Fiscalía Europea by Atelier Libros Jurídicos

La Fiscalía Europea

Fundamentos y competencias del órgano penal de la Unión

* Miembro del Proyecto I+D+i, El Derecho Procesal civil y penal desde la perspectiva de la Unión Europea: la consolidación del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, PID2021124027NB-I00, dirigido por la Profª. Mar Jimeno Bulnes.

Investigadora responsable del Grupo PAIDI SEJ-308 la Administración de Justicia en España y América, financiado por la Junta de Andalucía.

Este trabajo es resultado de las estancias de investigación realizadas en el Instituto Jurídico —Colégio da Trindade— de la Facultad de Derecho de la Universidad de Coímbra, desde el 23 de febrero al 22 de agosto de 2022 y desde el 30 de junio al 29 de diciembre de 2023, bajo la Dirección del Dr. Pedro Caerio. Ambas estancias han sido financiadas por la Universidad de Sevilla a través de una Ayuda para la recualificación del sistema universitario español (Convocatoria 2021-2023).

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

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I.S.B.N.: 978-84-10174-35-1

Depósito legal: B 17195-2024

Diseño de la colección y de la cubierta: Eva Ramos

Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es

Impresión: SAFEKAT

Si je savais quelque chose qui me fût utile, et qui fût préjudiciable à ma famille, je la rejetterais de mon esprit. Si je savais quelque chose utile à ma famille et qui ne le fût pas à ma patrie, je chercherais à l’oublier. Si je savais quelque chose utile à ma patrie, et qui fût préjudiciable à l’Europe, ou bien qui fût utile à l’Europe et préjudiciable au Genre humain, je la regarderais comme un crime.

Montesquieu, Pensées nº 471

Coimbra Alta e Sofia

CAPÍTULO I. CONTEXTO INTRODUCTORIO: DE LOS RECURSOS PROPIOS DE LAS COMUNIDADES A LOS INTERESES FINANCIEROS DE LA UNIÓN: LA PROTECCIÓN FENAL

I. Los recursos propios y la necesidad de su protección

II. La evolución hacia la protección de los intereses financieros a través del Derecho penal ................................................

1. Los recursos propios como bien jurídico de las Comunidades ...........

2. La evolución en la protección penal de los recursos propios y del presupuesto

2.1. El punto de partida

2.2. La propuesta de reforma de los Tratados constitutivos

2.3. Los primeros pronunciamientos del Tribunal de Justicia de las Comunidades sobre la protección de los recursos propios y los intereses financieros

2.4. La respuesta del tercer pilar: el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades .................

CAPÍTULO II. UNA FISCALÍA EUROPEA COMO ÓRGANO DE INVESTIGACIÓN

PENAL CONTRA EL FRAUDE QUE AFECTA A LOS INTERESES FINANCIEROS

I. Marco introductorio

II. La integración normativa para la protección penal de los intereses financieros: el Corpus Juris 55

1. La Fiscalía Europea como órgano competente para la protección de los intereses financieros

2. La integración del Derecho penal sustantivo 58

III. El Tratado de Ámsterdam y el Consejo Europeo de Tampere................

IV. El Tratado de Niza ................................................

V. El Libro Verde sobre la protección penal de los intereses financieros comunitarios y creación de un Fiscal Europeo .......................... 65

VI. El proyecto de Tratado Constitucional ................................ 69

VII. El Tratado de Lisboa y la potestad sancionadora de la Unión Europea . . .

1. La reconstrucción de la facultad sancionadora de la Unión en el Tratado de Lisboa ................................................... 71

2. El ámbito penal sustantivo en el Tratado de Lisboa .................... 78

2.1. Las competencias compartidas y el espacio de libertad, seguridad y justicia ................................................ 78

2.2. El Derecho penal material ................................... 81

3. La lucha contra el fraude en las disposiciones económicas del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: el art. 325 .................. 84

VII. La flexibilidad normativa como vía para crear una Fiscalía Europea: la cooperación reforzada .......................................... 90

1. La aplicación flexible del derecho implícita en las decisiones de las Comunidades Europeas 90

2. Las cooperaciones reforzadas en el Tratado de Ámsterdam 93

2.1. Las discusiones en los trabajos preparatorios 93

2.2. La regulación de la cooperación reforzada en el Tratado de Ámsterdam 96

3. Las modificaciones incorporadas en el Tratado de Niza 99

3.1. La Conferencia Intergubernamental de 2000 99

3.2. Las líneas generales de la cooperación reforzada en el Tratado de Niza 100

3.3. La cooperación reforzada para las materias del tercer pilar prevista en el Tratado de Niza

4. El Proyecto de Tratado Constitucional: la nueva concepción de las cooperaciones reforzadas

5. La cooperación reforzada en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y su incidencia en la creación de la Fiscalía Europea

CAPÍTULO III. PRINCIPIOS

I. Contexto introductorio

II. La estructura descentralizada de la Fiscalía y su naturaleza indivisible

1. La estructura descentralizada de la Fiscalía

2. La Fiscalía Europea como órgano único

III. La independencia: el principio definidor la Ficalía Europea como órgano penal

1. La independencia de la Fiscalía

2. La independencia de los órganos de la Fiscalía

IV. Exclusividad versus subsidiariedad en el ejercicio de las competencias

1. Una visión general

2. La subsidiariedad como fundamento para la instauración de la Fiscalía

3. Subsidiariedad y actuación preferente

4. El deber de informar impuesto por el Reglamento, como manifestación del principio de exclusividad

5. Una alusión al principio de legalidad como soporte de la actuación de la Fiscalía Europea

V. El sistema de gestión de casos como reflejo de la estructura y del funcionamiento de la Fiscalía .

1. La estructura del sistema de gestión de casos .......................

2. El acceso a la información del sistema de gestión como vía de supervisión y control en una Fiscalía jerarquizada ..............................

CAPÍTULO IV.

CRITERIOS PARA DETERMINAR LA COMPETENCIA OBJETIVA Y LA COMPETENCIA TERRITORIAL DE LA FISCALÍA EUROPEA

I. Aspectos introductorios

II. La indeterminación de las conductas típicas

III. La competencia material ...........................................

1. La dificultad para determinar, en abstracto, las conductas que componen la competencia material de la Fiscalía ..................... 181

2. Los ámbitos delictivos de la Directiva PIF............................ 186

2.1. El fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión Europea 188

2.2. Otras conductas previstas en la Directiva PIF 198

3. Sanciones frente a las infracciones penales previstas en la Directiva PIF

4. La conexión como criterio de extensión de la competencia 207

5. La resolución del conflicto de competencia entre los órganos nacionales y la Fiscalía Europea 213

IV. Alcance territorial de la competencia de la Fiscalía ....................... 217

1. La competencia territorial de la Fiscalía Europea: el forum delicti comissi ... 217

1.1. El criterio de la nacionalidad .................................

1.3. El criterio de la personalidad ................................. 224

2. Criterios territoriales específicos para atribuir la investigación al Fiscal europeo delegado

2.1. El centro de la actividad delictiva

2.2. Criterios alternativos

3. Otros estándares para delimitar la competencia territorial

3.1. La acumulación de asuntos

3.2. La escisión de procesos y la remisión de asuntos 237

3.3. La reasignación como criterio para concretar la competencia territorial .. 241

V. La asunción de la competencia a través del ejercicio del derecho de avocación ....

1. Cuestiones básicas del derecho de avocación ........................

2. ¿La avocación como derecho? ...................................

3. Órgano competente para avocar un asunto

4. Las consecuencias de la avocación en la investigación

VI. La potencial ampliación de la competencia material de la Fiscalía

1. Las condiciones para ampliar la competencia

2. La conexión de los arts. 83 y 85 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea como marco de la posible ampliación de la competenciade la Fiscalía .....................................

3. La reforma del art. 86 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ...

4. La posible reforma del Reglamento (UE) 2017/1939 ...................

CAPÍTULO V. LAS INVESTIGACIONES TRANSFRONTERIZAS Y SU INCIDENCIA EN LAS FACULTADES DE ACTUACIÓN DE LA FISCALÍA EUROPEA

I. La naturaleza transnacional del delito y la natural condición transfronteriza de la investigación 265

II. La estrecha cooperación entre Fiscales delegados: las consultas mutuas 269

1. La consulta mutua entre Fiscales europeos delegados

2. La confianza mutua entre ordenamientos ...........................

III. La medidas transfronterizas: naturaleza y límites ........................

1. La naturaleza de las medidas ....................................

2. El límite penológico y su incidencia en las facultades de actuación de los Fiscales delegados

III. El procedimiento de las medidas transfronterizas 281

1. La selección efectuada por el Fiscal delegado encargado y la asignación de la medida

1.1. La designación del Fiscal europeo delegado asistente

1.2. La selección de la medida

1.3. La asignación de la medida ..................................

2. La ejecución de la medida y la ausencia de criterios de denegación .......

2.1. Asignación incompleta .....................................

2.2. La imposibilidad de ejecutar la medida en el plazo indicado.........

2.3. La existencia de una medida alternativa igual de eficaz que la asignada, pero menos intrusiva

2.4. Inexistencia de la medida en el Estado miembro o la imposibilidad de su aplicación en un caso nacional similar

IV. Especial referencia a la posibildad de acudir a las medidas recogidas en los instrumentos de reconocimeinto mutuo

VII. La falta de acuerdo entre el Fiscal encargado y el Fiscal asistente ............

VIII. La doble autorización judicial .......................................

IX. La orden europea de detención europea como medida transfronteriza .......

X. Reflexión final ...................................................

Prefácio

Se a integração europeia tem, enquanto ideia, uma natureza sui generis no plano político-jurídico, a experiência da sua realização é também bastante peculiar. Não por causa de aparentes avanços e recuos —que seriam momentos normais em qualquer processo desse género— mas por força da radical incerteza incrustada no projecto europeu. Só se pode falar de avanços e recuos quando figuramos um trajecto linear, que começa no ponto A e termina no ponto B. Ora, sabemos que o ponto A foram os tratados fundadores, no já remoto início da década de 1950, mas não sabemos verdadeiramente qual é o ponto B – nem sequer se deveríamos ter um ponto B. A ausência de uma meta de referência é, ela própria, ambígua: por um lado, dificulta, em cada momento, a escolha sobre o sentido de acção adequado, fazendo prevalecer os fins imediatos e a táctica sobre os fins últimos e a estratégia; por outro lado, deixa continuamente em aberto um vasto leque de opções, capaz de acomodar com alguma versatilidade a mudança, a diferença e o inesperado. Na realidade, talvez seja mesmo essa a essência —e a vitalidade— do projecto europeu: uma obra perenemente inacabada, uma promessa sisífica de bem estar e justiça.

Por outro lado, e talvez surpreendentemente, a dinâmica da integração não vai simplificando os processos de decisão, nem clarificando os contornos da esfera de actuação própria de cada instituição, nem definindo com maior certeza o acervo normativo convocado por cada caso concreto carecido de regulação. Ao contrário, parafraseando Eliot, o padrão vai-se tornando cada vez mais complicado. Sem preocupações de uma enunciação exaustiva, vários factores concorrem para exponenciar a complexidade: à cabeça, a tensão estrutural entre a supra-estadualidade da União e a soberania dos Estados; o cruzamento de intencionalidades várias e conflituantes em diversos níveis de negociação e decisão; a plúrima natureza dos actores formais e informais relevantes e a respectiva multiplicação; e a confusão, para lá da inevitável interpenetração, entre as políticas nacionais e a política da União, com a frequente “europeização”

de agendas locais e, inversamente, a retenção pelas autoridades nacionais de competências importantes para a protecção e desenvolvimento de objectivos da União.

É este ambiente de incerteza e complexidade que envolve e marca indelevelmente a Procuradoria Europeia, como primeiro órgão da União com competência para intervir directa e constitutivamente na administração da justiça penal.

Em algumas línguas —como sucede com o português— o órgão encarregado do procedimento penal não é apenas um “perseguidor” (prosecutor) ou acusador. A palavra “procurador” realça a dimensão representativa do órgão, que personifica o Estado, ou, mais precisamente, o amor do Estado pela lei (ao juiz cabe moderar o amor com a razão e a lei com a validade). Ora, quando transpomos esta função representativa do Estado para o âmbito europeu, suscitamse, em sequência, várias questões.

A primeira é a de saber se, em abstracto, o “vigário do Estado” pode existir num contexto não-estatal. Em minha opinião, a resposta é afirmativa, porque a justiça penal não é um derivado da soberania e não integra, portanto, um monopólio do Estado, antes pode ser reivindicada por (e atribuída/reconhecida a) outras entidades responsáveis pela segurança de uma certa comunidade (ou por certos aspectos dessa segurança).

A segunda questão é a seguinte: faz sentido criar um procurador como órgão da União Europeia? Ao contrário do que sucede no paradigma estatal (jurisdição perfeita), onde a administração da justiça é uma expressão natural do poder punitivo e onde, portanto, a questão não se põe (seria absurdo um Estado cominar penas que não pudesse aplicar), a instituição de um órgão europeu que participe da aplicação da lei penal carece de uma justificação específica, uma legitimação material e racional que tem de preceder a sua positivação nos Tratados. Na verdade, o facto de a União ser titular de certos poderes legislativos em matéria penal (uma jurisdição prescritiva limitada) não significa que tenha necessariamente de possuir competências próprias para a administração da justiça (jurisdição judicativa), porque se trata de poderes separáveis. Além disso, ao atribuírem poderes de administração da justiça à União, os Estados têm de actuar de forma congruente com a sua própria responsabilidade perante os cidadãos europeus que “entregam” à autoridade da Procuradoria Europeia.

É neste ponto que começa a excelente obra de Maria Ángeles Pérez Marín, que tenho agora o privilégio de prefaciar. Assim, logo no primeiro capítulo, a autora

dá minuciosa conta das razões que tornaram a Procuradoria Europeia necessária: a protecção efectiva dos recursos próprios / interesses financeiros tornou-se num desiderato existencial da UE e o princípio da assimilação foi revelando, abundantemente, as suas limitações. Há aqui, claro, um elemento de federalismo, pois o que justifica a Procuradoria Europeia não é propriamente o valor do interesse protegido, mas antes a sua conexão com a UE. Com uma diferença importante, todavia: não existe uma lei substantiva uniforme, “federal”, que defina e puna os casos que são da sua competência. E logo aqui se manifesta a tensão entre integração e soberania que mencionei no início: cabe ao órgão europeu investigar e acusar à luz das várias leis nacionais (ainda que “harmonizadas” de acordo com uma pauta europeia) e dos seus diversos regimes.

Adquirida a necessidade da criação de uma Procuradoria Europeia, levanta-se a terceira questão: quem é por ela representado? Dir-se-ia que não poderia deixar de ser a União. Mas, de novo, a não linearidade e a assimetria próprias da integração ditaram as regras: a Procuradoria representa apenas uma parte da entidade cujos interesses lhe cabe proteger. No âmbito da jurisdição de alguns Estados membros, a defesa dos interesses financeiros da União —bem jurídico evidentemente comum— continua a estar entregue às autoridades nacionais. É essa complexa solução que Pérez Marín analisa em profundidade no segundo capítulo do livro, recapitulando a história das várias tentativas de configuração do “Ministério Público europeu” / “Procuradoria Europeia”, desde o cartesiano Corpus Juris (onde se propunha um verdadeiro microcosmos penal comunitário) até ao figurino pós-moderno da “cooperação reforçada”, da Europa à la carte ou das várias velocidades.

A questão que logicamente se segue é a de revelar a fisionomia dessa criatura, que, não podendo deixar de se moldar nos órgãos homólogos nacionais, acaba por dar testemunho da circularidade (e não univocidade vertical) entre o direito da União e as ordens jurídicas dos Estados-membros. Na verdade, a pretensão de inventar ex novo um direito penal da União Europeia é uma fantasia, e uma fantasia perigosa. Naturalmente que as ordens jurídicas dos Estados membros têm de servir não só de fonte de inspiração mas também de matriz a um direito penal europeu, porque corporizam —em toda a sua diversidade e riqueza— a cultura jurídica europeia e cristalizam as mundividências dos povos europeus, que são os destinatários últimos das prescrições da União. O direito penal europeu deve ser um super-direito no plano da qualidade técnica que podemos exigir-lhe, mas não num sentido nietzschiano (uma espécie de Überrecht livre de qualquer lastro ou constrangimento). Ora, sem nunca perder a —fundamental— perspectiva histórica do problema, Pérez Marín examina, no terceiro capítulo, os princípios com que se modelou a Procuradoria Europeia, tomados dos ordenamentos nacionais e adaptados ao contexto europeu e às suas particularidades.

Assim, o princípio da independência da Procuradoria Europeia ganha um peso redobrado num ambiente onde se multiplicam os agentes políticos capazes de interferir no desempenho das suas funções —mas o conteúdo do princípio é essencialmente idêntico ao que se surpreende em muitos ordenamentos nacionais. Porém, há outros princípios que traduzem a sua específica natureza de órgão de uma jurisdição periférica como a União Europeia, “condenada” a coabitar com as jurisdições centrais (os Estados-membros), e que só nesse contexto interactivo fazem sentido. Por exemplo: o regime resultante do jogo entre os princípios da subsidiariedade e da primazia / exclusividade, com que também me ocupei no passado, e que leva a que a condição subsidiária presente na criação de uma instituição justifique a exclusividade ou primazia no concreto exercício de funções quando se preencham os respectivos pressupostos. Por fim, há ainda princípios que, segundo a autora, não só não correspondem— ao menos na concreta expressão que lhes é dada no Regulamento (UE) 2017/1939 —à generalidade dos figurinos nacionais, nos seus diversos matizes, como também se revelam disfuncionais perante o específico desiderato de se exercer uma acção penal comum: será esse o caso da “férrea hierarquia” da estrutura descentralizada (mas una e indivisível) e a correlativa negação da independência / autonomia interna dos procuradores delegados. Aporia que confirma a dificuldade de identificar, por vezes, a genealogia e a racionalidade das decisões dos órgãos da União— que leva, como a autora nota, a que certos regulamentos pareçam directivas (ao remeterem constantemente para o direito nacional), ao passo que algumas directivas, de tão minuciosas, se assemelham mais a regulamentos.

A natureza única da Procuradoria Europeia, presente já na principiologia que a enforma, tem a sua expressão máxima na quinta e premente questão: qual o domínio sujeito à sua competência “material” e “territorial”? No ambiente estatal, o âmbito de competência do Ministério Público identifica-se com o dos tribunais, que por sua vez se constrói sobre o âmbito de aplicabilidade da lei substantiva: em princípio, os tribunais conhecem de todos e apenas dos factos que caiam sob o império das normas materiais, no desenho que lhes conferem as regras de conexão (territorialidade, nacionalidade, defesa dos interesses nacionais, etc.). Este “princípio de coincidência” entre a competência judicial e o âmbito de aplicabilidade da lei sofre escassas excepções (a administração supletiva da justiça penal como sucedâneo da extradição, a extensão ou retracção da competência em virtude da transmissão de procedimentos penais e a aplicação directa de normas de direito internacional penal costumeiro). Sucede que não existe sequer uma lei substantiva europeia aplicável que possa servir de referência à competência da Procuradoria Europeia. As leis aplicáveis são sempre as dos Estados-membros (ainda que harmonizadas), com as suas (possivelmente diferentes) definições das condutas proibidas e de acordo com as

conexões jurisdicionais que as mesmas elegem. Os elementos que atribuem (ou “sobre-definem”) a competência da Procuradoria Europeia são os que se contêm no art. 23º do Regulamento e que, pressupondo a existência de uma norma aplicável, necessariamente supõem a competência de um Estado-membro para conhecer dos factos. Este esquema de organização da competência material e territorial —a que chamei, com Joana Amaral Rodrigues, “uma geringonça europeia” (a European contraption)— é exaustivamente analisado por Pérez Marín, no quarto capítulo, que termina com um exercício notável: deve ou não ampliar-se, de lege lata e de lege ferenda, a competência da Procuradoria Europeia? E, em caso afirmativo, segundo que critérios? A multiplicidade e a plausibilidade das respostas possíveis é, de novo, uma instância da abertura e da incerteza que permeia o projecto europeu.

Por fim, a última questão que se levanta prende-se com o modo de funcionamento da Procuradoria Europeia relativamente à investigação dos casos, senão mais frequentes, pelo menos mais paradigmáticos, atendendo ao género de criminalidade em causa: como conseguir uma actuação de sentido unívoco nas investigações transfronteiriças, em que os agentes da mesma instituição, guiados pelas mesmas orientações e propósitos, estão sujeitos a regras processuais diferentes? O problema é cuidadosamente tratado pela autora em perspectiva teórico-prática no quinto e derradeiro capítulo, porventura aquele onde o labor técnico-jurídico é mais intenso e minucioso.

Para tantas questões, tantas mais respostas. Foi com imenso gosto e proveito que pude acompanhar a escrita deste livro no Instituto Jurídico da Universidade de Coimbra (IJ), testemunhando e partilhando —de máscara, em plena pandemia— os sobressaltos, as dúvidas, e sobretudo as pequenas (grandes!) alegrias do argumento que funciona, da peça que encaixa, da inconsistência que se descobre a tempo, trazidos pela Prof.ª Maria Ángeles Pérez Marín.

Nenhum local seria mais adequado para escrever sobre a Procuradoria Europeia do que o extraordinário Colégio da Trindade, com seus intrigantes, penumbrosos labirintos, e “seus martelos de silêncio” (Eugénio de Andrade). É uma grande satisfação ver emergir dali, com este livro, algumas luzes, rumos e apelos.

Coimbra, Agosto de 2024. Pedro Caeiro