ESP Condicionalidades trad preliminar by AWID

Las condicionalidades amenazan el Derecho al Desarrollo: Un an谩lisis desde la perspectiva de derechos humanos y de las mujeres

Traducci贸n preliminar (Noviembre 2008)

Coordinado por: Cecilia Alemany Graciela Dede

Acerca de esta publicación

La Association for Women’s Rights in Development (AWID), Development Alternatives with Women for a New Era (DAWN), la International Gender and Trade Network (IGTN) y Women in Development Europe (WIDE) colaboraron para desarrollar esta publicación como un aporte al debate sobre la cooperación para el desarrollo, las condicionalidades, los derechos humanos y la equidad de género. Estas organizaciones y redes han participado en las conferencias de la Organización de las Naciones Unidas de la década de los noventa, en el proceso del Consenso de Monterrey y en otros foros nacionales, regionales e internacionales (negociaciones y campañas acerca del comercio, la deuda, el desarrollo). Esta publicación es el resultado de esta experiencia y una contribución a las actuales discusiones sobre el desarrollo y los Derechos Humanos en la Agenda de la Eficacia de la Ayuda y el Proceso de Financiamiento para el Desarrollo de la ONU.

Este esfuerzo fue coordinado por AWID, con contribuciones de Cecilia Alemany (AWID), Graciela Dede y Areli Sandoval (consultoras de AWID), Nerea Craviotto (WIDE), Josefa ”Gigi” Francisco (DAWN), Marta Lago (IGTN), Fernanda Hopenhaym, Anne Schoenstein y Michele Knab (AWID). Esta publicación presenta las declaraciones de la Consulta organizada por el Grupo de Trabajo de Mujeres sobre Financiamiento para el Desarrollo (Capítulo 4) y el Foro de la Mujer de Accra organizado por NETRIGHT, FEMNET, IGTN, DAWN, WIDE y AWID, que fue posible gracias al apoyo de UNIFEM, AAI, AWDF y Urgent Action Africa.

La versión preliminar de esta publicación fue discutida en el Foro Paralelo de la Sociedad Civil en Accra (septiembre de 2008) con el fin de integrar comentarios y preocupaciones de otros actores y promotoras/es del género. Opiniones, testimonios y los principales resultados y análisis de Accra (Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda HLF3) fueron integrados en esta versión final que será presentada en el Foro de AWID en noviembre de 2008.

ÍNDICE 1. Introducción: Las posiciones de las organizaciones por los derechos de las mujeres en torno a la Eficacia de la Ayuda Cecilia Alemany (AWID)

2. Derechos Humanos y cooperación para el desarrollo: ¿Necesidad de condicionalidades o necesidad de implementar los Tratados de Derechos Humanos? Graciela Dede y Areli Sandoval (consultoras de AWID)

3. El Derecho al Desarrollo y el Derecho a la Autodeterminación: ¿por qué las condiciones impuestas por los donantes socavan el logro de este y otros derechos humanos? Graciela Dede y Areli Sandoval (consultoras de AWID)

4. Consulta a mujeres sobre el financiamiento para el desarrollo Church Center, Nueva York, 16-17 de junio de 2008

5. El tiempo de actuar es ahora. Intervención del Grupo de Trabajo de Mujeres sobre Financiamiento para el Desarrollo Josefa Gigi” Francisco (DAWN)

6. Accra: ¿Otra expresión de la falta de voluntad política para reducir las condicionalidades y avanzar hacia la Igualdad de Género? Cecilia Alemany, Fernanda Hopenhaym y Michele Knab (AWID)

7. Un panorama de los eventos de Accra Marta Lago (IGTN)

8. Declaración del Foro De Mujeres: Recomendaciones para la acción sobre la Eficacia del Desarrollo en Accra y más allá

9. Testimonios y opiniones acerca de Accra Compilados por Anne Schoenstein (AWID)

10. Un análisis de género de la Agenda de Acción de Accra Nerea Craviotto (WIDE)

1 Introducción Las posiciones de las organizaciones por los derechos de las mujeres en torno a la Eficacia de la Ayuda por Cecilia Alemany (AWID) Algunos años atrás, cuando las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las organizaciones por los derechos de las mujeres argumentaron en contra de las condicionalidades de las políticas económicas, algunos actores de la comunidad de donantes reaccionaron calificando el debate como un argumento “pasado de moda”. No obstante, tras la crisis y la debacle del Consenso de Washington, se aceptó ampliamente el fracaso de las condicionalidades de las políticas económicas, de los programas de ajuste estructural y de las reformas del Estado implementadas en la década de los noventa bajo el liderazgo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En el Capítulo 2 Graciela Dede y Areli Sandoval desarrollan una discusión en profundidad de cómo en muchos países en los que se implementaron programas de ajuste estructural aumentaron el desempleo, la pobreza y la desigualdad. Por lo tanto, estor programas violaron el derecho a condiciones de vida adecuadas y otros derechos económicos, sociales y culturales de gran cantidad de individuos y grupos, sobre todo erosionando los derechos de las poblaciones más vulnerables. La eliminación de subsidios, los recortes presupuestales, la privatización de servicios y empresas públicas, así como la liberalización del comercio y de las inversiones fueron parte de las medidas determinadas por los programas de ajuste estructural. Los cimientos del debate sobre el rol de las instituciones financieras internacionales cambiaron drásticamente desde la crisis asiática a fines de los noventa y la crisis argentina de 2001. Sin embargo, las prácticas aún no han cambiado. La actual crisis internacional pone de manifiesto que el liderazgo de las instituciones financieras internacionales no conduce al desarrollo sostenible. Las fragilidades del sistema internacional y los llamados paradigmas del desarrollo son ahora evidentes. Se necesitan nuevos marcos políticos para asegurar una distribución del ingreso más igualitaria y justa en el mundo entero, y la solución no vendrá de arriba. El nuevo contexto de la agenda de la Eficacia de la Ayuda y el recientemente creado Foro sobre Cooperación para el Desarrollo en el ámbito del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU abrió una nueva ventana para mantener discusiones abiertas sobre las condicionalidades y la necesidad de promocionar la apropiación nacional y la apropiación de las estrategias de desarrollo. Ahora no puede alegarse que es un debate pasado de moda. Más aun, bajo las nuevas modalidades de la ayuda y debido al rol de las instituciones financieras internacionales en la agenda de la Eficacia de la Ayuda, las nuevas dimensiones de las condicionalidades amenazan con socavar la apropiación nacional y los derechos al desarrollo y a la autodeterminación. En 2005 el Segundo Foro de Alto Nivel organizado por la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) acordó la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, que ahora cuenta con la adhesión de aproximadamente 25 países donantes, 80 países receptores y 25 instituciones multilaterales1. Esta Declaración fue el resultado de un proceso liderado principalmente por la comunidad de donantes a través del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE, y se convirtió en un nuevo marco institucional para mejorar la distribución y la gestión de la ayuda hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) acordados en la Cumbre del Milenio en 2000. Recuadro 1: Los principios de la Declaración de París2 La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda destaca cinco principios que deben conformar la ayuda:

APROPIACIÓN: Los países en desarrollo ejercitarán el liderazgo eficaz de sus políticas y estrategias de desarrollo, y coordinarán las acciones para el desarrollo.

ALINEACIÓN: Los países donantes basarán su apoyo general en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países receptores.

ARMONIZACIÓN: Los países donantes trabajarán para que sus acciones sean más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces.

GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS: Todos los países gestionarán los recursos y mejorarán la toma de decisiones para lograr resultados de desarrollo.

RENDICIÓN DE CUENTAS MUTUA: Los países donantes y en desarrollo se comprometen a rendirse cuentas mutuamente para obtener resultados de desarrollo.

Menos de 20 OSC estuvieron presentes en París, y su participación fue muy limitada. Las organizaciones por los derechos de las mujeres no formaron parte del Segundo Foro de Alto Nivel e inicialmente no tuvieron en cuenta los posibles impactos de esta nueva Declaración. La Declaración era muy técnica y solo estaba enfocada en la distribución y los mecanismos de gestión de la ayuda, pero en la práctica la agenda de la Eficacia de la Ayuda se convirtió en un marco predominante que está guiando la mayor parte de los esfuerzos de los donantes por mejorar la calidad de la ayuda. El rol normativo del CAD se fortaleció y toda una nueva industria se desarrolló para implementar los compromisos de la Declaración de París y monitorear y evaluar sus avances o retrocesos. El peso de los compromisos de la Declaración de París en relación al discurso, las tendencias y las modalidades de la cooperación internacional ha estado creciendo en el periodo 2005-2008, y más OSC, en particular organizaciones por los derechos de la mujer, han comenzado a analizar sus implicancias técnicas y políticas en términos de las prácticas y los marcos del desarrollo. 1

Sitio web de la OCDE-CAD: http://www.oecd.org/document/22/0,3343,en_2649_3236398_36074966_1_1_1_1,00.html 2 Este recuadro es una adaptación del Documento Político del Grupo Directivo de la Sociedad Civil Internacional (ISG) (2008), Better Aid: A Civil Society Position Paper for the 2008 Accra High Level Forum on Aid Effectiveness, enero. Descargable de: http://www.betteraid.org/index.php?option=com_content&task=view&id=88&Itemid=26

Desde la perspectiva de los derechos de las mujeres, la Declaración del Milenio y la Declaración de París constituyen marcos regresivos de orientación de la ayuda al desarrollo, en comparación con los logros de las conferencias de la ONU de los noventa, el Consenso de Monterrey y los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente 3 y, por sobre todo, implican un retroceso en relación a los instrumentos existentes de Derechos Humanos. En 2006, haciéndose eco de las preocupaciones de las mujeres, AWID destacó que “los ODM han dominado la agenda del desarrollo, mientras que un enfoque tecnicista y orientado al dólar de su implementación suplantó los enfoques del desarrollo centrados en lo humano y los derechos humanos. Los objetivos de los derechos de las mujeres y la igualdad de género han sido marginados y han quedado en la periferia del sector del desarrollo en general”4. Recientemente, el Informe del Secretario General a la sesión sustantiva de 2008 del ECOSOC, titulado Tendencias y avances en la cooperación internacional para el desarrollo, “subraya el grado al que los programas y los países donantes no están concretando los objetivos globales de desarrollo como resultados ni asignando la ayuda para maximizar su logro –y que algunos donantes insisten en sus propios resultados prioritarios por medio de la condicionalidad. Abordar estos temas será crucial para que la agenda de la eficacia de la ayuda reciba apoyo a nivel político y de la sociedad civil del Norte y el Sur”5. Varias organizaciones de mujeres definieron la agenda de la Eficacia de la Ayuda como una agenda política y una oportunidad de discutir la eficacia al desarrollo como concepto más amplio, así como las conexiones entre desarrollo, derechos humanos y equidad de género.

Actualmente, en el marco de la Eficacia de la Ayuda no estamos hablando de ajuste estructural, pero las herramientas para medir los avances de los compromisos de la Declaración de París son instrumentos políticos cuestionables desarrollados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) como: • • •

Las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) y Estrategias de Desarrollo Nacional (indicador 1 del sistema de monitoreo de la Declaración). Las Evaluaciones Institucionales y de Políticas por País del Banco Mundial (CPIA), (indicador 2a). La Gestión Financiera Pública y las normativas de contrataciones y compras públicas (indicadores 5a y 5b).

En base al entendimiento de que la Eficacia de la Ayuda es un debate político en el que viejos actores y viejas prácticas ahora tienen nuevos marcos y “nuevas” modalidades de ayuda, algunos grupos de mujeres se centraron en el seguimiento del “Camino a Accra” (el HLF3 que tuvo lugar en Accra en septiembre de 2008), y un nuevo Grupo de Mujeres de Trabajo sobre el Financiamiento para el Desarrollo (FpD) fue creado para coordinar 3

Cecilia Alemany, Fernanda Hopenhaym y Nerea Craviotto (2008), Aid Effectiveness and Gender Equality, 2008 Reality of Aid Report, agosto. 4 SYMINGTON, Alison (2006); Concept Paper: Influencing Development Actors and Practice for Women’s Rights, Iniciativa Estratégica de AWID, 2007-2010, diciembre. 5 ONU/ECOSOC E/2008/XX, Informe del Secretario General (2008), Trends and progress in international development cooperation, Versión inédita, párrafo 65, p. 17.

desde el movimiento de mujeres los esfuerzos en el “camino a Doha” (hacia la Conferencia Internacional que tendrá lugar en diciembre de 2008 en Doha para revisar la implementación del Consenso de Monterrey). El Grupo de Trabajo de Mujeres sobre el FpD organizó una Consulta en junio de 2008 en Nueva York. El producto de esta Consulta está publicado en el Capítulo 4, y señala que “más tiene que suceder para hacer frente a los desafíos nacionales, internacionales y sistémicos del financiamiento para el desarrollo generados por un ambiente de comercio intensificado y no regulado y por procesos de liberalización financiera que a menudo implican consecuencias negativas impredecibles para los objetivos de productividad, crecimiento, empleo, erradicación de la pobreza y distribución del ingreso. La actual crisis financiera, alimentaria y de cambio climático es una realidad desoladora en un entorno volátil marcado por confusos procesos de competencia de mercado. Un análisis de género plantea preguntas más profundas en conexión con estas tendencias y volatilidades: (a) los salarios, el desempleo y el trabajo no pago de las mujeres, (b) el estado de las capacidades, los recursos y los servicios de reproducción y protección sociales y (c) la forma en que se comparten los riesgos y traumas financieros al interior de los países y al interior de los hogares”. En este compromiso decisivo varias áreas y preocupaciones cruciales fueron identificadas en distintos análisis, reuniones y consultas liderados por el movimiento de mujeres en 2007-2008. Las principales posiciones emergentes de estos procesos están resumidas en el Recuadro 2 y desarrolladas más abajo. Recuadro 2: Conceptos primordiales de las organizaciones por los derechos de las mujeres sobre la Eficacia de la Ayuda y las condicionalidades •

No hay eficacia de la ayuda sin eficacia del desarrollo.

•

El sistema de cooperación para el desarrollo o “nueva arquitectura de la ayuda” debe estar basado en un enfoque holístico.

•

La agenda y las prácticas de la Eficacia de la Ayuda deben estar alineadas con los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente. Los derechos humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental deben ser reconocidos como estándares y compromisos de desarrollo.

•

La Declaración de París debe ser monitoreada, evaluada y examinada en el contexto más amplio de la Eficacia del Desarrollo en el ámbito de las Naciones Unidas.

•

Si la “industria de la ayuda” y la comunidad internacional hablan en serio de la apropiación de los países en desarrollo, debe haber compromisos reales para reducir las condicionalidades políticas.

•

Las condicionalidades “amigables o positivas” no son una manera constructiva y sostenible de fortalecer la realización y la promoción de los Derechos Humanos y la igualdad de género, y socavan los esfuerzos locales de las sociedades civiles y los movimientos sociales.

No hay eficacia de la ayuda sin eficacia del desarrollo

La Eficacia de la Ayuda y la Declaración de París son parte de una agenda altamente técnica que tiene un fuerte foco en los procedimientos de gestión y distribución de la ayuda, mas no en el impacto que la asistencia está teniendo en el logro de los objetivos de desarrollo. Hay una creciente preocupación de que el actual marco y el sistema de monitoreo de la Declaración de París no están atendiendo las dimensiones reales de sus Principios y de los desafíos de su implementación. En julio de 2008, durante las negociaciones de la Agenda de Acción de Accra (AAA) del Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda (WPEFF) de la OCDE, quedó claro que hay varias tensiones y distintas perspectivas incluso entre la comunidad de donantes. En suma, esas tensiones son: • Tensión entre el compromiso político y las acciones concretas. • Tensión relativa a poner fin, o no, a las condicionalidades sobre las políticas. • El uso de los sistemas nacionales “por default o cuando sea apropiado” y relativo a temas como el desarrollo de capacidades. • La rendición de cuentas mutua y su significado. • Los temas transversales (derechos humanos, igualdad de género y sostenibilidad ambiental). Sin embargo, una de las tensiones más flagrantes radica en dos perspectivas o focos, uno en la eficacia de la ayuda y otro en la eficacia del desarrollo. Durante las negociaciones sobre la AAA en julio de 2008, un funcionario manifestó que el debate se remite a la eficacia de la ayuda versus la eficacia del desarrollo. Otro tema cuestionado durante estas negociaciones es el hecho de que la Declaración de París está basada en el supuesto de que la eficacia de la ayuda reducirá la pobreza o generará resultados de desarrollo. No obstante, no hay evidencias de que una mejor gestión de la ayuda producirá resultados de desarrollo. La cuestión real es ¿cómo podemos reducir la pobreza y la desigualdad y a la vez generar capacidades para el desarrollo sostenible en todo el mundo? Esta interrogante está conectada al logro de impactos reales en el terreno mediante una perspectiva de largo plazo que asegure la sostenibilidad. Durante las discusiones de la AAA, un representante oficial recordó que es importante situar la AAA en el escenario más amplio de la cuestión de los resultados del desarrollo y el cambiante escenario de la ayuda, teniendo en cuenta la perspectiva de la cooperación Sur-Sur así como otros componentes. La evaluación6 de la implementación de la Declaración de París señala el peligro de la implementación mecánica de la DP, en lugar de permitir que los países la adapten con flexibilidad a sus propias realidades. Este nuevo marco de la Eficacia de la Ayuda ha dado lugar a toda una “industria” relativa a su implementación por parte de instituciones bilaterales y multilaterales. Estos esfuerzos de los donantes y la cooperación multilateral por implementar la DP también están presionando a los gobiernos de países en desarrollo para que adhieran a la Declaración o acepten su implementación. Algunos funcionarios y practicantes aplican la DP mecánicamente, sin un foco en el desarrollo. Cuando la DP no es aplicada con flexibilidad, se puede convertir en otra forma de imponer condicionalidades. El riesgo es mayor si el principio de apropiación no es integrado como un vector del resto de los principios de la DP. A su vez, cuando los donantes aplican los compromisos de la Declaración de París con un enfoque estrecho de sus relaciones de ayuda con los países en desarrollo que no han adherido a los Principios, el riesgo de incrementar las condicionalidades aumenta.

Evaluation of the Paris Declaration implementation, Phase One, Synthesis Report, Borrador final, Bernard Wood et all (July 2008); sección 3.3.

El sistema de la cooperación para el desarrollo o “nueva arquitectura de la ayuda” debe basarse en un enfoque holístico.

La Agenda de la Eficacia de la Ayuda debe ser analizada en relación a otros objetivos y procesos como los ODM, el proceso de FpD y el Camino a Doha (Monterrey + 6), el Foro de Cooperación para el Desarrollo del ECOSOC, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y la Organización Mundial de Comercio (OMC), así como al rol de las instituciones financieras internacionales y la definición de las políticas macroeconómicas y de desarrollo7. La comunidad internacional ha dado algunos pasos en este sentido a través del Consenso de Monterrey al declarar que: “(...) en la economía mundial crecientemente globalizada, un enfoque holístico de los desafíos nacionales, internacionales y sistémicos del financiamiento para el desarrollo –sostenible, sensible al género y centrado en las personas – y sus interconexiones es esencial en el mundo entero8”. El sistema de cooperación para el desarrollo de la nueva arquitectura de la ayuda es complejo. No hay soluciones fáciles en un mundo crecientemente complejo e incierto. La centralidad del “espacio político nacional y la forma en que el entorno institucional internacional respalda o socava la capacidad de los gobiernos nacionales de alcanzar objetivos de desarrollo” es subrayada por Josefa “Gigi” Francisco en su intervención durante las Audiencias de la Sociedad Civil sobre Financiamiento para el Desarrollo en la ONU realizadas en junio de 2008 en Nueva York, reproducida en el Capítulo 5. Mariama Williams9 sostiene que el foco, el punto crucial de la arquitectura de la ayuda es la reducción de la pobreza. La discusión con frecuencia se plantea como si la reducción de la pobreza pudiera ocurrir en una abstracción, sin los procesos de vigilancia del desarrollo y el crecimiento económico. Dadas las actuales tendencias, la reducción de la pobreza y las desigualdades no está teniendo lugar y los objetivos de desarrollo asumidos para 2015 no se lograrán. La reciente revisión de las paridades del poder de compra sugiere que las estimaciones de la pobreza como el número de personas que viven con menos de USD 1 diario deben ser revisadas10, y ahora los analistas del Banco Mundial sugieren el uso de la línea de pobreza de USD 1.25. Las organizaciones de mujeres llaman a una perspectiva más amplia del sistema internacional de cooperación para el desarrollo que integre distintos actores y agendas de desarrollo en base a principios más amplios que la “eficacia de la ayuda”. Desde la Declaración de París, las metas y medios de la cooperación para el desarrollo parecen ser su propia “eficacia”. Esto ha sido criticado por diversos actores, en particular los grupos de la sociedad civil y por los derechos de las mujeres que defienden otra base para que los esfuerzos de la comunidad internacional puedan satisfacer el derecho a no ser pobre11. Esta base debe fundarse en los principios de los Derechos Humanos, con especial atención al derecho al desarrollo. En esta publicación el derecho al desarrollo no es entendido meramente como un 7

Recommendations from the International Consultation of Women’s Organisations and Networks and Aid Effectiveness organizado por la Association for Women’s Rights in Development (AWID) y Women in Development Europe (WIDE) en Ottawa a fines de enero de 2008. Descargable de: http://www.awid.org/go.php?pg=ottawa_recommendations 8 ONU (2002), Monterrey Consensus, párrafo 8. 9 WILLIAMS, Mariama (2007), Civil Society and the New Aid Modalities: Addressing the challenges for Gender Equality, Democracy and Participation; Foro de ONG – Fundación Commonwealth, p.10. 10 World Bank (2008), Global Monitoring Report, Box 1.1. Recent Revision of purchasing power parities, p. 27. 11 SOCIAL WATCH (2006), El derecho a no ser pobre, Documento Ocasional 5, Montevideo.

derecho amplio o una suma de derechos, sino que se lo compara al mejoramiento de un “vector” de derechos humanos, como señalan en el Capítulo 3 Graciela Dede y Areli Sandoval. La Apropiación también es entendida aquí como un principio vector de la Declaración de París, donde todos los otros principios deben ser testeados a la luz del principio de la apropiación y el liderazgo nacionales. En este sentido, durante las negociaciones oficiales de la AAA en julio de 2008 se reconoció que la apropiación atraviesa toda la AAA y está relacionada a las condicionalidades así como a la previsibilidad de la ayuda. Asimismo, el principio de apropiación es entendido aquí como un proceso participativo, llamado apropiación democrática, donde todos los actores del desarrollo deben estar involucrados en procesos genuinos de múltiples interesados para construir estrategias de desarrollo a largo plazo. La agenda y las prácticas de la Eficacia de la Ayuda deben estar alineadas con los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente. Los derechos humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental deben ser reconocidos como objetivos cruciales del desarrollo.

No hay suficientes evidencias para sacar conclusiones generales y estos aún son los primeros tiempos de la implementación de la Declaración de París. Sin embargo, algunos análisis son posibles como resultante de las reflexiones y percepciones de los actores. Como se recoge en los Documentos de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda y la Igualdad de Género12, el Taller Dublín + 1 sugirió que el uso del término “tema transversal” para describir los Derechos Humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental debería ser reemplazado por “tema prioritario de políticas” u “objetivos centrales de desarrollo”, ya que el uso continuo del término “transversal” está profundizando su marginación en la agenda de la Eficacia de la Ayuda13. Existe el consenso de que la Declaración de París desestima los Derechos Humanos, los derechos de las mujeres y las inquietudes de gobernanza democrática en el esfuerzo general por incrementar la ayuda y lograr la armonización y la alineación de los donantes14. En julio de 2008, durante las negociaciones de la AAA, un representante de un banco regional dijo estar “muy incómodo con el término temas transversales” pues “tan pronto los definimos como temas transversales ya nadie se ocupa de ellos. La igualdad de género es el que más sufre, nadie le está prestando atención”. En el Capítulo 4, la Declaración del Grupo de Trabajo de Mujeres sobre FpD reconoce que “la transformación social y de género tiene lugar durante un largo periodo de tiempo y debe recibir apoyo sostenido para ser posible. Esto es cierto no sólo para los países en desarrollo donde los flujos de ayuda están altamente concentrados, sino también para ciertos sectores y regiones en países de ingresos medios que también deben ser alcanzados por los donantes tradicionales y por nuevos donantes”. En suma, si hay una verdadera voluntad política de reducir las desigualdades de género, debe haber acciones sostenidas e iniciativas de largo plazo. No basta con transversalizar o incorporar; para hacer realidad los derechos de las mujeres es necesario desarrollar un enfoque doble. Marta Foresti et al. sugieren que “si bien los derechos humanos no están explícitamente abordados por la Declaración de París (DP), hay un potencial alto grado de congruencia 12

Documentos de Trabajo preparados por WIDE, AWID, DAWN y FEMNET para el proceso preparatorio del Foro de Alto Nivel de Accra. 13 Irish Aid, Joint Assistance Strategies Brief. 14 DE RENZIO, Paolo et al. (2006), Aid Effectiveness and human rights: Strengthening the implementation of the Paris Declaration, a Human Rights perspective on Ownership, GOVNET, septiembre.

entre los derechos humanos y varios de los principios de la eficacia de la ayuda como la rendición de cuentas mutua, el desarrollo de capacidades nacionales, una mayor transparencia, enfoques basados en los resultados y la coherencia política. A la vez, debería reconocerse que hay varias áreas en que la Declaración de París podría ser fortalecida y en que una perspectiva de derechos humanos podría contribuir a mejorar su implementación15”. La Actualización OCDE/CAD de abril de 2007 analiza cómo el componente de Derechos Humanos interactúa con la agenda de la Eficacia de la Ayuda en relación a los cinco principios de la DP y ofrece puntos de entrada interesantes que deberían ser explorados en mayor profundidad por los socios del desarrollo16. Recuadro 3: Análisis OCDE-CAD de los Derechos Humanos y los Cinco Principios de la Declaración de París17: Apropiación nacional: La Declaración de París llama a la apropiación de la agenda de desarrollo por parte de los países. Al asumir obligaciones de derechos humanos, los países ya han recorrido cierta distancia hacia la identificación de sus prioridades nacionales. Además, los derechos humanos se centran en la calidad de la relación entre los gobiernos y la ciudadanía, y en los procesos y mecanismos nacionales de rendición de cuentas que son fundamentales para asegurar una apropiación ciudadana significativa e inclusiva. Alineación: Bajo el principio de alineación, los donantes se han comprometido a canalizar su apoyo a través de las instituciones y procedimientos de los países. La experiencia del trabajo basado en los derechos humanos para respaldar los procesos de presupuestación puede ser tenida en cuenta para ayudar a asegurar que los mecanismos financieros y administrativos tengan capacidad de dar respuesta a las obligaciones de derechos humanos de un país y a los puntos de vista de los propios sujetos de derechos. Armonización: El hecho de que tanto los países donantes como los socios hayan ratificado los tratados de derechos humanos brinda un punto de referencia invaluable y único para los esfuerzos de armonización. Ya existe un marco normativo universal y mutuamente acordado, apoyado no solo por el compromiso político sino también por la fuerza vinculante de la ley. Asimismo, a nivel operativo hay una creciente convergencia en torno a la integración de los derechos humanos en el proceso de desarrollo. Gestión orientada a los resultados: Los principios y estándares de derechos humanos pueden y deben ser utilizados para definir los resultados a ser alcanzados y las estrategias necesarias para lograrlo. No hay un conflicto inherente entre el apoyo a la implementación de los derechos humanos y la gestión para obtener resultados de desarrollo. Rendición de Cuentas Mutua: El régimen jurídico internacional establecido a través de los tratados de derechos humanos es un mecanismo global de rendición de cuentas que no es propiedad exclusiva de los donantes ni de los países socios. Sería importante explorar qué uso se podría hacer de este mecanismo global al diseñar enfoques de rendición de cuentas mutua para la eficacia de la ayuda, en particular porque la Declaración de París promueve un modelo de asociación que mejora la transparencia y la rendición de cuentas en torno al uso de los recursos del desarrollo y que requiere de mecanismos de rendición de cuentas a distintos niveles. Desde la perspectiva de los derechos humanos, el fortalecimiento de la rendición de cuentas mutua entre los gobiernos y su ciudadanía es esencial para asegurar el uso eficaz de la ayuda con el fin de producir resultados de desarrollo sostenible.

FORESTI, Marta et al (2006), Aid effectiveness and human rights: strengthening the implementation of the Paris Declaration, Overseas Development Institute (ODI), octubre. 16 OCDE/CAD (2007a), Human Rights and Aid Effectiveness: DAC Update April 2007, www.oecd.org/dac/governance/humanrights 17 OCDE/CAD (2007a).

Desde la perspectiva de la sociedad civil18 y en particular de las organizaciones por los derechos y el empoderamiento de las mujeres, los derechos humanos no son debates paralelos a las políticas de ayuda y de desarrollo, sino objetivos centrales del desarrollo19. En este sentido, la Consulta del Grupo de Trabajo de Mujeres sobre FpD realizada en junio en Nueva York sostiene que “para asegurar que los beneficios del financiamiento adicional favorezcan la igualdad de género, la justicia social y la inclusión, los procesos de la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) deben mantener la responsabilidad y las obligaciones mutuas de los gobiernos para cumplir con las normas, objetivos, metas y acciones de desarrollo acordados a nivel internacional que han sido identificadas en los Objetivos de Desarrollo Acordados Internacionalmente, los Tratados de Derechos Humanos, la Plataforma de Acción de Beijing, la Convención sobre la Eliminación de Toda Forma de Discriminación contra la Mujer”. Además, el mensaje del Secretario General de las Naciones Unidas al segmento de Alto Nivel del Consejo Económico y Social en Nueva York (junio de 2008) “se hizo eco de la preocupación de que el actual marco de la eficacia de la ayuda no responde lo suficiente a los temas de desarrollo que atraviesan múltiples sectores como los derechos humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental”, y añadió que “el Foro de Cooperación para el Desarrollo debería prestar debida atención a estos imperativos transversales20”. Como detalla Nerea Craviotto en el Capítulo 10, en Accra hubo algunos avances en este sentido, y ahora la igualdad de género junto con los derechos humanos y la sostenibilidad ambiental son considerados ‘esenciales para lograr un impacto duradero’, mientras que los donantes se comprometieron a que todas sus “políticas abordarán estos temas de manera más sistemática y coherente”. La Declaración de París debe ser monitoreada, evaluada y revisada en el contexto más amplio de la Eficacia del Desarrollo y en el ámbito de las Naciones Unidas.

A pesar de los grandes esfuerzos de los grupos de la sociedad civil y de algunos donantes y gobiernos de países en desarrollo, los imperativos transversales o temas prioritarios de políticas no están seriamente integrados en la AAA, lo cual reafirma la necesidad de avanzar en estas áreas de cooperación para el desarrollo en el ámbito de la ONU. Grupos de la sociedad civil y en particular las organizaciones por los derechos de las mujeres han argumentado que la Declaración de París debe ser evaluada y revisada en el contexto de una discusión más amplia sobre el FpD y la cooperación para el desarrollo, bajo una plataforma universal, más democrática e igualitaria que la OCDECAD como la ONU, que ya cuenta con los mecanismos de evaluación dentro de un sistema universal de protección. El Documento de Referencia de las OSC hacia Doha21 sugiere que el Foro de Cooperación para el Desarrollo (FCD) debe estar mandatado para abordar estrategias y políticas de desarrollo y de financiamiento de la cooperación para el desarrollo, así como para promover la coherencia entre las actividades de varios socios en el desarrollo. Este foro debe recibir el necesario apoyo político, institucional y financiero y la legitimidad para 18

Ver el documento de posición preparado por el Grupo de la Sociedad Civil Internacional (ISG) en abril de 2008 como aporte al proceso preparatorio de la Agenda de Acción de Accra (AAA) y enviado al Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda, así como las Recomendaciones del Grupo Asesor sobre la Sociedad Civil y la Eficacia de la Ayuda. 19 Recommendations from the International Consultation of Women’s Organisations and Networks and Aid Effectiveness (2008). 20 United Nations Secretary General’s Message to the High Level segment of the Economic and Social Council, NY – 30 de junio, 2008, p.3. 21 Civil Society Benchmarks for the Doha Preparatory Process on Financing for Development, junio de 2008.

convocar a los actores relevantes en el desarrollo (incluyendo los proveedores de nueva AOD) a discusiones sobre los temas fundamentales de la cooperación para el desarrollo. En suma, el FCD puede reunir a todos los actores22: • Como espacio de ejercicio de rendición de cuentas mutua, con presencia de múltiples interesados y participación igualitaria de todos los países, gobernado por las reglas de la ONU. • Para discutir ampliamente el rol de los “nuevos donantes” y la agenda de la cooperación Sur-Sur desde su propia lógica y puntos de vista (principios distintos de las directrices OCDE-CAD o los principios de la Declaración de París). • Para compartir experiencias de enfoques innovadores de desarrollo local, nacional y regional y construir a partir de estos procesos con el propósito de discutir alternativas de desarrollo a nivel global. • Como foro para promover discusiones y debates sustanciales de múltiples interesados sobre cooperación internacional para el desarrollo en torno a temas como por ejemplo las condicionalidades. • Como foro para profundizar los compromisos y monitorear el ODM 8 (“el ODM perdido”). • Para conectar las distintas agendas y foros internacionales en torno a las agendas relacionadas al desarrollo (capítulos de Monterrey), esto es el comercio, la deuda, la inversión extranjera directa y el sistema financiero, los recursos nacionales y los temas sistémicos a fin de construir un enfoque holístico y una gobernanza internacional más democrática. Recuadro 4: Cuestiones de la Cooperación para el Desarrollo que podrían ser debatidas y mejoradas en el FCD •

¿Qué tipo de asociaciones y cooperación para el desarrollo necesitamos para generar resultados de desarrollo y para lograr los compromisos de desarrollo acordados internacionalmente, incluyendo los derechos humanos, la igualdad de género, el trabajo digno y la sostenibilidad ambiental?

•

¿Es posible eliminar las condicionalidades sobre las políticas económicas? ¿Cuáles son los peligros de los argumentos que promueven las buenas prácticas de condicionalidades y las “condicionalidades positivas”?

•

¿Cuáles son las implicancias de la “ayuda al comercio”? ¿Hay espacio para gestionarla y monitorearla desde la ONU?

•

¿Cuál es la mejor manera de redefinir la ayuda y la asistencia al desarrollo? ¿Cuál es el rol de la ayuda humanitaria y para la reconstrucción, y cómo definirlo? ¿Cuáles son sus relaciones con la cooperación para el desarrollo?

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¿Cómo revisar los criterios de adjudicación de la ayuda y categorización de los países? ¿Por qué la definición de país de ingresos medios no incluye dimensiones diferentes de la pobreza y la desigualdad? ¿Cómo se integra esto a los esfuerzos internacionales de cooperación y desarrollo? ¿Cómo cooperar con los países de ingresos

ALEMANY, Cecilia (2008), Some thoughts on the Accra Agenda for Action and the role of the Development Cooperation Forum, Talking points – Reunión organizada por UNIFEM, NGLS y FES; ONU-NY, 1 de julio.

medios que tienen claros problemas desigualdades y pobreza pero también fuertes capacidades locales? •

¿Cuáles son los distintos tipos de ayuda y cooperación internacional y sus impactos en términos de resultados de desarrollo?

En relación al sistema de monitoreo de los compromisos de la Declaración de París, hay críticas de distintos actores y un creciente consenso sobre el hecho de que “los indicadores de la Declaración de París están definidos de manera muy limitada o insuficiente como para abordar contextos nacionales específicos23”. Sin embargo, el actual sistema de monitoreo no fue revisado en Accra a pesar de sus fallas y de la clara influencia del Banco Mundial en el mismo, lo cual podría ser interpretado como una nueva forma de condicionalidades en las que los avances de la implementación de la Declaración de París significan avances en términos de los indicadores y la visión del Banco Mundial. Los grupos de mujeres han hecho varias sugerencias concretas sobre la necesidad de un monitoreo independiente por un lado y por el otro de tener planes de trabajo claros hacia 2010 que integren indicadores de igualdad de género. En el Capítulo 5, Gigi Francisco, respaldando la responsabilidad y la rendición de cuentas mutua en relación a la igualdad de género de parte tanto de los donantes como de los países en desarrollo, sugiere “herramientas y metodologías de monitoreo y evaluación para sopesar el alcance en el que las adjudicaciones de ayuda conducen o no al logro de los objetivos redistributivos, sociales y de género y al cumplimiento y la realización de los derechos de las mujeres”. UNIFEM también ha desarrollado un conjunto de indicadores alternativos que fueron incorporados como anexo al Foro de la Mujer de Accra (Capítulo 8). Si la “industria de la ayuda” y la comunidad internacional son serios en relación a la apropiación nacional de los países en desarrollo, debería haber compromisos reales para reducir las condicionalidades sobre las políticas.

La Declaración de París puede ser vista como la respuesta de la comunidad de la ayuda a Monterrey en un esfuerzo por mejorar la calidad de la ayuda. Está basada en principios que buscan redefinir la relación “receptor-donante”, y su implementación es monitoreada en el contexto de la OCDE24. La DP elaboró el principio de apropiación nacional a partir del Consenso de Monterrey, pero carece del énfasis que el Consenso de Monterrey hace en el liderazgo de los países en desarrollo y en la necesidad de políticas que aseguren el desarrollo sostenible y la gobernanza democrática. En un documento hecho a pedido del grupo de trabajo sobre desarrollo de la ONU, Roberto Bissio destaca con claridad de “si los países no se ‘apropian’ de su estrategia nacional de desarrollo, los donantes no tienen nada con qué alinear y armonizar la ayuda. Sin embargo, la apropiación es definida tautológicamente como los planes que tienen los países para conformar los deseos de los donantes según están articulados en las condicionalidades atadas a los préstamos y las donaciones25”. Las OSC y los grupos por los derechos de las mujeres han declarado repetidas veces 23 Evaluación de Filipinas, Evaluation of the Paris Declaration implementation, Phase One, Synthesis Report, Final Draft, Bernard Wood et al (julio de 2008). 24 Cecilia Alemany, Fernanda Hopenhaym y Nerea Craviotto (2008). 25 Bissio (2007), p.9.

que las condicionalidades socavan la apropiación, aunque hay distintos tipos de condicionalidades26. Estos diferentes tipos de condicionalidades con frecuencia se presentan mezclados y confundidos. Al menos necesitamos marcar la diferencia entre los siguientes: condiciones basadas en procesos, condiciones fiduciarias, condiciones basadas en el desempeño y los resultados y condiciones sobre las políticas. •

Las condicionalidades basadas en los procesos se refieren a aquellas condiciones impuestas al proceso de desarrollo. La condicionalidad de proceso puede variar, un ejemplo es cuando el Banco Mundial solicitaba a los gobiernos de América Latina que implementaran consultas con OSC en los años noventa y comienzos del nuevo siglo, en el contexto de los Programas Sociales Protegidos. Los gobiernos implementaron consultas con la sociedad civil como forma de asegurar el desembolso de estos préstamos, pero no como un proceso nacional sostenible. Esto condicionó los diálogos sociales, no promovió la gobernanza democrática y se trató solo de una formalidad para recibir desembolsos. Más aun, cuando la consulta con o la participación de la sociedad civil fue definida como condición de proceso para el desembolso, muchas voces críticas alegaron que esta condicionalidad en realidad marginaba la participación de las OSC en el proceso de desarrollo, socavando los esfuerzos nacionales de participación de las OSC en esos procesos del desarrollo y en las políticas públicas.

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En relación a las condiciones fiduciarias, Eurodad llama a distinguir “entre obligaciones fiduciarias –obligaciones de los financistas para con los recursos mantenidos en fideicomisos en nombre de los interesados o contribuyentes– y condiciones fiduciarias –condiciones diseñadas para satisfacer esas obligaciones fiduciarias en contratos financieros27”. También es “necesario distinguir entre dos tipos de condiciones de programas: a) condicionalidades con un componente fiduciario pero que sirven a un propósito más amplio (y algunos denominarían ideológico), y b) condiciones fiduciarias que son de naturaleza más técnica y se relacionan a aspectos de gobernanza nacional en tanto sirven para satisfacer la responsabilidad fiduciaria de los financistas para con los benefactores y los beneficiarios de los recursos financieros que custodian en fideicomiso. Esta es una distinción crucial ya que la responsabilidad financiera no debe ser utilizada como medio encubierto de introducir condicionalidades sustantivas en los acuerdos financieros entre Banco y Fondo” y entre otros donantes y los gobiernos de los países en desarrollo. Cuando las condiciones fiduciarias son parte de un proceso de rendición de cuentas y transparencia mutuas y no sirven a condicionalidades políticas más amplias, son bienvenidas por los grupos de la sociedad civil y las organizaciones de mujeres en particular.

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Las condiciones basadas en los resultados o el desempeño son condiciones más orientadas a los resultados. Los países en desarrollo están proponiendo avanzar hacia condiciones en torno a los resultados mutuamente acordadas, puesto que el enfoque tradicional en el desempeño revela varias limitaciones, principalmente en relación a la dificultad de integrar tendencias no esperadas o factores no controlables que afectan los resultados. Durante las negociaciones de la AAA en julio de 2008, un funcionario de un país en desarrollo propuso dar incentivos a los países en desarrollo para que encuentren sus propias marcas de resultados como base para el diálogo y las condiciones de las relaciones con los donantes. Tal como alerta Zimmermann en el Informe del Foro de Desarrollo

Zimmermann, Felix (2008), Centro de Estudios para el Desarrollo de la OCDE, Informe Ownership in practice, Taller informal de expertos, Sevres, 27-28 de septiembre, con el apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia. 27 Tan, Celine (2006), Fiduciary obligations in loan and aid contracts between donors, client states and citizens; Briefing Paper, EURODAD, marzo.

Global, “las condiciones basadas en los resultados podrían detener la innovación desalentando a los diseñadores de políticas en la experimentación de enfoques aún no puestos a prueba o riesgosos28”. Además, los enfoques basados en el desempeño acarrean riesgos. Los traumas externos podrían dejar el desempeño fuera del alcance del control de las autoridades del país en desarrollo, mientras que condiciones sobre los resultados muy estrictas podrían resultar duras e inflexibles. (...) Para hacer frente a estos riesgos, las condiciones basadas en el desempeño necesitan ser flexibles en el uso29”. Sin resultados basados en la apropiación de los países en desarrollo y sin flexibilidad, las condiciones sobre los resultados no serán vistas como una alternativa positiva a las condicionalidades sobre las políticas económicas. •

Las condicionalidades sobre las políticas son criticadas por los países en desarrollo, algunos donantes, analistas y OSC del mundo entero porque imponen visiones ideológicas y externas del desarrollo económico y restringen el espacio político nacional. Con frecuencia las condicionalidades sobre las políticas económicas imponen reformas o concesiones del país en desarrollo no acordadas en foros internacionales y por lo tanto van más allá de las agendas internacionalmente acordadas. Un ejemplo obvio es cuando la contratación pública o las políticas de privatización son fijadas como condicionalidades del desembolso de la ayuda o de acuerdos de ayuda con instituciones financieras internacionales o en el contexto de las relaciones bilaterales. En el lenguaje de la agenda de la Eficacia de la Ayuda, las condicionalidades políticas restringen la “libertad de las naciones en desarrollo a escoger su propia política de desarrollo30”.

Las condicionalidades sobre la política económica y sus efectos relacionados con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales son desarrollados en el aporte de Graciela Dede y Areli Sandoval en los Capítulos 2 y 3; los debates particulares en el marco de la Declaración de París están planteados en el Capítulo 6: y la discusión principal relativa al proceso de Financiamiento para el Desarrollo es desarrollada por Josefa “Gigi” Francisco en el Capítulo 5. También existen condicionalidades combinadas, con elementos de distintos tipos de condicionalidades, por ejemplo los documentos de Estrategias de Reducción de la Pobreza promovidos por el Fondo Monetario Internacional. Se trata de condicionalidades sobre la política económica y también de condicionalidades basadas en los procesos, aun cuando supuestamente son endógenos (nacionalmente apropiados). Estas condiciones sobre las políticas, sobre todo implementadas en los países de África y Asia y en algunos países de América Latina en la categoría de Países Pobres Altamente Endeudados, evolucionaron de forma que actualmente son el principal instrumento para medir el principio de la llamada apropiación nacional de la Declaración de París. Esta es una de las claras contradicciones del debate sobre las condicionalidades y la Eficacia de la Ayuda. Por un lado la comunidad internacional llama a respaldar estrategias de desarrollo sujetas a la apropiación por parte de los países, y por el otro la forma de medir los logros está basada en un instrumento de políticas impuesto por instituciones financieras internacionales y medido por el Banco Mundial. Hay un creciente debate sobre cómo reducir las condicionalidades. Desde la perspectiva de la sociedad civil, la agenda de la Eficacia de la ayuda debe reconocer que las 28

Zimmermann (2008), p. 4. OCDE/Centro de Estudios para el Desarrollo (2008), Financing Development 2008: Whose ownership?; Capítulo 1, Felix Zimmermann e Ida McDonnel, “Broader Ownership for Development”, p. 25. 30 Ibid p. 3. 29

condicionalidades impuestas por los donantes no son consistentes con el principio de apropiación nacional, con el derecho al desarrollo31 ni con el derecho a la autodeterminación. En este sentido las expectativas de las OSC involucradas en los debates de la Eficacia de la Ayuda se centran en que los donantes reconozcan que las “condicionalidades políticas que vinculan el desembolso a los cambios en las políticas de los socios interfieren con la apropiación democrática y las eliminen32”. Sin embargo, al analizar la AAA, el South Center33 llama la atención sobre el continuo foco en los enfoques de entrega de la ayuda en base a condicionalidades y sobre la evidente falta de espacio para una reducción real de las condicionalidades políticas. En los preparativos de la OCDE del Tercer Foro de Alto Nivel que tuvo lugar en Accra en septiembre de 2008 hubo varias conversaciones sobre cómo reducir las condicionalidades sobre las políticas. Si bien su resultado no fue realmente convincente, quizás sea un paso inicial hacia condiciones mutuamente acordadas basadas en los resultados, como analiza Nerea Craviotto en el Capítulo 10. Las condicionalidades amigables o positivas no son una forma constructiva ni sostenible de fortalecer los Derechos Humanos ni la equidad de género y socavan los esfuerzos locales de la sociedad civil y los movimientos sociales.

Los derechos humanos y la igualdad de género son vistos como condicionalidades “positivas o amigables” por algunos donantes y promotores/as de los Derechos Humanos y el género. Los grupos por los derechos de las mujeres no apoyan este enfoque y subrayan la necesidad de un profundo debate sobre la nueva arquitectura de la ayuda y la Eficacia de la Ayuda. Esta publicación es un documento de antecedentes para promover este tipo de discusión con otros actores y entre las/os promotores/as del género. Los grupos de derechos humanos no han participado mucho de estos debates y por lo tanto no han estado activos, y hay pocos esfuerzos por conectar la Agenda de la Eficacia de la Ayuda, los Derechos Humanos y el Derecho al Desarrollo. Ciertamente el estudio de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda encomendado a Roberto Bissio34 por el grupo de trabajo sobre desarrollo de la ONU es un primer paso en este sentido, así como el estudio hecho por el Overseas Development Institute (ODI)35 y las directivas establecidas por la OCDE36. Una demanda clave de la consulta del Grupo de Trabajo de Mujeres sobre FfD (presentada en el capítulo 4) es retirar todas las condicionalidades sobre las políticas, incluyendo las condicionalidades relativas a la igualdad de género y las llamadas “condicionalidades positivas” y en cambio fortalecer la responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia mutuas de los donantes y los países receptores. Las organizaciones por los derechos de las mujeres han argumentado que “los donantes y los gobiernos de los países receptores deben respetar y lograr avances en los tratados regionales e internacionales de derechos humanos y los acuerdos sobre igualdad de género y desarrollo sostenible, y la principal vía para reforzar los Derechos Humanos y la igualdad de género es no convertirlos en nuevos términos de condicionalidades, sino apoyar a los grupos locales, a los movimientos y las organizaciones por los derechos de 31

ISG (2008). Documento del ISG relativo al primer borrador de la Agenda de Acción de Accra. 33 South Center (2008), Analytical Notem, agosto de 2008, SC/GGDP/AN/GEG/6/rev.3, Ginebra. 34 Bissio (2007). 35 Marta Foresti et al (2006). 36 OCDE/CAD (2007b), Action-oriented Policy Paper on Human Rights and Development, www.oecd.org/dac/governance/humanrights 32

las mujeres del Sur que exigirán a sus propios gobiernos las rendición de cuentas en torno a estos compromisos, actuando como promotores y fortaleciendo la gobernanza democrática en el terreno37”. Los capítulos desarrollados por todas las autoras de este documento se proponen contribuir a una mejor comprensión de los cimientos de esta posición así como ofrecer más elementos para analizar las conexiones entre el desarrollo, los Derechos Humanos y los derechos de las mujeres en particular. En el Capítulo 7 Marta Lago subraya que las organizaciones promotoras de la igualdad de género y los derechos de las mujeres se están volcando a la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo para examinar la implementación del Consenso de Monterrey a llevarse a cabo en Doha, Qatar, en noviembre de 2008, y continuarán monitoreando la implementación de la Declaración de París hacia 2010. La lucha por tener una representación fuerte de los grupos por la igualdad de género y los derechos de las mujeres continúa y debe ser fortalecida. El tiempo de hablar y actuar es ahora.

37 Recommendations from the International Consultation of Women’s Organisations and Networks and Aid Effectiveness (2008).

2 Derechos Humanos y cooperación para el desarrollo: ¿Necesidad de condicionalidades o necesidad de implementar los Tratados de Derechos Humanos? Por Areli Sandoval y Graciela Dede (consultoras de AWID) A pesar de los acuerdos que están dando forma a las nuevas modalidades de la ayuda, las condicionalidades han continuado socavando la soberanía de los países en desarrollo en términos de sus políticas y prioridades públicas. Desde la perspectiva de los derechos humanos, las condicionalidades socavan el derecho de los pueblos a la autodeterminación, lo cual implica limitar no solo la posibilidad de autodeterminar su situación política sino el derecho a procurar libremente su desarrollo económico, social y cultural. Más aun, las condicionalidades afectan el derecho al desarrollo y la forma no transparente en que son negociadas, establecidas e implementadas también amenaza el derecho al acceso a la información, las consultas y la participación. Los tratados internacionales de derechos humanos, pilares en los que se basa el sistema universal de protección, han consagrado estos derechos junto con otros derechos humanos.

Las obligaciones de derechos humanos a nivel nacional e internacional y en relación a diferentes grupos

Cuando un Estado ha ratificado un tratado de derechos humanos tiene el deber de dar pasos positivos hacia la realización de esos derechos. Según las normas jurídicas internacionales de derechos humanos, los Estados parte de los tratados de derechos humanos tienen tres tipos de obligaciones legales: la obligación de respetar, la obligación de proteger y la obligación de cumplir los derechos humanos. La obligación de respeto del Estado implica abstenerse de llevar a cabo o tolerar toda violación del derecho en cuestión por parte de los agentes del Estado. La obligación de proteger significa que el Estado debe prevenir la violación del derecho en cuestión por parte de otros individuos y actores no estatales (e.g. empresas nacionales privadas y transnacionales). La obligación de cumplimiento impone al Estado el deber de brindar los recursos y servicios necesarios para que los individuos disfruten de sus derechos e implica la obligación de facilitar, proveer y promover38.

Asbjørn Eide, “Economic, social and cultural rights as human rights” en A. Eide, C. Krause, A. Rosas eds. Economic, Social and Cultural Rights: A Textbook, Martinus Nijhoff, pp. 1-40, 1995, citó un cuarto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución de la Comisión 2001/9 (E/CN.4/2002/WG.18/2), párrafo 34.

Por lo tanto, la realización de los derechos humanos implica comprender que, como declara el artículo 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH, 1948), todos los seres humanos nacen iguales en dignidad y derechos. No obstante, la realidad de distintas formas de discriminación en base al género y otros aspectos hace necesario y urgente que los Estados tomen medidas específicas para la promoción de la igualdad entre distintos grupos y sectores de la población, e.g. entre 39 varones y mujeres . Dado que la dimensión de género es una construcción cultural, con el fin de respetar, proteger y cumplir los derechos humanos las medidas tomadas deben tener un enfoque de género. También entendemos que es crucial identificar grupos sujetos a discriminación o en especiales condiciones de vulnerabilidad dentro de distintas categorías, así como situaciones especiales experimentadas por algunos grupos o sectores debido a contextos estructurales y/o circunstanciales, procesos históricos o políticos, etc. El enfoque de derechos humanos debe hacerse eco de estas diferencias en su análisis y medidas, y adecuarse a ellas pues impactarán de distinta manera en los distintos grupos.

El artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) dispone que “cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos40”. Este artículo es crucial en determinar qué deben hacer los Estados nacionales y qué deben evitar hacer en el proceso conducente al disfrute de toda la sociedad de los derechos humanos, pues establece obligaciones de conducta y obligaciones de resultado41. Recuadro 1: Breve revisión histórica del PIDESC Vivir en dignidad implica la realización integral y universal de todos los derechos humanos. Los instrumentos que consagran los derechos humanos son el resultado de procesos sociales, luchas, diálogos y demandas sociales. Por ejemplo, la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) constituye un consenso sobre valores humanos adoptado por las naciones en 1948 después de las atrocidades de la Segunda Guerra Mundial. La DUDH consagra todos los derechos humanos de manera integral e indivisible. Más adelante el panorama de los derechos humanos sufrió cambios: durante la guerra fría el 39 Como explica el Comentario General 16 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “Con frecuencia las mujeres se ven privadas del disfrute igualitario de sus derechos humanos, en particular en virtud del menor estatus que les adscriben la tradición y las costumbres, o como resultado de la discriminación abierta o encubierta. Muchas mujeres experimentan distintas formas de discriminación debido a la intersección del sexo con factores tales como la raza, el color, el idioma, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la situación económica, el nacimiento u otro estatus, sea etario, étnico, por discapacidad, marital, estatuto de refugiado o inmigrante, resultando en una desventaja compuesta” (Cf. Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial, comentario general XXV (2000): Dimensiones relacionadas con el género de la discriminación racial). 40 Artículo 2, párrafo 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). 41 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 3: La naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes (Art. 2, párr. 1 del Pacto). Contenido en el documento E/1991/23, párrafo 1. Los Comentarios Generales (también llamados Recomendaciones Generales en la CEDAW) son elaborados por los organismos dedicados a los tratados de derechos humanos y contienen una interpretación autorizada del contenido de las provisiones de derechos humanos en los tratados.

mapa geopolítico se fracturó en dos bloques, por un lado el bloque occidental presionó para adoptar una convención con el fin de proteger las libertades civiles, y por otro el bloque socialista oriental promovió la creación de un instrumento que protegiera los derechos sociales. En 1966 se adoptaron dos convenciones: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, y entró en vigor el 3 de enero de 1976. Compromete a los Estados Partes a trabajar para el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), incluyendo los derechos laborales y los derechos a la salud, a la educación y a condiciones de existencia adecuadas. Al 2 de junio de 2008 la Convención tenía 158 Partes (Estados que firmaron y ratificaron la Convención). La Convención es monitoreada por el Comité de DESC (un organismo independiente del Consejo de Derechos Humanos con facultades permanentes para examinar reportes periódicos presentados por los Estados miembros sobre su cumplimiento del tratado). El 19 de junio de 2008 el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aprobó por consenso un Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que se acerca un poco más a la posibilidad de un mecanismo internacional de compensación de las violaciones del PIDESC. El Protocolo Facultativo es el resultado de varias décadas de trabajo de gobiernos, la sociedad civil, expertos y organismos de derechos humanos de la ONU para remediar una brecha de larga data en la protección de los derechos humanos en el sistema internacional. El PIDESC es uno de los únicos tratados de derechos humanos que carece de un mecanismo de demanda. Por mayor información sobre el texto en inglés del Protocolo Facultativo visite: http://www2.ohchr.org/english/issues/escr/intro.htm http://www.opicescr-coalition.org

Los Estados Partes del PIDESC tienen obligaciones relativas a la población bajo su jurisdicción, que constituyen obligaciones a nivel nacional interno, pero también tienen obligaciones externas o extraterritoriales y obligaciones internacionales42: • Obligaciones internas: aquellas que el Estado tiene con las víctimas en su propio territorio a través de sus autoridades nacionales. • Obligaciones externas o extraterritoriales: aquellas que el Estado tiene con las víctimas fuera de su propio territorio a través de sus propias autoridades nacionales. • Obligaciones internacionales: aquellas que el Estado tiene individualmente con las víctimas dentro y fuera de su territorio a través de un acuerdo internacional o autoridad internacional como miembro del organismo gobernador o que Estados Partes integran como mayoría gobernante de una autoridad internacional con obligaciones. Cada uno de los tres tipos de obligaciones de derechos humanos arriba mencionadas (respetar, proteger y cumplir) están presentes en estos tres niveles de obligaciones. Según el PIDESC, los Estados deben "adoptar medidas . . . por todos los medios apropiados" de una manera inmediata y en el tiempo (progresivamente), y esos pasos deben ser deliberados, concretos y orientados tan claramente como sea posible para

42 Rolf Künnemann. Secretario General de FIAN International. The Extraterritorial Scope of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights.

43 cumplir las obligaciones reconocidas en el Pacto . Entre los medios apropiados, los Estados pueden emprender medidas legislativas, administrativas, judiciales, económicas, sociales y educativas. Asimismo, los Estados están obligados a asignar "el máximo de recursos disponibles”, tanto de los recursos existentes en el Estado como de aquellos provistos por otros Estados o la comunidad internacional (a través de la 44 cooperación y la asistencia internacional) , para el cumplimiento de cada uno de los derechos incluidos en el Pacto. Además, esta obligación requiere un uso equitativo y eficaz de los recursos disponibles y acceso a los mismos. Es importante subrayar que la falta de recursos nunca puede ser usada para justificar el fracaso de un Estado en el cumplimiento de su obligación de “bregar para asegurar el mayor disfrute posible de los derechos relevantes en las circunstancias imperantes”, de monitorear el no disfrute de los derechos incluidos en el Pacto, y de desarrollar estrategias y programas para su promoción45. Los Estados también tienen que lograr los derechos económicos, sociales y culturales “progresivamente”, lo que significa que los Estados no pueden posponer indefinidamente los esfuerzos por asegurar su realización total; por el contrario, los Estados deben moverse “tan expeditiva y eficazmente como sea 46 posible hacia este objetivo” . La realización progresiva también impide que los Estados tomen medidas deliberadamente retrógradas o las justifiquen “mediante referencias a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del uso total del 47 máximo de recursos disponibles” .

Todas estas obligaciones deben ser implementadas por los Estados adviniéndose a los principios de derechos humanos de no discriminación e igualdad. Usar un enfoque no discriminatorio significa, por ejemplo, que las medidas tomadas, las políticas implementadas y el presupuesto asignado deben respetar el criterio de igualdad. Esto implica que no debe haber ningún tipo de discriminación en base a “raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”, y que todas las personas que viven en una situación específica deben estar sujetas a medidas desde una perspectiva de equidad para alcanzar la igualdad en el disfrute de los derechos humanos.

En relación a las obligaciones de derechos humanos de cada Estado, es importante notar que derivaron del compromiso de todos los Estados bajo la Carta de las Naciones Unidas de promover el respeto por todos los derechos humanos, lo cual fue luego reafirmado por la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH). Como reafirma el preámbulo de la DUDH, “los Estados Miembros se han comprometido a asegurar, en cooperación con la Organización de las Naciones Unidas, el respeto universal y efectivo a los derechos y libertades fundamentales”, en base a su fe en los derechos humanos fundamentales, en la dignidad y en la valía de la persona humana y en los derechos iguales de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas, declarados en la Carta de las Naciones Unidas.

El Comité de DESC (CDESC) establece en su Comentario General 3 sobre la naturaleza de las obligaciones de los Estados partes que: “conforme a los artículos 55 y 56 de la Carta de las Naciones Unidas, a los principios 43

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 3: La naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes (Art. 2, párr. 1 del Pacto). Contenido en el documento E/1991/23, párrafo 2. 44 Ver más adelante en este documento la explicación sobre el rol de este tipo de cooperación en la facilitación de la total realización de los derechos económicos, sociales y culturales. 45 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 3: La naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes (Art. 2, párr. 1 del Pacto). Contenido en el documento E/1991/23, párrafo 11. 46 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 3: La naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes (Art. 2, párr. 1 del Pacto). Contenido en el documento E/1991/23, párrafo 9. 47 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 3: La naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes (Art. 2, párr. 1 del Pacto). Contenido en el documento E/1991/23, párrafo 9.

afianzados del derecho internacional y a las disposiciones del propio Pacto [de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] la cooperación internacional para el desarrollo y por lo tanto la realización de los derechos económicos, sociales y culturales es una obligación de todos los Estados48”. Recuadro 2: Carta de la ONU (Capítulo IX, Cooperación Internacional Económica y Social) Artículo 55 Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización promoverá: a) Niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social; b) La solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el orden cultural y educativo; y c) El respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades. Artículo 56 Todos los Miembros se comprometen a tomar medidas conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para la realización de los propósitos consignados en el Artículo 55.

Las obligaciones internacionales también derivaron de provisiones específicas incluidas en varios tratados de derechos humanos, y en el caso de la Convención Internacional sobre DESC, los artículos relevantes en este sentido son los artículos 2, 22 y 23. El artículo 2 del PIDESC establece la obligación de todos los Estados Partes de dar pasos individualmente y a través de la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económica y técnica, hacia la total realización de los derechos reconocidos en el Pacto; precisamente el rol esencial de esa cooperación es facilitar la total realización. El Comité también considera que esta obligación “es particularmente relevante para aquellos Estados que están en posición de asistir a otros en este sentido49” y para cumplir mejor esta obligación llama a todos los Estados a tomar total cuenta de todos los principios reconocidos en la Declaración 50 sobre el Derecho al Desarrollo . En este sentido es necesario tener en cuenta el Comentario General 2 del Comité de DESC en torno a las medidas de asistencia técnica internacional, en la cual el organismo del tratado interpreta el artículo 22 del PIDESC y llama la atención sobre algunas de las oportunidades y responsabilidades existentes en relación a la cooperación internacional. El artículo 22 establece un mecanismo que puede asistir a los órganos y agencias de la ONU involucradas en cualquier aspecto de la 48

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 3: La naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes (Art. 2, párr. 1 del Pacto). Contenido en el documento E/1991/23, párrafo 14. 49 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 3: La naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes (Art. 2, párr. 1 del Pacto) Contenido en el documento E/1991/23, párrafo 14. 50 Adoptada por la Asamblea General en su resolución 41/128 del 4 de diciembre de 1986.

cooperación internacional para el desarrollo –incluyendo el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional– para que “se pronuncien, cada uno dentro de su esfera de competencia, sobre la conveniencia de las medidas internacionales que puedan 51 contribuir a la aplicación efectiva y progresiva del presente Pacto ”. Asimismo, cuando los órganos y agencias de la ONU realizan esfuerzos para hacer operativo el principio contenido en el artículo 22 del Pacto, deben: (a) reconocer la íntima relación que debe establecerse entre las actividades y esfuerzos de desarrollo para promover el respeto por los derechos humanos en general y los derechos económicos, sociales y culturales en particular; (b) preparar una “declaración del impacto en los derechos humanos” en conexión con las principales actividades de cooperación para el desarrollo; (c) capacitar al personal de los proyectos y otros empleados por las agencias de la ONU en normas y principios de derechos humanos, (d) hacer todos los esfuerzos, en cada una de las fases de un proyecto de desarrollo, para asegurar que los derechos contenidos en los Pactos son debidamente tenidos en cuenta; “esto se aplicaría, por ejemplo, en la evaluación inicial de las necesidades prioritarias de un país en particular, en la identificación de proyectos particulares, en el diseño de proyectos, en la implementación del proyecto y en su evaluación final52”.

Además del artículo 22, el artículo 23 de la Convención identifica específicamente “la prestación de asistencia técnica” así como otras actividades, como parte de los medios de "las medidas de orden internacional destinadas a asegurar el respeto de los derechos que se reconocen en el presente Pacto53". Considerando las disposiciones de ambos artículos en conjunción con las disposiciones del artículo 2 del PIDESC, es muy importante reconocer que transformar la obligación de cumplir con los instrumentos de derechos humanos en una condicionalidad impuesta por acreedores y donantes para entregar la ayuda no solo está lejos del espíritu del Pacto sino también lejos de fortalecer el sistema internacional de derechos humanos, como se explicará más adelante en este artículo.

Box 3: PIDESC (disposiciones relativas a la cooperación y la asistencia internacionales) Artículo 2.1 Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos. Artículo 22 El Consejo Económico y Social podrá señalar a la atención de otros órganos de las Naciones Unidas, sus órganos subsidiarios y los organismos especializados interesados que se ocupen de prestar asistencia técnica, toda cuestión surgida de los informes a que se refiere esta parte del Pacto que pueda servir para que dichas entidades se pronuncien, cada una dentro de su esfera de competencia, sobre la conveniencia de las medidas internacionales que puedan contribuir a la aplicación efectiva y progresiva del presente Pacto. Artículo 23 Los Estados Partes en el presente Pacto convienen en que las medidas de orden internacional destinadas a asegurar el respeto de los derechos que se reconocen en el presente Pacto comprenden procedimientos tales como la conclusión de convenciones, la aprobación de recomendaciones, la 51 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 2: Medida de la asistencia técnica internacional (Art. 22 del Pacto) Contenido en el documento E/1990/23, párrafo 1. 52 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 2: Medida de la asistencia técnica internacional (Art. 22 del Pacto). Contenido en el documento E/1990/23, párrafo 8. 53 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General 3: La naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes (Art. 2, párr. 1 del Pacto). Contenido en el documento E/1991/23, párrafo 13.

prestación de asistencia técnica y la celebración de reuniones regionales y técnicas, para efectuar consultas y realizar estudios, organizadas en cooperación con los gobiernos interesados.

En relación a las obligaciones extraterritoriales de los Estados Partes para con los individuos y grupos fuera de su territorio, es importante decir que el Pacto “da lugar a este tipo de obligaciones”54. En el contexto de las obligaciones por respetar y proteger los derechos económicos y sociales extraterritorialmente, los Estados deben estar atentos para no involucrarse en violaciones extraterritoriales que puedan tener lugar, por ejemplo a través de las instituciones financieras internacionales. En este contexto, los Estados acreedores tienen responsabilidades de rendición de cuentas ante los países prestatarios: deben tomar medidas razonables para saber en qué se están utilizando sus préstamos a fin de poder ser responsables del rol que juegan esos préstamos. Sin embargo, los acreedores no pueden imponer condicionalidades de una forma que limite o impida el acceso a los derechos humanos en el país receptor. Los países donantes deberían asegurar que los préstamos no causan impactos negativos y no limitan la habilidad de los Estados deudores para honrar mínimas obligaciones de derechos humanos.

Como observó la anterior Comisión de Derechos Humanos: “… el ejercicio de los derechos básicos de las personas de los países deudores a la alimentación, la vivienda, la vestimenta, el empleo, la educación, los servicios de salud y a un medio ambiente sano no pueden ser subordinados a la implementación de políticas de ajuste estructural, programas de crecimiento y reformas económicas surgidas de la deuda55”. En 2000, el Comité sobre la Eliminación de Toda Forma de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) señaló que la implementación de programas de ajuste estructural y la creciente carga de la deuda, así como la inestabilidad política, impidieron el progreso hacia la realización completa de los derechos de las mujeres en Guyana56. Este no es un caso aislado, dado que en muchos países en que se implementaron programas de ajuste estructural (PAE) el desempleo, la pobreza y la desigualdad aumentaron, y por lo tanto la violación del derecho a tener condiciones de vida adecuadas, así como de otros derechos económicos, sociales y culturales de gran cantidad de individuos y grupos, en especial los más vulnerables. La eliminación de subsidios, los recortes presupuestales, la liberalización del comercio y las inversiones fueron parte de las medidas determinadas por los PAE. Además de los Órganos de Tratados, una serie de expertos ha trabajado sobre la vinculación entre los impactos de la carga de la deuda y la realización de los derechos humanos. La Relatora Especial sobre la Violencia contra la Mujer, Yakin Ertürk, informó después de su misión a Ghana en 2007 que los altos y extremos niveles de pobreza y la carga de la deuda limitan la capacidad del gobierno de asignar recursos suficientes para la educación básica universal, la paridad de género en la educación y el desarrollo socioeconómico de regiones y distritos marginados. También informó que la comunidad internacional tiene la obligación de apoyar al

54 Rolf Künnemann. Secretario general de FIAN International. The Extraterritorial Scope of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. 55 Resolución de la Comisión de Derechos Humanos 2001/27, párr.7. 56 A/56/38(SUPP) (CEDAW, 2000).

gobierno a través de la ayuda a áreas específicas, el alivio de la deuda y términos de comercio más justos57. Nuria Molina afirma que indudablemente tiene que haber en funcionamiento mecanismos para asegurar que los recursos de la cooperación internacional no sean mal utilizados y “efectivamente se gasten en la reducción de la pobreza –la meta última de la ayuda al desarrollo”. Molina agrega que los donantes no son los únicos interesados en la eficacia de la ayuda. Lo son los gobiernos, la sociedad y civil y básicamente los y las ciudadanas que viven en la pobreza, cuyas vidas son las más afectadas por el éxito o el fracaso de la ayuda al desarrollo. Sin embargo, más allá de estas preocupaciones, los donantes con frecuencia han puesto condiciones para proteger sus intereses nacionales, comerciales o políticos58. El espíritu de los tratados internacionales de derechos humanos es descrito como un ejercicio de solidaridad entre estados y países cuyo fin es lograr una mejor calidad de vida. Sin embargo, se ha convertido en una maquinaria importante que no solo implica asistencia internacional sino que impone reformas comerciales, privatizaciones y una serie de ajustes a ser emprendidos por los países receptores para poder acceder a los fondos. En relación a las reformas de las políticas comerciales, aun cuando las decisiones finales se toman a nivel nacional, con frecuencia son impuestas por los países donantes y las instituciones financieras internacionales con la entrega de los recursos. Esto socava la soberanía de los países en desarrollo a la hora de decidir e implementar sus políticas y prioridades públicas; además, esta condicionalidad no persigue el espíritu del artículo 2 del PIDESC. Según la Red del Tercer Mundo, las reglas del comercio violan los principios de derechos humanos. Desde una perspectiva de derechos humanos, la no discriminación requiere medidas positivas en favor de los más vulnerables. En los acuerdos comerciales la no discriminación es implementada como tratamiento nacional y tratamiento de nación más favorecida. El tratamiento nacional exige a los países tratar los productos extranjeros de la misma manera que los productos locales y un país puede tratar un producto extranjero más favorablemente que un producto local, pero no viceversa. Cuando el tratamiento nacional se extiende a los servicios, la propiedad intelectual, la inversión, las contrataciones y compras, y a la competencia, los más vulnerables (empresas locales, pequeños agricultores) no pueden ser positivamente discriminados, ni siquiera por sus propios gobiernos59.

Recuadro: Tratamiento de Nación más Favorecida (NMF) La NMF es una cláusula incluida en varios acuerdos de comercio multilateral (Organización Mundial de Comercio y acuerdos de libre comercio). Constituye un estatuto asignado por un país a otro en un acuerdo de libre comercio. Significa que la nación receptora contará con todas las ventajas comerciales 57

A/HRC/7/6/Add.3 “The Ownership-Conditionality Paradox the drivers of conditionality: constraints on the donor side” por Núria Molina Institute for Policy Studies, Zambia. Preparado para el Taller Informal de Expertos sobre la Apropiación en la Práctica. 27-28 de septiembre, 2007. 59 Martin Khor, director, Red del Tercer Mundo, Malaysia at the International Conference Reconciling Trade and Human Rights: The New Development Agenda. 28- 29 de mayo, 2007. Ottawa, Canadá. 58

–como aranceles bajos– que ninguna otro país recibe. En efecto, tener el estatuto de NMF significa que el propio país no será tratado peor que ningún otro. Por mayor información, ver: http://www.unctad.org/Templates/webflyer.asp?docid=186&intItemID=2322&lang=1 www.wto.org/english/theWTO_e/whatis_e/tif_e/fact2_e.htm http://www.globalpolicy.org/socecon/bwi-wto/wallach.htm http://www.twnside.org.sg/title/undp2.htm

El ajuste estructural es una de las condicionalidades impuestas por los países donantes y las instituciones financieras internacionales a los países receptores. Durante la década de 1990 se impusieron metas de inflación y los límites fiscales al gasto de los gobiernos y los donantes sugirieron el retiro de fondos de los servicios públicos y la reducción del gasto social, lo cual tuvo un gran impacto en las poblaciones más vulnerables, en particular las mujeres y las niñas. Las experiencias de muchos países han demostrado el impacto negativo de los PAE promovidos por el Banco Mundial durante los años 1990; el llamado “mal necesario” reconocido por el Banco Mundial fue en efecto el empeoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones. La privatización, parte del paquete de las condicionalidades impuestas por algunas instituciones financieras internacionales (IFI) fue emprendida teniendo en cuenta solo los beneficios económicos. Si bien los instrumentos de derechos humanos no impiden la provisión de servicios – incluyendo agua, educación, electricidad y saneamiento– a través de empresas privadas, los Estados tienen la responsabilidad de asegurar que la privatización no contravenga los derechos humanos de la población (la ya mencionada obligación de proteger). En la mayoría de los procesos de privatización la necesidad de asegurar acceso de grupos en situaciones especiales de vulnerabilidad a bienes y servicios relacionados con los derechos humanos no fue tenida en cuenta, consultada ni públicamente discutida. Un reciente informe del Banco Mundial que evalúa su propio progreso de reforma de las condicionalidades revela que en 2006 una de cada cuatro de las condiciones del Banco Mundial empujó reformas económicas. En 2006 un estudio del gobierno de Noruega sobre las condicionalidades del Fondo Monetario Internacional (FMI) reveló que 26 en 40 países pobres aún tienen condiciones de privatización y liberalización ligadas a préstamos del FMI. Ha habido algunas mejoras en fortalecer la apropiación de las reformas por parte de los países con el advenimiento de planes contra la pobreza y desarrollo nacionalmente creados. Aun así, cuando el Banco Mundial sondeó a funcionarios gubernamentales de los países pobres en 2005, 50 por ciento dijo que “el Banco introdujo elementos que no eran parte del programa del país60”. Las instituciones financieras internacionales tienen responsabilidades de derechos humanos; sin embargo, el alcance con que las reformas de las políticas marcoeconómicas impactan en el cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos bajo el PIDESC u otros tratados 60

Kicking the Habit, How the World Bank and the IMF Are Still Addicted to Attaching Economic Policy Conditions to Aid. Oxfam, noviembre de 2006 http://www.globalpolicy.org/socecon/bwi-wto/2006/11oxfam.pdf

internacionales de derechos humanos está casi ausente de las consideraciones políticas de las IFI y completamente fuera de cuestión en el marco de la evaluación de la implementación. Miloon Kothari, ex Relator Especial sobre vivienda adecuada de la ONU reportó varios hallazgos preliminares decisivos en relación a los obstáculos contra la realización del derecho a la vivienda adecuada de las mujeres; la privatización jugó un rol relevante en el incumplimiento de esos derechos, ya que las tarifas especiales para grupos en situaciones especiales fueron muy raramente incluidas en el proceso de privatización61. En relación a los impactos en la satisfacción de los derechos desde una perspectiva de género, cuando los servicios de salud y educación dejan de ser accesibles para todos y todas debido a la privatización y a nuevas tarifas con su particular carga financiera sobre los pobres, las primeras afectadas son las mujeres y las niñas. Abandonan sus estudios para ocuparse de las personas enfermas y ancianas y a menudo son las primeras en perder sus empleos cuando las empresas estatales son privatizadas o “modernizadas”, viéndose empujadas al trabajo inseguro de la economía informal. Según el informe presentado por Bernard Mudho, experto independiente sobre los efectos de las políticas de reforma económica y la deuda externa a la Asamblea General en 2007, el impacto de medidas concretas sobre las políticas (en particular sobre la realización de los derechos humanos) depende en gran medida de cada contexto nacional específico. Por tanto, no sugiere la elaboración de normas específicas universales en relación a esos procesos. Mudho observó que toda reforma económica debe ser formulada de manera participativa y transparente, con información relevante disponible con tiempo suficiente y en conocimiento público. Si bien los países deudores son los garantes primarios de los derechos humanos de su población, los estados acreedores y las instituciones financieras internacionales también juegan un rol crucial en asegurar el acceso a los derechos62. Sin embargo los países donantes, así como las instituciones financieras internacionales, no han establecido hasta ahora criterios sistemáticos y rigurosos para evaluar el impacto de la ejecución de repagos de la deuda y programas de reforma estructural sobre la realización de los derechos económicos, sociales y culturales fundamentales, según disponen los instrumentos internacionales de derechos humanos. Aun así, actualmente los países donantes están demandando a los países deudores que cumplan sus obligaciones de derechos humanos a fin de ser elegibles para renovar el crédito o acceder a él63. Desde 2006 los países donantes se han preocupado más por el cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos de los países receptores. En efecto, esta preocupación se ha traducido en una nueva condicionalidad para la entrega de asistencia al desarrollo. En primer lugar, los donantes exigen que los países receptores respeten una serie de 61

E/CN.4/2006/118 A/62/212 63 El experto independiente sobre los efectos de las políticas de reforma económica y deuda externa en el pleno disfrute de todos los derechos humanos, Bernard A. N. Mudho, emprendió una consultoría en julio de 2007 para esbozar directrices con el fin de establecer parámetros y una cuantificación objetivamente mensurable de los recursos necesarios para alcanzarlo. 62

acuerdos internacionales (ya sean declaraciones basadas en la voluntad política o instrumentos internacionales de derechos humanos legalmente vinculantes). Además, los donantes exigen a los países receptores evaluaciones del desempeño en derechos humanos para sopesar el impacto y la eficacia de la ayuda. Pero a pesar de esta nueva tendencia, la Declaración de París, el mayor acuerdo sobre cooperación internacional, no menciona la obligación de los Estados de respetar, satisfacer y proteger los derechos humanos, y sobre todo de respetar el derecho a la autodeterminación y el derecho al desarrollo. Además, no hay declaración o documento alguno que exija a los países donantes cumplir sus propias obligaciones de derechos humanos. Por ejemplo, mientras que Canadá está solicitando a los países receptores que satisfagan sus obligaciones de derechos humanos y promuevan la igualdad de género, el presupuesto asignado a la Comisión de la Mujer de Canadá (el organismo federal que promueve la total participación de las mujeres en la vida económica, social y democrática de Canadá y trabaja para promover la igualdad de las mujeres) fue severamente reducido en 2006. Esto tuvo un gran impacto en las actividades, investigación y eventos de los grupos de mujeres que tienen el objetivo de promocionar los derechos de las mujeres y su total participación en Canadá. Desde una perspectiva de derechos humanos, esta reducción presupuestal puede ser interpretada como una medida regresiva, pues es de conocimiento público que Canadá tuvo un superávit presupuestal significativo en los últimos años. Presuntamente esta decisión se tomó teniendo en cuenta que la situación de las mujeres ha avanzado de forma importante. Sin embargo, para poder afirmar y disponer una reducción presupuestal de esa magnitud, es esencial tener en cuenta las condiciones de vida de los diversos grupos de mujeres de Canadá, entre ellos las mujeres indígenas, dentro y fuera de reservaciones, las mujeres inuit, las mujeres sin vivienda, etc., que también dependen de la discriminación positiva para poder superar las múltiples discriminaciones que enfrentan a diario64. Dicho esto no es coherente ni justo que los acreedores y/o donantes demanden a los países receptores que lleven a cabo evaluaciones de los derechos humanos cuando previamente se les exigió que implementaran medidas generalizadas de ajuste estructural, incluyendo la liberalización del comercio y las inversiones, el recorte de subsidios, etc. Ninguna de estas medidas fue concebida o emprendida teniendo en cuenta los impactos negativos que tendría en los derechos humanos, ni utilizando un marco de derechos humanos, por lo tanto sería una consecuencia inesperada que cumplieran con las obligaciones de derechos humanos del Estado. Por el contrario, este tipo de medidas con frecuencia se convirtieron en obstáculos para la realización de los derechos humanos. El uso bilateral de las evaluaciones de desempeño como condición para la entrega de ayuda no solo está lejos del espíritu del Pacto, sino que también se aleja del fortalecimiento del sistema internacional de derechos humanos y de sus mecanismos ya existentes como la Revisión Periódica Universal65, 64

A/58/38(SUPP) de la CEDAW, 2003; CCPR/C/CAN/CO/5 del CDH, 2006; E/C.12/CAN/CO/4 y E/C.12/CAN/CO/5 del PIDESC, 2006. 65 La revisión periódica universal está basada en información objetiva y confiable sobre el cumplimiento por parte de cada Estado de sus obligaciones y compromisos de derechos humanos de una manera que asegure la universalidad de cobertura y el tratamiento igualitario en relación a todos los Estados; la revisión debe ser un mecanismo cooperativo,

el Consejo de Derechos Humanos de la ONU y el examen de los informes periódicos de los Estados por parte de los Órganos de Tratados, así como de los mandatos de los Procedimientos Especiales del Consejo de Derechos Humanos. El sistema de derechos humanos de la ONU y otras instituciones multilaterales tienen en cuenta el monitoreo y los mecanismos de evaluación allí donde pueden hacer un seguimiento y sopesar las implementación de los acuerdos de desarrollo, incluyendo los derechos humanos, la igualdad de género y los temas ambientales.

basado en un diálogo interactivo, con la total participación del país involucrado y teniendo en cuenta sus necesidades de capacitación; este mecanismos complementarán y no duplicarán el trabajo de los órganos de los tratados. Asamblea General de las Naciones Unidas, resolución 60/251.

3 El Derecho al Desarrollo y el Derecho a la autodeterminación: ¿por qué las condiciones impuestas por los donantes socavan el logro de estos y otros derechos humanos? por Areli Sandoval y Graciela Dede (consultoras de AWID) El derecho humano al desarrollo

La Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (1986) define el desarrollo como “un proceso global económico, social, cultural y político, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la población y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se derivan”66. Si el

bienestar es considerado como la realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales que mejoran las capacidades de las personas de realizar su potencial, entonces el proceso de desarrollo conducente a la mejora de este bienestar puede ser considerado un derecho humano67. El derecho al desarrollo “es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del él.”68 Como ha explicado en varios de sus informes Arjun Sengupta, ex Experto Independiente sobre el Derecho al Desarrollo69, el derecho al desarrollo “es el derecho a un proceso que expande las capacidades de libertad de los individuos para mejorar su bienestar y realizar aquello que valoran70”, y en este sentido es el derecho a “un proceso particular de desarrollo”. El derecho al desarrollo debe ser ejercido de una manera que asegure que:

66 Preámbulo de la Declaración sobre el derecho al desarrollo, adoptada por la resolución de la Asamblea General 41/128 del 4 de diciembre de1986. Es importante destacar que el reconocimiento del derecho al desarrollo tiene su raíz en los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas de 1945; este derecho tomó forma en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo de 1986 y alcanzó el consenso o aceptación universal en la Declaración y Programa de Acción de Viena adoptados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993 (A/CONF.157/24 (Parte I, cap. III)). 67 Sexto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2003/83 de la Comisión de Derechos Humanos (E/CN.4/2004/WG.18/2), párrafo 3. 68 Artículo 1, párrafo 1 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. 69 Arjun Sengupta estuvo a cargo del Mandato del Experto Independiente sobre el Derecho al Desarrollo de la Comisión de Derechos Humanos entre 1998 y 2004. 70 Tercer informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2000/5 de la Comisión (E/CN.4/2001/WG.18/2), párrafo 9.

(a) los individuos involucrados participen eficaz, completa y significativamente en todas las etapas de las tomas de decisión (artículos 1, 2, 3 y 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo). (b) Los individuos tendrán iguales oportunidades de acceso a los recursos (art. 8); (c) Tendrán derecho a la distribución justa de los beneficios e ingresos del desarrollo (arts. 2 and 8); (d) Los Estados cumplirán sus responsabilidades para permitir que el proceso de desarrollo se materialice a través de políticas de desarrollo apropiadas, nacionales e internacionales (arts. 3 and 4); (e) Habrá cooperación internacional entre los Estados (y organismos internacionales) para facilitar la realización del derecho al desarrollo; y finalmente y más importante, (f) Todas esas actividades se desarrollarán a la vez que se mantiene el total respeto por los derechos civiles y políticos así como económicos, sociales y culturales (preámbulo, arts. 6 y 9)71. El derecho humano al desarrollo incluye72: • total soberanía sobre los recursos naturales; • autodeterminación; • participación popular en el desarrollo; • igualdad de oportunidades; • creación de condiciones favorables para el disfrute de otros derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Si bien el derecho al desarrollo no debe ser entendido como un mero derecho inclusivo o como una suma de derechos, puede ser comparado con la mejora de un “vector” de derechos humanos. En este vector, como describe el experto independiente sobre el derecho al desarrollo, cada elemento es un derecho humano así como el vector en sí mismo es un derecho humano. Dado que todos los derechos son interdependientes, “el requisito de mejorar la realización del derecho al desarrollo es la promoción o mejora de la realización de al menos algunos derechos humanos, sean civiles, políticos, económicos, sociales o culturales, mientras que ningún otro se deteriora73”. Por tanto, “no se trata de la mera realización individual de esos derechos, sino de su realización de una manera que tenga en cuenta los efectos de esos derechos entre sí, tanto en un momento en particular como en un periodo de tiempo74”. En consecuencia, “la integridad de estos derechos implica que, si cualquiera de ellos es violado, el derecho combinado al desarrollo también es violado75”. 71 Estudio sobre el estado actual de los avances en la implementación del derecho al desarrollo presentado por Arjun Sengupta, experto independiente, conforme a la resolución 1998/72 de la Comisión y a la resolución 53/155 (E/CN.4/1999/WG.18/2 de la Asamblea General, párrafo 45). 72 http://www2.ohchr.org/english/issues/development/right/index.htm 73 Tercer informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2000/5 de la Comisión (E/CN.4/2001/WG.18/2), párrafo 10. 74 Cuarto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2001/9 de la Comisión (E/CN.4/2002/WG.18/2), párrafo 9. 75 Sexto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2003/83 de la Comisión de Derechos Humanos (E/CN.4/2004/WG.18/2, párarfo 3).

Por ejemplo, si el derecho de participar libremente y decidir sobre el uso de los recursos no es protegido y promovido, el derecho a la autodeterminación y el derecho al desarrollo se verán directamente afectados. La indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos es evidente en el derecho al desarrollo. Aun más, vivir en dignidad implica la realización integral y universal de todos los derechos humanos. Más allá del texto de los distintos tratados que otorgan grupos especiales de derechos o derechos de grupos específicos de personas (e.g. niñas y niños, mujeres, inmigrantes) es crucial tener presente que a fin de lograr condiciones adecuadas de vida, una vida digna, es necesario disfrutar de derechos tanto civiles y políticos como económicos, sociales y culturales. En relación a la promoción de los derechos humanos en el contexto de las actividades de desarrollo, según el Comité son importantes dos principios generales. En primer lugar, tener presente la indivisibilidad e interdependencia de los dos conjuntos de derechos humanos, lo que significa que los esfuerzos por promover los derechos económicos, sociales y culturales también tienen que dar total cuenta y ser totalmente consistentes con la satisfacción de los derechos civiles y políticos. “En términos negativos esto significa que los organismos internacionales deben evitar escrupulosamente involucrarse en proyectos que, por ejemplo, impliquen el uso de trabajos forzados en contravención de las normativas internacionales, o promuevan o refuercen una discriminación contra individuos o grupos contraria el Pacto, o impliquen desalojos a gran escala o desplazamiento de personas sin la provisión de toda la protección y compensación apropiadas. En términos positivos, significa que, cuando sea posible, los organismos deben actuar como promotores de proyectos y enfoques que contribuyan no solo al crecimiento económico u otros objetivos ampliamente definidos, sino también a mejorar el disfrute de toda la gama de derechos humanos76”. El segundo principio de relevancia general subrayado por el PIDESC es que las actividades de cooperación para el desarrollo no contribuyen automáticamente a la promoción del respeto por los derechos económicos, sociales y culturales. Muchas actividades emprendidas en nombre del “desarrollo” han sido luego reconocidas como erróneas en su concepción e incluso contraproducentes en términos de derechos humanos. Para reducir la incidencia de esos problemas, todo el abanico de temas tratados en el Pacto debe, donde sea posible y apropiado, recibir consideración específica y cuidadosa77. Otro aspecto importante en la comprensión del derecho al desarrollo es que en este proceso son importantes no solo los “fines” sino también los “medios” usados para obtener resultados. Precisamente, parte del valor agregado del enfoque de derechos humanos del desarrollo es que se ocupa “de ‘cómo’ esos resultados son alcanzados, si los Estados partes o los otros responsables han cumplido con sus obligaciones y si los procedimientos seguidos son consistentes con el enfoque del desarrollo 76 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comentario General: Medidas de la asistencia técnica internacional (Art. 22 del Pacto) Contenido en el documento E/1990/23, párrafo 6. 77 Ibid, párrafo 7.

basado en los derechos78”. Este enfoque implica procesos transparentes, participativos y no discriminatorios, con rendición de cuentas y equidad en las decisiones, que compartan los frutos o resultados. La relevancia de los “medios” es una diferencia importante entre el enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos y el pensamiento humano sobre el desarrollo que se centra en los resultados “de una manera no sensible a la forma en que estos resultados fueron generados79”. También es importante destacar que el enfoque basado en el concepto de que el desarrollo es un derecho humano “amplía el enfoque del desarrollo humano, haciendo de todos los objetivos de desarrollo humano para la provisión de los bienes y servicios correspondientes, derechos atribuibles a todos los individuos80”. En relación a las obligaciones relativas al derecho al desarrollo, debe subrayarse que el mismo impone obligaciones tanto a los Estados individuales –para asegurar el acceso igualitario y adecuado a los recursos esenciales– como a la comunidad internacional –para promover políticas de desarrollo justas y cooperación internacional eficaz81. Este derecho deberá ser facilitado y asegurado por medio de los encargados de su cumplimiento ante quienes se presentan las demandas, que deben adoptar e implementar políticas e intervenciones concordantes con las demás normas, estándares y principios de derechos humanos82. Finalmente, es importante mencionar que en base al artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo que exige a los estados emprender “medidas eficaces … para lograr que la mujer participe activamente en el proceso de desarrollo” el experto independiente sobre el derecho al desarrollo Arjun Sengupta se refirió al género y los derechos de las mujeres. Sengupta llamó la atención repetidamente sobre temas como la igualdad de género, la participación de las organizaciones de mujeres y la salud de las mujeres. También destacó la necesidad de indicadores sensibles al género y específicos de género y de datos desagregados por sexo. La falta de información es un obstáculo a la integración adecuada de perspectivas de género en la promoción y la protección del derecho al desarrollo83. La Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing en 1995 constituyó un mojón en la orientación de la ayuda internacional hacia las mujeres. Por ejemplo, su reporte final sugirió como principales acciones a emprender a fin de alcanzar la equidad de género:

78 Cuarto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2001/9 de la Comisión (E/CN.4/2002/WG.18/2), párrafo 7. 79 PNUD, Human Development Report 2000, New York, Oxford University Press, 2000, p. 22, citado en: el informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2001/9 de la Comisión (E/CN.4/2002/WG.18/2), párrafo 7. 80 Cuarto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2001/9 de la Comisión (E/CN.4/2002/WG.18/2), párrafo 8. 81 http://www2.ohchr.org/english/issues/development/right/index.htm 82 Sexto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2003/83 (E/CN.4/2004/WG.18/2, párrafo 3) 83 Integration of the human rights of women and gender perspective. Integrating the human rights of women throughout the United Nations System. Informe del Secretario General (E/CN.4/2003/72, 21 de enero de 2003, párrafo 24).

“Por parte de instituciones multilaterales de desarrollo, incluyendo el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo, donantes bilaterales y fundaciones: (a) Considerar incrementar el financiamiento para la educación y necesidades de capacitación de niñas y mujeres como prioridad de los programas de asistencia al desarrollo; (b) Considerar trabajar con los gobiernos receptores para asegurar que el financiamiento para la educación de las mujeres se mantenga o aumente en los programas de ajuste estructural y recuperación económica, incluyendo préstamos y programas de estabilización84. Sin embargo, los recursos de los donantes para la igualdad de género han decrecido progresivamente desde la Conferencia Mundial sobre la Mujer de Beijing en 1995. En 2003, del desembolso neto de asistencia oficial al desarrollo (69.000 millones de dólares), solo 0,6% se asignó a programas de igualdad de género como objetivo principal. Del presupuesto externo anual de la Unión Europea de 8.000 millones de euros, ocho millones se asignan al trabajo para la igualdad de género85. Aun así 2008 podría representar la oportunidad de un diálogo más profundo sobre la ayuda al desarrollo, especialmente durante el Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en septiembre en Accra, como destacó Stephen Marks, presidente y reportero del Grupo de Trabajo sobre el Derecho al Desarrollo. En el Reporte de la misión especial de alto nivel sobre la implementación del derecho al desarrollo (7 a 15 de enero de 2008), Marks presenta los principales puntos de las discusiones mantenidas por varios actores y establece los vínculos entre la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda y el derecho al desarrollo86. Durante la sesión un consultor de la misión especial presentó un informe87 que comenta las asimetrías y desequilibrios del proceso que favorecen a los países desarrollados y declara que si bien los principios de la Declaración de París son coherentes con los criterios del derecho al desarrollo, los indicadores correspondientes no se relacionan estrictamente con los principios. Representantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) alegaron que la participación de los países en desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de la Declaración de París ha estado evolucionando y se está institucionalizando de buena manera. El representante del Banco Mundial sostuvo que aun cuando los derechos humanos no reciben mención explícita en la Declaración de París, hay sinergias entre los principios de la Declaración y los derechos humanos que destacan su potencial mutuamente reafirmante. El representante también subrayó la importancia de aclarar el valor agregado de los derechos humanos en términos empíricos y prácticos. Durante las discusiones también hubo referencias a la necesidad de un análisis costos/beneficios de los principios de armonización y alineación de la Declaración de París, a las consecuencias para los más pobres de la decisión de retener ayuda para la salud debido a la falta de capacidad de 84

DEVELOPMENT: 'Aid Must Budget for Women', Sabina Zaccaro. IPS. http://ipsnews.net/news.asp?idnews=42820 86 A/HRC/8/WG.2/TF/2 87 Documento presentado por Roberto Bissio, consultor de la misión especial. A/HRC/8/WG.2/TF/CRP.7 85

absorción de un país receptor y al significado de los desequilibrios de poder en la realización del derecho al desarrollo. Sin embargo, en nuestra opinión, es necesario elaborar un análisis más profundo y extenso sobre este tema, y no está clara la manera en que la Declaración de París guiará la implementación de los principios de derechos humanos.

El derecho a la autodeterminación

El derecho a la autodeterminación es una piedra angular del sistema jurídico internacional, y ha sido una preocupación primaria de la comunidad internacional desde la creación de la Organización de las Naciones Unidas en 1945, en especial en relación a temas como la independencia, la no interferencia y la democracia. Como se ha mencionado, el derecho a la autodeterminación es un componente importante del derecho al desarrollo. El artículo 1 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo establece que “el derecho humano al desarrollo implica también la plena realización del derecho de los pueblos a la libre determinación, que incluye, con sujeción a las disposiciones pertinentes de ambos Pactos internacionales de derechos humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberanía sobre todas sus riquezas y recursos naturales”.

El PIDESC establece un su artículo 1 que “todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural”. El Comité de DESC ha explicado que el artículo 1 del PIDESC fue escrito precisamente con la misma terminología que su texto hermano, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “las disposiciones de autodeterminación en el artículo 1 en común son particularmente importantes porque la realización de este derecho es un requisito fundamental para la eficaz garantía y observancia de los derechos humanos individuales y es crucial para asegurar y fortalecer las medidas de protección de los derechos humanos88”. También es muy importante considerar que el derecho a la autodeterminación “tiene dimensiones tanto externas como internas y ha sido fuente de controversia en los últimos años, pues ha sido crecientemente reclamado por grupos dentro de países tan diversos como ex colonias y países ocupados89”. En relación a este punto, algunos autores han declarado que los países solo se desarrollarán si sus gobiernos asumen total responsabilidad del diseño de sus propios planes, con el compromiso de sus líderes políticos y bajo el escrutinio de sus

88 89

Fact Sheet 16 Rev.1 sobre el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ibid.

ciudadanos/as90. Como reconoció la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo (la Cumbre de Monterrey de 2002), ‘Cada país tiene la responsabilidad primaria de su propio desarrollo económico y social, y el rol de las políticas nacionales y de las estrategias de desarrollo no puede ser sobre-enfatizado91’. En 2005 la Comisión de África concluyó que ‘la historia nos ha mostrado que el desarrollo no puede funcionar y no funciona si las políticas son diseñadas y forzadas por extraños92’.

La relación entre el derecho al desarrollo y la cooperación internacional

En primer lugar es importante decir que la obligación de la comunidad internacional de cooperar se construyó a partir de los artículos 56 y 57 de la Carta de las Naciones Unidas (que tiene el estatuto legal de un tratado internacional)93. Como se establece en el artículo 3, párrafo 3 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, “los Estados tienen el deber de cooperar mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar los obstáculos al desarrollo. Los Estados deben realizar sus derechos y sus deberes de modo que promuevan un nuevo orden económico internacional basado en la igualdad soberana, la interdependencia, el interés común y la cooperación entre todos los Estados, y que fomenten la observancia y el disfrute de los derechos humanos”.

Esto también se reafirmó en la Declaración de Viena de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, realizada en Viena en 1993. La Conferencia de Viena trató extensamente sobre el derecho al desarrollo. Adoptó la Declaración y el Programa de Acción de Viena, que reconoce que la democracia, el desarrollo y el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y mutuamente reafirmantes. La Conferencia Mundial ratificó por consenso el derecho al desarrollo como derecho universal e inalienable y como parte fundamental de los derechos humanos. Asimismo declaró que si bien el desarrollo facilita el disfrute de todos los derechos humanos, una falta de desarrollo no puede ser invocada para justificar la restricción de derechos humanos internacionalmente reconocidos94. Asimismo, los Estados deben, según el artículo 6 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, tomar medidas “para eliminar los obstáculos al desarrollo resultantes de la inobservancia de los derechos civiles y políticos, así como de los derechos económicos, sociales y culturales”, pues la

implementación, promoción y protección de estos derechos es esencial para la realización del derecho al desarrollo, dado que todos los derechos humanos y libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes. 90

Kicking the Habit: How the World Bank and the IMF are still addicted to attaching economic policy conditions to aid, Oxfam Briefing Paper http://www.globalpolicy.org/socecon/bwi-wto/2006/11oxfam.pdf 91 ONU (2002) ‘Final Outcome of the International Conference on Financing for Development’. 92 Comisión para África (2005) ‘Our Common Interest’, informe de la Comisión para África. 93 En base al informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo (A/55/306), párrafo 11. Este segundo informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo fue en primero lugar considerado un documento de la sala de conferencias del Grupo del Trabajo en el documento E/CN.4/2000/WG.18/CRP.1, y luego presentado como documento oficial de la Asamblea General (A/55/306). 94 http://www2.ohchr.org/english/issues/development/right/index.htm

Notablemente, el artículo 4 declara categóricamente que los Estados tienen el deber, individual y colectivamente, de formular políticas internacionales de desarrollo para facilitar la realización del Derecho al Desarrollo. Reconoce que se necesitan acciones sostenidas para promover el rápido desarrollo de los países en desarrollo, y luego declara que “como complemento de los esfuerzos de los países en desarrollo es indispensable una cooperación internacional eficaz para proporcionar a esos países los medios y las facilidades adecuados para fomentar su desarrollo global”. La implicancia de

esta cláusula queda más clara cuando se la lee junto con el artículo 2, que establece que los estados no solo tienen el deber de formular políticas de desarrollo apropiadas sino también el derecho de hacerlo, y que los actores de la comunidad internacional tienen la obligación de facilitar el proceso. Claramente, los Estados nacionales por sí solos pueden no ser capaces de formular y llevar a cabo ese proceso en un mundo crecientemente globalizado e interdependiente sin la cooperación de los otros Estados y organismos internacionales95.

La cuestión de las condicionalidades en la cooperación al desarrollo desde una perspectiva de derechos humanos

El tema de las condicionalidades en la cooperación al desarrollo ha estado sometido a un debate largo y abierto entre Estados y también al interior de la comunidad de ONG. Como describió Sengupta96, aunque desde los años 1950 los principales países industrializados han tenido políticas de cooperación al desarrollo, especialmente programas de asistencia al desarrollo, hasta muy recientemente se resistieron a vincularlas a los estándares de derechos humanos alegando que la preocupación por los derechos humanos favorecía a los países en desarrollo receptores o a los países industrializados donantes. El primer grupo pensó que podría resultar en una interferencia innecesaria en su soberanía. Los últimos se inclinaron a pensar que: (a) alienaría innecesariamente a los países receptores; (b) que algunos de los países receptores que eran conocidos perpetradores de violaciones de los derechos humanos en realidad recibían los mayores volúmenes de asistencia al desarrollo pues eran aliados de los mayores países donantes y que una política así sería difícil de justificar si se aplicaban estándares de derechos humanos; y (c) que las políticas de desarrollo debían mantenerse por separado de los temas de los derechos humanos (que en el mejor de los casos deberían ser usadas para evaluar la compatibilidad de esas políticas y prácticas con las normas de derechos humanos, pero no podrían ser la base de modelos de desarrollo. Esto estaría demasiado cerca de aceptar la legitimidad de los derechos económicos, sociales y culturales, algo para lo cual los principales donantes no estaban totalmente preparados97). 95 En base al informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo (A/55/306), párrafos 13 y 14. 96 Sección sobre “Derechos humanos y cooperación para el desarrollo” dentro del cuarto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución de la Comisión 2001/9 (E/CN.4/2002/WG.18/2), párrafos 46-55. 97 Según se recomendó en el Cuarto Reporte de la Experta Independiente: Ver Katerina Tomasevski, Development Aid and Human Rights Revisited, Pinter Publisher, 1989, y artículos de Haan Thoolan, “From human rights projects to strategies: the search for

Sengupta reconoce que con el paso de los años la situación cambió en parte porque los movimientos de derechos humanos en los países industrializados presionaron para que las cuestiones de derechos humanos se reflejaran en las políticas de asistencia al desarrollo, y que invocar violaciones de los derechos humanos ha sido la razón para detener la asistencia a países específicos. El enfoque de derechos humanos en la cooperación al desarrollo se ha extendido de la asistencia focalizada para proyectos y programas específicos en áreas específicas del desarrollo, a las políticas –aunque hubo resistencia a vincular las políticas generales, incluso políticas para satisfacer necesidades básicas o eliminar la pobreza absoluta– a los derechos humanos. Se ha alegado que ese vínculo podría haber sido interpretado como afectando la neutralidad política de los organismos multilaterales como el Banco Mundial o el FMI, y por lo tanto se prefirió usar proyectos específicos para promover derechos humanos específicos. Más adelante las políticas de cooperación para el desarrollo comenzaron a integrar un enfoque de derechos humanos a los programas de desarrollo de los países, combinando un conjunto de proyectos con políticas y planes sociales, usando su interdependencia y objetivos generales comunes. La erradicación de la pobreza ha sido el objetivo principal del desarrollo, planteando la importancia de aplicar una perspectiva de derechos humanos tanto en términos de asociación como de empoderamiento98. Sin embargo, Sengupta señaló que aún hacen falta mecanismos para establecer obligaciones internacionales y especificar las obligaciones de los distintos organismos internacionales: “una lección aprendida de la experiencia de la cooperación internacional es que la condicionalidad parcial impuesta a una parte, incluso si en principio es beneficiosa para esa parte, rara vez funciona y con frecuencia es honrada más en la infracción que en la observancia. Por lo tanto la comunidad de donantes se ha movido para asegurar la asociación con y el empoderamiento de los países receptores, haciéndolos apropiarse de los programas que conllevan esas condicionalidades. Pero si esas condicionalidades no son acompañadas de la especificación de las obligaciones correspondientes a los países e instituciones donantes, y a la comunidad internacional en general, el ejercicio no llega a cumplir los requisitos del enfoque de derechos humanos99”. El experto sugirió que los programas que implementan el coherence”, Philip Alston, “What’s in a name: does it really matter if development policies refer to goals, ideals or human rights?”, y Clarence Dias, “Mainstreaming human rights in development assistance: moving from projects to strategies” en Human Rights in Development Cooperation, ed. Henny Helmich en colaboración con Elena Borghese, SIM Special No. 22, Netherlands Institute of Human Rights, Utrecht, 1998. 98 En relación a este tema, Philip Alston ha destacado que estos programas adoptaron “un enfoque instrumentalista de los derechos humanos, en lugar de dar a los derechos humanos ‘valor de compromiso prioritario’. Satisfacer los derechos humanos era importante pues conduciría a la realización de metas de desarrollo específicas. Las políticas de derechos humanos, como se refleja en las preocupaciones por la buena gobernanza, o por asegurar la transparencia, la rendición de cuentas, la no discriminación y las asociaciones conducentes al empoderamiento, fueron consideradas importantes, si no esenciales, para la implementación de los programas de erradicación de la pobreza. Pero las metas legales correspondientes al logro de los derechos humanos no fueron consideradas objetivos políticos”; citado en el cuarto reporte del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2001/9 de la Comisión, (E/CN.4/2002/WG.18/2), párrafos 48-49. 99 Cuarto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2001/9 de la Comisión, (E/CN.4/2002/WG.18/2), párrafos 52-54.

derecho al desarrollo deben ser diseñados de manera que las condicionalidades fijadas como obligaciones de los países en desarrollo sean acompañadas de condicionalidades recíprocas en términos de obligaciones que la comunidad internacional debe cumplir. También expresó que no hay un modelo único para la implementación del derecho al desarrollo y que, cualquiera sea el modelo elegido, debe ser seleccionado a través de deliberaciones y acuerdos internacionales abiertos. El experto concluye el informe presentando un modelo compacto de desarrollo y sus aspectos operativos, más adelante discutidos durante una misión en reuniones con funcionarios de algunos importantes donantes bilaterales (Departamento para el Desarrollo Internacional, el Departamento de Estado de Estados Unidos, el gobierno de Países Bajos), así como con organizaciones internacionales interesadas (OCDE, FMI, Banco Mundial)100. A pesar del esfuerzo previamente descrito por dar forma a un modelo de cooperación para el desarrollo basado en la “reciprocidad de condicionalidades” con el fin de satisfacer de esta manera el principio de equidad de los derechos humanos, la realidad actual está muy lejos del modelo. Los donantes (tanto países como instituciones financieras) siempre se resisten a aceptar condicionalidades de cualquier clase sobre ellos. Pero, por el contrario, siempre están listos para imponerlas a los países receptores. En nuestra opinión el enfoque de la condicionalidad en la cooperación al desarrollo está lejos de ser apropiado y concordante con las normas jurídicas internacionales de derechos humanos. Además, como se sostuvo al comienzo, el enfoque de la condicionalidad llevó a la negación de los derechos humanos, y las llamadas “condicionalidades de derechos humanos” son contradictorias. En este sentido, la Declaración del Derecho al Desarrollo es muy clara al afirmar que “la promoción, el respeto y el disfrute de ciertos derechos humanos y libertades fundamentales no pueden justificar la denegación de otros derechos humanos y libertades fundamentales101”.

Las condicionalidades no pueden justificarse sobre la base de la eficacia, ni siquiera sobre la idea de “fomentar” la realización de los derechos humanos. No hay justificación para imponer condicionalidades que amenazan y/o afectan el derecho a la autodeterminación y otros derechos (como el derecho al acceso a la información, el acceso a la consulta y el derecho a la participación), ni siquiera si esas condicionalidades pretenden presionar a los gobiernos para que cumplan sus deberes de derechos humanos. Al examinar las obligaciones bajo el artículo 2 del PIDESC, también es relevante la adecuación de los medios que los Estados Partes deben aplicar. Este artículo establece que “cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de 100

El contenido principal de las reuniones mantenidas durante esta misión y el resumen de las discusiones está disponible en el documento E/CN.4/2002/WG.18/2/Add.1, cuarto informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Arjun Sengupta, presentado conforme a la resolución 2001/9 de la Comisión. Misión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el Reino Unido de Gran Bretaña, Estados Unidos de América y Holanda. 101 Preámbulo de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, párrafo 10.

que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos102”. De ninguna manera las condicionalidades pueden ser consideradas “medios adecuados”. Por lo tanto podemos afirmar que las condicionalidades impuestas por la ayuda y la cooperación internacionales son incompatibles con un enfoque basado en los derechos humanos. En nuestra opinión, el logro de las obligaciones del Estado de respetar, proteger y satisfacer los derechos humanos podría ser fomentado por los mecanismos existentes en el sistema de Derechos Humanos de la ONU así como en los sistemas regionales, en lugar de crear mecanismos bilaterales o paralelos a través de condicionalidades impuestas por los países o instituciones donantes. El Informe Reality of Aid 2004 concluye que los donantes de la OCDE hacen una interpretación de “Alicia en el País de las Maravillas” de la buena gobernanza y los derechos humanos –de modo que estos términos signifiquen aquello que los países de la OCDE decidan que significan. Este Informe representa una crítica seria a la forma en que los países donantes han estado enfrentando los temas de la gobernabilidad. El respeto de los derechos humanos es una de las dimensiones eficaces que según los países donantes todo “buen gobierno” debe tener. Sin embargo, muchos en el Sur, incluyendo los autores del Informe Reality of Aid 2004 se están preguntando si las preocupaciones de los donantes por la buena gobernanza, ahora denominada el ‘Consenso Post-Washington’, no son más que programas re-empaquetados de ajuste estructural; programas que fueron altamente criticados en muchos países en los que se impusieron en las décadas de 1980 y 1990, ahora presentados con una supuesta fachada de ‘apropiación nacional’ demostrable103. Algunas otras ideas y recomendaciones en torno a este tema han sido discutidas en la Misión Especial de Alto Nivel sobre la implementación del derecho al desarrollo, instalada en el marco del Grupo de Trabajo sobre el Derecho al Desarrollo104. Un documento sobre el sistema jurídico internacional como instrumento de evaluación105 explica que la asociación para el desarrollo del Objetivo de Desarrollo del Milenio 8, para ganar relevancia práctica y ser evaluable necesita ser operativizada en contratos o arreglos de desarrollo multilaterales y/o bilaterales. En este contexto, las normas jurídicas sobre derechos humanos pueden y deben jugar un papel importante funcionando en primer lugar como leyes imperativas que protegen a la parte contratante más débil. Por tanto, las normas de derechos humanos imponen restricciones a la libertad contractual de los países del Norte y de las organizaciones 102

PIDESC, artículo 2, párrafo 1. Reality of Aid 2004, An Independent Review of Poverty Reduction and Development Assistance. 104 La misión especial de alto nivel sobre la implementación del derecho al desarrollo fue instalada siguiendo la resolución 2004/7 de la Comisión de Derechos Humanos http://www2.ohchr.org/english/issues/development/taskforce.htm 105 Wouter Vandenhole. Investigador, Center for Transboundary Legal Development, Tilburg University (Países Bajos); investigador, Institute for Human Rights, Catholic University of Leuven (Belgium). “A Partnership for Development: International Human Rights Law as an Assessment Instrument”. http://www2.ohchr.org/english/issues/development/docs/vandenhole.doc 103

internacionales pues no les permiten imponer condiciones contrarias a la normativa jurĂdica internacional de derechos humanos. A la vez, las normas sobre derechos humanos tambiĂŠn limitan la libertad contractual de los paĂses en desarrollo, pues no pueden acordar obligaciones contractuales de desarrollo contrarias al derecho internacional relativo a los derechos humanos. En segundo lugar, las leyes internacionales de derechos humanos pueden informar normativamente los contratos de desarrollo y por lo tanto asegurar su instrumentalidad en el fomento del desarrollo humano, mĂĄs que en el mero crecimiento econĂłmico.

4 Consulta a mujeres sobre el financiamiento para el desarrollo Church Center, Nueva York, 16-17 de junio de 2008 Presentación formal para el proceso de revisión de la financiación para el desarrollo Preámbulo 1. En el año 2002, diversos jefes de Estado y de Gobierno se reunieron en Monterrey, México, y adoptaron una serie de medidas dirigidas a los desafíos interconectados planteados por el financiamiento para el desarrollo en todo el mundo, en particular en los países en desarrollo. El objetivo de estos acuerdos, conocidos como el Consenso de Monterrey, era movilizar mayores y previsibles recursos con el fin de alcanzar los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente, incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La revisión del Consenso de Monterrey tiene lugar este año en medio de pruebas que demuestran que el empoderamiento de las mujeres y los indicadores de bienestar son las metas más débiles dentro de las de los ODM. Además, la igualdad de género, vista actualmente en los círculos oficiales como un tema transversal, padece de una falta de claridad conceptual y de objetivos monitoreables claros que agravan lo que ha sido una brecha persistente entre la retórica oficial y la acción. 2. Mucho más tiene que suceder para abordar los desafíos nacionales, internacionales y sistémicos del financiamiento del desarrollo producido por un entorno de comercio intensificado y no regulado, y por procesos de liberalización financiera que a menudo producen consecuencias negativas imprevisibles para los objetivos de productividad, crecimiento, empleo, erradicación de la pobreza y distribución del ingreso. Las actuales crisis financiera, alimentaria y de cambio climático son realidades evidentes en un entorno inestable marcado por complicados procesos de competencia de mercado. Un análisis de género plantea más preguntas acerca de la conexión de estas tendencias e inestabilidades con (a) los salarios de las mujeres, el empleo y el trabajo no remunerado, (b) el estado de las capacidades, los recursos y los servicios de reproducción social y de protección social, y (c) la repartición de los riesgos y los shocks financieros dentro de los países y de los hogares. La desigualdad de género está insertada en estructuras sociales asimétricas y en procesos sistémicos que sostienen la difusión desigual de riesgos financieros y crecientes disparidades económicas vividas más agudamente por los más desfavorecidos, especialmente las mujeres. Por ejemplo, la evidencia empírica muestra que las mujeres en países en desarrollo que trabajan por salarios muy bajos en el gran sector informal, también cargan una porción desproporcionada de riesgos financieros como administradoras financieras del hogar, en un contexto en el que el bienestar social y la protección públicos que se brinda a los pobres es inadecuada o inexistente. 3. Esta serie de propuestas, que aborda sustancialmente las preocupaciones de interconexión de las mujeres en el Consenso de

Monterrey, fue discutida y adoptada en una reunión de consulta a mujeres convocada por el Grupo de Trabajo de Mujeres sobre la Financiación para el Desarrollo en Nueva York, el 16 y 17 de junio de 2008. La consulta a las mujeres, a la que asistieron 50 mujeres y hombres, recibió el apoyo de UNIFEM y de la Oficina de Financiación para el Desarrollo del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DESA); también contó con una interacción y una colaboración intensivas del más vasto Grupo de Redes de ONG de Doha, un proceso que permitió que las preocupaciones de los temas de las mujeres y de la igualdad de género fueran reconocidos por una circunscripción más vasta. De este modo, nuestras propuestas no sólo se ajustan sino que también refuerzan varias recomendaciones clave que se encuentran en el proyecto de Recomendaciones Clave de la Sociedad Civil para el Documento de Resultados Preliminar de Doha. Recomendaciones Clave para Acciones Futuras Capítulo 1: Movilización de recursos internos El Consenso de Monterrey destacó que la movilización de recursos internos, tanto públicos como privados, es la principal fuente de financiamiento para el desarrollo. Hizo un llamado a un ambiente nacional favorable donde las políticas macroeconómicas y los marcos reguladores que apoyan el crecimiento, el empleo, la erradicación de la pobreza, la redistribución, la igualdad y el desarrollo humano coexistan interactuando con sistemas y procesos de gobierno participativos y responsables. El tema del espacio político interno es central en este compromiso, y cómo el entorno institucional internacional apoya u obstaculiza la capacidad de los gobiernos nacionales para alcanzar el desarrollo. 1. Promover presupuestos participativos y sensibles al género La asignación de más recursos internos hacia la igualdad de género es crítica para alcanzar el ODM 3 y señala el compromiso de un país en cuanto a la igualdad de género y un buen gobierno a través de inversiones de sus propios recursos. El Consenso de Monterrey ya había destacado la necesidad crítica de reforzar los esfuerzos nacionales en el mejoramiento de la capacidad para las políticas y prácticas presupuestarias de género, mientras que el Diálogo de Alto Nivel de 2005 enfatizaba que la movilización de recursos internos debería estimular la elaboración de un presupuesto sensible al género para asegurar que los compromisos relevantes para la igualdad de género, la erradicación de la pobreza y el bienestar y la protección social reciban los recursos necesarios. Para ser eficientes, eficaces y responsables, los sistemas y las prácticas de la Gestión de las Finanzas Públicas necesitan recibir apoyo y no obstáculos para la elaboración de un presupuesto participativo y sensible al género. Con este fin, deberían asignarse recursos para: (1) la formación de funcionarios-as del gobierno en el uso de presupuestos participativos y sensibles con respecto al género; (2) la recopilación y la utilización de datos desagregados por género, lo que incluye encuestas sobre el uso del tiempo que miden el trabajo femenino no remunerado y su contribución a la economía nacional para hacer visible la contribución económica real de las mujeres y las medidas contra la pobreza sensibles con respecto al género en el Sistema de Cuentas Nacional (ECLAC, Consenso de Quito 2007);

y (3) la participación significativa y regular de grupos de advocacy por los derechos de las mujeres y representantes de la sociedad civil en procesos presupuestales participativos y sensibles con respecto al género. También pueden aplicarse prácticas presupuestarias de género a la planificación y la implementación de proyectos y programas patrocinados por la AOD, tanto por parte del país donante como del receptor. 2. Fortalecer el compromiso nacional y la aplicación de Trabajo Decente La aplicación de políticas y reglamentación nacionales que promueven el trabajo decente es una estrategia que responde simultáneamente a la reducción de la pobreza, a la igualdad de género y al crecimiento equitativo. Promueve el buen gobierno y el imperio de la ley al asegurar que los derechos de la gran mayoría de los ciudadanos (trabajadores), como el derecho a un salario digno y a procesos de negociación colectiva, estén protegidos por la ley. Con relación a esto, acogemos con agrado un reciente informe que criticaba el Informe Anual Doing Business del Banco Mundial, que clasifica los países según tengan o no un entorno comercial favorable, lo que coloca en los lugares más bajos a los países que intentan promover los principios del trabajo decente. Las políticas para crear trabajo decente deberían dar total cuenta de cambios rápidos en mercados y oportunidades laborales cuando los gobiernos comiencen a poner en práctica los ajustes necesarios con vistas a una liberalización comercial debidamente secuenciada y gestionada que refuerce, y no debilite, la capacidad productiva nacional. Se necesitan esfuerzos para alcanzar inmediatamente la gran cantidad de mujeres que se encuentran en Zonas Francas Industriales y en el trabajo informal. Recomendamos prestar especial atención a mujeres trabajadoras en los siguientes aspectos: (1) necesidad de trabajos de calidad para mujeres trabajadoras (2) formación que mejore las opciones de las mujeres en diferentes sectores del mercado laboral (3) acceso a financiamiento para mujeres empresarias, especialmente en pequeñas y medianas empresas (4) suministro de seguro de salud que incluya acceso a servicios de salud reproductiva (5) suministro de subsidios por maternidad y acceso abordable a la asistencia infantil, y (6) protección de los derechos de las mujeres trabajadoras a la autoorganización y autorepresentación en diálogos sociales

3. Utilizar esquemas fiscales progresivos y justos que incluyan desgravaciones tributarias y fiscales para los pobres y las mujeres Regímenes fiscales progresivos pueden optimizar las rentas al tiempo que alivian las disparidades de ingresos que han marcado el crecimiento en varios países (UNIFEM 2007). Bajo estas circunstancias, apoyamos la

tributación progresiva justa y eficiente, incluyendo la tributación de multinacionales, abordando de forma más enérgica el problema de la evasión de impuestos y el paraíso fiscal, fortaleciendo la cooperación tributaria en todo el mundo y estableciendo una Organización Tributaria Internacional, todo lo cual fue propuesto y aprobado ampliamente por OSC y grupos de ciudadanos. Además, recomendamos las siguientes medidas fiscales adicionales: (1) desgravaciones tributarias para las mujeres en reconocimiento por su aporte a la sociedad, su discriminación histórica en la propiedad de la tierra, así como su desigual participación en las responsabilidades de la familia (2) desgravaciones fiscales para los pobres y para jefes de familia sin cónyuge, la mayoría de los cuales son mujeres, que cuidan a los más ancianos o los más pequeños Capítulo 2: Inversiones extranjeras directas y corrientes de capital privado El Consenso de Monterrey, en su mayor parte, valorizó el aumento del volumen de corrientes de capital privado y público hacia países en desarrollo, el cambio de la composición y los impactos diferenciados de diversos tipos de corrientes de capital, así como el cambio de su geografía. Al tiempo que reconocen ampliamente las oportunidades para el desarrollo del financiamiento a partir de estos tipos de corrientes, los gobiernos también reconocieron, de forma preliminar y generalizada, “que tienen importancia las medidas para atenuar el impacto de la excesiva inestabilidad de las corrientes de capital a corto plazo. Dadas las diferencias de capacidad de los países, también es importante tener en cuenta las características de la gestión nacional de la deuda externa; prestar suma atención a los riesgos cambiarios y de liquidez; fortalecer las normas de disciplina y control y la supervisión de todas las instituciones financieras, incluidas las que tienen un alto nivel de endeudamiento; liberalizar las corrientes de capital en forma ordenada y bien escalonada, de conformidad con los objetivos de desarrollo, y aplicar en forma progresiva y voluntaria los códigos y normas convenidos internacionalmente. (...)" (Consenso de Monterrey, párrafo 25). Nos unimos al esfuerzo de nuestros colegas en la sociedad civil que presentan un llamado para un mecanismo multilateral que someta a los inversores y a las multinacionales a normas y criterios más obligatorios desde el punto de vista legal. Mientras tanto, el comportamiento de los inversores continúa planteando problemas a los gobiernos de países en desarrollo que tienen dificultades para tratar los efectos de la competencia salarial y la carrera impositiva global hacia abajo. En una situación de mercados financieros liberalizados que continúan mostrando tendencias hacia la crisis, estos gobiernos deben ocuparse de un entorno cada vez más riesgoso al tiempo que buscan oportunidades para obtener financiamientos para el desarrollo a través de corrientes de capital privado mientras aseguran la estabilidad del crecimiento para sus economías. Dado el contexto actual de aún otra crisis financiera, el momento de actuar es ahora. La confusión financiera reinante mostró que los mecanismos reguladores nacionales que existen incluso dentro de los países desarrollados, así como la vigilancia económica internacional y los sistemas

de intercambio de información, son inadecuados e incapaces de responder ante las prácticas emergentes cada vez más numerosas de toma de riesgos de bancos y de otras instituciones financieras no bancarias, y ante el comportamiento cada vez más especulativo de inversores y agentes comerciales en un entorno en el que aumentan cada vez más los riesgos y la inestabilidad. Las crisis financieras tienen efectos sobre el empleo y los ingresos, así como efectos indirectos sobre el bienestar y la reducción de la pobreza que, a fin de cuentas, alcanzan a mujeres y a hombres diferencialmente, siendo a menudo las mujeres que brindan los cuidados quienes llevan la carga del reparto y el ajuste de riesgos en el hogar. Con la intención de apoyar el llamado al establecimiento de normas obligatorias para multinacionales en las Naciones Unidas, proponemos las siguientes recomendaciones conjuntas: 1. Convocar dentro de las Naciones Unidas, y para lo antes posible, una reunión intergubernamental dirigida a determinar cómo pueden los gobiernos manejar de forma eficiente y efectiva su competencia por IED y otras corrientes de capital 2. Fortalecer, a nivel nacional, el imperio de la ley y el acceso del ciudadano a la información y al sistema legal a fin de obligar a los inversores y comerciantes a comportarse como "buenos ciudadanos". Capítulo 3: Comercio El marco de liberalización comercial rápida e intensificada que propugna la Organización Mundial del Comercio y que está impulsando algunos acuerdos regionales y bilaterales de libre comercio ha sido criticado por sus elementos antidesarrollo. El comercio no es un fin en sí mismo – debe servir a las personas y al desarrollo inclusivo, a la ejecución de los derechos humanos y el derecho al desarrollo para todos, y a la consecución de una economía humanitaria y sostenibilidad ambiental. La perspectiva de género del comercio es integral; apoya el marco más amplio de las convenciones internacionales y los compromisos multilaterales por el bien común. El comercio afecta la igualdad de género a través de las oportunidades o pérdidas de empleo y de ingresos, así como de cambios en los costos de productos y servicios básicos. Por ahora no hay ningún mecanismo que controle hasta qué punto las políticas comerciales actuales han funcionado para reducir las desigualdades de género, pero la liberalización comercial, que generalmente está acompañada del cobro de ingresos más bajos de las tarifas, puede reducir las inversiones en los servicios públicos y desplazar las cargas tributarias hacia el trabajo de tal forma que limiten la productividad de las mujeres. Algunas industrias favorecidas por el comercio mejoran las perspectivas de empleo de mujeres como principio general, pero otras, inclusive algunos sectores de alta tecnología que ofrecen mejores salarios, pueden no beneficiar a las mujeres debido a los persistentes perjuicios relacionados con el género, que reducen las posibilidades de las mujeres de cultivar las capacidades adecuadas. Esto se ve en la práctica ampliamente criticada de industrias dedicadas a la exportación que ven a las mujeres como insumos de bajo costo dentro de la producción (UNIFEM 2007).

1. Aplicar activamente un tratamiento especial y diferencial, y concesiones no recíptocas como principios para las negociaciones comerciales. En el clima actual de liberalización comercial, los países son incapaces de proteger sus industrias, algunas de las cuales, tradicionalmente, habían generado ingresos y suministrado servicios básicos para las mujeres a precios razonables. Particularmente en el área de la alimentación y la agricultura, las mujeres son la mayoría productoras de los productos de primera necesidad. Como pequeñas productoras, no tienen acceso a la tierra, a los mercados, al crédito y a otros insumos. Esto podría remediarse mediante apoyo interno dirigido particularmente a pequeños productores. A medida que la capacidad de los países para integrarse a la economía global crece, el entorno internacional debe apoyar sus capacidades emergentes. Todos los acuerdos comerciales internacionales deberían hacer concesiones para que los países aborden las diversas circunstancias del desarrollo nacional. Las opciones políticas podrían incluir la identificación de industrias específicas como apoyo; el estímulo de inversiones extranjeras directas que apoyen las metas de desarrollo; cierta protección comercial a través de tarifas razonables y medidas relacionadas que ayuden a las y los productores nacionales a desarrollar sus capacidades; y el mejoramiento de las aptitudes y tecnología para que las ventajas competitivas de un país no se base solamente en trabajo de bajo costo y otros insumos, sino también en el desarrollo tecnológico y humano (UNIFEM 2007).

2. Apoyar y fortalecer la participación significativa de las mujeres en procesos y mecanismos multilaterales de supervisión relacionados con acuerdos y reformas comerciales en todos los niveles. Sistemáticamente, las mujeres no participan de forma significativa en procesos de negociaciones comerciales, ni se incluye una perspectiva de género en el análisis y la comprensión de potenciales impactos de acuerdos comerciales y ajustes relacionados con el comercio. Debe incorporarse una supervisión de la sociedad civil y parlamentaria en revisiones regulares del impacto comercial en todos los niveles para que pueda haber un control de los impactos sociales y de género del comercio. También debe financiarse y apoyarse el esfuerzo para elaborar una lista de indicadores sensibles al descubrimiento de contradicciones con relación a metas y compromisos sociales en el comercio. Capítulo 4: Cooperación financiera y técnica internacional Aunque la participación global de la AOD en el panorama financiero es menor que las corrientes y el comercio financiero privado, en los países más pobres la AOD es esencial para lograr los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente, incluidos los ODM. Se reconoce que las corrientes de ayuda son altamente inestables y amenazan la continuidad de los programas de desarrollo, por ejemplo, en igualdad de género. Es por ello que acogemos con beneplácito el surgimiento de la Cooperación SurSur y de otras innovadoras fuentes de financiamiento para el desarrollo. Tras reconocer que los donantes asignan la AOD cuando financian

proyectos específicos, y los gobiernos receptores determinan la asignación del financiamiento dado por el donante como apoyo presupuestal directo o apoyo sectorial, recomendamos: 1. Asegurar el carácter adicional y la previsibilidad de las corrientes de ayuda En todo el mundo, las mujeres son las más afectadas por programas de ajuste estructural y pobreza, con la privatización de servicios educativos y sanitarios y de otros recursos y servicios esenciales para la reproducción social, que tienen un impacto más severo sobre las mujeres. Los proyectos que apoyan el empoderamiento de las mujeres padecen una insuficiencia de financiamiento y deben ser reforzados si se quieren realizar avances. Además, la transformación social y de género se desarrolla durante un largo período de tiempo y debe recibir un apoyo sostenido para hacerse realidad. Esto no sólo es cierto en países en desarrollo donde se concentran mayormente las corrientes de ayuda, sino también en ciertos sectores y regiones en el interior de países con ingreso medio a los que también deben llegar donantes tradicionales y nuevos. Con esto en la mira, los gobiernos donantes deben cumplir inmediatamente su compromiso de otorgar 0.7% de su PNB como asistencia oficial para el desarrollo para los países en desarrollo. Además, tanto donantes como receptores deben aumentar la participación de la AOD para la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres hasta alcanzar el 10% para 2010 y el 20% para 2015, asegurándose de que haya aumentos año tras año en algún nivel convenido. Deben evitar las prácticas que distorsionen la AOD como inflar sus estadísticas de AOD incluyendo de forma arbitraria diversos tipos de costos o reorganizando los financiamientos de un asunto antiguo hacia uno nuevo sin volver a llenar las finanzas de forma real, o continuando el alivio de la deuda como parte de la AOD. Asimismo, el incremento de la AOD no deberá conducir a un ciclo de deuda para el país receptor. Más bien, el principal incremento de la AOD debería sentirse en el componente de subvención de la ayuda más que en el componente de préstamo. 2. Eliminar las condicionalidades y reforzar la mutua responsabilidad, rendición de cuentas y transparencia de los países donantes y receptores La AOD no debe ser utilizada para ejercer poder sobre los países receptores a través del uso entre otras condicionalidades. Tampoco debe vinculársela a negociaciones comerciales. En cambio, la AOD debe utilizarse para desarrollar la capacidad de la economía del país receptor para generar y movilizar sus propios recursos, para promover el desarrollo al tiempo que se reducen las desigualdades estructurales, incluyendo la desigualdad de género. En pocas palabras, la AOD debe ser una contribución que apoye verdaderamente el desarrollo económico y social nacional dentro del marco de una sociedad democrática dinámica y robusta y de gobiernos transparentes y responsables impulsados por sus propios actores políticos fortalecidos. Para asegurarse de que las ventajas de un financiamiento adicional beneficie la igualdad de género, la justicia social y la inclusión, los procesos

de la AOD deben respaldar la mutua responsabilidad y obligaciones de los gobiernos para cumplir las normas, los objetivos, las metas y las acciones para el desarrollo acordadas internacionalmente que fueron determinadas en la Plataforma de Acción de Beijing, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención internacional sobre población y desarrollo, Educación para todos, entre otros, sin recurrir a imposiciones y condicionalidades dentro del estrecho marco de la entrega de ayuda. La responsabilidad mutua debe asegurar la participación paritaria entre donantes y receptores y facilitar a los gobiernos de los países donantes y receptores la rendición de cuentas ante diversos públicos, las mujeres incluidas. Las negociaciones sobre la AOD deben ser dirigidas por los países más que por los donantes, y deben ser democráticas e inclusivas en sus procesos y prácticas, así como estar sujetas a un foro de revisión multilateral y con diferentes participantes como el Foro de Cooperación para el Desarrollo de ECOSOC. 3. Desarrollar indicadores, herramientas y metodologías sensibles con respecto al género para evaluar la efectividad de calidad y desarrollo de la ayuda En apoyo a la mutua responsabilidad y rendición de cuentas para la igualdad de género tanto por parte de los donantes como de los receptores, deben desarrollarse herramientas y metodologías de control y evaluación para valorar hasta qué punto las asignaciones de ayuda se dirigen o no a la consecución de las metas de redistribución, sociales y de género. La categorización de género, junto con los derechos humanos y la sostenibilidad ambiental, en tanto temas transversales, han dificultado el rastreo de resultados dentro de las canastas de fondos (pool de donantes) y los programas sectoriales. . El desarrollo de herramientas y metodologías con información a nivel de género debe realizarse dentro de un proceso participativo e involucrar tanto a los donantes tradicionales como a los nuevos, y a través de diversas modalidades de ayuda. Además, este ejercicio debe llevarse a cabo en todos los niveles, con asignación de recursos para permitir la participación significativa de defensores de los derechos de las mujeres en procesos nacionales, regionales e internacionales. El sistema de las Naciones Unidas, en particular sus diversas agencias y entidades encargadas de la promoción de los derechos de las mujeres y la igualdad de género, debe ser donde se desarrolle este proceso en la esfera multilateral. Capítulo 5: Deuda La inclusión de la deuda en el Consenso de Monterrey brindó la posibilidad para que la comunidad internacional se comprometiera con nuevos principios relacionados con el antiguo problema de la carga de la deuda entre los países en desarrollo. No obstante, los acuerdos concretos se centraron en mecanismos limitados de cancelación de deuda a través de los PPME cuya debilidad subyacente puede verse en el desequilibrado énfasis en el financiamiento y en la necesidad de condicionalidades de política más que en la dimensión de desarrollo de la deuda externa. 1. Emprender una serie de revisiones y redefiniciones más críticas del Marco de sostenibilidad de la deuda que debe involucrar no sólo a los

gobiernos nacionales sino también a la sociedad civil, incluidas organizaciones por los derechos de las mujeres Las estrategias actuales para el alivio de la deuda están orientadas únicamente a resolver problemas fiscales y financieros y no de desarrollo. La mayoría de los países aún sufre la pesada carga de deudas y el impacto de la pérdida de recursos muy necesarios por la deuda. Existe una necesidad urgente de expandir y profundizar la cancelación de la deuda para cubrir a países de bajos y de medianos ingresos que soportan el peso de la deuda. El Marco de sostenibilidad de la deuda revisado debe otorgar un lugar central a los objetivos del desarrollo humano y a los derechos humanos, lo que incluye la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres. 2. Préstamos y cancelación de deuda deben desvincularse de las condicionalidades Las condicionalidades políticas que han acompañado programas de cancelación de deuda y préstamos (p. ej. PPME) han tenido efectos negativos en las mujeres, las personas pobres y marginadas, el sustento y las economías, y el medioambiente. Los impactos de estas condicionalidades invalidan los resultados positivos de la cancelación de deuda. Los donantes no deben determinar unilateralmente dónde utilizar fondos liberados de la cancelación de deuda, como por ejemplo, para apoyar programas de igualdad de género. Un proceso transparente, responsable y democrático para decidir en qué utilizar los fondos debe incluir OSC internas del país a lo largo de todo el proceso, incluidas organizaciones por los derechos de las mujeres. Al mismo tiempo, un proceso de este tipo obliga a que las operaciones financieras reconozcan y respalden la mutua responsabilidad y obligaciones de los gobiernos de proteger los derechos humanos, asegurar la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y promover la sostenibilidad ambiental.

3. Debe iniciarse un diálogo político en las Naciones Unidas para abordar la cuestión de deudas odiosas / ilegítimas Existe un reconocimiento cada vez mayor del problema de la deuda odiosa e ilegítima, la responsabilidad compartida de prestamistas y prestatarios en el surgimiento y la perpetuación de este problema, y la justicia del llamado a cancelar deudas odiosas e ilegítimas. Noruega abrió el camino cuando canceló una deuda que reconocía como ilegítima. Esto fue seguido por otras iniciativas como la Mesa redonda del Banco Mundial y los debates del PNUD sobre deuda ilegítima así como el trabajo de UNCTAD sobre deuda ilegítima. Se fomenta la realización de auditorías exhaustivas sobre deuda del país para abordar, entre otras, la cuestión de la ilegitimidad de la deuda. También es necesario desarrollar una plataforma común para que tanto prestamistas como prestatarios respalden un Financiamiento responsable y de principios.

Capítulo 6: Cuestiones sistémicas Las disparidades de género reflejan y están relacionadas con los desequilibrios estructurales en el sistema económico global, que se expresan como las brechas de desarrollo entre el Norte y el Sur, la marginación de grupos de personas de procesos de crecimiento centrales y sus bajos niveles de participación y toma de decisiones en la conducción económica global. El abordaje de estas inequidades es un paso importante para dar respuesta a las necesidades de las personas, mujeres y hombres, sobre el terreno. El marco para reforzar la coherencia y la consistencia de los sistemas monetario, financiero y comercial internacionales en apoyo al desarrollo requiere un compromiso de atraer la categoría de las entidades de las Naciones Unidas como el Comité de Basilea, donde los países en desarrollo no están representados pero cuyas acciones y decisiones tienen un impacto en los mercados financieros, así como priorizar la promoción de objetivos y políticas sociales por encima de objetivos financieros estrechos. Para lograr este objetivo recomendamos: 1. Continuar asegurando que los mecanismos de seguimiento de la FpD, procesos consultivos y oportunidades para aportes técnicos en todos sus ámbitos multilaterales constituyan espacios efectivos para la realización de aportes consistentes y regulares sobre la igualdad de género por parte de organizaciones y redes por los derechos de las mujeres y expertos en igualdad de género. La inestabilidad global y las crisis financieras tienen un impacto negativo desproporcionado en las mujeres; de ahí la necesidad de prevenir y manejar la ocurrencia de crisis informadas por análisis de género. El enfoque multilateral de la FpD se sitúa exclusivamente para atraer organizaciones y redes de mujeres y expertos en género para la identificación de enfoques y soluciones políticas innovadoras que aborden de forma explícita las dimensiones de género de la coordinación macroeconómica y del tipo de cambio (especialmente de las economías grandes), el desarrollo de códigos y estándares financieros, y la regulación de las actividades del sector privado. En las discusiones también se puede incluir la exploración y el desarrollo de mecanismos para proveer recursos en forma colectiva para programas e instituciones (incluidos equipos nacionales de mujeres) que cumplan los objetivos sociales y la igualdad de género. Es necesario fortalecer los lazos institucionales y los acuerdos dentro del sistema de las Naciones Unidas para apoyar a las mujeres y a las organizaciones de mujeres en todos los niveles de planificación, control y evaluación de los procesos de desarrollo en escenarios nacionales e internacionales para apoyar la implementación de compromisos de conformidad con el Consenso de Monterrey (párrafos 4 y 64). También es necesaria la coherencia y la consistencia entre el Consenso de Monterrey y la Plataforma de Acción de Beijing. El enfoque multilateral de la FpD y la fuerte participación de la sociedad civil, incluidas organizaciones y redes por los derechos de las mujeres, puede repetirse en cualquier parte del sistema de Naciones Unidas. Por

ejemplo, el Foro de Cooperación para el Desarrollo, que es una plataforma multilateral con una agenda más flexible, puede utilizarse para un intercambio de información más frecuente sobre las mejores prácticas y el diálogo para el aprendizaje entre pares, lo que puede proporcionar el estímulo para la exploración de nuevos enfoques sobre mecanismos internacionales, regionales y nacionales de conducción económica participativos y sensibles con respecto al género. Como tales, todas las entidades de Naciones Unidas sobre igualdad de género y empoderamiento de las mujeres deberán reforzar su capacidad para vincularse con temas y áreas no identificadas tradicionalmente con la igualdad de género. Los esfuerzos no deben ser pequeños y esporádicos. Esto establecerá nuevas formas de pensar y estrategias sobre la promoción de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres en el contexto de la creación de nuevos consensos en torno al desarrollo y a la conducción global dentro del sistema de Naciones Unidas. Capítulo 7: Temas emergentes 1. El financiamiento para tratar las crisis alimentaria y climática no debería tomar la forma de préstamos. Las crisis alimentaria, energética y climática vuelve a las personas del Sur, y a las mujeres que dominan el sector alimentario, más vulnerables a la acumulación de nuevos préstamos. Los gobiernos no deberían ofrecer o firmar financiamientos por préstamos para la compra de semillas y programas alimentarios y agrícolas similares, o financiamientos por préstamos para mecanismos de mitigación y adaptación climática. Continuar comprometido por la igualdad de género El Grupo de Trabajo de Mujeres sobre el FFD se compromete a continuar plenamente comprometido en todos los procesos de seguimiento y a tender puentes entre compromisos y acciones sobre desarrollo, comercio, finanzas, deuda y cuestiones sistémicas y el compromiso y los objetivos por los derechos de las mujeres y la igualdad de género, consistentes con la agenda integral del Consenso de Monterrey. La concepción del proceso de financiamiento para el desarrollo no puede materializarse sin un enfoque integral que tome como ejemplo las interconexiones entre comercio y finanzas en todas sus diversas formas: ayuda, inversión, deuda y ahorro interno. Lista de organizaciones firmantes (en orden alfabético en inglés) Arab NGO Network for Development African Women’s Economic Policy Network Agribusiness Accountability Initiative - Asia Asia Pacific Women Law and Development Association of Women’s Rights in Development Center of Concern Centre for Budget and Governance Accountability Development Alternatives with Women for a New Era ENLACE-Education and Networking for Latina Cooperation and Empowerment Feminist Task Force – Global Campaign Against Poverty FEMNET - African Women's Development and Communication Network Gender and Trade Network Africa Institute for Economic and Social Studies International Institute for Cooperation amongst Peoples International Presentation Association of the

Sisters of the Presentation International Trade Union Confederation International Council for Adult Education International Gender and Trade Network-Asia International Federation of University Women International Women’s Anthropology Conference International Women’s Tribune Center Latin America Gender and Trade Network Medical Mission Sisters Population Action International Public Services International Servicios Ecumenicos Para Reconciliacion y Reconstruccion SIGLO XXIII US Gender and Trade Network Women and Gender Institute – Gender, Development & Economic Globalization Program Women Environment and Development Organization Women in Development Europe Women of Color Policy Network Women’s Resource and Advocacy Centre World Council of Churches – Poverty, Wealth & Ecology Project

5 El tiempo de actuar es ahora. Intervención del Grupo de Trabajo de Mujeres sobre Financiamiento para el Desarrollo Por Josefa ”Gigi” Francisco (DAWN) Este capítulo es una adaptación de la intervención preparada y presentada por Josefa ”Gigi” Francisco (DAWN) en la Audiencia con Organizaciones de la Sociedad Civil sobre Financiamiento para el Desarrollo (FpD), organizada por las Naciones Unidas el 18 de junio de 2008 en Nueva York. Las siguientes propuestas, que abordan sustancialmente las preocupaciones de las mujeres sobre el Consenso de Monterrey y sus conexiones, fueron discutidas y adoptadas en una reunión de Consulta de Mujeres convocada por el Grupo de Trabajo de Mujeres sobre Financiamiento para el Desarrollo el 6 y 17 de junio de 2008 en Nueva York. Nuestras propuestas se alinean con pero también promueven varias recomendaciones esenciales incluidas en el borrador de las Recomendaciones Clave de la Sociedad Civil para el Documento Borrador de los Resultados de Doha. La Consulta de Mujeres sobre Financiamiento para el Desarrollo observó que mucho más tiene que suceder para poder hacer frente a los desafíos nacionales, internacionales y sistémicos del financiamiento para el desarrollo planteados por un escenario de comercio intensificado y no regulado y de procesos de liberalización financiera que a menudo tienen consecuencias negativas impredecibles sobre los objetivos de productividad, crecimiento, empleo, erradicación de la pobreza y distribución del ingreso. La actual crisis financiera, alimentaria y del cambio climático es una realidad desoladora en un escenario volátil marcado por confusos procesos de competencia de mercado. Un análisis de género plantea cuestiones más profundas sobre la conexión de estas tendencias y volatilidades con: (a) los salarios, el empleo y el trabajo no pago de las mujeres. Evidencias empíricas muestran que en los países en desarrollo las mujeres que trabajan por salarios muy bajos en el extendido sector informal también cargan con una parte desproporcionada de los riesgos financieros como gestoras de los hogares en un contexto en el que los servicios públicos de seguridad social y protección de los pobres son inexistentes o inadecuados. (b) el estado de las capacidades, los recursos y los servicios de reproducción y protección sociales. En todo el mundo las mujeres son las más afectadas por la pobreza y los programas de ajuste estructural,

mientras que la privatización de la educación y los servicios de salud y de otros recursos y servicios esenciales para la reproducción social tiene un impacto más severo en las mujeres. Los proyectos que apoyan el empoderamiento de las mujeres sufren escasez de fondos y deben ser fortalecidos si se pretende avanzar. Además, la transformación social y de género tiene lugar en un largo periodo de tiempo y debe recibir apoyo sostenido para ser posible. (c) la forma en que se comparten los riesgos y traumas financieros al interior de los países y al interior de los hogares. Las crisis financieras tienen efectos sobre el empleo y las ganancias, así como efectos indirectos en el bienestar social y la reducción de la pobreza que en última instancia afecta a mujeres y varones diferenciadamente, siendo las mujeres que se ocupan de la atención de la familia quienes con frecuencia asumen la carga de los riesgos y el ajuste en el hogar. La desigualdad de género está implantada en estructuras sociales asimétricas y procesos sistémicos que apuntalan la desigual propagación de los riesgos financieros y las crecientes disparidades económicas experimentadas más agudamente por lo más desfavorecidos, en especial las mujeres. Por ejemplo, la evidencia empírica revela que en los países en desarrollo las mujeres que trabajan por salarios muy bajos en el extendido sector informal también cargan con una parte desproporcionada de los riesgos financieros como gestoras de los hogares en un contexto en el que los servicios públicos de seguridad social y protección de los pobres son inexistentes o inadecuados. La Consulta de las Mujeres terminó con un compromiso por mantener la participación en el proceso de FpD, en particular con la esperanza de que el enfoque de múltiples interesados del FpD y una fuerte participación de la sociedad civil, incluyendo organizaciones y redes por los derechos de las mujeres, puedan ser replicados en otras partes del sistema de la ONU. Más aun, urgimos a todas las entidades de la ONU que se ocupan de la igualdad de género y del empoderamiento de las mujeres a fortalecer su capacidad de vincularse con temas y áreas no tradicionalmente identificadas con la igualdad de género. Esto abrirá nuevas formas de pensamiento y estrategias para promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres dentro del sistema de la ONU. Considerando el tiempo limitado dispuesto para esta intervención, permítanme centrarme en algunos puntos destacables en tres áreas. Sobre el Capítulo 1: Movilización interna de recursos, reconocemos el hecho de que el Consenso de Monterrey priorizó la movilización nacional de los recursos, tanto pública como privada, como fuente principal del financiamiento para el desarrollo. Un aspecto central de este compromiso es el tema del espacio político interno y cómo el entorno institucional internacional respalda o socava la capacidad de los gobiernos nacionales de alcanzar metas de desarrollo. Nuestras recomendaciones en estas áreas incluyen: 1. Promover los presupuestos participativos y sensibles al género. 2. Fortalecer el compromiso nacional con y los mecanismos de ejecución y cumplimiento del Trabajo Digno; y

3. Utilizar esquemas progresistas y justos de tributación, incluyendo reembolsos de impuestos y reducción de impuestos para los pobres y las mujeres. Sobre el Capítulo 2: Inversión Extranjera Directa y Flujos de Capital Privado, nuestras principales recomendaciones conjuntas son: 1. Convocar en el ámbito de la ONU, y en el menor tiempo posible, a una reunión intergubernamental que aborde cómo pueden los gobiernos gestionar eficiente y eficazmente su competencia por la inversión extranjera directa y otros flujos de capital; y 2. Fortalecer en la esfera nacional el rol de la ley y el acceso de los ciudadanos a la información y el sistema jurídico a fin de obligar a los inversores y comerciantes a comportarse como “buenos ciudadanos”. Nos sumamos al esfuerzo de nuestros colegas de la sociedad civil por promover el llamado a un mecanismo multilateral que sujete a los inversores y empresas trasnacionales al cumplimiento de las obligaciones de Derechos Humanos. Mientras tanto, sin embargo, la conducta de los inversores continúa planteando problemas a los gobiernos de los países en desarrollo que tienen dificultades para hacer frente a los efectos de la competencia salarial y la carrera impositiva globales. En una situación de mercados financieros liberalizados que continúan exhibiendo tendencias a la crisis, los gobiernos necesitan tratar con un entorno crecientemente riesgoso en la búsqueda de oportunidades de obtener fondos para el desarrollo a través de capitales privados, a la vez que aseguran la estabilidad de sus propias economías. El actual torbellino financiero ha mostrado que los mecanismos regulatorios nacionales incluso en los países desarrollados, así como los sistemas de supervisión económica y de intercambio de información internacionales son inadecuados e incapaces de responder a las crecientes prácticas de riesgo de los bancos y otras instituciones financieras no bancarias y a la cada vez mayor conducta especulativa de los inversores y comerciantes en un escenario de creciente volatilidad y riesgos. El tiempo de hablar es ahora. Finalmente, en el Capítulo 4: Cooperación financiera y técnica internacional, concordamos con el reconocimiento mundial de que los flujos de ayuda son altamente volátiles y amenazan la continuidad de los programas de desarrollo, por ejemplo para la igualdad de género. Ante esto damos la bienvenida a la emergencia de la Cooperación Sur-Sur y de otras fuentes innovadoras de financiamiento para el desarrollo. Esta es una resolución positiva a nuestra preocupación por el incremento de la ayuda y podría mejorar la previsibilidad de los flujos de ayuda en apoyo a los objetivos de desarrollo internacionalmente acordados. Los gobiernos han acordado asignar 0,7% de su ingreso nacional bruto a la asistencia al desarrollo bajo el Consejo de Monterrey; sin embargo, existe la necesidad de recursos adicionales y no sólo de mecanismos eficaces de distribución de la ayuda. Una demanda clave es retirar las condicionalidades relativas a la igualdad de género y las llamadas “condicionalidades positivas”, y en cambio fortalecer la responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia mutuas entre donantes y países receptores. La AOD debe ser una contribución que en verdad respalde el desarrollo económico y social

nacional en el marco de sociedades democráticas vibrantes y robustas y de gobiernos transparentes y responsables impulsados por sus propios actores políticos empoderados. Para asegurar que los beneficios de financiamiento adicional aporten a la igualdad de género, la justicia social y la inclusión, los procesos de la AOD deben confirmar la responsabilidad y las obligaciones mutuas de los gobiernos para cumplir las normas, objetivos, metas y acciones identificados en la Plataforma de Acción de Beijing, así como otros acuerdos internacionales como los instrumentos internacionales de derechos humanos. Las negociaciones de la AOD deben ser orientadas por los países y no por los donantes, y deben respetar el derecho a la autodeterminación y el derecho al desarrollo, ser democráticas e inclusivas en sus procesos y prácticas y estar sujetas a un foro de revisión multilateral y de múltiples interesados como el Foro de Cooperación para el Desarrollo del ECOSOC. Para respaldar la responsabilidad y la rendición de cuentas mutua para la igualdad de género tanto de parte de donantes como de receptores, es necesario desarrollar herramientas y metodologías de monitoreo y evaluación para sopesar el alcance en el que las adjudicaciones de ayuda conducen o no al logro de los objetivos redistributivos, sociales y de género y al cumplimiento y la realización de los derechos de las mujeres. La categorización del género –junto con otros derechos humanos– y la sostenibilidad ambiental como temas transversales ha planteado la dificultad de rastrear los resultados en los fondos conjuntos y en la programación sectorial. El desarrollo de herramientas y metodologías informadas por el género debe tener lugar como parte de un proceso participativo, debe involucrar a donantes tanto tradicionales como emergentes y atravesar varias modalidades de ayuda. Además, este ejercicio debe tener lugar a todos los niveles, y deben asignarse recursos para permitir que quienes promuevan los derechos de las mujeres participen sustancialmente en los procesos nacionales, regionales e internacionales. El sistema de la ONU –en particular sus varios organismos y entidades dedicados a la promoción de los derechos de las mujeres y la igualdad de género– debe ser el ámbito de este proceso en la esfera multilateral.

El texto completo de las recomendaciones de la Consulta de las Mujeres publicado en el Capítulo 4 de esta publicación fue presentado a los copresidentes de la Audiencia, reiterando que la incorporación del componente de género al proceso de financiamiento para el desarrollo no podrá alcanzarse sin un enfoque holístico que tenga en cuenta todas las interconexiones entre el comercio y las finanzas en sus distintas formas –la ayuda, las inversiones, la deuda y los ahorros de los países.

6 Accra: ¿Otra expresión de la falta de voluntad política para reducir las condicionalidades y avanzar hacia la Igualdad de Género? Por Cecilia Alemany, Fernanda Hopenhaym y Michele Knab (AWID)

¿Es posible avanzar hacia la igualdad de género en el marco de la Eficacia de la Ayuda?

El Tercer Foro de Alto Nivel que tuvo lugar en Accra en septiembre de 2008 fue una oportunidad de poner a prueba la existencia de una voluntad política real de avanzar en la igualdad de género y la reducción de las condicionalidades sobre las políticas, entre otros temas. El Foro anterior se reunió en París, y tuvo como resultado la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda (DP). El Segundo Foro de Alto Nivel no fue muy alentador en el sentido mencionado, pero los debates y la participación de las OSC desde una perspectiva crítica pueden haber contribuido a promover cierta voluntad política de ir más allá del discurso y del enfoque limitado de la Declaración de París. A pesar de algunos cambios positivos sobre cómo asignar ayuda a los países en desarrollo, las OSC alegan que la Declaración de París es un marco injusto y desigual para entender e implementar cambios en la arquitectura de la ayuda. Desde la perspectiva de la sociedad civil, se plantea el riesgo de que, en nombre de una mayor eficacia los países donantes han desarrollado un nuevo conjunto de herramientas y principios de ayuda bajo la DP que no abordan las necesidades reales de desarrollo de los países receptores y de los grupos vulnerables en esos países. En particular, las organizaciones por los derechos de las mujeres han sostenido que, entre otros puntos débiles, la DP no reconoce las desigualdades de género y falla en incluir el análisis de género en la agenda del desarrollo. Un análisis elaborado por AWID y WIDE señala que “la Declaración de París menciona la igualdad de género solo en uno de sus 50 párrafos (párrafo 42, ver Recuadro 1), con un lenguaje que en el mejor de los casos puede ser descrito como débil. Esto indica claramente la falta de un compromiso político de parte de los donantes y de los gobiernos para hacer de la igualdad de género una prioridad y convertirla en uno de los objetivos centrales del desarrollo106”. 106

Alemany et al, AWID/WIDE (2008a), Implementing the Paris Declaration: implications for the promotion of women’s rights and gender equality, Encargado por el Canadian Council for International Cooperation (CCIC), enero.

Recuadro 1: Párrafos 40 a 42 de la Declaración de París: Promover un enfoque armonizado de las evaluaciones ambientales

40. Los donantes han realizado considerables progresos en la armonización en torno a la evaluación del impacto ambiental (EIA) incluyendo soluciones de salud y sociales relevantes en concepto de proyectos. Este progreso necesita ser profundizado, inclusive con el propósito de abordar las implicancias de los temas ambientales globales como el cambio climático, la desertificación y la pérdida de biodiversidad.

41. Los donantes y países socios se comprometen conjuntamente a: •

Reforzar la aplicación de las EIAs y ahondar los procedimientos comunes de los proyectos, incluyendo consultas con los interesados; desarrollar y aplicar enfoques comunes de la “evaluación ambiental estratégica” a escala sectorial y nacional.

•

Continuar desarrollando la capacidad técnica y las políticas especializadas necesarias para el análisis medioambiental y para la aplicación de la legislación.

42. También serán necesarios esfuerzos de armonización similares para otros planteamientos transversales, como la igualdad de géneros y otras problemáticas incluyendo los que estén financiados por fondos dedicados.

Fuente: Alemany et al, AWID/WIDE (2008), Implementing the Paris Declaration: implications for the promotion of women’s rights and gender equality, encargado por el Consejo Canadiense para la Cooperación Internacional (CCIC), enero.

Una fuerte preocupación relativa a la igualdad de género en el contexto de la DP es que está concebida como un tema transversal, junto con otros derechos humanos y con la sostenibilidad ambiental. En el Taller Dublín + 1107 se propuso sustituir el término “tema transversal” por “tema prioritario de políticas” u “objetivos centrales de desarrollo”, dado que el uso continuo del término “transversal” perpetúa la marginación de estos temas108. La sostenibilidad ambiental, la igualdad de género y los derechos humanos no son un debate paralelo a las políticas de ayuda y desarrollo, sino 107

GENDERNET organizó en 2007 en Dublín un primer taller para discutir los llamados temas transversales. Los mensajes esenciales de los talleres de Dublín fueron: la igualdad de género, los derechos humanos y la sostenibilidad ambiental son esenciales para lograr buenos resultados de desarrollo; pueden ser promovidos mediante la implementación de los principios y compromisos de asociación de la Declaración de París; y deben ser aprovechados para lograr avances en la implementación de la Declaración de París. En 2008 DFID y Gendernet hicieron un seguimiento de esta iniciativa en el taller Dublín + 1, el 2 y 13 de marzo en Londres. 108 Irish Aid, Joint Assistance Strategies Brief.

estándares y objetivos de desarrollo esenciales109. Un resultado positivo de Accra fue que esta preocupación esencial, repetida una y otra vez durante los últimos tres años, fue finalmente escuchada e integrada en la Agenda de Acción de Accra (AAA), como detalla Nerea Craviotto en el Capítulo 10. Un análisis de los cinco principios de la Declaración de París (ver Recuadro 1, Capítulo 1) desde la perspectiva de la igualdad de género y los derechos de las mujeres plantea las siguientes inquietudes: Apropiación: La evaluación de la implementación de la Declaración de París reconoce que, “en tanto principio la apropiación nacional también es aceptada como compromiso abarcador, aunque las bases subjetivas y políticas para juzgar la apropiación pueden dificultar su aplicación práctica110”. La apropiación por parte de los países de los programas de desarrollo no debe ser igualada a la apropiación “gubernamental” o “ejecutiva”. El rol del Congreso/parlamento y de las autoridades subnacionales o locales no debe ser erosionado en sus propias capacidades de definir los planes nacionales de desarrollo y el presupuesto. Más aun, para construir estrategias de ayuda y de desarrollo sostenible, la ciudadanía y las OSC, incluyendo las organizaciones de mujeres, deben estar involucradas en la formulación, la asignación y la evaluación de las políticas y los programas de desarrollo. Desde la perspectiva de la sociedad civil, el principio de apropiación democrática o participativa debe ser un principio rector, como un vector en el que la implementación de todos los otros principios de la Declaración de París no van a contrariar la apropiación nacional. Hay un creciente consenso sobre la dimensión participativa de la apropiación y de la necesidad de promover una participación más amplia, eficaz y legítima de todos los actores del desarrollo. Pero también es cierto que algunos funcionarios de países en desarrollo ven la dimensión consultiva o participatoria de la apropiación como una condicionalidad externa, impuesta por la comunidad de donantes y no sujeta a la apropiación o correspondiente a los procesos o dinámicas nacionales. Los diálogos sociales toman distintas formas dependiendo de los países, y la cultura participativa y política también varía, esta es la razón por la cual los países en desarrollo no aceptarán un modelo o definición normativa proveniente del Tercer Foro de Alto Nivel de Accra. Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Derecho a la Participación está inextricablemente conectado a la democracia en términos de construir procesos participativos sostenibles, y por lo tanto no debe ser visto como un proceso de condicionalidad que promueve la “apropiación democrática”. Debe ser visto como un punto básico obligatorio de todo proceso democrático tanto como es una obligación de los Estados respetar, proteger y cumplir el derecho de las personas a participar111. 109

Ver Recommendations from the International Consultation of Women’s Organisations and Networks and Aid Effectiveness organizada por la Association for Women’s Rights in Development (AWID) y Women in Development Europe (WIDE) en Ottawa a fines de enero de 2008. Descargable de: http://www.awid.org/go.php?pg=ottawa_recommendations 110 Evaluation of the Paris Declaration implementation (2008), sección 4.7. 111 La Declaración Universal de los Derechos Humanos incluye el derecho a la participación política en el artículo 21: “Toda persona tiene derecho a participar en

El derecho a participar “es un derecho humano caracterizado por la universalidad, la integralidad y la indivisivilidad con otros derechos. La participación puede ser ejercida de forma individual o asociada, e incluye las esferas de la vida política así como de la vida económica, social y cultural112”. El derecho a participar es interdependiente con otros derechos como el derecho a la autodeterminación, el derecho al acceso a la información, el derecho a la consulta, el derecho a la libertad de asamblea y de asociación pacíficas, el derecho a la libertad de opinión y expresión, y por supuesto es crucial para la realización del derecho al desarrollo. OSC y movimientos sociales del mundo entero han estado abriendo espacios de participación y diálogo social durante décadas, con diferentes resultados según los contextos nacionales. Por tanto, en términos de procesos, ya hay procesos participativos que están siendo implementados en países en desarrollo y la existencia o no de esos espacios está directamente relacionada con la madurez democrática, la gobernanza institucional y la voluntad política. El fortalecimiento de la apropiación será posible si hay esfuerzos para fortalecer la gobernanza democrática y sus instituciones, pero también para respaldar a las OSC nacionales en general y a grupos por los derechos y el empoderamiento de las mujeres en particular, promover su rol de monitores y también dar apoyo institucional a las plataformas y alianzas de OSC y a las OSC individuales. En un documento encargado por el grupo de trabajo sobre desarrollo de la ONU, Roberto Bissio analiza el significado del hecho que el indicador 1 de la Declaración de París es el único indicador de la apropiación, definida como “los socios tienen estrategias de desarrollo operativo (incluyendo ERP)” y de que la meta para 2010 es que “al menos 75% de los países socios” las tienen. (...) Si los países no ejercen la apropiación de su estrategia de desarrollo nacional, los donantes no tienen nada con lo que alinear ni armonizar su ayuda. Sin embargo, la apropiación es definida de manera tautológica como los planes que tienen los países para conformar los deseos de los donantes según están articulados en las condicionalidades atadas a los préstamos y las donaciones113”. Alineación: a medida que los donantes alinean la ayuda con las prioridades y presupuestos nacionales, la ayuda es progresivamente el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente esogidos” (artículo 21, párr. 1); De la misma manera, el derecho a tomar parte en la conducción de los asuntos públicos está reconocido en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 25 a). El derecho a la participación junto con el derecho a la consulta también están reconocidos en el Convenio OIT 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. El derecho a la participación también está implícito en otros derechos humanos, como el derecho a la autodeterminación reconocido en el artículo 1 tanto del Pacto Internacional como de la Convención Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y el derecho al desarrollo (Declaración sobre el Derecho al Desarrollo). 112 Bazan Chacon (1998); ”Women’s right to participate in the Peruvian Legal System”, en Los derechos de la mujer: comentarios jurídicos. Tomo II, editado por María Isabel Rosas Ballinas y Mery Vargas Cuno. Lima, Perú, DEMUS, Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer, noviembre, pp. 267-276. 113 Bissio, Roberto (2007); “Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda: Aplicación de criterios de evaluación periódica de las asociaciones globales para el desarrollo –definidas en el Objetivo de Desarrollo del Milenio 8– desde la perspectiva del derecho al desarrollo: la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda”, A/HRC/8/WG.2/TF/CRP.7, diciembre.

canalizada de gobierno a gobierno, a través del Apoyo General al Presupuesto (APG) y otras modalidades de la ayuda. Una cuestión candente en este sentido es ¿cómo puede haber progresos en las obligaciones de derechos humanos e igualdad de género cuando no son prioridades nacionales explícitas y las/os promotoras/es del género no tienen un rol significativo en el diseño de las políticas? Esta es la situación en varios países, donde la participación de los/as promotores/as del género en la elaboración de políticas no es posible o no es sistemática. Existe el riesgo de dilución de los objetivos de derechos humanos e igualdad de género en la cooperación al desarrollo cuando los países en desarrollo no los priorizan. Asimismo, cuando los donantes usan las obligaciones de derechos humanos e igualdad de género como condicionalidades “positivas o amigables” para mejorar sus avances en los países en desarrollo, el principal riesgo es que estos avances no sean sostenibles ni objeto de la apropiación nacional y su legitimidad resulte cuestionable. Además, este tipo de condicionalidades y en consecuencia la creación de mecanismos “ad hoc” para monitorear los logros en género y derechos humanos podrían socavar el sistema internacional de derechos humanos y los mecanismos existentes para evaluar el progreso y el cumplimiento de los derechos humanos. La evaluación de la implementación de la Declaración de París observa que “la asignación de fondos de parte de los donantes para intervenciones temáticas específicas e iniciativas transversales sigue siendo común, incluso entre donantes altamente comprometidos con los objetivos de la Declaración de París, y estos a veces son vistos como ‘temas de los donantes’ que van en contra del compromiso con la alineación. Esto se relaciona con el rol de abogacía que los donantes juegan en algunos países ayudando a centrar la atención en temas como la igualdad de género, el medio ambiente y la gobernanza democrática. Un estudio de un país cita específicamente los desafíos implícitos en reconciliar las prioridades establecidas separadamente a través de estos procesos estratégicos y otros que surgen de los ODM114”. En relación a la Alineación y la Apropiación, las organizaciones por los derechos de las mujeres y promotoras del género han sostenido repetidas veces que: •

Varios países han usado con éxito los acuerdos globales como la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Plataforma de Acción de Beijing y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para informar los procesos políticos involucrados en identificar las prioridades nacionales. El éxito depende en gran parte de la fortaleza de las alianzas de los/as promotores/as de la igualdad de género con los parlamentos, las instituciones académicas, la sociedad civil y otros sectores en la construcción de apoyo político para la participación de

114

Evaluation of the Paris Declaration implementation, Phase One, Synthesis Report, Final Draft, Bernard Wood et all (2008); julio, sección 3.6.

•

las mujeres115. Los Documentos de Estrategias de Reducción de la Pobreza (DERP) como forma de medir la apropiación y guiar la alineación son instrumentos problemáticos, no solo porque son instrumentos del Banco Mundial y el FMI sino porque en la mayoría de los casos los DERP tienen un enfoque limitado de la igualdad de género, restringiéndola “a sectores sociales o microempresas, con escasa atención a las políticas macroeconómicas116”.

Otro riesgo relacionado con la implementación restringida de este principio es entender que la alineación con las prioridades de los países es únicamente alineación con las prioridades de los gobiernos. El uso progresivo de modalidades de la ayuda como el AGP podría significar una menor cantidad de recursos de ayuda disponibles para apoyar otras agendas, el trabajo de las OSC y en particular de las organizaciones de mujeres. El Segundo Reporte Fináncialas de AWID señala la percepción de las organizaciones de mujeres de que los recursos provenientes de la ayuda bilateral y multilateral para estas organizaciones está decreciendo, en especial en regiones como África Subsahariana117. Además, las organizaciones por los derechos de las mujeres están recibiendo una porción muy pequeña del dinero disponible para el trabajo de la sociedad civil. Por ejemplo, “en 2005, World Vision International, la mayor organización cristiana internacional para el desarrollo del mundo, no mandatada para respaldar la anticoncepción de emergencia ni el aborto, tuvo un ingreso de casi USD 2 millones. Ese mismo año, 729 de las principales organizaciones por los derechos de la mujer del mundo tenían un ingreso conjunto de apenas USD 76 millones, ni siquiera 4 por ciento del presupuesto de World Vision118”. Armonización: En el aspecto positivo hay varias experiencias de “varios países en desarrollo que ya se han beneficiado del trabajo analítico conjunto sobre el género119”, aunque en algunas situaciones la “armonización” de las políticas de los donantes podría llevar al endurecimiento de las condicionalidades como la imposición de ciertas políticas económicas o comerciales, añadiendo la reducción real del poder de negociación que algunos países en desarrollo enfrentan cuando un grupo de donantes armonizan sus acciones y condiciones. También se plantea el riesgo de que la armonización resulte en un marco demasiado estrecho (basado en las políticas de los donantes menos progresistas) y por lo tanto en una reducción de la agenda del desarrollo120. Si bien la Declaración de París es explícita sobre la necesidad de esfuerzos de armonización por incluir los llamados temas transversales como la igualdad de género (párrafo 42), la probabilidad de que esto ocurra dependerá de la fuerza del compromiso de los donantes y los socios con la 115

UNIFEM (2007), Promoting Gender Equality in the Aid Effectiveness Agenda in Asia Pacific, Engaging the Principles of the Paris Declaration, Documento de Discusión, noviembre; p. 3. 116 Ibid, p.4. 117 AWID (2007), Second Fundher Report: Financial sustainability for women’s movements worldwide, por Joanna Kerr, 2007, p. 48. 118 Ibid, p.13. 119 UNIFEM (2007), p. 5. 120 Alemany, Cecilia et al (2008b), Brief Issue Paper on Harmonisation and Gender Equality, AWID, WIDE, DAWN y FEMNET, mayo, p. 3.

igualdad de género121. Otro factor determinante es el grado de consenso que puede alcanzarse en relación a este compromiso y cómo este se traduce en indicadores explícitos y mensurables en marcos de evaluación del desempeño y otros mecanismos de monitoreo y revisión122. Esto es particularmente importante cuando los compromisos con los derechos de las mujeres y la igualdad de género no son incluidos como prioridades nacionales dentro de los DERP, lo que desafortunadamente sucede con mucha frecuencia123. Gestión de resultados: El artículo 43 de la Declaración de París declara: “La gestión orientada a los resultados significa gestión e implementación de la ayuda con vistas a los resultados deseados y utilizando la información para mejorar las tomas de decisión”124. Si los resultados deseados de la eficacia de la ayuda son aliviar la pobreza, entonces es necesario ir más allá de la mera eficacia de la ayuda y centrarse en la eficacia del desarrollo125. Los estándares, principios y obligaciones jurídicas de los donantes y los gobiernos bajo lo tratados de derechos humanos deben ser usados para determinar la eficacia de las políticas y de los enfoques de la ayuda –en particular su impacto sobre los grupos vulnerables. GENDERNET126 propone que los indicadores y procesos de la igualdad de género relevantes para los países sean la base para monitorear los resultados y los avances hacia la igualdad de género. Los mecanismos existentes incluyen las metas e indicadores de los ODM, así como los requisitos de presentación de informes de la CEDAW y los reportes sobre la Plataforma de Acción de Beijing. Además, hay instrumentos internacionales como la Revisión Periódica Universal e instrumentos regionales como las convenciones de Maputo y Belem do Pará. Los objetivos claves del desarrollo como la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres deben ser promovidos a través de un enfoque de dos vías; esto es, a través de la integración de las metas de igualdad de género en todos los sectores así como de la inclusión de programas específicos y de la asignación de recursos especiales centrados en el tema127. Los sistemas de monitoreo y evaluación instrumentados para evaluar las capacidades a nivel de los países plantean muchos desafíos. Los países socios han expresado que “La ayuda debe ser asignada y las matrices de evaluación del desempeño diseñadas en base a resultados de desarrollo sostenible y de progresos hacia los mismos definidos por los países, y no en base al diseño de políticas, la creación de sistemas o procesos, o de los 121

Ibid. GENDERNET (2007), Gaynor, C., Understanding the Connections Between the Paris Declaration and Work on Gender Equality and Women’s Empowerment, Versión en borrador, agosto. 123 Alemany et al (2008b). 124 Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, artículo 43. 125 Alemany et al (2008c), Brief Issue Paper on Managing for Development Results and Gender Equality, AWID, WIDE, DAWN y FEMNET, mayo, p. 2. 126 GENDERNET, Borrador de Documento de Trabajo, “Understanding the Connections between the Paris Declaration and Work on Gender Equality and Women’s Empowerment”, agosto de 2007. 127 Alemany et al (2008c), p. 3. 122

insumos o productos de corto plazo, lo cual implica reorientar la condicionalidad128”. Además, la forma en que los resultados son monitoreados y evaluados es relevante a la implementación del principio de Gestión de Resultados del Desarrollo. Los datos desagregados por sexo son un componente clave de las estrategias de monitoreo y evaluación. Sin la perspectiva de la igualdad de género en la recolección de datos no puede esperarse que los procesos de toma de decisiones se enfoquen adecuadamente en decisiones orientadas por los resultados con el fin de mejorar las vidas de las mujeres y las niñas, las más afectadas por la pobreza129. Rendición de cuentas mutua: el principio de la rendición de cuentas mutua –en el que los países donantes, los países receptores y la ciudadanía deben tener la posibilidad de exigirse entre sí rendir cuentas por sus compromisos de desarrollo– solo puede ser verdaderamente posible donde existen organizaciones de la sociedad civil y por los derechos de las mujeres fuertes, independientes y con buena disponibilidad de recursos. La Declaración de París se basa en una gama de “nuevas” modalidades de ayuda, entre ellas el apoyo presupuestal, el enfoque sectorial, los documentos de estrategias de reducción de la pobreza, el financiamiento conjunto y las estrategias de asistencia conjunta. Estas modalidades plantean inquietudes en términos de las posibilidades de la participación de la sociedad civil para influir en los planes de desarrollo y la limitación en las capacidades de jugar un rol informado en la construcción y el monitoreo de los presupuestos. Como señala Nerea Craviotto, “las OSC y las organizaciones por los derechos de las mujeres creen que los impactos y los resultados de la ayuda deben ser en última instancia evaluados en términos del progreso hacia los compromisos de derechos humanos acordados internacionalmente, incluyendo los derechos de las mujeres, el derecho al desarrollo y los derechos económicos y sociales asociados. Las obligaciones basadas en los derechos deben brindar un marco normativo y organizativo para la rendición de cuentas en el sistema de la ayuda. (...) los mecanismos de rendición de cuentas deben incluir indicadores sensibles al género y marcos basados en los resultados, a fin de asegurar avances hacia el logro del ODM3. Las OSC demandan la inclusión de instrumentos específicos como parte de las ‘nuevas’ herramientas de la ayuda, en particular: presupuestos sensibles al género, auditorías de género e implementación de los instrumentos internacionales de justicia de género130”. Las OSC han planteado preocupaciones en torno a las prácticas de las instituciones financieras internacionales, pues no está claro cómo rinden cuentas y se hacen responsables a nivel nacional. Los grupos por los derechos de las mujeres que han trabajado en campañas de OSC sobre el sistema financiero internacional pueden jugar un papel clave en el monitoreo de los efectos directos e indirectos de las políticas de estas instituciones en las condiciones de vida de las mujeres. En suma, hay oportunidades de fortalecer la rendición de cuentas y la 128

Accra High-Level Forum Partner Country Preparation Process, Issues Note 7 Managing for Development Results, 20 de abril de 2008. 129 Alemany et al (2008c), p.3. 130 Craviotto, Nerea et al (2008), Brief Issue Paper on Mutual Accountability and Gender Equality, WIDE, AWID, DAWN and FEMNET, mayo, p.2.

transparencia en los procesos de ayuda en el marco de la Eficacia de la Ayuda, pero la comprensión y el sistema de monitoreo actuales son claramente ineficientes e incluso contradicen los principios de la Declaración de París. Un principio potencialmente positivo puede entrar en peligrosa contradicción cuando se lo aplica sin flexibilidad y sin una visión de la eficacia del desarrollo. Asimismo, los principios posiblemente positivos como la apropiación y la alineación se volvieron solo una de las caras de la práctica cuando sus indicadores fueron definidos externamente y medidos en base a una interpretación limitada del principio. Recuadro 2: El sistema de monitoreo de la Declaración de París INDICADOR

PRINCIPIO

1. Los países receptores tienen estrategias operativas de desarrollo (número de países con estrategias nacionales de desarrollo con prioridades de gastos a mediano plazo reflejadas en los presupuestos anuales) 2. Sistemas nacionales confiables (número de países con sistemas de gestión financiera y de contrataciones y compras gubernamentales que buscan seguir las buenas prácticas. 3. Los flujos de ayuda están alineados con las prioridades nacionales (porcentaje de los flujos de ayuda a los sectores públicos reportado en los presupuestos nacionales de los receptores) 4. Fortalecimiento de las capacidades mediante el apoyo coordinado (porcentaje del respaldo de los donantes a la capacitación) 5a. Uso de los sistemas de gestión financiera pública de los países (porcentaje de donantes y flujos de ayuda que utilizan los sistemas de los países socios que se adhieren a las buenas prácticas o implementan reformas para lograrlas) 5b. Uso de los sistemas de contrataciones y compras de los países (porcentaje de donantes y flujos de ayuda que utilizan los sistemas de los países socios que se adhieren a las buenas prácticas o implementan reformas para lograrlas) 6. Fortalecer las capacidades evitando estructuras paralelas de implementación (número de unidades de implementación paralela de proyectos -UIP- por país) 7. La ayuda es más predecible (porcentaje de desembolsos de ayuda entregados de acuerdo a los cronogramas) 8. La ayuda no está condicionada (porcentaje de la ayuda bilateral no condicionada) 9. Uso de arreglos o procedimientos comunes (porcentaje de ayuda entregada como parte de enfoques basados en programas) 10. Fomentar el análisis compartido (porcentaje de misiones en el terreno y/o trabajo analítico sobre el país) 11. Marcos orientados por los resultados (número de países con marcos transparentes y monitoreables para evaluar los avances de las estrategias nacionales de desarrollo y los programas sectoriales)

Apropiación

Alineación

Alineación Alineación

Alineación

Alineación Alineación Alineación Alineación Alineación Gestión Orientada a los Resultados

Es posible fortalecer la agenda de los derechos de las mujeres en el debate más general sobre el desarrollo y el diseño de políticas así como en los enfoques y herramientas innovadores en relación a la ayuda. No obstante, la agenda de la Eficacia de la Ayuda ha sido definida de forma muy limitada hasta ahora, y el rol de los grupos y personas promotores del género aún es marginal en este debate. Si la Declaración es revisada bajo el marco más amplio de la eficacia del desarrollo y su sistema de monitoreo es revisado y está abierto a otros actores, las oportunidades de avanzar hacia la equidad de género serán mayores. Accra fue una oportunidad de lograr avances en términos de la necesaria integración de un marco más amplio, pero el sistema de monitoreo permanece incambiado y no está claro cuál será la interacción entre los compromisos hechos en Accra y el sistema de monitoreo formal creado por la Declaración de París.

¿Es posible reducir las condicionalidades en el marco de la Eficacia de la Ayuda? El Informe 2008 sobre financiamiento para el desarrollo Whose ownership? del Centro de Estudios para el Desarrollo reconoce que “los donantes mantienen la reticencia a explorar alternativas a las condicionalidades políticas, una barrera directa a la toma de decisiones locales. La Declaración de París no va lo suficientemente lejos en abordarlas131”. La Declaración de París no menciona el término “condicionalidad” y no incluye metas ni compromisos a reducir las condicionalidades sobre las políticas per se. El principio rector de la apropiación por parte de los países podría ser una forma posible de reducir las condicionalidades políticas dependiendo de la forma en que se apliquen, pero la DP no hace referencias específicas bajo este principio. El Informe 2008 sobre financiamiento para el desarrollo también reconoce que “la omisión de una posición en torno a la condicionalidad sobre las políticas económicas en la sección sobre apropiación de la Declaración de París es más llamativa que la falta de referencia al conocimiento relativo al desarrollo132”. La DP solo se refiere a “condiciones” bajo el principio de Alineación. Recuadro 3: Declaración de París - Párrafo 16: Los donantes se alinean con las estrategias de los socios Los donantes se comprometen a: •

Basar su apoyo global — estrategias nacionales, diálogos de política y programas de cooperación para el desarrollo — en las estrategias de desarrollo nacional de los socios y en revisiones periódicas del progreso constatado en la puesta en práctica [implementación] de estas estrategias (Indicador 3).

•

Diseñar las condiciones, cuando sea posible, para la estrategia de desarrollo nacional de un país socio o para la revisión anual de progreso constatado en la puesta en práctica de esta estrategia. Se incluirán otras condiciones únicamente si existen una sólida justificación para ello y se deberían efectuar de manera transparente y consultando estrechamente con otros donantes e interesados.

•

Vincular el financiamiento con un marco único de condiciones y/o una serie de indicadores derivados de la estrategia nacional de desarrollo. Esto no significa que todos los donantes tengan condiciones idénticas, sino que cada condición de los donantes debería proceder de un marco coordinado común destinado a alcanzar resultados duraderos.

131

OCDE/Centro de Estudios para el Desarrollo (2008), Financing Development 2008: Whose ownership?; Capítulo 1, Felix Zimmermann e Ida McDonnel, ”Broader Ownership for Development”, p. 23. 132 Felix Zimmermann e Ida McDonnel (2008), p. 25.

La forma en que la apropiación y la alineación sean entendidas y aplicadas determinará la reducción o el refuerzo de las condicionalidades. La Evaluación sobre la implementación de la DP133 expresa la dificultad de definir la apropiación y la necesidad de tener una visión más dinámica. Una de las principales sugerencias de la Evaluación relacionada con las prácticas y la concepción de la apropiación es que “si bien es aceptado como el factor más crucial en la eficacia de la ayuda, la apropiación por parte de los países sigue siendo notoriamente difícil de definir y medir, y en algunos casos se vuelve altamente subjetiva y controvertida. Enfocar la apropiación analíticamente, como un proceso, puede ser de ayuda134”. Desde la perspectiva de la sociedad civil, la apropiación ha sido concebida como un proceso en el que los actores del desarrollo deberían estar involucrados, proponiendo el uso del concepto de apropiación democrática en términos de un proceso participativo. Las organizaciones por los derechos de las mujeres han reclamado claramente la participación sustantiva en todas las fases del desarrollo (definición, implementación, evaluación y monitoreo). La Evaluación sugiere que “los propios sistemas políticos y administrativos de la mayoría de los donantes fijan límites diferentes en su actuación para respaldar la apropiación nacional. Los obstáculos clave identificados incluyen las presiones que enfrentan para mantener la visibilidad y la atribución de sus contribuciones individuales a fin de satisfacer sus propios requisitos fiduciarios y de rendición de cuentas y de ser capaces de perseguir intereses de política exterior, comerciales e institucionales a través de sus programas de ayuda”. Además, “entre los socios bilaterales del desarrollo hay pocas evidencias reportadas de cambios significativos en la previsibilidad de la ayuda y menos en la condicionalidad135”. La Evaluación concluye que “en los países donde la Declaración y su compromiso central de apropiación y liderazgo nacionales son vistos principalmente como temas técnicos y burocráticos, la base para el cambio y la superación de los obstáculos es demostrablemente más débil. Algunas de las evaluaciones y sus informantes son francos en sus valoraciones de que la eficacia de la ayuda, como visualiza la Declaración, no necesariamente supera otros intereses y objetivos nacionales en sus programas de ayuda136”. En otras palabras, algunos intereses estratégicos de los donantes se traducen en alguna forma de condicionalidades sobre las políticas, reduciendo la posibilidad del liderazgo y la apropiación reales. Esto significa que si bien hay un fuerte compromiso de la comunidad de donantes para profundizar la implementación de la DP, intereses más amplios como la política exterior, el comercio o las estrategias institucionales constituyen obstáculos para la implementación cabal del principio de Apropiación de parte de los países receptores, y para avanzar hacia temas esenciales relativos a las condicionalidades como la previsibilidad de la ayuda y la ayuda condicionada. Estos obstáculos reducen el espacio político de los países en desarrollo para liderar sus propias políticas de ayuda y desarrollo. Sin previsibilidad de la ayuda no hay posibilidades de desarrollar estrategias de desarrollo a largo plazo a 133 134 135 136

Evaluation of the Paris Declaration implementation (2008), sección 3.2. Ibid, sección 3.4. Evaluation of the Paris Declaration implementation (2008), sección 3.5. Evaluation of the Paris Declaration implementation (2008), sección 3.3.

nivel nacional y local, y la ayuda condicionada es claramente un instrumento con el cual imponer condicionalidades, en especial relativas a la contratación y las compras públicas. Mariama Williams (2007)137 sostiene que “las condicionalidades, en especial cuando están políticamente vinculadas, son un arma potente contra el país socio. En un contexto en que la condicionalidad está vinculada al apoyo presupuestal general, tendrá un importante impacto adverso en la dirección y el proceso de desarrollo nacional. Se podría decir que la mayor victoria del nuevo régimen de la ayuda es que la comunidad de donantes ha sido capaz de lograr, sin grandes molestias, un control político significativo sobre los procesos presupuestales nacionales de los gobiernos socios”. Este es un logro notable para los intereses de los donantes, afirma Williams. Además, “las evaluaciones de los países generaron hallazgos inconcluyentes y a veces conflictivos sobre las agencias multilaterales en general en relación a la apropiación. Las dos evaluaciones multilaterales (apoyadas por estudios de caso para el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas) arrojan un panorama de considerable y continuo cambio cultural y organizativo para poner la apropiación en primer lugar, y documentan los obstáculos particulares que enfrentan para lograr los cambios necesarios en la organización y las acciones138”. Según los compromisos declarados bajo el principio de alineación, la imposición de condiciones a los países socios de parte de los donantes aún es una posibilidad. El proceso continúa sin estar claro; la necesidad explícita de transparencia y consulta con otros interesados es un logro interesante de París, pero raramente aplicado. El indicador 2 del principio de alineación139 exige “sistemas nacionales confiables” y es medido por el “número de países socios que tienen sistemas de gestión financiera y de las contrataciones y las compras que (a) adhieren a buenas prácticas ampliamente aceptadas o (b) tienen un programa de reformas en funcionamiento a fin de alcanzarlas”. Roberto Bissio alerta que “esta meta no se trata de alinear la gobernanza de los países con los requisitos de los donantes. Los indicadores de la Declaración de París también hacen un seguimiento y llevan la cuenta de los sistemas de contratación y compras de cada país receptor. (...) A excepción del objetivo explícito de eliminar la corrupción, que es consistente con la promoción de los derechos humanos, ningún otro valor de derechos humanos está vinculado al uso de los sistemas nacionales y ninguno de los criterios para evaluarlos apoyan explícitamente la práctica de exigir a los proveedores que adhieran a normas laborales básicas. El uso de la contratación y las compras gubernamentales como herramienta de acción afirmativa en favor de los productores locales y de los sectores vulnerables de la población (pequeñas empresas, cooperativas, empresas gestionadas por mujeres o minorías) es una práctica establecida para contribuir a la realización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales, pero estas

137

Williams, Mariama (2007), Civil Society and the New Aid Modalities: Addressing the challenges for Gender Equality, Democracy and Participation. Foro de ONG – Commonwealth Foundation, p.9. 138 Evaluation of the Paris Declaration implementation (2008). 139 Bissio (2007).

políticas son desestimadas como ‘discriminatorias’ contra las empresas extranjeras y explícitamente prohibidas140”. La evaluación del principio de Alineación sugiere que “de la parte de los donantes emerge un panorama de disposición y compromiso activo de involucrarse en procesos de alineación a nivel de los compromisos formales, pero se diluye en las arenas operativas141”.

Tercer Foro de Alto Nivel en Accra: ¿Hay espacio para poner fin a las condicionalidades políticas y avanzar hacia la igualdad de género? Al evaluar el proceso hacia Accra, puede decirse que en comparación con 2006 (la Declaración de París es ciega al género) hubo mejoras importantes en términos de reconocer la importancia de la igualdad de género y los derechos de las mujeres, pero la evaluación general del actual borrador de Accra no es muy alentadora. Los grupos de mujeres han sido parte de la Grupo de la Sociedad Civil Internacional (ISG) y respaldan las propuestas y declaraciones de este grupo más amplio de la sociedad civil. La AAA subraya el lugar central de la reducción de la pobreza y los derechos humanos en las políticas de desarrollo y la importancia de los temas transversales como la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental. El reclamo de integrar la agenda del trabajo digno sugerida por el ISG no fue tenido en cuenta en la AAA. La AAA reconoce la necesidad de mejorar el acceso a datos desagregados por sexo, pero no incluye compromiso alguno de respaldar financieramente la producción de sistemas de información y el desarrollo de capacidades requeridos por los países en desarrollo. Para poder afirmar que hubo voluntad política de avanzar en Accra, las organizaciones de mujeres llamaron a los donantes y países en desarrollo a:

140 141

•

Reconocer la importancia del Foro de Cooperación para el Desarrollo de Naciones Unidas (FCD-ECOSOC) y la importancia de este espacio multilateral para apuntalar las discusiones y la definición de normas.

•

Reconocer (y no “dar la bienvenida” a) la Conferencia de Alto Nivel sobre Financiación para el Desarrollo que tendrá lugar en Doha en diciembre de 2008 para realizar el seguimiento de la implementación del Consenso de Monterrey.

•

Aceptar que no puede haber eficacia de la ayuda sin eficacia del desarrollo y que la igualdad de género, los derechos humanos, el trabajo digno y la sostenibilidad ambiental deben ser reconocidos como áreas cruciales para la eficacia del desarrollo. La AAA no debe continuar usando el concepto de temas transversales, sino de temas prioritarios de políticas.

Bissio (2007), p. 11. Evaluation of the Paris Declaration implementation (2008), sección 3.11.

•

Asegurar que la implementación de la Declaración de París y la mejora de la calidad de la ayuda no socaven sino que contribuyan al logro de los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, de los derechos humanos, de los compromisos de igualdad de género, de trabajo digno para todos/as y de protección de la sostenibilidad ambiental.

•

Ampliar la definición de Apropiación sin que se convierta en un proceso de condicionalidad (como aparece en el actual borrador de la AAA). La integración de la dimensión participativa de la apropiación será vista como un avance solo si: o Es reforzada con el reconocimiento del liderazgo nacional (Consenso de Monterrey) y del derecho al desarrollo, del derecho a la autodeterminación y del derecho a la participación. o La apropiación se convierte en un principio vector de la implementación de la Declaración de París.

•

Revisar y refinar el sistema de monitoreo de la Declaración de París, para implementarlo con indicadores más adaptados y genuinos y mediante un proceso mucho más inclusivo.

•

Reconocer los sistemas de monitoreo existentes para monitorear la CEDAW, la Plataforma de Acción de Beijing y los ODM, que pueden ser complementarios para medir la implementación de la agenda de la Eficacia de la Ayuda.

•

Aceptar que las condicionalidades sobre las políticas económicas son instrumentos desarrollados por los donantes y las instituciones financieras internacionales para socavar la apropiación, en contradicción de los derechos al desarrollo y la autodeterminación.

•

Eliminar todas las condicionalidades sobre las políticas, incluyendo las condicionalidades relativas a la igualdad de género y las llamadas “condicionalidades positivas”, y en cambio fortalecer la responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia mutuas entre los países donantes y del Sur para lograr sus compromisos de igualdad de género y de derechos humanos a nivel regional e internacional. La ayuda debe respaldar verdaderamente planes nacionalmente apropiados que avancen hacia la implementación de estos compromisos, en lugar de imponerlos.

Una de las principales recomendaciones en torno a la transparencia y la rendición de cuentas mutua de la Consulta de Mujeres en Ottawa (enero de 2008) 142 es que todos los actores relevantes se comprometieran en Accra a los más altos estándares de apertura y transparencia: •

142

Los donantes e instituciones financieras internacionales deben presentar información oportuna y significativa, adoptar una política de entrega automática y completa de la información relevante y cumplir con las normas y orientaciones pautadas por la ONU.

Recommendations from the International Consultation Organisations and Networks and Aid Effectiveness (2008).

Women’s

•

Los gobiernos de los países en desarrollo deben trabajar con los/as parlamentarios/as, las OSC (a nivel local y nacional) y el público para instalar políticas abiertas y transparentes sobre cómo la ayuda será financiada, gastada y monitoreada y cómo se rendirán cuentas de ella.

•

Diversas OSC, incluyendo organizaciones por los derechos de las mujeres también deben ejercitar la rendición de cuentas y continuamente construir su legitimidad a partir de sus bases.

Las organizaciones promotoras de los derechos de las mujeres y las OSC llamaron a acciones claras y ejecutables para que los países en desarrollo y los donantes emprendan planes de trabajo para 2010 como fase final de la implementación de la Declaración de París. Además, como subrayó el South Center, la AAA “sigue muy de cerca el marco conceptual y el enfoque de la ayuda –incluyendo el uso de políticas de reforma y condiciones sobre las políticas como bases para la provisión de ayuda– utilizados por el Banco Mundial y los países en desarrollo; (...) partiendo del supuesto no crítico de que la Declaración de París ha brindado y continúa brindando el mejor marco para mejorar la eficacia de la ayuda; (...) y un continuo foco en los enfoques de distribución de la ayuda basados en condicionalidades143”. En suma, el camino a la eliminación de las condicionalidades en torno a las políticas es largo. Aun cuando más de 200 organizaciones de mujeres participaron en el Foro de la Mujer de Accra y más de 900 representantes de la sociedad civil llamaron a avanzar hacia el marco de la eficacia del desarrollo en Accra, el resultado político no fue muy alentador en términos de las condicionalidades políticas, aunque sí constituye una mejora en relación a París en términos de igualdad de género, derechos humanos y participación de la sociedad civil.

143

South Center (2008), Analytical Note, agosto, SC/GGDP/AN/GEG/6/rev.3, Ginebra, p.4.

7 Un panorama de los eventos de Accra por Marta Lago (IGTN) El Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (HLF3) llevado a cabo en Accra, Ghana, del 2 al 4 de septiembre de 2008 finalizó sin demasiadas sorpresas. Convocado por OCDE-CAD (Comité de Asistencia al Desarrollo), el gobierno de Ghana y el Banco Mundial, el HLF3 se propuso evaluar los avances en la implementación de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, y acordar una agenda para la acción, la Agenda de Acción de Accra (AAA), que será el hilo conductor de este proceso. El HLF3 contó con la participación de ministros de más de 100 países, presidentes de agencias bilaterales y multilaterales de desarrollo, organizaciones de donantes y organizaciones de la sociedad civil (OSC)144. Si bien la sociedad civil contó con una cantidad de representantes pequeña para un evento oficial de gran escala, la agenda fue considerada demasiado técnica, no verdaderamente democrática ni inclusiva, las OSC realizaron un foro paralelo de dos días (31 de agosto y 1 de septiembre) en el cual se hicieron presentes más de 600 representantes de 325 organizaciones de la sociedad civil en 88 países. De igual manera, el Foro Internacional de la Mujer de Accra (30 de agosto), que originalmente había previsto una participación de unas 70 personas, tuvo una concurrencia de más de 200 participantes representantes de diversas regiones del mundo. El Foro Internacional de la Mujer de Accra - Desde 2007 las organizaciones por los derechos de las mujeres y promotores/as y expertos/as en género se han movilizado para influir en una agenda que, a pesar de sus implicancias de género, hasta hace poco era bastante desconocida por los grupos de mujeres. Los temas de género deben ser centrales en el desarrollo, pero la Declaración de París es ciega al género en sus objetivos y medidas y no tuvo en cuenta el rol de las mujeres como actores del desarrollo. Por lo tanto, durante este evento organizado en Accra145, las y los participantes formularon estrategias en torno al HLF3 y su producto, el documento de la AAA, además de acordar una declaración que fue dada a conocer en los días siguientes. Aun reconociendo que el último borrador de la AAA circulado por el Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda (11 de agosto) incluyó algunos avances en el lenguaje concerniente a la importancia de los derechos humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental, los/as participantes todavía lo consideran vago pues no concretó compromisos en términos de metas y plazos. La declaración de las mujeres reafirmó la 144

La participación de la sociedad civil fue limitada a 80 representantes. Es importante mencionar aquí que el criterio de una participación tan limitada solo fue aplicado a los representantes de OSC. 145 Hospedada por la Network for Women’s Rights in Ghana (NETRIGHT) y coconvocada por la African Women's Development and Communication Network (FEMNET), Women in Development Europe (WIDE), la Association for Women’s Rights in Development (AWID), Development Alternatives with Women for a New Era (DAWN) y la International Gender and Trade Network (IGTN).

visión de que no hay eficacia de la ayuda sin eficacia del desarrollo. Sostuvo que la eficacia de la ayuda sin la igualdad de género y la perspectiva de los derechos de las mujeres no conducirá al desarrollo eficaz y que tampoco contribuirá a reducir la pobreza y las desigualdades ni al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio146. El Foro Internacional de la Mujer tuvo éxito en incrementar la visibilidad de los temas de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres en Accra y su declaración fue apoyada por el Foro de OSC, que incorporó parte de su lenguaje. El Foro de OSC - Durante los dos días que siguieron al Foro de la Mujer, las OSC también expresaron su preocupación ante la debilidad del último borrador de la AAA, que comprometía a los donantes a incluso menos compromisos que los borradores anteriores. Al momento de comenzar el HLF3, todos los plazos habían sido retirados del borrador de agosto, lo cual implicó que no hubo compromisos ligados a fechas. Además, se incorporó muy poco de los comentarios hechos por las OSC147. El borrador no abordó las cuestiones de las condicionalidades de la asistencia ni la carga de la deuda externa, temas que tienen un fuerte impacto en el desarrollo de los países del Sur. La Declaración Final de las OSC148 reafirmó la idea de vincular la ayuda a la eficacia del desarrollo, así como también la importancia de ampliar la definición de apropiación a apropiación democrática de modo que las y los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y los funcionarios electos sean centrales en los procesos de ayuda a todos los niveles. Tanto la declaración del Foro de la Mujer como la declaración de las OSC reforzaron la idea de que la ayuda al desarrollo solo es una parte de la ecuación y debe ser analizada en el contexto más amplio de sus interacciones con el comercio, la deuda, la movilización nacional e internacional de los recursos y el sistema de gobernanza internacional. Por tanto, la eficacia de la ayuda debe ser evaluada bajo una plataforma universal, más democrática y más representativa que el CAD, como por ejemplo plataformas multilaterales como el Foro de Cooperación para el Desarrollo de las Naciones Unidas y marcos como el Consenso de Monterrey. El resultado - La AAA endosada por los ministros en el HLF3 buscaba satisfacer a todos los involucrados, pero finalmente no mencionó nada concreto. El progreso real hacia las prioridades señaladas por las OSC y los y las promotoras de la Igualdad de Género y los Derechos de las Mujeres ha sido muy escaso. Una vez más, se dio demasiada importancia a la distribución y la gestión de la ayuda, y se ignoró el contenido político de las políticas y las relaciones de ayuda. Durante los últimos días de este largo proceso de debates en el que hubo discusiones a puertas cerradas similares a las de la “sala verde” de la OMC, aprendimos que Estados Unidos y Japón se resisten con persistencia a avanzar más allá de la Declaración de París en algunas áreas polémicas como el uso de los sistemas de los países y la ayuda condicionada, mientras que varios países europeos estaban muy interesados en que algunos temas como la 146

www.betteraid.org Ver ‘Response from the CSO ISG to the second draft” en www.betteraid.org 148 Ver la declaración final en www.betteraid.org 147

división del trabajo quedaran abiertos a la discusión. De parte de los países en desarrollo, es interesante destacar el rol jugado por Brasil, que participó activamente en los debates y negociaciones de Accra, defendiendo con firmeza el papel y el reconocimiento de los “nuevos países donantes” y de la cooperación Sur-Sur. Brasil emitió una declaración potente y crítica de la AAA149 y la actual gobernanza de la ayuda, así como de temas específicos relativos a los enfoques de los donantes en relación a la cooperación Sur-Sur. Finalmente, un impulso de Brasil y otros nuevos donantes y países en desarrollo condujo a una enmienda de la AAA y evitó que las negociaciones fueran un fracaso total. Los aportes y esfuerzos de abogacía de las OSC y las organizaciones por los derechos de las mujeres jugaron su parte en este proceso, aunque las demandas de las mujeres aún son marginales en este marco. Con todo, algunas ideas del texto final de la AAA pueden llevar a algunas posibilidades de cambio en el debate posterior a Accra. Algunos compromisos ligados a plazos fueron incluidos para evitar que el texto fuera en su mayor parte nada más que una declaración de buenas intenciones. La importancia y las particularidades de la cooperación SurSur están reconocidas, así como el rol de los Parlamentos, y hay un lenguaje más fuerte en áreas directamente relacionadas con las OSC: los países en desarrollo y los donantes asegurarán que las políticas y programas de desarrollo se diseñen e implementen de maneras consistentes con los compromisos acordados internacionalmente sobre igualdad de género y derechos humanos; y también se reconoce a las OSC como actores independientes del desarrollo por derecho propio150. Además se menciona (párrafo 31) que los aportes del Foro de Cooperación para el Desarrollo del ECOSOC son bienvenidos.

¿Qué sigue? Las/os promotoras/es de la igualdad de género y los derechos de las mujeres se están volcando ahora a la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo para revisar la implementación del Consenso de Monterrey a llevarse a cabo en Doha, Qatar, en noviembre de 2008, y continuarán monitoreando la implementación de la Declaración de París para 2010. La lucha por tener una fuerte representación de los grupos promotores de la igualdad de género y los derechos de las mujeres continúa y debe ser fortalecida. Cuanto más visibles sean estas agendas y cuanto más eficaces sean los esfuerzos de abogacía, más se exigirá a los gobiernos que rindan cuentas por los acuerdos que firmaron ante su ciudadanía. Además, es urgente incluir la discusión sobre la ayuda en marcos más amplios y democráticos. También es urgente empezar a discutir alternativas al modelo neoliberal y sus fracasadas promesas de lograr el desarrollo sostenible y la igualdad de género. Este modelo ha causado discriminación, exclusión social, injusticia y más desigualdades, y ha reducido las oportunidades de un desarrollo justo y centrado en las personas. El crecimiento económico no necesariamente significa desarrollo sostenible y tampoco significa igualdad, como muestra el caso de América Latina, donde si bien la mayoría de los países son considerados de

149 150

Disponible en http://www.choike.org/nuevo_eng/informes/7022.html Párrafos 13c y 20 de la AAA.

ingresos medios, presentan no obstante la mayor concentración de ingresos del mundo. Como se destacó en el discurso de cierre151 de la International Gender and Trade Network (IGTN) en el Foro de ONG, discutir la ayuda significa ser coherente en todos los foros y arenas de la cooperación internacional para el desarrollo. El comercio y sus temas relacionados son de importancia crítica para los derechos sociales y económicos y el empoderamiento de las mujeres y hombres ‘comunes’, en especial al considerar el trabajo de reproducción social del que las mujeres son principales responsables en el mundo entero. Los desequilibrios e incoherencias de la ‘nueva’ agenda de la ayuda son fácilmente detectados al observar y comparar el volumen de proyectos de ayuda que los países de la OCDE llevan a cabo y el alto volumen de subsidios que estos países brindan para sostener la agricultura. Los subsidios agrícolas en el Norte están causando distorsiones que limitan la capacidad de sostenibilidad de los productores locales en la mayoría de los países del Sur, por ejemplo inundando los mercados locales con productos más baratos del Norte. El actual modelo de desarrollo debe ser desafiado. Hemos sido testigos de los impactos negativos de la privatización de servicios básicos, del cambio climático y la inseguridad alimentaria, y de la reciente crisis financiera en Estados Unidos, que están socavando toda posibilidad de desarrollo sostenible. Es tiempo de que los movimientos sociales cuestionen este modelo perverso. “Acción, no palabras”, la etiqueta adhesiva distribuida por las OSC durante el HLF3 expresa bien este momento.

151

Disponible en inglés en www.igtn.org/page/839 y en español en http://www.choike.org/nuevo/informes/6682.html

8 Declaración del Foro De Mujeres: Recomendaciones para la acción sobre la Eficacia del Desarrollo en Accra y más allá El 30 de agosto de 2008, más de 200 organizaciones defensoras de los derechos de las mujeres, organizaciones para el empoderamiento de la mujer, promotoras/es del género y expertas/os de todas las regiones del mundo asistieron al Foro Internacional de Mujeres, en Accra, para debatir la aplicación de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda (DP). La presente Declaración, es el resultado de los debates producidos, reclama acciones y adopta recomendaciones de cara al Tercer Foro de Alto Nivel (HLF3). Las autoridades oficiales que asistan al HLF3 no pueden ignorar el fracaso de sus políticas y prácticas de desarrollo, en particular las relativas a la igualdad de género y al empoderamiento de las mujeres. Según cifras recientes, 1.400 millones de personas viven por debajo de la línea de pobreza de 1,25$, siendo la mayoría mujeres y niñas. Resulta esencial analizar la implicación de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en relación avances hacia la igualdad de género, los derechos y el empoderamiento de las mujeres, y resulta fundamental considerar cómo la futura gestión de la ayuda abordará estas cuestiones. Es así mismo crucial entender el contexto político en el que se ejecutan los programas de desarrollo, así como los desafíos planteados en la aplicación de la Declaración de París. Estamos preocupadas por el mantenimiento del sistema neoliberal que claramente ha fracasado respecto de los resultados de crecimiento prometidos y que genera en contrapartida discriminación, exclusión social, injusticia y más desigualdades. Asimismo, este modelo ha reducido las posibilidades de un desarrollo justo y centrado en las personas. También nos preocupan los impactos negativos de la privatización de los servicios públicos, el cambio climático y la inseguridad alimentaria que están socavando toda posibilidad de desarrollo sostenible. Las promesas de los donantes han sido incumplidas En la actualidad la industria de la ayuda -definida, diseñada y principalmente en manos de los donantes- no está satisfaciendo el derecho al desarrollo que contempla la Declaración de la ONU de 1986, ni tampoco el derecho a la igualdad de género y el derecho a no ser pobre. La Declaración de París es otra expresión de la desigual arquitectura de la ayuda, que carece de un enfoque holístico para construir el desarrollo sostenible y la justicia social. La ayuda al desarrollo debería dirigirse a apoyar aquellos planes nacionales que realmente hayan sido objeto de apropiación y que hayan sido democráticamente adoptados con el fin de poner en práctica estos principios, en lugar de que éstos sean impuestos a través de la ayuda. Para asegurar la sostenibilidad, es urgente explicitar la

relación entre la agenda multilateral de comercio y la agenda de la ayuda. La ayuda no puede separarse del contexto más amplio del comercio y el sistema financiero mundial. Si bien la DP no es un acuerdo vinculante, sí lo son el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como la Convención contra Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que entre otros imponen obligaciones jurídicas a los gobiernos en cuestiones relativas al desarrollo, los derechos humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental. Los tratados internacionales adoptados en las últimas décadas por los gobiernos del Norte y del Sur deben servir de marco normativo para las políticas y acciones de desarrollo. Debe exigirse a los gobiernos que asuman su responsabilidad y rindan cuentas respecto a estos compromisos internacionalmente asumidos. Todos los esfuerzos por implementar la DP deben estar alineados con estas normas y objetivos internacionales. El impacto del HLF3 en las relaciones de ayuda debe ser considerado en el contexto más amplio de los debates sobre la financiación para el desarrollo. También es necesario reconocer que en los países de ingresos medios la riqueza está altamente concentrada en manos de unos pocos, mientras que la mayoría de las personas viven en la pobreza. El último borrador de la Agenda de Acción de Accra (AAA) ha ignorado los esfuerzos de numerosas consultas que han sugerido mejoras en este ámbito. Las OSC, incluyendo a las organizaciones que trabajan por los derechos de las mujeres, están muy preocupadas por esta última versión del 25 de julio. Como se afirma en los comentarios del Grupo Directivo de la Sociedad Civil Internacional (ISG) sobre el borrador, “no se han alcanzado los avances suficientes para que la ayuda funcione realmente en beneficio de las personas pobres”, especialmente por parte de los donantes. La consecuencia de una AAA débil derivar en una inacción que impida mejorar la calidad y el impacto de la ayuda.

Respecto a la Declaración de París de 2005 que se mostró “ciega” al género, en el texto actual de la AAA se han registrado algunas mejoras. La versión circulada el 11 de agosto subraya el papel central de la reducción de la pobreza y de los derechos humanos en las políticas de desarrollo, así como la importancia de los derechos humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental para alcanzar resultados duraderos. La AAA también sostiene que “los países en desarrollo y los donantes asegurarán que sus políticas y programas de desarrollo respectivos estén diseñados y sean llevados a cabo de forma consistente con los compromisos internacionales sobre igualdad de género, derechos humanos, discapacidad y sostenibilidad ambiental”. Asimismo, reconoce la necesidad de mejorar el acceso a los datos desagregados por sexo. Sin embargo, carece de un reconocimiento explícito referido a la necesidad de asignar recursos para dicha finalidad y tampoco compromete a la comunidad de donantes para facilitar dicho apoyo. El uso de la significativa frase “según resulte apropiado” obviamente deja la puerta abierta para no hacer nada. Además, los avances en el lenguaje del documento se ven

socavados por la ausencia de nuevas metas, mientras que las actuales metas están siendo objeto de seguimiento mediante indicadores que han sido definidos por el Banco Mundial y que son ampliamente cuestionados por las OSC y las organizaciones de mujeres. Otro mundo es posible Nuestra visión es la de un mundo en que la ayuda ya no es necesaria, donde el cambio de las relaciones de poder y la redistribución democrática de la riqueza desafíen continuamente las reglas y estructuras de la injusticia y de la guerra y creen nuevas formas de relación basadas en el respeto, la solidaridad y la justicia para todas las personas. Donde el sistema de ayuda existente no sea un instrumento para la opresión y sustituya a las políticas, ni sirva para respaldar conflictos armados, sino que sea un instrumento para la promoción de agendas democráticas de desarrollo sostenible que apoyen la distribución equitativa de los recursos productivos y el trabajo decente y provean de seguridad social para todas las personas, en particular a las mujeres. Por último, y no menos importante, la ayuda debe ser distribuida de forma que genere una dinámica sostenible para las organizaciones sociales y que sirga para fortalecer las estructuras productivas locales frente a la globalización. Los grupos de mujeres entienden que el espacio legítimo para la elaboración de las normas reguladoras de la ayuda y de la cooperación internacional no puede ser aislado del contexto más amplio del comercio y del sistema financiero mundial. Las cuestionas sistémicos podrán ser mejor debatidas bajo la rúbrica de la Organización de las Naciones Unidas, y el foro de Cooperación para el Desarrollo debe ser el espacio para lograr avances y monitorear el progreso de la eficacia de la ayuda y el desarrollo. Las/os participantes del Foro de las Mujeres en Accra creen que no habrá eficacia de la ayuda sin eficacia del desarrollo. Sin una perspectiva de igualdad de género y derechos de la mujer, la eficacia de la Ayuda no conducirá a un desarrollo eficaz y no contribuirá a la reducción de la pobreza y las desigualdades, ni alcanzará el logro de los ODM. Recomendaciones de las mujeres al Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Accra El proceso de la Eficacia de la Ayuda sigue su marcha hacia el 2010, fecha en la que deberán haberse cumplido los principios de París. Sin embargo, no hay compromisos de acción claros que establezcan planes de trabajo para esta fase. Para afirmar la voluntad política de avanzar en Accra, las organizaciones de mujeres reclaman a donantes y a gobiernos de los países en desarrollo a: •

Ser consistentes con el reconocimiento de la igualdad de género, la sostenibilidad medioambiental y el respeto de los derechos humanos como piedras angulares del desarrollo; mediante su inclusión como prioridades en las distintas políticas, abordándolos como sectores que incluyan indicadores de progreso y recursos específicos asignados en los presupuestos nacionales.

•

Alinear la aplicación de la DP a los objetivos de desarrollo

internacionalmente acordados tal como sugiere el Informe del Secretario General de las Naciones Unidas152, en particular las normas internacionales de derechos humanos, igualdad de género, trabajo decente y sostenibilidad medioambiental. •

Cumplir el compromiso de los donantes de incrementar la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) al 0,7% de su PNB. Asimismo, la ayuda debe ser adicional al alivio de la deuda, y debe ser suministrada a través de subvenciones y no de préstamos.

•

Facilitar información transparente sobre la forma en que las asignaciones de AOD responden a los compromisos de las políticas y las necesidades de las personas, mientras que los gobiernos de los países en desarrollo deben facilitar información transparente y pública de sus presupuestos.

•

Considerar cómo se asignan los recursos disponibles. Tanto los países donantes como los gobiernos de los países en desarrollo deben asegurar que haya fondos específicos disponibles para las organizaciones defensoras de los derechos de la mujer y que pongan en funcionamiento mecanismos eficaces que aseguren que el dinero llegue a estas organizaciones. La financiación deberá ser diversificada y garantizar que el actual objetivo de las OSC relacionado con la incidencia acompañe así mismo otras actividades que resultan esenciales para los derechos de las mujeres, la igualdad de género y la erradicación de la pobreza. Recomendamos que se dé a las mujeres la oportunidad de diseñar y poner en marcha sus propios proyectos según sus prioridades locales. Los recursos deben ser distribuidos de tal forma que incorporen la utilización del conocimiento local en lugar de desperdiciar recursos en la contratación de personal experto y consultorías extranjeras.

•

Reconocer la importancia de la Resolución 1820 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y asignar recursos para la movilización de las comunidades y la protección de los derechos de las mujeres y de sus organizaciones.

•

Establecer un plan estratégico para financiar la igualdad de género153 y el empoderamiento de la mujer que se refleje en las directrices presupuestarias del sistema de seguimiento de la aplicación de la Declaración de París. Asimismo, los donantes (bilaterales y multilaterales) y los gobiernos de los países en desarrollo deben asegurar y establecer mecanismos claros para la participación de las organizaciones que trabajan por los derechos de las mujeres como parte de la sociedad civil, en particular mujeres

152

UN/ECOSOC E/2008/XX, Informe del Secretario General (2008), Trends and progress in international development cooperation, Versión inédita. 153 L@s participantes en la consulta llaman a los donantes y a los países en desarrollo a seguir la recomendación de la reunión del grupo de expert@s sobre Financiación para la Igualdad de Género de las Naciones Unidas que exhorta a los gobiernos a alcanzar 10% de la AOD para la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer antes de 2010 y 20% para 2015, estableciendo en el plan de acción de los donantes, países receptores y el CAD estrategias para lograr esa meta, monitorear el desempeño y evaluar el impacto (Grupo de Expertos sobre Financiación para la Igualdad de Género - Comisión sobre la Condición de la Mujer de las Naciones Unidas, Oslo, septiembre de 2007).

de grupos excluidos, en todos los procesos nacionales de planificación del desarrollo y en la planificación, programación, gestión, seguimiento y evaluación de la ayuda. Las organizaciones de mujeres deben recibir una financiación sustancial, predecible y plurianual. •

Definir la apropiación democrática y participativa como principio rector de la aplicación de la DP, sin establecer nuevas formas o procesos de condicionalidad. Este enfoque debe ser coherente con el reconocimiento del liderazgo nacional (Consenso de Monterrey), el derecho a la autodeterminación, el derecho a la participación y el derecho a la no violencia.

•

Reforzar las capacidades, recursos y autoridad de las mecanismos nacionales a favor de la mujer a fin de apoyar y dar seguimiento a los ministerios competentes, a otros organismos gubernamentales y a los parlamentos para que éstos influyan en la planificación del desarrollo nacional y las asignaciones presupuestarias referidas a la igualdad de género y los derechos de las mujeres.

•

Aceptar que las condicionalidades económicas sobre las políticas tienen un impacto negativo en las personas, en particular en las mujeres. Y, por lo tanto, eliminar todas las condicionalidades que socavan el principio de apropiación y contradicen los derechos al Desarrollo y la Autodeterminación. Esto también afecta a las condicionalidades relativas a la igualdad de género y a las llamadas “condicionalidades positivas”. En cambio, debe aplicarse y fortalecerse la responsabilidad mutua, la rendición de cuentas y la transparencia de donantes y países en desarrollo para la consecución de objetivos y metas para la igualdad de género y los derechos humanos.

•

Medir los resultados del desarrollo en el marco de la DP mediante la adopción de los actuales sistemas de informe y seguimiento existentes que se utilizan para evaluar el cumplimiento de los derechos humanos, entre ellos el Índice Gini de desigualdad del ingreso, así como otros procedimientos como el de la CEDAW, los ODM, la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, etc. Si se establece nuevos indicadores, deberán ser elaborados en el contexto de un proceso más inclusivo que también incluya a las poblaciones beneficiarias de las organizaciones de base y resto de actores locales. Debe hacerse pública la forma en que se generan los datos para los indicadores, permitiendo que la sociedad civil y los grupos de mujeres participen tanto en la elaboración de datos como en el seguimiento de los indicadores. Debe considerarse la asignación de recursos en el presupuesto nacional para la capacitación de los grupos de mujeres en actividades de seguimientos y evaluación correspondientes.

•

Medir los resultados de la incorporación de la perspectiva y acciones específicas de género, por ejemplo en cuestiones relativas al acceso a la salud y la educación, los cambios que se registran en el empleo y los ingresos de las mujeres, la incidencia de la violencia

de género, el derecho a la reparación, a la herencia, la propiedad y el acceso a la propiedad de la tierra y la participación de las mujeres en la toma de decisiones. •

Prestar especial atención a las necesidades y la restitución de derechos de las mujeres victimas en países frágiles (estados en conflicto, saliendo de conflictos o en situaciones de post-conflicto) y en comunidades que registran conflictos localizados y ataques xenófobos, mediante la participación de las mujeres en los procesos de construcción de la paz y canalizando ayuda al desarrollo específica para las organizaciones de mujeres con el fin de abordar las preocupaciones y necesidades de las mujeres supervivientes, incluyendo el fortalecimiento de capacidades, el acceso a la atención de la salud sexual y reproductiva, la información y servicios, así como acciones para poner fin a la violencia contra las mujeres154.

•

Promover el uso de una combinación de mecanismos de financiación para asegurar avances en los derechos y el empoderamiento de las mujeres, incluyendo el apoyo presupuestario tanto general como sectorial, y la de fondos conjuntos a través del enfoque sectorial (SWAP) y a través de asociaciones con organizaciones de la sociedad civil y organismos de la ONU. El apoyo general presupuestario no puede generar por sí solo progresos en las metas de desarrollo, especialmente en el caso de los grupos más marginados.

154

Lecciones del caso de Mauritania: los socios del desarrollo y los donantes no deben usar la ayuda como instrumento de políticas, por encima de los medios de subsistencia de las personas . En cambio, deben promover un enfoque constructivo y respaldar a la población para fortalecer y construir instituciones democráticas.

ANEXO Indicadores alternativos sugeridos para monitorear los avances hacia los Objetivos Nacionales de Desarrollo, incluyendo la Igualdad de Género y el Empoderamiento de la Mujer155

Principio de la Declaración de París Apropiación

Indicadores sugeridos

1.1 Los países evaluados en 2010 tienen en funcionamiento estructuras institucionales que permiten la participación sistemática de la sociedad civil y los grupos de mujeres en la planificación (incluyendo la formulación de Documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza-DERP), la implementación y el monitoreo del desarrollo nacional. 1.2 Las estrategias de desarrollo y los DERP nacionales para 2010 integran un análisis de género de la pobreza consistentemente respaldado por datos desagregados por sexo, así como referencias a los compromisos nacionales con las convenciones internacionales como la CEDAW y la Plataforma de Acción de Beijing. 1.3 Las prioridades y los planes nacionales de igualdad de género son costeados, respaldados por un plan de acción, e integrados a las estrategias nacionales de desarrollo y a los DERP.

2.1 Los donantes y países socios evaluados en 2010 tienen en Alineación y Armonización funcionamiento sistemas presupuestarios capaces de responder a nivel nacional y local. 2.2 Porcentaje de los fondos de los donantes dedicado a la construcción de capacidades para incorporar las perspectivas de género a las finanzas públicas capacitando a funcionari@s de los Ministerios de Finanzas, ministerios afines, la sociedad civil (en particular las organizaciones de mujeres) y parlamentari@s. 2.3 Porcentaje de la financiación pública y de los donantes destinado a satisfacer las necesidades específicas de las mujeres, por ejemplo la violencia contra la mujer y el VIHSIDA. Gestión de Resultados y Rendición de Cuentas Mutua

155

3.1 Los principios de evaluación de la implementación de la Declaración de París de 2010 incluyen la participación sistemática de la sociedad civil y las organizaciones de mujeres. 3.2 Al menos tres indicadores sensibles al género son examinados durante los procesos formales de monitoreo y evaluación de la eficacia de la ayuda. 3.3 Los marcos de evaluación del desempeño de los donantes incluyen la igualdad de género como resultado clave e incluyen la participación sistemática de la sociedad civil y las organizaciones de mujeres. 3.4 Porcentaje de la ayuda dedicada a sistemas armonizados de construcción conjunta de capacidades de gobiernos y donantes para integrar ampliamente la igualdad de género a los enfoques de los programas en curso a nivel nacional.

UNIFEM, 2008 (borrador).

9 Testimonios y opiniones acerca de Accra Compilados por Anne Schoenstein156 (AWID)

El Foro Internacional de la Mujer de Accra, el Foro Paralelo de la Sociedad Civil sobre la Eficacia de la Ayuda y el Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (HLF3) que tuvieron lugar en Accra, Ghana, en 2008 reunieron a un gran número de organizaciones de la sociedad civil (OSC), incluyendo organizaciones por los derechos de las mujeres. En particular el Foro de la Mujer brindó espacio para que las/os promotoras/es de la igualdad de género pudieran intercambiar experiencias y opiniones, alzar sus voces y construir alianzas entre sí. A través de testimonios y reflexiones directos de las mujeres que participaron en los distintos eventos en Accra este capítulo se propone brindar una idea de cómo fue el Foro de la Mujer de Accra. Ofrece sugerencias sobre cómo alcanzar y promover la igualdad de género y los derechos de las mujeres y presenta diferentes puntos de vista sobre las condicionalidades. El capítulo también incluye la opinión de la European Network on Debt and Development (EURODAD) acerca de esta publicación sobre las condicionalidades.

Nurgul Djanaeva, Foro de ONG de Mujeres de Kirguistán, presidenta: ¿Cuáles son tus sentimientos e ideas sobre el Foro de la Mujer de Accra? El evento en sí mismo fue importante para recoger las opiniones y visiones y aclarar a las participantes muchos temas, así como para compartir perspectivas y aprender unas de otras. Pero también es importante en relación a la más amplia discusión del FpD (Financiamiento para el Desarrollo) y el debate de la eficacia de la ayuda y para integrar una posición conjunta de las declaraciones de las OSC y el HLF3 desde el punto de vista de las mujeres. Mis sentimientos fueron muy positivos y aprendí mucho. También vi que nosotras, las mujeres de todo el mundo, compartimos desafíos similares en torno a la recaudación de fondos que socavan la contribución de las OSC de mujeres como actores del desarrollo. También quedó claro que sin la inclusión de la reflexión conjunta y la abogacía de las mujeres en torno a la igualdad de género en la ayuda y a los resultados de estos debates los mismos no serían posibles. 156

Este capítulo toma vida de los testimonios y opiniones intercambiados con AWID a través de comunicaciones personales. Quiero agradecer especialmente a todas las personas que colaboraron por la apertura, el tiempo y el esfuerzo dedicados a compartir sus reflexiones y opiniones.

Pienso que la organización de una reunión de mujeres como esta antes de la reunión de las OSC sobre temas generales del desarrollo une y ofrece posibilidades de fortalecer el lenguaje de la declaración de las mujeres y energiza al movimiento de mujeres. Este fue un buen caso de una red temática internacional en torno a un tema transversal, y contribuyó a la abogacía y al tendido de redes así como a la promoción del desarrollo de capacidades a nivel internacional. ¿En tu opinión, qué acciones deberían tomar los gobiernos y donantes en tu país, región, para alcanzar y promover la igualdad de género y los derechos de las mujeres? 1. Tomar el financiamiento de los temas y de las organizaciones de las mujeres como parte de los procesos y mecanismos de mejora de la ayuda. Incluir en el presupuesto y las carteras de los donantes lineamientos para las maquinarias nacionales por los derechos de las mujeres en los países en desarrollo; también para la implementación de los planes de acción nacionales para la igualdad de género, y considerar esto como parte de la implementación de los compromisos de igualdad de género de los donantes, como la generalización de sus acciones de género y no como un elemento en conflicto con la apropiación nacional cuando las mujeres no forman parte de la lista de prioridades nacionales. Considerar el desarrollo de metas e indicadores específicos centrados en las mujeres y la igualdad de género, relacionarlos con los ODM (Objetivos de Desarrollo del Milenio) a nivel de los países e incluirlos en la agenda de la ayuda con una perspectiva de gestión basada en los resultados. En breve, asignar suficientes fondos en los presupuestos de los donantes y los países. 2. Asignar fondos especiales para apoyar a las organizaciones de mujeres en el largo plazo y a nivel de los programas en los presupuestos nacionales y de los donantes. De otra manera la mayoría de los planes, incluyendo el nivel nacional, serán un fracaso planificado. 3. Las ONG (organizaciones no gubernamentales) de mujeres deben formar parte de los procesos de implementación y monitoreo de la DP (Declaración de París) y de la AAA (Agenda de Acción de Accra). Los donantes deben asignar fondos específicos para las ONG de mujeres y la construcción de capacidades en este sentido.

¿Cuál es tu visión de las condicionalidades? Las condicionalidades son barreras a la eficacia de la ayuda. Son una forma de limitar la apropiación nacional y de imponer presiones externas.

Fati Alhassan, GRASSROOTS SISTERHOOD FOUNDATION, directora ejecutiva: ¿Cuáles son tus sentimientos e ideas sobre el Foro de la Mujer de Accra? Desde hacía tiempo tenía mis reservaciones para toda esta conferencia. Temía que pudiera terminar como una de las tantas contribuciones que

hacen las mujeres, que son tratadas como agitaciones femeninas y aunque son correctas desde todo punto de vista, nunca son tomadas en serio. Pero creo que reunir a distintas mujeres en el foro para hablar de diversos temas es una clara indicación de que es mejor luchar para que nuestros temas sean oídos que dejar que los funcionarios gubernamentales, en su mayoría varones, hablen de nuestros temas y al final nos den respuestas estereotipadas que no reducen la pobreza, las enfermedades, la morbilidad ni la mortalidad entre nosotras. Quisiéramos que nuestros gobiernos comprendieran que, por menos visibilidad que tengamos, todavía tenemos nuestro lugar en el desarrollo total de nuestras comunidades y por lo tanto necesitamos ser escuchadas y tomadas en serio. Espero que este foro y sus recomendaciones no terminen siendo decoraciones en los escritorios de los gobiernos, como siempre sucede. ¿En tu opinión, qué acciones deberían tomar los gobiernos y donantes en tu país, región, para alcanzar y promover la igualdad de género y los derechos de las mujeres? La idea de usar la ayuda para lograr cambios en el largo plazo es clave, y quisiera que nuestros gobiernos y donantes adoptaran políticas que respalden a las mujeres a la luz del hecho de que más de la mitad de los pobres del mundo son mujeres. Esto solo puede ocurrir si las mujeres son apoyadas para comprar parcelas colectivamente, con recursos para emprendimientos agrícolas y con respaldo para que se involucren activa y eficazmente con los gobiernos locales, en diálogos de nivel local a nivel local con otros interesados que aseguren que la mujeres de las BASES participen en comités de supervisión de los gastos en los concejos de distritos, en el monitoreo y la evaluación y, muy importante, en el seguimiento de los fondos –cómo están siendo usados y a dónde son dirigidos. Tanto los gobiernos como los donantes deben incorporar esto al paquete e implementar indicadores que aseguren el pasaje de los dichos a los hechos en beneficio de las mujeres. ¿Cuál es tu visión de las condicionalidades? En cuanto a las condicionalidades, reducen aún más los poderes de negociación de los beneficiarios y yo, en representación de las mujeres rurales, reclamaría a los donantes que reconsideren la imposición de condicionalidades a la ayuda puesto que nos empobrecen aún más, dado que las personas no pueden acceder a la ayuda aun cuando fue facilitada en su nombre. Las condicionalidades que aseguran que el dinero esté disponible para quienes fue pensado en primer lugar no están mal157. Pero no son aceptables las condicionalidades que hacen que la gente pierda su trabajo e ingresos y reducen a las personas a la condición de ciudadanas de segunda clase en sus propios países, como sucedió en los tiempos del ajuste estructural de la década de 1980. Los países en desarrollo deben recibir apoyo para salir de la pobreza de donantes que exijan indicadores 157

Este comentario se refiere a las condiciones fiduciarias detalladas en el Capítulo

que incrementen la riqueza entre las personas, reduzcan el desempleo y promuevan los derechos de las mujeres en todos los sectores de la economía. Mientras las mujeres rurales no puedan comprar y ser propietarias de tierras y viviendas y sean capaces de involucrarse con los gobiernos en el desarrollo de sus comunidades, el mundo seguirá sujeto a la pobreza y las condicionalidades. Nang Lao Liang Won, Shan Women's Action Network (SWAN): ¿Cuáles son tus sentimientos e ideas sobre el Foro de la Mujer de Accra? Las mujeres de Ghana y la región estuvieron bien representadas en el foro, y reconocí unas cuantas caras familiares de otras regiones y de otras redes. El sitio de la reunión estaba repleto, y la discusión fue tan buena que el día pasó muy rápido. Quisiera que el foro hubiera continuado para que pudiéramos oír las voces no escuchadas de otras regiones con distintas realidades. Somos de distintas regiones y distintas redes, pero todas hablamos el mismo lenguaje de la igualdad de género, los derechos humanos y el empoderamiento de las mujeres, exigiendo un enfoque holístico. Todas coincidimos en que la ayuda nunca será eficaz en la medida en que no haya igualdad de género. También me estimuló conocer el proceso de consulta nacional de NETRIGHT, que prepara la participación de grupos de mujeres de todo el mundo mientras construye consensos nacionales. Confirmó mi creencia sobre la importancia de permitir un proceso apropiado de consulta para obtener resultados sostenibles de todo plan o proyecto, sea grande o pequeño; hagamos las cosas como organización, comunidad o país. Este tipo de proceso es necesario a todo nivel, y para toda tarea. Lleva tiempo, espacio, un entorno seguro y estimulación, recursos, pero los resultados son sostenibles y las personas involucradas son empoderadas en el proceso de aprender unas de otras, compartir conocimientos e informarse. ¿En tu opinión, qué acciones deberían tomar los gobiernos y donantes en tu país, región, para alcanzar y promover la igualdad de género y los derechos de las mujeres? En el corto plazo, ¡quizás los donantes y gobiernos (y todo su personal) necesiten lentes de género! Se necesitan estrategias holísticas de largo plazo, dado que la causa profunda de la desigualdad de género es el patriarcado. Para un país como Birmania se necesitan estrategias aun a más largo plazo, pues es gobernado por una junta militar enteramente compuesta por varones que promueven el patriarcado a través de la militarización y

perpetrando diversas formas de violencia contra las mujeres en todo el país. La clave es el empoderamiento de las mujeres. Se necesita una enorme inversión para esto también. El empoderamiento no se produce de la noche

a la mañana. La simple entrega de fondos no es empoderamiento, también necesitamos: -

Crear espacio, un entorno seguro, y brindar apoyo, tanto financiero como psicológico, a las mujeres en todos los niveles para que ejerzan sus derechos, sus habilidades. Escuchar a las mujeres y comunidades para comprender qué quieren en relación a su conocimiento local en su hogar o en la comunidad, en lugar de pedirles que hagan lo que otros quieren que hagan. Incrementar la participación de las mujeres en los procesos de toma de decisión en todos los niveles, desde el hogar al nivel nacional.

COMENTARIO DE EURODAD (www.eurodad.org)

Una contribución valiosa al desafío de las condicionalidades El nuevo reporte de AWID sobre las condicionalidades y los derechos humanos es una contribución valiosa al debate en curso en torno al rol de los gobiernos donantes o agencias multilaterales en su provisión de ayuda a los países en desarrollo. El Tercer Foro de Alto Nivel sobe la Eficacia de la Ayuda que tuvo lugar en Accra del 2 al 4 de septiembre de 2008 fue testigo de algunos cambios menores en el discurso hacia un modelo de ayuda que debería estar más “sujeto a la apropiación inclusiva” de los países en desarrollo, más transparente y dispuesto a la rendición de cuentas, con un nuevo y bienvenido énfasis en las responsabilidades de los donantes. Sin embargo, el uso de las condicionalidades en las relaciones de ayuda se mantuvo incambiado, a pesar del llamado estentóreo de los actores de la sociedad civil del mundo entero y de los gobiernos de países en desarrollo. El único nuevo compromiso real fue a “hacer públicas, con regularidad, todas las condiciones ligadas a los desembolsos”. Mientras tanto las demandas de la sociedad civil sobre la necesidad de que una “apropiación democrática” más amplia de la ayuda para la igualdad de género sea un objetivo central del desarrollo ganó cierto terreno en términos de mejoras en el lenguaje de la Agenda de Acción de Accra. Sin embargo estas discusiones también han hecho que algunas personas cuestionen si esto debería traducirse en alguna forma de incrementar las condicionalidades “positivas” o de “proceso” de la ayuda con el fin de hacer operativos estos compromisos. Esta compilación de artículos constituye un desafío útil de ese enfoque, particularmente interesante y relevante al provenir de una asociación líder de organizaciones por los derechos de las mujeres cuyo objetivo principal es promover los derechos de las mujeres a nivel global. Esta publicación contribuye especialmente con su claro análisis de las diferencias entre las obligaciones de derechos humanos de los Estados individuales/comunidad internacional y las condicionalidades de la ayuda – en particular las condicionalidades políticas. Las ONG del Norte – incluyendo a EURODAD y sus miembros– han tendido a centrar sus

críticas de la condicionalidad de las políticas económicas en las políticas de ajuste estructural. Las autoras aportan una fuerte crítica a los impactos negativos que muchas de estas políticas económicas han tenido en los derechos económicos, sociales y culturales, pero también van mucho más lejos y argumentan contra todas las condicionalidades sobre las políticas, incluyendo las relativas a la igualdad de género. Estas condicionalidades “amigables” o “positivas” no son una forma constructiva y sostenible de fortalecer la realización y la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. Mediante un análisis cuidadoso de las cláusulas de los acuerdos internacionales de derechos humanos las autoras muestran cómo los enfoques de la condicionalidad contradicen las obligaciones que los donantes han firmado bajo esos acuerdos y socavan el sistema de monitoreo de los derechos humanos. Vincular la ayuda a condiciones “positivas” como la igualdad de género es considerado “incoherente e injusto”. Por un lado los países en desarrollo han tenido que implementar políticas de ajuste estructural que han tenido impactos negativos en los derechos humanos. Por otro, los donantes no se están comprometiendo a ninguna condicionalidad recíproca por la cual tengan que rendir cuentas. Una de las principales debilidades del marco de la Declaración de París es que, a pesar de los compromisos con importantes principios como la “apropiación” y la “rendición de cuentas mutua”, poco ha cambiado en las relaciones de poder entre los donantes y los países receptores de la ayuda. El documento ilustra cómo la condicionalidad continúa prosperando tanto en el sentido de las condiciones específicas ligadas a los flujos de ayuda, como en la forma en que la Declaración de París es monitoreada –esto es, el Banco Mundial monitorea los principales compromisos de los países en desarrollo. A pesar de las críticas generalizadas de este proceso de monitoreo, incluyendo la propia evaluación de la OCDE, el HLF de Accra no hizo nada por reformarlo. La recomendación de AWID es “retirar todas las condicionalidades sobre las políticas y en cambio fortalecer la responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia mutuas de los donantes y los países del Sur hacia sus compromisos de igualdad de género y derechos humanos a nivel regional e internacional”. Un desafío constante para los grupos por los derechos de las mujeres junto con otras OSC será desarrollar propuestas más detalladas y funcionales sobre la forma en que esta recomendación será puesta en práctica. El eje del problema continúa siendo la falta total de un sistema en funcionamiento que pueda exigir la rendición de cuentas a los países donantes por sus compromisos, incluyendo sus obligaciones de derechos humanos. Si el cambio en la retórica de la Declaración de París va a traducirse en un cambio paradigmático en la realidad, entonces se necesita con urgencia un sistema de rendición de cuentas internacional mejorado.

10 Un análisis de género de la Agenda de Acción de Accra por Nerea Craviotto (WIDE)

El 4 de septiembre de 2008 ministros de países en desarrollo y donantes, así como directores de agencias multilaterales y bilaterales de desarrollo adoptaron la Agenda de Acción de Accra (AAA) en Accra, Ghana. Esta declaración política fue el resultado de meses de largas discusiones, junto con negociaciones políticas de último minuto en Accra cuya intención fue salvar el acuerdo de ser una completa falsedad. En el proceso preparatorio de Accra las organizaciones por los derechos de las mujeres y las/os promotoras/es de la igualdad de género y los derechos de las mujeres definieron un conjunto ambicioso de expectativas para el Tercer Foro de Alto Nivel (HLF 3). Estas se reflejan en las “Recomendaciones de la Consulta Internacional de Organizaciones y Redes de Mujeres sobre la Eficacia de la Ayuda”158 (enero-febrero de 2008) y en la “Declaración del Foro Internacional de la Mujer de Accra” 159 (ver Capítulo 8), que incluyen las siguientes demandas: •

•

158 159

Que los gobiernos de los países donantes y en desarrollo cumplan sus compromisos con los marcos internacionales de derechos humanos y los acuerdos clave sobre derechos de las mujeres como la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Plataforma de Acción de Beijing y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Estos compromisos exigen una coherencia política de los gobiernos de los países donantes y en desarrollo que respalde y opere en cumplimiento de estos y otros compromisos acordados en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), especialmente en lo concerniente a los derechos de las mujeres y las obligaciones de igualdad social y de género. Que la eficacia del desarrollo sea la medida de la eficacia de la ayuda, midiendo la contribución hacia el logro de los estándares internacionales de derechos humanos, la igualdad de género, el trabajo digno y el desarrollo sostenible. En este sentido, los sistemas de reporte y monitoreo existentes para el cumplimiento de los derechos humanos como el índice Gini de Desigualdad del Ingreso, así como otros procesos como la CEDAW, los ODM, la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, etc. deben ser integrados para medir los resultados del desarrollo. Ampliar el concepto de apropiación a apropiación democrática, con ciudadanos y parlamentos cabalmente involucrados en el debate y la definición de las prioridades del desarrollo para la alineación de la ayuda con las prioridades de los países y las necesidades de los pueblos. Además las OSC, incluyendo las organizaciones por los www.awid.org; www.wide-network.org www.awid.org; www.wide-network.org

•

derechos de las mujeres, deben ser reconocidas como actores autónomos del desarrollo por derecho propio. Que los gobiernos de los países donantes y en desarrollo brinden información transparente sobre la forma en que se asigna la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD). Además, los gobiernos de los países donantes y en desarrollo deben brindar presupuestos nacionales públicos. Que los gobiernos donantes cumplan su compromiso de incrementar la AOD a 0,7% de su ingreso nacional bruto (INB). Además, la actual crisis financiera no debe ser la excusa de nuevos atrasos en este compromiso. Aceptar que las condicionalidades sobre las políticas económicas tienen un impacto negativo en las personas, en particular las mujeres. Y, por tanto, retirar todas las condicionalidades sobre las políticas económicas que socavan el principio de apropiación y contradicen los derechos al desarrollo y la autodeterminación. Esto debe incluir aquellas condicionalidades relativas a la igualdad de género y las llamadas “condicionalidades positivas”. En cambio la responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia mutuas deben ser aplicadas y fortalecidas a fin de alcanzar los estándares y objetivos de igualdad de género y derechos humanos. Prestar especial atención a las necesidades y derechos de restitución de las mujeres victimizadas en estados frágiles (estados en conflicto, saliendo de conflictos o en situaciones posteriores a conflictos) involucrando a las mujeres en los procesos de construcción de la paz y canalizando asistencia específica al desarrollo para organizaciones de mujeres, a fin de abordar las preocupaciones y necesidades de las mujeres sobrevivientes.

Accra produjo algunos avances, mas nada revolucionario. En comparación con 2005, cuando se adoptó la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda sin ninguna perspectiva de la igualdad de género y los derechos de las mujeres (la Declaración de París es ciega al género), el texto final de la AAA incluye algunas mejoras. La AAA enfatiza el lugar central de la reducción de la pobreza y de los derechos humanos en las políticas de desarrollo y la importancia de los derechos humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental como elementos “esenciales para lograr un efecto duradero” [párr. 3]. Declara que "Los países en desarrollo y los donantes garantizarán que sus respectivos programas y políticas de desarrollo se diseñen y se implementen de manera coherente con sus compromisos internacionales acordados respecto de la igualdad de género, los derechos humanos, la discapacidad y la sostenibilidad ambiental ” [párr. 13c] y que “A nivel nacional, los donantes y los países en desarrollo trabajarán y llegarán a un acuerdo en torno a un conjunto realista de objetivos para el desarrollo del Estado y la paz que aborden las causas fundamentales del conflicto y la fragilidad y permitan garantizar la protección y la participación de las mujeres” [párr. 21b]. Además, la AAA reconoce la necesidad de mejorar la disponibilidad de datos agregados por sexo y el compromiso de los países en desarrollo para fortalecer la calidad del diseño, la implementación y la evaluación de políticas, mejorando los sistemas de información “donde corresponda160” [párr. 23a], lo cual incluye desagregar los datos por sexo, región y estatus socioeconómico. Sin 160

AAA, párrafo 23a. El uso de la expresión “donde corresponda” lleva a diluir el compromiso.

embargo, falla en reconocer explícitamente la necesidad de asignar recursos y de asegurar el apoyo de la comunidad de donantes. En términos de estadísticas, la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2005 menciona la “igualdad de género” solamente una vez en 50 párrafos, para abordar “la necesidad de considerar la aplicación de enfoques armonizados de otros temas transversales, además del medio ambiente (...)”, lo cual incluiría la igualdad de género entre esos otros temas. La AAA solo menciona la igualdad de género dos veces en 32 párrafos, la primera vez en el preámbulo, mientras que la segunda declara la necesidad de diseñar políticas y programas de desarrollo consistentes con los compromisos acordados a nivel internacional sobre igualdad de género. Señala una vez la necesidad de incluir la participación de las mujeres en los procesos de paz y construcción del Estado, además de reconocer que la extrema pobreza está afectando principalmente a las mujeres y a las niñas, y hace referencia a la necesidad de mejorar los sistemas de información con datos desagregados por sexo. No obstante, es posible reconocer cierto nivel de mejoría en el reconocimiento de la importancia de la igualdad de género en el proceso de París, aunque esto está lejos de ser suficiente. Los números hablan por sí mismos y muestran no solo la falta de ambición para integrar la igualdad de género y los derechos de las mujeres específicamente en la AAA, sino el fracaso al no aplicar un enfoque de género en todas las prioridades planteadas en el documento. Además, los avances en el lenguaje están socavados por la falta de nuevas metas o compromisos monitoreables hacia la igualdad de género y los derechos de las mujeres. Esto indica una vez más la falta de compromiso político de los donantes y los países en desarrollo así como de las agencias bilaterales para hacer de la igualdad de género una prioridad en el proceso de la eficacia de la ayuda. La AAA incluye lenguaje que vincula la eficacia del desarrollo y la eficacia de la ayuda en un marco de derechos humanos y declara que: “La igualdad de género, el respeto por los derechos humanos y la sostenibilidad ambiental son esenciales para lograr un efecto duradero sobre las vidas y el potencial de mujeres, hombres y niños pobres. Es vital que todas nuestras políticas aborden estos temas de manera más sistemática y coherente”. [párr. 3] “Nos comprometemos a continuar las iniciativas de seguimiento y evaluación, que servirán para evaluar si hemos alcanzado los compromisos que asumimos en la Declaración de París y el Programa de Acción de Accra, y hasta qué punto la eficacia de la ayuda está aumentando y generando un mayor efecto en términos de desarrollo”. [párr. 11] “Los países en desarrollo y los donantes garantizarán que sus respectivos programas y políticas de desarrollo se diseñen y se implementen de manera coherente con sus compromisos internacionales acordados respecto de la igualdad de género, los derechos humanos, la discapacidad y la sostenibilidad ambiental”. [párr. 13c] Sin embargo, las OSC habían llamado a la inclusión del trabajo digno como uno de los parámetros críticos que debe ser usado para evaluar la eficacia

del desarrollo. Lamentablemente, la AAA fracasa en incorporar esta dimensión en los párrafos 3 y 13161. Asimismo, como se dijo anteriormente, la falta de mecanismos para monitorear la implementación de estos compromisos condujo a una declaración de intenciones más que a un compromiso real para cambiar conductas. En relación a la apropiación, la AAA no se refiere a la “apropiación democrática” pero sí identifica la apropiación de los países como área clave y compromete a los gobiernos de los países en desarrollo a “asumir un liderazgo más fuerte de sus propias políticas de desarrollo” a través de “mayor participación de sus parlamentos y ciudadanos para conformar esas políticas”, y a los gobiernos donantes a “respetar las prioridades nacionales, […] haciendo un mayor uso de sus sistemas para la provisión de ayuda y aumentando la previsibilidad de los flujos de ayuda” [párr. 8]. Asimismo, los/as delegados/as al HLF3 se comprometieron a “trabajar juntos en asociaciones más inclusivas, a fin de que todas nuestras iniciativas tengan un mayor efecto sobre la reducción de la pobreza” [párr. 9]. Además, en el párrafo 13a se indica que “los gobiernos de los países en desarrollo (...) también trabajarán con las organizaciones de la sociedad civil”. En este sentido, en el párrafo 13b los gobiernos donantes se comprometen con “las iniciativas para aumentar la capacidad de todos los actores involucrados en el desarrollo –parlamentos, gobiernos centrales y locales, organizaciones de la sociedad civil, institutos de investigación, medios y el sector privado– para asumir una función activa en el diálogo sobre políticas de desarrollo y sobre el papel de la asistencia como contribución a los objetivos de desarrollo nacionales”. El párrafo 15 reconoce la falta de progreso de parte de los gobiernos de los países donantes en el uso de los sistemas de los países socios, a pesar del beneficio que significan para el desarrollo, y compromete a los gobiernos donantes a “los sistemas nacionales como primera opción para los programas de ayuda en respaldo de actividades gestionadas por el sector público” [párr. 15a]. Incluso, “En caso de que los donantes elijan utilizar otra opción y recurran a mecanismos de entrega de ayuda externos a los sistemas nacionales (incluidas las unidades paralelas de ejecución de proyecto), deben indicar unívocamente la justificación de esa decisión y replantearse la postura a intervalos regulares. Si el uso de los sistemas nacionales no es viable, los donantes crearán salvaguardas y medidas adicionales que fortalezcan los sistemas y procedimientos nacionales, en lugar de socavarlos” [párr. 15b]. En términos de plazos, los gobiernos de los países donantes se comprometen a empezar a trabajar de inmediato y a compartir con transparencia sus planes para satisfacer su compromiso con la Declaración de París sobre el uso de los sistemas nacionales, y así reafirman su compromiso de “proporcionar el 66% de la asistencia en forma de mecanismos basados en programas. Además intentarán canalizar al menos el 50% de la asistencia entre gobiernos mediante sistemas fiduciarios nacionales […]” [párr. 15e]. Si bien se los pasos dados en Accra para profundizar el concepto de “apropiación democrática” son positivos, aún hay desafíos por delante, en especial a nivel de la implementación. La apropiación democrática requiere 161

Comité Directivo de la Sociedad Civil Internacional (2008). Accra agenda for action: Moving from aid effectiveness to development effectiveness? www.betteraid.org

mecanismos legítimos de gobernanza para la toma de decisiones participativa y la rendición de cuentas en los planes y procesos de desarrollo que conciernen a las y los parlamentarios y representantes electos así como a los grupos de la sociedad civil, incluyendo las organizaciones por los derechos de las mujeres y la ciudadanía. Sin embargo, hasta ahora los indicadores primarios de la apropiación de los países han sido los Documentos de Estrategias de Reducción de la Pobreza (DERP) y los planes gubernamentales afines. Sin embargo, los DERP son mecanismos de alivio de la deuda que dan primacía a los acreedores162. La AAA no identifica mecanismos y tampoco nuevos indicadores para evaluar el progreso en el cumplimiento de los compromisos asumidos en Accra. Finalmente, en relación al principio de apropiación, si bien las OSC incluyendo los grupos por los derechos de las mujeres son reconocidos en la AAA como actores del desarrollo por derecho propio163, no hay mención alguna al establecimiento de mecanismos claros de financiamiento para apoyar la participación de las OSC, incluyendo organizaciones por los derechos de las mujeres, en todos los procesos nacionales de planificación del desarrollo y en la planificación, programación, gestión, monitoreo y evaluación de la ayuda. La transparencia y la rendición de cuentas han sido una demanda clave de las organizaciones por los derechos de las mujeres y de las OSC en general. Hay un lenguaje más fuerte en la AAA en relación a la transparencia y la rendición de cuentas, comenzando con el reconocimiento de que “La transparencia y la rendición de cuentas son elementos esenciales para los resultados en términos de desarrollo” [párr. 24]. Por lo tanto, los gobiernos de los países en desarrollo se comprometen a “implementar una mayor transparencia en la gestión de las finanzas públicas, incluida la publicación de ingresos, presupuestos, gastos, adquisiciones y auditorías” y los gobiernos de los países donantes a “publicar información oportuna y detallada con regularidad sobre volumen, asignación y, cuando estén disponibles, resultados de los gastos en desarrollo, para permitir que los países en desarrollo mejoren la exactitud de sus presupuestos, su contabilidad y sus auditorías” [párr. 24a]. El párrafo 24 también incluye un compromiso con el uso de “pruebas independientes creíbles” en el monitoreo y un acuerdo para “examinar las propuestas de fortalecimiento de estos mecanismos (rendición de cuentas mutua) antes del final de 2009.” Sin embargo, no está claro quién decide sobre la “credibilidad” de las evidencias. En Accra se lanzó la International Aid Transparency Initiative (IATI), una iniciativa liderada por donantes que formula varios compromisos para que la ayuda sea más transparente. La iniciativa fue endosada por 14 donantes,

162

Alemany, C., Craviotto, N. et al. (2008). Implementing the Paris Declaration: Implications for the Promotion of Women’s Rights and Gender Equality. CCIC: Canadá. 163 El Párrafo 20 de la AAA declara: “Profundizaremos nuestra colaboración con las organizaciones de la sociedad civil, en cuanto a actores independientes por derecho propio en el ámbito del desarrollo, cuyas iniciativas complementan las de los gobiernos y el sector privado”.

entre ellos el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Europea164. Significativamente, también hubo un acuerdo para revisar la rendición de cuentas mutua a nivel internacional. Este es un tema importante tanto para la sociedad civil como para los países en desarrollo a fin de mejorar la débil rendición de cuentas de los donantes. La AAA dice que “los países en desarrollo y los donantes examinarán y fortalecerán juntos los mecanismos internacionales existentes de rendición de cuentas, con inclusión del examen de pares con la participación de los países en desarrollo” [párr. 24c]. Asimismo, se comprometieron a revisar las propuestas para fines de 2009. Este tema requerirá el seguimiento de las OSC pues indudablemente al menos habrá resistencia de algunos donantes para implementar este compromiso165. Sin embargo, la AAA falla en identificar mecanismos para monitorear hasta qué punto las asignaciones de ayuda corresponden a las prioridades nacionales así como a las necesidades de las personas y contribuyen a impactos de desarrollo que en última instancia deben ser evaluados en términos del progreso hacia los derechos humanos acordados a nivel internacional, incluyendo los derechos de las mujeres, el derecho al desarrollo y los derechos económicos y sociales asociados. Las obligaciones basadas en los derechos deben ser el marco normativo y organizativo de la rendición de cuentas en el sistema de la ayuda, pero el lenguaje de la AAA es muy vago en este sentido. En relación a la condicionalidad, de manera similar a 2005, el tema fue dejado a un lado en Accra y la AAA casi no refleja progresos. Sin embargo, los debates en mesas redondas resultaron en propuestas que podrían promover un debate post-Accra más explícito. Un mensaje clave de la mesa redonda sobre apropiación de los países (presidida por Suiza y Colombia) comunicado a los ministros inmediatamente después de las sesiones de la mesa redonda declaró que166: “Hay fuertes evidencias de que las condicionalidades políticas no funcionan como se pensó. Los donantes deberían tomar esta evidencia con seriedad y respetar el liderazgo de los países al negociar los términos y las condiciones de la ayuda. El respeto de los derechos humanos, incluyendo los derechos de las mujeres, constituye la base para la definición de esos términos167”. Sin embargo, la AAA llama a “condiciones mutuamente acordadas” [párr. 25a] que respalden la apropiación y mejoren la previsibilidad de los flujos de ayuda. Los gobiernos de los países donantes y en desarrollo se comprometen asimismo a “publicar regularmente todas las condiciones vinculadas con los desembolsos”, “a partir de este momento” [párr. 25b]. 164

En base al Comité Directivo de la Sociedad Civil Internacional (2008). Accra agenda for action: Moving from aid effectiveness to development effectiveness? www.betteraid.org 165 Idem. 166 Idem. 167 Ver “RT 1: Country Ownership: Whose Ownership? Whose Leadership?” en http://siteresources.worldbank.org/ACCRAEXT/Resources/47007901210008992554/4968817-1221144835145/RT-1-consolidated.pdf.

Una vez más, no se define claramente qué significa en realidad “a partir de este momento”. La AAA llama a revisar las “buenas prácticas” en la condicionalidad “con la intención de reforzar la identificación [apropiación] de los países” y explícitamente dice que esta revisión “aceptará los aportes de la sociedad civil” [párr. 25c]. La AAA reconoce el vínculo entre la apropiación y la condicionalidad [párr. 25a], pero desafortunadamente no hubo acuerdo para reducir las condicionalidades a pesar de los llamados tanto de los países en desarrollo como de la sociedad civil para que esto ocurriera. En Accra hubo un acuerdo para “hacer públicas todas las condiciones ligadas a los desembolsos” comenzando de inmediato y a incrementar el “énfasis en condicionalidades armonizadas y basadas en los resultados”, y para que las condiciones sean “mutuamente acordadas168”. La falta de legitimidad del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE como Foro para abordar las relaciones entre la ayuda y la más amplia agenda del desarrollo ha sido un tema constantemente planteado. La AAA no reconoce la relevancia de la extensa agenda de desarrollo de la ONU, incluyendo la revisión del proceso de los ODM, el proceso de revisión del Financiamiento para el Desarrollo y el Foro de Cooperación para el Desarrollo del ECOSOC. La AAA no llega a determinar la necesidad de establecer mecanismos concretos de coordinación entre la eficacia de la ayuda y la más amplia agenda de desarrollo de la ONU. Los grupos por los derechos de las mujeres reunidos en Accra declararon que un espacio legítimo para la regulación de las normas y los temas de la cooperación internacional no puede ser retirado de los contextos más amplios del comercio y el sistema financiero globales. Por tanto, los temas sistémicos son mejor discutidos bajo la rúbrica de la ONU y el Foro de Cooperación para el Desarrollo debe ser el espacio para lograr avances y monitorear los progresos en la eficacia de la ayuda y el desarrollo. Han circulado propuestas informales de que el próximo Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda sea organizado por el CAD y la ONU. Los grupos por los derechos de las mujeres y la sociedad civil en general necesitan evaluar con cuidado las oportunidades y amenazas que esto pueda implicar, para decidir si apoyarán o no esa iniciativa. Desde la perspectiva de la igualdad de género y los derechos de las mujeres, hay un acuerdo de que la AAA no es revolucionaria y no cambiará mucho el proceso hacia 2011 (cuando tenga lugar el próximo Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda), a menos que haya voluntad política para ello169. La AAA presenta algunas oportunidades de mejoras. Sin embargo, el desafío es ahora ver hasta dónde las intenciones se llevarán a la práctica. Este capítulo es meramente un análisis inicial que deberá ser complementado con los sucesos posteriores a Accra: ¿Cómo se traducirá la AAA en los hechos? ¿Qué capítulos de la misma? ¿Cuándo comenzarán 168

En base al Comité Directivo de la Sociedad Civil Internacional (2008). Accra agenda for action: Moving from aid effectiveness to development effectiveness? www.betteraid.org 169 Es importante destacar aquí que también es posible alegar que, en última instancia, Accra reforzó la maquinaria de la Declaración de París y su sistema de monitoreo no fue cambiado a pesar de las críticas expresadas por varios actores, no solo las OSC incluyendo a los grupos de mujeres.

la implementación los gobiernos de los países donantes y en desarrollo? ¿Cuál será el rol de las instituciones financieras internacionales? ¿Cómo afectará a la cooperación para el desarrollo y los recursos movilizados la actual crisis financiera y la recesión económica en muchos países? ¿Los compromisos con la igualdad de género y los derechos de las mujeres serán dejados a un lado una vez más? La AAA reconoce la necesidad de “crear procesos institucionalizados para lograr una asociación equitativa de los países en desarrollo y la intervención de las partes interesadas” [párr. 30]. Sin embargo, no está claro si este reconocimiento brinda una oportunidad de ir más allá del mero criticismo del rol y la falta de legitimidad del CAD. Se requiere una reflexión más profunda de los temas sistémicos de la gobernanza internacional y las instituciones y foros internacionales necesitan adaptarse a estándares de rendición de cuentas que promuevan y aseguren la participación igualitaria de todos los actores del desarrollo. Las organizaciones de mujeres continuarán abogando por el cambio y monitoreando los avances en el camino a 2011 durante los próximos meses, con el propósito de que esas oportunidades que se abren hacia la perspectiva de la eficacia del desarrollo incluyan las prioridades de la igualdad de género y los derechos de las mujeres, así como sus necesidades, y generen cambios estructurales reales en la arquitectura global de la ayuda, de las políticas a la práctica170.

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En base al Comité Directivo de la Sociedad Civil Internacional (2008). Accra agenda for action: Moving from aid effectiveness to development effectiveness? www.betteraid.org