C ompendio de D ereC ho de Costas
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C ompendio de D ereC ho
de Costas
Ángel Menéndez
Rexach
Catedrático emérito de Derecho Administrativo
Colección:
Atelier Administrativo
Directores:
Joan Manuel Trayter Jiménez (Catedrático de Derecho administrativo)
Belén Noguera de la Muela (Catedrática de Derecho administrativo)
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.
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© 2024 Ángel Menéndez Rexach
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3. Dominio público por determinación legal
3.1. Ampliación o alteraciones de la ribera del mar
B) Terrenos ganados al mar y desecados en su ribera
C)
D)
E)
3.2. Adquisiciones para ampliar el dominio público
A) Terrenos colindantes con la ribera del mar ...............
B) Otras adquisiciones o expropiaciones
C) Aportaciones de concesionarios ........................
3.3. Islas e islotes .......................................
3.4. Obras
1. Evolución legislativa: del deslinde potestativo y parcial al obligatorio y completo. ................................
2.
2.1. Alteraciones en la configuración física del dominio público
2.3.
2.4. Ocupaciones a instancia de particulares o de otra Administración .
2.5. Actividades en la zona de servidumbre de protección
2.6. Inmatriculación o inscripción de fincas que puedan lindar con el dominio público .................................
3. Procedimiento
3.1.
4.1. Las diferencias con la legislación
4.2. Rectificación de las situaciones registrales contradictorias
4.3. Inmatriculación de los bienes de DPMT
4.4. Levantamiento de la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones
4.5. Cancelación de las notas marginales ......................
4.6. Conversión de la propiedad en concesión
5. Impugnación
iv.
y
1. La transitoria primera de la ley y su desarrollo reglamentario
1.1. Planteamiento del problema ............................
1.2. Supuestos legales ....................................
i) Espacios declarados de propiedad particular por sentencia firme anterior a la entrada en vigor de la LC .............
ii) Terrenos de ZMT o playa deslindados conforme a la Ley de Costas de 1969, que no pudieron ser ocupados por la Administración por estar inscritos en el Registro de la Propiedad, teniendo sus titulares la condición de tercero hipotecario ....
iii) Tramos sin deslindar o con deslinde parcial, aunque hayan sido ocupados por obras ................................
iv) Terrenos de propiedad privada inequívoca al amparo de la legislación anterior, pero que resulten incluidos en el dominio público al actualizarse el deslinde o practicarse uno nuevo conforme a la LC.
2. Constitucionalidad de la fórmula legal ........................
3. La recepción de la doctrina constitucional en la jurisprudencia
3.1.
4. La modificación de la transitoria en 2013 y la jurisprudencia
5. Régimen de las obras existentes
5.2.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
CapÍtulo vi. utilizaCión del dominio públiCo
4.
5.
6.
6.1. Significado
6.2. Procedimiento: el informe
6.3. Reversión
7. Autorizaciones y concesiones
7
Disposiciones comunes
2.
4. La competencia autonómica
4.1.
4.4.
5. Competencias
5.1.
a breviaturas
AGE Administración General del Estado
AN Audiencia Nacional
CCAA Comunidades Autónomas
CE Constitución española
DEUP Delimitación de espacios y usos portuarios
DG Dirección General
DPMT Dominio público marítimo-terrestre
DRAE Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua
E de M Exposición de Motivos
LBRL Ley 7/1985, reguladora de las bases del régimen local
LC Ley 22/1988, de costas
LC69 Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre costas.
LCCTE Ley 7/2021, de Cambio Climático y Transición Energética
LJCA Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa
LPAC Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común
LPAP Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas
LMM Ley 40/2010, de Protección del Medio Marino
MITED Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
PHD Planes Hidrológicos de Demarcación
POEM Planes de ordenación del espacio marino
RD Real Decreto
RC1980 Reglamento de Costas de 1980
RC1989 Reglamento de Costas de 1989
RGC Reglamento General de Costas de 2014
SAN Sentencia de la Audiencia Nacional
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STS Sentencia del Tribunal Supremo
TC Tribunal Constitucional
TR Texto refundido
TRLA Texto refundido de la Ley de Aguas
TRLPMM Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante
TRLSRU Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana
TS Tribunal Supremo
TSJ Tribunal Superior de Justicia
ZMT Zona marítimo-terrestre
Ángel Menéndez Rexach
A estas alturas ¿otro libro sobre la legislación de costas? El lector tiene todo el derecho a hacerse esta pregunta y es obligación del autor intentar la respuesta. Desde la promulgación de la Ley 22/1988 (y aun antes), ha sido abrumador el número de publicaciones sobre la materia. La conflictividad derivada de su aplicación (deslindes, servidumbre de protección, sanciones, disposiciones transitorias) y el debate permanente sobre la orientación de la política de costas, avivado por iniciativas casi siempre partidistas o sesgadas (como el desafortunado informe Auken), han contribuido a que se mantuviera despierto el interés. «La continua actualidad de la Ley de Costas», es el expresivo título de un trabajo publicado en 2010 (Vidal Dobles).
La polémica reforma introducida por la Ley 2/2013, dirigida a blindar la posición jurídica de los concesionarios preocupados por la proximidad del llamado efecto 2018 (año de vencimiento general de las concesiones otorgadas antes de la Ley de 1988), suscitó una nueva batería de comentarios de todo tipo, que han seguido produciéndose con la reforma del Reglamento General en 2022 y su reciente anulación por el Tribunal Supremo (sentencia 481/2024, de 31 de enero), por un motivo formal (la omisión del trámite de consulta pública). Suma y sigue, porque, en marzo de este año, para subsanar el motivo de la anulación, el MITED ha evacuado la consulta pública previa a la tramitación de la modificación reglamentaria con la misma finalidad que la anulada: adaptar el Reglamento a la Ley 7/2021, de Cambio Climático y Transición Energética, validada por la STC 90/2022. Por tanto, es más que probable que el nuevo proyecto de reforma recupere los contenidos sustantivos de la anulada y ya veremos lo que ocurrirá después. Esa modificación suscitó la publicación de importantes trabajos y lo mismo ocurrirá con la futura.
El interés y actualidad de la materia no decae. La innovadora Ley de Ordenación del Litoral de Galicia de 2023 fue objeto de un recurso, que era casi una enmienda a la totalidad, pero el Tribunal Constitucional la ha respaldado en lo sustancial, en una sentencia sorprendente por muchos motivos (STC 68/2024), que tendrá importantes consecuencias y provocará, sin duda, nuevos debates. Lo mismo puede decir-
se de la novísima STC 119/2024, que sienta una doctrina más que discutible sobre las concesiones compensatorias. Queda, pues, mucha tela por cortar.
Son abundantes las fuentes doctrinales y jurisprudenciales disponibles para abordar los problemas prácticos y resolver los conflictos, que siguen siendo importantes y muy variados. Hay obras colectivas de gran envergadura, como las dirigidas por Enrique Sánchez Goyanes y Juan Francisco Pérez Gálvez, en las que se trata por extenso el contenido de la Ley. Hay también trabajos monográficos muy valiosos sobre las cuestiones más candentes, incluidas, por supuesto, las competenciales, siempre presentes, así como sobre problemas concretos o estudios de caso (como el tristemente célebre Algarrobico, que dio pie a la introducción en la reforma de 2013 de una cláusula que la Dirección General promotora denominó, con más voluntad que acierto, anti-Algarrobico). La relación de autores es muy extensa, por lo que se me permitirá no dar nombres en esta presentación. Están citados en la bibliografía que figura al final de cada capítulo.
Entre las obras generales, verdaderos tratados de derecho de costas y los trabajos monográficos o específicos, me parece que hay un hueco, que este libro pretende ocupar. Los primeros comentarios generales (Calero, Moreno Canovés), son contemporáneos de la Ley. Pese a sus méritos, les ha afectado el paso del tiempo, como a todos los libros basados en el derecho positivo. Lo que pretende el que aquí se presenta es ofrecer una visión sucinta y actualizada de la legislación de costas y la jurisprudencia de los Tribunales Constitucional y Supremo recaída sobre ella. La de los Tribunales Superiores de Justicia no se ha tenido en consideración (salvo en materia de sanciones), para no desbordar los límites previstos. La denominación de compendio refleja bien ese propósito. El índice sigue la sistemática de la Ley, que es también la de su Reglamento. El contenido de los capítulos se basa en trabajos anteriores, aunque algunos son nuevos, como el régimen sancionador, en el que hay que remitirse a la legislación administrativa general, y el económico-financiero, de menor densidad, ya que no soy especialista. He pretendido priorizar las cuestiones sustantivas sobre las competenciales, que también es inevitable abordar. Los motivos de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley de Costas por las Comunidades Autónomas y resueltos por la fundamental STC 149/1991, fueron competenciales. En el Capítulo X se explican los dos esquemas (no me atrevo a decir modelos) de articulación entre las competencias estatales y autonómicas: el estatalista previsto en la redacción originaria de la Ley y el autonomista resultante de la interpretación ampliada de la ordenación del litoral en el Estatuto catalán de 2006, seguida por los de Andalucía, Canarias y Baleares. La citada STC 68/2024, sobre la Ley de Ordenación del Litoral de Galicia, ha modificado la doctrina constitucional sobre la ordenación del litoral, interpretando que el contenido atribuido por el estatuto catalán y los posteriores, que incluye el otorgamiento de concesiones y autorizaciones, estaba ya implícito en los estatutos de primera generación, aunque no hayan sido reformados. Es difícil compartir este criterio, que el TC considera una simple modulación de su doctrina anterior.
Es evidente que todas las Administraciones quieren gobernar la costa, apelando a la gestión integrada para asumir la mayor parte de las competencias.
Pero, como he escrito en otro lugar, la gestión integrada no significa concentración de las competencias en una sola entidad, sino cooperación en el ejercicio de las propias y coordinación con las de otras entidades por los cauces legalmente previstos.
En la última década se ha dedicado gran atención al medio marino, en el marco de las Directivas 2008/56/CE, de 17 de junio, y 2014/89/UE, de 23 de julio, incorporadas al Derecho interno por la Ley 41/2010, de protección del medio marino y el RD 363/2017, de 8 de abril, respectivamente, por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, así como las estrategias marinas y los planes de ordenación del espacio marino aprobados en su virtud. El medio marino es en parte costa (aguas costeras), pero requiere un tratamiento diferenciado conforme a las disposiciones y los instrumentos de ordenación mencionados. Se reseñan a título informativo en el Capítulo I, pero su comentario detallado queda fuera del ámbito de esta publicación. Lo mismo es aplicable a los puertos. Según la LC (art.4.11) forman parte del dominio público marítimo-terrestre, pero se rigen por su legislación específica, contenida en la actualidad en el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Vinculados en origen por su encuadramiento en el mismo centro directivo (la DG de Puertos y Costas), el régimen respectivo se ha ido separando por su adscripción a distintos Departamentos y la especificidad de la gestión portuaria, que es, en lo fundamental, económica, mientras que la de la costa está presidida por la protección ambiental. No obstante, en cuanto al régimen de utilización, se mantiene la supletoriedad de la legislación de costas respecto de la de puertos del Estado (art. 73.1 TRLPMM).
Este libro es fruto de muchos años de dedicación al Derecho de costas. Confío en que pueda contribuir a un mejor conocimiento de la legislación y, sobre todo, de la realidad que intenta ordenar y proteger. La principal preocupación de la Ley de 1988 fue contener la presión urbanística asfixiante sobre el litoral, sobre todo en los tramos con playa. En la actualidad, la amenaza viene del mar y el problema más grave es la defensa de la costa ante la subida del nivel de las aguas y la mayor frecuencia de inundaciones, en un contexto de un cambio climático, contra el que se dice muchas veces que hay que luchar. Empeño inútil. Lo que hay que hacer es adaptarse.
En la costa se concentra la mayor parte de la población y esa tendencia parece imparable. Es un territorio frágil y muy sensible al deterioro, en el que confluyen muchos y poderosos intereses, lo que acentúa la necesidad de protección. La costa es, ante todo, un patrimonio colectivo. Es nuestra costa. Como decía la vieja legislación de Partidas, el aire, las aguas de lluvia y el mar y su ribera son las cosas comunes por excelencia. Porque son bienes vitales , que debemos preservar para las generaciones futuras.
Madrid, octubre 2024
