I ndemn I zac Ión y responsabI l I dad
patr I mon I al del E stado en el marco del C onven Io
E uropeo de D erechos
Humanos
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I
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patr I mon I al del E stado en el marco del
C onven Io E uropeo de
D erechos Humanos
Javier Barcelona Llop
David A. Cuesta Bárcena
Colección: Atelier Administrativo
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A Luis Martín Rebollo, maestro.
IntroduccIón
capÍtulo prImero. el TrIbunal de EstrasburGo y la IndemnIzacIón a las vÍctImas de vIolacIones de derechos humanos ex artÍculo 41 del ConvenIo Europeo de Derechos Humanos
IV. Aspectos procesales de la reclamación
V. El pronunciamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en materia indemnizatoria...............................
VI. Excurso: la fijación de la indemnización por acuerdo entre
capÍtulo seGundo. la tutela patrImonIal del derecho a la vIda y a la InteGrIdad personal: sImetrÍas y asImetrÍas entre los artÍculos 2 y 3 del ConvenIo Europeo de Derechos Humanos y el OrdenamIento JurÍdIco Español
ii . La tutela patrimonial del derecho a la vida y a la integridad personal derivada de los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos
iii . La tutela patrimonial del derecho a la vida y a la integridad personal derivada del artículo 15 de la Constitución. El recurso de amparo como vía de control de las resoluciones en materia de responsabilidad
iv. Jurisprudencia citada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal Constitucional . .
v. Biliografía citada 100
capÍtulo tercero. responsabIlIdad patrImonIal del Estado por prIvacIones de lIbertad que contravIenen lo dIspuesto en el artÍculo 5 del ConvenIo Europeo de Derechos Humanos 103
I. Introducción ........................................ 103
II. Diferencias entre las situaciones a las que se refiere el artículo 5.5 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y las comprendidas en el artículo 2 del protocolo adicional número 4 .......................................... 107
III El presupuesto del derecho a la reparación: una detención preventiva o un internamiento en condiciones contrarias a las disposiciones del artículo 5 del Convenio Europeo de Derechos Humanos ................................. 112
IV. El titular del derecho a la reparación: la víctima de la detención preventiva o del internamiento. Matices jurisprudenciales ........ 115
V. El ordenamiento nacional debe establecer cauces que permitan obtener una reparación en caso de privaciones de libertad ilegales
VI El pronunciamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la reparación. Daños resarcibles. La cuantía de la indemnización. En la práctica, el tribunal únicamente reconoce compensaciones por daños morales........................ 120
VII. Jurisprudencia citada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ...
VIII Bibliografía citada ....................................
capÍtulo cuarto. responsabIlIdad patrImonIal del estado por errores judIcIales (artÍculo 3 del protocolo adIcIonal número 7)
Introducción ........................................
II. El artículo 3 del protocolo adicional número 7: consideraciones generales
III La interpretación jurisprudencial del artículo 3 del protocolo adicional número 7 ................................... 141
IV. Nota al hilo del régimen de la responsabilidad patrimonial por error judicial en el ordenamiento español ................ 148
V. La indemnización por error judicial y la presunción de inocencia
VI ¿Rige el derecho que reconoce el artículo 3 del protocolo adicional número 7 en el ámbito del Derecho administrativo sancionador? ........................................
VII Jurisprudencia citada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
VIII.Bibliografía citada ....................................
capÍtulo quInto derecho de propIedad, IndemnIzacIón y responsabIlIdad patrImonIal del estado (artÍculo 1 del prImer protocolo adIcIonal)
169
I. Consideraciones generales sobre el artículo 1 del primer protocolo adicional: tres normas distintas pero relacionadas entre sí, su ámbito de aplicación ratione materiae y el principio de justo equilibrio 170
II La indemnización en caso de privación de la propiedad ........ 179
III. La indemnización cuando las injerencias en el Derecho de propiedad no son privaciones ......................... 190
IV. El artículo 1 del primer protocolo adicional y la responsabilidad patrimonial del Estado. Algunos supuestos de relieve 197
V. Jurisprudencia citada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ... 206
VI. Bibliografía citada .................................... 213
I ntroducc Ión G eneral *
1. Escribe Alfred Verdross a mediados del siglo pasado que es opinión común que el sujeto de Derecho internacional que comete un acto internacionalmente ilícito está obligado a reparar el daño causado, siendo práctica internacional que la reparación ha de borrar, hasta donde sea posible, todas las consecuencias del ilícito, lo que comporta la restitutio in integrum y, si la misma no es viable, interviene «en su lugar una reparación subsidiaria que guarde proporción adecuada con el daño». Añade que «a falta de costumbre internacional, han de traerse a colación los principios generales del derecho sobre indemnización y reparación de daños, reconocidos universalmente por los países civilizados y que los tribunales arbitrales han venido aplicando desde tiempo inmemorial en esta cuestión». El criterio sirve también, precisa el autor, para los daños inmateriales. En cualquier caso, tanto el deber estatal de restituir o de reparar tras la comisión de un ilícito internacional como las modalidades en que el mismo se traduce (restablecimiento de la situación anterior, indemnización añadida o sustitutoria, intereses, satisfacción por daños morales) surgen, dice Verdross, de un principio jurídico-internacional y no, como pretendía Hans Kelsen, de acuerdos o convenios interestatales que estipulen el contenido de la reparación y el procedimiento para determinarla.
Verdross razona de ese modo aludiendo a la responsabilidad de un Estado frente a otro, a los deberes de restitución o reparación que un sujeto de Derecho internacional (un Estado) contrae frente a otro sujeto de Derecho internacional (otro Estado) a raíz de la comisión de un ilícito internacional, marco en el que el Estado lesionado es quien ostenta el derecho a exigir la reparación. Ha podido suceder, dice, que el daño lo sufra un nacional suyo (extranjero para el Estado que lo ha causado), pero eso no modifica el escenario descrito; de hecho, Verdross señala que, aunque se advierte «la tendencia a reconocer a la persona privada perjudicada una pretensión jurídico-internacional autónoma distinta de
* Elaborada por Javier Barcelona Llop y David A. Cuesta Bárcena
Javier Barcelona Llop / David A. Cuesta Bárcena
la del Estado», la realización efectiva de esta idea solo sería posible «a base de conceder a la persona perjudicada un derecho propio en la esfera internacional» o de reconocer al Estado al que pertenece la persona la facultad para actuar en su nombre. «Una innovación de esta índole —puntualiza— desplazaría completamente la base en que hasta ahora se ha apoyado nuestro problema, puesto que no entraría ya en consideración el Estado del que el perjudicado es súbdito, sino la propia persona privada perjudicada como objeto del entuerto internacional»1
Tres cuartos de siglo después, la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos sigue obedeciendo a similares premisas conceptuales, como acredita el Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, aprobado por la Comisión de Derecho Internacional en 2001. Del mismo modo, y también en línea con concepciones ya formadas, el Proyecto de artículos sobre la protección diplomática, aprobado por la Comisión de Derecho Internacional en 2006, bascula sobre el derecho del Estado a exigir la responsabilidad de otro Estado por el perjuicio derivado de un hecho internacionalmente ilícito que causa el segundo a una persona natural o jurídica de la nacionalidad del primero, si bien en este caso la persona perjudicada ha de haber tomado la iniciativa dado que, salvo ciertas excepciones, es preceptivo el agotamiento de todos los recursos internos ante el Estado al que se imputa la comisión del ilícito2. Cierto es que, a la vista del criterio de nuestro Tribunal Supremo, el no ejercicio de la protección diplomática puede engendrar la responsabilidad patrimonial del Estado frente al nacional suyo que ha sufrido el perjuicio, pero ello no trasciende del ámbito doméstico3; en el internacional,
1. A. Verdross: Derecho internacional público , Aguilar, 1955 (traducción, notas y bibliografía adicionales de A. Truyol Serra), págs. 306-345. La tesis de Hans Kelsen (quien, por cierto, había dedicado años atrás a Adolf Merkl y al propio Alfred Verdoss los Hautprobleme) puede verse en Teoría General del Derecho y del Estado, Universidad Nacional Autónoma de México, 2008 (traducción de E. García Máynez), pág. 421. Una vez establecido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en 1959, Alfred Verdross fue designado juez por Austria, permaneciendo en el puesto hasta 1977 (entre los quince jueces nombrados en 1959, únicamente Herman Mosler y Giorgio Balladore Pallieri estuvieron más tiempo que él, ambos hasta 1980).
2. Sobre ambos mecanismos, ampliamente, J. D. gonzÁlez CaMpos et al.: Curso de Derecho Internacional Público, Thomson Civitas, 2006 (3.ª ed. revisada, reimpresión), págs. 329-400; A. reMiro brotóns et al.: Derecho Internacional, Tirant lo Blanch, 2007, págs. 739-779 y 848-865, y P. andrés saénz de santa María : Sistema de Derecho Internacional Público, Civitas Thomson Reuters, 2020 (6.ª ed.), págs. 268-311. Muy útiles y esclarecedores son los comentarios a los dos proyectos citados, publicados en el Anuario de la Comisión de Derecho Internacional 2001, vol. II, segunda parte, págs. 31-208 (responsabilidad de los Estados) y 2006, vol. II, segunda parte, págs. 24 a 61 (protección diplomática).
3. Así, confirmando el criterio sostenido por la Audiencia Nacional en Sentencia de 11 de diciembre de 2019, la STS (3.ª) 998/2021, de 9 de julio. Esta Sentencia ha suscitado consideraciones críticas en la doctrina administrativista (J. M. alegre Ávila: «Protección diplomática, “órganos de tratados” y responsabilidad patrimonial o civil extracontractual del Estado español», Revista Española de Derecho Administrativo n.º 216, 2021, págs. 160-162) y duros comentarios en la internacionalista (E. Crespo navarro: «La Sentencia de 9 de julio de 2021 del Tribunal Supremo en el caso Couso. Una interpretación errónea de la discrecionalidad estatal en el ejercicio de la protección diplomática», Revista Española de Derecho Internacional vol. 74/1, 2022, págs. 241-251).
la caracterización de la protección diplomática entraña, se ha escrito, «una mediatización del particular por parte del Estado del que es nacional», lo que no debe sorprender por cuanto refleja «la posición tradicional del individuo en la sociedad de Estados soberanos, donde aquel no es “sujeto” sino “objeto” de las relaciones internacionales»4.
2. René Cassin recordó varias veces a lo largo de su vida unas palabras pronunciadas por Joseph Goebbels en el Consejo de la Sociedad de las Naciones en 1933. El jerarca nazi sostuvo allí que es competencia del Estado tratar del modo que tenga por conveniente a quienes se encuentran bajo su jurisdicción, por lo que nadie tiene derecho a inmiscuirse en cómo lo hace pues se trata de una atribución soberana que no admite interferencias ni restricciones provenientes del exterior. Algunas fuentes indican que Goebbels mencionó expresamente a «nuestros socialistas, nuestros pacifistas y nuestros judíos» al aludir a las personas sometidas a la soberanía estatal irrestricta, mientras que otras no refieren tales especificaciones; en todo caso, la idea de fondo era clara y Cassin supo captarla. A partir de entonces luchó sin descanso en favor de la superación de los postulados tradicionales del Derecho internacional con la confesada pretensión de conseguir que en él cupiera la garantía de los derechos de los individuos también frente al Estado de la propia nacionalidad o bajo cuya jurisdicción se encuentra la persona5.
Sus aspiraciones fueron en parte colmadas merced a la adopción de la Declaración Universal de 1948, en cuya elaboración tanto protagonismo tuvo. Aunque el texto no recibió concreción jurídica hasta los Pactos de Nueva York de 1966, introdujo importantes modificaciones en un escenario hasta entonces dominado en exclusiva por la soberanía estatal. Con ella, comenzó su andadura el Derecho internacional de los derechos humanos, que ha recorrido desde entonces un trayecto sin duda respetable6 todo él orientado hacia el propósito de lograr que el individuo adquiera en el orden internacional subjetividad jurídica, también frente al Estado de su nacionalidad o bajo cuya jurisdicción se encuentra7.
Sin embargo, y dada su propia naturaleza, el texto adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1948 no podía alterar los términos en los que se reconocía la responsabilidad de los Estados por la comisión de hechos internacionalmente ilícitos, ámbito en el que las víctimas individuales de los mismos seguían sepultadas bajo el pesado manto del absoluto
4. j . gonzÁlez CaMpos et al., op. cit., pág. 390.
5. Véase J. barCelona llop: «René Cassin, el jurista de los derechos humanos», Anuario de Historia del Derecho Español, 2023, págs. 591-632.
6. Por todos, F. sudre: Droit européen et international des droits de l’homme, Presses Universitaires de France, 2022 (16.ª ed.).
7. Sobresalientes al respecto las aportaciones de J. A. Carrillo salCedo: Soberanía de los Estados y derechos humanos en Derecho internacional contemporáneo , Tecnos, 2001 (2.ª ed.), y Dignidad frente a barbarie. La Declaración Universal de Derechos Humanos, cincuenta años después , Trotta, 1999. El profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo sustituyó al profesor Eduardo García de Enterría en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, formando parte del mismo entre 1986 y 1989.
protagonismo estatal. Por mucho que la Declaración Universal señalara el rumbo a seguir en pos del reconocimiento de la subjetividad jurídica de las personas en el orden internacional y se apoyara en la idea de que los individuos tienen derechos también frente al Estado de su nacionalidad o bajo cuya jurisdicción se encuentren, no podía horadar ni siquiera mínimamente el sólido edificio de la responsabilidad estatal por la comisión de hechos internacionalmente ilícitos.
Sí lo hizo, en cambio y apenas dos años después, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que supuso una enorme innovación, bien que de ámbito geográficamente limitado; innovación no tanto por el listado o elenco de derechos que reconoce8 cuanto por el dato esencial de incorporar un mecanismo internacional de protección de los mismos, de naturaleza jurisdiccional, que es donde radica su verdadera originalidad9
3. Una vulneración del Convenio Europeo de Derechos Humanos constituye un ilícito internacional.
El artículo 12 del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos dispone que «[h]ay violación de una obligación internacional por un Estado cuando un hecho de ese Estado no está en conformidad con lo que de él exige esa obligación, sea cual fuere el origen o naturaleza de esa obligación». El artículo 1 del Convenio establece que «[l]as Altas Partes Contratantes reconocen a toda persona dependiente de su jurisdicción los derechos y libertades definidos en el Título I del presente Convenio», reconocimiento que se extiende a los derechos y libertades que figuran en los protocolos adicionales normativos, si bien en la medida en que hayan sido ratificados10. El texto en español se corresponde con el francés («[l]es Hautes Parties
8. Cabe recordar que el Convenio nace, como reza su Preámbulo, con la pretensión de plasmar «las primeras medidas adecuadas para asegurar la garantía de algunos de los derechos enunciados» en la Declaración Universal, por lo que ni siquiera aspiraba a reconocer todos los que habían encontrado un lugar en el texto adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas. La función de los protocolos adicionales normativos aprobados con posterioridad ha sido, precisamente, la de incrementar el elenco de derechos protegidos.
9. Cuestión muy presente desde los primeros momentos, como se advierte en el Rapport que en 1949 presentó Pierre-Henri Teitgen en nombre de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Administrativas de la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, documento que se encuentra en la base del procedimiento que condujo a la elaboración del Convenio. Vid. p. h . teitgen: Aux sources de la Cour et de la Convention européennes des droits de l’homme , Confluences, 2000, págs. 27-39. Pierre-Henri Teitgen sucedió a René Cassin en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, formando parte del mismo entre 1976 y 1980.
10. Pues no todos los Estados miembros del Consejo de Europa han ratificado todos los protocolos adicionales normativos; la situación genera cierta heterogeneidad y fragmentación difícilmente justificables en términos de principio, como denuncia J. A. Carrillo salCedo: El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Tecnos, 2003, págs. 33-34. Por lo que se refiere a los temas analizados en la presente obra, Mónaco y Suiza no han ratificado el Protocolo n.º 1, mientras que Alemania, Países Bajos y Reino Unido no han ratificado el Protocolo n.º 7. De todas formas, nada en comparación con la renuencia a ratificar el Protocolo n.º 12 (Roma, 4 de noviembre de 2000), sobre la prohibición general de discriminación, que, a fecha de 30 de julio de 2024, no ha sido ratificado por Alemania, Austria, Azerbaiyán, Bélgica, Bulgaria, Chequia, Dinamarca, Eslovaquia, Estonia, Francia, Grecia, Hungría, Ir-
Introducción General
contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre I de la présente Convention»), siendo ambos quizá un poco menos rotundos, en términos puramente formales, que el redactado en inglés en lo que al compromiso del Estado se refiere («[t]he High Contracting Parties shall secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined in Section I of this Convention»); en cualquier caso, no es discutible de que del artículo 1 del Convenio derivan obligaciones estatales de garantía de los derechos convencionales cuyo incumplimiento genera la responsabilidad internacional del Estado11.
Otros tratados disponen también que los Estados partes se comprometen a respetar y garantizar los derechos que reconocen 12, pero el Convenio Europeo presenta la peculiaridad, recién mencionada, de establecer un mecanismo jurisdiccional de garantía. Por lo tanto, es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos quien declara la responsabilidad internacional del Estado cada vez que resuelve que alguno de los preceptos del Convenio ha sido vulnerado, independientemente de que el incumplimiento (la vulneración de los derechos) sea imputable al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo o al Poder Judicial, o, en caso del primero, de que lo sea al Gobierno nacional o a los Gobiernos de las unidades descentralizadas o federadas13.
Y si un hecho internacionalmente ilícito genera la responsabilidad del Estado infractor, es completamente lógico que si su comisión se declara inapelablemente por un órgano jurisdiccional, como es el Tribunal de Estrasburgo, éste pueda pronunciarse también sobre las consecuencias ligadas a dicha declaración. En principio, se trata, pura y simplemente, de llevar al terreno del Convenio Europeo un criterio bien asentado en el Derecho internacional (la responsabilidad estatal por la comisión de un ilícito internacional), pero la naturaleza y la finalidad de aquel imponen importantes adaptaciones que llevan consigo un cambio radical de perspectiva.
landa, Islandia, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Mónaco, Moldavia, Noruega, Polonia, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía.
11. J. A. Carrillo salCedo: «Article 1», en L.-E. Pettiti (dir.): La Convention européenne des droits de l’homme. Commentaire article par article, Economica, 1999 (2.ª ed.), págs. 135 y 137, y L. CaFlisCh: «L’application du droit international général par la Cour européenne des droits de l’homme», en I. Buffard et al. (eds.): International Law between Universalism and Fragmentation. Festschrift in Honour of Gerhard Hafner, Martinus Nijhoff, 2008, págs. 638-639. Lucius Caflisch, internacionalista suizo, ha sido juez por Liechtenstein en el Tribunal Europeo entre 1998 y 2006.
12. Sin ir más lejos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 2.1) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 2.2).
13. Que la pluralidad de los sujetos potencialmente autores de los ilícitos en absoluto desvirtúa que el responsable internacionalmente es el Estado está en completa sintonía con los criterios del Derecho internacional. A título meramente ilustrativo, recordemos que el artículo 4 del Proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre la responsabilidad internacional del Estado por hechos internacionalmente ilícitos (2001) considera hecho del Estado, según el Derecho internacional, «el comportamiento de todo órgano del Estado, ya ejerza funciones legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra índole, cualquiera que sea su posición en la organización del Estado y tanto si pertenece al gobierno central como a una división territorial del Estado».
Javier Barcelona Llop / David A. Cuesta Bárcena
En la importante Sentencia Irlanda contra Reino Unido, de 18 de enero de 1978, el Tribunal Europeo puso de relieve que el Convenio no es un tratado internacional de tipo clásico regulador de las relaciones entre Estados sino un tratado internacional que crea obligaciones objetivas de reconocimiento de los derechos que se benefician de una garantía colectiva. Años después, una Gran Sala ultimará el argumento afirmando que el Convenio es un instrumento del orden público europeo para la protección de los seres humanos cuyas disposiciones deben interpretarse de manera que sean concretas y efectivas (Loizidou contra Grecia , Sentencia de 23 de marzo de 1995) 14. A nuestros efectos, esta caracterización tiene como consecuencia insoslayable que, declarada por el Tribunal de Estrasburgo la comisión del ilícito internacional en que consiste la vulneración del Convenio, el Estado infractor es directamente responsable frente al individuo o a los individuos cuyos derechos ha quebrantado.
4. El propio Convenio lo dispone así. Pronunciada la comisión del ilícito internacional por el único órgano jurisdiccional competente para hacerlo, entra en escena su artículo 41; su redacción no es la misma que la de la versión inicial del artículo 50, al que sustituye, pero la esencia del precepto originario sigue intacta: declarada una vulneración del Convenio, si el derecho interno del Estado de que se trate sólo permite de manera imperfecta reparar las consecuencias de la misma, el Tribunal concederá a la parte perjudicada, si así procede, una satisfacción equitativa15
La parte perjudicada ( the injured party , la partie léssée ) aludida en el artículo 41 es, precisamente, la víctima de la vulneración que el Tribunal ha declarado, la persona, organización no gubernamental o grupo de particulares que ha presentado la demanda (artículo 34 del Convenio)16. Esto supone que la sa-
14. Vid. F. sudre y D. szYMCzaK: «Un instrument de l’ordre public européen», en F. Sudre et al.: Les grands arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, Presses Universitaires de France, 2002 (10.ª ed.), págs. 7-18.
15. Conforme a la práctica actual del Tribunal, sus sentencias pueden contener igualmente indicaciones dirigidas a los Estados demandados acerca de las medidas —individuales o de orden general— que deben adoptar para hacer efectivo el compromiso de acatar las sentencias definitivas dictadas en los asuntos en los que son parte (artículo 46.1 del Convenio); así, por ejemplo, en el caso Del Río Prada contra España, Sentencias de 10 de julio de 2012 y de 21 de octubre de 2013 (Gran Sala), el Tribunal dispuso, en aplicación del artículo 46, la inmediata puesta en libertad de la demandante y, en virtud del artículo 41, le otorgó una compensación por daños morales de 30 000 euros. Dado que este aspecto queda fuera de la presente monografía, nos limitamos a mencionarlo, sin más.
16. Recuérdese que, según criterio jurisprudencial constante, las entidades o corporaciones que participan del ejercicio del poder público no ostentan la condición de víctima y carecen por ello de legitimación para impetrar la tutela del juez de Estrasburgo. Nos remitimos a las consideraciones de L. Martín-retortillo baquer: «El concepto “víctima de una violación de los derechos” como determinante para el acceso al Tribunal Europeo de Derechos Humanos», Revista de Administración Pública n.º 175, 2008, págs. 271-277; y, con mayor extensión, «Municipios y regiones ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos», en A. Ruiz Ojeda (coord.): El gobierno local. Estudios en homenaje al Profesor Luis Morell Ocaña, Iustel, 2010, págs. 349-382. Sin entrar ahora en detalles, véanse las decisiones Zastava Its Turs contra Serbia, de 9 de abril de 2013, y República Democrática del Congo contra Bélgica, de 6 de octubre de 2020, así como la Sentencia Compañía de Navegación de la República Islámica de Irán contra Turquía, de 13 de diciembre de 2007.
Introducción General
tisfacción equitativa (por utilizar los términos del artículo 41 del Convenio) beneficia necesariamente a personas físicas o jurídicas, que son quienes habitualmente presentan las demandas, por lo que su protagonismo es total; es más, de la jurisprudencia se sigue que incluso en los litigios interestatales el Tribunal puede acordar satisfacciones equitativas que deberán ser entregadas a los individuos que padecieron directamente las vulneraciones denunciadas por el Estado demandante17. En este último caso, la práctica del juez de Estrasburgo se aproxima a la conocida en el campo de la protección diplomática18, siendo el único punto de contacto con el Derecho internacional en lo referente al receptor de las indemnizaciones o reparaciones que el Tribunal acuerda ex artículo 41 tras haber declarado que un Estado miembro del Consejo de Europa ha cometido un hecho internacionalmente ilícito. Es evidente que, en este concreto aspecto, el régimen convencional obedece a cánones propios, cánones que, dicho llanamente, son los únicos que presentan coherencia con la caracterización del 17. En absoluto está descartado que el Tribunal aplique el artículo 41 en un litigio interestatal, como aclara una Gran Sala en la Sentencia Chipre contra Turquía, dictada el 12 de mayo de 2014. En ella se indica que, aunque en algunos asuntos de esta naturaleza no procede aplicar dicho precepto (§ 44), la solución es otra si el Estado demandante reprocha al demandado la violación de los derechos fundamentales de sus nacionales (en rigor, de las personas que se encuentran bajo su jurisdicción). En tal caso, dice la formación jurisdiccional, no cabe olvidar que, dada la naturaleza misma del Convenio, la víctima de la vulneración de uno o más de uno de los derechos garantizados es el individuo y no el Estado, motivo por el que «si une satisfaction équitable est accordée dans une affaire interétatique, elle doit toujours l’être au profit de victimes individuelles», pues no tiene como función indemnizar al Estado. En este importante pleito, la Gran Sala juzga razonable otorgar al gobierno chipriota la suma de 90 millones de euros por los daños morales padecidos por sus nacionales a causa de las acciones de Turquía en el norte de Chipre, que deberán «être distribuées par le gouvernement requérant aux victimes individuelles des violations de ces deux chefs constatées dans l’arrêt au principal» (§ 58). Únicamente Isil Karakas (juez por Turquía) mostró su desacuerdo con el fallo, pero no porque estimara que la reparación no procede en los asuntos interestatales (punto que acepta) sino porque consideró que las circunstancias del caso no hacían viable su otorgamiento.
18. Como el ejercicio de la protección diplomática corresponde siempre al Estado (bien sea el de nacionalidad del perjudicado, bien sea el Estado en el que resida legal y habitualmente el perjudicado apátrida o refugiado), el beneficiario directo de la reparación no es quien ha sufrido directamente el perjuicio. A partir de ahí, el artículo 19, c) del Proyecto de artículos sobre la protección diplomática dispone que el Estado debería «transferir a la persona perjudicada toda indemnización que se obtenga del Estado responsable por el perjuicio, a excepción de cualesquiera deducciones razonables». Es claro que el precepto, además de expresar un desiderátum, presupone que es el Estado quien recibe la indemnización. No obstante, la Comisión de Derecho Internacional (Anuario 2006, op. cit., pág. 60) hace notar que, aunque persiste la idea de que el Estado dispone de poderes discrecionales para decidir sobre el destino de las indemnizaciones, la práctica no siempre concuerda con ella pues algunos países han dictado disposiciones dirigidas a garantizar el reparto equitativo de las sumas obtenidas entre los nacionales perjudicados, existiendo claros indicios de que éstos las reciben. Por su parte, la citada Sentencia del TEDH Chipre contra Turquía evoca el citado precepto del Proyecto y menciona que en el asunto Diallo (República de Guinea contra República Democrática del Congo, 2012) «la Cour internationale de justice a expressément tenu à rappeler que «l’indemnité accordée à [l’État requérant], dans l’exercice par [celui]-ci de sa protection diplomatique à l’égard de M. Diallo, [était] destinée à réparer le préjudice subi par celui-ci».
Javier Barcelona Llop / David A. Cuesta Bárcena
Convenio que resulta de las citadas Sentencias Irlanda contra Reino Unido y Loizidou contra Turquía.
5. Tan acusada particularidad no impide que, al aplicar el artículo 41, el Tribunal evoque a veces los criterios decantados al hilo de la responsabilidad de los Estados por la comisión de hechos internacionalmente ilícitos; ahora bien, que los evoque a veces no significa que únicamente los considere ocasionalmente, pues el criterio dominante en la jurisprudencia de Estrasburgo es que los tiene muy presentes. Sin ir más lejos, la citada Sentencia Chipre contra Turquía dice que, a pesar del carácter específico del Convenio, la lógica global de su artículo 41 no difiere fundamentalmente «de celle ci qui gouverne les réparations en droit international public», confirmando los trabajos preparatorios del Convenio que tal fue la voluntad de sus autores (§§ 40-41). Y en Procedimiento fundado sobre el artículo 46§4 en el caso Ilgar Mammadov contra Azerbaiyán (Sentencia de 29 de mayo de 2019, dictada por una Gran Sala), leemos que el artículo 41 del Convenio debe interpretarse de forma concorde con los principios generales del Derecho internacional (§ 164), motivo por el que el Tribunal apela a lo dispuesto en el Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos19
Ello es lógico pues, como recuerda Lucius Caflisch, aunque el Tribunal tiende naturalmente a aplicar a título principal son droit, compuesto por el Convenio y los protocolos, ese derecho, sean cuales sean sus particularidades, debe complementarse con las reglas generales del Derecho internacional, que constituyen sus raíces; «la CEDH, instrument constitutif de la Cour, ne peut être interpretée et appliquée détachée de sa base»20. Que el Convenio Europeo no sea un tratado internacional al uso, pues reconoce y garantiza derechos humanos en lugar de regular relaciones entre Estados, en absoluto reprime que, en lo que al modo de establecer las reparaciones se refiere, el Tribunal que lo aplica e interpreta beba de las fuentes que manan del Derecho internacional. Tal es así que cuando el Tribunal decidió modificar su jurisprudencia acerca de las compensaciones debidas en caso de privaciones de propiedad abiertamente ilegales, el juez Dean Spielmann reprochó al resto de sus colegas de la Gran Sala cuya Sentencia de 22 de diciembre de 2009, confirmó el revirement jurisprudentiel acordado por la Segunda Sección en el caso Guiso-Gallisay contra Italia , que se hubieran apartado de lo que era el juicio común y asentado en el Derecho internacional en punto a las reparaciones debidas por el Estado autor de un hecho internacionalmente ilícito21.
19. Esta Sentencia es la primera dictada en virtud del mecanismo previsto en el artículo 46.4 del Convenio, conforme al cual el Comité de Ministros puede dirigirse al Tribunal Europeo si considera que un Estado incumple el compromiso de acatar una sentencia definitiva en un caso en el que ha sido parte.
20. L. CaFlisCh, op. cit., págs. 627-628, cursivas en el original.
21. «[L]es principes de la responsabilité internationale —dijo el juez Spielmann— sont à la base de l’article 41 de la Convention et cet arrêt constitue un dangereux précédent de nature à diluer ces principes».
6. Dejando al margen lo relativo a las cantidades que el Tribunal estima que el demandante victorioso tiene derecho a percibir en concepto de gastos procesales, el Tribunal se sirve del artículo 41 del Convenio para otorgar al interesado una compensación económica a título de reparación o satisfacción equitativa, salvo que estime que la declaración de que los derechos del interesado fueron vulnerados constituye una satisfacción suficiente, y siempre a condición de que el ordenamiento nacional permita sólo imperfectamente reparar las consecuencias del ilícito internacional que la sentencia ha declarado22. Sea en la sentencia sobre el fondo del asunto, sea en otra posterior centrada exclusivamente en la aplicación al caso del artículo 41, el Tribunal establece la cuantía que el demandante tiene derecho a percibir a causa de la vulneración de sus derechos, añadiendo que devenga intereses moratorios y que no debe verse minorada por el pago de impuestos23. Desde luego, la indemnización puede pretender compensar por los daños materiales padecidos por el demandante, pero es muy frecuente que el Tribunal se pronuncie únicamente sobre los daños morales y no es tampoco excepcional que la cantidad que el juez de Estrasburgo señala se diga referida globalmente a todos los perjuicios sufridos por la víctima sin discriminar o distinguir entre los morales y los materiales.
Si bien el lenguaje jurisprudencial reitera sin descanso que cuando el Tribunal concede satisfacciones pecuniarias en aplicación del artículo 41 resuelve en equidad, no siempre es así24
22. La salvedad atinente a que si el ordenamiento nacional facilita la debida reparación no procede otorgar una satisfacción equitativa cobra especial importancia en caso de vulneración de derechos procesales pues, según dijo una Gran Sala en la Sentencia Salduz contra Turquía, de 27 de noviembre de 2008, la forma más apropiada de enmendarla es reproducir el juicio respetando las exigencias del artículo 6 del Convenio, en caso de que el demandante lo solicite (§ 72). Claro está que, como precisaron en su voto concurrente conjunto los jueces Rozakis, Spielmann, Ziemele y Lazarova Trajkovska, esa forma de reparación será posible si el ordenamiento estatal contempla procedimientos que permitan revisar las sentencias que tienen fuerza de cosa juzgada. En este sentido, y tomando nota de que el español cuenta, desde 2015, con una vía de revisión de las resoluciones judiciales firmes cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que han sido dictadas en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio o sus protocolos, diversas sentencias de Estrasburgo han resuelto que la reparación más adecuada en caso de vulneración del artículo 6 consiste en la reapertura de los procedimientos judiciales; Sentencias Atutxa Mendiola y otros, de 13 de junio de 2017; Gil Sanjuan, de 26 de mayo de 2020; Inmobilizados y Gestiones S.L., de 14 de septiembre de 2021, y Melgarejo Martínez de Abellanosa, de 14 de diciembre de 2021.
23. En el caso Concetta y Michele Cacciato contra Italia, el Tribunal inadmitió la demanda presentada por quienes se quejaban de la reducción que experimentaba el justiprecio expropiatorio a causa del gravamen tributario al que estaba sujeto (Decisión de 16 de enero de 2018); los demandantes adujeron, entre otras cosas, que cuando el Tribunal Europeo concede indemnizaciones por privaciones de la propiedad lo hace siempre añadiendo a la cantidad «any tax that may be chargeable», argumento sobre el que la Decisión no se pronuncia.
24. Vaya por delante que resolver en equidad es inevitable cuando se trata de compensar los daños morales. Una síntesis, prácticamente doctrinal, del criterio del Tribunal al respecto en el § 39 de la Sentencia Sargsyan contra Azerbaiyán, dictada por una Gran Sala el 12 de diciembre de 2017, que aplica el artículo 41 a un supuesto particularmente complejo (la imposibilidad de acceder a la propie -
7. A pesar del silencio del artículo 1 del Primer Protocolo Adicional al respecto, el Tribunal de Estrasburgo no dudó en afirmar, en la primera oportunidad que tuvo para hacerlo, que toda privación de propiedad debe ser indemnizada, excepto en casos auténticamente marginales. Si la expropiación (o, en general, la privación de la propiedad) no fue indemnizada o lo fue de modo insuficiente, el Tribunal señala la cuantía que el demandante tiene derecho a recibir a cambio de la propiedad perdida, siempre con la vista puesta en cuál era el valor de la misma a la fecha de la transferencia coactiva. Para ello tiene muy en cuenta los informes periciales emitidos en las fases nacionales del procedimiento u otros elementos objetivos, por lo que el señalamiento de la exacta cantidad que el interesado tiene derecho a percibir no depende de su propio y libre criterio. En estos asuntos, la equidad es la fuente de la determinación de la compensación por daños morales (si es que su reconocimiento procede), pero no por la de los daños materiales causados por una privación de la propiedad; puede desempeñar un papel subsidiario en ausencia de elementos de juicio claros o si los disponibles son controvertidos, pero no es el criterio principal y si el Tribunal lo invoca es más bien como cláusula de estilo.
Dicho de otro modo, el artículo 41 sirve ahora para hacer efectivo un derecho sustantivo que el Tribunal localiza en un precepto convencional (aunque éste no lo mencione), no para otorgar una satisfacción equitativa en caso de que proceda hacerlo. El margen de maniobra que el propio juez de Estrasburgo se reconoce generalmente a la hora de cuantificar tales satisfacciones es en este caso mucho menor, pues lo que su decisión persigue es compensar por el valor material de los bienes objeto de una privación
Que el Tribunal sostenga invariablemente que, salvo circunstancias en verdad excepcionales, toda persona física o jurídica privada de su propiedad tiene derecho a ser indemnizada determina que la aplicación del artículo 41 obedezca en estos casos a un concepto distinto al general. Las satisfacciones equitativas constituyen, en rigor, retribuciones pecuniarias por los daños causados por la comisión de un ilícito internacional, son sumas que el Estado tiene que abonar a título de responsabilidad patrimonial; en cambio, la indemnización en caso de privación de los bienes es un auténtico derecho subjetivo del propietario que dejó de serlo por un acto del poder público, por lo que, en la parte dirigida a compensar al demandante por el valor de los bienes objeto de la injerencia, la satisfacción equitativa no indemniza por daños resarcibles, a diferencia de lo que sucede normalmente en la aplicación del artículo 41. Por eso no es concebible que, declarada la vulneración de ese derecho subjetivo (sea porque la privación no fue indemnizada, sea porque lo fue insuficientemente), el Tribunal estime que tal declaración constituye una satisfacción equitativa suficiente o que únicamente otorgue una compensación por los daños morales padecidos; las únicas excepciones conocidas —muy raras, pero no inexistentes— se explican en que
dad a causa del conflicto entre Azerbaiyán y Armenia por la región del Alto Karabaj, cuestión que la Gran Sala había afrontado en Sentencia de 16 de junio de 2015).
Introducción General
el demandante victorioso no solicitó cantidad alguna o se limitó a pedirla por el padecimiento moral.
8. El de ser indemnizado por el valor de los bienes expropiados no es el único derecho subjetivo a obtener una compensación que el sistema del Convenio reconoce. En primer lugar, el artículo 5.5 establece que «[t]oda persona víctima de una detención preventiva o de un internamiento en condiciones contrarias a las disposiciones de este artículo tendrá derecho a una reparación». En segundo lugar, el artículo 3 del Protocolo n.º 7 dispone que «[c]uando una condena firme sea posteriormente anulada o cuando se haya concedido un indulto, porque un hecho nuevo o conocido con posterioridad demuestre que se ha producido un error judicial, la persona que haya sufrido una pena en virtud de esa condena será indemnizada conforme a la ley o a la práctica vigente en el Estado respectivo, excepto cuando se pruebe que la no revelación a tiempo del hecho desconocido le fuere imputable total o parcialmente».
Ambos preceptos incorporan reglas de fondo, verdaderos derechos individuales garantizados por el sistema del Convenio, no enuncian reglas de competencia del Tribunal, que es como la Sentencia Neumeister contra Austria, de 7 de mayo de 1974, se refirió al antiguo artículo 50 en un caso en el que también estaba involucrado el artículo 5.5 del Tratado. Por ello, su caracterización es la misma que la del derecho a indemnización por privaciones de propiedad, aunque se distinguen de éste en que su fuente es normativa y no pretoriana, así como en que constituyen verdaderos supuestos de responsabilidad patrimonial.
También estos derechos subjetivos se ven satisfechos, llegado el caso, mediante la aplicación del artículo 41, pues es el cauce del que el Tribunal se sirve para señalar las compensaciones o indemnizaciones que procede otorgar por la comisión del ilícito internacional en que consiste la vulneración del Convenio, ilícito que se perpetra si no se indemniza a quien tiene derecho a ser compensado por una privación de libertad antijurídica o a quien ha padecido un error judicial en las condiciones que señala el artículo 3 del Protocolo n.º 7.
9. La presente obra aborda las cuestiones mencionadas hasta ahora. En el primer capítulo se ofrece un estudio general o de conjunto del artículo 41 del Convenio, pues no en vano este precepto, además de su carácter transversal, sirve para canalizar los específicos derechos a la indemnización que hemos referido, independientemente de que su origen sea pretoriano o normativo.
Tales derechos son objeto de estudio singularizado en los capítulos tercero (indemnización por privación de libertad), cuarto (indemnización en caso de error judicial) y quinto (indemnización en el marco de la garantía europea del derecho de propiedad), a los que precede un análisis sectorial de las indemnizaciones o compensaciones en caso de vulneración de los artículos 2 (derecho a la vida) y 3 (prohibición de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes). Hemos considerado conveniente detenernos en estos dos últimos preceptos pues, aun cuando no contienen alusión alguna a la indemnización o compensación, permiten advertir que, en el contexto de la aplicación del artículo 41, el Tribunal Europeo ha deducido ciertas obligaciones de los Estados partes que inciden sobre los sistemas nacionales de responsabilidad patrimonial pública.
10. Esta monografía ha sido escrita a partir del convencimiento de que, como dice el profesor Lorenzo Martín-Retorillo Baquer con tanta sencillez como elocuencia, la jurisprudencia de Estrasburgo es también nuestra jurisprudencia25, enmarcándose su elaboración en el Proyecto de Investigación PID2020117845GB-100, del que son investigadores principales los profesores Ana Sánchez Lamelas y Javier Barcelona Llop26.
En Villanúa (Valle del Aragón) y Santander, a 31 de julio de 2024.
25. L. Martín-retortillo baquer: La interconexión de los ordenamientos jurídicos y el sistema de fuentes del Derecho, Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, 2004, p. 47; Vías concurrentes para la protección de los derechos humanos. Perspectivas española y europeas, Thomson Civitas, 2006, págs. 155-156. Como indica el autor, «la jurisprudencia que nos vincula —y que cualquier aplicador del derecho, y no sólo los jueces, debería conocer sin demasiados esfuerzos— no es sólo la que resuelve casos españoles, sino toda».
26. A diferencia de lo que hemos hecho en las páginas anteriores, las resoluciones del Tribunal Europeo se citarán en lo sucesivo de forma abreviada, con cita de las partes y del año [por ejemplo, Spasov contra Rumania (2022)]. Al final de cada capítulo, y antes de la relación de la bibliografía citada, figura un apéndice jurisprudencial cronológicamente ordenado en el que constan, además de las partes, la fecha concreta de la Sentencia o Decisión y el número de la demanda o demandas.
