasından kaynaklanmaktadır. Belki, siyasi kültürümüzün belirli ölçüde “bilimsel bilgi”den uzak çalışıyor olduğunu ileri sürmek, daha doğru olacaktır.13

13) Tabii ki optimal ölçek tartışmalarının ancak bize bu konuyla ilgili muhtemel doğrular sunan çalışmalar olduğu, üstelik bu doğruları mutlak olarak yanlışlamanın da doğrulamanın da mümkün olmadığı akıldan çıkarılmamalıdır.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

10. Büyükşehir ve İlçe Belediyelerinin Gelirlerinin Yeniden Düzenlenmesi

Yeni kanun, yetki, görev ve sorumlukları artan büyükşehir ve ilçe belediyelerine eskisinden daha fazla gelir aktarmaktadır. Aşağıdaki tablo, bugünkü ve yeni Kanunla önerilen sistemi karşılaştırma imkânı vermektedir. Tablo 6’ya bakıldığında; ilk bakışta göze çarpan farklılıklar şunlardır:

(a) Büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamından büyükşehirlere ayrılan pay 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanuna göre %5 iken, Kanunla beraber %6’ya çıkarılmıştır. (b) Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamından il özel idarelerine ve büyükşehir dışındaki belediyelere ayrılan paylardaki azalışa karşın, büyükşehir ilçe belediyelerinin paylarında bir artışa gidilmiştir. Bu kaçınılmaz bir değişikliktir. Zira yeni kurulması düşünülen büyükşehirlerle ve eskiden kurulmuş büyükşehirlerin sınırlarının il sınırı olmasıyla birlikte büyükşehir ilçe belediyelerinin sayısı artmış olmaktadır. (c) Hem 5779 sayılı Kanuna hem de Meclisten geçen Kanuna göre genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden büyükşehirlerdeki ilçe belediyelerine ayrılan payların %30’u büyükşehir belediyelerine aktarılmaktadır. Bu, ilk bakışta, genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden büyükşehirlerdeki ilçe belediyelerine ayrılan paylardan büyükşehir belediyesine aktarılan miktarın değişmediği düşüncesini uyandırmaktadır. Ancak gerçek farklıdır: 5779 sayılı Kanunda %30’unu aktardığımız miktar, genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının %2,50’si, Kanunda ise %4,50’sidir. Bu da Kanunla beraber genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden büyükşehir ilçe belediyelerine ayrılan payların artacağı anlamına gelir. Yetki, görev ve sorumlulukları artan büyükşehir belediyelerinin daha fazla gelir sahibi olmalarından daha tabii bir şey olamaz. Tablo 6: İl Özel İdaresi ve Belediyelerin Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Aldıkları Paylar: Karşılaştırmalı Analiz 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun (*)

İl özel idareleri

Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının

%1,15’i

belediyeler

Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının

%2,85’i (*)

Büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının

%5’i (*)

Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden büyükşehir ilçe belediyelerine ayrılan payların

%30’u (**)

Büyükşehir dışındaki Büyükşehir

belediyeleri

Büyükşehir ilçe

Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının

%2,50’i (*)

İl özel idareleri

Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının

Büyükşehir dışındaki

%1,50’si

belediyeler

Büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının

Büyükşehir

belediyeleri

Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden büyükşehir ilçe belediyelerine ayrılan payların

%30’u

Büyükşehir ilçe

Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının

%4,50’si

belediyeleri

%0,5’i

%6’sı

(*) Bakanlar Kurulu, bu maddede belirtilen oranları iki katına kadar artırmaya veya kanuni haddine kadar indirmeye yetkilidir. (**) Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının %2,50’nin %30’u (yani genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının %0,75’i). (***) Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının %4,50’nin %30’u (yani genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının %1,35’i).

11. Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığının Kurulması

Yeni kanunun 34. Maddesine göre, İçişleri Bakanlığı bünyesinde, “Büyükşehir belediyelerinin bulunduğu illerde kamu kurum ve kuruluşlarının yatırım ve hizmetlerinin etkin olarak yapılması, izlenmesi ve koordinasyonu, acil çağrı, afet ve acil yardım hizmetlerinin koordinasyonu ve yürütülmesi, ilin tanıtımı, gerektiğinde merkezi idarenin taşrada yapacağı yatırımların yapılması ve koordine edilmesi, temsil, tören, ödüllendirme ve protokol hizmetlerinin yürütülmesi, ildeki kamu kurum ve kuruluşlarına rehberlik edilmesi ve bunların denetlenmesini gerçekleştirmek üzere valiye bağlı olarak Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı kurulmuştur." Bu maddenin Taslaktaki hali, oldukça merkeziyetçi bir anlayışın yansımasıydı. Kanunlaşan metin, Taslaktan farklıdır. (Örneğin Taslakta bu Başkanlığın adı Merkezdi ve ayrı bir tüzel kişiliğe sahipti.) Ancak bu Başkanlığın, yine de merkezi yönetimin bir uzantısı olarak taşrada oldukça önemli yetkilerle donatıldığı görülmektedir. Başkanlık, kanaatimizce, Büyükşehir belediyesi kurulan şehirlerde merkezi kontrolü sürdürecek bir yapı olarak kurgulanmıştır. Bir başka ifadeyle, bizim merkeziyetçi anlayışımızın bir uzantısı olarak düşünülmüş gibi görünmektedir.

12. İl Özel İdaresi Olan ve Olmayan İller Ayrımı

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na göre bir yerde il kurulması, orada il özel idaresi kurulması anlamına da gelmektedir. Kanun, bazı illerdeki il özel idarelerini kaldırmaktadır. Buna göre, illeri, il özel idaresi olan ve olmayan iller şeklinde iki gruba ayırmak mümkün olacaktır. Bir ilde, il özel idaresini kaldırınca il idaresi de ortadan kalkar mı? Bir başka ifadeyle, bir ilde il idaresi kalkmadığı halde, il özel idaresinin kaldırılması mümkün mü? Zira kamuoyuna yansıyan tartışmalara bakıldığında; bir ili ortadan kaldırmadan il özel idaresinin kaldırılamayacağı da belirtilmektedir. Burada çok basit bir hukuk kuralı atlanmaktadır. İl özel idarelerinin, ilin kurulmasına bağlı olduğunu belirten norm, anayasal düzeyde bir norm değildir. Kanunla belirlenmiş olan bir norm, bir başka kanunla her zaman ortadan kaldırılabilir veya başka bir normla değiştirilebilir. Hukuk tekniği bakımından durum böyledir. Ama il özel idarelerinin bir yerel yönetim birimi olarak hemen kaldırılabilecek birimler olarak değerlendirilmesi, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının ruhuna ters düşmektedir. Bu yüzden, il özel idarelerinin kaldırılması sorunu da bu Kanunun ileride en çok tartışılacak bölümlerinden biri olacaktır.

13. Kanunun Genel Bir Değerlendirmesi

Buraya kadar yapılan değerlendirmelerden hareketle; Kanunla ilgili olarak şunlar söylenebilir: (a) Bu Kanunun Siyasi Bir Hamle Olması: Yerel yönetimler reformu, kurulduğu günden itibaren AK Partinin hep gündeminde olmuştur. Ancak Kanunla getirilen düzenlemeler; AK Partinin, 2014’teki yerel seçimlerde daha fazla belediyeyi kazanma hesapları yapmış olma ihtimalini akla getirebilmektedir. Zira eldeki verilere bakıldığında ve masa başı bir değerlendirme yapıldığında; yeni düzenlemenin, başka partilerden daha çok, AK Partinin seçim başarısını artıracak nitelikte olduğu söylenebilir. Mecliste verilen önergelerle Şişli’ye ait üç mahallenin Sarıyer’e bağlanması, Ankara’nın Yenimahalle ilçesinin sınırlarının daraltılması gibi gelişmeler de, bu türden eleştirileri haklı kılacak adımlar olarak değerlendirilebilir.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

(b) Yeni Büyükşehir Belediyelerinin Kurulması: Yeni büyükşehir belediyelerinin kurulması ve büyükşehir belediyesi kurma şartlarının da değişmesi yerinde bir düzenlemedir. Ancak –muhtemelenönümüzdeki yıllarda büyükşehir belediyesi kurmak için gerekli olan 750 bin nüfus eşiğinin aşağıya çekilmesi yönünde bir talep oluşacaktır. (c) Büyükşehir Belediyesi Sınırlarının Değişmesi: Büyükşehir belediyelerinin sınırının il sınırı olması, daha önce il özel idaresi tarafından hizmet sunulmakta güçlük çekilen kırsal kesime de yerel hizmetlerin sunumunu kolaylaştıracaktır. Burada, haklı olarak, Konya gibi geniş coğrafi alanlara hizmet sunmak durumunda kalacak olan büyükşehir belediyelerinin zorluklarla karşılaşacağı ileri sürülmektedir. Ancak bu zorluk, il özel idarelerinin bugüne kadar çekmiş olduğu zorluktan daha fazla olmayacaktır. Üstelik büyükşehir belediye başkanları, oy kaygısıyla da olsa, kırsal kesimin hizmet taleplerini karşılama konusunda daha hassas olmak durumunda kalacaktır. (d) İl Özel İdarelerinin Kaldırılması: İl özel idarelerinin daha düne kadar kaldırılması tartışılırken bugün il özel idarelerinin çok önemli yerel yönetim birimleri oldukları şeklindeki iddialar, gerçekçi değildir. Bugüne kadar il özel idareleri tarafından verilen hizmetler, artık büyükşehir belediyeleri tarafından verilecektir. Burada, esasında, aynı hizmetleri başka bir yerel yönetim biriminin verecek olmasından başka bir değişikliğin yapılmadığı söylenebilir. Merkezi yönetimin bir parçası olan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün il özel idarelerine devri sorun olmadıysa, il özel idarelerinin yine bir yerel yönetim birimi olan büyükşehir belediyelerine devri sorun oluşturmasa gerektir. (Kaldı ki 2004’ten buyana İstanbul ve Kocaeli’nde il özel idareleri fiilen ortadan kalkmış durumdadır.) (e) Belde Belediyelerinin Kaldırılması: Belde belediyelerinin bugün itibariyle az sayıda çalışanının maaşını ödemekte bile zorlanan belediyeler olduğu biliniyordu. Ama siyaseten (yani oy kaybı endişesiyle) bu belediyelere dokunulmuyordu. Kaynaklarının olmaması ve bu yüzden ağırlıklı olarak iktidar partilerine oy verdikleri dikkate alındığında; belde belediyelerinin kapatılmasının iktidar açısından bir oy kaybına yol açabileceği söylenebilir. Diğer taraftan, hizmet üretmekte güçlük çeken işlevsiz belde belediyelerini –eninde sonundakapatmak gerekecekti. Buradaki sorun, belde belediyelerinin tüzel kişiliklerinin kaldırılması esnasında, bir meşruiyet arayışına girilmemiş, bir emrivaki ile çok sayıda belediyenin tüzel kişiliğine son verilmiş olmasıdır. Bu yüzden, Kanunun yerel yönetimlerin tüzel kişiliklerini kaldıran bölümü tartışmalıdır ve kabul etmek gerekir ki burası, düzenlemenin en zayıf halkasıdır. (f) Köylerin Kaldırılması: Köyler, beldelerden daha zor durumda olan yerel yönetim birimleridir. Kaynakları olmadığı için hizmet sunma imkânları da yoktur. Yeni düzenlemeyle artık köylerin de kentlerle aynı statüde değerlendirildiği görülmektedir. Başlangıçta, örneğin, inşaat ruhsatı alma, su parası ödeme gibi konularda köylülerin bir uyum sorunu yaşayacağı açıktır. Ancak bu türden külfetlerin yararlarını gördükçe, örneğin, daha güvenli konutlarda oturdukça, sağlıklı su şebekelerinden gelen suları içer hale geldikçe, ilk başlardaki tepkilerin azalacağı düşünülebilir. Ayrıca, köylerle ilgili külfetlerin aşamalı olarak devreye sokulmasını öngören düzenlemeler de zaten Kanuna dâhil edilmiş görünmektedir. Ayrıca, yerel seçim sisteminin kırsal kesimin büyükşehir belediye meclislerinde belirli bir ağırlığa sahip olmalarına yardımcı olabileceği de ileri sürülebilir.

Organize olabilmeleri halinde mevcut kompozisyonda kırsal kesimden gelen temsilcilerin, hemen her taleplerini büyükşehir belediye meclislerinde karara dönüştürebilecekleri söylenebilir. Köylerle ilgili en önemli sorun alanı, kendi imkânlarıyla önemli gelir kaynaklarına sahip olan köylerin, mahalle olduklarında bu gelir kaynaklarını nasıl kullanacaklarına ilişkin bir düzenlemenin Kanuna dâhil edilmemiş olmasıdır. Bu konunun açıklığa kavuşturulması gerekirdi. (g) Yerel Yönetimlerin Tüzelkişiliklerin Kaldırılması: Tüzel kişiliklerin kaldırılmasında bir meşruiyet arayışı içine girilmemiş olmasının bu Kanunun en kayda değer eksikliği olduğuna yukarıda değinildi. Yapılacak etkinliklerle, örneğin, belde belediyelerinin sayısı, buralarda çalışanlar, belde belediyelerinin kaynakları, kaynakların nerelere aktarıldığı, vs. gibi konularda bir bilgilendirme süreci işletilebilirdi. Aynı bilgilendirme, il özel idareleri ve köylerin durumuyla ilgili de yapılabilirdi. Ama yapılmadı. (h) Büyükşehirlerin Alanları Yönetmesi: Büyükşehirlerin sadece “yerleşim yerleri”ne hizmet sunabilecekleri oldukça yapay bir tartışma gibi gözükmektedir. Bugün itibariyle büyükşehir belediyeleri zaten yerleşim yerlerinin bulunmadığı alanlarda da hizmet sunmakla görevli yerel yönetim birimleri olarak gözükmektedir. Anayasanın yazımından hareketle zorlama çıkarımlarda bulunmak, bizi, ilginç sonuçlara ulaştırabilir: Örneğin, Anayasanın 127. Maddesinden hareketle, yerel yönetim birimlerinin sadece “karar organları”nın seçimle göreve geleceği iddia edilebilir. Bir yürütme organı olduğundan bahisle, büyükşehir belediye başkanının atamayla göreve gelmesinin önü açılmalı denilebilir. Ama Anayasanın bu metnini bugünün demokrasi standardıyla bağdaştırmak mümkün değildir. (i) Optimal Ölçek Sorunu: Türkiye’de illerin ve ilçelerin belirlenmesinde de, beldelerin belirlenmesinde de bugüne kadar “optimal ölçek” çalışmaları üzerinden bir karar verilmiş değildir. Bu yüzden, büyükşehir belediyelerinin sanki bir optimal ölçeğinden söz etmemiz mümkünmüş gibi bir tartışmaya girişilmesi anlamsız görünmektedir. Optimal ölçek tartışmasını niçin belde belediyeleriyle ilgili olarak da yapmadığımız, ayrıca üzerinde durulması gereken bir konudur. (j) Büyükşehir ve İlçe Belediyelerinin Gelirlerinin Yeniden Düzenlenmesi: Büyükşehir belediyelerinin sınırlarının değişmesi, doğal olarak, bu belediyelere yeni kaynakların aktarılmasını da zorunlu hale getirmiştir. Anayasada yerel yönetimlere görevleriyle orantılı gelir aktarılmasından söz edilmektedir. Ama bu orantının ne olduğu sorusuna –son tahlilde- siyasetçilerin belirlediği orandır şeklinde cevap verilmektedir. Kanaatimizce, büyükşehir belediyelerinin artık kırsal kesime de hizmet sunacağı dikkate alındığında; kaynak aktarımı konusunda daha cömert davranılması ama buna karşın aktarılan kaynakların denetimi konusunda oldukça dikkatli davranmayı gerektirecek düzenlemelere yer verilmesi gerekirdi. (k) Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığının Kurulması: Kanunun Taslak halinde, Yatırım İzleme ve Koordinasyon Merkezlerinin kurulmasından söz ediliyordu. Bu Merkezlerin tüzel kişiliği olacaktı ve Bakanlar Kurulu, gerekli gördüğü hallerde, büyükşehir belediyesi kurulan illerdeki ilçelerde ve hatta diğer illerde de bu Merkezlerden kurabilecekti. Ama merkeziyetçilik dozu yüksek olan bu düzenleme Kanunda yer almamıştır. Öte yandan, İçişleri Bakanlığı bünyesine alınmış olsa da Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığının merkezi yönetimin bir uzantısı olarak taşrada oldukça önemli yetkilerle donatıldığı görülmektedir. Bu, bizim öteden beri gelen merkeziyetçilik refleksimizin bu Kanuna da sinmiş olduğunu göstermektedir.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

C. ÖNERİLER

Bu çalışmamızda ele aldığımız Büyükşehir Belediyeleriyle ilgili yeni kanun, oldukça aceleye getirildi ve kamuoyunda enine boyuna tartışılamadı. En azından bundan sonraki reform çabalarına katkı sağlaması düşüncesiyle, aşağıda, bir dizi öneride bulunulacaktır. (a) Devletin İşlev Sahası: Yerel yönetimler, özerklikten yararlanıyor olsalar da, son tahlilde devletin içinde yer alırlar. Dolayısıyla ilk tartışılması gereken şey, devletin işlev sahasıdır. Devletin işlev sahasını küçültmeye yönelik bir eğilimin olduğu bir dünyada; ülke olarak ilk yapmamız gereken şey, genel olarak, devletin ürettiği/sunduğu mal ve hizmetlerin miktarını azaltmak olmalıdır. Yine aynı eğilimin bir sonucu olarak, devletin düzenleme ve denetleme tarzındaki müdahalelerini azaltacak tedbirler alınmalıdır. (b) Yerel Yönetimlerin Güçlendirilmesi: İşlev sahası azaltılan bir devlet, elinde kalan yetki ve sorumluluklarının da önemli bir bölümünü merkezin dışına devretmelidir. Bu yetki devrinin değişik biçimlerinden söz edilebilir. Örneğin federalizm, siyasi yetkilerin de devrini öngören oldukça radikal bir yetki paylaşımını içerir. Bir diğer seçenek Kara Avrupa’sındaki bölgesel devletlerdekine benzer bir yetki paylaşımıdır. Kanaatimizce, bu iki seçenek de Türkiye açısından hem gerçekçi hem de gerçekleştirilebilir bir seçenek gibi durmamaktadır. Geriye, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi seçeneği kalmaktadır. Türkiye, hâlihazırdaki yerel yönetim sistemini aşağıda belirtecek olduğumuz gibi sadeleştirmeli ve sadeleşmiş haliyle yerel yönetim birimlerini güçlendirmelidir. (c) İllerin Sınırlarının Yeniden Belirlenmesi: Coğrafya durumu, iktisadî şartlar ve kamu hizmetinin gereklilikleri dikkate alınarak illerin sınırları yeniden belirlenmelidir. Bu belirlemede özellikle sürdürülebilir kalkınma çerçevesinde karşımıza çıkan “havza” anlayışı esas alınmalıdır. (Aynı çalışmada, ilçelerin sınırları da yeniden belirlenmeli, bazı ilçeler kaldırılmalıdır.) (d) Belediyelerin Görevleri: Daha sonra, Türkiye’de bütün belediyeler bakımından tek bir sistem geçerli olmalıdır. O ilin adıyla anılan bir il belediyesi kurulmalı; bu il belediyesinin başkanı o ilin seçmenleri; o belediyenin meclisi de, dar bölgeler oluşturularak, iki turlu seçimle yine o ildeki seçmenler tarafından seçilmelidir. Yine sınırları yeniden belirlenmiş (pek çoğu kapatılmış) ilçe belediyeleri ayrı bir belediye teşkilatına sahip olmalıdır. İlçe belediyelerinin başkanları da il belediye meclisinin doğal üyesi sayılmalıdır. Özetle; ilde vali ulusal, il belediye başkanı da yerel hizmetlerden; ilçelerde ise kaymakamlar ulusal, ilçe belediye başkanları da yerel hizmetlerden sorumlu tutulmalıdır. Bunun dışındaki yerel yönetim birimleri kaldırılmalıdır. (e) Yerel Seçim Sisteminin Değiştirilmesi: Yerel seçim sistemi gözden geçirilmeli, yerel siyasetçiler, meşruiyeti yüksek yöneticiler haline getirilmelidir. Örneğin, bugünkü seçim sistemine göre beş adayın yarıştığı ve adayların başa baş yarışı kapattığı bir seçim yapılabilir ve oy dağılımları da şöyle olabilir: A (%22), B (%21), C (%20), D (%19), E (%18). Bu şekilde seçilen bir belediye başkanı, neredeyse her beş kişiden dört kişinin onaylamadığı bir belediye başkanı olarak hizmet sunacaktır. Bunun önemli bir meşruiyet sorunu oluşturacağı akılda tutulmalıdır. Bu sorunun önüne geçmek için belediye başkanının seçmenlerin salt çoğunluğunun oyunu alması, ilk turda bu orana ulaşılamıyorsa ikinci tura en fazla oyu alan iki adayın katılması şeklinde bir düzenleme yapılabilir.

Benzer sorunlar bugün belediye meclisleri için de geçerlidir. Liste usulüyle seçimler yapılmakta; seçmenler, partiler tarafından kendisine takdim edilen listeyi oylamaktadır. Yerel halk, çoğu kere, yerel seçimlere katılan adayları tanımadan oylarını kullanmaktadır. Belediye meclisi seçimlerindeki bu sorunu ortadan kaldırmak için, örneğin, dar bölgeli ve iki turlu seçim sistemi öngörülebilir. Yukarıda da belirtmiş olduğumuz gibi; il belediye meclisleri, ilçe belediye başkanlarını da ihtiva etmelidir. Böyle bir düzenleme, bugünkü büyükşehir belediyesi sistemini çağrıştırdığı için çok yadırganmayacaktır. Ayrıca, ilçe belediyelerinin sorunlarını birinci elden il belediyelerinin gündemine taşımak da bu sayede mümkün hale gelecektir. (f) Yerel Seçimlerin Finansmanı: Yerel siyasetçilerin finansmanı oldukça önemli bir sorundur. Buna ilişkin bir düzenlemenin olmaması şöyle bir durumla karşılaşmamıza yol açmaktadır: Siyasetçi birilerinden destek almaktadır. Ama kamuoyu kimin kime destek verdiğini bilmemektedir. Yerel kararlar, daha sonra, “Acaba bu karar da bir diyet ödemek için mi alındı?” diye sorgulanabilmektedir. Yerel siyasetçilerin başkalarından destek almalarından daha tabii bir şey olamaz. Ama bu destek, seçildikten sonra, bir diyet ödeme biçimine dönüşüyorsa ortada bir sorun var demektir. Seçim finansmanının şeffaflaşması, siyasetçilerin aldıkları kararları denetlememizi kolaylaştıracaktır. (g) Yerel Yönetimlerin Kaynak Oluşturması: Yetkileri artırılmış yerel yönetim birimlerinin daha fazla kaynağa ihtiyaç duyacakları açıktır. Bu yüzden, belediyelere sınırları kanunla belirlenmek kaydıyla vergi ve harç koyabilme yetkisi de tanınmalıdır. Oysa bugün yerel yönetimlerin gelirlerini artırmada ilk akla gelen şey, ne yazık ki, genel bütçeden yerel yönetimlerin aldıkları payın artırılmasıdır. “Parayı veren düdüğü çalar” ilkesi gereği, iktidarlar yerel yönetimler üzerinde bir vesayet kurabilmektedir. Vergi ve harç konusunda belediyelere tanınacak bir yetkinin, yerel yöneticilere hem bir imkân sağlayacağı ve dolayısıyla yerel hizmetleri daha kolay sunacakları hem de bir sınır getireceği ve dolayısıyla yerel halkın kaldıramayacağı vergi yükünün seçimleri kaybetme endişesiyle gündeme bile gelemeyeceği ileri sürülebilir. (h) Geri Çağırma: Görev süresi bitmeden yerel yöneticilerin görevlerinin sona erdirilmesi karşılığında kullanılan geri çağırma (recall) hukuk sistemimizin bir parçası haline getirilmeli, dolayısıyla bir seçim dönemi bitmeden yerel yöneticileri yerel halkın belirli bir oranının imzasıyla görevlerinden uzaklaştırmak imkân dâhilinde olmalıdır. (i) Hukuki ve İdari Denetim: Türkiye’deki kamu yönetiminin en önemli sorunlarından biri denetim eksikliğidir. İdari denetim, en üst yöneticinin itelemesiyle faaliyetlerini sürdürdüğünden gereği kadar etkin işletilememektedir. Hukuki denetimde ise hem etkinlik ve verimlilik eksenli hem de ideolojik kararlar almaktan kaynaklanan sorunlar vardır. Her iki alanda da iyileşmelerin olması için çaba sarf edilmektedir. Ama henüz işin başında olduğumuzu belirtmek gerekir.

Yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu

SONUÇ

Merkeziyetçilik ile adem-i merkeziyetçilik yanlıları arasındaki tartışmanın tarihi oldukça eskidir. Başkentin merkeziyetçi yapısı hep eleştirilmiş olmasına rağmen adem-i merkeziyetçilik doğrultusunda cesur adımlar atmak kolay olmamıştır. Bu çalışmanın ortaya çıkmasına sebep olan “Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”, kanaatimizce, yerel yönetim sistemindeki sorunlara mikro cerrahi yöntemiyle yapılan bir müdahale gibi değerlendirilebilir. Bazı sorunları çözme potansiyeli olan ama “Keşke daha bütünlüklü bir reform paketi hazırlansaydı” da dedirten bir Kanunla karşı karşıyayız. Yeni kanunun aceleye getirilmiş olması, muhtemelen, bazı noktaların gözden kaçmasına da yol açmış olabilir. Oysa bu türden düzenlemelerin daha serinkanlı değerlendirmeler ışığında yapılmasında büyük yararlar vardır. Genel olarak kamu yönetimimizin özel olarak da yerel yönetimler sistemimizin genel sorunları, bazen yapılan reformların performansını azaltmaktadır. Değerlendirmeye çalıştığımız Kanunun kendisinden beklenen işlevi yerine getirmesi, biraz da bu türden sorunların sürekli iyileştirme mantığıyla hareket edilerek bertaraf edilmesine bağlıdır. Türkiye, başkanlık sistemi, yarı başkanlık sistemi, yeni anayasa gibi esaslı konuları tartıştığı bir ortamda; doğal olarak, yerel yönetimleri de tartışmak zorunda kalacaktır. Bu yüzden, çalışmamızın ikinci bölümünde liberal demokrasilerle uyumlu olacağını düşündüğümüz bir yerel yönetim reformunun hangi ilkeleri dikkate alması gerektiğini tartıştık. Dileriz bu çalışmanın bu konudaki tartışmalara olumlu katkıları olur.

Yusuf Şahin, 1971 yılında Giresun’da doğdu. İlk, orta ve lise öğrenimini Giresun’da tamamlayan Şahin, lisansını Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü’nde (1994), yüksek lisansını ODTÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü’nde (1998), doktorasını da Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü’nde (2002) tamamladı. Şahin, 2003’te yardımcı doçent, 2006’da doçent, 2011’de de profesör oldu. Şahin, halen Karadeniz Teknik Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü’nde öğretim üyesi olarak görev yapmaktadır. Şahin’in Kentleşme Politikası, Yönetim Bilimi ve Türk Kamu Yönetimi, Küresel Isınma Fetişizmi başlıklı kitaplarının yanı sıra, kentleşme, yerel yönetimler ve çevre konularında yazılmış çok sayıda makalesi ve sempozyum bildirisi bulunmaktadır. Şahin, evli ve üç çocuk babasıdır.

KAYNAKÇA Eke, A. E. (1985), “Anakent Yönetimi ve Yönetimsel İlişkiler: Batı Deneyimi ve Türkiye”, Amme İdaresi Dergisi, 18 (4), s. 41-62. Göymen, K. (1997), Türkiye’de Kent Yönetimi, İstanbul: Boyut Yayıncılık. http://www.akparti.org.tr (19.09.2012)

http://www.aksam.com.tr/yonetime-yerel-reform--128510h.html (20.09.2012). http://www.tuik.gov.tr (18.10.2012).

Keleş, R. (2012), Yerinden Yönetim ve Siyaset, İstanbul: Cem Yayınevi.

Torlak S. E. ve Y. Sezer (2005), Büyükşehir Belediye Reformu Üzerine Bir Değerlendirme”, Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar I: Reform, (Ed.) Hüseyin Özgür ve Muhammet Kösecik, Ankara: Nobel Yayınları, s. 89-108.

Yayla, Y. (1984), Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri Tevsi-i Mezuniyet ve Tefrik-i Vezaif, İstanbul: İstanbul Üniversitesi SBF Yayınları.