Seguridad ciudadana y derechos fundamentales

Seguridad ciudadana y derecho S fundamentale S

Consejo editorial

Miguel Ángel Collado Yurrita joan egea FernÁndez isabel FernÁndez torres josé ignaCio garCía ninet javier lopéz garCía de la serrana belén noguera de la Muela luis prieto sanChís FranCisCo raMos Méndez riCardo robles planas sixto sÁnChez lorenzo jesús-María silva sÁnChez joan Manuel traYter jiMénez juan josé trigÁs rodríguez Director de publicaciones

Seguridad ciudadana y derecho S fundamentale S

Iñaki Lasagabaster Herrarte

Mª Nieves Arrese Iriondo

José Ignacio Cubero Marcos (Coords.)

Colección: Atelier Administrativo

Directores: Joan Manuel Trayter Jiménez (Catedrático de Derecho administrativo)

Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho administrativo)

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2022 Los autores

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Í ndice

AbreviaturaS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 PreSentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1. documentación e identificación PerSonal 17 Iñigo Urrutia Libarona

2. la acreditación y comProbación de la identidad y de la Situación de regularidad de laS PerSonaS extranjeraS, en el marco de la ley orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 María del Carmen Bolaño Piñeiro

3. entrada y regiStro en domicilio y edificioS de organiSmoS oficialeS 71 Mª Nieves Arrese Iriondo

4. la identificación de PerSonaS Por la PolicÍa: Su regulación en la ley de Seguridad ciudadana 113 Iñaki Lasagabaster Herrarte

5. reStricción del tránSito, controleS y regiStroS en vÍaS PúblicaS 147 José Ignacio Cubero Marcos

6. regiStroS corPoraleS externoS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 José Ignacio Cubero Marcos

7. el uSo de videocámaraS Por laS autoridadeS y la Seguridad ciudadana 209 Mª Nieves Arrese Iriondo María del Carmen Bolaño Piñeiro

8. Derecho de reunión y manifeStación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 Iñaki Lasagabaster Herrarte

9. tratamiento de datoS de carácter PerSonal con fineS PolicialeS en loS artÍculoS 43 y 46 de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 Unai Aberasturi Gorriño

A breviatura S

AEPD Agencia Española de Protección de Datos

AN Audiencia Nacional

APDCat Autoridad Catalana de Protección de Datos Art. Artículo

ATS Auto del Tribunal Supremo

AVPD Agencia Vasca de Protección de Datos

BOB Boletín Oficial de Bizkaia

BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales

BOE Boletín Oficial del Estado

BOPV Boletín Oficial del País Vasco

CAPV Comunidad Autónoma del País Vasco CE Constitución Española

CEDH Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950

CGEF Comisaría General de Extranjería y Fronteras Coord. coordinador/a

CP Código Penal

DA Disposición Adicional Dir. Director/a

DNI Documento Nacional de Identidad

DNIe Documento Nacional de Identidad electrónico

DvV Decreto 168/1998, de 21 de julio, por el que se desarrolla el régimen de autorización y utilización de videocámaras por la Policía del País Vasco en lugares públicos regulado en la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto

EAPV Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco

FD Fundamento de Derecho

FFCCS Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

FJ Fundamento Jurídico

GT 29 Grupo de Trabajo del artículo 29 Directiva 95/46/CE

IVAP Instituto Vasco de Administración Pública

LABI Decreto 153/1997, de 24 de junio, por el que se aprueba el Plan de Protección Civil de Euskadi, Larrialdiei Aurregiteko Bidea-LABI y se regulan los mecanismos de integración del sistema vasco de atención de emergencias (modificado por Decreto 1/2015, de 13 de enero, por el que se aprueba la revisión extraordinaria del Plan de Protección Civil)

LAE Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (norma derogada)

LBRL Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local

LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil

LECrim. Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal

LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria

LILE Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi

LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa

LO Ley Orgánica

LOFFCCS Ley Orgánica 2/1986, 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

LOPJ Ley Orgánica 6/1985 del poder judicial, arts. 548 y ss., que recogen el régimen jurídico de la Policía Judicial

LOPD Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales

LOPDyGDD Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos y Garantía de Derechos Digitales

LOPSC Ley Orgánica 4/2015, de Seguridad Ciudadana

LOV Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos

LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (derogada)

LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

LSP Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad privada

LSU Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo

NBPC Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil

NIE Número de Identidad de Extranjero p. página pp. páginas

RAT Registro de Actividades de Tratamiento RD Real Decreto

RGPD Reglamento General de Protección de Datos de la UE

RJ Referencia de jurisprudencia Aranzadi

RV Real Decreto 596/1999, de 16 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos

SAN Sentencia de la Audiencia Nacional

SAP Sentencia de la Audiencia Provincial ss siguientes

STC Sentencia del Tribunal Constitucional

STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

STS Sentencia del Tribunal Supremo

STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia

TC Tribunal Constitucional

TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos

TIE Tarjeta de Identidad de Extranjero

TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea

TREBEP Real Decreto Legislativo 5/20015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público

TS Tribunal Supremo

TSJ Tribunal Superior de Justicia

UE Unión Europea

UPV/EHU Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea

P re Sentación

Los derechos fundamentales tienen un importante punto de fricción cuando se trata de las relaciones entre las fuerzas policiales y la ciudadanía. Estas relaciones responden a modelos que se desarrollan en el tiempo, fruto de una larga tradición, aunque el avance de las nuevas tecnologías ha hecho que esta relación sea más compleja y presente problemas nuevos, a los que es difícil darles repuesta. La relación entre la policía y la sociedad siempre ha sido compleja. Su tratamiento politológico, jurídico o teórico ha sido limitado. El poder utiliza la policía para garantizar la estabilidad del funcionamiento de las sociedades, lo que con frecuencia conlleva el condicionamiento de derechos. Esta relación se complica en los casos en que esa sociedad ha vivido largas dictaduras y regímenes totalitarios, que alejan la policía de la sociedad, creando subculturas policiales escasamente estudiadas, pero donde afloran con frecuencia expresiones políticas y sindicales democráticamente deficientes, que no se corresponden con el sentir de las poblaciones. No es extraño observar que, en sociedades en que la extrema derecha no tiene significado político, la policía tenga una representación sindical de carácter extremista, hasta no democrática.

Durante el régimen franquista, la acertadamente denominada Administración policial y gubernativa militarizada constituyó la columna vertebral de la dictadura1. La transición política española no atendió debidamente la situación de la policía y guardia civil. Sus intervenciones en general, en cuestiones de orden público manifiestamente, continuaron siendo de una gran violencia, como lo pone de manifiesto el importante número de personas afectadas. Según las cifras publicadas, entre la muerte del dictador y la subida del PSOE al poder la Policía mató a un ciudadano cada 18 días y medio2.

1. ballbé, Manuel, Orden público y militarismo en la España constitucional (1812-1983), AU, Madrid, 2ª edic. 1985

2. ballester, David, Las otras víctimas. La violencia policial durante la Transición, Prensa de la Universidad de Zaragoza, Zaragoza, 2022.

Hoy en día, la regulación de este sector de la intervención administrativa se realiza parcialmente mediante la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana. Esta Ley va a tener un marcado sentido autoritario, que se va a manifestar también durante la época en que se va a aprobar por las Cortes Generales, y que se manifiesta en diferentes cuestiones. Primero, en que algunas organizaciones internacionales, como Amnistía Internacional, publicará un informe muy crítico con la ley, especialmente por afectar a la libertad de expresión. Es fácil recordar las intervenciones judiciales contra raperos o artistas de marionetas, que veían sus actuaciones interferidas por una comprensión excesivamente amplia de los límites a la libertad de expresión.

Segundo, la eliminación de las faltas en el Código penal produce que sus previsiones pasen a formar parte de las infracciones administrativas, en especial la de desobediencia o falta de consideración a la autoridad. El número de expedientes abiertos por este motivo va a ser muy importante, como una simple lectura de las estadísticas del Ministerio del Interior pondría de manifiesto. La despenalización de las faltas da paso a una super criminalización de esas conductas debido a la exacerbación de la intervención sancionadora de la Administración. Más recientemente el fenómeno se acentúa en la época de la pandemia, con miles de sanciones administrativas, todas ellas superadas por la declaración de inconstitucionalidad del RD 463/2020 (STC 148/2021).

Tercero, que es en esta época, cuando se producen hechos tan incalificables como la muerte de quince personas, inmigrantes, cuando intentan acceder a nado a territorio español, en la playa del Tarajal. Los disparos de pelotas de gomas, por parte de la policía, produce este resultado, sin que esta intervención policial tenga consecuencias jurídicas para sus autores. Es la época en que la valla de Melilla se encumbra con concertinas, instrumento que produce unas lesiones gravísimas a quienes quieren acceder al territorio español saltando las mismas. Ante las críticas a estas instalaciones, el Ministro del Interior de la época señaló que las concertinas era un método de disuasión pasivo. Una nueva brutalidad en este caso también verbal. Las minas antipersonas también constituyen un método de disuasión pasivo, aunque no por eso no se utilizan en estos menesteres. El 24 de junio de 2022 se produjo una masacre en la valla de Melilla, con un número de muertos cuya cifra no nos es conocida con exactitud, igual que la de heridos, Los actos tuvieron lugar en territorio español, aunque las autoridades españolas lo han negado frente a una total evidencia. Esta actividad de la policía marroquí en la defensa de la frontera española quizá tenga algo que ver con el cambio de política del Gobierno español en relación con el Sahara, olvidando especialmente las resoluciones de la ONU.

Cuarto, la LOPSC y en general la intervención de la policía requiere una garantía de los derechos de la ciudadanía más firme y desarrollada que la existente hasta este momento. Hoy es el día en que los controles de identidad de las personas se producen con frecuencia sin garantías y justificación. También se denuncian los controles policiales racializados. Las intervenciones policiales se realizan sin la debida consideración a las personas y sus derechos, en algunos campos especialmente, tal como sucede cuando actúan piquetes en caso de conflictos laborales.

En quinto y último lugar, qué decir de intervenciones policiales en las que se utilizan medios de intervención con resultados gravemente dañosos, como es el caso del lanzamiento de pelotas de goma. La utilización de estos instrumentos ha sido por ejemplo prohibida en la Comunidad Foral de Navarra. Estas intervenciones tienen el apoyo de los poderes públicos al uso, como se manifestó con las intervenciones policiales del 1-Octubre de 2017, donde la violencia policial fue jaleada desde los propios poderes públicos responsables de aquellas intervenciones. Todo ello, en clara contradicción con los mandatos judiciales que habían requerido el mantenimiento de la convivencia ciudadana. El Gobierno de la Comunidad Foral de Nafarroa prohibió el uso de pelotas de goma3 El cambio de Gobierno el año 2020 suscitó entre los proyectos la modificación de la LOPSC. Sin embargo, al igual a como sucede en otras ocasiones, después de una reforma realizada por una mayoría parlamentaria de derechas, la contra reforma, por así decirlo, no se realiza, por el nuevo Gobierno, volviendo a la regulación anterior. Parece que hay un planteamiento político vergonzante. El nuevo Gobierno no presenta un proyecto de ley, sino que es debido a una proposición de ley del grupo parlamentario del PNV/EAJ como se entra en la reforma de la LOPSC. Proposición de Ley ahora paralizada como consecuencia de los debates y negociaciones desarrollada en sede parlamentaria. Esta lenta tramitación produce que todavía no se hayan modificado preceptos necesitados de esa reforma. Es más, el propio TC ha tenido ocasión de pronunciarse sobre algunos aspectos de esta normativa, lo que ha hecho en las SsTC 172/2020 y 13/20214.

La LOPSC tendrá una evolución en su tramitación en la que hay mucho ruido y poca preocupación por la garantía de los derechos de la ciudadanía. Así se puede afirmar porque muchas son las protestas originadas en los sindicatos policiales, que han sufrido un importante proceso de derechización tal como se ha dicho antes, siendo el policial uno de los sectores del empleo público en el que el sindicalismo confederal tiene menor incidencia.

Ciertamente la existencia de una normativa no garantiza por sí que se respeten los derechos de la ciudadanía en las intervenciones policiales. Para ello se requiere la vigencia de una cultura democrática que desarrolle un concepto o idea de la policía diferente al existente y basado en su papel de garante de los derechos de la ciudadanía. La policía como función pública debe entenderse en sentido amplio, no solamente con la perspectiva del orden público. También es función policial vigilar el cumplimiento de la ley en materia ambiental, o cuando se trata de la protección del trabajo o el fraude fiscal. La función policial debe llevarse a cabo bajo el principio de neutralidad policial. La neutralidad requiere una legislación clara y el desarrollo de una cultura policial democrática, cuya finalidad principal es la protección del ejercicio de sus derechos por la ciudadanía.

3. La Orden Foral dictada por la entonces Consejera en la materia María José Beaumont.

4. Sobre este tema habrá visto la luz, para cuando este trabajo esté en las librerías, una monografía titulada “Potestad sancionadora y seguridad ciudadana (al hilo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional)”, editado por el IVAP y coordinado por Nieves Arrese y el autor de esta introducción.

La neutralidad requiere una legislación clara y el desarrollo de una cultura policial democrática, cuya finalidad fundamental es la protección del ejercicio de sus derechos por la ciudadanía. Dentro de estos derechos está el de la seguridad, entendido como garante del ejercicio de los demás derechos. La función policial tiene el peligro de desarrollarse de forma autoritaria. El autoritarismo es un peligro que acecha a todas las funciones administrativas, puede darse en la enseñanza, en la sanidad, o en cualquier otra actividad. Pero el autoritarismo en la función policial es más grave y peligroso debido a los poderes que se ejercen en esa función policial, en especial el poder de compulsión sobre las personas.

La policía tiene unos poderes especiales como son el poder de detención, de arresto, de uso de la fuerza física, tiene carácter de autoridad y en ese concepto está protegida por el ordenamiento jurídico. A su vez, es necesario reafirmar el carácter civil de la institución policial. Los requerimientos que pueden llegar a la policía desde la cadena de mando deben estar sometidos a mecanismos de control y supervisión. La función policial corre el peligro de desarrollar una cultura autoritaria, que se hereda como comportamiento, aislando a las personas integrantes de la policía del entorno social en que viven. El autoritarismo perjudica la percepción de la función policial, que se manifiesta especialmente en las políticas de orden público. La policía debe facilitar la protesta, ayudar a su desarrollo adecuado, sin intentar realizar funciones de control en el ejercicio del derecho. La función policial debe dedicar especial atención a la protección de las personas desfavorecidas, en situación de peligro y personas en situación de exclusión. La atención a las personas extranjeras, a menores de edad, a las personas en situaciones de exclusión, deben ser objetivos estratégicos de responsabilidad y respuesta policial. La función policial debe acentuar su intervención de prevención en las políticas de protección de las mujeres y de los menores, en especial en los supuestos de violencia de género. La función policial debe desarrollarse en las lenguas oficiales, según los casos o requerimientos. También debe buscarse la comunicación con las personas, de tal forma que se puedan superar los problemas derivados de los diferentes idiomas en que se pueden expresar las personas afectadas.

La importancia que tienen estas cuestiones nos ha dirigido a llevar a cabo una línea de investigación plasmada en diferentes proyectos, que han dado lugar a diferentes trabajos y entre ellos este que el lector o lectora tiene en sus manos. Esta obra es resultado de la realización del proyecto de investigación PIBA 201948, Derechos humanos, potestad sancionadora y organización administrativa en la seguridad ciudadana, concedido por el Departamento de Educación del Gobierno Vasco.

Iñaki Lasagabaster Herrarte Catedrático de Derecho Administrativo UPV/EHU