COSUDE_Estrategia_Desarrollo_Local by Lorena Mancero

ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL (D+DL)

Contexto

Descentralización: Hasta antes de 1998, cuando entró en vigencia la actual Constitución, el tratamiento de la descentralización en el Ecuador fue abordado desde el ámbito de los gobiernos seccionales municipales. Esta situación se modificó a partir de la expedición de la Carta Magna que incorporó a nuevos actores en la gestión de la descentralización del Estado. De hecho, esta Constitución asigna responsabilidades y funciones descentralizadoras a consejos provinciales y juntas parroquiales. En el año 2000 surgieron con relativa fuerza planteamientos de autonomía regional, generados en algunas provincias de la Costa ecuatoriana y que en lo posterior fueron acogidos por ciertas provincias amazónicas. En la actualidad, el debate en torno a la autonomía está paralizado. La disponibilidad de un marco jurídico favorable a la descentralización, expresado en la Constitución y en una serie de leyes que fueron expedidas en el período 1997-2001 1, posibilitó que desde el Estado se pusieran en marcha proyectos de apoyo a los procesos de descentralización y desconcentración y que contaron con el respaldo de la cooperación internacional. Entre otros proyectos destacan los siguientes: PATRA, MODERSA, PRAGUAS, PRODEPINE. De manera paralela algunas ONG ecuatorianas, con apoyo internacional, llevaron a cabo experiencias de desarrollo local ligadas a la descentralización, fortaleciendo la institucionalidad municipal en aspectos de la gestión ambiental, educación y salud, principalmente. A partir del marco legal y constitucionalidad existente, el Estado ecuatoriano ha promovido convenios con gobiernos municipales y provinciales orientados hacia la transferencia de competencias (turismo, ambiente y salud entre las más importantes). El resultado de esta intencionalidad no es homogéneo: existen algunas experiencias que presentan niveles de éxito, junto a otras que no han podido hacer operativos los convenios. La ausencia de un proyecto nacional que organice las iniciativas públicas y privadas en descentralización y desconcentración, y la poca voluntad política del Estado para redistribuir los recursos presupuestarios capaces de sostener una política descentralizadora y para generar las capacidades locales y provinciales necesarias para asumir este desafío, explican que el proceso de descentralización en el país manifieste resultados fragmentarios, avances dispersos y ritmos vacilantes en su cumplimiento. Desarrollo local:

Las leyes relacionadas con la descentralización más importantes que se formularon en este período fueron las siguientes: Ley de Descentralización y Participación Social, la Ley Especial de distribución del 15% del gobierno central para los gobiernos seccionales y su Reglamento expedidos en 1997; el Reglamento de aplicación de la Ley de Descentralización y Participación Social, el Plan Nacional de Descentralización, el Decreto Ejecutivo de Desconcentración, el Reglamento General a la Ley Orgánica de Juntas Parroquiales Rurales, todos expedidos en el 2001.

Las más importantes experiencias de desarrollo local no han caminado, necesariamente, de manera paralela con los ritmos que ha asumido el proceso de descentralización en el Ecuador. Estas iniciativas, que han ido creciendo en número y en calidad de propuestas, han iniciado y lideran procesos de cambios innovadores en participación social, democratización de la gestión, modificación de las estructuras de poder local, organización social, construcción de metodologías de planificación y aplicación de enfoques de ordenamiento territorial. Esquemáticamente, las experiencias de desarrollo local han surgido desde enfoques ligados a procesos de renovación municipal que han orientado su gestión hacia la redefinición de la relación entre gobierno local y sociedad civil, o se han originado a partir de la movilización ciudadana organizada en torno a la resolución de determinados problemas públicos urbanos. En ambos casos, el rol que ha cumplido la cooperación internacional en la facilitación de nuevos escenarios basados en consensos y negociación de diversos intereses, ha sido fundamental. La riqueza de las iniciativas de desarrollo local no ha logrado capitalizarse a favor del proceso de descentralización nacional no sólo por la dispersión territorial en la que han operado, sino también por el carácter particular de sus respuestas frente a problemáticas locales, lo que debilita sus posibilidades de replicabilidad y generalización para otros contextos. En este sentido, las iniciativas de desarrollo local en marcha no han podido establecer articulaciones con los otros niveles subnacionales de gobierno (provincial, nacional). Limitantes:    

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Ausencia de una propuesta nacional que permita concretar el marco constitucional y legal de la descentralización y potenciar las experiencias de desarrollo local en marcha. Poca claridad y sobreposición de responsabilidades y funciones (roles) que se encargarían a los gobiernos seccionales autónomos para la descentralización. Falta de coordinación entre los niveles subnacionales y el Estado central. Minifundización de los municipios. De los 219 municipios actualmente existentes, más del 50% surgió desde 1979. En la creación de un buen número de estos municipios no se consideraron los requisitos estipulados por la ley en términos de población. Riesgos de que el Estado ecuatoriano no pueda dar respuesta al alto número de instituciones que pueden demandar la transferencia de competencias debido a la multiplicidad de competencias que constitucionalmente podrían ser transferidas. Capacidades institucionales limitadas para asumir responsabilidades y competencias. Fuerte dependencia de las asignaciones del gobierno central y limitada capacidad de autofinanciamiento a nivel local y provincial. Dificultades en el Sistema Nacional de Planificación para ensamblar los ejercicios de planificación local o provincial. Débiles ejercicios de control social de la gestión de municipios y consejos provinciales. Incipientes resultados de los procesos de desconcentración. Abundancia de planes de desarrollo provinciales, cantonales y parroquiales que carecen de un sustento económico realista para su ejecución.

Oportunidades: 

El esquema de descentralización que rige en el Ecuador no responde a un proceso de imposición de competencias definido desde el Estado central, por el contrario, se organiza a partir de determinadas demandas de descentralización de los organismos seccionales autónomos. Esta característica particular del proceso de descentralización podría contribuir

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potencialmente a una mejor vinculación entre los procesos de desarrollo local y la transferencia de competencias y recursos económicos. La existencia de organizaciones de representación gremial de los organismos seccionales autónomos (AME, CONCOPE, CONAJUPARE) capaces de recoger y procesar las demandas de sus asociados y desarrollar propuestas de descentralización hacia el Estado. Las experiencias de descentralización en marcha, particularmente municipales, que han adquirido ciertos niveles de éxito, pueden ser aprovechadas como aprendizajes para la aplicación en otros contextos. Los resultados que estas experiencias han generado en ámbitos como la salud, el ambiente, el turismo y la educación, podrían contribuir a la conformación de modelos capaces de replicarse en circunstancias sociales afines. En algunas regiones, principalmente de la Sierra central (como en la provincia de Tungurahua y en el cantón Guamote, provincia de Chimborazo), se han propiciado nuevas alternativas de gestión gubernamental caracterizadas por la ampliación de la participación ciudadana, la implementación de instancias de planificación, rendición de cuentas y de articulación y coordinación entre el nivel local y provincial. Simultáneamente, han surgido experiencias de asociación a través de la conformación de mancomunidades para el enfrentamiento de problemas locales y provinciales. El esfuerzo de concertación de las instituciones donantes a través de la mesa de gobernabilidad podría abordar la temática de descentralización para mejorar la coordinación de acciones, sistematizar las experiencias de descentralización y desarrollo local más importantes y fortalecer, finalmente, las iniciativas estatales encaminadas a la formulación de una política nacional de descentralización.

Aprendizajes relevantes

En el contexto de las experiencias nacionales e internacionales de descentralización han surgido algunos aprendizajes que interesa capitalizar para efectos de mejorar la aplicación de esta estrategia. Uno de estos aprendizajes apunta a señalar que la descentralización no es sinónimo de democratización y de participación social; de hecho, algunas experiencias de descentralización levantadas en el continente se han llevado a cabo bajo estilos de gobierno autoritarios. Para que la descentralización adquiera matices democráticos, para que contribuya al fortalecimiento de la participación ciudadana, y para que incida de manera efectiva en la lucha contra la pobreza, es imprescindible que esta se articule y se alimente de procesos de desarrollo local. En el Ecuador la descentralización y el desarrollo local no han marchado de manera paralela. A pesar de los ritmos y desniveles del proceso de descentralización, existen importantes iniciativas de desarrollo local que se han implementado. Empero, estas han descuidado formas de articulación con el proceso de descentralización, corriendo el riesgo de ir en direcciones contrarias, a la vez que demuestran logros y resultados todavía débiles en cuanto a cobertura y calidad de servicios. Dadas las diferencias estructurales económicas y sociales entre las unidades territoriales que conforman al Ecuador, la consolidación de las experiencias de desarrollo local demanda el fortalecimiento de capacidades de los organismos seccionales en procesos de modernización de la gestión y de mejoramiento de la capacidad administrativa-financiera. Así mismo, para que el desarrollo local se afiance, se requiere apuntar el empoderamiento de las organizaciones sociales que implica, entre otros aspectos, la promoción de la participación ciudadana en el ejercicio del control social y el fortalecimiento de las instancias formalmente constituidas de representación política y de las organizaciones de la sociedad civil local. Tal empoderamiento

supone incidir en las estructuras y relaciones de poder locales, a fin de propiciar la equidad y contribuir al cierre de brechas entre sectores sociales. Los aprendizajes más significativos alrededor de la participación ciudadana señalan que esta no debe diluirse en el desempeño de responsabilidades técnicas ni intervenir en espacios propios de la gestión administrativa de los gobiernos locales. La participación ciudadana demanda rescatar su contenido político, de interpelación a los compromisos asumidos y de búsqueda de incidencia en las decisiones, reconociendo al mismo tiempo roles y espacios diferentes, aunque complementarios, de los organismos seccionales y de la población local en la construcción de una gestión democrática. Otros aprendizajes importantes que deben incorporarse en las propuestas de descentralización y desarrollo local apuntan a subrayar que los procesos de planificación deben enfatizar en las potencialidades y posibilidades reales de su aplicación (viabilidad técnica y económica), financiarse en una buena proporción con sus propios recursos y buscar consensos de un nuevo pacto para la promoción del desarrollo económico, territorial, social y ambiental, y de democratización de la gestión local. Por último, las experiencias de descentralización y desarrollo local han generado lecciones que permiten concluir que no son procesos que se circunscriben a unidades territoriales delimitadas. De hecho, el tratamiento de problemáticas ambientales y económicas rebasa en muchos casos los límites político-administrativos de los municipios y de los consejos provinciales. En esta perspectiva es necesario fortalecer los mecanismos de mancomunidad y las experiencias de formas alternativas de gestión gubernamental como la que se está llevando a cabo de manera prometedora en Tungurahua.

Definiciones iniciales

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Descentralización: es un proceso de reorganización administrativo-política del Estado que incluye la transferencia de competencias, funciones y recursos hacia organizaciones seccionales autónomas (consejos provinciales, municipios y juntas parroquiales).

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Desconcentración: consiste en la transferencia de funciones que organizaciones estatales al interior de sus unidades regionales o locales.

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Desarrollo local: corresponde a las iniciativas generadas dentro de unidades territoriales definidas en función de intereses e identidades comunes, que surgen como una alternativa para dar respuesta a las diversas dimensiones de la realidad (económico-productiva, ambiental, social-institucional, cultural). Desde esta perspectiva, el desarrollo local implica un enfoque integrador e integral, que supone la existencia de actores con fuertes lazos de identidad local, la adopción de nuevos roles en las instituciones y organizaciones locales y diversos mecanismos de interrelacionamiento con otros niveles de organización espacial (provincial, regional, nacional y global).

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Iniciativas locales: constituye el conjunto de actividades experimentales e innovadoras asociadas a emprendimientos productivos, a la creación de empresas locales, a la implementación de medidas de uso y manejo no-degradativo de los recursos naturales, al desarrollo de nuevos sistemas de ahorro y crédito, a la organización de servicios básicos, etc. Las iniciativas locales suponen un esfuerzo de planificación y actores locales con potencial de llevarlas a cabo. Las iniciativas son generadas y procesadas dentro de un

realizan

las

sistema de negociación permanente entre los diversos actores que forman una sociedad local.

Principios

La implementación de esta estrategia se enmarca en diez principios cuyos contenidos se describen a continuación: 

Articulación de la descentralización y el desarrollo local: propender a que las acciones y proyectos apoyados por COSUDE vinculen de manera simultánea la transferencia de funciones y competencias a los gobiernos seccionales autónomos con la profundización de las experiencias de desarrollo local en marcha.

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Fortalecimiento de las iniciativas en marcha: los proyectos y acciones apoyados por COSUDE identificarán las iniciativas locales que ya estén operando, de manera de consolidar sus resultados y fortalecer sus perspectivas de sostenibilidad.

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Democratización de los espacios locales: se propenderá a generar y fortalecer procesos de empoderamiento de las organizaciones sociales y comunitarias, a través de espacios de participación ciudadana, el mejoramiento de la capacidad de incidencia en las decisiones políticas y la potenciación de mecanismos de control social de la gestión (petición y rendición de cuentas).

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Robustecimiento de las capacidades locales: este principio apunta al fortalecimiento de las capacidades de gestión de los gobiernos e instituciones locales en la perspectiva de los requerimientos, oportunidades y retos que se abren en el campo de la descentralización y del desarrollo local.

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Enfoque de interculturalidad: implica propiciar la unidad de intereses comunes a partir del reconocimiento de la diversidad de prácticas y cosmovisiones culturales.

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Gestión del territorio: este principio reconoce la necesidad de planificar y manejar el territorio sobre el cual se asientan las actividades sociales y productivas, bajo criterios de equidad en el acceso, distribución y disfrute de los recursos naturales, culturales y construidos.

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Enfoque de equidad social: a través de este principio se identificarán las diferencias y desigualdades sociales a fin de orientar esfuerzos intencionados que tiendan a cerrar las brechas sociales. Supone enfatizar en la intervención con niños/as, jóvenes, mujeres y hombres desfavorecidos, fomentando que estos sectores aprovechen las oportunidades de desarrollo y el ejercicio completo de sus derechos y deberes. Implica también la adecuación de las ofertas de desarrollo en función de las demandas específicas del grupo meta, con un espíritu de solidaridad y voluntad para mejorar los niveles de redistribución de recursos económicos y de poder.

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Fomento de alianzas y mancomunidades: a fin de superar las dificultades y carencias de unidades territoriales con bajo potencial productivo y con limitados recursos naturales y en el ánimo de juntar esfuerzos en torno a intereses comunes, las acciones y proyectos apoyados por COSUDE propenderán a la implementación de alianzas y otros mecanismos de asociación de los gobiernos locales, como la estructuración de mancomunidades. 5

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Articulación de niveles: las intervenciones de la COSUDE apoyarán la conformación de enlaces y articulaciones entre los ámbitos de lo local, lo provincial y lo nacional, con el objeto de mejorar los niveles de impacto y sostenibilidad de los resultados.

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Gestión de conocimiento: contribuir al la sistematización y difusión de experiencias de descentralización y desarrollo local, con el propósito de generar nuevos conocimientos, mejorar, difundir y compartir los aprendizajes entre los actores directa o indirectamente involucrados en esta temática.

Objetivo

Fortalecimiento de instituciones, organizaciones y agrupaciones locales gubernamentales y nogubernamentales, de manera que se puedan llevar a cabo eficazmente iniciativas locales que apunten a la participación democrática y a un desarrollo social y económicamente equilibrado.

Lineamientos de acción

Respecto del fortalecimiento de competencias descentralizadas: 

Facilitar la elaboración concertada de agendas locales económico-productivas, gestión social, gestión ambiental y ordenamiento del territorio y apoyar la identificación del papel de actores locales en el desarrollo de estos ámbitos temáticos. Esto implica precisar y priorizar las problemáticas locales y las potencialidades para su superación.

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Apoyar procesos de desarrollo institucional que comprendan la formación y capacitación de recursos humanos, el mejoramiento de la gestión organizacional y la creación y adecuación de marcos normativos locales. El énfasis de este lineamiento de acción apuntará a: -

La identificación del rol que podría asumir el gobierno local y provincial en materia de promoción económica, gestión ambiental y ordenamiento territorial. El fomento de mecanismos internos de control de la gestión como auditorías de gestión administrativa-financiera, reforzamiento de la normatividad y reglamentos de funciones. La formación y capacitación de recursos humanos municipales, de organizaciones sociales e instituciones locales, que permitan dar respuestas en el corto y mediano plazo a una gestión democrática e incluyente para el desarrollo local.

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Fomentar procesos democráticos y transparentes en la gestión del desarrollo local que incluyan el impulso de mecanismos relacionados con la prevención y manejo de conflictos y el control social. Al respecto en las acciones y proyectos apoyados por COSUDE se deberán apoyar iniciativas vinculadas con la planificación local participativa, la organización de instancias ciudadanas que incidan en las decisiones públicas locales, la puesta en marcha e institucionalización de ejercicios de rendición de cuentas, veedurías ciudadanas y presupuestos participativos.

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Fomentar la creación y consolidación de asociaciones o mancomunidades que posibiliten a los municipios el enfrentamiento de problemáticas comunes, más allá de sus delimitaciones jurídico-administrativas, así como la optimización de recursos y la coordinación de acciones.

Respecto del fomento al proceso de descentralización: 

Fomentar la gestión del conocimiento y participar activamente en las instancias de diálogo político y concertación. Este lineamiento de acción pondrá especial énfasis en: -

Identificación del “estado del arte” del proceso de descentralización y de las experiencias de desconcentración en el Ecuador con especial atención a las áreas de empleo, ambiente y agricultura, educación y salud. Sistematización de las experiencias más importantes de descentralización y desarrollo local llevadas a cabo en el Ecuador y difusión de sus resultados. Impulso al establecimiento de redes de información y difusión de experiencias para potenciar las comunidades de aprendizaje. Promoción para el establecimiento de una sub-mesa de concertación de los donantes en descentralización y desconcentración.

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Apoyo al fortalecimiento institucional de las asociaciones de los organismos seccionales, a su articulación entre ellas y con las instancias del gobierno central.

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Apoyar financiera y técnicamente la puesta en marcha de algunos lineamientos del Plan Nacional de Descentralización, así como la revisión y ajuste del marco legal y normativo de la descentralización actualmente existente en el Ecuador, con el objeto de facilitar la fluidez del proceso y superar la sobreposición de funciones y competencias entre los organismos seccionales autónomos.

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Apoyar la implementación de mecanismos institucionalizados para la descentralización a través de acciones de información y seguimiento, así como los procesos de negociación y concreción de transferencias de recursos financieros previstos en tales mecanismos (Ley del 15%, Fondo de Desarrollo Seccional –FODESEC-).

Respecto del apoyo a iniciativas locales: 

Apoyar financiera y técnicamente la implementación de las agendas locales de desarrollo a través de acciones como las siguientes: -

Mejoramiento de las capacidades administrativas, de gestión y de interrelación de las organizaciones locales. Acciones de fomento al manejo sustentable de recursos naturales y protección del ambiente. Iniciativas productivas llevadas a cabo por grupos de familias organizadas. Regulaciones del uso del suelo y de otros recursos naturales y zonificación territorial. Instalación de sistemas de información para articular y promover el mercado de servicios productivos y financieros.