Derecho administrativo sancionador by Atelier Libros Jurídicos

Derecho Administrativo Sancionador

CONSEJO EDITORIAL Miguel Ángel Collado Yurrita Joan Egea Fernández José Ignacio García Ninet Luis Prieto Sanchís Francisco Ramos Méndez Sixto Sánchez Lorenzo Jesús-María Silva Sánchez Joan Manuel Trayter Jiménez Isabel Fernández Torres Belén Noguera

de la

Muela

Ricardo Robles Planas Juan José Trigás Rodríguez Director de publicaciones

Derecho Administrativo Sancionador Anna Maria Burgués Pascual y Pilar García Cruz (Coordinadoras)

Autores: Berta Bernad Sorjús

Margarida Pascual Miranda

Anna Maria Burgués Pascual

Rosa María Pérez Pablo

Maria Jesús Falcón Pérez

Sònia Petreñas Lucas

Pilar García Cruz

Imma Puigmulé Recasens

Francesc Mancilla i Muntada

Carles Serrano Núñez

Teresa Martí Aromir

Anna Tayadella Prat

Mireia Monedero Ribas

Anna Valls Domingo

Flores Morales Adame

Colección: Atelier Práctica Profesional

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Índice PRÓLOGO. LA RECONSTRUCCIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y POSTULADOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN EL MARCO DEL PROCESO DE RENOVACIÓN DEL DERECHO PÚBLICO . . . . . . . . . . . . . . .

José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PARTE I PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA I.

CONSIDERACIONES GENERALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anna Maria Burgués Pascual

1. Concepto y fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Límites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Marco legal vigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39 40 43 46

II.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anna Valls Domingo

1. 2.

Regulación constitucional y legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El principio de legalidad sancionadora como garantía material y formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Garantía material . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Garantía formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alcance de la reserva de ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) La colaboración reglamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La reserva de ley y las ordenanzas municipales . . . . . . . . . . . . . C) Normas preconstitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47 50 51 53 55 55 58 60 7

Índice

Evolución del principio de legalidad en el ámbito de la potestad disciplinaria y en las relaciones de especial sujeción . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61 62

III. IRRETROACTIVIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Berta Bernad Sorjús

1. 2. 3.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marco normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Alcance de la expresión «disposiciones sancionadoras» . . . . . . . B) Momento en que han de entenderse cometidas las infracciones a los efectos de determinar la ley aplicable . . . . . . 4. Retroactividad de las normas sancionadoras favorables . . . . . . . . . . A) Alcance de la expresión disposiciones sancionadoras favorables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Alcance temporal de la aplicación del principio de retroactividad de las normas sancionadoras favorables . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. PRINCIPIO DE TIPICIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65 66 68 69 71 72 73 76 77 79

Mireia Monedero Ribas

1. Consideraciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Lex previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Lex certa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Certeza y motivación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Prohibición de analogía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Los conceptos jurídicos indeterminados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Las cláusulas generales o de remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Las leyes en blanco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79 82 83 83 84 87 90 91 92

RESPONSABILIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Flores Morales Adame

1. 2. 3. 4. 5.

Significado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sujetos responsables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Responsabilidad solidaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Responsabilidad por el deber de prevenir la comisión de infracciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Responsabilidad del pago de sanciones pecuniarias por las infracciones cometidas por terceros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Medidas reparadoras del daño y responsabilidad civil asociada . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95 99 100 103 105 106 107 108

Índice

VI. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

Anna Maria Burgués Pascual

1. 2. 3.

Significado y regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Relación con otros principios de la potestad sancionadora . . . . . . . Manifestaciones y límites derivados del principio de proporcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Criterios de graduación de la sanción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad . . . . B) La continuidad o persistencia en la conducta infractora . . . . . . C) La naturaleza de los perjuicios causados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) La reincidencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Aplicación de la sanción en el grado inferior . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Concurso medial de infracciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Infracciones continuadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111 115 116 118 119 120 120 121 122 125 127 131

VII. PRESCRIPCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

133

Pilar García Cruz

1. 2.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cómputo del plazo de prescripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Cómputo del plazo de prescripción de la infracción. Vicisitudes en función del tipo de infracción . . . . . . . . . . . . . . . B) Cómputo del plazo de prescripción de las sanciones . . . . . . . . . 3. Interrupción del plazo de prescripción de infracciones y sanciones . 4. Reinicio del plazo de prescripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Prescripción y caducidad del expediente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Suspensión cautelar de la ejecución de la sanción y prescripción de la sanción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

133 136

158 163

VIII. CONCURRENCIA DE SANCIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

165

136 142 147 151 156

Rosa María Pérez Pablo

1. 2.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cuando unos mismos hechos pueden ser constitutivos de ilícito penal y también administrativo. Concurrencia de condena penal y sanción administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Aproximación al principio «non bis in idem» . . . . . . . . . . . . . . . B) La subordinación a la autoridad judicial como límite a la potestad sancionadora de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . C) Una cuestión interesante, ¿y si la sanción administrativa precede a una eventual sanción penal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) El principio «non bis in idem» en las relaciones especiales de sujeción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

165 169 169 174 176 181 185

Índice

1) En cuanto a la suspensión del procedimiento administrativo sancionador por pendencia de un proceso penal . . . . . . . . . 186 2) Decisiones administrativas posteriores al pronunciamiento de la jurisdicción penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 3) La sanción impuesta con infracción del principio «non bis in idem» es nula de pleno derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 3. Concurrencia de sanciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 A) En un mismo procedimiento sancionador se analizan diferentes infracciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 B) ¿Se pueden analizar unos mismos hechos en diferentes procedimientos incoados por diferentes autoridades administrativas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 C) Una cuestión interesante: normas que tipifican como infracción el haber sido sancionado anteriormente por la comisión de anteriores infracciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 D) Previsiones del Art. 31.2 de la LRJSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

PARTE II PROCEDIMIENTO SANCIONADOR I.

CONSIDERACIONES GENERALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

209

Francesc Mancilla i Muntada

1. 2. 3.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Objeto y ámbito de aplicación de los principios de la potestad sancionadora de la LRJSP y del procedimiento sancionador de la LPACAP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los principios del procedimiento sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Principio de garantía de procedimiento previo: prohibición de sanción sin procedimiento previo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Principio acusatorio: separación entre instructor y órgano resolutorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Principio de presunción de inocencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Principio de motivación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Principios de garantía procedimental: principio de audiencia, de defensa y garantías del procedimiento sancionador . . . . . . . F) Principio de buena administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El procedimiento sancionador en la Constitución Española . . . . . . . A) La doctrina constitucional sobre el procedimiento sancionador . . B) La traslación matizada de las garantías constitucionales del proceso penal al procedimiento administrativo sancionador . . . C) La garantía implícita de los derechos fundamentales. . . . . . . . . Las garantías del derecho a una buena administración en el procedimiento administrativo sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

209 210 212 213 213 215 216 216 217 218 218 220 223 224

Índice

A) El derecho a una buena administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La recepción jurisprudencial del derecho a una buena administración en el marco del procedimiento sancionador . . . . 6. Procedimientos sancionadores en la legislación sectorial y en la legislación autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

227 229

II.

231

INFORMACION Y ACTUACIONES PREVIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

224 225

Anna Tayadella Prat

1. 2. 3.

Naturaleza y finalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Órgano competente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las actuaciones de información previa y su repercusión en el procedimiento administrativo sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Las actuaciones de información previa y la prescripción de la infracción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Las actuaciones de información previa y la incidencia en el plazo de caducidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. El archivo de las actuaciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

231 232

236 237 238

III. MEDIDAS PROVISIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

239

233 235

Anna Tayadella Prat

1. 2.

Concepto, finalidad y requisitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Momento y régimen de su adopción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Las medidas provisionales previas al inicio del procedimiento . . B) Las medidas provisionales adoptadas al inicio del procedimiento . C) Las medidas provisionales durante el procedimiento . . . . . . . . . 3. La audiencia previa al interesado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Las medidas provisionales de posible adopción en el procedimiento administrativo sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La impugnabilidad de las medidas provisionales y la posibilidad de exigir responsabilidad patrimonial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. INICIO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR . . . . . . . . . . . . . . . . .

239 240 241 241 242 243 244 247 249 251

Carles Serrano Núñez y Pilar García Cruz

Especialidades en el inicio del procedimiento de naturaleza sancionadora (Carles Serrano Núñez) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) De oficio por propia iniciativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) De oficio como consecuencia de orden superior . . . . . . . . . . . . C) A petición razonada de otros órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Por denuncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Peculiaridades del inicio en relación a infracciones continuadas . Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora (Carles Serrano Núñez) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

251 254 255 256 260 261 264 11

Índice

A) La identificación de la persona o personas presuntamente responsables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción . . C) Identificación del instructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Indicación de la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85 LPACAP . . . . . . . . . . . . . . F) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56 LCAPAC . . . 1. Las adoptadas anteriormente a la iniciación del procedimiento sancionador (art. 56.2 LPACAP). . . . . . . . . . . 2. Las medidas provisionales adoptadas en el momento de iniciar el procedimiento (art. 64.2.e LPACAP). . . . . . . . . . 3. Las medidas provisionales adoptadas durante la tramitación del procedimiento (art. 56.1 LPACAP). . . . . . . . . G) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . H) Forma y notificación del acuerdo de iniciación . . . . . . . . . . . . . . I) Impugnación del acuerdo de iniciación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . J) El acuerdo de iniciación y el expediente electrónico . . . . . . . . . 3. Peculiaridades del inicio de procedimientos de naturaleza sancionadora a raíz de la denuncia de particulares: protección e intervención de los denunciantes en el procedimiento sancionador (Pilar García Cruz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

300 306

309

INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR . . . . . . . . . . . .

269 272 281 282 284

285 285 286 286

287 291 296 297

Carles Serrano Núñez, Teresa Martí Aromir, Mireia Monedero Ribas, Pilar García Cruz, Maria Jesús Falcón Pérez y Sònia Petreñas Lucas

1. 2.

Actos de instrucción (Carles Serrano Núñez) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Trámite de alegaciones (Teresa Martí Aromir) . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

309 316 316

Índice

Momentos procedimentales de trámite de alegaciones . . . . . . . a) En la fase de iniciación del procedimiento sancionador (art. 64 LPACAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) En el trámite de alegaciones posterior a la propuesta de resolución en el procedimiento sancionador (art. 89.2 LPACAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) En el trámite de actuaciones complementarias (art. 87 LPACAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) En el trámite de resolución en el procedimiento sancionador (art. 90.2 LPACAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) El trámite de alegaciones en la tramitación simplificada del procedimiento (art. 96.6 LPACAP). . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Efectos de la ausencia del trámite de alegaciones en el procedimiento sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) El derecho a formular alegaciones y la opción de guardar silencio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Plazos de presentación de alegaciones y Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b. Presentación ante la administración electrónica . . . . . . . . . . Prueba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Consideraciones generales (Mireia Monedero Ribas) . . . . . . . . . . 1. Aproximación al concepto de prueba . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Perspectiva de los derechos del expedientado en la prueba y su anclaje constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Carga de la prueba en el procedimiento sancionador . . . . . 4. Valoración de la prueba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La limitación de la valoración de la prueba por su ilicitud con enlace a la doctrina de los hallazgos habituales . . . . . . B) Medios de prueba (Mireia Monedero Ribas) . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La regulación por remisión de los medios de prueba . . . . . 3. Aproximación a la prueba digital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Apuntes sobre la denominada prueba de indicios . . . . . . . . 5. Referencia al acuerdo de apertura del período de prueba . . C) Denegación de la prueba (Mireia Monedero Ribas) . . . . . . . . . . 1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Referencia a la concepción jurisprudencial de la prueba pertinente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Valoración de la pertinencia de la prueba . . . . . . . . . . . . . . 4. Exigencia legal y jurisprudencial de motivación de la denegación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Vinculación de los hechos probados en el orden penal (Mireia Monedero Ribas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Naturaleza procedimental del deber de vinculación de la Administración al planteamiento fáctico de la resolución penal firme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La concepción legal relativamente extensa de la expresión «resoluciones judiciales penales firmes» . . . . . . . . . . . . . . . . E) Presunción de veracidad de las actas de los funcionarios públicos (Carles Serrano Núñez) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Planteamiento del tema, naturaleza jurídica y regulación vigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La presunción de veracidad de las actas de los funcionarios en el momento de la valoración de las pruebas propuestas . . 3. Consideración especial de los «hechos» . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La forma de las actas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Posibles infracciones de los agentes en relación con las actas F) Práctica de la prueba (Mireia Monedero Ribas) . . . . . . . . . . . . . 1. Comunicación a los interesados del inicio de las actuaciones de prueba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Reclamación económica anticipada a la práctica de la prueba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo de la práctica de la prueba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Falta de práctica de la prueba admitida . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Breve referencia a la práctica de distintos medios de prueba . a) Inspección ocular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Confesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Interrogatorio de los testigos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Prueba documental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Dictámenes periciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Medios audiovisuales y archivos de datos . . . . . . . . . . . . . . . g) Permisión de medios adicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G) La práctica de la prueba y la figura del «testigo protegido» en el ámbito administrativo sancionador (Pilar García Cruz) . . . 4. Informes (Maria Jesús Falcón Pérez) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Plazos de emisión de los informes y suspensión del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Efectos de la falta de emisión del informe . . . . . . . . . . . . . . . . . F) Forma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G) Motivación por remisión a informes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . H) Valor probatorio de los informes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Trámite de audiencia (Sònia Petreñas Lucas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Significado y regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Omisión del trámite de audiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

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VI. FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

459

Carles Serrano Núñez, Immaculada Puigmulé Recasens, Sònia Petreñas Lucas, Maria Jesús Falcón Pérez y Pilar García Cruz

3. 4.

Formas de terminación (Carles Serrano Núñez) . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Regulación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Formas normales y formas anormales de terminación del procedimiento sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Tramitación simplificada del procedimiento sancionador . . . . . . Terminación del procedimiento por reconocimiento de responsabilidad y pago anticipado (Imma Puigmulé Recasens) . . . . . A) Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Reconocimiento de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Pago anticipado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Actuaciones complementarias (Carles Serrano Núñez) . . . . . . . . . . . . Propuesta de resolución (Sònia Petreñas Lucas) . . . . . . . . . . . . . . . . A) Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Contenido de la propuesta de resolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Notificación de la propuesta de resolución . . . . . . . . . . . . . . . . . Resolución: cuestiones generales (Maria Jesús Falcón Pérez) . . . . . . A) Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Congruencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Motivación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Plazo y notificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Forma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F) Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Especialidades de la resolución en procedimientos sancionadores (Pilar García Cruz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Vinculación a los hechos probados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Sobre la adopción de medidas cautelares en la resolución sancionadora (Art. 90.3 LPACAP). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Medidas cautelares cuando la resolución sancionadora no es ejecutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Medidas cautelares cuando la resolución sancionadora es ejecutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Procedimientos complementarios para la indemnización de daños o perjuicios ocasionados por la conducta sancionada (Art. 90.4 LPACAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Caducidad del procedimiento (Sònia Petreñas) . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Cómputo del plazo de caducidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Supuestos de suspensión del cómputo o ampliación del plazo de caducidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Retroacción de actuaciones y caducidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Índice

Incoación de un nuevo procedimiento sancionador sin declarar la caducidad del anterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

531 532

VII. TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

535

Anna Valls Domingo

1. 2.

Regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La tramitación simplificada en los procedimientos de naturaleza sancionadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fases de la tramitación simplificada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

535 536 539 543

VIII. REVISIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

545

Margarida Pascual Miranda

La revisión de oficio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) La revisión de oficio de actos administrativos nulos . . . . . . . . . . 1) Elementos procesales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2) Límites a la revisión de oficio. La cosa juzgada . . . . . . . . . . 3) Procedimiento de revisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La revocación de actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Rectificación de errores materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Actos impugnables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) Legitimación para recurrir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Efectos de la interposición del recurso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) El procedimiento de recurso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Interposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Inadmisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Trámite de audiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Periodo de prueba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Resolución del recurso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Tramitación electrónica del procedimiento de recurso . . . . . F) Clases de recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1) Recurso de alzada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2) Recurso de reposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3) Recurso extraordinario de revisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

545 546 546 552 553 556 557 558 558 559 560 561 562 562 563 563 564 564 565 566 566 567 567 570

Prólogo LA RECONSTRUCCIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y POSTULADOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN EL MARCO DEL PROCESO DE RENOVACIÓN DEL DERECHO PÚBLICO José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat Magistrado del Tribunal Supremo

El Derecho Administrativo sancionador constituye uno de los capítulos más significativos y transcendentes del Derecho Público, en cuanto en esta disciplina se define el estatuto jurídico de los ciudadanos en términos negativos, comprensivos de las obligaciones de no hacer en cumplimiento de la legalidad vigente, y se analiza el alcance y los límites del poder coercitivo de la Administración Pública. El estudio de la potestad sancionatoria de la Administración confiere sustantividad a uno de los componentes más importantes del Derecho Constitucional y del Derecho Administrativo, lo que exige de sus exegetas y comentaristas una cualificada formación en Derecho Público y un hábito analítico en el manejo de las fuentes doctrinales y jurisprudenciales. Ciertamente, la elaboración de una obra que verse sobre el Derecho Administrativo sancionador es una tarea compleja. Requiere tomar en consideración tanto aspectos teóricos, vinculados a la teoría del Estado, como a profundizar en sus dimensiones prácticas relacionadas con el ejercicio de los poderes de policía por la Administración Pública, y acometer el estudio del alcance y la extensión del sistema de control jurisdiccional de las sanciones administrativas. Es también una labor de especial transcendencia en la medida que el estudio del Derecho Administrativo sancionador se conecta con el análisis de las relaciones entre el Estado y la ciudadanía, que constituye uno de los elementos basilares del ordenamiento constitucional. En este sentido, cabe referir que hay consenso en la doctrina científica en que el estudio del Derecho Administrativo sancionador, en términos de rigurosidad analítica, como sobresale en esta obra colectiva realizada por juristas pertenecientes al Cuerpo de Abogados y al Cuerpo Superior de la Generalitat de Cataluña, resulta relevante para el desarrollo y el perfeccionamiento de nuestro sistema jurídico administrativo, como sostuvo, tempranamente, el insigne jurista Eduardo García de Enterría (La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Editorial Civitas, Madrid, 1981), lo que consideramos obliga a realizar una permanente reflexión sobre la configuración de los principios de base que delimitan el ejercicio de esta prerrogativa por las autoridades administrativas en aras de proteger el orden público general de la Comunidad. 19

José manuel bandrés Sánchez-Cruzat

Este libro contribuye a mostrar cual es el estado actual del Derecho Administrativo sancionador, tal como es reconstruido, sentencia a sentencia, por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo, alejado de esa concepción pretoriana que denunciaba el profesor Alejandro Nieto, (Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Tecnos, Madrid, 2005), por su rigidez y carácter artesanal y rudimentario. Debemos subrayar al respecto que la creación judicial del Derecho Administrativo sancionador ad casum de ningún modo puede considerarse como una imperfección de nuestro sistema constitucional, sino, por el contrario, una manifestación de los postulados del Estado de Derecho, ya que se trata de garantizar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, del que son titulares todas las personas, frente a los actos sancionadores de las Administraciones Públicas, y dar virtualidad y visibilidad al principio de sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho, según recoge el artículo 103 de Norma Fundamental, cuya fiscalización se encomienda a los Tribunales de Justicia conforme a lo dispuesto en los artículos 106 y 117 de la Constitución. Esta obra aporta al lector interesado cual es el posicionamiento de nuestros Tribunales de Justicia sobre los elementos nucleares que conforman y configuran el Derecho Administrativo sancionador, dando lugar a una excelente monográfica, que completa la serie de Tratados y Manuales dedicados al análisis de las sanciones administrativas. La obra se subdivide en dos partes diferenciadas siguiendo las lecciones de los clásicos administrativistas del siglo xx que se han ocupado de la materia (Eduardo García de Enterría, Lorenzo Martín-Retortillo, Jesús González Pérez, Francisco López Menudo, Santiago Muñoz Machado, Tomás Ramón Fernández, Luciano Parejo Alfonso, Alejandro Nieto, Luis Martín Rebollo, Joaquín Tornos Más, Tomás Font Llovet, Manuel Rebollo Puig). La primera parte está dedicada al estudio de los principios que rigen la potestad sancionadora. La segunda parte al examen del procedimiento sancionador. El estudio de Anna Maria Burgués Pascual, que encabeza el libro, expone consideraciones generales acerca de los principios que estructuran e informan el Derecho Administrativo sancionador, partiendo de la idea de que, en el sistema jurídico español, el Derecho Administrativo sancionador tiene fundamento constitucional, de modo que no hay margen que legitime la actividad sancionadora de la Administración extramuros de los principios constitucionales extraídos, particularmente, del artículo 25 de la Constitución. La subordinación de la Administración a la autoridad judicial deriva de una triple exigencia —expone la autora— según se desprende del artículo 106 20

Prólogo

de la Constitución: el necesario control ex post de los actos administrativos sancionadores, la imposibilidad de llevar a cabo actuaciones respecto de aquellos hechos que pueden ser constitutivos de delito y la necesidad de respetar la cosa juzgada. El estudio específico del principio de legalidad lo lleva a cabo Anna Valls Domingo, que parte de la doctrina del Tribunal Constitucional que extiende la regla «nullum crimen, nulla poena sine praevia lege» al ámbito de las sanciones administrativas. Las exigencias del principio de legalidad en su proyección al Derecho Administrativo sancionador, que tiene un reconocimiento explícito en el artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, son una expresión del principio de juridicidad del Estado, que solo puede ejercer el ius puniendi a través del instrumento de la Ley con el objeto de impedir el abuso o la arbitrariedad del poder público. Se analiza de forma pormenorizada por esta autora la garantía de orden material, que impone la necesidad de que exista una norma previa que tipifique la conducta prohibida, y que esa norma, en garantía del principio de seguridad jurídica, sea clara, concreta y precisa, de modo que no genere incertidumbre sobre su significado en los destinatarios de la norma. También, se interesa por el alcance de la garantía formal, que se entroniza en el principio de reserva de Ley, aunque ello no excluye la colaboración reglamentaria en la configuración de las infracciones, siempre condicionada a una previa determinación legislativa de los elementos esenciales de la conducta antijurídica. Se efectúa en este capítulo un riguroso estudio sobre la aplicación del principio de reserva de ley de las infracciones y sanciones administrativas en relación con la potestad normativa de los Entes locales, analizando, a tal efecto, la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, que aceptan flexibilizar la aplicación de dicho principio, en la medida que las Ordenanzas municipales pueden tipificar infracciones administrativas en relación con materias sobre las que ostente algún tipo de competencia y siempre que la tipificación vaya encaminada a la realización de objetivos que se contengan en la misma norma y no se oponga a una norma con rango de Ley. El principio de irretroactividad es objeto de estudio por Berta Bernad Sorjús, que formula un exhaustivo análisis de la cláusula contemplada en el artículo 9.3 de la Constitución, que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, que se complementa con las previsiones establecidas en el artículo 25 de la propia Constitución, cuando dispone que «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación». 21

José manuel bandrés Sánchez-Cruzat

Se abordan algunos de los problemas que suscita la sucesión de las normas sancionadoras en el tiempo. Particularmente, la cuestión de si cabe aplicar el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables ante un cambio no de la norma sino de su interpretación jurisprudencial por el Tribunal Supremo. Frente a una tesis restrictiva, propugnada por el Tribunal Constitucional, que entiende que el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables es de aplicación respecto de la modificación de la ley pero no de la jurisprudencia, se invoca la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que mantiene, a la luz de la garantía establecida en el artículo 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que también debe considerarse a la jurisprudencia interpretativa de la legislación penal o sancionadora incluida en el concepto de ley a estos efectos. Se completa el estudio como el análisis del alcance del principio de irretroactividad in bonam partem de las normas sancionadoras favorables, que, según la más reciente doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, determina que los cambios legislativos que beneficien al infractor deben aplicarse a las sanciones ya impuestas que no sean firmes, e incluso a éstas cuando no estén efectivamente ejecutadas. El capítulo sobre el principio de tipicidad elaborado por Mireia Monedero Ribas, afronta el significado de este principio desde una perspectiva constitucional, vinculado al valor de la libertad, que se enuncia en el artículo 1 de la Constitución como valor superior del ordenamiento jurídico, y que define la posición jurídica del ciudadano frente al Estado, en la medida que tiene reconocido y garantizada la capacidad de realizar todas aquellas conductas que no estén prohibidas por la Ley. El principio de tipicidad —expone lucidamente esta autora— requiere que el acto u omisión para el cual el ordenamiento jurídico prevé una sanción por su antijuricidad esté plenamente concretado en una norma con rango de ley, es decir, por imperativo constitucional, solo cabe que la autoridad administrativa imponga una sanción cuando la conducta esté tipificada como infracción administrativa en la ley. Corolario del principio de libertad, que constituye el pilar fundamental sobre el que se sustenta el Estado Constitucional, es que incumbe al legislador, depositario de la soberanía popular, regular por sí mismo la tipología de infracciones administrativas y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible, a partir de la Constitución, que se puedan tipificar nuevas infracciones ni incluirse nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado por una norma con rango de ley. Este es el marco conceptual, anclado en la doctrina del Tribunal Constitucional y en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en el que Mireia 22

Prólogo

Monedero Ribas desarrolla su solvente análisis sobre las dimensiones y vertientes que dan sustanciabilidad al principio de tipicidad. El principio de lex certa se anuda al principio de tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas, que impone la taxatividad frente a la configuración de tipos abiertos, que, por su amplitud, ambigüedad, vaguedad, o indefinición, puedan fundamentar una decisión prácticamente libre del aplicador del Derecho. El principio de lex stricta constituye otro de los principios garantizados que fluyen del principio de tipicidad, en cuanto prohíbe la analogía in malam partem, que, sin embargo, según se subraya por la autora, si admite la analogía in bonum partem tal como ha establecido la doctrina constitucional. La exégesis acerca del principio de responsabilidad es realizada por Flores Morales Adame. Partiendo como premisa del dogma del Derecho penal «nemo crimen sine culpa», observa que en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador, aunque se admita la «responsabilidad por culpa in vigilando» o «in eligendo», se excluye de modo absoluto la responsabilidad objetiva o por el mero resultado. Para esta autora, el principio de culpabilidad, tal como ha significado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, se identifica con el juicio de reprochabilidad dirigido al presunto sujeto autor (por acción u omisión) de un hecho típico y antijurídico, que requiere la acreditación de que es causante de la conducta ilícita y que haya actuado deliberadamente, con conciencia y voluntariedad o a título de culpa. Se desarrollan con nitidez los presupuestos que determinan la culpabilidad, relativos, sustancialmente, a la concurrencia de responsabilidad personal derivada de actos propios imputables al sujeto responsable que por ser antijurídicos merecen reprochabilidad, la responsabilidad subjetiva, sea dolosa, culposa o por inobservancia, y la existencia de pruebas de cargo de la autoría de la acción que tengan la capacidad de desvirtuar la presunción de inocencia. Se aborda la problemática de la responsabilidad de las personas jurídicas, que modula el principio de responsabilidad personal, y que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, es exigible en cuanto se les reconoce capacidad infractora. Ello no significa, en absoluto, que se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino, simplemente, que ese principio se ha aplicado de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas, ya que la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos. Anna Maria Burgués Pascual asume también la encomienda de analizar uno de los principios del Derecho Administrativo sancionador que ha 23

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centrado de forma predominante los debates jurídicos en sedes jurisdiccionales: el principio de proporcionalidad. El reconocimiento del principio de proporcionalidad como principio general del Derecho sancionador se deriva —como pone de relieve acertadamente la autora— del artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (integrado en el reconocimiento del derecho a un recurso efectivo ante un Tribunal de Justicia), y del artículo 18 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, cuando regula las restricciones aplicables a los derechos reconocidos en el mismo. Su concepto y significado son tributarios de la jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos formulada cuando conocen de los recursos promovidos para enjuiciar las resoluciones sancionadoras adoptadas por las autoridades administrativas. El principio de proporcionalidad constituye un límite al ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración Pública, en cuanto no cabe la imposición de sanciones de cualquier naturaleza que sean desproporcionadas. También es una garantía para el ciudadano, que tiene el derecho a recurrir y propugnar la anulación de aquellas sanciones en que se aprecie la falta de correspondencia entre la necesidad y la idoneidad de la sanción y su adecuación a la gravedad al hecho constitutivo de la infracción. En este capítulo se analiza exhaustivamente la cobertura normativa y la vertiente aplicativa del principio de proporcionalidad en relación con las sanciones administrativas, con base en los pronunciamientos más relevantes de la Audiencia Nacional, el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, que permiten comprender la fértil virtualidad resultante de la invocación de este principio medular del Derecho Público. A la luz de la regulación contenida en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, sobre los criterios de graduación de las sanciones y su concreción jurisprudencial, se exponen cuáles son las pautas hermenéuticas de aplicación relativas al grado de culpabilidad, la existencia de intencionalidad del infractor, la persistencia o continuidad en la conducta infractora, la naturaleza y entidad de los perjuicios causados y la reincidencia, que proporcionan al operador jurídico elementos para inferir cuando la actuación sancionadora de la Administración se revela conforme o disconforme con el principio de legalidad sancionadora. El instituto de la prescripción es objeto de estudio por Pilar García Cruz a partir de la regulación contenida en el artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que incluye reglas precisas referidas tanto al cómputo del plazo, la interrupción del plazo, en relación a las infracciones y a las sanciones administrativas. 24

Prólogo

El fundamento ideológico de la prescripción se relaciona con la influencia del tiempo en las relaciones jurídicas sostiene la autora, que profundiza, partiendo de su reconocimiento originario en el Código Civil, en los requisitos exigidos para su aplicación en el ámbito de las sanciones administrativas. La Administración asume la carga de perseguir las conductas infractoras, así como la responsabilidad de ejecutar las sanciones impuestas en el plazo legalmente previsto. Por ello, la inacción de las autoridades administrativas comporta la extinción de la acción o, en su caso, de la sanción. Concluye esta primera parte de la obra, el clarificador trabajo elaborado por Rosa María Pérez Pablo sobre el principio non bis in ídem, en relación con la proscripción de que se impongan sanciones por unos mismos hechos que hayan sido ya objeto de sanción penal o administrativa en los casos que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento. El enfoque eminentemente práctico de principio de non bis in idem, en cuanto se analiza cual es el estado actual de la evolución doctrinal y jurisprudencial, se complementa con el estudio acerca de la subordinación de la actuación administrativa a la jurisdicción penal como limite a la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. La parte segunda de la obra, dedicada al análisis del procedimiento administrativo sancionador, se inicia con el trabajo elaborado por Francesc Mancilla Muntada relativo a exponer algunas consideraciones generales sobre la materia. Se analizan los principios generales del procedimiento administrativo sancionador que garantizan la regularidad en la tramitación del expediente sancionador, así como el respeto de los derechos sustantivos reconocidos al presunto responsable, interconectados con el derecho de los ciudadanos a la buena administración. Siguiendo esta metodología discursiva de carácter sistemático y partiendo de la regulación contenida en el artículo 25 de la Constitución, el artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se examinan el principio de garantía del procedimiento previo (que proscribe la imposición de sanciones de plano), el principio acusatorio (determina la separación entre el instructor del expediente sancionador y el órgano resolutorio), el principio de presunción de inocencia (requiere que se aporten pruebas de cargo para fundamentar el juicio de culpabilidad) el principio de motivación, el principio de defensa (exige la dación de trámites de audiencia para formular alegaciones) y el principio de buena administración, que son objeto de delimitación conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. Reviste, particularmente, interés el estudio realizado sobre la vinculación del derecho al procedimiento sancionador con todas las garantías con 25

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el derecho a la buena administración consagrado en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Siguiendo los trabajos del profesor de la Universidad de Barcelona Julio Ponce y del propio autor, se enfatiza, en este capítulo, el análisis de las garantías del derecho de acceso al expediente, del derecho de audiencia, el derecho a que se resuelva el expediente de forma imparcial y equitativo y dentro de un plazo razonable. También se expone el alcance de la exigencia derivada del deber de motivación de las resoluciones, sancionadoras, que constituye el elemento esencial para el uso arbitrario del poder sancionador, en cuanto obliga al órgano resolutor del expediente sancionador a fundamentar la declaración de responsabilidad del sancionado. El estudio de las diligencias informativas y de aquellas actuaciones previas que puede realizar la Administración antes de acordar si procede la incoación del procedimiento sancionador, con el objeto de comprobar si hay una base seria para proceder a la investigación de los hechos, se encomienda a Anna Tayadella Prat. Se admite, que cabe distinguir estas actuaciones previas del expediente propiamente dicho, tal como se infiere de la doctrina del Tribunal Constitucional como la del Tribunal Supremo, lo que determina que no todas las garantías del procedimiento sancionador, sean aplicables en la tramitación de las informaciones reservadas. La repercusión que las actuaciones llevadas a cabo por la Administración en esta fase preliminar de investigación tienen en el procedimiento administrativo sancionador, constituye una de las controversias jurídicas que con mayor frecuencia se suscitan ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Se recoge la doctrina jurisprudencial que exige que los elementos probatorios obtenidos en esta fase preliminar de investigación deben incorporarse al expediente sancionador para que puedan surtir efectos y fundamentar la tipificación a la conducta infractora y la imposición de la sanción. Anna Tayadella también se ocupa del análisis de las medidas provisionales reguladas en el artículo 56 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que pueden adoptarse con carácter previo a la iniciación del expediente sancionador, en el momento de su incoación o en un momento posterior, con el objeto de asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador. Se examina la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, formuladas en relación con las medidas provisionales, que se han pronunciado precisando que su adopción no vulnera derechos constitucionales cuando se basen en un juicio de razonabilidad respecto de la finali26

Prólogo

dad perseguida y siempre que sean proporcionadas atendiendo a las circunstancias concurrentes. Con base también en los criterios adoptados por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, se realiza un exhaustivo examen de la casuística relativa a la adopción de las medidas provisionales, en relación con el cumplimiento de los requisitos formales (trámite de audiencia) y con la clase de medidas de aseguramiento que pueden acordarse. Sobre las características y peculiaridades específicas del procedimiento sancionador en su fase inicial destaca el denso trabajo de Carles Serrano Núñez, que incluye un interesante subapartado redactado por Pilar García Cruz referido a la intervención de los denunciantes en el expediente sancionador y a su protección. Desde el inicio del capítulo se pone de relieve las relaciones del procedimiento sancionador, entendido, desde la perspectiva constitucional, como instrumento formal exigido a la Administración para acreditar la comisión de una infracción administrativa, y como garantía del interesado presunto responsable, que permite a la jurisdicción contencioso-administrativa comprobar si el ejercicio de la potestad sancionadora por la autoridad administrativa competente ha sido conforme a Derecho. Tiene un claro interés el análisis de los distintos modos de iniciar el procedimiento de naturaleza sancionadora: iniciación de oficio, por propia iniciativa de la autoridad administrativa competente, como consecuencia de la Orden acordada por un órgano superior, o a petición razonada de otros órganos administrativos o judiciales, o por denuncia. El acuerdo de iniciación del expediente sancionador tiene una importancia fundamental, por cuanto su adopción formaliza la actividad de la Administración para perseguir las conductas infractoras del ordenamiento jurídico, y delimita la posición jurídica del presunto responsable, en relación con el derecho de defensa, y determina el alcance y contenido que deriva del principio acusatorio. Constituye, por tanto, según expone el autor, el acto de impulso inicial del expediente sancionador que tiene una finalidad de identificación de la persona o personas presuntamente responsables, la concreción de forma preliminar de los hechos que motivan la incoación del expediente, la designación del instructor del expediente, la identificación del órgano resolutorio competente, la adopción de medidas de carácter provisional o cautelar y la formalización del trámite para formular alegaciones y personarse en el procedimiento. Carles Serrano Núñez y Teresa Martí Aromir, Mireia Monedero Ribas, Pilar García Cruz y Sonia Petreñas Lucas tratan de forma conjunta la fase de instrucción del procedimiento administrativo sancionador, debido a la den27

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sidad de los contenidos analizados (Actos de instrucción, trámite de alegaciones, medios de prueba, diligencias de prueba, practica de prueba, testigos protegidos). La fase procedimental de instrucción comprende las actuaciones necesarias encaminadas a comprobar y concretar los hechos constitutivos de la infracción administrativa y a determinar la participación de los sujetos responsables con el objeto de fundamentar el pliego de cargos, la propuesta de resolución y la resolución que culmine el procedimiento sancionador. En este capítulo, con el apoyo de una seleccionada bibliografía, se realiza un profundo análisis de la fase instructora, y, particularmente, de la subfase probatoria, abordando con rigor la problemática derivada de la presunción de veracidad de las actas levantadas por los funcionarios públicos y la determinación de su valor probatorio. El capítulo dedicado a exponer la fase de finalización del procedimiento también es abordada conjuntamente por Carles Serrano Núñez, Immaculada Puigmulé Recasens, Sonia Petreñas Lucas, María Jesús Falcon Pérez y Pilar García Cruz, que analizan, de forma detallada, las formas de terminación del expediente sancionador, la terminación anticipada por reconocimiento de la responsabilidad, las actuaciones complementarias, la propuesta de resolución, las cuestiones generales y especificas relativas a la resolución del procedimiento sancionador y la caducidad del procedimiento. El capítulo relativo a la tramitación simplificada del procedimiento administrativo sancionador ha sido redactado por Anna Valls Domingo, que, partiendo de la regulación contenida en el artículo 96.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, y de las posiciones doctrinales y de los criterios formulados en sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, se considera aplicable a las infracciones leves. Una de las características de la tramitación procedimental simplificada, en referencia a la dación de trámite para formular alegaciones, es que se restringe a aquellos supuestos en que la resolución vaya a ser desfavorable. El último capítulo de la segunda parte, referido específicamente, a la revisión en vía administrativa de las resoluciones sancionadoras, es objeto de estudio en el trabajo elaborado por Margarida Pascual Miranda, que analiza separadamente la regulación del procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos, la revocación de actos administrativos anulables la rectificación de errores materiales y la tipología de recursos administrativos. La obra que tengo la satisfacción de prologar, elaborada, como hemos subrayado por juristas prácticos del Derecho, pertenecientes al Cuerpo de Abogados y al Cuerpo Superior de la Generalitat de Cataluña, que también desempeñan sus actividades docentes e investigadoras en Universidades de Cataluña, tiene un indudable interés para los juristas que ejercen como 28

Prólogo

abogados, defendiendo los intereses legítimos de sus clientes, como, también, para los letrados de las distintas Administraciones públicas, que desarrollan su actividad de asesoría jurídica de las autoridades administrativas que tienen atribuida la competencia de imponer sanciones, por cuanto les permite adquirir una visión completa acerca de cada una de las claves hermenéuticas que informan la aplicación del Derecho Administrativo sancionador. A mí, particularmente, que desde el 1 de julio de 1985 he ejercido la jurisdicción en la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona (tras la implementación de la Ley de Planta y Demarcación, en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña), y desde 2003 en la Sala Tercera del Tribunal Supremo, enjuiciando la actividad sancionadora de la Administración (singularmente, de las sanciones impuestas por el Consejo de Ministros, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, y las autoridades de regulación y supervisión, como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, el Banco de España o la Agencia Española de Protección de Datos) la lectura de este libro me ha dado la oportunidad de volver a reflexionar sobre cuál es el grado de desarrollo del Derecho administrativo sancionador en el ámbito del poder legislativo, del poder ejecutivo y del poder jurisdiccional del Estado, y acerca de si su aplicación cumple con la función constitucional de garantizar eficazmente los valores y bienes jurídicos protegibles tan fundamentales como la convivencia democrática en libertad y la armonía y paz social. Desde la perspectiva del legislador no podemos dejar de subrayar que le incumbe la responsabilidad de establecer un marco jurídico de las infracciones y sanciones administrativas que se corresponde con las exigencias derivadas del artículo 24 de la Constitución, que permite a la ciudadanía predecir con cierta seguridad cuando sus conductas pueden ser constitutivas de infracción administrativa, y que sea eficaz - al objeto de sancionar las conductas que atenten contra los valores que fundamentan el Estado social y democrático de Derecho y que contravengan el principio de legalidad. Nunca debemos obviar que el fin que legitima la normativa sancionadora es la de proteger los intereses generales de la Comunidad en un marco plenamente garantista, porque sólo en el respeto a las garantías sustantivas y formales que estructuran y articulan el procedimiento sancionador, se revela legítima el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración pública. Al Gobierno y a la Administración Pública les compete ejercer la potestad sancionadora de acuerdo con los principios constitucionales y derechos fundamentales enunciados en los artículos 9.3, 24 y 25 de la Consti29

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tución, y con sujeción a los cánones integrados en el deber de buena administración de transparencia, objetividad, proporcionalidad y no discriminación. En este sentido, en la Conferencia que pronuncié en la sede del Consejo General del Poder Judicial en 2003, que fue posteriormente publicado en Cuadernos de Derecho Judicial bajo el título «Las garantías constitucionales del procedimiento administrativo sancionador» (Derecho Administrativo sancionador, Cuadernos de Derecho Judicial número XIII, edita Consejo General del Poder Judicial, Madrid 2004), ya expuse que racionalizar el sistema del Derecho sancionador exige poner límites y barreras a la tradicional ineficacia del poder sancionador de la Administración, que, quiebra el respecto al principio de eficacia que se revela en el artículo 103 de la Constitución y lesiona las expectativas de los ciudadanos a un procedimiento sancionador justo, debiendo los poderes y administradores públicos desplegar las energías necesarias para superar esa dejación irresponsable de aplicación del ordenamiento y atender decorosamente a esta función pública instrumental que condicionan la misma credibilidad en el principio de legalidad. A los Tribunales de Justicia nos corresponde velar porque el principio de sometimiento de la Administración al principio de legalidad sea una realidad constatable, por cuanto cumplamos debidamente con la función constitucional de fiscalizar la actividad sancionadora y garantizar, en este ámbito, los derechos de los ciudadanos. También a la ciudadanía, destinataria de las normas sancionadoras, le corresponde asumir la responsabilidad democrática de interiorizar la normatividad de las reglas jurídicas, con la convicción de que sus conductas deben estar regidas por la ética de la responsabilidad, que promueve hacer todo aquello que no prohíbe el ordenamiento jurídico y dejar de hacer todo aquello que perturbe, incomode, la esfera de derechos de los demás miembros de la Comunidad o infrinja el orden económico y social legalmente establecido. Le corresponde, a la ciudadanía por tanto, el deber de adecuar sus conductas a los mandatos de la Ley, persuadidos de que sólo desde el respeto a las normas jurídicas y la observancia de los principios constitucionales del Estado social y democrático de Derecho -entendido como Estado que protege y garantiza las libertades públicas y los derechos fundamentales y, singularmente, el derecho a la tutela judicial efectiva, la presunción de inocencia, y el derecho de defensa, es posible ejercer la libertad. Debo concluir este prólogo con una apelación a la doctrina científica. El Derecho Administrativo está inmerso en un profundo proceso de transformación, que afecta a todas sus instituciones y que requiere de una verdadera reforma para superar sus inercias. 30

Prólogo

Tal como se infiere del pensamiento del profesor Luciano Parejo Alfonso (Transformación y Reformas del Derecho Administrativo en España, Editado por el Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2012), el objetivo de este proceso de renovación y reformulación del Derecho Administrativo consiste en resituar la posición directiva y funcional de la Administración como poder público, en el contexto de la conversión del Estado prestacional en Estado regulador, que asume la función de redistribución de riesgos y garantías prestacionales que dignifican la vida de los ciudadanos, frente a una concepción nihilista dirigida al control social represivo de la Comunidad. En este sentido, la reconfiguración del Derecho Administrativo sancionador debe formularse desde un replanteamiento que tomando como punto de partida que la legitimidad constitucional del poder sancionador se vincula a la protección de los intereses generales de la Comunidad, tenga siempre presente que es contraria a los postulados del Estado de Derecho imponer al ciudadano sanciones que se revelen injustas o desproporcionadas en relación con el fin que persigan. La lógica racionalizadora del Estado Constitucional resulta incompatible con el uso arbitrario del poder coercitivo sancionador por las autoridades administrativas, por cuanto, entre otros efectos, genera desconfianza en la ciudadanía que erosiona y socava la legitimidad de la actuación de los poderes públicos. El desarrollo, fortalecimiento y expansión de la Democracia Jurídica, instaurada tras la entrada en vigor de la Constitución de 1978, tiene como base la confianza del pueblo en sus instituciones, que se refuerza cuando las autoridades administrativas ejercen la potestad sancionadora con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho y cuando el Poder Judicial garantiza de forma plena que no existan espacios de inmunidad en relación con las sanciones administrativas.