COSUDE_ Sistematizacion_Portoviejo_entre_el_riesgo_y_la_politica_publica by Lorena Mancero

PORTOVIEJO: ENTRE EL RIESGO Y LA POLÍTICA PÚBLICA Proyecto Modelo de Gestión del Riesgo para la ciudad de Portoviejo

ÍNDICE

Resumen ejecutivo

Introducción

Portoviejo, Crecimiento y Riesgo

Contexto de la Gestión deL Riesgo en Portoviejo

Actores del Proceso

Fases, resultados y efectos del proyecto

Fase 1: territorialización de la gestión del riesgo:

Fase 2: La Gestión del Riesgo en el marco de una Política Pública

El Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (PPOTC)

LA PARTICIPACION EN LA GESTIÓN DEL RIESGO

La participación comunitaria eje articulador de la

La Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) es parte del Ministerio de Asuntos Exteriores © COSUDE, junio 2009 Sistematizadora: Patricia Sarzosa Fotografías: Archivo del proyecto Diseño y diagramación: Integraf Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) Oficina de Cooperación en el Ecuador: Av. Naciones Unidas E9-72 y Shyris, Edif. Ordóñez, Quito quito@sdc.net

gestión del riesgo

Enfoques de género y generacional

De la participación comunitaria a la

participación ciudadana

LECCIONES APRENDIDAS

El futuro y la sostenibilidad del proceso

www.cosude.org.ec

resumen ejecutivo

Resumen Ejecutivo Introducción En noviembre del 2005, se inicia la ejecución del Proyecto “Modelo de Gestión del Riesgo para la ciudad de Portoviejo” en el marco de un Convenio entre la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), el Municipio de Portoviejo, la Dirección Nacional de la Defensa Civil (DNDC) y la Asociación Cristiana de Jóvenes (ACJ). El proyecto de dos fases (1: 2005-07, 2: 2007-09), con el apoyo de COSUDE, culminó en junio del 2009.

Portoviejo, Crecimiento y Riesgo La ejecución de este proyecto se realiza en la ciudad de Portoviejo localizada en la Provincia de Manabí, República del Ecuador. Portoviejo ha registrado varios eventos catastróficos especialmente durante la presencia de la Corriente del Niño (como 1982-3, y 1997-8). Una de las zonas más vulnerables de la ciudad son sus colinas (con una extensión de 4045 has), que aunque de poca altura, tienen declives pronunciados que en épocas de lluvias son propicios para fuertes deslizamientos que afectan a la población de la zona calculada en 34.254 personas, y al conjunto de la población de la ciudad calculada en 238.500 personas.

Actores del Proyecto La ejecución del proyecto, estuvo bajo la responsabilidad de 3 organizaciones coejecutoras: el Municipio de Portoviejo, la Defensa Civil y la Asociación Cristiana de Jóvenes. COSUDE, además de ser la entidad financiadora del proyecto, lo acompañó permanentemente. Para la ejecución del proyecto, se estructuró un Comité Directivo integrado por las 4 organizaciones1, el Director del Proyecto2 y dele-

gados de la comunidad. Esta instancia tuvo como rol el monitoreo, seguimiento y toma de decisiones del proyecto.

Fases del Proyecto Fase 1: Territorialización de la Gestión del Riesgo (noviembre 2005/abril 2007) El diseño del proyecto se realizó en el año 2004. En el 2005, se inicia su ejecución tomando como sede de ejecución la Defensa Civil. Entre resultados y efectos concretos de esta fase, los actores destacan los siguientes3: * Un estudio Geotécnico de las zonas con mayor riesgo * Plano que define zonas de riesgo en escala 1:10.000, con su respectivo mapa de peligro y de vulnerabilidad * Uso de esta información por parte de la Dirección de Planificación Municipal para fines de ordenamiento territorial. * Levantamiento de información sobre las zonas de riesgo, e inventario de las zonas que requerían obras de mitigación. * Se elaboraron 5 mapas de riesgo en las parroquias: Fátima, Cevallos, Cimarrón, San Pablo, y Andrés de Vera bajo responsabilidad del proyecto.

Fase 2: La Gestión del Riesgo en el marco de una Política Pública (noviembre2007/junio2009) La ejecución del proyecto en la segunda fase, focaliza la acción desde el Municipio

1. Municipio de Portoviejo, COSUDE, Defensa Civil, Asociación Cristiana de Jóvenes. 2. Ingeniero Xavier Valencia (hasta octubre 2008), Mario Rivas (octubre 2008 – junio 2009) 3. Rosero Alberto (Evaluación de la Primera Fase noviembre 2005/abril 2007).

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de Portoviejo, buscando que esta identidad asuma un mayor grado de liderazgo, involucramiento y responsabilidad en la institucionalización y formulación de Política Pública sobre el tema. En la segunda fase se generan los siguientes elementos de Política Pública: * Una ordenanza que crea el Sistema de Gestión del Riesgo de la Colinas y la Parroquia Crucita, y crea un Fondo para la Protección de las Colinas. * Un conjunto de instrumentos de planificación como: planos temáticos de información básica sobre el problema de las colinas, se continuó con la elaboración de Mapas de Riesgos, y Planes Parciales de Contingencia y se elaboró el Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (PPOTC). * El Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (PPOTC)4, que se elaboró en noviembre del 2008. El Plan plantea que las colinas deben ser un eje articulador entre la zona natural y la zona consolidada de la ciudad fortaleciendo a los pobladores como gestores del desarrollo, mejorando las condiciones de habitabilidad de la zona (equipamiento comunitario, servicios básicos, vías, seguridad, espacios públicos de recreación y socialización y mejoramiento de la vivienda). * En el ámbito de la participación comunitaria y ciudadana se fortalecieron las experiencias de proyectos productivos como medida de reducción del riesgo de desastres alternativa del Florón 2 y la Agenda Cantonal de Gestión del Riesgo.

Participación Comunitaria Las comunidades de la zona participaron en eventos de capacitación, mingas comunitarias de reforestación, intervenciones para evitar deslaves como caña-estacadas, limpieza de calles, una campaña de sensibilización, gestiones ante el municipio para dotación de servicios básicos.

La experiencia más significativa y considerada como piloto en la zona, es la de la comunidad denominada el Florón 2, en la cual se advierte un fuerte proceso socio-organizativo, que ha permitido incluso iniciar un proyecto apícola comunitario.

Canales de Participación Ciudadana Los canales de Participación Ciudadana con los que opera el proyecto son: * La formulación de la Agenda Cantonal de Gestión del Riesgo * La formulación de Ordenanzas * La formulación del Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (PPOTC).

El futuro y la sostenibilidad del proceso La culminación del proyecto coincide con algunos cambios en el escenario nacional y local que son básicamente, la integración de la Defensa Civil en la nueva Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, un nuevo ordenamiento territorial, en el cual el eje Manta-Portoviejo sería un nuevo polo de Desarrollo y el cambio de gobierno local. En este contexto, se avisoran dos escenarios: Un primer escenario sería el que haya un suficiente reconocimiento y legitimación de la ordenanza que crea el Sistema de Gestión del Riesgo, el Fondo Colinas y la existencia del PPPOTC, los que garantizaría la sostenibilidad del proceso. En un segundo escenario la sostenibilidad sería relativa, pues los instrumentos, tanto la Ordenanza como el PPOTC, serían invisibilizados, debido al débil apropiamiento del proceso al interior del Municipio. En este escenario la opinión pública, tanto de los sectores que habitan las colinas como de varias instituciones y organizaciones de la sociedad civil deberían movilizarse en

4. Rosero Alberto, Gobierno Municipal de Portoviejo/Cosude; Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (noviembre 2008)

resumen ejecutivo

INTRODUCCIÓN

defensa del proceso, si la próxima administración no quisiera continuarlo.

Lecciones aprendidas * La gestión del riesgo implica un proceso participativo, pues se requiere impulsar un conjunto de acciones con la comunidad, las instituciones locales y las instituciones de gobierno. No puede haber gestión del riesgo sin participación de la comunidad. * La gestión del riesgo es parte del Ordenamiento Territorial. Solo un buen manejo del Ordenamiento y una buena Gestión del Territorio, pueden garantizar una efectiva reducción del riesgo de desastres. Los desastres no son naturales, generalmente se provocan por inadecuadas intervenciones de los seres humanos en la naturaleza. * Por tanto, la gestión del riesgo, debe implementarse en el marco de una política pública que garantice recursos, institucionalidad, normatividad, canales de participación, y voluntad política de las autoridades y la ciudadanía.

Desafíos Luego del importante proceso desarrollado, el desafío central de sus actores es lograr de la futura administración Municipal un compromiso sólido y fuerte con el proceso, fortalecer los procesos de participación comunitaria y ciudadana, fortalecer los procesos de gestión territorial y social planteados en el PPOTC, “bajarlo a tierra”. Se aspira que para la ejecución del plan haya un trabajo conjunto de la comunidad con el Municipio. Es importante además lograr un puente con los otros municipios de Manabí, posicionando el proceso como demostrativo, pues así, difícilmente la autoridad podrá ignorarlo. Socializar, compartir y enriquecer la experiencia de cara al Sistema Nacional de Gestión de Riesgos, no confiarse del “blindaje” (ordenanzas y Unidad de Gestión del Riesgo), hay que apostarle a la incidencia ciudadana.

Introducción En noviembre del 2005, se inicia la ejecución del Proyecto “Modelo de Gestión del Riesgo para la ciudad de Portoviejo”, en el marco de un Convenio entre la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), el Municipio de Portoviejo, la Dirección Nacional de la Defensa Civil (DNDC) y la Asociación Cristiana de Jóvenes (ACJ). El proyecto de dos fases (1: 2005-07, 2: 2007-09), con el apoyo de COSUDE, culminó en junio del 2009. La administración del municipio local presidida por la alcaldesa Patricia Briones, asumió la participación en este proyecto, en el marco de su propuesta de gestión municipal cuyos grandes lineamientos fueron el mejoramiento de los procesos administrativos y de gestión internos de la municipalidad, la gestión de servicios básicos: agua potable, alcantarillado, y la recuperación de la imagen de la institución, como un municipio honesto y transparente. La Defensa Civil5 entidad del Gobierno Nacional, fue la segunda contraparte. Esta entidad, mientras tuvo vigencia, se proponía “planificar, coordinar, dirigir y evaluar las actividades de todo orden, destinadas a prevenir a la población sobre los efectos que pudieran causar fenómenos de cualquier origen en forma permanente. Su función era

la de atender los daños que ocasionarían los eventos adversos en las personas y bienes, así como desplegar las acciones de emergencia en las zonas afectadas para garantizar la continuidad del régimen administrativo y funcional del país”6. La tercera Institución co-ejecutora, la Asociación Cristiana de Jóvenes, es una organización No Gubernamental sin fines de lucro, que fue seleccionada en virtud de reconocer su posicionamiento local como una entidad vinculada a procesos de desarrollo local, con una amplia experiencia en la formación de liderazgos comunitarios y de procesos de capacitación comunitarios. COSUDE7, la entidad que auspició el proyecto, es parte del Ministerio de Relaciones Exteriores de Suiza, tiene como objetivo principal apoyar a la reducción sostenible de la pobreza y trabaja tres temas principales: Empleo e Ingreso, Descentralización y Desarrollo Local, y Gestión Ambiental. Además implementa proyectos de la ayuda humanitaria. Esta sistematización recoge, a través del testimonio de varios actores y la revisión de documentos del proyecto, el proceso de su implementación, desarrollo, logros, efectos limitaciones y los factores de sustentabilidad que incidirán en el futuro.

5. El Gobierno Nacional, mediante Decreto Ejecutivo 1046-A, de desde el 26 de abril del 2008 integró la Defensa Civil en la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, que estará adscrita al Ministerio de Coordinación de Seguridad Interna y Externa. 6. www.comminit.com/es/node/45760/549 7. www.cosude.org.ec/

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PORTOVIEJO, CRECIMIENTO Y RIESGO

Portoviejo, Crecimiento y Riesgo Portoviejo es una ciudad intermedia localizada en la Provincia de Manabí que pertenece a la República del Ecuador. Por su geografía y por estar ubicado dentro del Cinturón de Fuego del Pacífico, Ecuador ha sido y puede estar afectado por diferentes fenómenos naturales y eventos de desastre como: sismos, tsunamis, erupciones volcánicas, inundaciones, sequías, deslizamientos, flujos de lodo, avalan-

chas, procesos erosivos y daño o afectación del medio ambiente, entre otros. En particular la provincia de Manabí y su capital Portoviejo han sido zonas en las que permanente se han producido inundaciones, deslaves y sequías. Los eventos más críticos de inundaciones y deslaves se han relacionado a la presencia de la Corriente del Niño8 en la zona del Pací-

Portoviejo capital de la provincia de Manabí • 250.000 hab.

fico. Desde 1525, se han identificado 82 episodios. Los episodios más fuertes de El Niño, en los últimos años, ocurrieron en 1997-1998 y 1982-1983. Estos episodios generaron pérdidas de vidas humanas, bienes, viviendas en la parte urbana de Portoviejo, a las que en la parte rural se sumaron pérdidas de producción agrícola. Las secuelas fueron varias: dengue, enfermedades pulmonares, diarréicas, necesidad de reasentamientos, taponamiento de alcantarillas, etc. El entorno natural de Portoviejo corresponde a una zona desértica subtropical. Está rodeada de colinas de baja altura, pero de pendientes pronunciadas que tienen un bosque caracterizado como monte espinoso tropical, o bosque seco tropical. En este bosque existen aproximadamente 35 especies de plantas y 27 especies de animales9 . El bosque además cumple un rol de defensa natural de la parte plana de la ciudad, pues como ya se dijo, las pronunciadas pendientes de las colinas en épocas de fuertes lluvias son proclives a deslizamientos de tierras. Debido a este rol protector, el 25 de febrero de 1975 el Municipio de Portoviejo declara a la zona como de Reserva Forestal, posteriormente, mediante la resolución 026 de 1994, el INEFAN10 declaró que las Colinas son área de Bosque y Vegetación Protectoras.

• 40 msnm • Temperat. 18 – 32 ºC • Atravesada por el río de su mismo nombre y rodeada de colinas

En junio del año 2004, el Municipio de Portoviejo, vuelve a topar el tema, a tra-

8. El Niño, es un suceso marítimo que ocurre cada el año frente a las costas pacíficas del Ecuador y Perú, que coincide con fechas navideñas (de ahí el nombre de El Niño)

vés de la Ordenanza que regula el uso del suelo en el área de Bosque y Vegetación Protectoras, delimitando a la cota 70 como el límite máximo de ocupación del suelo en las colinas. La zona abarca una superficie de mas de 4.000 has. En ella se ubican las parroquias 12 de Marzo, Portoviejo, Colón, Picoazá y San Pablo. Comprende 6 zonas, que se identifican de la siguiente manera:

Área 1: San Pablo, Cimarrón y Barrio Fátima 1.235 has Área 2: Los Angeles 116 has Área 3: Maconta Abajo 382 has Área 4: El Florón 610 has Área 5: Loma San José 328 has Área 6: Cerro Jaboncillo, Cerro Verde y Cerro de Hojas 1.373 has Total: 4.044 has

El cantón tiene una superficie total de 967,5 kilómetros cuadrados (96.756 has) y su altitud promedio es de 36 metros sobre el nivel del mar. Su población11 es de aproximadamente 238.500 personas, el 50.9% mujeres y el 49.1% hombres. La tasa de crecimiento para la cabecera cantonal es de 2,5% anual, superior a la tasa de crecimiento de la zona rural de la misma provincia.

9. www.flacsoandes/dspace/bitstream/10469/365/9/03 10. Ex Instituto Ecuatoriano Forestal y de Areas Naturales y Vida Silvestre 11. Censo Poblacional 2001

Contexto de la Gestión del Riesgo en Portoviejo

PORTOVIEJO, CRECIMIENTO Y RIESGO

“Aproximadamente 15.000 habitantes no cuentan con algún tipo de servicio de agua, mientras que 17.800 personas cuentan con agua ya sea potable o entubada. El alcantarillado tan sólo cubre al 44% de la población, lo que implica que más de 17.000 personas eliminan sus excretas mediante pozos ciegos o descargas directas al suelo. Se afecta así no sólo a la seguridad sino también a la estabilidad del suelo y de las viviendas”12 .

Las actividades económicas más fuertes giran alrededor del comercio, servicios y la administración pública. Hay una alta tasa de desempleo y subempleo, por lo que gran parte de la población realiza actividades vinculadas al comercio informal y artesanal. En la población masculina las ocupaciones más frecuentes son albañilería, plomería, electricidad, pintura, y en la población femenina la oferta de servicios domésticos como lavandería, cocina, cuidado de niños, arreglo de casas; en la rama artesanal, la costura, belleza, cerámica, etc. La mayor parte de la población pobre se ha localizado en la parte alta de la ciudad, es decir en las colinas que rodean la ciudad. Este crecimiento se ha dado a través de asentamientos espontáneos, sin ningún proceso de planificación ni control municipal y por tanto, carentes de servicios básicos, con viviendas precarias, falta de infraestructura sanitaria y pluvial. El servicio de recolección de basura también resulta insuficiente y gran parte de la población acostumbra formar pequeños basurales en las vías ó en los canales de agua. Las colinas han venido sufriendo un lento proceso de deforestación. El bosque seco tropical fue progresivamente eliminado para dar paso a los asentamientos

mencionados. “Se estima que alrededor de unas 340 familias – más de 1.500 personas – estarían asentadas en zonas de alta o muy alta susceptibilidad”13 . Aunque el Municipio emitió la ordenanza que impide el asentamiento sobre la cota 70, esta regulación no se ha respetado, pues sobre esta cota, no solo hay viviendas, sino también equipamientos públicos. Además, existe una subdivisión parcelaria muy alta. Se ha constatado que cerca de 4.700 predios (de un total estimado 9.600), tienen un tamaño menor al mínimo establecido por el Plan de Ordenamiento Territorial. Esta situación además de crear una fuerte presión sobre el territorio, crea más dificultades para la dotación de servicios, para la construcción y mantenimiento de vías de acceso. Las organizaciones de la zona son numerosas pero dispersas y no del todo representativas pues incluyen solamente a un tercio de la población. La mayoría de estas organizaciones cuentan con reconocimiento jurídico, por lo que están habilitadas para realizar gestiones, contratos o convenios con instituciones públicas o privadas.

Contexto de la Gestión del Riesgo en Portoviejo De acuerdo al testimonio de varios representantes de organizaciones e instituciones locales, poco o nada se sabía, antes de la ejecución del proyecto, sobre el tema de la gestión del riesgo14. En la Municipalidad el tema era invisible. No solo había una visión limitada de la mayor parte de la Institución con respecto a la gestión del riesgo, sino también con respecto al Desarrollo. En general, prevalece entre los funcionarios municipales y la mayor parte de la población la idea de que los Municipios son administradores de servicios. Difícilmente se los ve y se los asume como generadores de Desarrollo. Además, las capacidades instaladas a nivel local sobre estos temas son muy débiles. Como dice César Valencia,15 ex funcionario del Municipio, “generalmente la gente ve al desarrollo en cifras, sin ver el conjunto de la ciudad”. En cuanto a la ACJ, el tema se lo percibía como la unión de tres factores: el tema ambiental, la precariedad y la pobreza de

12. ACJ, Sistematización del Proceso Metodológico implementado durante la primera fase del Proyecto “Modelo de Gestión del Riesgo en la ciudad de Portoviejo (abril 2009) 13. Estudio del Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli CISP

la gente que en determinado momento podría desembocar en emergencia. En la Defensa Civil, se trabajaba en una forma reactiva. La Defensa Civil concebía el tema como la respuesta a las emergencias y a los desastres. Para las comunidades, convivir con el riesgo era algo de temporada, las emergencias eran consideradas eventos pasajeros. Los pobladores de la zona baja, eran “tocados” por el riesgo cuando se producía congestionamiento en las calles por la presencia de tierra, taponamiento de las alcantarillas, o las noticias eventuales de “desastre natural” sufrido por los pobladores pobres de las colinas. Aunque en el año 82, se registró un deslizamiento de tierras en la zona de Pompillo Galarza, que exigió la reubicación de algunas decenas de familias, la gravedad de este evento no incidió en que el Municipio genere ningún tipo de respuesta preventiva, ni de planificación al respecto.

Los pobladores del Florón 2 recuerdan: “No conocíamos mucho de la gestión del riesgo, pero sabíamos que teníamos problemas viviendo en las colinas, en el año 2004 ya hicimos una denuncia y preguntamos en el municipio por la tala de árboles, pero nos dijeron que no podían hacer mucho……con la Corriente del Niño, del año 82 y luego en el 98, las cosas se pusieron feas, en los deslizamientos se fueron casas, animales, en las inundaciones hubieron dos niños muertos, luego quedó el problema del polvo, de los moscos. En esta época llegó solo la Defensa Civil, llevando atención de primeros auxilios, vituallas, alimentos, no había capacitación”16.

14. En este documento “Gestión del Riesgo” se entiende como sinónimo al término “Reducción del Riesgo de Desastres”, utilizado internacionalmente y promovido por la Estrategia Internacional de Reducción del Riesgo de Desastres (EIRD) 15. César Valencia (entrevista junio del 2009 16. Memoria Grupo Focal Florón 2 (mayo 2009)

ACTORES DEL PROCESO

fases, resultados y efectos del proyecto / Fase 1

Actores del Proceso Como mencionamos en la introducción, la ejecución del proyecto, estuvo bajo la responsabilidad de 3 organizaciones coejecutoras: • El Municipio de Portoviejo • La Defensa Civil • La Asociación Cristiana de Jóvenes del Ecuador “Pensábamos tal vez que esta era una relación interesante, donde se puede lograr el nivel técnico de la Defensa Civil, el nivel de decisión de la Municipalidad, y el nivel de participación por la ACJ en la comunidad. Así era el nivel que se planteó”17.

función fue asumida por el Municipio, y el Coordinador Técnico asumió un rol de facilitación del proceso, procurando que la responsabilidad de la ejecución fuera asumida por las Direcciones de Ambiente y Planificación.

En la ejecución del proyecto se advierten dos fases:

Durante la ejecución del proyecto se hicieron alianzas estratégicas con otros actores como:

(noviembre 2005/abril 2007)

• Organizaciones de la población asentada en las Colinas. • Gobiernos Seccionales: Municipio de Portoviejo, Consejo Provincial de Manabí. • Gobierno Central: Gobernación de Manabí, Ministerios.

COSUDE, además de ser la entidad financiadora del proyecto, estuvo atenta permanentemente a su implementación.

• Universidades

Para la implementación del proyecto se generaron dos instancias: un Comité Directivo y una Unidad de Coordinación.

• Comunicación Social: Periódicos, diarios y otros rotativos.

El Comité Directivo estuvo inicialmente integrado por el Municipio de Portoviejo, COSUDE, la ACJ, la Defensa Civil y el Director del Proyecto18. Posteriormente se integraron delegados de la comunidad. El Comité tuvo como rol el monitoreo, seguimiento y toma de decisiones del proyecto. Para la parte operativa se creó, en la primera fase de proyecto, una unidad de Coordinación integrada por el Coordinador Técnico y un asistente administrativo contable. En la segunda fase, ésta última

Fases, Resultados y Efectos del Proyecto

• Fuerzas Armadas, Policía Nacional. • Sectores productivos (Cámaras)

• Ciudadanía

En el marco de un conjunto de procesos para trabajar el Ordenamiento Territorial a partir del riesgo, el Municipio de Portoviejo estableció acuerdos de cooperación con CISP (Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli), CESAL (Centro de Estudio y Solidaridad con América Latina), PREDECAN (Prevención de Desastres en la Comunidad Andina), y Plan Tel Plus (Asociación Flamenca de Cooperación al Desarrollo).

Fase 1: Territorialización de la gestión del riesgo

El diseño del proyecto se realizó en el año 2004, cuando COSUDE, en el marco de una propuesta sobre Reducción del Riesgo de Desastres en Perú, Bolivia y Ecuador, decide realizar los primeros contactos con 3 zonas del Ecuador, consideradas de alto riesgo: Cotopaxi, Quito urbano y la zona de Chone-Portoviejo. Luego de consultas y diagnósticos para establecer el interés de los dos últimos municipios, COSUDE decide ejecutarlo en Portoviejo, ciudad en la cual además de haber la predisposición de la municipalidad, la Defensa Civil demostró no solo apertura, sino que tenía algunas capacidades instaladas, como el contar con el GIS (Geographic Information System), que era una base importante para el desarrollo del Proyecto. Durante los primeros 6 meses de la primera fase de ejecución, se trató de seguir fielmente los componentes diseñados en el proyecto. En esta etapa, la fuerte presencia de la Dirección Nacional de Defensa Civil desplazó la participación de la unidad provincial. El Municipio tuvo un rol bastante débil. Por tanto, el peso del proyecto estuvo en el coordinador técnico del proyecto con un alto nivel de apoyo de la ACJ. En la ejecución de esta primera fase, durante la etapa inicial, el componente de capacitación tropezó con el escaso interés de la población para asistir a los talleres convocados por el proyecto. La población reclamaba intervenciones “más tangibles”.

17. Beat Von Daeniken (entrevista junio 2009) 18. Ingeniero Xavier Valencia (hasta octubre 2008), Mario Rivas (octubre 2008 – junio 2009)

La Dirección de Comunicación de la Defensa Civil Provincial aportó en este momento introduciendo la necesidad de generar un proceso comunicativo, que aportara a sensibilizar a la población sobre su situación de vulnerabilidad y riesgo. “Al principio hacíamos capacitación para que la gente aprendiera que era un deslave, como actuar en emergencias, para luego pasar a un escenario de protección de las colinas, como una meta para ir articulando las actividades, lo que fue muy importante, pues a partir de este paraguas, se fueron desarrollando las actividades para ese objetivo”19 . Es importante señalar que los actores, en este momento, re-descubren que la zona de intervención del Proyecto, es decir la zona de las colinas estaba dentro del Bosque Protector, declarado como tal, en los años 75 y 94 por el Municipio y el INEFAN respectivamente. Hay además un proceso de reflexión sobre la necesidad de una territorialización de la gestión del riesgo. Al hablar del territorio, se profundizan otros temas como la participación, la gestión, etc. Con estas reflexiones se empiezan a desarrollar algunas actividades de sensibilización sobre la protección del Bosque, que permitieron hacer la Campaña “Protejamos las Colinas”.

“Fue un re-descubrimiento, incluso de la ACJ. Recorriendo el Bosque Protector, vimos que había deforestación, cultivos de ciclo corto, y la gente subió por encima de la cota permitida. Pero el hecho de estar en un Bosque Protector, implica regulaciones específicas, que no solo regula sino sanciona determinadas intervenciones como viviendas y sembríos”. “En el proceso de sensibilización, le fuimos planteando a la gente, estos temas, a partir de esto. El tema de reforestación no solo es sembrar árboles, sino recuperar la zona como bosque protector”20.

19. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009) 20. Aportes Mario Rivas (entrevista mayo 2009)

fases, resultados y efectos del proyecto / Fase 1

Resultados En la primera fase, se precisan los siguientes resultados: • Un estudio Geotécnico de las zonas con mayor riesgo • Plano que define zonas de riesgo en escala 1:10.000, con su respectivo mapa de peligro y de vulnerabilidad • Se estructuró un conjunto de herramientas y procedimientos para incorporar a las organizaciones de la zona en actividades o emprendimientos de Gestión Ambien-

fases, resultados y efectos del proyecto / Fase 2

• Se elaboraron 20 mapas de contingencia bajo responsabilidad de la Defensa Civil.

Logros y Efectos Entre los logros y efectos concretos de esta fase, los actores destacan los siguientes21: • El uso de la información producida por parte de la Dirección de Planificación Municipal para fines de ordenamiento territorial. • Un posicionamiento del tema, aunque con una limitada percepción sobre su importancia. • El compromiso de varias instituciones y de la comunidad para la realización de actividades de Reforestación en algunas zonas: El Cimarrón y el Florón 2. • A manera de experiencia piloto, se incentivó a algunos pobladores para reforestar y cuidar el bosque, reconociéndoles un ingreso de aproximadamente 100 dólares por hectárea reforestada y cuidada. • Un inicial involucramiento del Municipio, la ampliación del presupuesto de la Dirección de Ambiente. • La evacuación consensuada de 11 familias de la Escalinata 8 de Enero a un albergue y luego, progresivamente a viviendas definitivas (invierno del 2006).

tal, y se logró desarrollar un inicial proceso de fortalecimiento organizativo en algunas de ellas. • Levantamiento de información sobre las zonas de riesgo, e inventario de las zonas que requerían obras de mitigación. • Se elaboraron 5 mapas de riesgo en las parroquias: Fátima, Cevallos, Cimarrón, San Pablo y Andrés de Vera bajo responsabilidad del proyecto. En estos mapas se determinaron las zonas de riesgo medio alto y bajo para lo cual se cruzaron variables socio-económicos, de infraestructura, servicios básicos, y vivienda.

“Lo que no se había logrado en muchos sitios, desde el trabajo de la Defensa Civil, es como esta información buena que ellos tenían, entra en un nivel de decisión municipal, entre los decidores y como trabajar con las autoridades y también con la población”23.

(noviembre 2007/junio2009)

Más que un Modelo de Gestión del Riesgo, que hubiera podido reducirse al establecimiento de un conjunto de pasos esquemáticos para la acción, se busca generar la sostenibilidad del proceso a través de la generación de una Política Pública.

Siguiendo las recomendaciones de la evaluación externa, realizada en agosto del 200722, en la segunda fase, se busca un rol de liderazgo del Municipio, “focalizándose en el fortalecimiento de la Municipalidad de Portoviejo como responsable de la gestión del riesgo en al ámbito territorial del cantón”.

La noción de una Política Municipal24 para la Gestión del Riesgo implicaría trabajar en la idea de una responsabilidad pública tanto en el manejo del territorio no sólo de las colinas, sino del conjunto de la ciudad. Se reconoce que lo que pase en las colinas afecta de varios modos la

Fase 2: La Gestión del Riesgo en el marco de una Política Pública

21. J Rosero Alberto (Evaluación de la Primera Fase noviembre 2005/abril 2007) 22. Rosero Alberto (Evaluación de la Primera Fase noviembre 2005/abril 2007)

Además, se procura rescatar las condiciones generadas para que la comunidad tenga un papel activo en la formulación de la misma y en la interlocución con el Municipio.

vida de la ciudad, y por tanto es una responsabilidad de todos. Implica también relacionar el concepto de Gestión del Riesgo con la Planificación y Ordenamiento Territorial. Implica por último el rol del gobierno local para garantizar el ejercicio del derecho a generar condiciones de seguridad (desde la perspectiva de manejo del ambiente), para la población, y la obligatoriedad del mismo gobierno local para restituir los derechos de la población, en el caso que fueren afectados por cualquier evento de catástrofe. El proyecto en esta segunda fase, busca que el Municipio asuma un rol más activo, generando regulaciones para el uso del suelo, no sólo desde la perspectiva de las prohibiciones sobre construcción de viviendas, prohibición de tala de árboles, etc., sino también desde la generación de condiciones y oportunidad para que la población asentada asuma responsabilidad compartida en la gestión del territorio, con obras de mitigación del riesgo, garantizando servicios para la población ya asentada, y oportunidades para su mejoramiento de calidad de vida, a través

23. Beat Van Daeniken (entrevista junio 2009) 24. Aportes Mario Rivas y Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

fases, resultados y efectos del proyecto / Fase 2

de incentivos como apoyo para actividades perspectiva se estableció no solo para el productivas y pago por servicios de refores- Proyecto COSUDE, sino también para otros proyectos que sobre el tema se estación y cuidado del entorno. taban ejecutando en el Municipio, como Al respecto César Valencia señala que des- el Proyecto PREDECAN, y el proyecto del de la Dirección Coordinadora de Servicios CISP (ambos relacionados con la gestión Públicos del Municipio, esta orientación o ambiental y de riesgo).

Fecha de creación

Contenidos esenciales

11 de agosto de 2008 Creación del Sistema de Gestión de Riesgos en las Colinas que circundan la ciudad de Portoviejo y Parroquia Crucita (aprobada)

• Regula las políticas, marco constitucional y mecanismos del Sistema de Gestión de Riesgos en las colinas circundantes de Portoviejo y la parroquia Crucita. • La incorporación de un enfoque de riesgo de desastres y manejo ecosistémico de los mismos en la planificación municipal. • Diseño y ejecución permanente de campañas. • Generación de información sobre los riesgos de desastres. • Investigación. • Programas municipales de respuesta oportuna frente a desastres. • Creación de incentivos (premios, concursos de proyectos); pago por conservación, reubicación predial voluntaria. • Infracciones y sanciones. • Creación del Fondo Colinas

En trámite: Establece el Sistema de Gestión de Riesgos en EL CANTÓN PORTOVIEJO, y creación de la Unidad de Gestión del Riesgo Municipal UGR

• Amplia el sistema local de gestión de riesgos a todo el cantón. • Diseña la estructura, competencias de la Unidad de Gestión del Riesgo –UGR• Señala las funciones de la UGR • Señala roles de los funcionarios que trabajarían en la unidad.

En trámite: Ordenanza Especial del Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas de Portoviejo PPOTC

• Crea al Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas de Portoviejo como instrumento de planificación, ejecución y control, relacionándolo con el Plan de Ordenamiento Territorial. • Establece normas para el ordenamiento físico y clasificación sobre el uso del suelo • Establece sistemas de Gestión Social e Institucional del PPOTC, reconociendo como interlocutores a los representantes de las distintas organizaciones sociales de la zona de las colinas, señalando además como responsable del Plan a la unidad de Planificación.

25. Mario Rivas, Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

Los técnicos que estuvieron relacionados con el proyecto precisan que: “Entonces no solo es cuestión decirles a la comunidad que deben hacer en un deslave, en una inundación, en un incendio, sino más bien, como a partir de esa reflexión de riesgo, podemos plantear una construcción, un escenario para el bienestar, para el desarrollo…..El otro aprendizaje es que los procesos deberían desembocar en política pública”. “La Política Publica de Gestión del Riesgo requiere de un conjunto de elementos tales como marco normativo, instrumentos de gestión y canales institucionales construidos a partir de un proceso participativo de la comunidad, y clarificando los roles y competencias del nivel de gobierno correspondiente, así como de los actores sociales involucrados”25.

Resultados En la segunda fase del proyecto , se generaron los siguientes resultados relativos a normatividad e instrumentos técnicos: • Planos temáticos de información básica sobre el problema de las colinas • Se continuó con la elaboración de Mapas de Riesgos, y Planes Parciales de Contingencia • La elaboración del Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (PPOTC).

En la memoria colectiva, la experiencia participativa de formulación de la Primera Ordenanza, está muy claramente marcada, así lo atestiguan distintos actores: “Establece el Sistema de Gestión del Riesgo, una tasa para predios urbanos, lo que nos permite hacer acciones tangibles, y reducir el riesgo. Se instala además en el Municipio el Sistema de Gestión del Riesgo”26. “Se logró también la creación de la ordenanza municipal para tener un Fondo para seguir trabajando”27. “Estuvimos también presentes, la ordenanza es buena y esperamos que se mantenga la aplicación, lo mejor de la ordenanza es que sobre las personas que vivimos en las colinas va a haber regulación, pues hay las que están en altísimo riesgo que deben ser reubicadas”28. “Los cambios son más concretos con la expedición de una Ordenanza que crea la fuente de financiamiento para las acciones, es el Fondo de las Colinas29”

Logros y efectos Si bien la normatividad descrita genera bases legales para que el tema de la gestión del riesgo se institucionalice, es necesario precisar logros y efectos en torno a la Gestión del Riesgo sea asumida como una Política Pública. “Uno de los momentos importantes fue que la Municipalidad asumiera la responsabilidad de acompañar al proyecto, e interiorizarlo como Política Pública, con la Ordenanza para las colinas, y también el empoderamiento de la ciudadanía, como en el Florón, que ya se ve el interés y entusiasmo para participar en esto. Además planificar nuestra ciudad y lograr su desarrollo económico, sustentable y ambiental”30.

“Por ejemplo después de estos proyectos, llegamos con el proyecto CESAL, que nos permitan ir des-estimulando el crecimiento que se daba en zonas de riesgo, y más bien, en coordinación con el MIDUVI, ir consolidando nuevas centralidades que nos permitan tener nuevos asentamientos organizados con mejor infraestructura, con educación y con buenas conectividades dentro de la organización de la ciudad. Entonces eso implicó dotarle al municipio de un sistema de planificación31 ”. “Portoviejo ahora es un modelo de gestión del riesgo en el país. Nuestro Municipio cuenta con un 80% de herramientas para trabajar la gestión del riesgo. Y toda la experiencia que se ha tenido con COSUDE y el CISP”32. La gente pobre de la ciudad de Portoviejo, se asienta en las colinas porque la tierra no cuesta, o cuesta poco, constituyéndose en la única alternativa para tener un lugar donde vivir, sin importar el riesgo que ello podría tener. Precisamente por ello es claro que el tema de la planificación, considerando el tema riesgo, es una responsabilidad de todos los niveles de gobierno. Es el Estado, en este caso el gobierno local, el que debe hacer la planificación y el ordenamiento territorial, por supuesto considerando la participación de la población.

El Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (PPOTC)33 El Plan fue elaborado en noviembre del 2008 y mantiene coherencia con el Plan de Desarrollo 2020 de Portoviejo, y con el Plan de Ordenamiento Territorial. En este Plan se plantea que las colinas deben ser un eje articulador entre

• La elaboración de 3 ordenanzas, (ver recuadro adjunto): 26. Johnny García (entrevista mayo 2009) 27. Roque Mendoza (entrevista mayo 2009) 28. Grupo Focal Florón 2 (mayo 2009) 29. Azucena Palacios (entrevista mayo 2009) 30. Analía Rivadeneira (entrevista mayo 2009) 31. César Valencia (entrevista junio 2009) 32. Johnny García (entrevista mayo 2009) 33. Rosero Alberto, Gobierno Municipal de Portoviejo/Cosude; Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (noviembre 2008)

fases, resultados y efectos del proyecto / Plan Parcial de Ordenamiento Territorial

“Es en esta administración, que se incluye al Riesgo como eje transversal de la planificación, por ejemplo en los permisos de construcción, de compra de un terreno, primero la gente tiene que ir a la Unidad que es parte del proyecto. Entonces se chequea, se ordena el territorio en función del riesgo. Esto está involucrado en todo, en la planificación, en los planes de mitigación, en el reordenamiento territorial, procesos productivos. Está en toda la malla urbana. Esto es importantísimo, pues de las 10.000 hectáreas que tiene Portoviejo, 5000 son de las colinas, es decir 5000 están en riesgo… Lo más fuerte es llegar a pensar en modificar los límites urbanos ha sido el resultado más poderoso de este proceso. Las autoridades y los funcionarios tenemos ya unos límites en función de los cuales hacemos la planificación” 35.

“Es un logro la elaboración del Plan Parcial de Ordenamiento Territorial que quiere limitar el riesgo a corto, mediano y largo plaza. La ordenanza municipal y la incidencia que se ha tenido en el municipio y el trabajo comunitario”34 .

la zona natural y la zona consolidada de la ciudad fortaleciendo a los pobladores como gestores del desarrollo, mejorando las condiciones de habitabilidad de la zona (equipamiento comunitario, servicios básicos, vías, seguridad, espacios públicos de recreación y socialización y mejoramiento de la vivienda). Es importante destacar que el Plan pone especial atención en el fortalecimiento de espacios democráticos, de ciudadanía activa y de impulso al desarrollo. Es decir, no se trata de un plan de cemento, o de un plan conservacionista desde el punto de vista ambiental. Por el contrario, da un tratamiento a la zona de las colinas como un territorio, al que se reconoce como habitado, y localizado en una zona privilegiada para constituirse en un espacio de encuentro: humano, digno, solidario y en relación armónica con la naturaleza. Revierte por tanto la noción de problema de la ciudad y genera la noción de oportunidad para el desarrollo sostenible de Portoviejo, articulando la zona alta, la baja y la del Bosque Protector. El plan establece las normas para el orde-

34. Johnny García (entrevista mayo 2009)

namiento físico y clasificación sobre el uso del suelo Establece, además, sistemas de Gestión Social e Institucional del PPOTC, reconociendo como interlocutores a los representantes de las distintas organizaciones sociales de la zona de las colinas, señalando además como responsable del Plan a la unidad de Planificación. Se aspira que para la ejecución del plan haya un trabajo conjunto de la comunidad con el Municipio. La ejecución del Plan exige además que el Departamento de Planificación, el de Obras Públicas y el de Ambiente, establezcan acuerdos con la comunidad, en su propio terreno, que esos acuerdos se concreten en proyectos pilotos y que éstos sean recogidos en el presupuesto; sin embargo el tema del PPOTC no ha logrado ser suficientemente posicionado. Aunque las referencias al PPOTC son positivas, no tienen una visión integral de su contenido, sino más bien hay referencias a la utilidad que se le está dando o puede dar para limitar el crecimiento de la ciudad hacia las zonas de las colinas, especialmente por la Dirección de Planificación.

La elaboración y luego la operativización del Plan no tiene hasta el momento el impulso necesario y se ha retrasado su proceso. Lo fundamental del PPOTC, plantea la generación de oportunidades para que la población ya asentada pueda vincularse a proyectos productivos económicamente rentables, que permitan generar empleo y autoempleo, y dar servicios a la ciudadanía para que pueda hacer uso del área natural del bosque. En este sentido se hicieron esfuerzos de sensibilización a los funcionarios municipales.

urbano y de crecimiento de la ciudad, hay la impresión de que hasta el momento, la municipalidad le está dando una importancia y un uso muy restringido, referido tan solo a su uso como mecanismo de control del crecimiento de la malla urbana. Esto sin embargo, no deja de tener importancia, según palabras de César Valencia: “Yo creo que se cambiaron muchas cosas. Algunas cosas se lograron, las que no se lograron a mi juicio obedecieron al insuficiente conocimiento y claridad del tema. Finalmente, la Dirección de Planificación, comenzó a validar algunos instrumentos y trabajos. Es decir tenían una cierta practicidad, una cierta utilización y cierta aplicación. Aunque estos instrumentos tenían un alcance mucho mayor que todavía no se ha logrado potenciar”. En relación a la participación comunitaria y participación ciudadana, los logros más significativos de la segunda fase son la consolidación de la experiencia de participación Comunitaria del Florón 2, que incluye la constitución de un emprendimiento en apicultura (ver página 22) y la constitución de la Agenda Cantonal del Riesgo (ver página 26).

“En el proceso hicimos algunas cosas para que el tema sea asumido por otras direcciones, por ejemplo un intercambio a Medellín, pues el tema de riesgo a veces significa, incluso, volver a hacer la ciudad de nuevo, tener una visión, tener recursos, tener todo el tema social claro, respecto a las familias. Los problemas son totales, no son de una persona”36 . Siendo el Plan de Ordenamiento Territorial de las Colinas, mucho más que un instrumento de control del uso del suelo

35. Luchino Iturralde (entrevista mayo 2009) 36. César Valencia (entrevista junio 2009)

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LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO / La participación comunitaria

La Participacion en la Gestión del Riesgo En las Colinas, existen entre 40 a 45 comunidades, en las que viven alrededor de 34.254 personas38. Sobre la cota 70 (área de prohibición de construcciones) están asentadas 14.000 personas. La zona de intervención es por tanto bastante amplia. En un inicio el proyecto intenta trabajarla dividiéndola en 6 zonas, que no daban cuenta de la realidad de las relaciones y de las interacciones sociales en el territorio.

En este proceso, pueden advertirse varios elementos y estrategias de participación: la participación comunitaria entendida como el conjunto de acciones de actores comunitarios asentados en el territorio de las Colinas, alrededor de intervenciones directas en la gestión de su territorio, y la participación ciudadana, entendida como el conjunto de iniciativas e incidencia de actores de la ciudad, en la elaboración de la política pública sobre el tema.

La participación comunitaria eje articulador de la Gestión del Riesgo “Al principio recibimos invitaciones de COSUDE, de la ACJ, que nos causó impacto, porque siempre estábamos preocupados por el riesgo de vivir en las colonias, y por la falta de obras”37.

Desde su asentamiento hace aproximadamente 20 años, la población ha atravesado por distintos procesos organizativos e impulsado diversas formas de participación que han ido desde su inicial asentamiento, construcción de viviendas, apertura de vías, gestión de obras y equipamiento comunitario. Actualmente, se identifican varias formas organizativas: comités barriales, Junta Cívica, asociaciones de Ayuda Mutua, grupos de mujeres, clubes deportivos, etc, que lamentablemente atraviesan por un alto grado de dispersión. Como ya fue señalado, a pesar de los esfuerzos organizativos de los pobladores sus condiciones de vida y el equipamiento comunitario del que disponen son deficitarios. En la fase de implementación del proyecto, los primeros informes y los testimonios indican que se intentó trabajar la participación comunitaria a través de una estrategia de capacitación, lo que no tuvo el resultado esperado. Las comunidades esperaban una intervención más pragmática, había la expectativa que se llegara con obras. “Entonces (al inicio de la primera fase) concebíamos el aprendizaje o la capacitación como primero, desconociendo que la gente tiene necesidades prácticas, problemas del desarrollo y del bienestar”39 .

37. Grupo Focal La Alborada (mayo 2009) 38. Rosero Alberto, ,Gobierno Municipal de Portoviejo/Cosude; Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (noviembre 2008) 39. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO / La participación comunitaria

Pronto los talleres capacitación perdieron convocatoria, por lo cual se da un cambio decisivo al proyecto, incorporando una estrategia comunicativa a través de varios medios formales (prensa, radio y televisión), así como medios informales o comunitarios como afiches, stickers, teatro y títeres. En esta campaña se imprimió una alta dosis de creatividad y de identidad local. La campaña logra la incorporación activa de jóvenes, tanto pobladores de la zona, como voluntarios juveniles de la ACJ. “Durante la campaña se empezó a trabajar también con escuelas y colegios de las colinas, donde se realizaron caravanas culturales, representaciones teatrales, títeres, talleres de dibujos, entre otros. El trabajo en las escuelas fue realizado en 32 centros educativos con las redes juveniles de la ACJ y el acompañamiento del departamento de medio ambiente del Municipio, que transmitieron conceptos a través de la recuperación de las expresiones culturales. Además, con el alumnado del último año de primaria se realizaron trabajos pedagógicos extra”40 . Quienes participaron en la campaña, destacan que la vinculación generada entre identidad y cultura como elementos clave de la edu-comunicación y trabajo comunitario, fue una fórmula exitosa, en tanto en cuanto permitió una mayor interiorización de los mensajes, y generó un mayor grado de involucramiento, simpatía y adhesión a la campaña y a las actividades generadas con participación de la comunidad. Otras acciones, además de la campaña, se ejecutaron con la participación comunitaria, por ejemplo: obras de mitigación de desastres: estacados de tabla y de caña, reforestación, movilización en torno a servicios básicos: gestiones por agua potable, recolección de basuras,

energía eléctrica; reubicación de familias en situación de alto riesgo, control comunitario para eliminar la tala de árboles y de cultivos de ciclo corto, pago de incentivos para sustituir los cultivos de ciclo corto por cuidado del bosque. Pautas metodológicas del trabajo comunitario están recogidos en un documento de Sistematización elaborado por la ACJ41. Ante la imposibilidad de cubrir toda la zona, especialmente en la ejecución de obras de mitigación, y apoyo a proyectos productivos, se trabajó como proyecto Piloto en el Florón Dos. Además del Florón se destacan otras zonas como los Cerezos 2, en la cual se hizo la reubicación de 39 familias desde otras zonas de la ciudad. El proceso fue largo, tedioso y no del todo satisfactorio para las familias reubicadas. Otro proceso de reubicación de familias se está ejecutando con pobladores de la Loma del Calvario de la parroquia de Picoazá en el cual participan 45 familias y cuenta con el apoyo de la ONG española CESAL42 . “Un ejemplo claro de participación y empoderamiento es el Florón 2, ellos se ve la motivación para reuniones, siempre están preguntando, están haciendo el proyecto apícola, y tienen interés, piden vallas para que no se siga deforestando lo que ellos ya han reforestado. Ya comienzan a venir otras comunidades como San Pablo, que vienen a preguntar, a decir y pedir que vayamos a sus comunidades. Se han cambiado prácticas negativas, por ejemplo ya no talan, ni hacen cultivos cortos. Pero sobre todo están bien organizados y se han percibido como los Cuidadores de las Colinas. Ahora ya también hay Guardianes Forestales de la Subidita al 100 (otra zona de Portoviejo)”43. Hay cambios que los actores del proceso señalan como parte del proceso de empoderamiento, por ejemplo:

40. ACJ, Sistematización Proceso Metodológico Implementado durante la Primera Fase del Proyecto “MODELO DE GESTIÓN DEL RIESGO EN LA CIUDAD DE PORTOVIEJO” (abril 2009). Ver CD. 41. ACJ, Sistematización Proceso Metodológico Implementado durante la Primera Fase del Proyecto “MODELO DE GESTIÓN DEL RIESGO EN LA CIUDAD DE PORTOVIEJO” (abril 2009) 42. Centro de Estudios y Solidaridad con América Latina. 43. Analía Rivadeneira (entrevista mayo 2009)

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LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO / El Florón Dos

“Destaco allí, la autoestima, pues se sintieron con autoestima elevada para organizarse y gestionar otros menesteres. Recuerdo también cuando se logró la le-

galización de la asociación de apicultura, ellos contribuyeron a hacer los reglamentos. Normalmente, no es así. En este caso ellos construyeron el reglamento. Vi tam-

El Florón Dos (extracto de memoria de Grupo Focal) Nuestro sector es de unas 5 o 6 hectáreas, hemos estado en la zona como 18 años, pero ahora estamos en la organización, para luchar. Tenemos un grupo de mortuoria, ahorrando dos dólares mensuales, que nos sirve para ayudarnos. En nuestra comunidad hay personas que no tienen trabajo. A veces tienen que vivir con 30 dólares al mes, tienen que ayudarse con el Bono de Desarrollo Humano.

estamos 30 socios y socias.

En nuestra zona hicimos reforestación, estamos organizados para impedir la penetración de personas que talen los árboles, y nosotros mismos nos controlamos. Hemos recibido capacitaciones, por ejemplo que el riesgo no es solo deslave, sino que también significa salud, gestión municipal, que hay que prevenir las inundaciones, los deslaves.

Cuando vendamos la miel, esa plata servirá para la comunidad, quizás un centro de acopio. También puede hacer que hagamos un fondo para hacer un banquito comunitario para pequeños préstamos, para cosas que quieran emprender los compañeros.

Estamos ahora, mejor organizados, sabemos que no solo se debe reforestar, sino que hay que tener cuidado de las plantas, conseguimos nuestra personería jurídica para el proyecto apícola, allí

En el proyecto apícola trabajamos en comisiones, y todos tenemos un rol diferente. En el proyecto apícola hemos aprendido la limpieza de los cajones, hemos hecho encañados para que el lodo no llegue al sector de las abejas, sabemos exprimir la miel, a tratar con las abejas, el envasamiento. Ahora ya hemos producido 80 litros de miel.

En la comunidad todos participamos, desde los niños y niñas que ayudan a sembrar los árboles y los jóvenes en el trabajo comunitario. Las mujeres tenemos un huerto comunitario. En este tiempo, se nos ha mejorado la autoestima, ha mejorado la solidaridad. La gente nos respeta. Aunque a veces ha habido problemas, fricciones, se ha sabido llevar. Nos han llamado “Los mimados del Proyecto”, esto porque como que hay un poco de celos, pero en verdad, nosotros nos hemos comprometido duro. Al principio teníamos reuniones hasta 8 veces por mes y a veces más, ahora nos reunimos 2 veces por semana. Las reuniones han sido para capacitaciones, para analizar las cosas, ha habido proyecciones de video. Es bueno que ahora nuestros vecinos del Florón 2 Bajo, ya estén pensando en planificar y mejorar su infraestructura y que se estén organizando para ello.

LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO / La participación comunitaria

bién que se organizaron para lograr espacios comunitarios. Ellos se sentían que no solo hay que pedir, sino que ellos también pueden. Una noción de tener capacidades propias”44. “También se nos ha elevado la autoestima, la gente ya llega, asiste a las convocatorias, ahora la gente se da cuenta como debe enfrentar y sobrevivir en la comunidad. Nos hemos movilizado al municipio por el agua. Eso es nuestra lucha”45. “También hay corresponsabilidad en pequeñas obras de mitigación y recuperación de zonas. A partir de ello se nota el empoderamiento. En comunidades pequeñas se nota claro esto del empoderamiento. Pero hay que considerar que en las colinas, hay alrededor de 45 barrios y en cada barrio hay varias organizaciones, teniendo una compleja dispersión de organizaciones”46. Sin embargo, se advierte que pesa mucho, en el imaginario colectivo una visión tradicional de la participación comunitaria y la organización social, en la cual, hay un modelo tipo “sindicalista”47 , en la cual la representación de los dirigentes como representantes de la interlocución, como responsables de la tramitación de obras, tiende a desplazar o invisibilizar la participación de los otros actores. Esta realidad, sin embargo, está siendo analizada por algunas organizaciones que están surgiendo como una forma de autoconvocatoria. La percepción es que si los dirigentes elegidos no responden, entonces hay que buscar nuevas formas de asociación, más cercana, entre los mismos vecinos, así lo mencionan familias del Florón Bajo y de Pompilio Galarza: “Aunque tenemos una directiva de todo el sector, no se avanza, vienen de vez en cuando, por eso nos estamos organizando nosotros mismos. Somos como unas 100 familias de este barrio, pero las que participamos en las reuniones somos como

unas 60. Ahora hemos sembrado unos arbolitos que les estamos cuidando nosotros, tenemos helechos, y árboles que nos dio el Municipio”48. La réplica de la experiencia del Florón 2, y la “bajada de tierra” del PPOTC, en las numerosas comunidades de las Colinas, es todavía una expectativa pendiente para técnicos que trabajaron en el Proyecto (algunos funcionarios del Municipio, de la ACJ, consultores externos) pero también de las comunidades, que esperan que efectivamente la gestión del riesgo, sea una gestión territorial que les ayude a mejorar tangiblemente sus condiciones de vida. “Queremos hacer una relación con el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda MIDUVI, para mejorar las casitas. Estamos en trámites con el Municipio. Se ha elaborado el Plan de las Colinas. Hemos hecho reforestación para prevenir deslaves. En la organización nos hemos propuesto mejorar la ciudadela. Ya tenemos escrituras, pero queremos que el municipio haga obras, parques para los bebes, que arreglemos las calles, que se haga el alcantarillado”49. Similar opinión tienen moradoras del Rocío Bajo, que sobre el PPOTC, manifiestan: “Fuera bueno que se cumpliera, porque ahí está lo del agua potable, lo de los parques, áreas verdes, y el arreglo de las calles, pero eso es todavía puro proyecto, que no sirve sin cumplimiento. También dicen que se actualizará el catastro. Ya es hora de que esto que tanto dicen se cumpla, ojalá la misma alcaldesa empiece y que el otro alcalde no deje a un lado. Lo que queremos es que se cumpla. El agua es nuestro principal problema. Imagínese que compramos el tanque a 20 dólares, lo que nos dura 15 días. Ahora en invierno no les gusta subir, dicen que por las calles que se ponen difíciles. Allí, el tanquero,

44. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009) 45. Grupo Focal La Alborada (mayo 2009) 46. Mario Rivas (entrevista mayo 2009) 47. Mario Rivas (entrevista mayo 2009) 48. Familias Pompilio Galarza (entrevista junio 2009) 49. Familias Pompilio Galarza (entrevista junio 2009) 50. Familias Rocío Bajo (entrevista junio 2009)

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LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO / Enfoques de género y generacional

de las personas afectadas por los desastres climáticos. en razón de que se trata del sector poblacional que generalmente pasa la mayor parte del tiempo en estas comunidades, y que cuando se producen eventos catastróficos sufren las peores consecuencias, pues son más vulnerables y/o tienen que asumir (las mujeres) la remediación de estos impactos.

nos cobra hasta 40 dólares, hay que trabajar solo para el agua. Eso debería solucionarse pronto”50. Ciertamente, numerosas experiencias de participación ciudadana corroboran uno de los principios de la participación, y es que las personas participan en tanto puedan ver resultados concretos. Si los procesos de consulta, de diálogo con la comunidad no se expresan en intervenciones y resultados concretos, hay una desmovilización difícil de revertirla. Por tanto, es vital que el Municipio asuma el reto de convertir a la población de las colinas en gestora de su desarrollo, en un momento en que está motivada y con muchas expectativas.

Enfoques de género y generacional En éste, como en la mayoría de proyectos de gestión comunitaria, la participación de las mujeres ha sido determinante.

“Después de un desastre natural, los niños y niñas están más expuestos a sucumbir a la desnutrición, las heridas o las enfermedades e incluso a perder la vida durante el fenómeno meteorológico”52 . En todo caso, varias mujeres de la comunidad entrevistadas, ven su participación desde un punto de vista positivo, en tanto les ha permitido acceder a conocimientos, tienen la expectativa de que el equipamiento comunitario mejore, y como en el caso de las mujeres del Florón 2, pueden incorporarse a actividades productivas. “Las que aprendieron en la comunidad fueron las mujeres, porque ellas tienen, como le digo… ellas se involucraron en esto, porque recibimos capacitaciones. Las mujeres tienen más tiempo, los hombres tienen menos tiempo, los jóvenes estudian. Sí era una carga más, pero debíamos ver la manera de cómo ir a las capacitaciones porque nos interesaba”53. En general, el proceso de participación comunitaria de las mujeres, se lo ve como natural e inevitable, sin que haya ninguna alusión a la necesidad de alterar las relaciones de poder entre hombres y mujeres. lo que ya ha sido señalado en el documento de sistematización de la ACJ54.

No se ve ningún signo en el proceso, de que se haya reflexionado sobre los roles e impactos diferenciados en los temas de riesgo entre hombres y mujeres. Tampoco se perciben reflexiones y acciones permanentes con un enfoque generacional.

Puntualmente, durante la Campaña “Protejamos las Colinas”, se dio un impulso para incorporar a jóvenes, niñas y niños:

Según el Informe de Acción Humanitaria 200951, diversos expertos han calculado que en los próximos 10 años los niños, niñas y mujeres pasarán a constituir el 65%

“Nosotros hemos hecho un significativo esfuerzo para que los jóvenes se integren al tema, que ahora siguen integrados a las otras dinámicas de participación juvenil

51. http://www.unicef.org/mexico/spanish/10142 52. Informe de Acción Humanitaria 2009, Centro de Investigación Innocenti de UNICEF 53. Grupo Focal La Alborada (mayo 2009) 54. ACJ, Sistematización Proceso Metodológico Implementado durante la Primera Fase del Proyecto “MODELO DE GESTIÓN DEL RIESGO EN LA CIUDAD DE PORTOVIEJO” (abril 2009)

LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO / La participación ciudadana

que promueve la ACJ. Tienes el tema de las mujeres. Uno de los temas que se ha visibilizado pero no trabajado es el tema de las mujeres. En el proceso se constata la mayoritaria participación de las mujeres, esto ya apareció en la evaluación de la primera fase”55. Las nuevas organizaciones que están surgiendo en Rocío Bajo y Pompilio Galarza, tienen como lideresas a mujeres, aspecto que debe ser especialmente apoyado, pues la incorporación de las mujeres en espacios de representación es fundamental para revertir el imaginario tradicional de que el liderazgo es consustancial al hombre, pero además porque las mujeres son las principales interesadas en lograr cambios en la infraestructura que alivien o faciliten el desempeño de sus roles en la familia y en la comunidad. Esto último, ciertamente no responde a encarar una necesidad estratégica de las mujeres, pero si ayudaría a resolver sus necesidades prácticas.

De la participación comunitaria a la participación ciudadana

actores urbanos, interesados en los temas de la ciudad. El proyecto implementa algunas acciones de incidencia pública, por ejemplo las mismas campañas, cuyos spots, son trasmitidos por Manavisión, con una contribución cívica de este canal de Televisión a la ciudad. “Hubo una apertura de la Televisión muy importante, pues pasaron los mensajes en espacios picos, e incluso podemos hablar de una contribución ciudadana, pues lo poco que podíamos pagar, era mucho más bajo de los precios normales. La cuña era muy agradable, y gustaba mucho, pensado desde la chispa manaba”56. Sea porque se provocó intencionalmente la participación de otros actores estratégicos, sea porque el tema mismo los convocó, se da cuenta de que a los pobladores de las colinas se suman otros actores como las universidades, otras instituciones públicas y privadas, líderes de opinión, trabajando alrededor de varios temas relativos al tema de gestión del riesgo, por ejemplo: • La formulación de la Agenda Cantonal de Gestión del Riesgo • La Formulación de Ordenanzas

Lograr que la participación comunitaria adquiera la característica de una participación ciudadana, entendida como tal, al proceso de participación en lo público que requiere conjugar varios elementos como el acceso a la información, el dar opiniones, el formular demandas, propuestas, el hacer incidencia política sobre los tomadores de decisiones, y ser parte de las decisiones públicas, no es necesariamente un proceso secuencial, pero sí tiene connotaciones distintas.

• La Formulación del Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (PPOTC).

Al respecto se puede advertir que en el proyecto, se abren canales de participación ciudadana y de incidencia pública y política, en los cuales, los pobladores de las colinas, confluyen con otros

55. Mario Rivas (entrevista mayo 2009) 56. Mario Rivas (entrevista mayo 2009)

LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO / Agenda Cantonal

• La Veeduría del Fondo de las Colinas y del Plan Ambiental del Plan Maestro de Agua Potable. Esta última instancia no estaba prevista en el proyecto, sin embargo es un mecanismo interesante que, estando previsto en la Constitución Ecuatoriana puede garantizar el buen uso del Fondo y la implementación de los Planes. “La veeduría del Fondo Colinas que tiene un objeto mucho más definido; se ha intentado que fuera una organización más permanente, más sólida, que fuera un grupo organizado, todavía no lo es. Se formó coyunturalmente, cuando se presentó el fondo colinas, los dirigentes que estaban presentes, se preguntaron como garantizar la ejecución, allí surgió la idea de la veeduría, con directiva y todo” 57. “La incidencia la hemos hecho todos los actores articulados al proceso, hubo también apoyo y voluntad de la Alcalde-

sa para empujarlo, apertura a lo que se planteaba desde el proyecto, y donde se hacía el trabajo, hubo la voluntad de la comunidad, en el sentido que se logró que la comunidad piense que la construcción es de todos, y no sólo que debían recibir. Fueron entendiendo la necesidad de la organización. También contó la voluntad de funcionarios comprometidos, así como el liderazgo de la dirección del proyecto entre sectores como la prensa, universidades, que me permitió poder convocarlos. Creo que como el proceso es conocido por varios sectores, incluso la existencia de la ordenanza, que se movilizaron y se movilizarían en un eventual intento de abandonar el proceso. Se movilizarían los pobladores, la prensa que hizo mucho seguimiento, sectores universitarios, líderes de opinión, profesores. La universidad nos dio mucho apoyo en el proyecto productivo”58.

La Agenda Cantonal para la Reducción del Riesgo en Portoviejo Experiencia de Participación Ciudadana para la Gestión del Riesgo Los procesos participativos en la Gestión de Riesgo de Portoviejo, tienen al momento un instrumento de acción denominado AGENDA CANTONAL PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO EN PORTOVIEJO, que es el instrumento que regula y coordina la participación de los actores clave del territorio cantonal en relación con el tema ambiental en general y con el del riesgo en especial, pero que a la vez es un conjunto de actores institucionales y ciudadanos comprometidos con el tema. El actor directamente responsable de la ejecución del plan es el Departamento de Ambiente por parte del Municipio, pero señala además a un conjunto de

57. Michela Accerenzi (entrevista junio 2009.) 58. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO / Agenda Cantonal

actores calificados como clave dentro del tema de Gestión del Riesgo y que son: Gobierno Central, Gobernación de Manabí, Ministerios, Municipio de Portoviejo, Consejo Provincial , Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Cámaras, Industria, Medios de Comunicación, planteles educativos de primaria, secundaria y universidades y organizaciones ciudadanas. Las líneas de acción de la Agenda se agrupan en dos grandes componentes: preventivas y reactivas, e identifica los siguientes espacios de actuación: • Apoyo a la Planificación, en referencia al desarrollo de planes, programas y otras herramientas participativas de acción frente las amenazas. • Financiamiento, en referencia la captación o aportación de recursos necesarios, en especial en el marco de sus presupuestos, para llevar a cabo un proyecto determinado. • Comunicación, Promoción y Difusión: es el espacio de comunicación que servirá para hacer conocer las acciones al público en general y, de igual manera, recibir las opiniones que puedan reforzar o mejorar lo propuesto. • Apoyo o Compromiso de Ejecución: se refiere a la concreción de los planes, proyectos y actividades acordados, con los diferentes actores. • Monitoreo y Control: son los procedimientos que permiten adoptar decisiones oportunas para cumplir con lo dispuesto por la Agenda. La elaboración del plan de acción de la Agenda concitó inicialmente el interés y la confluencia de alrededor de 50 representantes de instituciones públicas, privadas, autoridades educativas, representantes de las organizaciones de las Colinas. Por el nivel de convocatoria, adhesión y por que la Agenda establece con claridad los compromisos de las instituciones, es vista como un elemento clave de sostenibilidad. “Entendidos los logros más bien como

efectos estables del proceso, creo que el avance significativo es la agenda cantonal de riesgo, que surgió como una posible política municipal relacionada con lo que es ambiente. Entonces se ha creado al menos dentro de un grupo de actores, no tan amplio, pero al menos más o menos constante, esta obligación de actuar y de responder a ciertos principios y demandas que están en la agenda cantonal que se concretó por el mes de agosto del año pasado” (A. Rosero,2009) Pese a los buenos auspicios de las primeras convocatorias, actualmente la Agenda depende de la acción de lo que podría llamarse un grupo motor, que está integrado por delegados de 8 instituciones y organizaciones: Universidad Técnica de Portoviejo a través del Departamento de Vinculación y Extensión Universitaria y el Jardín Botánico; la Defensa Civil, La Asociación Cristiana de Jóvenes, Florón 2, Pompilio Galarza, la Federación de Barrios, Moradores de las Riveras del Río Portoviejo, la Corporación Reguladora del Manejo Hídrico de Manabí (CRM) que mantienen vivo el espacio, y suponen actualmente la confluencia de instituciones locales más allá del municipio y que por tanto, tienen la potencialidad de articular compromisos, recursos, iniciativas. La plenaria funciona con reuniones bimensuales, y allí tienen participación activa alrededor de 15 instituciones y organizaciones locales. Actores vinculados a la Agenda consideran necesario que esta instancia cuente con una estrategia comunicacional, fuerte global e integral, que debe ser apoyada y estar articulada con la Dirección de Comunicación y los medios de comunicación local, superando el concepto informativo que se tiene al interior de la Municipalidad. Se plantea, además, que las iniciativas de la Agenda deben tener el apoyo logístico y financiero del Municipio, pues siendo un proceso cívico y ciudadano, muy peculiar e innovativo en Portoviejo, merece el apoyo del gobierno local.

EL FUTURO Y LA SOSTENIBILIDAD DEL PROCESO

lecciones aprendidas

Lecciones aprendidas Durante la ejecución del proyecto, se identificaron las siguientes lecciones aprendidas: • La gestión del riesgo debe ser un tema integral del Desarrollo Sustentable. • La gestión del riesgo implica un proceso participativo, pues se requiere impulsar un conjunto de acciones con la comunidad, las instituciones locales y las instituciones de gobierno. No puede haber gestión del riesgo sin participación de la comunidad. • La gestión del riesgo es parte del Ordenamiento Territorial. Solo un buen manejo del Ordenamiento y un buena Gestión del Territorio, pueden garantizar una efectiva reducción del riesgo de desastres. Los desastres no son naturales, generalmente se provocan por inadecuadas intervenciones de los seres humanos en la naturaleza. • El riesgo está ligado a las condiciones de vida, a la vulnerabilidad en la que viven las personas. Puede desembocar en desastre, cuando no se hace la gestión del territorio de manera adecuada, para lo cual, la intervención de las entidades de gobierno como reguladoras del territorio y responsables de la formulación de políticas públicas, es determinante. • Por lo tanto, la gestión del riesgo debe implementarse en el marco de una política pública que garantice recursos, institucionalidad, normatividad, canales de participación, y voluntad política de las autoridades y la ciudadanía. • Las poblaciones asentadas en la colinas de Portoviejo, tienen efectivamente el riesgo, en temporadas de lluvias de enfrentar deslizamientos que afectan su seguridad, pero es su pobreza: la precariedad de la vivienda, lo que les hacer potencialmente más vulnerables a los eventos naturales. Puede constatarse, a través de distintos testimonios, que en general, las/los in59. http://www.stgestionriesgos.gov.ec/

volucradas en el proceso, asumen que su ejecución les permitió cambiar sus criterios sobre la gestión del riesgo, incorporando nuevas nociones y conexiones relativas al Desarrollo Sustentable, Ordenamiento Territorial, Participación Ciudadana y Prevención. Se constata también otro cambio importante relativo a la noción de riesgo, que deja de ser, como inicialmente se pensaba, solamente un tema ambiental, para estar conectado a las condiciones de vulnerabilidad. El trabajo de gestión del riesgo, según varios actores de este proceso, implicaría algunos componentes, no necesariamente secuenciales y que serían los siguientes: • Contar con un diagnóstico o línea de base. • Articular un conjunto de actores políticos, institucionales y comunitarios. • Elaborar un marco normativo municipal. • Generar condiciones institucionales de los gobiernos locales que combinen voluntad política, capacidades y disposición de los técnicos y mandos directivos, articulación intra-municipal en el marco de un concepto de desarrollo y gestión del territorio. • Implementar una cultura de planificación participativa en todos los niveles. • Elaborar un conjunto de estudios técnicos (riesgo, vulnerabilidad, uso del suelo, etc.) • Trabajo de sensibilización e incidencia que genere una multiplicidad de relaciones o vínculos (seres humanos/naturaleza; pobladores directa e indirectamente afectados; lo público con lo comunitario; lo político con lo técnico, lo inter-sectorial de la gestión municipal –planificación, ordenamiento territorial, desarrollo social,

comunicación, gestión ambiental), para lo cual, se requiere permanentemente de una adecuada estrategia educomunicativa. Varios de estos elementos señalados por los actores, coinciden con los planteamientos, del actual Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos que está compuesto por las unidades de gestión de riesgos59 de todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional. Estos elementos son: • Generar, democratizar el acceso y difundir información suficiente y oportuna para gestionar adecuadamente el riesgo.

• Asegurar que todas las instituciones públicas y privadas incorporen obligatoriamente, y en forma transversal, la gestión de riesgos en su planificación y gestión. • Fortalecer en la ciudadanía y en las entidades públicas y privadas capacidades para identificar los riesgos inherentes a sus respectivos ámbitos de acción, informar sobre ellos, e incorporar acciones tendientes a reducirlos. • Articular las instituciones para que coordinen acciones a fin de prevenir y mitigar los riesgos, así como para enfrentarlos, recuperar y mejorar las condiciones anteriores a la ocurrencia de una emergencia o desastre.

El futuro y la sostenibilidad del proceso “Pero en todo caso, el tema está posicionado, y eso es lo más importante. Yo recuerdo, por ejemplo que en el 98, se empezó a hablar del río, pero vemos que poco o nada se ha hecho al respecto. Nosotros vemos que el tema del riesgo sí ha sido posicionado, y hay interés de discutir el tema de las colinas, por ejemplo en el tema del agua potable, también incorporamos el tema de las colinas para preservar la infraestructura que se está haciendo”60. La culminación del proyecto coincide con algunos cambios en el escenario nacional y local. En el escenario nacional se ha señalado que lo que fue la Dirección Nacional de Defensa Civil, fue integrado en la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, adscrita al Ministerio Coordinador de Seguridad Nacional, y creada mediante decreto ejecutivo 1046-A, teniendo como entidades co-ejecutoras a la Secretaria Nacional de Planificación del Desarrollo (SENPLADES) y al Instituto Geofísico.

Otro cambio importante es que la constitución crea un nuevo nivel de gobierno; el gobierno regional como parte de un proceso de re-ordenamiento territorial que plantea la estructuración de 7 nodos de desarrollo, con lo cual se quiere generar un desarrollo policéntrico que fortalezca zonas intermedias, entre las cuales se halla la constituida por Manabí y Santo Domingo de los T´sáchilas. Esta región tendría como eje fundamental la zona de Portoviejo-Manta. Supone esto que las ciudades indicadas tendrán prioridad en las inversiones del estado, para satisfacer necesidades básicas, generar condiciones de desarrollo, con una mejor infraestructura, fortalecimiento de las capacidades locales, y de sus capacidades productivas. Se requerirá por lo tanto “que estas ciudades tengan nuevas capacidades, que las inversiones por ejemplo, de agua potable, de alcantarillado, que se hagan respeten, faciliten los asentamientos vulnerables, como alrededor del río y las colinas, por

60. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

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ejemplo. Que sus zonas donde tienen sus servicios, puedan tener la capacidad de crecer de manera reglamentada, coordinada e instrumentada bien. Que sus zonas aledañas que están vinculadas al sector agrícola, por ejemplo, puedan posibilitar el sustento, la convivencia y un equilibrio adecuado”61. En este nuevo contexto, las condiciones de sostenibilidad del proceso se afincan en los instrumentos de política pública generados así como en la capacidad de movilización de la sociedad civil. Al respecto se consideran dos posibles escenarios: Un primer escenario sería el que haya un suficiente reconocimiento y legitimación de la ordenanza que crea el Sistema de Gestión del Riesgo, el Fondo Colinas y la existencia del PPPOTC, los que garantizaría la sostenibilidad del proceso. En un segundo escenario la sostenibilidad sería relativa, pues los instrumentos, tanto la Ordenanza como el PPOTC, serían invisibilizados, debido al débil apropiamiento del proceso al interior del Municipio. En este escenario la opinión pública -tanto de los sectores que habitan las colinas como de varias instituciones y organizaciones de la sociedad civil- deberían movilizarse en defensa del proceso, si la próxima administración no quisiera continuarlo. Se plantean, por tanto, los siguientes desafíos. • Pasar de un parcial involucramiento del Municipio a un involucramiento general, a una voluntad política sólida. • Fortalecer los procesos de participación comunitaria y ciudadana. • Fortalecer los procesos de gestión territorial y social planteados en el PPOTC, “bajarlo a tierra”. • Lograr un puente con los otros municipios de Manabí, si se coloca el proceso como demostrativo; la autoridad lo tomará como ejemplo.

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• Socializar, compartir y enriquecer la experiencia de cara al Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos. • Iniciar un proceso de negociación, concertación con la nueva alcaldía. • Uno de los temas fundamentales es crear sinergias entre varios temas ambientales, por ejemplo el tema del río Portoviejo. • Flexibilizar los temas laborales al interior del Municipio en función de privilegiar el trabajo con y en la comunidad. • No confiarse del “blindaje” (ordenanzas y Unidad Municipal de Gestión del Riesgo), hay que apostarle a la incidencia ciudadana. • El Fondo de las Colinas es un elemento potencial para generar un sentimiento de exigibilidad, por parte de la ciudadanía. • Sería fundamental que el PPOTC “toque tierra”, a través de la formulación de planes operativos para las comunidades especialmente las que tienen mejores condiciones organizativas como San Pablo, El Florón 2, Pompilio Galarza, en las cuales hay expectativa y demanda de la población, tanto para que se les dé un apoyo como para su fortalecimiento organizativo y para que se concreten obras para el sector, en las cuales, de acuerdo a testimonio de la misma gente, la población puede colaborar a través de trabajo comunitario u otras formas de participación. • Sería necesario que luego de un tiempo prudencial se elabore un estudio de impacto del proyecto. Aunque se reconoce positivamente la gestión de algunos técnicos y funcionarios municipales, se precisa que la dimensión y alcances del PPOTC, requiere de un nivel de involucramiento y articulación mayor, tanto de la actual como de la futura administración. Sobre como hacerlo, hay medidas y reco-

mendaciones que se puntualizan así: En la primera ordenanza (ya aprobada) se designa a la Dirección Municipal de Ambiente como la Instancia Coordinadora del Sistema de Gestión de Riesgos de las Colinas circundantes a la Ciudad de Portoviejo. Actualmente está en formulación una nueva ordenanza que plantea ampliar la cobertura del Sistema al nuevo cantón. En esta propuesta de Ordenanza, se plantea la creación de la Unidad de Gestión de Riesgos que estaría integrada por un Coordinador (profesional especialista en el tema), un promotor (a) y un(a) secretaria (o) Se recomienda que bajo la coordinación de esta unidad, se implemente, además, una mesa técnica intra-institucional en la que participen las Direcciones de Ambiente, Comunicación, Desarrollo Social, Obras Públicas. Insistiéndose que deban participar los o las profesionales que ejerzan la dirección y que tengan por tanto, niveles de decisión. En esta mesa debería, además, participar de manera permanente un delegado de la Agenda. Esto garantizaría que la unidad no termine siendo un ente aislado y burocrático, sin ninguna capacidad de incidencia y operativización del tema de gestión del riesgo. Esta recomendación se argumenta en el hecho de que la gestión del riesgo es un proceso multisectorial y es un eje transversal que exige una respuesta oportuna, concertada y articulada de las diferentes Direcciones. Todos los actores coinciden en que el proceso debe tener un mayor liderazgo, involucramiento y decisión política del Municipio. La concreción del PPOTC, será la única manera viable de hacer realidad la gestión territorial del riesgo en la zona de las colinas, a partir de comunidades fortalecidas, conscientes, activas que desarrollen un sentido de pertenencia e inclusión al proceso y a la ciudad. Sin la ejecución y concreción del PPOTC, el

inicial proceso de sensibilización logrado, puede caer en una desmovilización y olvido de las comunidades, lo que afectaría al desarrollo tan esperado de Portoviejo. Lo que pase en las colinas determina el tipo de ciudad que será Portoviejo. Se espera que el interesante proceso del Florón 2 se multiplique en el resto de comunidades, no solo desde la generación de proyectos productivos, sino desde la capacidad organizativa para desarrollar iniciativas, un nivel más alto de empoderamiento del tema y respuestas positivas y creativas a las necesidades de gestión de su territorio. Se reconoce además la fuerza de la utopía contenida en el PPOTC, de integrar las dos ciudades: el Portoviejo de las Colinas (pobre, marginal, riesgoso, carente de obras) con el Portoviejo de la Planicie (de las clases medias y altas) en una ciudad equitativa e incluyente, que tenga una convivencia armónica de la población de la ciudad con su bosque protector y áreas naturales. La fuerza de esta utopía debe ser potenciada desde todos los actores públicos y privados. Para ello se cuenta con las comunidades de las colinas, las instituciones y organizaciones vinculadas a la Agenda, las y los ciudadanos que se han integrado en la Veeduría, que han asistido a las diferentes convocatorias para analizar, debatir el tema, participar en la formulación de las propuestas. Esta fuerza comunitaria y ciudadana, sumada a los instrumentos de gestión ya elaborados, a la sensibilidad, hasta ahora lograda al interior de algunos funcionarios municipales, al marco legal disponible, el rol que puedan jugar la actual alcaldesa desde el territorio de la sociedad civil, el apoyo de concejalas y concejales que conocen y se han vinculado al tema, serán los factores que determinen y garanticen la continuidad y sostenibilidad del proceso.

61. César Valencia (entrevista junio 2009)

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Bibliografía ACJ, Sistematización del Proceso Metodológico implementado durante la primera fase del Proyecto “Modelo de Gestión del Riesgo en la ciudad de Portoviejo, 2009 Rosero Alberto, Gobierno Municipal de Portoviejo/Cosude; Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (noviembre 2008) Rosero Alberto Evaluación de la Primera Fase noviembre 2005/abril 2007 Unicef, Centro de Investigación Innocenti, 2009, Informe de Acción Humanitaria Páginas web: www.comminit.com/es/node/45760/549 www.cosude.org.ec www.stgestionriesgos.gov.ec www.flacsoandes.org/dspace/bitstream/10469/365/9/03.%20Cap%C3%ADtulo%201.%20 El%20Cant%C3%B3n%20Portoviejo.pdf

Lista de Participantes 1. Analía Rivadeneira: Directora Ambiente Municipio Portoviejo 2. Azucena Palacios: Directora Administrativa Municipio Portoviejo 3. Alberto Rosero: Consultor 4. Beat Von Daeniken, COSUDE 5. Sebastian Eugster, Representante COSUDE 6. César Valencia: SENPLADES 7. Colón Cedeño (Riberas del Río Portoviejo) 8. Cristóbal Arteaga (Florón 2) 9. Clemencia Moreira, (Florón 2) 10. Dayton Mera: Dirección de Ambiente Município Portoviejo 11. Enrique Reyna, (Florón 2) 12. Isidro Moreira, (Florón 2) 13. Jenny Reyes (Asociación Alborada) 14. John García: Voluntario Defensa Civil 15. Pedro Mina (Asociación Alborada) 16. Luchino Iturralde: Director Planificación Municipio Portoviejo 17. Mario Rivas: Asociación Cristiana de Jóvenes 18. Michella Acherenzi: Cooperante Progressio 19. Raúl Zavala: Integrante Agenda Gestión del Riesgo 20. Roque Espinoza: Asesor Coordinador de la Juntad de Seguridad y Defensa Civil de Manabí 21. Rosa Romero, (Florón 2) 22. Rubén Sabando, (Florón 2) 23. Xavier Valencia: Coordinador Proyecto 32