CONSTRUYENDO LA GESTIÓN GESTI ÓN AMBIENTAL LOCAL
Sistematización de la Experiencia del Programa Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales en el Ecuador (Programa PQ/DE)
PROGRAMA PQ/DE Manejo ambientalmente adecuado de productos qu químicos ímicos industriales y desechos especiales en el Ecuador
Fundación Ecuatoriana para la Protección y Conservación de la Naturaleza FUNDACIÓN NATURA Dirección: Elia Liut N45-10 y Telégrafo Primero Teléfonos: 2272863 • 2240225 • 3317457 www.fnatura.org Quito, Ecuador Director Ejecutivo Nacional: Gerente de Proyectos: Director Programa PQ/DE: Equipo Técnico PQ/DE:
Xavier Bustamante B. Ruth Elena Ruíz Alfredo Cueva Raúl Arias, Andrés Guerra, Santiago Izurieta, Lucía Marcillo, Ignacio Martínez, Julio Morán, Ivette Pullas, Juan José Terán, Tamara Villacís
Este material ha sido elaborado con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE.
Consorcio de Capacitación para el Manejo de los Recursos Naturales Renovables Dirección: Alpallana E6-178 y Whimper. Ed. ESPRO, Piso 3 Teléfonos: 2505775 • 2507396 www.camaren.org Quito, Ecuador
Autores:
Edgar Isch López, Alex Ramos Tapia
Coordinación Editorial:
Consorcio CAMAREN, Edgar Isch Alex Ramos
ISBN: Diseño: Impresión: Tiraje: Quito - Ecuador
978-9978-58-157-5 graphus® 290 2760 graphus® 322 7507 500 ejemplares
Este documento se debe citar: ISCH L., Edgar; Ramos T., Alex.Construyendo la Gestión Ambiental Local. Programa Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales en el Ecuador. Fundación Natura - COSUDE, Quito, 2009.
Contenido
5 . . . . PROPÓSITO
7 . . . . ¿QUÉ SE QUIERE RESCATAR?
9 . . . . PROCEDIMIENTO METODOLÓGICO
11 . . . . CONTEXTO
29 . . . . HITOS DEL DESARROLLO DEL PROGRAMA 41 . . . . PRINCIPALES LOGROS OBSERVABLES
53 . . . . EL PROGRAMA VISTO DESDE SUS ACTORES 61 . . . . HALLAZGOS
69 . . . . LECCIONES APRENDIDAS 77 . . . . SIGLAS
79 . . . . BIBLIOGRAFÍA
Propósito
La sistematización del Programa Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos y Desechos Especiales en el Ecuador (Programa PQ/DE), ejecutado por Fundación Natura con apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación - COSUDE, tiene como propósito recuperar los conocimientos, saberes y experticias de esta experiencia de desarrollo que requieren convertirse en propuestas de gestión de conocimiento para que continúen aportando a las comunidades locales y a nivel nacional. El Programa PQ/DE exhibe avances significativos referido a temas de calidad ambiental en escala local, de avances en el diseño y la implementación de políticas y legislación, de importantes experiencias de participación social, de manejo de conflictos e incidencia. Todo este acumulado está acompañado de una serie de resultados en lo local que pone en evidencia la rica y variada posibilidad de gestión que se puede hacer tanto a nivel local como nacional, todo lo cual demanda realizar un ejercicio de recuperación de la experiencia y de lecciones aprendidas. Partiendo de un principio básico: hay un camino andado, una experiencia vivida; está pendiente mirar, con todo lo acumulado, hacia donde orientarla. 5
¿Qué se Quiere Rescatar?
A través de la propuesta metodológica aplicada, se propuso realizar un análisis que recoja diferentes aspectos sobre la temática, desde varias perspectivas de análisis, pero además que refleje de manera científica los aspectos más relevantes del proyecto, que exprese un estado de la situación, proyecte caminos y horizontes a seguir, que visibilice resultados relevantes de aspectos ambientales, políticos, sociales y culturales. Asimismo, se busca recoger los principales aprendizajes en lo social, ambiental, político, gestión y cultura, desde las experiencias vividas por los actores involucrados para generar conocimientos asentadas en una realidad concreta. Este ejercicio se plasma de manera concreta en una serie de cuadernillos en función de los principales temas desarrollados para la asistencia técnica del Programa PQ/DE y que constituye una herramienta que puede ser usada como modelo para implementar mecanismos de desarrollo y gestión ambiental. 7
Procedimiento Metodológico
Para la sistematización del Programa se siguió un proceso metodológico estándar, referente a las técnicas de recolección de información en fuentes primarias y secundarias.
Como fuentes primarias, se recurrió a los distintos actores involucrados en el Programa, mediante entrevistas abiertas, semiestructuradas y a profundidad con personajes clave, mediante mesas de trabajo y conformación de grupos focales a escala local y por áreas temáticas, logrando sus aportes de información sobre las experiencias vividas en mayor profundidad. Los instrumentos de investigación fueron validados en el equipo de trabajo y sometidos a juicio crítico de expertos. Durante la sistematización se identificaron actores directos e indirectos:
Actores directos
Integrantes de los comités ciudadanos; directivos, miembros o representantes de las unidades de gestión ambiental –UGAs– de los municipios intervenidos; autoridades o representantes de las direcciones 9
Construyendo la Gestión Ambiental Local
provinciales de salud y educación; policía ambiental cantonal; responsables de los clubes ecológicos.
Ejecutores del Programa como directivos de la Fundación Natura; equipo técnico y administrativo del Programa PQ/DE.
Actores indirectos
Otros actores vinculados, como ciudadanía en general de los cantones participantes; aliados estratégicos.
Durante la sistematización de información secundaria, se consultó varios documentos e informes preparados por el Programa PQ/DE y Fundación Natura; también se recurrió a material producido en los municipios involucrados en el proceso.
Las técnicas e instrumentos para la obtención y el procesamiento de la investigación documental fueron la lectura y revisión científica, las fichas mnemotécnicas y los ilustradores gráficos.
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CONTEXTO
De otra parte, las dos últimas décadas se han caracterizado por un paulatino crecimiento en la sensibilidad social frente a los problemas ambientales. Se ha manifestado además una creciente disposición y participación de diversos actores comprometidos con el desarrollo local y nacional, para concertar acciones sobre estos aspectos. En mayo de 1.976, mediante Decreto Supremo 374, se expidió en el país la Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, la primera normativa específica que atendía elementos sustantivos de la gestión ambiental. Esta Ley se aplicó de una manera limitada en el país por múltiples razones, especialmente por la ausencia de Reglamentos que hagan operativas las disposiciones contenidas en ella1. 1
Francisco Veintimilla C., MSc. Articulo: Reglamentación a la Ley de Gestión Ambiental: una necesidad imperiosa Ecuambiente Consulting Group. 13
CONTEXTO
Ecuador como país dependiente en vías de desarrollo, ha soportado una grave crisis socioeconómica durante la última década, lo que le obligó a realizar grandes esfuerzos, en acciones directamente vinculadas a procesos de mejoramiento ambiental en general. En todos estos procesos, el apoyo y acompañamiento de la cooperación de países y organismos amigos, ha sido altamente importante para sentar las bases de cambios trascendentales en favor del ambiente.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
En este entonces y durante un largo período, la gestión ambiental, fue un tema de preocupación casi exclusivo de las ONG´s, y de pocos sectores estatales y ciudadanos. Una de las instituciones pioneras ha sido Fundación Natura, que en 1983 empezó a ejecutar el proyecto Ambiente y Salud. En 1991, realizó un estudio acerca del manejo de desechos hospitalarios en el marco de un diagnóstico general sobre la situación ambiental del país. Este diagnóstico evidenció que la mayoría de las instituciones de salud carecen de medidas específicas y adecuadas de control de sus desechos, y al mismo tiempo la escasa preocupación de las instancias estatales y privadas.
Entre los años 1989 y 1992 se emiten los Reglamentos a la Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, los mismos que establecieron herramientas de gestión ambiental imprescindibles para lograr el fin establecido en la Ley, esto es, definir parámetros, límites permisibles, metodologías aceptadas y procedimientos admitidos respecto de la contaminación y contaminantes de los recursos agua, aire y suelo. En 1992, a inicios del gobierno del Arq. Sixto Duran Ballén, el tema ambiental tomó considerable importancia para la legislación nacional, por la promulgación de la Ley de Gestión Ambiental2 la cual 2
Ley 08 (Registro Oficial 27, 16-IX-92). (Ley No. 99-37). 14
Esta ley consideraba varios aspectos hasta entonces desconocidos, y de poca preocupación para la mayoría de la ciudadanía, tales como el régimen institucional de la gestión ambiental -poco funcional hasta ese entonces-, del desarrollo sustentable, de la autoridad ambiental, entre otras. Este hecho marca el inicio del largo camino que recorrería la gestión ambiental en el país, que era hasta ese tiempo un tema poco discutido y difundido. Como efecto de la Ley de Gestión Ambiental, sucede la conformación de la Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República – CAAM– en 19933. En el mismo año se inició el pro3
El Proceso de cambio climático en el Ecuador. Ministerio del Ambiente, 2004. (http://www.ambiente.gov.ec/WEB/Cambio%20Clim%E1tico%20en% 20Ecuador/Proceso%20CC%20en%20Ecuador/FRAME2.html)
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CONTEXTO
reconoce a las personas, el derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación; declara de interés público la preservación del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país; establece un sistema nacional de áreas naturales protegidas y de esta manera garantiza un desarrollo sustentable; que para obtener dichos objetivos es indispensable dictar una normativa jurídica ambiental y una estructura institucional adecuada.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
ceso de descentralización del Estado, cuando se promulgó la Ley de Modernización del Estado, estableciéndose las primeras nociones sobre la descentralización y la desconcentración del Estado ecuatoriano.
El trabajo desarrollado por la CAAM conllevó a que el Ecuador adopte en diciembre de 1993 los Principios Básicos para la Gestión Ambiental, así como las Políticas Ambientales Básicas Generales en junio de 1994. Estos dos documentos ampliamente difundidos incidieron en la elaboración del Plan Ambiental Ecuatoriano en 1995, el mismo que contiene las políticas específicas y estrategias ambientales para las áreas que requieren atención prioritaria.4 Gracias a estos sucesos, los temas ambientales despertaron especial interés para la cooperación internacional y países amigos. Internamente, dichos temas fueron tratados con mayor profundidad y a un nivel político superior.
En este contexto Fundación Natura, entre 1993 y 1994, por primera vez realizó en el Ecuador diagnósticos referentes al manejo de productos químicos industriales y plaguicidas, y al manejo de desechos domésticos y especiales en el Ecuador. En el mismo año, con el apoyo de la COSUDE, arranca la pri4
Ministerio del Ambiente. www.ambiente.gov.ec. 16
El programa inició con cuatro municipios: Rumiñahui, Manta, Santo Domingo de los Colorados y Latacunga. Esta fase comprende cuatro subproyectos vinculados al manejo de residuos industriales peligrosos y tres subproyectos relacionados con el manejo de productos químicos industriales. En el ámbito nacional, un nuevo hecho sobresaliente en el plano institucional y político surge en el Ecuador, cuando en el año de 1996, durante el gobierno del Ab. Abdalá Bucaram Ortiz, se decretó la creación del Ministerio del Ambiente; lo cual fortaleció la gestión ambiental institucional, política y económicamente; elevando su importancia a nivel de Ministerio.
Con la creación de este nuevo Ministerio, y frente a una institucionalidad y autoridad aún débil, el Programa PQ/DE, entre marzo de 1997 y junio de 1998 inició la primera fase del subproyecto “Apoyo a la Gestión Ambiental de Municipios Medianos y Pequeños del País” (AGAM)6, que incluyó tres líneas 5 6
Dentro de Fundación Natura tomó el nombre resumido de Programa de Productos Químicos o PQ/DE. Documento: Sistematización del Proyecto PQ/DE, Subproyecto Gestión Ambiental Municipios. Junio 2006. 17
CONTEXTO
mera fase del Programa “Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales en el Ecuador - Programa PQ/DE”.5
Construyendo la Gestión Ambiental Local
de trabajo: (1) desarrollo de prácticas sostenibles sobre el manejo de desechos hospitalarios; (2) disminución de riesgos y efectos negativos de la actividad industrial; y, (3) impulso de la gestión ambiental en municipios pequeños y medianos del Ecuador.
Con la Autoridad Ambiental, recién creada en aquel entonces, surgió la necesidad de crear e implementar normativas legales. Para ello el Programa diseñó y puso a prueba un modelo piloto de prevención y control de la contaminación a nivel local, que sirvió de sustento para la formulación y posterior aplicación de la ordenanza de prevención y control de la contaminación. Este modelo sufriría más adelante ajustes y modificaciones en las diferentes fases del Programa. Con estas nuevas líneas de trabajo concluyó la primera fase del Programa. En 1998, una nueva Constitución es aprobada en el Ecuador. En su Artículo 86 señala: "El Estado protegerá el derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantice un desarrollo sostenible, velará para que este derecho no sea afectado y garantizará la preservación de la naturaleza". Posteriormente, en 1999 se aprueba la Ley de Gestión Ambiental, que en su Artículo 3, señala: "el proceso de gestión ambiental se orientará según los principios universales de desarrollo sostenible, con-
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En medio de esta coyuntura política cada vez más favorable a la gestión y al desarrollo ambiental, en julio de 1998 inicia la segunda fase del programa, con la participación de los siguientes municipios: Rumiñahui, Manta, Santo Domingo de los Colorados, Latacunga, Ibarra, Pimampiro, Antonio Ante, Cotacachi, Otavalo, Cayambe, Pedro Moncayo, Salcedo, Ambato, Pelileo, Riobamba, Montecristi, Portoviejo, Puerto López y Espejo; esto es el 8% del total de municipios del país. En esta fase se planteó tres líneas de acción: (1) apoyo a la gestión ambiental de municipios (AGAM); (2) apoyo a la gestión ambiental responsable de las industrias, mediante el modelo Responsabilidad Integral (RI); y, (3) impulso a la adopción de medidas concretas para el manejo de desechos hospitalarios (DH). Por otro lado, la Ley de Gestión Ambiental de 1999 establece la obligatoriedad de que los gobiernos municipales creen unidades de gestión ambiental7, lo que de cierta manera obliga a los gobiernos locales a una participación más amplia, y al establecimiento de unidades de gestión ambiental, con el objetivo de que estas asuman mayores competencias. 7
Documento: Marco Lógico y Plan Operativo de la cuarta fase. Fundación Natura, 2005.
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CONTEXTO
tenidos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo".
Construyendo la Gestión Ambiental Local
A partir del año 2000, se vive un segundo momento de la descentralización, cuando el Ministerio del Ambiente dicta algunas regulaciones relativas a la descentralización ambiental, así como algunas acciones institucionales e interinstitucionales tendientes a aplicar la política descentralizadora. El resultado más importante de esta etapa es la suscripción de convenios para la transferencia de competencias con 67 gobiernos seccionales en varias provincias del Ecuador. En el mismo año nace el Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable, que en su seno procreó la Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador (2000). En ella se define que dos de los tres niveles de intervención prioritaria "para alcanzar los objetivos del desarrollo sustentable del país" son: "la conservación y aprovechamiento del capital natural a fin de revertir los procesos de degradación actuales y generar riqueza…"; y el "mejoramiento de la calidad ambiental, a fin de mejorar la calidad de vida de la población mediante una mejor gestión ambiental en los centros urbanos y las áreas rurales".8 Esta estrategia establece la necesidad de un fuerte e intenso trabajo de los gobiernos seccionales, ya que tienen una gran responsabilidad en la atención de 8
CAMAREN, 2007. 20
Esta coyuntura política es aprovechada por el Programa PQ/DE proponiéndose, en consecuencia, mejorar la capacidad de gestión ambiental de los municipios; con lo que el subproyecto AGAM adquiere fuerte importancia dentro del Programa.
En medio de esta nueva coyuntura política, en junio del 2001 concluye la segunda fase del Programa PQ/DE; arrancando la tercera fase casi inmediatamente. En esta fase se mantuvieron las mismas líneas de acción, con énfasis en la capacitación a las unidades municipales de gestión ambiental. El subproyecto AGAM, priorizó en atender las demandas de los municipios y su gestión ambiental, de una manera más amplia. En esta fase los municipios crearon, dentro de su estructura organizacional las direcciones ambientales, con responsabilidades 9
Idem. 21
CONTEXTO
estas dos prioridades nacionales, guiados por las políticas establecidas por la máxima autoridad ambiental. Esto supone principalmente dos situaciones: en primer lugar definir claramente el ámbito y la competencia de las diferentes instancias del Estado, (Municipios, Consejos Provinciales, Ministerios y demás instancias de Gobierno Central); y segundo, definir los instrumentos técnicos, roles, funciones, mecanismos de actuación de los municipios para asumir estas competencias.9
Construyendo la Gestión Ambiental Local
exclusivas y capacidad para gestionar recursos financieros y técnicos.10 En el 2003, los problemas de cumplimiento de las ordenanzas y la falta de decisión política de algunas autoridades, llevaron a la conclusión de que era necesario implementar un mecanismo de veeduría social dentro del Programa. Esto evidenciaba que ningún proceso sería sostenible sin la participación de la ciudadanía, como veedora y co-responsable de estos procesos. En el mismo año se expide el Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria -TULAS-, lo que es considerado en el AGAM, incorporando las disposiciones del TULAS en las ordenanzas de los municipios.
En el año 2004, la legislación ecuatoriana, consolidó estas nuevas necesidades, cuando el Congreso Nacional, expidió la codificación de la Ley de Gestión Ambiental, las que resaltaban en los siguientes artículos: Art. 1. La presente Ley establece los principios y directrices de política ambiental; determina las obligaciones, responsabilidades, niveles de participación de los sectores público y privado en la gestión ambiental y señala los límites permisibles, controles y sanciones en esta materia. 10 “Sistematización del Proyecto PQ/DE, Subproyecto Gestión Ambiental Municipios”, documento, junio 2006. 22
Esta nueva codificación, ratificaba, las necesidades que se iban suscitando dentro del subproyecto AGAM, y a la vez comprometía la participación de los gobiernos seccionales y de la ciudadanía en general. Por otro lado reveló la preocupación por la gestión de residuos sólidos, la cual empezaba a atraer el interés de los municipios participantes. Al finalizar la tercera fase, en agosto de 2005, se mantuvieron participando 18 municipios. La cuarta y última fase del programa, inició en septiembre de 2005 y finalizará en diciembre de 2009. En esta fase se destacó la participación de 49 municipios, 39 de los cuales se mantuvieron activos al finalizar el año 2007. El proceso de selección observó las siguientes categorías: • Categoría 1. Tulcán, Montúfar, Otavalo, Pedro Moncayo, Antonio Ante, Puerto Quito, Quinindé, Manta, Portoviejo, Santa Ana, Pelileo, Baños, Gualaceo, Paute, Azogues, Cañar. Los munici23
CONTEXTO
Art. 2. La gestión ambiental se sujeta a los principios de solidaridad, corresponsabilidad, cooperación, coordinación, reciclaje y reutilización de desechos, utilización de tecnologías alternativas ambientalmente sustentables y respecto a las culturas y prácticas tradicionales.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
pios seleccionados cuentan con la asistencia técnica, el apoyo y acompañamiento de Fundación Natura para preparar y ejecutar planes de mejoramiento ambiental.
• Categoría 2. Mira, Guaranda, San Miguel de Bolívar, El Empalme y Patate. La acción con estos municipios se inició dos años más tarde, replicando las experiencias exitosas de la primera categoría. • Categoría 3. Cayambe, Ibarra, Huaca, Bolívar, Chimbo, Daule, Colimes, Rumiñahui, Ambato, Guano y Riobamba. Estos municipios contaron con apoyo puntual, de acuerdo a sus necesidades.
Esta fase buscó una mayor integración de la gestión ambiental, a través de la participación de municipios, ministerios, otras instituciones y la ciudadanía en general. Fruto de esta integración dentro del Programa PQ/DE surge el concepto y la necesidad de trabajar en nuevas líneas de trabajo: participación ciudadana, educación ambiental y la gestión de residuos sólidos urbanos.
Entre febrero y octubre de 2006, Fundación Natura y las municipalidades participantes, formularon Planes de Mejoramiento Ambiental –PMAs-, que incorporaron la percepción de la ciudadanía sobre los problemas ambientales locales. Una vez socializa24
Por último la nueva constitución del Ecuador, vigente desde el año 2009, reposiciona la temática ambiental a partir del reconocimiento de los derechos de la naturaleza y el mandato a favor del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental – SNDGA-. Muchos aspectos se encuentran aún necesitados de la nueva legislación que lleve a cumplir las determinaciones constitucionales, pero es un hecho que existen importantes posibilidades para una mayor protección del ambiente y para una gestión con características transversales a las demás áreas y actividades de responsabilidad de los distintos niveles de gobierno.
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CONTEXTO
dos con la ciudadanía y técnicos municipales, los PMAs fueron aprobados por los concejos cantonales y el proyecto inició su plan de actividades. En todo el proceso se destaca ampliamente el empoderamiento de todos los actores locales: los gobiernos locales, los centros educativos y la ciudadanía en general.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
Cuadro 1 Año
1992
1993
RESUMEN DEL CONTEXTO LEGAL AMBIENTAL EN EL ECUADOR Y SU INFLUENCIA EN EL PROGAMA PQ/DE
Ley de Gestión Ambiental
Inicia en el Ecuador los primeros diagnósticos, referentes al manejo de productos químicos industriales y Nace la Comisión Asesora Ambiental plaguicidas y del de la Presidencia de manejo de desechos la República domésticos y (CAAM) especiales
1994 1996 1997 1998
1999
Fundación Natura
Contexto Legal
Creación del Ministerio de Ambiente
Surge el Programa PQ/DE de la Fundación Natura con apoyo de COSUDE
Influencia del Programa
Impulsa un primer acercamiento al trabajo sobre la problemática de los productos quìmicos y los temas ambientales urbanos o”marrones”
Contribuye a fortalecer la gestión ambiental Dentro del PQ/DE nace institucional, el subprograma AGAM política y económicamente Nace una nueva Segunda fase del Constitución que Programa PQ/DE acoge con interés los con tres líneas de Apoya la temas ambientales acción: intervención de los • AGAM gobiernos locales Ley de Gestión en la gestión • RI Ambiental ambiental • DH 26
2000
Contexto Legal
Estrategia Ambiental para el desarrollo sustentable del Ecuador
2001
2003
Expedición del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria (TULAS)
del Fundación Natura Influencia Programa El subprograma AGAM centra la atención del Programa PQ/DE; en el trabajo con los gobiernos locales y la ciudadanía
Tercera fase del Programa PQ/DE. Dentro del programa se evidenció que ningún proceso sería sostenible sin la participación de la ciudadanía, como veedora y coresponsable de la gestión ambiental En el AGAM se incorpora las dispocisiones del TULAS en las ordenanzas de los municipios. El eje de Participación Ciudadana cobra mayor importancia, creando las comisiones de veeduría
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Contribuye a la creación de las UGAs municipales.
Más municipios se integran al Programa Se inicia el proceso de participación de la ciudadanía en la gestión ambiental local
CONTEXTO
Año
Construyendo la Gestión Ambiental Local
Año
2005 2006
Contexto Legal
del Fundación Natura Influencia Programa
Logra que los municipios integren a los Se establecen actores locales Planes de para participar Mejoramiento de la gestión Ambiental (PMAs), ambiental, lo por iniciativa de cual fortalece el Fundación Natura y eje de los municipios participación participnates. Se ciudadana integran más ejes de trabajo educación ambiental, gestión de residuos sólidos.
Cuarta fase del PQ/DE
Elaboración: los autores
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HITOS DEL DESARROLLO
DEL PROGRAMA
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Fundación Natura y organizaciones afines cumplieron además un importante papel en la concienciación ciudadana respecto de la problemática ambiental que cada día se convertía en más apremiante, tanto dentro como fuera del país. La Cumbre de la Tierra, realizada en Río de Janeiro en 1992, establece las bases para un enfrentamiento generalizado de esta problemática desde una perspectiva mucho más científica, consensuada y de apropiación por parte de los gobiernos, Estados y ciudadanos participantes. Es precisamente con base en la Agenda 21 y las conclusiones de la Cumbre de Río que se desarrolla el Programa, teniendo como antecedentes inmediatos los Diagnósticos PQ/DE realizados en 1993 y 1994, atendiendo temas como: manejo de productos químicos industriales y plaguicidas en el Ecuador; y, manejo de desechos domésticos y especiales en el Ecuador. Estas investigaciones, realizadas por la Fundación Natura y COSUDE, permitieron definir el Programa PQ/DE,
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HITOS DEL DESARROLLO DEL PROGRAMA
En 1978 nace la Fundación Natura y marca el surgimiento del movimiento ambiental ecuatoriano, desde el cual se daría un impulso fundamental a la gestión ambiental ecuatoriana que, en gran medida, encontraría en organizaciones de la sociedad civil las principales iniciativas en gestión ambiental, incluso antes de que se conformase el Ministerio del Ambiente bajo impulso de la Cumbre de Río (1992).
Construyendo la Gestión Ambiental Local
llevado adelante desde enero de 1994 bajo el nombre de “Alternativas para un Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales en el Ecuador”. La primera fase del proyecto, que duraría hasta diciembre de 1997, marcó el inicio de la gestión ambiental municipal en términos contemporáneos, pues lo que los municipios habían realizado de manera tradicional desde su constitución en la época colonial correspondía básicamente a obras y acciones de saneamiento ambiental, que de ninguna manera integraban a la ciudadanía ni a los sectores productivos como corresponsables de la calidad ambiental de las ciudades y su entorno. Esta fase comprendió tres subproyectos relacionados con el manejo de productos químicos industriales y cuatro subproyectos relativos al manejo de residuos industriales peligrosos. Al concluir la misma se efectuó una evaluación externa, que propuso la conveniencia de reducir la amplitud de las acciones del proyecto, a fin de profundizar sus intervenciones.
Punto central de este trabajo fue la definición de una estrategia de intervención más adecuada a lo que se quería realizar colocando como punto nodal de la intervención a los gobiernos municipales, de tal manera que los mismos se convirtieran en el centro de la gestión ambiental local y en los grandes convocantes al ejercicio de la participación ciudadana. 32
Esta fase marcó un cambio en la relación estratégica con el Estado que pasó a ser más cercano, en el afán de garantizar la sostenibilidad de los procesos que se habían generado. De esta manera, por ejemplo, se buscó la apropiación del tema de desechos peligrosos hospitalarios (Corrientes Y1 y Y3 según el Convenio de Basilea11) por parte de los ministerios de Salud y Ambiente. Efectivamente, para 1997 el Ministerio de Salud 11 De acuerdo al Convenio de Basilea, la Corriente Y1 corresponde a los desechos clínicos resultantes de la atención medida prestada en cualquier tipo de centro de salud y, la Corriente Y3, corresponde a los desechos de medicamentos y productos farmacéuticos.
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HITOS DEL DESARROLLO DEL PROGRAMA
La segunda fase del programa, que inició a mediados de 1998 y concluyó en junio de 2001, redujo la cantidad de ámbitos de trabajo y mostró una visión más pragmática con la cual se pretendió profundizar de mejor manera la capacidad de impacto del Programa, a pesar de contar siempre con recursos limitados que no permitían intervenir en la construcción de infraestructura. Esta fase se centró en tres ámbitos: a) apoyo a la gestión ambiental de municipios; b) apoyo a la gestión ambiental responsable de las industrias, mediante el modelo Responsabilidad Integral, iniciando en las industrias medianas donde las posibilidades de cambio eran más inmediatas, para luego trabajar con las industrias grandes; y, c) impulso a la adopción de medidas concretas para el manejo de desechos hospitalarios, y biopeligrosos de los centros de salud.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
aprobó un reglamento para el manejo de desechos en establecimientos de salud, para cuyo cumplimiento acogió los manuales técnicos elaborados por Fundación Natura y asumió la responsabilidad de liderar el avance en este aspecto.
Esa área de trabajo, así como la de Responsabilidad Integral y la de impulso a la Gestión Ambiental Municipal, debían contar también con la participación de la comunidad interesada, por lo que una línea de trabajo permanente fue la capacitación para lograr su empoderamiento y para trabajar conjuntamente con los municipios. Como influencia de esta experiencia, considerada compleja y exitosa, en 1997 COSUDE y Fundación Natura dan arranque al subproyecto de “Apoyo a la gestión ambiental de municipios medianos y pequeños del país (AGAM)”, el mismo que tendría a cargo mejorar la capacidad de gestión ambiental de los municipios como condición necesaria para la construcción de un sistema nacional descentralizado de gestión ambiental a nivel de todo el Ecuador. Para la tercera fase del Programa, este subproyecto concentraría el trabajo en las siguientes líneas:
• Formulación de criterios de selección de los municipios, considerando cuatro elementos fundamentales: la existencia de actividades económicas manifiestamente contaminantes en su jurisdicción; interés de las autoridades municipales; involucramiento ciudadano en la bús34
• Establecimiento de una ordenanza municipal de control de la contaminación por fuentes fijas, para lo cual en varios casos fue necesario primero trabajar en la construcción de las Unidades de Gestión Ambiental correspondientes. Este proceso debió realizarse en momentos en que el país carecía de leyes precisas para control ambiental y no existía aún la Ley de Gestión Ambiental, con cuya gestación se mantuvo un intercambio permanente.
• Participación ciudadana. Otro punto trascendente fue el plantearse modalidades concretas de participación ciudadana que permitieran transparentar el proceso de toma de decisiones ambientales, consultar a la comunidad, generar procesos de vigilancia y rendición de cuentas y otorgar respaldo ciudadano hacía las acciones de protección ambiental. Estos mecanismos iniciaron con las consultas en torno a las ordenanzas municipales de cada uno de los cantones de intervención y se fortalecieron con la inclusión de formas participativas en el texto de las mismas ordenanzas. • La capacitación. Se convirtió en un eje permanente necesario para superar el desconocimiento de los temas ambientales que existía en las administraciones zonales. El inicio se realizó con un programa de capacitación dirigido a empleados y funcionarios de las Uni35
HITOS DEL DESARROLLO DEL PROGRAMA
queda de soluciones; y, la cercanía geográfica entre los municipios, a fin de poder establecer ejes regionales en los cuales se desarrollen sinergias.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
dades de Gestión Ambiental, pero permanentemente se fue ampliando a los otros actores, incluyendo a los sujetos de control o “generadores de contaminación”.
Para el año 2000, algunos de los municipios del Programa firman con el Ministerio del Ambiente el Convenio de Transferencia de Competencias Ambientales, como resultado del fortalecimiento en su capacidad de gestión y el incremento de su interés institucional y ciudadano en dar respuestas a los problemas ambientales de su localidad. En la tercera fase, que se inició en julio de 2001 y concluyó en agosto de 2005, se mantuvieron los tres subproyectos iniciados en 1998, con la visión de garantizar la sostenibilidad. Respecto a los tres subproyectos, los ajustes necesarios estuvieron en:
• Responsabilidad Integral, para desarrollar un proceso de transferencia paulatina hacia el sector privado, representado por la Asociación de Productores de Químicos del Ecuador (APROQUE). Esta relación se mantendría hasta la terminación de esta fase e inicio de la siguiente logrando una transferencia integral a la APROQUE que tuvo la decisión política, logró importantes aprendizajes metodológicos y fue capaz de establecer alianzas con ONGs. • Manejo de desechos hospitalarios, para ampliar el número de establecimientos hospitalarios, y el apoyo a los municipios encargados de la recolección y disposi36
• Apoyo a la gestión ambiental de los municipios para responder a sus demandas, y enfrentar la gestión ambiental de una manera más amplia. En este ámbito, se reforzó la participación ciudadana a partir de 2003 como una estrategia para lograr el cumplimiento de las ordenanzas de control y superar la voluntad política de algunas autoridades. Con este fin se construyeron mecanismos de veeduría ciudadana y comités de soporte. En al menos diez cantones, las y los ciudadanos lograron definir objetivos concretos hacia 2010. Además, se propuso el apoyo al cumplimiento de los convenios ambientales internacionales de los cuales el Ecuador es signatario, especialmente de aquellos relacionados con el manejo de productos químicos y desechos peligrosos.
Operativamente se reorganiza el personal técnico de acuerdo a su nivel y área de trabajo. Esto coincidiría con el cambio de director de proyecto, ajustes administrativos y orgánicos que presentaron algunas dificultades superadas gracias al fortalecimiento del trabajo en equipo y de la interrelación entre sus miembros.
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HITOS DEL DESARROLLO DEL PROGRAMA
ción final de los desechos. El éxito alcanzado permitió que la experiencia sea considerada para que los técnicos ejecutores brinden asesoramiento sobre el tema en Bolivia, lo cual permitió el inicio de tal programa en ese país.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
La cuarta fase arrancaría en 2005, buscando una integración más consistente de sus propios componentes y de la gestión ambiental con el desarrollo local. El proceso de planificación de la fase se debería desarrollar con amplia participación de actores y contrapartes potenciales, en especial porque se amplió significativamente el número de municipios en los que se trabajó, pasando de 17 a más de 50 y porque se procuró integrar las áreas temáticas de trabajo para que corresponda de mejor manera al funcionamiento de un Programa. Esta fase se caracterizó también por una actividad que consideró con mucha más consistencia las demandas expresadas por los municipios participantes, sin pretender dar soluciones homogéneas a los distintos municipios, pero manteniendo un enfoque estratégico para evitar la dispersión e ineficiencia. Esa lógica demandó acoplarse a las realidades locales y desarrollar una capacitación a las UGAs que tengan un mayor nivel de pertinencia en relación a sus necesidades para un adecuado funcionamiento, incorporando los temas de gestión ambiental, otros referidos a instrumentos de administración pública, tales como: redacción de actas; relaciones con aliados; gestión de la participación comunitaria, entre otros aspectos. Estos cambios operativos fueron la consecuencia de un conjunto de decisiones que se presentaban más coherentes con la filosofía de Fundación Natura y con los principios y estrategias actuales de la COSUDE (lucha 38
La serie Instrumentos para la Gestión Ambiental Urbana, realizada como parte de este proceso de sistematización, realiza un análisis a profundidad de cinco ejes temáticos abordados por el Programa, los cuales resaltan los avances logrados, lecciones específicas y conclusiones que posibilitan la transferencia de este conjunto de experiencias a otros municipios. La serie incorpora los siguientes ejes: Gestión integral de residuos sólidos; Manejo adecuado de desechos hospitalarios; Educación ambiental para el mejoramiento del ambiente urbano; Participación ciudadana; y, Normativa ambiental local. La serie cierra con un análisis de los mandatos de la nueva Constitución en relación con la gestión ambiental municipal.
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HITOS DEL DESARROLLO DEL PROGRAMA
contra la pobreza, enfoque de género, empoderamiento, apoyo a la descentralización y sostenibilidad).
Construyendo la Gestión Ambiental Local
Cuadro 2 Año
RESUMEN DE LOS PRINCIPALES HITOS EN EL DESARROLLO DEL PROGRAMA PQ/DE Hito
1978
Nace Fundación Natura.
1994
Agenda 21 sumado a las conclusiones de la Cumbre de Río dan la pauta para que Fundación Natura, con auspicio de la COSUDE, arranque la primera fase del Programa PQ/DE, con siete proyectos enmarcados en dos líneas de acción: manejo de productos químicos industriales y manejo de residuos industriales peligrosos.
1992
1997 1998
2001
2005
Cumbre de Río de Janeiro.
Dentro del Programa PQ/DE nace el subproyecto AGAM (Apoyo a la Gestión Ambiental Municipal).
Arranca la segunda fase del Programa PQ/DE, donde se reducen sus proyectos a tres ejes que son: (a) Responsabilidad Integral, (b) Desechos Hospitalarios, y (c) AGAM.
Arranca la tercera Fase del Programa, con las mismas líneas de acción; se inicia el trabajo de apoyo al país en los convenios ambientales sobre productos químicos y desechos peligrosos.
Empieza la cuarta y última fase del Programa en dos líneas de acción: (a) Manejo de Desechos hospitalarios y (b) AGAM que mantenía los ejes de gestión de residuos sólidos, educación ambiental, participación ciudadana y normativas ambientales. El tema Responsabilidad Integral es transferido a APROQUE. Elaboración: los autores
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PRINCIPALES LOGROS
OBSERVABLES
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El Programa, en primer lugar logró la institucionalización del tema ambiental en los municipios participantes, dando paso a procesos locales de significativo impacto en la vida y la salud de sus habitantes. La institucionalización partió de la formación, en algunos casos, y capacitación, en otros, de las Unidades de Gestión Ambiental, las que asumieron el reto de constituirse en autoridades ambientales bajo el respaldo de las ordenanzas que, si bien tuvieron como base un modelo elaborado por la Fundación Natura, fueron sometidas a debate público, dando como resultado ordenanzas con especificidades para cada realidad local.
En total se trabajó en el proceso de formulación, expedición e implementación de las ordenanzas sobre calidad ambiental en 43 municipalidades del país. Desde que se inició el subproyecto AGAM hasta el 2005, se concentró en la formulación de ordenanzas de prevención y control de la contami43
PRINCIPALES LOGROS OBSERVABLES
Teniendo como perspectiva el desarrollo de la gobernanza ambiental a nivel de los municipios, el Programa ha motivado, preparado y acompañado un importante proceso de cambio en el que al cabo de estos años se ha brindado una importante contribución a más de 50 municipalidades con una metodología propia, que presenta la posibilidad de ser replicada adoptándola a nuevas condiciones.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
nación generada por fuentes fijas por desechos no domésticos; pero desde el 2006 la atención incorpora aspectos como fortalecimiento institucional, prevención de ruido, manejo de aceites usados, protección ambiental y control de riesgos, y protección de espacios naturales.
La normativa construida contó con el aporte de los regulados. En el caso del subproyecto Responsabilidad Integral, se realizan avances con los códigos de prácticas y seguimiento de los productos a nivel de las industrias químicas, que arrancó con el compromiso de 40 de ellas y de APROQUE. Los procesos de capacitación, publicaciones y la creación de un premio a la Responsabilidad Integral, fueron instrumentos de apoyo importantes.
La participación ciudadana, considerada como un eje de la gobernanza ambiental, fue el resultado de una necesidad, de demandas locales y de aplicación de principios sustanciales que involucraron un ejercicio metodológico para sostener su existencia. Si bien por las tradiciones institucionales no ha sido posible que en todos los lugares existan comisiones y veedurías ciudadanas, las experiencias en donde éstas existen hablan de la importancia de la incidencia ciudadana en los municipios, fortaleciendo sistemas auténticamente democráticos, transparentes y de generación de alianzas y sinergias más amplias. 44
La participación necesariamente demanda información adecuada y disponible. Por ello se mantienen importantes actividades de comunicación social vinculadas a la responsabilidad integral de las empresas (hasta 2005), a los avances del componente de Manejo de Desechos Hospitalarios y a difundir los productos del subproyecto AGAM. Con las publicaciones se amplió el interés ciudadano y también de otros municipios que se acercaron a la Fundación a pedir asesoramiento, constituyéndose además en una forma adicional de soporte técnico.
El aspecto más importante, sin embargo, no ha sido sólo visibilizar al Programa sino formar promotores de comunicación ambiental a partir de planes pilotos que se llevaron a cabo en cuatro municipalidades en actividades cercanas a las acciones de participación ciudadana y con un proceso de formación que incluyó módulos que abarcaron desde los principios de la comunicación hasta la sensibilización ambiental en aspectos claves. 45
PRINCIPALES LOGROS OBSERVABLES
La participación ciudadana condujo a formas de organización en 16 cantones y a otros mecanismos en los restantes municipios, permitiendo la construcción de agendas que tuvieron vinculación con la construcción de los planes ambientales locales, que se convirtió en uno de los elementos más importantes de la metodología de trabajo.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
De igual manera, el Programa llevó adelante una intensa actividad de capacitación a los funcionarios municipales y a la ciudadanía, a la que se sumó un Programa de Educación Ambiental que arrancó a finales de 2007, con base en 11 municipios y estableciendo alianzas con las direcciones provinciales de educación, comisiones ciudadanas, instituciones educativas y los municipios. Metodológicamente se buscó incorporar la Educación Ambiental en las instituciones educativas regentadas por el Ministerio de Educación, teniendo como actores a niños, niñas y adolescentes que bajo la guía de docentes capacitados conformarían clubes ecológicos, los cuales emplearían los manuales de Escuelas Verdes, adaptados por la Universidad de Cuenca, integrando a una serie de actividades que relacionarían los estudiantes con la solución de los problemas ambientales de su ciudad. El Programa tomó en cuenta los lineamientos del Plan de Educación Ambiental conjunto de los ministerios de Educación y Ambiente y otras iniciativas afines. Aspectos probablemente más visibles de los avances logrados tienen que ver con la gestión integral de residuos sólidos, y de manera más específica con el manejo integral de desechos hospitalarios.
El trabajo en la gestión de residuos sólidos urbanos, RSU, inició con una selección de municipios
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El primer paso fue el fortalecimiento de las capacidades y conocimientos de los funcionarios municipales, con una asistencia técnica en el diseño, construcción, rehabilitación o cierre de botaderos y rellenos sanitarios, infraestructura para reciclaje y estaciones para tratamiento de residuos orgánicos.
La sensibilización ambiental de la ciudadanía fue necesaria para lograr cambios en las actitudes y prácticas, y apoyo a las campañas impulsadas por los municipios o en las actividades de selección, recolección y reciclaje. El diagnóstico realizado en los municipios participantes a fines del año 2008 habla de importantes mejoras que, en algunos casos superan las metas establecidas que tienen un impacto socio-ambiental positivo, además de remarcar el aseguramiento en la continuidad de los avances realizados. En referencia al manejo de los desechos hospitalarios, experiencia de la cual ya se mencionó que contribuyó a procesos similares en Bolivia, hay que señalar que el trabajo conjunto y apropiación del proceso por parte del Ministerio de Salud Pública constituye una muestra de la incidencia del Programa. Junto al compromiso ministerial se cuenta
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PRINCIPALES LOGROS OBSERVABLES
interesados, manteniendo el trabajo con 39 de los 49 iniciales.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
con el compromiso de los siete municipios con los que arrancó esta experiencia, más otros en los cuales se ha brindado apoyo puntual.
La conformación de comités cantonales y provinciales demuestra la posibilidad de sostener la colaboración de múltiples actores, si existe una finalidad clara, una metodología validada y el compromiso institucional suficiente para provocar estos cambios. El modelo de gestión integral de desechos en establecimientos de salud se ha aplicado, por parte del programa, en 26 municipios de 13 provincias, en los cuales vive alrededor del 38% de la población ecuatoriana. El punto de contacto de estas diversas estrategias, proyectos y actividades, constituyeron los Planes de Mejoramiento Ambiental municipales, que daban la posibilidad de expresión ciudadana, coordinación interinstitucional y ejercicio de la autoridad ambiental bajo los lineamientos de las políticas ambientales de carácter nacional. Estos planes desarrollados de manera participativa reflejaron los avances institucionales y ciudadanos en la comprensión de la problemática ambiental y la posibilidad de construcción de propuestas funcionales y con perspectiva integral.
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En estos planes contribuyeron en muchos casos y desde esta perspectiva específica a la transversalización de la dimensión ambiental en los Planes de Desarrollo Local y en la conformación de comisiones ciudadanas dirigidas a esa actividad.
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PRINCIPALES LOGROS OBSERVABLES
Naturalmente, en esos planes se incorporó temáticas específicas y de contenidos diversos, muchas en las cuales no trabajaba el Programa PQ/DE, tales como las referidas a agua potable y sistemas de saneamiento.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
Cuadro 2
Línea de acción Guías técnicas
PRINCIPALES ACTIVIDADES Y PRODUCOS DEL PROGRAMA PQ/DE, AL AÑO 2008 Productos del Programa PQ/DE
Municipios participantes
• Guía de indicadores de evaluación Todos los para la gestión de la comunidad municipios socios del Programa • Guía de educación ambiental • Guía de evaluación de la gestión de la comunidad • Guía de prevención de la contaminación del suelo
• Guía técnica de intervención en residuos sólidos 2
• Guía técnica para el control de la contaminación del aire • Guía técnica sobre problemas ambientales
• Guías de intervención-agua de consumo • Guías de intervenciónalcantarillado • Guías técnicas sobre deforestación
• Guía técnica sobre la contaminación de recursos hídricos
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Productos del Programa PQ/DE
Programa de Acompañamiento mejoramiento ambiental
Municipios participantes
Tulcán, Montúfar, Antonio Ante, Otavalo, Pelileo, Azogues, Cañar, Paute, Quinindé, Puerto Quito, Santa Ana
Evaluación de la gestión de Tulcán, Montúfar, Puerto residuos sólidos y desechos Quito, Pelileo, Otavalo hospitalarios
Participación y Comités ambientales democracia ciudadanos
Sistemas de comunicación trasparente Educación Ambiental
Chimbo, Mira, San Miguel de Bolívar, Santa Ana, Puerto Quito, Manta, Antonio Ante, Otavalo Cañar y Gualaceo Antonio Ante, Montúfar, Otavalo, Santa Ana
Programas de capacitación Gualaceo, Paute, Azogues, y educación sobre temas Cañar, Tulcán, Antonio ambientales Ante, Montúfar, El Empalme, Patate, Otavalo, Santa Ana.
Fuente: Informe Operativo Programa PQ/DE, periodo enero-diciembre 2008.
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PRINCIPALES LOGROS OBSERVABLES
Línea de acción
Construyendo la Gesti贸n Ambiental Local
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EL PROGRAMA VISTO
DESDE SUS ACTORES
En el período previo a la intervención, el Ecuador no tenía claras políticas públicas de gestión ambiental y en la mayoría de los municipios la temática era más bien vista como un tema “de moda” para los discursos, pero lejano a la acción. Esto lo señalan en general los técnicos que recuerdan el inicio de las actividades de las Unidades de Gestión Ambiental como un proceso difícil y lento, en el cual las fortalezas eran muy pocas y el ámbito de trabajo poco definido. “Sin la Fundación tal vez ni los técnicos habríamos tenido idea de la gestión ambiental, pero ahora va quedando escuela”, nos diría el ingeniero Marco Gómez del Municipio de Cañar. De la primera fase, iniciadora del trabajo, hay poca memoria por los cambios de funcionarios. Esta se
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EL PROGRAMA VISTO DESDE SUS ACTORES
Entre los participantes del Programa desde los cantones, hay el reconocimiento de un fuerte impacto generado por el Programa, que es mencionado siempre por los pobladores porque marcó cambios en el desarrollo local, la actividad municipal y la participación ciudadana. Las consecuencias de la intervención marcan diferencias entre el antes y el después, pero hay una fuerte valoración sobre lo actuado. “La Fundación tiene credibilidad”, “sin el programa no habríamos logrado estos cambios”; “gracias a la capacitación, se ha logrado lo que tenemos ahora”, son, entre otras, expresiones que definen la importancia de lo acontecido.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
encuentra más vigente en las personas que encabezaron la conformación de los comités ciudadanos, que antes de su constitución eran apenas testigos del intento. Para el Ingeniero Rodrigo Acosta12 la permanencia del Programa fue muy importante porque, por ejemplo, en Ambato al inicio “tuvimos la capacitación, decidimos diferenciar los residuos sólidos en la recolección, pero todavía los juntábamos en el depósito, fue la asesoría de Natura en 2003 lo que nos permitió tener celdas para residuos hospitalarios”; “la Fundación brindaba la experticia técnica que nosotros no teníamos”, fue la respuesta en Pelileo.
Para algunos de los técnicos municipales llegados más adelante, se presenta como un momento de impacto al interior de los gobiernos locales pero que más adelante serían más visibles los cambios para la ciudadanía. Había una diferencia entre lo que era socializado y lo que no lograba serlo, entre los cantones donde se avanzaba en expresiones de organización de la participación y aquellos sitios en los que no se lograba aquello.
Desde la acción visible en el manejo de residuos sólidos urbanos y de desechos hospitalarios, o en las consultas para la elaboración de la ordenanza, la memoria colectiva se vuelve más clara y confirman 12 Responsable de RSU del Municipio. 56
Son procesos que, sin embargo, dependían en buena medida de la voluntad política de las autoridades municipales. La Comisión ciudadana “funciona por entrega personal y por el acompañamiento de la Fundación Natura, pero se amplió al contar con un alcalde más interesado”, constata la odontóloga Olga Chiriboga13 en Antonio Ante, mientras en Manta quienes tuvieron participación en el Comité señalan que no se “logró involucrar a las personas más interesadas, nunca fuimos parte de las decisiones ni la planificación”; “al municipio no le gustó la veeduría”, es la respuesta en otro de los cantones donde no se logró consolidar esos mecanismos al proceso. Se contaba con el apoyo organizativo y técnico adecuado para acompañar un enorme esfuerzo expresado en acciones en múltiples subproyectos. 13 Presidenta de la Comisión Ambiental de la Ciudadanía de Antonio Ante. 57
EL PROGRAMA VISTO DESDE SUS ACTORES
algunos aspectos constantes en las evaluaciones. La primera evidencia es que desde la segunda fase, se destacó la participación: “empezó la incidencia política”, “nos organizamos y fuimos para adelante”, son parte de esas constataciones. La participación ayudó a “conocernos más entre todos” y se dirigió a superar la práctica que hacía que la gente actuara sólo si recibía algo a cambio, al menos raciones alimenticias.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
La valoración de ello es muy alta, poniendo por delante las acciones de capacitación y educación ambiental porque “es fundamental incidir en los niños” y en las nuevas generaciones y porque “era importante que nos formaran para poder ejercer las funciones en la UGA”. Es importante constatar que la valoración del proyecto en las localidades no disminuye por el hecho de que el proyecto no incluía recursos para infraestructura. En realidad ello condujo a nuevas alianzas y ampliación de actores interesados en la problemática ambiental a nivel municipal. Allí donde se llegó a realizar consultas con el propósito de trabajar esta sistematización o en los grupos focales realizados, se expresó un fuerte sentimiento de gratitud que abarca los aportes técnicos y materiales, así como el seguimiento realizado. Desde el programa “no han dejado de apoyar y vigilar”, se señala, resaltando que ese acompañamiento permitió una labor progresiva de fortalecimiento local. Se dirá también que el equipo de técnicos “felizmente fue bueno”, al grado de que cumplía sus actividades a pesar de que en algunos cantones “era necesario que nos empujaran”. Las insatisfacciones están más ligadas con las debilidades propias, con los cambios que se dieron en los gobiernos locales de acuerdo y, en algún caso, con los cambios en los funcionarios del Programa. “La relación permanente entre los técnicos de la Fundación y nosotros generó amistad y facilitó el trabajo”, 58
¿Se cometieron errores en la manera de llevar a cabo la intervención? Aunque la pregunta fue planteada en cada entrevista y en medio de ambientes de confianza, la tendencia permanente fue la de enfocar las debilidades en los actores locales. De parte del equipo técnico, se señaló que no existieron imposiciones, que estaban abiertos a resolver las dificultades locales y a brindar la asesoría que se solicitaba. Hacia futuro, en todos los casos se plantean nuevos planes y propuestas para terminar lo que se debe realizar y se presenta la exigencia de que las autoridades municipales cumplan los compromisos y se abran a la participación ciudadana, según se acordó en los planes de mejoramiento ambiental. Allí donde se han realizado obras de infraestructura, ahora existe la necesidad de ampliarlos o de preparar su futuro.
Desde esa perspectiva, se han escuchado apreciaciones optimistas sobre lo que vendrá. Aunque se lamenta la proximidad del cierre del programa, se plantea que las bases están firmes, “no hay posibilidad que no continuemos en lo avanzado”, “ahora estamos con las capacidades necesarias”. El empoderamiento local no solo es fuerte en los temas li-
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EL PROGRAMA VISTO DESDE SUS ACTORES
nos decían en contraste al freno generado cuando surgían cambios de los actores.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
gados a desechos hospitalarios para los cuales ya hay el compromiso de las autoridades de salud, las ordenanzas vigentes (aunque deberán ajustarse a los nuevos mandatos constitucionales), o la gestión de residuos sólidos urbanos que cuentan con mecanismos y recursos que no existían antes del proyecto, sino que se expresa ante todo en la predisposición a actuar de manera continua y efectiva en los distintos ámbitos de la gestión ambiental.
Sin duda, la sostenibilidad de los avances resaltados está en las manos de los actores locales, pero es evidente que existen las condiciones para que ello se produzca. En los casos en los cuales hay metas no alcanzadas de manera plena, el compromiso se expresa en términos de alcanzarlas porque su ausencia se expresa como una insatisfacción que los pobladores desean cambiar.
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HALLAZGOS
• Se inscribe dentro de una perspectiva de intervención integral, a pesar de que tuvo inicialmente una entrada temática específica que se ligó con más fuerza a la temática que le dio nombre, esto es de los desechos especiales y peligrosos, lo que paulatinamente implicó la necesidad de combinar distintas especializaciones académicas con acciones referidas a los diferentes aspectos de la gestión ambiental urbana, dentro de un marco de combate a la pobreza. • En el inicio de la última etapa se plantea la inserción de visiones de equidad de género e interculturalidad que, en un inicio no estuvieron presentes con fuerza y que no eran temas de interés general hace quince años, a pesar de lo que, de alguna manera, estuvieron presentes en las concepciones del equipo técnico. El logro de esta inserción tardía es, por tanto, parcial y no integral.
• Se inscribe también en un proceso de construcción de alianzas y participación, por lo que gran parte de los aprendizajes están en las 63
HALLAZGOS
1. El Programa PQ/DE tuvo algunas características que permiten entender los alcances de su larga intervención.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
implicaciones de la construcción de espacios y mecanismos de colaboración entre instituciones.
• El programa tenía el desafío de lograr el fortalecimiento de los actores locales en la perspectiva de la continuidad de las acciones de gobernanza ambiental, por parte de los municipios y organizaciones locales. La ejecución del proyecto está marcada por los resultados exitosos que se obtuvieron en la ejecución de las acciones para estructurar las unidades municipales, las metodologías aplicadas, el alto grado de participación y apropiación del proceso por los actores locales.
• Uno de los aspectos más notorios del Programa es el desarrollo de metodologías innovadoras, particularmente en las guías temáticas para la gestión ambiental urbana, el procedimiento para elaborar y aprobar las ordenanzas de control ambiental, el manual para el manejo de desechos hospitalarios, la metodología para construir los planes de mejoramiento ambiental, el programa de educación ambiental, y otras. Estos son aportes muy importantes para la gestión ambiental en el Ecuador. • Mantuvo un enfoque basado en la demanda ciudadana y en la demanda de los municipios,
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• Desde el punto de vista institucional, para Fundación Natura, que había nacido fuertemente ligada a los temas “verdes” o a la protección de la naturaleza, asumir el programa fue su plena entrada en los temas urbanos, identificando en ellos parte importante de su actividad y misión. También en lo administrativo el Programa planteó la necesidad de un manejo distinto y más flexible que las normas de la Fundación para otros proyectos por la diversidad de costos y condiciones de los distintos cantones.
• La relación planteada con COSUDE ha sido la de contar con una instancia de cooperación internacional que demostró respeto de los procesos nacionales y de sus aliados locales. Junto al Proyecto de calidad de aire, el Programa PQ/DE constituye un buen ejemplo de relación interinstitucional. • El equipo técnico ha demostrado fortalezas en cuanto a su nivel técnico, experiencia previa, sensibilidad y apertura a los diálogos y posee una visión amplia de lo que es gestión am-
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HALLAZGOS
lo que determinaba giros en la manera de alcanzar la finalidad con visión estratégica y aportar a la construcción de un modelo de desarrollo local que incorpore a todos los actores.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
biental local y el rol de los diferentes actores. Esto permitió importantes avances a pesar de tratarse de un grupo técnico de número limitado. Su debilidad mayor podría encontrarse en que en determinados momentos el equipo fue demasiado ambicioso al grado de plantear metas hipotéticas sin suficiente rigor, lo que se reprodujo también en el marco lógico de la cuarta fase que provino de una consultoría externa y que finalmente chocó con muchas realidades y cambios. Lo técnico ha prevalecido en las decisiones de la Dirección.
• Se dio una relación entre el trabajo específico y sectorial del Programa con visiones de desarrollo local, aunque estos tuvo límites por privilegiar la gestión ambiental urbana reduciendo el accionar en los temas de las áreas rurales, los cuales sin embargo siempre estuvieron presentes en los planes de mejoramiento ambiental.
2. Se han fortalecido, consolidado y transferido sistemas democráticos y replicables de gobernanza ambiental, enmarcados en políticas estatales, lo cual estaba planteado como el objetivo central de la cuarta Fase. 3. Los esfuerzos realizados durante la intervención del proyecto se reflejarán en la mejoría de las
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Tras la realización del programa, como se señala en los avances alcanzados, es indudable el impacto generado en la gestión ambiental local, con pasos que en su momento fueron pioneros y, en algunas ocasiones, previos a contar con la legislación nacional respectiva. Ello ha contribuido a los procesos de descentralización de la gestión ambiental en el país.
El impacto va más allá de los municipios de intervención, pues muchos otros se acercaron a pedir asesoría puntual a la Fundación y hay los que tomaron la ordenanza como un modelo para elaborar una similar en su propio municipio. De esta manera, tanto dentro como fuera de los municipios de intervención se generó un efecto acumulativo beneficioso. Este proceso puso a la Fundación Natura en presencia en más de 150 municipios.
4. Las y los ciudadanos, en los comités ciudadanos, en las comisiones para desechos hospitalarios, en los clubes ecológicos o como promotores comunicacionales, han adoptado un papel protagónico en la gestión ambiental local, asumiendo funciones de distinta naturaleza. Estos factores contri-
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HALLAZGOS
condiciones de vida de la población; aunque no existen todavía elementos cuantitativos que lo respalden, hay evidencias cualitativas innegables.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
buyen a un proceso de transformación de la manera de hacer gestión ambiental, la que implica cambios culturales y de valores.
5. El Programa ha sido también asumido como un proceso de aprendizaje interno para el equipo y externo para los actores locales. La regular rendición de cuentas antes los Concejos Municipales ha sido un instrumento para mejorar la comunicación con las autoridades, capacitarlas y mantener la continuidad a pesar del cambio de autoridades. 6. El respaldo ha sido alcanzado a un más alto nivel a partir de demostraciones de los avances. Allí donde estos no se hacían visibles, era más fácil que se presenten momentos de agotamiento de la participación de los distintos actores.
7. Se presentó una búsqueda de relación permanente con la autoridad ambiental nacional, con otras autoridades relacionadas con las líneas de acción presentes en el Programa y con asociaciones como AME y APROQUE, de manera de sumar esfuerzos y de evitar choques en las diferentes líneas de trabajo y obligaciones que debían cumplir los municipios.
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LECCIONES
APRENDIDAS
1. Las intervenciones en obras de infraestructura, como depósitos sanitarios y la adquisición de maquinaria para la recolección de residuos sólidos urbanos, deben paralelamente anclarse a un permanente análisis que defina la manera en la que esa infraestructura será eficiente y adecuadamente utilizada y potencializada. Ello se logra con capacitación, motivación y acción ciudadana, orientación de cambios institucionales y asesoramiento continuo. La infraestructura no es el centro de los cambios y desarrollo a nivel local, sino la manera en la que esta se integra a una visión de largo plazo.
2. La sostenibilidad de un proceso de esta naturaleza depende en gran medida de la manera en la que se logra que el mismo relacione a los diversos actores involucrados, se organice su participación, se les haga sentir parte de los avances logrados. El empoderamiento depende de la estrategia que permita involucrar a los diferentes actores en los distintos momentos de los proyectos. 71
LECCIONES APRENDIDAS
Hay muchas lecciones que han dejado los distintos componentes del Programa y que están en buena medida recogidos en la Serie de Instrumentos para la Gestión Ambiental Urbana. Aquí recogeremos las lecciones generales que surgen de la experiencia en su conjunto:
Construyendo la Gestión Ambiental Local
3. La sostenibilidad depende también de la correcta utilización de los medios que se disponen y de la construcción de las nuevas alianzas que se muestren necesarias, para alcanzar el objetivo lo más rápidamente posible. Esto plantea la necesidad de romper con falsos criterios de “propiedad” del proyecto y de su área de interés, para priorizar la finalidad ligada a la gobernanza ambiental local.
Las alianzas se muestran más sólidas en cuanto las organizaciones participantes reconocen afinidades institucionales, un enfoque común mínimo, madurez institucional y apertura al diálogo. En el caso de los municipios, las autoridades juegan un rol fundamental como conductores y convocantes, por lo que su voluntad política es un indicador importante para seleccionar un municipio de pilotaje.
4. Para dar una correcta orientación a las distintas fases de un programa de este tipo y realizar con agilidad los ajustes necesarios, deben incluirse en sus estrategias lo más tempranamente posible el análisis e incorporación permanente del contexto y las condiciones que afectan a un proyecto de larga duración. Una pronta incorporación de los cambios que se generan en el contexto a nivel cantonal y de los gobiernos locales, debería reflejarse en las estrategias operativas. Este proceso implica mantener un sistema de seguimiento y
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5. La legislación ambiental local, para aplicarse y cumplirse de manera integral y para todos, demanda la participación permanente de las autoridades, de los ciudadanos o actividades controlados, del resto de la población y grupos de interés. Si la legislación (ordenanza) responde a un objetivo de desarrollo compartido, este no puede ser debilitado por una aplicación reducida o parcial de la normativa. Por otra parte, esta debe ser asumida como un proceso en el cual los cambios serán inevitables, tal como hoy se presentan al tener una nueva Constitución y al comprender que hacen falta mecanismos creativos de incentivos. El punto de llegada no es contar con el texto de la ordenanza debidamente aprobado sino con su implementación y queda claro que es importante sostener la asesoría y asistencia técnica con ese fin.
6. La incorporación de actores institucionales (Municipio, Juntas Parroquiales, ONGs, instituciones educativas) como agentes activos del desarrollo define nuevos retos para el modelo de gobernanza ambiental que se promueve, el cual plantea también la necesidad de una mejor adaptación de sus estructuras y capacidades ins73
LECCIONES APRENDIDAS
evaluación no solo del proyecto, sino de las acciones desde éste impulsada.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
titucionales, en especial del gobierno local. En esta dirección, el modelo de gobernanza ambiental responde también a la búsqueda del ansiado desarrollo local. La capacidad del Municipio, por ejemplo, para la planificación y la ejecución de las acciones de desarrollo, depende de su flexibilidad para lograr la incorporación de la población en las distintas fases de toma de decisiones. También se destaca que la participación ciudadana no puede depender de la convocatoria del alcalde. Como se ha observado en otros procesos de alianzas, aquí también se evidenció la necesidad de comprender y asumir la existencia de distintos ritmos institucionales, que en momentos pueden significar caminar más lento pero con pasos más firmes.
7. La relación cercana y, por lo mismo permanente, entre el técnico con responsabilidad territorial y los actores locales genera confianza necesaria para asumir objetivos comunes. Se presenta como mucho más importante contar con técnicos que roten por todo el país pero que tengan una relación muy formal y superficial en cada caso, aunque para aspectos muy especializados este tipo de técnicos pueden ser necesarios, combinando la acción desde un modelo de intervención regional o territorial y otro de especialización. De lo que se trata es que se hace evidente una cons74
8. Un elemento fundamental de cambio y fortalecimiento de las capacidades locales han sido los procesos de capacitación, la cual debe diferenciarse entre aquella que responde a demandas puntuales y aquella que se direcciona a procesos de más largo aliento en los que se promueve también cambios de actitudes, que requieren del acompañamiento permanente de los técnicos y de un esfuerzo intencionado para abandonar paulatinamente las posibles actitudes paternalistas que se presentan cuando los técnicos no son del área o no tienen claridad en cuáles son sus necesidades y demandas a la ONG, para pasar a una relación de pares con técnicos que entienden y asumen el proceso y que ganan capacidad para analizar su propia manera de ejecutar los procesos. Sin embargo, aún los técnicos capacitados requieren el apoyo político de las autoridades. 9. Desde el punto de vista de futuro, es importante mantener una continuidad en las estrategias de alianzas para las intervenciones que les doten de unidad y generen una visión compartida de desarrollo. Es importante insistir en la existencia de organizaciones e instituciones locales con la 75
LECCIONES APRENDIDAS
tancia en la relación, también desde el punto de vista de la mínima movilidad del personal que forma el equipo promotor de un programa como este, que provoca cambios importantes en lo local.
Construyendo la Gestión Ambiental Local
capacidad de responder a, y, en caso necesario, provocar políticas locales y orientar los servicios necesarios para la implementación de un modelo de desarrollo y gobernanza ambiental local. Los procesos exitosos observados en esta sistematización han sido ejemplos de la gestión eficaz de un proyecto, aunque no exenta de errores, pero indudablemente han sido procesos en los que paulatinamente se acumulaban avances en la organización, capacitación, acción y cambios concretos.
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SIGLAS CAMAREN COSUDE INEC MAE ONG
AGAM
Consorcio de Capacitación para el Manejo de Recursos Naturales Renovables Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Ministerio de Ambiente del Ecuador
Organización no gubernamental
Apoyo a la Gestión Ambiental de Municipios Medianos y Pequeños (subproyecto de Fundación Natura)
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AME APROQUE UGA
PQ/DE
PMA
RSU
SNDGA
SUMA TULAS
Asociación de Municipalidades del Ecuador Asociación de Productores Químicos del Ecuador
Unidad de Gestión Ambiental
Forma resumida de referirse al Programa. Hace referencia a las siglas de Productos Químicos/ Desechos Especiales
Plan de Mejoramiento Ambiental Residuos sólidos urbanos
Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental Sistema Único de Manejo Ambiental
Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria 78
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