El planeamiento urbanístico en el Estado autonómico

ndic E

a br E viaturas 15

i ntroducción 17

c apítulo i. origEn y E volución dEl plan E amiEnto urbanístico 21

I. El plan como categoría esencial: noción y fundamento 21

II. El estado de la cuestión en la legislación decimonónica 23

2.1. La inicial liberalidad inherente al concepto de propiedad privada que se afirma en el siglo x I x 23

2.2. El establecimiento de planos geométricos de la población 26

2.3. Los problemas de las alineaciones ....................... 29

2.4. Los Planes de Ensanche de Madrid y Barcelona: instrumentación técnica 29

2.5. Las disposiciones del Reglamento para la ejecución de la Ley de Ensanche (Real Decreto de 25 de abril de 1867) .......... 33

2.6. La planificación de las reformas interiores en el casco antiguo . 36

2.7. La Ley de 1895: la ausencia de la noción de planificación ..... 37

2.8. La planificación de las nuevas zonas 38

III. La evolución en los inicios del siglo xx 39

3.1. Ideas generales 39

3.2. La planificación en el Proyecto de Ley sobre el fomento de la edificación de Chapaprieta (1923) 39

3.3. El surgimiento de la planificación regional o supramunicipal 41

IV. La planificación en el Estatuto Municipal y en sus reglamentos 41

V. Las conclusiones del Congreso Municipal de Gijón (1934) acerca de los planes 44

VI. La legislación sobre Régimen Local 45

6.1. El Proyecto de Código de Administración Local de 1941 45

6.2. La Ley de bases de 1945 46

VII. La planificación sectorial de la vivienda y otras cuestiones: el asistemático enfoque de las cuestiones urbanísticas 47

c apítulo ii. l a consagración dEl plan como cat Egoría E sEncial dEl dEr Echo urbanístico: la l E y sobr E régim En dEl su Elo y ordEnación urbana dE 12 dE mayo dE 1956 51

I. Principales aportaciones de la Ley 51

II. El papel primordial del Plan urbanístico 54

III. Concepto, funciones y características 57

IV. Naturaleza jurídica 58

4.1. Planteamiento 58

4.2. El Plan como acto administrativo general 59

4.3. El Plan como auténtica norma jurídica 61

4.4. El Plan como acto mixto o complejo, no encuadrable enteramente ni en la categoría de acto ni de norma 62

4.5. El Plan como «aliud»: acto jurídico propio no encuadrable en las categorías precedentes (acto-norma) 62

4.6. Recapitulación: el Plan como norma reglamentaria, pero con características propias 63

4.7. Un intento de revisión a la luz de las perniciosas consecuencias que origina la nulidad del plan como consecuencia de su naturaleza normativa: la Proposición de Ley de 5 de octubre de 2018 65

V. Clases de planes: la distinción primaria entre Planes de Ordenación territorial y Planes urbanísticos 71

5.1. Generalidades 71

5.2. El Plan Nacional de Urbanismo 72

5.3. Los Planes Provinciales 72

5.4. Los Planes Generales de Ordenación Urbana 73

5.5. Los Planes Parciales 73

5.6. Las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento .. 74

5.7. Los Planes Especiales 74

5.8. Apunte final 75

VI. El procedimiento de elaboración y aprobación 75

6.1. Naturaleza del Plan y procedimiento 75

6.2. La trascendencia del procedimiento y su repercusión en la validez y eficacia del Plan 76

6.3. Fases del procedimiento 78

6.4. Vigencia y efectos 81

VII. La jerarquía del sistema de planeamiento 81

VIII. Organización Administrativa y Planeamiento urbanístico en la Ley del suelo de 1956 83

IX. Balance de la evolución del sistema 87

El planeamiento urbanístico en el Estado autonómico

c apítulo iii. El sist Ema dE plan E amiEnto tras la r Eforma dE 1975/76 89

I. Principales innovaciones introducidas 89

II. La acentuación de la distinción entre planificación urbanística y ordenación del territorio: los Planes territoriales directores de coordinación 91

III. El Plan Nacional de Ordenación 92

3.1. Planteamiento general 92

3.2. Naturaleza jurídica y contenido específico 93

3.3. Efectos 94

IV. Los Planes directores territoriales de coordinación 94

4.1. Concepto y características 94

4.2. Funciones y contenido 96

4.3. Procedimiento 97

4.4. La desconcertante aplicación de los PDTC 99

V. Carácter continuista del modelo de Ordenación urbanística 101

5.1. Consideraciones generales 101

5.2. Los Planes Generales Municipales 101 a) Concepto y características más relevantes 101 b) Funciones 102 c) Contenido material 103 d) Contenido formal .................................. 112 e) Ámbito territorial................................... 114

5.3. Las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento .. 114 a) Ideas previas 114 b) Concepto y naturaleza............................... 115 c) Clases de Normas Subsidiarias y Complementarias 116 d) Las Normas Complementarias de Planeamiento 117

5.4. Los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano 118 a) Planteamiento 118 b) Características generales ............................. 119 c) Naturaleza jurídica 119 d) Procedimiento de elaboración y aprobación .............. 120 e) Contenido y documentación 121

5.5. Los Programas de Actuación Urbanística 121 a) Antecedentes de la figura 121 b) Concepto y características 122 c) Contenido y documentación que incorpora 123

5.6. Los Planes Parciales 124 a) Antecedentes de la figura 124 b) Concepto, posición y función dentro del sistema .......... 124 c) Relaciones y vinculaciones del Plan Parcial con otras figuras de planeamiento 126 d) Contenido material 127 e) Documentación 129 f) Los Planes Parciales de iniciativa particular .............. 129

5.7. Los Planes Especiales 130

a) Concepto y características 130

b) Clases 132

c) Contenido material y formal 132

d) En particular, los Planes Especiales de Reforma Interior .... 133

5.8. Los Estudios de Detalle 134

a) Concepto 134

b) Características 135

c) Finalidades 136

d) Requisitos formales o documentales 136

e) Límites 137

5.9. Articulación entre Planes y Proyectos 138

c apítulo iv. l a r EpErcusión dE la constitución En El plan E amiEnto urbanístico 139

I. Introducción: los ámbitos en los que ha incidido la Carta Magna .... 139

II. El derecho de propiedad y su contenido jurídico e institucional ..... 140

III. El encaje del urbanismo en el contexto constitucional 146

IV. Acerca del problema de la reserva de Ley y su incidencia en el planeamiento urbanístico 151

V. La participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas ..... 154

VI. El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas ................................... 156

6.1. Una cuestión crucial y potencialmente muy conflictiva ........ 156

6.2. Los títulos en poder del Estado 158

6.3. Las competencias de las Comunidades Autónomas. ........... 160

VII. Las competencias de las entidades locales sobre urbanismo. Especial referencia al planeamiento .................................. 162

7.1. En general 162

7.2. Las competencias de provincias e islas 162

7.3. Evolución de las competencias locales sobre urbanismo hasta la Constitución Española de 1978 164

7.4. La Constitución Española de 1978 y las competencias urbanísticas locales 166

7.5. La posición del Tribunal Constitucional.................... 171

VIII. Las primeras normas postconstitucionales 174

IX. La reforma de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Régimen urbanístico y valoraciones del suelo y el TR´92 176

9.1. Planteamiento general 176

9.2. La estructura secuencial del derecho de propiedad........... 177

9.3. La incidencia en el planeamiento 181

X. La ruptura del sistema (en cuanto a ejercicio de competencias) y el alzamiento de un modelo autonómico de planeamiento: la STC 61/1997, de 20 de marzo 186

El planeamiento urbanístico en el Estado autonómico

10.1. Principales tesis sobre el particular 186

10.2. La afirmación de la competencia normativa plena de las Comunidades Autónomas sobre urbanismo 188

XI. La incidencia sobre el Planeamiento de la ley 7/1997, de 14 de abril .. 189

XII. La aprobación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones 191

XIII. La situación del planeamiento en la Ley de suelo de 2007 y en el TR´15. 196

XIV. La necesaria adaptación a las exigencias constitucionales de la autonomía local: a propósito del libro blanco para la reforma del gobierno local (remisión) 198

c apítulo v. El plan E amiEnto urbanístico En las comunidadE s autónomas 201

I. Introducción General 201

II. Características generales del planeamiento 203

III. Los instrumentos de planeamiento en concreto 207

3.1. Andalucía 207 3.2. Aragón 209 3.3. Asturias 211 3.4. Canarias 214

3.5. Cantabria 220

3.6. Castilla-La Mancha 223

3.7. Castilla y León 224

3.8. Cataluña............................................ 227

3.9. Extremadura 231

3.10. Galicia 236 3.11. Islas Baleares 240 3.12. La Rioja 244 3.13. Madrid 249 3.14. Murcia 253 3.15. Navarra 257 3.16. País Vasco 262

3.17. Comunidad Valenciana 266

c apítulo vi. cu E stion E s probl Emáticas En la aplicación dEl sist Ema 273

I. Introducción 273

II. Sobre la aprobación definitiva de los planes generales 275

2.1. Idea general sobre la situación en el Derecho positivo 275

2.2. La posición del Tribunal Supremo para armonizar Derecho positivo y autonomía local 277

2.3. El estado de la cuestión en la legislación autonómica (remisión) 279

III. La aprobación definitiva de los planes generales por delegación 280

3.1. Los supuestos previstos en el Derecho positivo 280

3.2. Características 284

3.3. La incoherencia de estas previsiones normativas ............. 285

3.4. ¿Y la delegación interorgánica de la aprobación definitiva? ..... 287

IV. Otras cuestiones referidas a las competencias: las funciones urbanísticas de los ayuntamientos. En particular, la redistribución interna ........ 287

4.1. La regulación inicial de la LRBRL de 1985 ................. 289

4.2. La modificación llevada a cabo por el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio y la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo 289

4.3. La modificación operada por la Ley 11/1999, de 21 de abril 291

4.4. La reforma de la Ley 27/ 2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local 294

4.5. Algunas consideraciones: remisión a la legislación autonómica 295

V. Cuestiones de trascendencia jurídica sobre el procedimiento de elaboración y aprobación de los planes 297

5.1. Caracteres generales del procedimiento y cuestiones más emblemáticas 297

5.2. La iniciativa en el procedimiento: los actos preparatorios ...... 298

5.3. La aprobación inicial; en particular, el momento que debe tenerse en cuenta 303

5.4. La suspensión del otorgamiento de licencias ................ 304 a) Suspensión potestativa 305 b) Suspensión automática o por ministerio de la Ley 306

5.5. La suspensión de la vigencia de los Planes urbanísticos 308

5.6. La situación en las Comunidades Autónomas 310

5.7. La información pública 311

5.8. La aprobación provisional 315 5.9. La aprobación definitiva (remisión) ....................... 316

VI. La inserción del urbanismo en la ordenación del territorio ......... 316

6.1. Delimitación de conceptos: urbanismo y ordenación del territorio 316

6.2. La ordenación del territorio y la autonomía local ............ 321

VII. Uso y abuso de la subrogación o sustitución .................... 324

7.1. Planteamiento general de la subrogación en el Estado autonómico 324 a) Concepto y supuestos ............................... 324 b) Características ..................................... 325 c) Requisitos 326

7.2. La subrogación en el urbanismo 327

7.3. La subrogación en el TR´92 329

7.4. La subrogación en la legislación autonómica 331

VIII. Las alteraciones del planeamiento y la responsabilidad de la administración 338

8.1. Las premisas fundamentales y la posición de la jurisprudencia .. 338

8.2. La regulación de la LRSV de 1998 340

8.3. La responsabilidad en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo 343

IX. El caso particular de Ceuta y Melilla en el planeamiento urbanístico ... 345

El planeamiento urbanístico en el Estado autonómico

X. El problema de la articulación de la planificación ambiental con la estrictamente urbanística: los PORN 349

XI. El medio ambiente y el planeamiento: la llamada evaluación ambiental estratégica 352

XII. Alcance y contenido del deber de publicación de los planes urbanísticos . 356

12.1. El estado de la cuestión conforme con la LS´56 y el TR´76 .... 356

12.2. Lo establecido en la LRBRL: artículo 70.2 357

12.3. El contenido de lo publicado 358 12.4. La reforma del artículo 70.2, LRBRL: la Ley 39/1994, de 30 de diciembre 359

XIII. El control del planeamiento. En particular, la impugnación jurisdiccional 362

13.1. En general .......................................... 362 13.2. Medios de impugnación de los Planes urbanísticos: recurso directo e indirecto 363 a) Planteamiento 363 b) El recurso directo 364 c) El recurso indirecto ................................. 366

13.3. Acerca de los efectos de la declaración de nulidad de los Planes urbanísticos (Remisión) 368

XIV. Sobre el alcance de las reservas de dispensación................. 371 14.1. Concepto ........................................... 371 14.2. Ámbito y efectos 372

i ntroducción

Dentro de los diferentes elementos que integran el «Derecho urbanístico», el planeamiento ocupa un lugar central, que determina de una u otra forma los restantes. La relevancia del planeamiento urbanístico es evidente, sobre todo desde la aprobación de la Ley de régimen del suelo y ordenación urbana, de 12 de mayo de 1956, que erige al Plan urbanístico en idea básica1 a partir de la cual se nuclean luego instituciones y técnicas urbanísticas que se desarrollan en un ámbito en el cual el ejercicio de los derechos se encuentra mediatizado por lo previsto en el plan. La Exposición de Motivos de esta norma es muy elocuente cuando afirmaba que « el planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana»; y luego en su articulado fijó las importantes funciones del plan, como se comprobará más adelante. Sin embargo, al margen de lo que estableció esta importante Ley, lo cierto es que la necesidad de plan como medio para prever racionalmente cómo y dónde deben establecerse los asentamientos ha estado presente siempre2. De forma que en las normas dictadas con anterio ridad a la Ley del Suelo de 1956 se pueden observar algunas modalidades de planes, que reflejaban la necesidad de prever, encauzar o canalizar el desarrollo de las urbes, pues a nadie se le escapa que no es igual edificar en un sitio que en otro —en función, como es lógico, de las condiciones naturales, orografía, estado de los terrenos, etc.—, de la misma manera que no es igual destinar unas construcciones a uso residencial que a uso industrial o comercial, pues los re quisitos para unos y otros marcan sustanciales diferencias a la hora de determi nar el lugar, la forma y el carácter de estas construcciones. Y todo ello debe ser,

1. E. gARCíA DE ENTERRíA, «La Ley del Suelo y el futuro del urbanismo», en el volumen recopilato rio, Problemas actuales de Régimen Local, Instituto García Oviedo, 2.ª ed. 1986, p. 92.

2. Afirmaba E. gARCíA DE ENTERRíA («La Ley del Suelo y el futuro del urbanismo», cit., p. 92): « el plan urbanístico ha existido, más o menos desdibujado (localización, trazado de calles, alineaciones, etc.), siempre; es esto lo que distingue un poblado de un «vivac». Sin embargo, son las nuevas condicio nes de la vida urbana que comienzan en la revolución industrial las que imponen una rigurosa toma de consciencia del planeamiento de las ciudades»

en buena lógica (y la lógica tiene mucho que ver con la figura del plan), objeto de una previa ponderación en orden a evitar problemas e, incluso, auténticas tragedias.

La palabra «plan» proviene, como dice el Diccionario de la RAE , de plano, que es una representación esquemática a determinada escala de un terreno, una población, una máquina, una construcción, etc. El plan es, pues, un instrumento que permite una previsión sistemática de una actuación pública o privada, que se elabora anticipadamente para dirigirla y encauzarla. Hay muchos tipos de planes (económicos, de estudios, de pensiones, hidrológicos, etc.), pero todos ellos participan de esa idea vertebral y básica de previsión anticipada de una actuación, que como tal delimita con distinto alcance e intensidad el acontecer futuro.

El plan urbanístico, que es una especie del género «plan», contiene entonces esta previsión para ordenar el espacio urbano, fijando cuáles son las condiciones y los usos del suelo. Pues bien, a partir de la Ley de 1956, el urbanismo español pivota sobre la noción de plan, lo cual supone la decidida opción del legislador por esta figura. La trascendencia de la misma se revela en dos manifestaciones de extraordinaria importancia: a) el plan es el que diseña el modelo territorial, esto es, prefigura y anticipa lo que es la ciudad y el uso del suelo. El Tribunal Supremo, en la Sentencia de 27 de marzo de 1980, declaró sobre este punto que la Ley del Suelo de 1956 « sienta el claro y trascendente principio de que el ur banismo como función pública exige una acción planificada, afirmando que el planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana y ello, a nivel estrictamente municipal, a través de la redacción y aprobación de finitiva de los Planes Generales, Planes Parciales y proyectos de urbanización, públicos, ejecutivos y obligatorios…, el planeamiento urbano supone anticipar y prever el futuro de la ciudad, programarlo de forma imperativa (…)». Por lo tanto, es el plan el que fija el emplazamiento de los centros de producción y residencia, establece zonas distintas de utilización por la población, formula el trazado de las vías públicas y medios de comunicación, establece los espacios libres para parques y jardines, señala el emplazamiento y características de cen tros y servicios de interés público y social, etc.3; y b) el plan urbanístico, por ello mismo, incide sobre el derecho de propiedad, debido al carácter —como se comprobará en el Capítulo correspondiente— normativo (reglamentario) de los planes de urbanismo (cfr., entre otras muchas, STS de 16 de diciembre de 1985), puesto que la Ley de 1956 ha producido una disociación entre la propiedad del suelo y las decisiones urbanísticas relativas al mismo.

3. A. CARCELLER FERNÁNDEz, Instituciones de Derecho Urbanístico, Ed. Montecorvo, Madrid, 5.ª ed. 1992, p. 133: «Los Planes determinan las grandes directrices de la ordenación del territorio, el marco físico y el modelo territorial, así como el emplazamiento de los centros de producción y residen cia de modo conveniente para la mejor distribución de la población».

El planeamiento urbanístico en el Estado autonómico

El urbanismo español, entonces, ha convertido al Plan en el «núcleo esencial del Derecho Urbanístico»4, pues, a través del planeamiento se delimitan, tanto los poderes que puede actuar la Administración Pública, como las facultades que pueden debidamente ejercer los particulares. Este principio se observa en todas las reformas que se han hecho de la Ley del Suelo, si bien es verdad que a raíz de la trascendental y polémica STC 61/1997, de 20 de marzo, el sistema que durante más de cuarenta años se consolidó sufrió una radical transformación, debido a los pronunciamientos que, sobre distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, contenía la mencionada Sentencia, y que, en síntesis, comportaron la atribución a las Comunidades Autónomas de la com petencia normativa plena sobre planeamiento urbanístico, con el consiguiente desapoderamiento del Estado de las referidas competencias. Es claro que esta convulsión ha originado que los Entes autonómicos ejerzan sus competencias en esta materia confeccionando un sistema de planeamiento propio, que se ajuste a sus peculiaridades y condiciones. En paralelo con este proceso, también es destacable la reivindicación de las Entidades Locales en orden a asumir más funciones sobre la aprobación del planeamiento para asegurar mejor el principio de autonomía local, reconocido y garantizado por la Constitución Española de 1978 (arts. 137, 140 y 141). Todas estas evoluciones sitúan al planeamiento ur banístico en una encrucijada, con un gran número de problemas e incógnitas que precisa esclarecerse. La presente investigación tiene por objeto el estudio del planeamiento en el Estado autonómico, para lo cual es evidente que se ne cesita analizar la evolución del plan a lo largo de la historia, cuál es la natura leza de esta figura, así como sus funciones, el procedimiento de elaboración y aprobación, y la situación en la cual queda el sistema a la luz de los fenómenos políticos y jurídicos mencionados. La opción metodológica por el análisis de la historia no es puramente convencional, y como tal común a muchos estudios jurídicos, sino necesaria para poder saber con alguna seguridad qué sentido tiene el plan urbanístico en un auténtico maremágnum de Leyes y reglamentos que agotan y confunden a los espíritus más enérgicos y preclaros. Pero es que, además, es una verdadera exigencia para la interpretación y aplicación del De recho, como se puede comprobar de la lectura del importante artículo 3.1 del Código civil de 1889, ubicado sistemáticamente, como es bien sabido, en el Tí tulo Preliminar (« Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo funda mentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas» ).Por lo demás, el análisis de otras cuestiones, como la naturaleza del plan, que puede resultar a estas alturas algo innecesario, ya que la doctrina dominante y la jurisprudencia aceptan el

4. D. FERNÁNDEz DE gATTA SÁNChEz, «Capítulo III. El Planeamiento urbanístico», del volumen co lectivo, coord por T. QuINTANA LópEz, Derecho Urbanístico estatal y autonómico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, p. 321.

carácter de norma reglamentaria5, ilustra, en cambio, sobre las características propias del plan, que lo hacen una figura no enteramente homologable al regla mento; y lo mismo podría decirse del procedimiento de elaboración y aproba ción, ya que revela una determinada concepción sobre el ejercicio de las com petencias que debe, por lo menos, revisarse a la luz de los principios constitucionales (en particular, el de autonomía local).

5. No obstante, como veremos más adelante, la naturaleza del plan es controvertida, y hay inten tos serios de revisar algunas cuestiones para atenuar las consecuencias que esta naturaleza reglamen taria ocasiona cuando se declara la nulidad radical de un plan urbanístico.