Contenido PRESENTACIÓN
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INTRODUCCIÓN
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LA ACTIVIDAD Y SU CONTEXTO
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EL PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA ORDENANZA
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Características del modelo de prevención y control de la contaminación Etapas de la formulación
Principales experiencias en la formulación de la ordenanza LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ORDENANZA Avances reconocidos
Problemas detectados EXPERIENCIAS DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA ORDENANZA
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Reducción y manejo de descargas y emisiones
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Recuperación de recursos naturales y atractivos turísticos
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Evolución de la participación ciudadana
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La conciencia se fortalece
Conflictos de competencia
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LECCIONES Y APRENDIZAJES
Fortalecimiento del talento humano
Consolidación de expresiones culturales y creación de clima favorable para su acatamiento Incentivos y desincentivos
Capacitación a diferentes niveles
Autonomía de la participación ciudadana
Financiamiento de los mecanismos de control Capacidad de adaptación y actualización de la normativa PERSPECTIVAS DEL PROCESO
Vinculación con nuevos derechos
Clarificar sistema de competencias
Diseño de tasas por protección de recursos naturales
37 37 38 38 39 40 40 41 43 43 43 44
Revisión de actuales ordenanzas y formulación de nuevas
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Planes de educación ambiental
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Alianzas estratégicas
Activar fuentes de financiamiento
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SIGLAS
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CUERPOS NORMATIVOS
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BIBLIOGRAFÍA
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Presentación La Fundación Natura, con apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación – COSUDE, ha impulsado desde 1994 el Programa Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos y Desechos Especiales en el Ecuador (Programa PQ/DE). Este Programa ha brindado una importante contribución en distintas áreas de la gestión ambiental a más de 50 municipalidades del país y su experiencia permite desarrollar un paquete metodológico de amplia utilidad, orientado a garantizar el derecho a un ambiente sano y libre de contaminación.
Como consecuencia del trabajo participativo vivido por el Programa y de su responsabilidad institucional, la Fundación Natura resolvió desarrollar actividades de gestión del conocimiento que permitiesen compartir los aprendizajes múltiples y aportar significativamente a la gestión ambiental y a las propuestas de desarrollo local, regional y nacional.
Con esta finalidad, se logró la participación del Consorcio CAMAREN como entidad ejecutora de la estrategia de gestión de conocimientos, del Programa, encargándosele que elabore documentos aplicables a la coyuntura nacional para públicos diversos, con enfoques multi e interdisciplinarios. Como resultado, se materializa la presente Serie Instrumentos para la Gestión Ambiental Urbana, compuesta por seis trabajos de sistematización y transmisión de la experiencia y las lecciones, esperando que ellos sirvan de guía a los gobiernos locales comprometidos con la gestión ambiental en el territorio de su responsabilidad. La Serie está compuesta por los siguientes cuadernillos: 7
1. Gestión Integral de Residuos Sólidos: elemento básico de la sostenibilidad ambiental.
2. Manejo Adecuado de Desechos Hospitalarios: la clave para proteger la salud y el ambiente. 3. Educación Ambiental: la teoría y práctica para el mejoramiento del ambiente urbano.
4. Participación Ciudadana: un eje articulador de la gobernanza ambiental efectiva y democrática. 5. Normativa Legal: una herramienta para el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental local. 6. La Gestión Ambiental Municipal y la Nueva Constitución.
Confiamos en que este trabajo sea aprovechado por los diversos actores de la gestión ambiental urbana en el país y que su publicación permita ampliar aún más el debate sobre las rutas a seguir en el marco del nuevo ordenamiento institucional.
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Introducción Fundación Natura, a través del proyecto “Manejo ambientalmente adecuado de productos químicos industriales y desechos especiales en el Ecuador (1994-2009)”, ha apoyado el proceso impulsado por 43 municipalidades medianas y pequeñas del país, en la formulación, expedición e implementación de sus ordenanzas ambientales.
El presente documento es resultado de la sistematización de las ordenanzas ambientales, de los aportes extraídos del focus group, realizado con delegados de varios de los municipios participantes, y de las entrevistas a miembros del equipo técnico del proyecto. Como fuentes complementarias se destacan la publicación Gestión ambiental municipal: prevención y control de la contaminación,1 elaborada al finalizar la segunda fase del proyecto y el informe final de la tercera fase del subproyecto “Apoyo a la gestión ambiental de municipios medianos y pequeños del país”.2 Con la publicación de este documento Fundación Natura pretende socializar las principales experiencias y lecciones aprendidas en el proceso, como una contribución a la reflexión de iniciativas similares que, desde la gestión ambiental municipal, impulsan diversos gobiernos locales, a lo largo y ancho del país. 1 2
Fundación Natura, Gestión Ambiental Municipal: prevención y control de la contaminación, Quito, Fundación Natura, 2001. Fundación Natura, AGAM, 2005.
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La actividad y su contexto Las experiencias y aprendizajes materia de esta sistematización dan cuenta del proceso de formulación, expedición e implementación de las ordenanzas sobre calidad ambiental de 43 municipalidades del país, acompañado por Fundación Natura como parte del proyecto “Manejo ambientalmente adecuado de productos químicos industriales y desechos especiales en el Ecuador”, que la fundación impulsa desde 1994. El contexto inmediato ha constituido el subproyecto “Apoyo a la gestión ambiental de municipios medianos y pequeños del país-AGAM”, cuya ejecución se inició en el año 1997, convirtiéndose en uno de los más importantes ámbitos de intervención del proyecto matriz.
Salvo alguna excepción, las ordenanzas se orientan a mejorar y garantizar la calidad ambiental de los cantones participantes.
En este sentido, predominan ordenanzas direccionadas a la prevención y control de diferentes tipos de contaminación, entre los que sobresalen la prevención y control de la contaminación generada por fuentes fijas por desechos no domésticos y, de manera secundaria, el manejo de los aceites usados, los desechos sólidos y el ruido. De la información que precede se deduce que en las primeras fases del proyecto la atención se concentró en la prevención y control de contaminación generada por fuentes fijas por desechos no domésticos, mientras que en la última se incluyen temas de fortalecimiento institucional y protección de espacios naturales. 10
Cuadro 1 Fases
Primera fase (1997-1998)
Segunda fase (1998-2001) y tercera fase (2002-2005)
Cuarta fase (2006-2009)
FASES DEL AGAM, MUNICIPIOS Y OBJETO DE LAS ORDENANZAS M un i c i pi o s
O bje to
Rumiñahui Manta Santo Domingo de los Colorados Latacunga
Objeto Prevención y control de contaminación generada por fuentes fijas por desechos no domésticos
Rumiñahui Manta Santo Domingo de los Colorados Latacunga Ibarra Pimampiro Antonio Ante Cotacachi Otavalo Cayambe Pedro Moncayo Salcedo Ambato Pelileo Riobamba Montecristi Portoviejo Puerto López Espejo
Prevención y control de contaminación generada por fuentes fijas por desechos no domésticos
En la Tercera Fase se trabajó con 43 municipios
Manejo de aceites usados, Prevención y control del ruido, Control de desechos sólidos de las florícolas, Control de desechos hospitalarios, Protección ambiental y control de riesgos, Creación de dependencias municipales de ambiente
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El proceso de formulación de la ordenanza Dado que el objetivo último del proyecto no radica en la expedición de una ordenanza per se sino en su instrumentalización como herramienta práctica de gestión ambiental y, concretamente, de prevención y control de la contaminación, esta sistematización detiene su mirada en el proceso seguido en la formulación de las ordenanzas, entendido como un conjunto de pasos concatenados previos a la expedición del instrumento legal. Esta concepción constituye, sin duda, un significativo aporte metodológico en la formulación de la normativa municipal.
Características del modelo de prevención y control de la contaminación
El AGAM en su primera fase (1997-1998) diseñó y puso a prueba un modelo de prevención y control de la contaminación a nivel local, mismo que sirvió de sustento para la formulación y posterior implementación de la ordenanza. Este modelo, con los ajustes necesarios introducidos durante el desarrollo del proyecto general, propone la secuencia de las siguientes actividades clave: FASE I: FASE II: FASE III: FASE IV:
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Sensibilización y compromiso de las autoridades del municipio Organización del proceso Diagnóstico ambiental, económico y social Diseño de planes concertados de acción local
FASE V: FASE VI: FASE VII: FASE VIII:
Creación de organismos municipales responsables de la gestión ambiental Creación de instrumentos jurídicos para la gestión ambiental local Implementación de los planes concertados Control ciudadano y rendición de cuentas
Más allá de la secuencia observada, conviene destacar el enfoque metodológico al que responde este modelo. Cuando en 1983 la Fundación Natura inicia la ejecución del proyecto “Ambiente y salud”, se plantea levantar información sobre la contaminación producida por el uso de químicos, plaguicidas y otras sustancias así como su impacto negativo en el país. Resultado de este esfuerzo se ha logrado un importante grado de conocimiento sobre los efectos de la contaminación; posteriormente, en 1994, se inaugura, en su primera fase, el proyecto “Manejo ambientalmente adecuado de productos químicos industriales y desechos especiales en el Ecuador”. Lo dicho da cuenta que tanto la formulación como la posterior implementación de las ordenanzas, responden a un proceso mayor, que busca la institucionalización de la gestión ambiental municipal. Este objetivo estratégico va de la mano de dos metas clave a alcanzarse paralelamente al proceso de formulación e implementación de la ordenanza:
• El fortalecimiento de capacidades municipales, especialmente a través de la creación de departamentos de gestión ambiental; y
• La asunción y ejercicio de competencias ambientales de control de calidad ambiental, por parte de las municipalidades.
Complementariamente, el subproyecto AGAM debía proceder a identificar los municipios “aliados”, teniendo como premisa de selección el criterio de trabajar con ciudades medianas y pequeñas con agudos problemas de contaminación. Adicionalmente, se tomó en cuenta otros factores: población involucrada, apertura e interés de la municipalidad y cercanía entre los municipios. 13
Esto último dio paso a la creación de tres ejes regionales de intervención, vigentes durante la segunda y tercera fases del proyecto. El mecanismo adoptado permitió, por un lado, que las ordenanzas guarden un contenido y estructura similares, sin perjuicio de las características propias de cada cantón y, por otro, facilitó las acciones de control y los espacios de socialización y coordinación entre cantones. EJES REGIONALES DEL SUBPROYECTO AGAM
Etapas de la formulación
De conformidad con el modelo de prevención y control de la contaminación, la formulación de la ordenanza fue planificada por el equipo técnico del subproyecto AGAM, con la siguiente metodología:
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METODOLOGÍA DEL SUBPROYECTO AGAM
Fuente: Fundación Natura, subproyecto AGAM.
La definición de la metodología se la hizo con sujeción al marco constitucional3 y legal, observando particularmente lo dispuesto por el Art. 4 de la Ley de Gestión Ambiental, que dispone: Los reglamentos, instructivos, regulaciones y ordenanzas que, dentro del ámbito de su competencia, expidan las instituciones del Estado en materia ambiental, deberán observar las siguientes etapas, según corresponda: desarrollo de estudios técnicos sectoriales, económicos, de relaciones comunitarias, de capacidad institucional y consultas a organismos competentes e información a los sectores ciudadanos.
En este sentido, la formulación de la ordenanza se ajusta a la nueva forma de comprender y regular los procedimientos de control ambiental, donde a más de atender a una necesidad concreta y contar con una determinada voluntad política, es igualmente necesario el desarrollo de una plan que, sin llegar a ser molde o receta, asegure un tratamiento adecuado para la aprobación de las ordenanzas ambientales. 3
Vigente durante la primera y segunda fases del proyecto, entre 1997 y 2001. 15
Objetivos y medios
En los diferentes procesos locales impulsados por el proyecto se recomendó a las autoridades y funcionarios contrapartes de las municipalidades, partir de una comprensión clara del objetivo deseado para evitar replicar experiencias pasadas donde las municipalidades expedían normas declarativas, con textos excesivamente generales, redundando en disposiciones que ya constaban en la Ley Suprema del Estado o en el marco legal, y que, por tanto, no proponían metas concretas ni medios adecuados para alcanzarlos.
En esta comprensión, un soporte fundamental fueron los autodiagnósticos locales que el AGAM impulsó conjuntamente con las contrapartes municipales así como el desarrollo de una metodología compartida por funcionarios del Ministerio del Ambiente y especialistas en evaluación de impactos ambientales. Se contó también con la información disponible del estado de la contaminación a nivel nacional y local, y con la experiencia de los funcionarios sobre los problemas ambientales de sus cantones.
Adicionalmente, la celebración de convenios de cooperación entre la Fundación Natura y las municipalidades participantes, permitió institucionalizar los compromisos y precisar la importancia y necesidad de las ordenanzas. Así mismo, se dejó en claro que la formulación de las ordenanzas supondrían una capacidad potencial y una aplicación progresiva. Se precisaron debilidades y vacíos en la estructura y gestión de las municipalidades, y se identificó los medios para asegurar el cumplimiento de la ordenanza, adecuándolos a un proceso paulatino de fortalecimiento institucional de los municipios. Como un primer paso se planteó la creación de una instancia municipal responsable de la gestión ambiental. Esta decisión, tomada a inicios de la segunda fase del proyecto, fue posteriormente ratificada por la Ley de Gestión Ambiental (1999), al determinar la creación de unidades municipales de gestión ambiental. Fundamento legal
Si bien en la fase inicial del subproyecto ya existían disposiciones constitucionales respecto al reconocimiento del derecho a vivir en un ambiente sano y libre de contaminación, así como disposiciones secundarias (Código de Salud y Ley de Régimen Municipal), referidas a la competencia municipal de velar por la protección del medio físico cantonal, el control de desechos, ruidos y malos olores, se presentaban ambigüedades en torno al alcance de dichas competencias. Por lo tanto, se requería de una base legal específica que sustentara 16
la formulación de las ordenanzas, sus fines y mecanismos. Fue con la reforma a la Ley de Régimen Municipal, en el año 2004, cuando se precisó la competencia de las municipalidades para la prevención y control de la contaminación ambiental. A ello se sumó el carácter de “orgánica” otorgado a esta ley, con lo cual se respaldó el sustento legal que tenían dichos gobiernos para legislar sobre la problemática y llevar a cabo el respectivo control. No obstante, durante las dos primeras fases del AGAM, fue indispensable trabajar en la clarificación de la competencia municipal para impulsar el modelo de control de la contaminación que se planeaba en las ordenanzas. El camino seguido fue el señalado por la Ley Especial de Descentralización y Participación Social (1997) y la propia Ley de Gestión Ambiental, al establecer el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental. En este contexto se suscribieron convenios de delegación de competencias entre la autoridad nacional ambiental (Ministerio del Ambiente), y los alcaldes y procuradores síndicos de las municipalidades participantes en el proyecto. Dichos instrumentos permitían a los gobiernos locales establecer mecanismos de control, normas técnicas y parámetros para controlar la contaminación en sus cantones, siempre y cuando no fueran de menor exigencia a los establecidos en la ley nacional. Modelo de ordenanza
Clarificados los fines, medios y sustento legal, la metodología de la formulación de las ordenanzas planteaba el diseño de un esquema base de sus contenidos. Este insumo serviría para orientar el proceso participativo de discusión del proyecto de ordenanza, que vendría a continuación.
El enfoque de la formulación destacaba la necesidad de que las ordenanzas fueran vistas como una herramienta integral para un determinado problema de contaminación, que para el caso presente era la generada por fuentes fijas no domésticas, especialmente proveniente de industrias y servicios. Con ello, se buscaba, por un lado, evitar una normativa demasiado general y ambigua, y por otro, que se articulara con los principios ambientales impulsados con la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo así como con las recomendaciones de la Agenda 21 (1992). A partir de este enfoque, el equipo técnico diseñó un esquema preliminar y los contenidos básicos, los que permitían ordenar la discusión con los actores institucionales y sociales, en el camino de la construcción de la ordenanza.4 4
Ver anexo “Esquema de los mecanismos de la ordenanza”. 17
La estructura base del proyecto de ordenanza destacaba los siguientes temas: Fundamento y considerandos.
Disposiciones preliminares: definiciones, principios, objeto y alcance, y sujetos de control.
Mecanismos de control: informes, permisos, planes de cumplimiento y normas técnicas. Incentivos económicos y no económicos.
Mecanismos de participación ciudadana.
Procedimientos de juzgamiento y sanción. Formas de financiamiento. Disposiciones transitorias. Discusión participativa
La metodología de formulación tuvo una importancia estratégica. Coincidentemente, durante la primera fase del AGAM –al momento de diseñar y construir las políticas y decisiones– era creciente la demanda de los sectores sociales por fortalecer la participación ciudadana en los ámbitos de interés público, por lo que el proceso de análisis y discusión impulsado en la formulación de la ordenanza, permitió abrir el cauce a esta participación. Para propiciar la creación de estos espacios, conjuntamente con las contrapartes municipales del proyecto, se identificaron los sectores sociales –públicos y privados–, evitando provocar discriminaciones que pudieran cuestionar la transparencia y legitimidad del proceso, pues de antemano existía una actitud expectante por parte del sector industrial y de servicios, temeroso de que sus actividades fueran amenazadas. Participaron también, y de manera proactiva, representantes comunitarios, estudiantiles, barriales, de la academia, los medios de comunicación, los gremios profesionales, y las instituciones públicas, entre otros. Para facilitar y ordenar el análisis y la recepción de los aportes de los participantes, en cada taller se entregaron documentos sobre el enfoque y la estructura de la ordenanza. 18
Indicadores de impacto y resultado
Paralelo al proceso de análisis y discusión de los contenidos de la Ordenanza, el equipo técnico de AGAM trabajó indicadores que permitieran monitorear y evaluar el avance en el cumplimiento de las disposiciones del cuerpo normativo y los posibles impactos resultantes de su aplicación.
El diseño de estos indicadores tuvo carácter de pionero, pues no se contaba con una experiencia previa que permitiera advertir los parámetros bajo los cuales se debía medir el impacto y resultado de un proceso normativo local en materia ambiental. En este sentido, se priorizaron aquellos indicadores que dieran cuenta de la aplicación de la ordenanza; esto es, el cumplimiento de los mecanismos de control: catastro, registro, informes técnicos, permisos, planes, sanciones, entre otros. La versión final
Con base en el esquema inicial y los aportes recogidos en los espacios de participación, se procedió a la elaboración de la versión final de la ordenanza y su posterior aprobación por parte del órgano legislativo competente en cada municipalidad: el concejo municipal.
Previo a este momento clave de la metodología, se sustentó el trabajo en un documento que recogía los principales hitos del proceso de formulación y discusión, el cual fue didácticamente presentado ante los miembros del concejo. Esta presentación enfatizó el sustento técnico y social del proyecto de ordenanza, en aras de evitar que diversos intereses políticos entorpecieran su aprobación. La presentación fue realizada en una sesión extraordinaria del concejo, órgano que recibió en comisión general a los actores clave: funcionarios municipales y de Fundación Natura y representantes de los sectores sociales que participaron en el debate y formulación. Difusión y capacitación
Como elemento complementario –y no por eso menos importante– se desarrollaron campañas de difusión de los contenidos de la ordenanza, dirigidas, a los sujetos de control, funcionarios municipales responsables de velar por su aplicación y actores sociales de cada cantón. 19
Las primeras campañas fueron apoyadas por el equipo de AGAM, a través de cartillas y guías de aplicación, para facilitar la comprensión de los alcances de la ordenanza y motivar el cumplimiento de sus disposiciones. De igual modo se elaboraron carteles parlantes dirigidos a elevar la conciencia de la población, promover la apropiación de sus objetivos, contenidos y alcances. De manera paralela, se organizaron talleres con diversos actores sociales, en los que se abordaron los aspectos clave de la ordenanza: instrumentos de prevención y control de contaminación, base legal, manejo de recursos naturales, conflictos socio-ambientales, entre otros. Seguimiento y aplicación
Para asegurar la operatividad de los mecanismos de control, la ordenanza definió procedimientos administrativos y herramientas concretas referidos a aspectos de organización y funcionamiento interno de cada municipio así como el diseño de las principales herramientas de control y el detalle de los pasos a seguirse. En este esfuerzo participó el equipo técnico de AGAM y las contrapartes municipales, buscando adoptar las formas más apropiadas para facilitar la aplicación de dichas herramientas y mejorar la comprensión de los sujetos de control sobre los mecanismos de aplicación y sus obligaciones.
El seguimiento de la aplicación de la ordenanza se basa en la verificación de estas herramientas administrativas; esto es, en los indicadores de cumplimiento, que se hallan desagregados en el correspondiente instructivo de la ordenanza.
Principales experiencias en la formulación de la Ordenanza
Del análisis de la documentación y de las entrevistas realizadas a informantes clave, se desprende que determinados hechos requirieron especial atención por parte del equipo técnico del proyecto y de las contrapartes municipales. Por su trascendencia, se resaltan a continuación.
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Inestabilidad política y normativa
Durante la primera fase del proyecto, mientras se diseñaba con cuatro municipios el modelo de prevención y control de la contaminación y se ponía a prueba la metodología de formulación de las ordenanzas, se produjeron importantes cambios en la política nacional, afectando su institucionalidad y el marco legal, lo que demandó al proceso una alta capacidad de respuesta y adecuación frente a la nueva situación.
El cambio más importante se refiere a la expedición de la nueva Constitución, en 1998, la que fortalecía el enfoque de derechos tanto individuales como colectivos, y dentro de estos últimos, los derechos ambientales cuyo ejercicio era garantizado a través de la tutela del Estado. Igualmente, la Constitución planteaba un clara política de descentralización de competencias hacia los gobiernos seccionales así como modos alternativos de administración de ciertos servicios públicos, entre los cuales se incluía la posibilidad de ser delegados o concesionados a la iniciativa privada. Posteriormente, con la expedición de la Ley de Gestión Ambiental se sentaron las bases del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental-SNDGA y se definieron nuevos instrumentos para la protección del ambiente. Un cambio sustantivo constituyó la exigencia legal de las evaluaciones de impacto ambiental y el otorgamiento de licencias a toda actividad susceptible de impacto, así como la modificación de las normas técnicas y parámetros de control de la contaminación del agua, el suelo, el aire, los desechos sólidos y el ruido, aspectos que hasta ese momento estaban sujetos a las disposiciones de la Ley para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental (1976) y sus reglamentos.
Este nuevo escenario produjo retrasos en las actividades de la formulación de la ordenanza, pues el panorama del control de la contaminación aún no lograba la claridad requerida. En respuesta, el equipo técnico, en coordinación con las correspondientes contrapartes de los municipios, optó por levantar propuestas a la autoridad nacional ambiental, respecto del rol y competencias de los municipios, dando salidas puntuales al momento de indefinición. Entre estas iniciativas se puede mentar la celebración de los primeros convenios de delegación de competencias, suscritos luego de la expedición de la Ley Especial de Descentralización y Participación Social.
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Descentralización y “cuellos de botella”
En algunos convenios de delegación suscritos entre el Ministerio del Ambiente y los municipios –como los de Rumiñahui, Manta, Latacunga y Santo Domingo de los Tsachilas– se pueden apreciar hechos que marcaron el ritmo del proyecto.
La propuesta de descentralización de competencias surge a finales de la década de los 90 del siglo pasado, como una necesidad para optimizar el funcionamiento del Estado. No obstante, en materia ambiental –así como en otros campos de la administración pública– la implementación de esta política no ha sido fácil, provocando diversas interpretaciones en el proceso de formulación de las ordenanzas. Por una parte, las autoridades municipales advertían que las ordenanzas obligaban a sus municipios a explorar nuevos compromisos en el control de actividades en sus cantones, para lo cual demandaban un basamento claro que les permitiera asumir sus responsabilidades. Por otra, las autoridades de control cuestionaban la capacidad de gestión de los municipios y encontraban en la ambigua definición de las competencias un potencial argumento para dilatar la aplicación del modelo de control que se buscaba con la ordenanza. Buena parte de esta situación ambigua e incierta tenía como origen el planteamiento de descentralización presente en la Constitución de 1998. La Ley Suprema disponía que la demanda de transferencia de una competencia por parte de un gobierno seccional constituía mandato para el gobierno central. Sin embargo el texto constitucional también determinaba que previa la transferencia de recursos o competencias por parte del gobierno central, la instancia seccional debía demostrar la correspondiente capacidad operativa. Estas dos premisas se convirtieron en la práctica en verdaderos “cuellos de botella”, y frenaron la celebración de convenios de transferencia de competencias.
Sin duda, la descentralización fue un aspecto gravitante en el proceso de formulación de las ordenanzas. Los municipios necesitaban la suficiente facultad para adecuar los mecanismos propuestos en la ordenanza, así como la capacidad de gestión requerida por las autoridades de control. De acuerdo a la Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, el único ente competente para definir los mecanismos de control y sus normas técnicas era el Estado central, representado por el Ministerio de Salud Pública y, desde 1996, por el Ministerio del Ambiente. 22
En este contexto, la firma de los convenios de delegación de competencias fue una salida coyuntural que permitió el avance del proceso de formulación de las ordenanzas y la viabilidad del modelo de control que se venía impulsando. Construcción participativa
La experiencia de construir un instrumento normativo local –como lo fueron las ordenanzas impulsadas por el proyecto, con la participación de los actores sociales y potenciales sujetos de control– constituye un hecho inédito para las municipalidades que participaron en el proyecto. Si bien algunas registraban otras experiencias de involucramiento de los actores locales, no se conocía de un proceso donde, de manera expresa, la metodología de formulación de una ordenanza tuviera como premisa la directa participación de los actores sociales en diferentes espacios de análisis y discusión. Algunos funcionarios y autoridades municipales dudaban de la validez de esta estrategia de participación, pues temían que ella debilitase el poder de decisión del concejo o pudiera devenir en ingobernable. Por otra parte, algunos actores –especialmente los representantes de los sectores productivos, y en un inicio– la interpretaban como una postura demagógica de las autoridades locales, quienes supuestamente de antemano tenían tomadas las decisiones. Sin duda, el aspecto más destacado de este proceso era la ausencia de una cultura ciudadana de participación en la definición de las políticas públicas locales. La denuncia o la queja habían sido en el pasado las formas de “participación” conocidas, y causaba cierta incomodidad la necesidad de concurrir con frecuencia a los espacios de discusión en los que, más que plantear demandas, se debía realizar un esfuerzo colectivo para levantar, con argumento y sustento, sus propuestas.
Esta característica del proceso de formulación de la ordenanza llevó a que se establecieran espacios de participación también en su cumplimiento, a fin de garantizar que la opinión ciudadana ejerciera en él control social. Este hecho, reflejado en la constitución de las comisiones ciudadanas, irá progresivamente generando nuevas comprensiones respecto del rol del municipio y de la ciudadanía, y la necesidad de mantener andariveles coordinados pero independientes, esto es, sin afectar el libre ejercicio de las capacidades propositivas y fiscalizadoras de la sociedad civil con relación a la gestión del gobierno local. 23
Capacidades institucionales para el control
Pasar de un modelo declarativo y punitivo –como el que se hallaba vigente a inicios de la formulación de la ordenanza– a uno cimentado en la participación y la corresponsabilidad, constituye un desafío aún no suficientemente dimensionado por parte de las autoridades municipales. El sistema de “comando y control”, propiciado por la Ley para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, había generado en las autoridades una cultura policíaca, en la que el protagonismo lo ejercían los comisarios municipales.
El nuevo modelo, a más de la redefinición del rol de la autoridad municipal y de asunción de corresponsabilidades por parte de los sujetos de control, requería de profundos cambios no sólo de aptitud sino también de actitud. Además, presuponía fortalecer la capacidad institucional del municipio para llevar a cabo un control técnico de prevención, en procura de que los procesos productivos, desde sus primeras etapas, implementaran mecanismos de reducción y mitigación de desechos. Por otro lado, tampoco fue fácil contar en un inicio con el equipamiento y el personal técnico requeridos. Surgieron dudas y cuestionamientos al modelo; sin embargo, aparecieron alternativas que suplieron estas iniciales dificultades, como los convenios de cooperación con las universidades locales o la conformación de mancomunidades entre municipios para reducir costos operativos. Algunas administraciones optaron por reubicar a su propio personal –que cumplía con el perfil técnico adecuado– en las instancias municipales de gestión ambiental, con lo cual se evitó la creación de nuevas cargas presupuestarias. Las fuentes de financiamiento
Una norma técnica y efectiva, como la pensada por la nueva ordenanza, debía estar respaldada por un mecanismo de financiamiento que asegurara su cumplimiento, al menos en lo referente a las tareas de responsabilidad del gobierno municipal. En este sentido, el proceso analizó varias alternativas, entre ellas la utilización de asignaciones presupuestarias, gestión de préstamos no reembolsables o donaciones provenientes de los organismos de cooperación. La apuesta más ambiciosa fue la de crear un Fondo Ambiental, que permitiera contar con una cuenta especial para solventara los rubros necesarios para la aplicación oportuna de los mecanismos previstos por la ordenanza. 24
Todas estas alternativas posibles tenían sus puntos a favor y en contra. Por una parte, las asignaciones presupuestarias –tradicionalmente deficitarias– planteaban condiciones de escaso sustento económico para el cumplimiento de las acciones de control previstas. Los préstamos y aportes desde fuentes externas al municipio, exigían que éstos demostraran capacidad real de gestión. Por otra parte, la iniciativa del Fondo Ambiental contravenía expresas disposiciones de la Ley de Presupuesto del Estado y de la Ley Orgánica de la Administración Financiera y de Control, las que exigen a las entidades estatales el mantenimiento de una cuenta única para el manejo de sus fondos, lo cual conspiraba contra la propuesta de contar con recursos disponibles para el control de la contaminación, al margen de la priorización de gasto que normalmente define el espacio de toma de decisiones de cada gobierno local, en el cual a menudo imperan criterios políticos y coyunturales. En este contexto fue creciendo la necesidad de gestionar financiamiento a través de esfuerzos compartidos por parte de los sujetos de control y de la ciudadanía. El mecanismo identificado fue el de la fijación de tasas por los servicios prestados. Para ello debía justificarse que la adopción de los mecanismos de control previstos en la ordenanza, constituían verdaderos servicios a ser brindados por el municipio en pos de un adecuado manejo ambiental, conservación del entorno y preservación de niveles de eficiencia y calidad en las actividades productivas. Se determinaron entonces las tasas ambientales en calidad de contraprestaciones al servicio de seguimiento de las normas de control que establecería la ordenanza, así como para la protección de la calidad ambiental y de los recursos hídricos del cantón. La propuesta de fijar esta tasa, al igual que la iniciativa del Fondo Ambiental, tuvo varios detractores, incluso a nivel del entonces Ministerio de Finanzas, instancia a través de la cual se debían canalizar las ordenanzas como requisito previo para su publicación en el Registro Oficial del Estado. Se argumentaba que las acciones desplegadas por las municipalidades como parte del control a las que por ley estaban obligadas, no podían ser imputadas a un servicio público. Sin embargo, progresivamente fue tomando fuerza el criterio de que la implementación del modelo planteado por la ordenanza, demandaba una capacidad técnica cuyo financiamiento no podía ni debía ser de exclusiva responsabilidad del municipio.
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Difusión y capacitación
Desde el inicio del proceso se contempló la realización de campañas de difusión y programas de capacitación paralelos a la implementación de la ordenanza. Además, la situación de inestabilidad de los funcionarios municipales y el limitado nivel técnico de varios de los sujetos de control de la ordenanza, demandaron redoblar esfuerzos para garantizar una exitosa aplicación del cuerpo normativo.
Expresamente se insertó en el texto de la Ordenanza, la necesidad de acompañar a su aplicación con estrategias de difusión y capacitación, puntualizándose que el cumplimiento de estas actividades por parte del municipio no relevaba de responsabilidad a los sujetos de control de desarrollar, por su cuenta, las medidas necesarias para cumplir satisfactoriamente con las disposiciones de la ordenanza. Un mensaje similar se transmitió a los funcionarios técnicos de cada municipio – responsables de dar seguimiento a la ordenanza– pues las limitaciones o debilidades institucionales existentes, no los eximía de adoptar acciones para demandar responsabilidades a quienes observaran conductas contaminantes. Al tiempo de diseñar el instructivo de aplicación y sus herramientas de control, se realizó una campaña de difusión sobre la guía de aplicación del cuerpo normativo y encuentros de diálogo con los sectores productivos, con el propósito de sensibilizar a los representantes de las medianas y grandes empresas industriales o de servicios. La campaña de difusión dirigida a las pequeñas actividades económicas, por su cobertura social y geográfica, suponía un reto mucho mayor, el que se esperaba asumirlo progresivamente, conforme avanzara la implementación de la ordenanza.
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La implementación de la Ordenanza Una vez aprobada la Ordenanza, y desarrollados los instructivos de aplicación, las herramientas de control y las campañas de difusión y capacitación, se inició su implementación, que con seguridad constituye el desafío más importante del proceso, momento que coincidió con la tercera y cuarta fases del proyecto. La investigación realizada, fundamentalmente con el equipo técnico del subproyecto y varias contrapartes técnicas de los municipios, permiten identificar y priorizar los principales avances y problemas, los que se exponen a continuación.
Avances reconocidos
La gran mayoría de municipalidades ubica como su mayor avance la aplicación de buena parte de los mecanismos previstos, en especial los referidos a las herramientas de identificación de las actividades contaminantes y su situación de funcionamiento, lo que se resume en los acápites que siguen. Catastro y registro de establecimientos
Si bien el catastro de actividades ha sido una función cumplida por las municipalidades como parte de su rol de regulador del uso y ocupación del suelo y como mecanismo para asegurar la obtención de las patentes municipales de funcionamiento, no existía una determinación clara de los sujetos de control que potencialmente producían contaminación ambiental. 27
En este sentido, la actualización del catastro y registro dispuesta por la ordenanza, permitió a las municipalidades consolidar una base de información real y actualizada sobre los establecimientos industriales y de servicios, describiendo su situación de funcionamiento y potenciales impactos sobre el ambiente. De esta forma, la ordenanza ha permitido clarificar el alcance, existencia y naturaleza de actividades contaminantes en sus respectivos cantones. La actividad del catastro y registro incorporó una metodología novedosa y de gran utilidad, probada en muchos países: la Clasificación Internacional Industrial Unificada-CIIU, de Naciones Unidas. Aplicación progresiva
Otro avance constituye la aplicación progresiva del instrumento, entendida como una acción que prevé un proceso aceptable de implementación de los mecanismos de control. Sin perjuicio de la posibilidad de imponer las sanciones necesarias ante casos flagrantes de contaminación, el proceso de formulación de la ordenanza dio lugar a una apropiación de sus objetivos y medios, tanto por parte de los funcionarios municipales con competencia ambiental como por los sujetos de control.
La presencia de un escenario caracterizado por intereses contrapuestos entre cumplidores o incumplidores de los parámetros de control de la contaminación, no permitía adoptar mecanismos que, sin desconocer los derechos e interés públicos de protección de la calidad ambiental, se ajustarán a la institucionalidad vigente y las capacidades de los sujetos de control de cada cantón. El modelo progresivo de control previsto por la ordenanza, ofrece una racionalidad a las actuaciones de la autoridad, desarrollo de autocontrol y mayor compromiso por parte de las actividades potencialmente contaminantes, sin recurrir como primera opción a sanciones drásticas, tales como la suspensión de funcionamiento o clausura de locales. Los informes técnicos demostrativos
Hasta 1999 –o más exactamente hasta 2003, cuando surge el Reglamento al Sistema Único de Manejo Ambiental-SUMA, como Título I del Libro Sexto de “Calidad Ambiental” del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria-TULAS– en el país no existía un régimen de evaluación de impactos ambientales y de licenciamiento de las actividades económicas. 28
En este contexto, las ordenanzas aprobadas –desde 1998– en el marco del proyecto de Fundación Natura, impulsaron de manera pionera la determinación y conocimiento de los impactos ambientales derivados de actividades productivas a nivel local. Estos informes, comparables con las fichas ambientales o incluso con las evaluaciones preliminares que menciona el reglamento del SUMA, fueron presentadas ante las autoridades ambientales de cada municipalidad, como una responsabilidad a cargo de cada sujeto de control. Este mecanismo de “autocontrol” no menoscababa la facultad del municipio de constatar su veracidad a través de inspecciones in situ, y de sancionar, en caso de comprobar información no fidedigna. Seguimiento y evaluación
Los avances en la aplicación de la Ordenanza no han sido uniformes, pues han dependido de la coyuntura y capacidad de cada cantón y municipalidad. Varias de estas últimas reconocen haber logrado la asunción por parte de los sujetos de control de los mecanismos de seguimiento y evaluación previstos. En este sentido, la ordenanza ha permitido dar regularidad al programa de inspecciones y monitoreo que la autoridad ambiental municipal realiza a las actividades controladas.
En virtud de lo afirmado, varios funcionarios entrevistados hacen hincapié en que a partir de la implementación de la ordenanza se ha podido ir verificando indicadores de resultado y de cumplimiento de la norma, relacionados con la reducción de contaminación y recuperación de recursos degradados. Estabilidad de funcionarios técnicos
Aun cuando todavía se observa inestabilidad de los funcionarios municipales de libre remoción con responsabilidad en el tema ambiental, es sensible el grado de integración y permanencia de los funcionarios técnicos en dichas instancias administrativas. En este sentido, se puede advertir que la ordenanza ha contribuido de manera efectiva a consolidar equipos técnicos en las dependencias municipales competentes para la gestión ambiental y, en esa medida, a desarrollar una intervención municipal coherente y sostenida en lo referido al control de la contaminación en sus cantones. 29
Financiamiento de las medidas de control
A través de la implementación de la Ordenanza se ha logrado establecer, de forma constante, la disponibilidad de los recursos presupuestarios necesarios para garantizar el funcionamiento de la instancia municipal competente y de su equipo técnico, así como para respaldar un nivel básico de acciones de control. En municipios como el de Ambato, la dependencia ambiental ha logrado posicionar sus demandas en el presupuesto anual del concejo.
Problemas detectados
De manera paralela a los avances registrados, los actores consultados identifican algunos problemas surgidos en la aplicación de la ordenanza, entre los que sobresalen: Débil aplicación del sistema de sanción
La aprobación de la ordenanza es demostrativa de la voluntad política formal de las máximas autoridades municipales para el control de la contaminación. Sin embargo, es posible detectar una aplicación no oportuna del sistema de sanciones previsto por la ordenanza. La mayoría de funcionaros técnicos atribuyen el problema a la ausencia de voluntad política real de los tomadores de decisión, advirtiéndose la ausencia de una postura de respaldo efectivo para llevar el control de la contaminación hasta las instancias donde la norma se hace respetar a través de medios coercitivos. Dificultad para aplicar el sistema de cargas contaminantes
Una herramienta clave de la ordenanza es el diseño y puesta en marcha del sistema de cargas contaminantes, en virtud del cual se define una sanción económica a los responsables de contaminación que sobrepasen ciertos límites permisibles. Sin embargo, varios técnicos observan dificultades al momento de calcular las cargas contaminantes que emite cada sujeto de control y establecer el valor de la correspondiente sanción. Una dificultad específica es la de establecer la fecha de inicio de la aplicación de la sanción y el consecuente lapso a ser considerado para aplicar los cargos por contaminación.
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Las limitaciones logísticas y técnicas de las instancias municipales competentes, posiblemente es un factor de incidencia. Al respecto, el esquema técnico previsto por la Ordenanza constituye una exigencia difícil de alcanzar, provocando el no cumplimiento de un importante eslabón de la cadena de control. A esto se suma el hecho de que se necesita contar con la voluntad política de la máxima autoridad municipal para respaldar la aplicación de las sanciones, especialmente cuando se ha logrado establecer el valor por carga contaminante. CASO: Las reformas a la ordenanza de Rumiñahui por carga de contaminación y garantía de cumplimiento
La ordenanza de Prevención y Control de la Contaminación en el cantón Rumiñahui ha sufrido algunas reformas desde su publicación en el Registro Oficial Nº 158 del lunes 29 de marzo de 1999. Las más relevantes se relacionan con la aplicación del sistema por carga de contaminación (2003) y, previamente, la eliminación de garantías para los planes de cumplimiento.
En el caso de los cargos por contaminación, la reforma facultó a los establecimientos la realización de tareas de mitigación y reparación por los efectos derivados de sus actividades contaminantes. De esta forma se redujo la presión de pago de los sujetos de control por cargas contaminantes. En su lugar, la obligación de actuar luego de haber provocado contaminación, relajó el mecanismo de control, pudiendo devenir en menoscabo del principio de prevención del daño ambiental.
Por su parte, la eliminación de las garantías exigidas para presentar un plan de cumplimiento de los parámetros referidos a desechos tóxicos y peligrosos, fue una salida necesaria para priorizar el avance del proceso de control que se iniciaba en el cantón. Cabe destacar que las garantías no representaban sanción sino una forma de asegurar la cobertura oportuna de los potenciales daños como consecuencia de contaminación altamente nociva a la salud y al entorno. No obstante, los sujetos de control la asumieron como carga económica en desmedro de sus actividades. Los dos casos reflejan la complejidad de relaciones y temas presentes en el proceso de implementación de la ordenanza. Frente a ellos, la voluntad política de las autoridades, el nivel de conciencia de los sujetos de control y el grado de involucramiento de los actores sociales, será siempre un factor gravitante en el cumplimiento de la ordenanza.
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Limitaciones financieras
A pesar del incremento del presupuesto municipal para sustentar el modelo de control de la contaminación, la práctica indica que los rubros destinados aún son insuficientes. La capacidad de gestión se ha visto restringida, redundado en un inevitable represamiento de algunas de las medidas de control que debían llevarse a cabo, de acuerdo a lo establecido en la norma.
Factor importante en la generación de este problema constituye el manejo centralizado del presupuesto, el que absorbe para sí y para las prioridades políticas definidas por las autoridades municipales, todo el valor recaudado en función del control ambiental, sin garantizar su reinversión en la gestión ambiental del municipio. Por su parte, los ingresos esperados por el establecimiento y recaudación de tasas, en varios casos no se han concretado. Como su principal factor se menciona la dificultad de calcular el costo de su tarifa, el que debería responder a lo previsto para la determinación de tributos similares. El control a las actividades artesanales
Pese a que el sistema de control de la ordenanza no excluye a las actividades contaminantes siempre y cuando constituyan fuentes fijas, en la práctica varias municipalidades tienen dificultad de incluir en el control a las actividades artesanales, pues éstas aducen incapacidad económica para atender las exigencias establecidas. Más que un problema inherente al esquema técnico, la situación puede responder a la ausencia de una estrategia de cumplimiento adecuada para estos sectores, la que debería ser concertada entre la municipalidad y los gremios artesanales. Frente a la limitación económica podrían identificarse alternativas para acogerse progresivamente a la ordenanza.
De la misma manera, un mecanismo de cumplimiento debería apuntar a la aplicación de buenas prácticas ambientales y producción más limpia, y a la relación de éstas con otros cuerpos legales –como el Código de la Salud, hoy reemplazado por la Ley Orgánica de Salud– las cuales podrían ser invocadas de manera complementaria a la hora de exigir cumplimiento.
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Limitada capacitación y difusión
Las campañas de difusión y el programa de capacitación previstos por la ordenanza se orientan a consolidar una política permanente de información dirigida a funcionarios técnicos y sujetos de control. No obstante, varias fuentes consultadas afirman que el conocimiento e información que manejan los funcionarios, en algunos casos, es insuficiente, dificultando una oportuna aplicación de los mecanismos de control. Por otra parte, la amplia gama de actividades sujetas a control, determina que aún no todos conozcan sus obligaciones y el sentido en que éstas deben ser cumplidas. Cambios en la normativa e institucionalidad nacional
Al igual que ocurrió en la etapa de formulación, se han registrado importantes cambios en la normativa nacional, incidiendo en la aplicación de la ordenanza. Es el caso del nuevo Reglamento de la Ley de Gestión Ambiental para la Prevención y Control de la Contaminación y sus anexos, que establece las normas técnicas y parámetros nacionales para el aire, agua, suelo, ruido y desechos sólidos, en reemplazo de lo establecido por los reglamentos especiales de la Ley para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, vigentes hasta el año 1999.
Otro cambio significativo se refiere al proceso de descentralización de las competencias ambientales, las que –dependiendo de las agendas y criterios de los equipos de gobierno, especialmente de los tomadores de decisión a nivel de la autoridad ambiental nacional– varían en intensidad y orientación. El requisito de la acreditación ante el Ministerio del Ambiente por parte de cualquier organismo público que ostente la calidad de autoridad ambiental de aplicación, como requisito para que éste pueda exigir el cumplimiento de evaluaciones de impacto ambiental y licenciar a las actividades que se desarrollen en sus respectivas circunscripciones, desde 2003, ha limitado la participación directa de los gobiernos locales en el control de la calidad ambiental afectada por actividades y proyectos.
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Experiencias del proceso de implementación de la ordenanza El análisis del proceso de implementación de la ordenanza en las diversas experiencias, permite identificar algunos elementos comunes, entre los que sobresalen:
Reducción y manejo de descargas y emisiones
Algunas municipalidades observan un decrecimiento de la contaminación proveniente de establecimientos industriales y servicios sujetos de control. Más allá de los problemas, factores y limitaciones advertidos, la experiencia avala la efectividad de la ordenanza como mecanismo de protección de la calidad ambiental de sus cantones.
La conciencia se fortalece
Más allá del objetivo planteado, la implementación de la ordenanza ha sido un instrumento generador de interés ciudadano por la problemática ambiental. Comparando el grado de conciencia entre el antes y el después de la aplicación de la ordenanza, se advierte un sensible crecimiento tanto entre los representantes de las actividades controladas como de la población en su conjunto.
Otro hecho que evidencia este avance de conciencia es el reconocimiento alcanzado por las comisiones ambientales ciudadanas como actores clave del quehacer ambiental en sus respectivos cantones. Estas comisiones fueron impulsadas durante la segunda y tercera fases del Programa PQ/DE. En la cuarta, el subproyecto impulsó una reforma a la ordenanza, a fin de fortalecer la autonomía y capacidad de acción de los espacios de participación. 34
Por otra parte, varias municipalidades han establecido alianzas con las instituciones educativas locales, contribuyendo a la toma de conciencia ciudadana sobre los impactos ambientales de ciertas actividades y las formas de prevenirlos o manejarlos. CASO: La comisión ciudadana ambiental del cantón Manta
En el cantón Manta la ordenanza fue aprobada el 22 de abril de 1998, introduciéndose una importante reforma el 23 de julio de 2004, por la cual se reformó la integración de la comisión ciudadana ambiental.
Inicialmente esta comisión estaba integrada por cinco concejales y representantes de las cámaras de la producción, universidades, capitanía del puerto, entre otros actores del cantón. Luego, en el proceso de aplicación de la ordenanza, se advirtió el progresivo interés ciudadano por la preservación del medio ambiente, el uso adecuado de sus espacios y el desarrollo sustentable de las actividades económicas. En este contexto se identificaron serios limitantes en la integración de la comisión, sobre todo en lo referido a su capacidad de control a la gestión municipal, dada la mayoritaria presencia de los ediles en su conformación. Frente a ello, y en la necesidad de responder al interés ciudadano, se planteó su reforma con mayor involucramiento de los actores sociales: universidades, comunidades, cámaras de la producción, entre otros. Actualmente la comisión, en su totalidad, está integrada por representantes de los actores sociales, evitando la injerencia en su seno de intereses políticos, institucionales o partidistas. Con esta medida se logró la necesaria separación entre la gestión municipal y el rol ciudadano al interior de la comisión, asegurando el carácter propositivo y de control social de este mecanismo de participación ciudadana.
Recuperación de recursos naturales y atractivos turísticos
Sin pretender afirmar que se ha alcanzado un completo manejo y control de la contaminación por fuentes fijas no domésticas, de manera recurrente los informantes hacen alusión a la notable recuperación de la calidad ambiental de sus cantones. El caso de Manta bien puede ser es un ejemplo emblemático, advirtiéndose que el actual manejo de los desechos ha inci35
dido positivamente en la recuperación de sus playas y el crecimiento de la actividad turística. A esta situación también ha aportado la nueva regulación territorial y ocupación del suelo, adoptada por el municipio.
Conflictos de competencia
Pese a los avances en la legislación nacional sobre las competencias municipales en los temas de prevención y control de la contaminación, y a los convenios de transferencia de competencias ambientales del gobierno central a los seccionales, persisten problemas o falta de coordinación entre el accionar de los municipios y las autoridades nacionales o sectoriales, provocando retraso o incumplimiento de las medidas de control. Esta situación, sea cual fuere la resolución del conflicto, siempre tendrá un eterno perdedor: el ambiente, por lo que urge una adecuada coordinación interinstitucional así como la definición de un sistema claro de competencias en materia de calidad ambiental.
Evolución de la participación ciudadana
Desde los primeros espacios de participación social convocados para la discusión y formulación de la ordenanza hasta el presente, se aprecian considerables cambios en el enfoque, convocatoria, representación y rol que va alcanzando la participación ciudadana. En un inicio ella respondió a la generación de espacios impulsados por los personeros del proyecto en alianza con algunos funcionarios municipales. Hoy, luego del camino transitado, la ciudadanía vive la participación como un derecho conquistado, cuyo ejercicio dejó de depender de la voluntad o impulso municipales.
En sentido va transformándose también el rol de las comisiones ciudadanas, y la tendencia parece orientarse hacia convertirse en las instancias de veeduría y control social no solo de los sujetos de control de la ordenanza, sino de la propia gestión municipal en el ámbito ambiental. Este cambio podría a futuro ser fuente de nuevas fricciones, sin embargo es un efecto inevitable del fortalecimiento de la participación de los actores locales y de una cultura ambiental que va consolidándose en la comunidad.
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Lecciones y aprendizajes Las lecciones y aprendizajes extraídos tanto del proceso de formulación como el de implementación de las ordenanzas, dan cuenta de la riqueza y complejidad del esfuerzo realizado. Entre las más significativas, se destacan las siguientes.
Fortalecimiento del talento humano
Más allá del diseño técnico de la ordenanza y de las estrategias empleadas para su formulación e implementación, el fortalecimiento de capacidades para una adecuada protección de la calidad ambiental local por parte de las municipalidades participantes en el proyecto de Fundación Natura, constituye un factor determinante de presencia proactiva del talento humano local. Las lecciones más enriquecedoras se evidencian de manera más nítida en aquellas municipalidades que apostaron por la capacitación sostenida de un equipo técnico competente, la que se traduce en el empoderamiento de funcionarios responsables, capaces y comprometidos con el ejercicio de sus funciones.
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Consolidación de expresiones culturales y creación de clima favorable para su acatamiento
El modelo implementado no es sólo destacable por su fortaleza técnica y de planificación sino porque la promoción de acciones de manejo ambiental adecuado ha devenido en motivo y estímulo para el rescate, valoración y fortalecimiento de las expresiones culturales, toda vez que la temática de la ordenanza además de aspectos económicos o coercitivos topa aspectos relacionados con comportamientos, conductas y tradiciones derivados de paradigmas e imaginarios culturales, sociales e históricos. De esta manera, la ordenanza ha contribuido a reposicionar y valorar aspectos ancestrales de las cultura y ha sido elemento dinamizador de nuevos valores y comportamientos culturales, como es el caso de la generación de una cultura de participación ciudadana en el control de la contaminación. Este valor agregado de la ordenanza –y de su enfoque de formulación e implementación– es constatable, sobre todo, en aquellos municipios donde se preserva y fomenta el respeto a los canales y espacios de participación. Finalmente, lo anterior se ha visto complementado por la creación de un “clima” adecuado para el acatamiento a la norma. Este clima no responde únicamente al elemento coercitivo de la ordenanza sino a los mecanismos de control progresivo, información cierta y oportuna, capacitación sostenida, sustento técnico de los procedimientos y campañas de concienciación. Estos elementos se han convertido en insumos para actualizar y potenciar la necesidad de sujetarse a los mecanismos y parámetros de control de la contaminación.
Incentivos y desincentivos
Una de las estrategias utilizadas para el buen andar de la ordenanza ha sido el establecimiento de estímulos –y “desincentivos”– en el cumplimiento oportuno de los mecanismos de control por parte de las actividades y establecimientos contaminantes. Sin embargo, a pesar de que el desacato reiterado a los parámetros previstos en la ordenanza conllevaba el endurecimiento de las sanciones –lo que abre la puerta al calificativo de
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“desincentivo para el incumplimiento”– no se reportan impactos claros de la ordenanza mediante la aplicación de este tipo de instrumentos.
De todas maneras, esta estrategia constituye una importante lección. Los mecanismos de incentivo, especialmente los que consisten en un premio o beneficio de carácter económico para las actividades que desarrollen determinadas prácticas de cumplimiento de la norma, suelen ser efectivas en economías de mercado y alta competitividad. En pequeñas economías locales, como aquellas donde se implementaron las ordenanzas, tienen “mejor rendimiento” los estímulos de carácter no económico, siempre y cuando se acompañen de estrategias de toma de conciencia ciudadana sobre los temas de contaminación y se pongan en práctica sistemas efectivos de control, basados en información técnica e implementados por equipos humanos capacitados.
Capacitación a diferentes niveles
El aseguramiento de una adecuada aplicación de los mecanismos técnicos de control de la ordenanza, tiene como antesala un sostenido proceso de capacitación al equipo técnico municipal, responsable de velar por su cumplimiento. Sin embargo, concentrar los esfuerzos de formación en este público objetivo corre el riesgo de dejar por fuera a otros actores de igual –o aun mayor– importancia social para la efectiva implementación de la norma.
Concretamente esto sucedió en el algunos casos, donde se priorizó el involucramiento de autoridades como el alcalde, los concejales, el procurador síndico o los comisarios, exclusivamente durante la formulación de las ordenanzas. Pero luego de aprobadas, en su etapa de aplicación, no fueron mayormente considerados por las campañas de capacitación. La lección aprendida, fruto de las dificultades de contar con el debido respaldo político, jurídico o policial, según sea el caso, radica en la necesidad de fortalecer un conocimiento de estos actores, basado en datos estadísticos y en ejemplos claros que evidencian las consecuencias éticas de sus acciones y omisiones. Los proyectos de apoyo al fortalecimiento de las capacidades municipales para la gestión ambiental, debe dar la importancia, el énfasis y el matiz adecuado para una efectiva capacitación a los mencionados representantes y funcionarios.
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Autonomía de la participación ciudadana
Contar con la participación ciudadana en los procesos de formulación e implementación de ordenanzas de control de la contaminación y protección de la calidad ambiental, no radica exclusivamente en la necesidad de optimizar los mecanismos previstos en dichos cuerpos normativos, sino en el indispensable protagonismo que debe cobrar en estos proceso de control la preservación de un derecho colectivo fundamental, como es el de todo ciudadano a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.
Visto desde esta perspectiva, el control de la contaminación es una actividad de interés público de primer orden que, además, exige una corresponsabilidad de los ciudadanos, sean promotores de actividades productivas o no. Esta particularidad ha sido un aprendizaje que potencia la validez de los espacios y mecanismos de participación que promueven este tipo de ordenanzas. Esto deriva en la necesidad de defender su capacidad de autogobernarse y establecer sus dinámicas. En definitiva, se trata de garantizar que espacios como el de las comisiones ciudadanas, gocen de autonomía y no sean, por tanto, susceptibles de influencia o injerencia de ninguna autoridad pública, sea o no municipal.
Financiamiento de los mecanismos de control
El objetivo de garantizar la sostenibilidad financiera de los mecanismos de control previstos en la ordenanza estuvo orientado a identificar fuentes que aseguren la cobertura de sus costos. Esto implicaba priorizar el fin por sobre los medios. La lección aprendida da cuenta de que en materia de financiamiento, el fin buscado es tan importante como los medios para conseguirlo. Hace falta que las formas de cubrir los costos atiendan a un sentido ético y de justicia ambiental.
Dicho de otra forma, la realización de diagnósticos, estudios técnicos, auditorías, planes y otros instrumentos que se deriven de la ordenanza, deben ser cubiertos por el sujeto de control, aplicando los principios de precaución y de responsabilidad objetiva , o por la autoridad, en aplicación del principio de subsidiaridad. 40
Pese a que la ordenanza establecía la precaución como uno de sus principios, a la hora de exigir al sujeto de control cubrir los costos para demostrar su acatamiento de la norma, la aplicación del principio de precaución tambaleaba. Similar deficiencia se puede advertir en la observancia de la responsabilidad objetiva frente a los daños ambientales causados por la contaminación o en la actuación subisidiaria de la autoridad para repararlos y luego exigir su reembolso al sujeto de control directamente responsable. Esta experiencia conduce a la necesidad de potenciar la aplicación efectiva de los mecanismos de control de la ordenanza, respaldando desde los más altos espacios de decisión de los gobiernos locales a las dependencias y funcionarios responsables del control. En esta línea, un hecho reconfortante es la integración expresa de los principios ambientales de precaución, inversión de la carga de la prueba, responsabilidad objetiva y subsidiaridad estatal, entre otros, dentro de la actual Constitución de la República.
Capacidad de adaptación y actualización de la normativa
El modelo bajo el cual se impulsó la formulación e implementación de la ordenanza se enmarca en la búsqueda de consolidar un esquema de control con reglas claras y estables para todos los actores involucrados. Sin embargo, los continuos cambios de la normativa nacional de la mano de la constante inestabilidad política de los gobiernos y sus funcionarios, generaron incertidumbre sobre la vigencia de ciertos mecanismos de la ordenanza. Esta situación, que obedece a circunstancias fuera del contexto inmediato de los actores locales involucrados en la aplicación de al ordenanza, puede y debe ser manejada por éstos, a fin de evitar potenciales superposiciones o vacíos normativos . Un ejemplo de lo anotado constituye la normativa prevista en el Libro VI “De la Calidad Ambiental” del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria. Las disposiciones introducidas por este cuerpo, a principios del 2003, no modificaron drásticamente el esquema nacional de control de la contaminación pero sí posicionaron nuevos elementos, como el licenciamiento de actividades o las evaluaciones expost, que ameritaban un ajuste en el esquema de control de las ordenanzas. 41
Es previsible que este tipo de cambios de la normativa nacional, con incidencia en el ámbito local, ocurra con cierta frecuencia. Esto exige desarrollar una política paralela al modelo de control implantado por la ordenanza, que prevea la voluntad institucional de revisar y ajustar las disposiciones de la ordenanza, actualizándola cuando sea necesario, pero asegurando el mantenimiento de los ejes de un modelo y la coherencia con los objetivos que inicialmente han promovido este tipo de procesos normativos. Considerando los aprendizajes que deja el proceso de formulación e implementación de la ordenanza en los cantones apoyados por el proyecto de Fundación Natura, y de cara a los lineamientos de política pública que ha definido la nueva Constitución de la República, los actores consultados destacan algunas perspectivas. Los criterios expresados enfatizan en la necesidad de salvaguardar los avances alcanzados con las ordenanzas, superar algunas debilidades anotadas y ampliar la mirada hacia nuevos objetivos de la protección ambiental.
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Perspectivas del proceso Vinculación con nuevos derechos
Necesidad de continuar con los mecanismos de control de la contaminación no sólo desde el derecho a vivir en un ambiente sano, sino desde los nuevos parámetros del concepto del “buen vivir”, consagrado por la Constitución vigente, particularmente en lo referido a los derechos de la naturaleza y el derecho al agua.
Clarificar sistema de competencias
Como consecuencia de los conflictos de competencias presentes durante la experiencia de implementación de la ordenanza, y considerando los avances que en esta materia plantea la Ley Suprema, surge la necesidad de clarificación del alcance e interrelación de las mismas, así como las formas de coordinación interinstitucional que podrían diseñarse.
En esta línea se recomienda dar seguimiento al desarrollo legal que tendrá el Sistema Nacional de Competencias, buscando asegurar las facultades que los municipios han asumido sobre los temas de calidad ambiental, y una adecuada estructuración del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental.
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Diseño de tasas por protección de recursos naturales
De conformidad con el mandato constitucional que prohíbe la apropiación de los denominados servicios ambientales, se abren expectativas respecto a la regulación de instrumentos económicos que permitan financiar las acciones para su protección. Esta consideración se orienta a precautelar el desarrollo de programas o proyectos de gobiernos locales destinados, especialmente, al manejo y recuperación de cuencas hidrográficas y fuentes de agua, indispensables para el consumo humano y actividades económicas rurales, así como para la conservación de la biodiversidad. Se hace referencia a la posibilidad de desarrollar experiencias exitosas como las de Cuenca o Quito, en la protección de sus recursos hídricos.
Revisión de actuales ordenanzas y formulación de nuevas
Es necesario un proceso de reforma de las ordenanzas, a fin de realizar ajustes en el sistema de cargas contaminantes, incentivos, participación ciudadana y fuentes de financiamiento, entre otras. Así mismo, se recomienda alentar procesos de formulación de nuevas ordenanzas ambientales. En los temas de calidad ambiental se menciona la regulación de la contaminación por fuentes móviles, aprovechando la experiencia de ciudades como Quito y Cuenca; mientras para temas de biodiversidad, se señala la protección de recursos forestales y ordenamiento territorial.
Alianzas estratégicas
Con el fin de potenciar los mecanismos de control, mejorar la coordinación y optimizar los recursos necesarios para la gestión ambiental, se propone el impulso de iniciativas que fomenten y potencien la asociatividad entre municipios y otras autoridades locales y nacionales. Las alianzas estratégicas a través de establecimiento de mancomunidades y convenios de cooperación o coordinación, son algunas de las opciones más destacadas.
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Planes de educación ambiental
Desde la experiencia de la cuarta fase del proyecto, un elemento que fortalece la aplicación del control previsto en las ordenanzas, es la profundización de los planes de educación ambiental. La generación de conocimiento y conciencia, ligada al factor educativo, se enfatiza como tema prioritario para construir capacidades locales que coadyuven a la protección del ambiente.
Activar fuentes de financiamiento
Como parte del fortalecimiento de capacidades para la gestión ambiental, se ubica la identificación y activación de fuentes de financiamiento alternativas. Se plantea como una posibilidad la exploración de nuevas formas legales y administrativas para viabilizar los fondos ambientales, como podrían ser los fideicomisos o fondos fiduciarios.
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Siglas AGAM CIIU
COSUDE
EAPAM PQ/DE
SNDGA SUMA
TULAS
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Apoyo a la gestión ambiental de municipios medianos y pequeños del país
Clasificación Internacional Industrial Unificada
Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperación.
Empresa de agua potable y alcantarillado de Manta Productos Químicos / Desechos Especiales
Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental Sistema Único de Manejo Ambiental
Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria
Bibliogra*ía • FUNDACIÓN NATURA (2001). “Gestión ambiental municipal: prevención y control de la contaminación”, Proyecto Manejo ambientalmente adecuado de productos químicos industriales y desechos especiales en el Ecuador, Subproyecto AGAM, COSUDE, Quito.
• FUNDACIÓN NATURA (2005). “Sistematización de la gestión ambiental en municipios medianos y pequeños”, documento borrador, Proyecto Manejo ambientalmente adecuado de productos químicos industriales y desechos especiales en el Ecuador, Subproyecto AGAM, COSUDE, Quito.
Cuerpos normativos
• Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial, No. 449, 20 de octubre de 2008.
• Ley de Gestión Ambiental, Suplemento de Registro Oficial, No. 418, 10 de septiembre de 2004. • Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, Suplemento de Registro Oficial, No. 418, 10 de septiembre de 2004.
• Ley Orgánica de Salud, Suplemento de Registro Oficial, No. 423, 22 de diciembre de 2006.
• Ley Orgánica de Régimen Municipal, Registro Oficial Suplemento, No. 429, 27 de septiembre del 2004.
• Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria, Registro Oficial, No. 2, edición especial, de 31 de marzo del 2003.
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