El contrato de obras en la normativa de contratación del sector público by Atelier Libros Jurídicos

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El contrato de obras en la normativa de contratación del sector público. Estudio práctico y jurisprudencial Prólogo de José Antonio Moreno Molina

CONSEJO EDITORIAL Miguel Ángel Collado Yurrita Joan Egea Fernández Isabel Fernández Torres José Ignacio García Ninet Javier Lopéz García de la Serrana Belén Noguera de la Muela Luis Prieto Sanchís Francisco Ramos Méndez Ricardo Robles Planas Sixto Sánchez Lorenzo Jesús-María Silva Sánchez Joan Manuel Trayter Jiménez Juan José Trigás Rodríguez Director de publicaciones

El contrato de obras en la normativa de contratación del sector público. Estudio práctico y jurisprudencial María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo Profesora de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidade da Coruña

Prólogo de José Antonio Moreno Molina

Colección: Atelier Práctica Profesional

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2022 María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo © 2022 Atelier Santa Dorotea 8, 08004 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibrosjuridicos.com Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-18780-20-2 Depósito legal: B 14560-2022 Diseño y composición: A ddenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es Impresión: Winihard Gràfics, Avda. del Prat 7, 08180 Moià

Dedicatoria En primer lugar, con todo cariño a mi padre y maestro, Luis Jaime, por su amor a la familia, al trabajo, al estudio, a la lectura, al arte y a la naturaleza, por su buen corazón, por sus principios y valores éticos y humanos y por su generosa y ejemplar vocación de servicio y profesionalidad. Asimismo a mi hermana Rosa, a mi madre Rosa María y a Félix por su enorme apoyo y cariño, y a toda mi familia, amigos, maestros y compañeros del Área de Derecho Administrativo de la UDC y de profesión, con mi afecto y consideración. En segundo lugar, a los Secretarios, Interventores, Tesoreros y personal de la Administración Local y a todos los funcionarios y personal de todas las Administraciones y Entidades del Sector público que tramitan o intervienen en expedientes de contratación; a los miembros de las Mesas de Contratación y de los Comités de expertos; a los Ingenieros, Arquitectos, Ingenieros Técnicos y Arquitectos Técnicos, Topógrafos, Delineantes, Arqueólogos y graduados en Conservación y Restauración de bienes Culturales, y auxiliares técnicos de carreteras que en el ámbito de sus competencias estudian, diseñan, redactan, supervisan, dirigen o controlan las obras; a los informáticos que diseñan aplicaciones para mejora de la gestión, y la información; a los técnicos de medio ambiente que velan por los aspectos medioambientales de las obras, la gestión de residuos, la economía circular, la lucha contra la contaminación y el cambio climático; a los documentalistas que facilitan la custodia, clasificación, localización, conservación y digitalización de los expedientes; al personal de biblioteca que facilita las consultas bibliográficas; a los operadores económicos y empresas constructoras y de mantenimiento, especialmente a las pequeñas y medianas empresas, que como colaboradoras de la Administración con las obras que ejecutan contribuyen al progreso del país; a los trabajadores de la construcción y al personal técnico y administrativo; a los subcontratistas, a los fabricantes, suministradores, proveedores, trabajadores de las canteras y transportistas de productos y materiales; a los autónomos; a las empresas y personal de coordinación de la seguridad y salud; a las empresas consultoras y técnicos que redactan proyectos y dirigen las obras; a las empresas

y personal que realizan estudios geotécnicos; a las empresas, laboratorios y personal de control de calidad que analizan, comprueban y verifican la calidad de los materiales y de las obras; a las entidades financieras, avalistas y de seguros de caución que facilitan la financiación de las garantías y de las obras; a los peones camineros que hicieron tanto por las carreteras. A los miembros de los Tribunales Administrativos de Contratación que resuelven los recursos especiales de contratación; a los órganos jurisdiccionales, jueces y magistrados del orden contencioso administrativo y demás órdenes jurisdiccionales y del TJUE; al personal de la Fiscalía y de las Oficinas antifraude; a los abogados, que actúan en defensa de los derechos e intereses del contratista así como a los letrados y abogados del Estado que defienden los intereses y derechos de la Administración; a los profesores de Universidad, investigadores y especialistas, que con su estudio y doctrina aportan claridad y propuestas de mejora; así como a las revistas jurídicas y técnicas, a las editoriales y blogs que difunden los conocimientos; a las Universidades, Instituto Nacional de Administración Pública y Escuelas de formación y perfeccionamiento de funcionarios y personal equivalentes de las Administraciones, así como a los centros de formación profesional, que contribuyen a la necesaria formación, especialización y profesionalización de todas las personas que intervienen en las obras públicas y demás contratos; a los miembros de los órganos consultivos (Consejo de Estado u órganos equivalentes), y Juntas Consultivas de contratación; al personal de Oirescon; a los miembros del Tribunal de Cuentas y órganos equivalentes, que fiscalizan externamente la actividad contractual; al personal de la CNMC; al personal de la Plataforma de Contratación del Sector Público y Plataformas equivalentes, que la mantienen, atienden y actualizan; a los políticos que actuando con honestidad y honradez toman las decisiones en aras al bien común; a las Asociaciones de Contratistas, de Empresarios y a los Sindicatos, que defienden los intereses de las empresas y trabajadores, respectivamente; a los Colegios profesionales; a las entidades que me han apoyado o financiado a lo largo de mi trayectoria profesional mis trabajos de investigación y estancias, en especial, la Xunta de Galicia, UDC, Campus de Excelencia Internacional «Campus do Mar», Inditex y Fundación Banco Sabadell y en general a todas las personas e Instituciones que con su trabajo colaboran directa o indirectamente en la ejecución de las obras con la finalidad de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

Índice

Dedicatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Capítulo I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Raigambre histórica del contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las Directivas de contratación y en especial la Directiva 2014/24 y la jurisprudencia comunitaria como elemento determinante en su transposición a la normativa contractual española . . . . . . . . . . . . . 3. La normativa de aplicación a los contratos del Sector Público . . . . . . 4. Carácter básico de la normativa de contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Las obras públicas como factor de reactivación de la economía . . . . . 6. Los principios de la contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Las medidas de apoyo a las pequeñas y medianas empresas . . . . . . . 8. La transversalidad de los criterios sociales y medioambientales . . . . . . 9. El ámbito subjetivo de aplicación de la LCSP . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Capítulo II. Concepto, calificación y régimen jurídico de los contratos de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Concepto de contrato de obras y de obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El guadiana de la inclusión en el concepto de contrato de obras de los trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o de su vuelo, o de mejora del medio físico o natural . . . . . . . . . . . . 3. Definición doctrinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Contrato de obras. Cuadro comparativo Directiva y LCSP . . . . . . . . . . 5. Concepto de obra. Cuadro comparativo Directiva y LCSP . . . . . . . . . . 6. Resumen anexo I LCSP. Trabajos contemplados en el art 13. Contratos de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Concepto de obra completa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El contrato de obras en la normativa de contratación del sector público. Estudio práctico...

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10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21.

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Elementos comprendidos en los proyectos de obras. Bienes de equipo . Obras definidas mediante proyectos independientes relativos a cada una de las partes de una obra completa. Diferencia con licitación conjunta de 2 proyectos de obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1. Obras definidas mediante proyectos independientes relativos a cada una de las partes de una obra completa . . . . . . . . . . . . 9.2. Licitación conjunta de 2 proyectos de obra . . . . . . . . . . . . . . . . Fraccionamiento del objeto del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La división en lotes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ejecución de obra por la administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Clasificación de las obras en la LCSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Relevancia jurídica de la clasificación de las obras en distintos tipos . La estética en la Ley de contratos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Clasificación de obras en la LOE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proyectos con documentación reducida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Naturaleza y régimen jurídico del contrato de obras. Contratos administrativos y privados. Contratos mixtos. Jurisdicción competente Diferenciación de los contratos de obras de mantenimiento o conservación y los servicios de reparación de carreteras . . . . . . . . . Diferenciación con el contrato de suministro. Alumbrados . . . . . . . . . Contratos de obras sujetos a regulación armonizada (SARA). Cuadro comparativo de cuantías del recurso especial en materia de contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El objeto del contrato. Distinción del contrato de concesión de obra pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El valor estimado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El vocabulario común de contratos (códigos CPV) en las obras . . . . . El órgano de contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las fases de la contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La regulación específica del contrato de obras en la LCSP . . . . . . . . . La regulación específica del contrato de obras en la Ley foral 2/2018 de contratos de Navarra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El plan de contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Supresión de la regulación de los contratos de obras bajo la modalidad de abono total del precio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Capítulo III. La preparación del contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . 1. La preparación del contrato. Actuaciones preparatorias del contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El anteproyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Documentos técnicos definidos en otras normas . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Documentos técnicos en el Código técnico de la edificación . . . . . . . . 5. Documentos técnicos regulados en la Ley de carreteras . . . . . . . . . . . 6. Documentación en normativa urbanística de Galicia. Proyectos de urbanización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24.

25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

Proyecto de obras LCSP. Tramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El proyecto. Definición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Contenido del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partida para financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del patrimonio histórico español o de fomento de la creatividad artística. 1% . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El contenido del proyecto en la ley foral de contratos de Navarra . . . Jurisprudencia relativa a documentación del proyecto. Memoria . . . . Partidas alzadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La tecnología BIM (Building Information Modeling). Herramientas de modelado digital de la información de la construcción . . . . . . . . . El estudio geotécnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El proyecto básico en las variantes en sistema de determinación del precio a tanto alzado cerrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reflexiones sobre la redacción de proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Instrucciones técnicas de obligado cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . Responsabilidad por los defectos del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . Responsabilidad autores estudio geotécnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La documentación técnica en los contratos menores de obras . . . . . . . El documento de gestión preventiva de la obra . . . . . . . . . . . . . . . . . Supervisión de proyectos. Supuestos. Oficinas de supervisión de proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Criterios jurisprudenciales de prevalencia versus especialidad en caso de contradicción entre los distintos documentos del proyecto o pliegos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Trámite de información pública en proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Solicitud de informes preceptivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aprobación del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Replanteo del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Obras con dispensa del requisito previo de disponibilidad de terrenos . . Cesión de terrenos o locales por entidades públicas . . . . . . . . . . . . . . Incorporación del proyecto al expediente de contratación . . . . . . . . . . Visado del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La utilización de la consulta preliminar en el contrato de obras . . . .

Capítulo IV. El expediente de contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Iniciación del expediente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Clases de pliegos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Pliegos de cláusulas administrativas generales para la contratación de obras (PCAG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Especialidades en relación con los pliegos derivadas del r. Decreto-ley 36/2020 de 30 de diciembre (BOE de 31 de diciembre de 2020) por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. 6. 7. 8. 9.

Aprobación del expediente de contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El presupuesto base de licitación. Costes directos e indirectos . . . . . . Expedientes de tramitación ordinaria, urgente y de emergencia. Supuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tramitación anticipada en expediente de contratación . . . . . . . . . . . . . La ejecución subsidiaria de obras por la Administración . . . . . . . . . . .

Capítulo V. La

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selección del contratista y procedimientos

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Procedimientos de adjudicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El procedimiento abierto. Modalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Procedimiento restringido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Procedimientos con negociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El diálogo competitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El procedimiento de asociación para la innovación . . . . . . . . . . . . . . . Los contratos menores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La licitación electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El perfil de contratante y la plataforma de contratación del sector público o la equivalente de las CCAA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El anuncio de información previa (art. 134 LCSP) . . . . . . . . . . . . . . . . El anuncio de licitación (art. 135 LCSP). Supuestos de envío del anuncio al DOUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Plazos de presentación de proposiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El contratista. Aptitud para contratar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uniones de empresarios (UTE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Empresas pertenecientes a un mismo grupo (vinculadas) . . . . . . . . . . Aptitud para contratar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La adscripción a la ejecución del contrato de los medios personales o materiales suficientes para ello . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La habilitación profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El registro oficial de licitadores y empresas clasificadas del sector público (ROLECE) o el registro oficial de licitadores de las comunidades autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las condiciones especiales de compatibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Empresas no comunitarias o no signatarias del acuerdo Espacio Económico Europeo. Informe de reciprocidad. Sucursal en España. Apoderados e inscripción en Registro Mercantil . . . . . . . . . . . . . . . . . Proposiciones de los interesados. La documentación a presentar por los licitadores. Declaración responsable y otra documentación . . . La garantía provisional. Su excepcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El documento europeo único de contratación (DEUC) . . . . . . . . . . . . . La finalización del plazo de presentación de ofertas . . . . . . . . . . . . . . La huella electrónica de la oferta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La Mesa de Contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

de adjudicación

a. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

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Índice

27. Criterios de adjudicación. Valoración. Requisitos y clases de criterios de adjudicación del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28. Aplicación de los criterios de adjudicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29. Comité de expertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30. Criterios de desempate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31. Ofertas anormalmente bajas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32. La reserva de contratos a centros especiales de empleo de iniciativa social o empresas de reinserción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33. La propuesta de adjudicación formulada por la Mesa de Contratación . 34. El requerimiento al licitador que presentó la mejor oferta . . . . . . . . . 35. La decisión de no adjudicar o celebrar el contrato y el desistimiento del procedimiento de adjudicación por la administración . . . . . . . . . . 36. La renuncia del contratista a la adjudicación. Retirada de oferta . . . . . 37. La adjudicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38. La notificación. La publicación de la notificación . . . . . . . . . . . . . . . . 39. La impugnación de la adjudicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40. La perfección del contrato. Formalización del contrato . . . . . . . . . . . . 41. Resolución y notificación de la adjudicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42. Formalización de los contratos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43. La publicación de la formalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44. La remisión del contrato al Tribunal de Cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . 45. La comunicación al registro público de contratos . . . . . . . . . . . . . . . . 46. Publicación en portal de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47. Los acuerdos marco en el contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48. Esquema-resumen de selección y adjudicación de un procedimiento abierto ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49. Determinación de gastos a cuenta del contratista . . . . . . . . . . . . . . . . Capítulo VI. La ejecución del contrato de obras y su necesario control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El inicio de las obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Acta de comprobación del replanteo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ejecución de las obras y responsabilidad del contratista . . . . . . . . . . 4. Ocupación temporal de terrenos a favor del contratista . . . . . . . . . . . 5. Indemnización de daños y perjuicios causados a terceros . . . . . . . . . . 6. Las condiciones especiales de ejecución de carácter social, ético, medioambiental o de otro orden. Problemática que plantea el incumplimiento de las condiciones especiales de ejecución. Tramitación de imposición de penalidades o resolución de contrato . . 7. El principio de riesgo y ventura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. La fuerza mayor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. El control de ejecución de la obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. El director de las obras como responsable del contrato . . . . . . . . . . . 11. La verificación de materiales, instalaciones, equipos y maquinaria . . .

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El contrato de obras en la normativa de contratación del sector público. Estudio práctico...

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18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31.

32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45.

Aportación de equipo y maquinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El control de calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recepción y recusación de materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Obras defectuosas o mal ejecutadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El control del cumplimiento, por parte del contratista y subcontratista, de los convenios colectivos, normativa laboral y de seguridad social, así como de la normativa medioambiental. Consecuencias de su incumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El cumplimiento por el contratista y la administración de la normativa de protección de datos, de conformidad con el Real Decreto-Ley 14/2019, que modifica entre otras la LCSP . . . . . . . . . . . . Las certificaciones de obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Certificaciones y abonos a cuenta por operaciones preparatorias . . . . Las certificaciones de obra en los contratos menores . . . . . . . . . . . . . Las certificaciones anticipadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Obras a tanto alzado y obras con precio cerrado . . . . . . . . . . . . . . . . El pago del precio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mecanismo de pago a proveedores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Certificación de obra. Prescripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Demora en el pago . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Procedimiento para hacer efectivas las deudas de las administraciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Transmisión de derechos de cobro (endosos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Embargo de abonos a cuenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La revisión de precios. Requisitos. Fórmulas de revisión . . . . . . . . . . . Medidas aplicables a los supuestos de alteración extraordinaria e imprevisible de los precios de los materiales en los contratos de obra pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las prerrogativas de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La modificación del contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La contratación irregular. Nulidad y anulabilidad. El principio del enriquecimiento injusto. El reconocimiento extrajudicial de créditos . La cesión de contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La subcontratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tareas críticas que no pueden ser objeto de subcontratación . . . . . . . Comprobación de los pagos a los subcontratistas o suministradores . . . Las penalidades administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Demora en la ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Incumplimiento parcial, cumplimiento defectuoso o demora en la ejecución. Daños y perjuicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reposición de garantía en supuesto de incautación por penalidades . . Tramitación. Resolución por demora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El plazo de ejecución. Ampliación o prórroga del plazo de ejecución de los contratos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El reajuste de anualidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Capítulo VII. El cumplimiento y la resolución del contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La extinción del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El cumplimiento del contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La resolución del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Causas específicas de resolución del contrato de obras . . . . . . . . . . . 5. Tramitación de la resolución de contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Continuidad de contrato de dirección de obras si se produce la resolución del contrato de obras y se acuerda la continuación urgente . . 7. Caducidad expediente resolución de contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Resolución de contratos complementarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. El cumplimiento del contrato. La recepción de la obra . . . . . . . . . . . . 10. Ocupación efectiva de las obras o su puesta en servicio para el uso público, aun sin el cumplimiento del acto formal de recepción . . . . . 11. Obligación del contratista de cuidar de la conservación de las obras durante el plazo de garantía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. La certificación final. La medición general. Trámite de audiencia. Expedición de la certificación final. Plazo para su emisión y abono . . 13. El plazo de garantía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14. El informe sobre el estado de las obras dentro del plazo de garantía . . 15. La devolución de garantía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16. La liquidación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17. Responsabilidad por vicios ocultos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18. La certificación de la eficiencia energética de un edificio de nueva construcción. Registro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19. Documentación de la obra ejecutada. Libro del edificio (art. 7 Ley 38/1999) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20. La incorporación de las obras al inventario general de bienes y derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21. Los contratos posteriores. El adecuado mantenimiento, conservación e inspección permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Capítulo VIII. La contratación de obras en el extranjero . . . . . . . . . 1. Reglas de aplicación a los contratos que se formalicen y adjudiquen en el extranjero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los contratos formalizados en el extranjero que deban ejecutarse total o parcialmente en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Idioma de los documentos contractuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Casos en los que un poder adjudicador se presente a una licitación internacional acompañado por medios propios personificados . . . . . . . Capítulo IX. Aspectos económicos, presupuestarios y de fiscalización de los contratos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Antecedentes históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La fiscalización previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El contrato de obras en la normativa de contratación del sector público. Estudio práctico...

4. 5. 6.

Ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos en el ámbito de los contratos del sector público y encargos a medios propios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fases de gestión del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fases de contratación y documentos contables . . . . . . . . . . . . . . . . . . Breve esquema fases documentos contables en contratos . . . . . . . . . .

Capítulo X. Informes sobre la contratación y los contratos de obras: Tribunal de Cuentas. Oirescon, Fiscalía, Consello de Contas CNMC y JCCPE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Tribunal de Cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Informes de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Memoria de la fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Galicia . . . 4. Consello de Contas de Galicia. Sección de prevención de la corrupción. Informes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Informes de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Informe trienal de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Capítulo XI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Los estudios geotécnicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El estudio del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La homogeneización de los documentos del proyecto . . . . . . . . . . . . . 4. Los proyectos con documentación simplificada . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Determinación de criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. El estudio de los precios y los incrementos de los precios de los materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Fórmulas de revisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Ampliación del recurso especial en materia de contratación . . . . . . . . 9. La modificación del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. las penalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Las condiciones especiales de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Pliego básico para contratos de obras menores . . . . . . . . . . . . . . . . . 13. Libros de órdenes electrónicos y comunicaciones electrónicas . . . . . . . 14. La tecnología BIM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15. Potenciar la contratación estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16. Riguroso control de las ofertas anormalmente bajas . . . . . . . . . . . . . . 17. Control de calidad y coordinación de la seguridad y salud . . . . . . . . . 18. La lucha contra la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19. La formación y especialización de los trabajadores . . . . . . . . . . . . . . . 20. La autoevalución continua. La interoperatividad de la información . . .

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Bibliografía

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consultada .

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Prólogo Tengo el honor de poder presentar la monografía de la Profesora Doctora de Derecho Administrativo María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo sobre El contrato de obras en la normativa de contratación del sector público. Estudio práctico y jurisprudencial, un muy completo y riguroso trabajo de investigación que contiene las claves interpretativas y aplicativas de esta figura clave del Derecho de la contratación pública. En el ordenamiento jurídico español la regulación del contrato de obras públicas ha recibido tradicionalmente un tratamiento muy importante, sin duda debido a la proyección histórica que en el origen de la contratación administrativa tuvo este contrato1, como se recoge al principio del libro. Hay que destacar que la Ley de Contratos del Estado de 1965 declaraba las normas sobre los contratos de obras como supletorias de las de los demás contratos. Esta configuración legal cambió considerablemente con la aprobación de la LCAP 1995 y el TRLCAP 2000, que contemplaron una parte general, común a toda la contratación administrativa (Libro I) y una parte especial, en la que se recogían por separado las singularidades de cada contrato administrativo (Libro II, cuyo Título Primero se dedicaba justamente al contrato de obras). La LCSP 9/2017 dedica al contrato de obras los artículos 231 a 246, que integran el capítulo I del título II («De los distintos tipos de contratos de las Administraciones públicas») del libro II de la norma, que ahora recoge todas las reglas aplicables a los contratos celebrados por las Administraciones públicas, desde sus fases preparatorias y de adjudicación a los efectos y extinción de los contratos y que la profesora Rodríguez Martín-Retortillo analiza en detalle a lo largo del libro. En la excelente monografía, se aborda desde el concepto, calificación y régimen jurídico de los contratos de obras; las distintas fases de su tramitación —las decisivas actuaciones preparatorias del contrato, con el anteproyecto, los 1. Véase Garcia de Enterria, E. y Fernandez, T.R., Curso de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1993, págs. 654 y ss.

María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo

documentos técnicos, el proyecto de obras; el expediente y los pliegos; la selección del contratista y los procedimientos de adjudicación; el inicio de las obras, la fase de ejecución tan necesitada de ser potenciada, las condiciones especiales de carácter social, ético y ambiental; la extinción, el cumplimiento y la resolución del contrato de obras—; los aspectos económicos presupuestarios y de fiscalización de los contratos y los informes del Tribunal de Cuentas sobre los contratos de obras. El Derecho de la Unión Europea ha tenido, desde la entrada de España en las Comunidades Europeas en 1986, una influencia decisiva en el desarrollo y evolución de la normativa nacional sobre contratos públicos2, cuya regulación ha ido estando mayoritariamente integrada, en un proceso continuo de expansión, por disposiciones que transponían las directivas comunitarias sobre contratos públicos3. Resulta importante destacar que el Derecho de la Unión Europea ha impuesto en todos sus países miembros un cambio de perspectiva en su regulación de la contratación pública que sin embargo ha costado mucho asumir plenamente en ordenamientos jurídicos como el español4, basados en la tradición francesa donde primero la jurisprudencia y luego la legislación caracterizaron la contratación administrativa por las prerrogativas de los poderes públicos. Pero ahora la LCSP define en su troncal artículo 1 su objeto y finalidad por referencia a los principios generales de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores»; así como de integridad, eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa5. En el Derecho español la LCSP de 2007, cuando recogió en su artículo 1 los principios generales que ahora presiden la LCSP 2017 con nuevas incorporacio-

2. Véase Meilán Gil, J.L., «Un «meeting point» de los ordenamientos jurídicos sobre contratación pública», Revista de Administración Pública, nº 198 (2015), págs. 43 y ss. 3. Gimeno Feliú, J.M., El nuevo paquete legislativo comunitario sobre contratación pública: de la burocracia a la estrategia (el contrato público como herramienta del liderazgo institucional de los poderes públicos), Aranzadi, Cizur Menor, 2014, págs. 39 y ss. 4. García de Enterría, E., («Ámbito de aplicación de la Ley», en AAVV, Comentarios a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas —dirección Gómez-Ferrer Morant—, Madrid, Civitas, 2ª ed., p. 82), ya había advertido tras analizar el ámbito aplicativo de la Ley de Contratos de 1995 que ésta no era una Ley de contratos administrativos y que la norma había sido adoptada, por influencia del Derecho comunitario, desde una óptica distinta de la tradicional en nuestro Derecho de contratos de la Administración. 5. Véase Rodríguez Arana, J., «Los principios del derecho global de la contratación pública», Revista Jurídica de Canarias, nº. 22 (2011), págs. 59-78; «El Derecho Administrativo global: un derecho principal», Revista Andaluza de Administración Pública, nº 76 (2010), págs. 15-68 y Rodríguez Arana, J, Derecho internacional de las contrataciones administrativas (junto a Jinesta Lobo, E., Navarro Medal, K. y Moreno Molina, J.A.), Konrad Adenauer Stiftung, Programa Estado de Derecho para Latinoamérica, eds. Guayacan, San José (Costa Rica), 2011.

Prólogo

nes destacadas como el principio de integridad6, superó así una larga historia legal, extendida hasta el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio de 2000, que resaltaba como objetivo fundamental en la materia la garantía de los intereses públicos dentro del contrato, con una legislación basada en la figura del contrato administrativo y defensora de las prerrogativas públicas en los mismos. La LCSP 2007, el TRLCSP 2011 y la LCSP 2017 se apoyan directamente en el Derecho de la contratación pública de la Unión Europea y anteponen a todos los demás objetivos asegurar la no discriminación en la adjudicación de los contratos, para garantizar el establecimiento del mercado interior y evitar que la competencia resulte falseada7. Al señalar la LCSP en el apartado 2 del citado artículo 1 que «es igualmente objeto de esta Ley la regulación del régimen jurídico aplicable a los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos, en atención a los fines institucionales de carácter público que a través de los mismos se tratan de realizar», reconoce el papel secundario y parcial de esta normativa con respecto a sus objetivos principales sentados en el apartado anterior. De esta forma, las prerrogativas o cláusulas exorbitantes resultan sólo aplicables a algunos de los contratos públicos celebrados por las Administraciones públicas, los contratos administrativos típicos o especiales, no así a los contratos celebrados por los restantes poderes adjudicadores y entidades del sector público, que, por el contrario, sí están sujetos en todo caso a los principios generales de la contratación pública y por tanto al respeto de las reglas derivadas de la libre competencia. El Derecho de la Unión Europea en la materia tiene hoy como norma de cabecera la Directiva 2014/24/UE del Parlamento y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, conocida en la terminología comunitaria europea como Directiva clásica en la materia, al culminar la evolución de las normas de la Unión sobre contratación pública, que inició con la aprobación de las Directivas del Consejo 71/305/CEE, de 26 de julio de 1971 y 77/62/CEE, de 21 de diciembre de 1976, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras y suministro, respectivamente. La primera Directiva europea sobre contratación pública fue pues la dedicada al contrato de obras. A esta primera generación de directivas le sucedió, tras la aprobación en el año 1985 del «Libro Blanco» de la Comisión para la consecución del mercado interior la reforma, en 1988 y 1989, de las Directivas sobre los contratos de suministros y obras. Posteriormente vieron la luz la Directiva 90/531, sobre los contratos en el ámbito de los sectores anteriormente excluidos (es decir, agua, energía, transportes y telecomunicaciones), y la Directiva 92/50, sobre los contratos públicos de servicios. 6. Véase Rodríguez-Arana Muñoz, J., «Compliance y self-cleaning en la contratación pública (una aproximación europea)», Revista Andaluza de Administración Pública, nº 95 (2016), págs. 13 y ss. 7. Puede verse al respecto, Meilán Gil, J.L., La estructura de los contratos públicos, Madrid, Iustel, 2008, págs. 93 y ss.

María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo

Ya en los años 90, en aras de una mayor racionalidad y claridad, el Consejo aprobó en 1993 una serie de directivas que refunden aquellas con sus posteriores modificaciones. Estos nuevos textos codificados son las Directivas 93/36, 93/37 y 93/38/CEE, de 14 de junio de 1993, sobre contratos de suministros, obras y en los «sectores especiales». Con la aprobación estas Directivas el Consejo pretendió unificar en lo posible toda la normativa sobre contratación pública. Estos textos (con las modificaciones introducidas por las Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 97/52/CE, de 13 de octubre de 1997, y por la Directiva del Consejo 98/4/CE), son los que estuvieron vigentes en la materia hasta la aprobación de las Directivas de contratos de 2004: las Directivas 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios y la 2004/17/CE sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales. La monografía de la Profesora Rodríguez Martín-Retortillo analiza toda la regulación vigente del contrato de obras y lo hace además incorporando en su estudio un importante contenido práctico y referencias claves jurisprudenciales. La utilidad y carácter referente de la obra es clara para todos los operadores jurídicos y económicos de la contratación pública, funcionarios y abogados. En Cuenca, a 19 de enero de 2022 José Antonio Moreno Molina Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla la Mancha