Cuadernillo_1_esp by Azoma Criterio Editorial Ltda.

Cuadernillo

Niveles de intervenci贸n en el desarrollo de base Rodrigo Villar

Autor

Rodrigo Villar G. Consultor de la Fundación Interamericana para RedEAmérica Coordinación

Programa Construcción de Capacidades Institucionales Fundación Corona

Margareth Flórez Alexandra Gaviria Comité Editorial

Walter Price Fundación Interamericana, IAF

Elizabeth Kfuri Fundación Otacilio Cóser

Boris Cornejo Fundación Esquel

Graciela Pantín Fundación Polar Diseño Gráfico

Luis Alfonso Rojas Diagramación y Producción

Formato Comunicación Diseño Ltda. Asesoría Pedagógica

Azucena Gómez Corrección de Estilo

Azucena Gómez Susana Nivia Impresión y Encuadernación

Offset Gráfico

Primera Edición Impreso en Colombia, octubre de 2004 RedEAmérica

www.redeamerica.org Programa Construcción de Capacidades Institucionales Fundación Corona Teléfono (571) 644 65 63 algaviria@fcorona.org

Obra Completa

ISBN: 958-97368-3-1 Volumen

ISBN: 958-97368-8-2

Índice

Presentación

Introducción

Los niveles de intervención en el desarrollo de base Rodrigo Villar

La comunidad como receptora y administradora de bienes y servicios o lo que no es desarrollo de base

Niveles del desarrollo de base y del capital social

1. La capacidad de acción colectiva de las organizaciones como fundamento del desarrollo de base

2. Fortalecimiento de los vínculos entre organizaciones de base

3. La participación de las organizaciones de base en los espacios públicos de concertación

4. Los espacios públicos de concertación y la formación de la racionalidad colectiva

5. Las instituciones y los espacios públicos importan pero no se crean a partir de procesos de reingeniería institucional o promulgación de normas

Presentación

Los cuadernillos que conforman esta carpeta hacen referencia al marco conceptual y a las orientaciones generales compartidas por miembros de RedEAmérica para promover el desarrollo de base. RedEAmérica es una red temática de fundaciones empresariales y empresas que tienen una visión compartida y un diálogo continuo sobre el tema central de su actividad, el desarrollo de base. Estos cuadernillos recogen el avance de la reflexión de RedEAmérica sobre dicha temática y es el producto del aporte de los diferentes miembros de la Red.

Una definición provisional de desarrollo de base se estableció en la asamblea fundacional de la Red que tuvo lugar en septiembre del 2002 en Miami. A partir de esa definición y con aportes de diferentes miembros se inició la elaboración de este documento, cuya primera versión se presentó para la discusión en la segunda asamblea de RedEAmérica en Cancún en junio del 2002. En esa asamblea se crearon grupos de trabajo para profundizar en algunos aspectos del documento y para establecer las orientaciones básicas sobre temas no desarrollados en la versión preliminar.

RedEAmérica se constituyó con varios objetivos estratégicos y para todos ellos era fundamental tener un marco compartido sobre el desarrollo de base, pues éste es su eje de trabajo. La Red busca que sus miembros aprendan sobre las formas más eficaces de promover y apoyar los programas de desarrollo de base; desarrollen estrategias y metodologías compartidas para apoyar este tipo de programas; establezcan una oferta hemisférica de capacitación para otras empresas y fundaciones interesadas en crear o fortalecer programas de desarrollo de base; orienten la inversión social privada y movilicen nuevos recursos hacia programas de desarrollo de base, e influyan sobre gobiernos y agencias internacionales para hacer de éste una pieza central del desarrollo.

A partir de los aportes de los grupos de trabajo se escribió una nueva versión que fue discutida posteriormente en los 12 nodos nacionales donde surgieron nuevos aportes, recogidos en la presente versión. RedEAmérica considera que éste es un conjunto de “documentos vivos” en tanto el diálogo continuo, el intercambio de experiencias y los talleres que se realizan en la Red sobre diferentes temas generan un aprendizaje permanente que se ve traducido en la profundización y especificación de los temas centrales del desarrollo de base. En ese sentido, los documentos que estamos presentando hoy son una versión sobre el estado actual de las reflexiones de la Red, pero no serán la única versión sobre el desarrollo de base que elabore RedEAmérica.

A través de estos cuadernillos se pretende sintetizar los principales elementos conceptuales que guían a los miembros de RedEAmérica, proponer orientaciones generales para promover el desarrollo base, describir el amplio abanico de intervenciones que las fundaciones empresariales y las empresas miembros de la Red han utilizado para apoyar y financiar este tipo de desarrollo, y formular los retos futuros de aprendizaje de la Red.

Estos documentos se presentan en forma de cuadernillos para facilitar su consulta y manejo. A su vez, este tipo de presentación facilita la realización de ajustes y modificaciones, así como la inclusión de nuevos temas a lo largo de la vida y aprendizaje de la Red. El material consta de cinco cuadernillos: el primero corresponde a la introducción del tema del desarrollo de base; el segundo está dedicado al análisis de un marco conceptual sobre el de-

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sarrollo de base y sobre los diferentes niveles de intervenciรณn y promociรณn de capital social; en el tercero se establecen las orientaciones generales para el apoyo y promociรณn del desarrollo de base; en el cuarto se describen brevemente las diversas estrategias utilizadas por

los miembros de la Red para apoyar y promover el desarrollo de base; y en el quinto se proponen los ejes y temas bรกsicos para un plan de aprendizaje relacionado con el marco conceptual del desarrollo de base.

“Nosotros ahora deberemos expandir nuestra concepción de pobreza enfocada en ingresos, gastos, educación y salud, hacia una que incluya medidas sobre voz y empoderamiento.” Joseph Stiglitz, comentando el libro Voces de los pobres, Banco Mundial, 2002

Introducción

La insatisfacción general con los resultados de los modelos de desarrollo prevalentes en América Latina, así como la persistencia de la pobreza y la agudización de las tensiones sociales y de la brecha distributiva han contribuido para que nuevas voces se sumen a la búsqueda de estrategias alternativas de desarrollo. Una de ellas es la sugerida por el premio Nobel en economía, Joseph Stiglitz: adicionar medidas de voz y empoderamiento a los usuales factores de desarrollo y combate a la pobreza. Ésta es una idea que empieza a ganar aceptación en las agencias de desarrollo y que desde tiempo atrás ha sido apoyada por los promotores del desarrollo de base.1 Para éstos, el fortalecimiento de las capacidades de acción colectiva de los ciudadanos pobres y la creación de un ambiente institucional propicio que facilite la participación de las organizaciones de base en la deliberación pública han sido parte esencial de sus estrategias de superación de la pobreza, exclusión social y profundización de la democracia.2 La idea de empoderamiento, en una perspectiva de desarrollo de base, requiere articular los lazos de solidaridad existentes dentro de los grupos excluidos con puentes que les permitan el acceso a recursos disponibles en el resto de la sociedad.3 En ese sentido, la idea del empoderamiento no se reduce al desarrollo de la acción colectiva aislada y autocentrada de las comunidades pobres. En una región como la latinoamericana, donde los recursos están tan desigualmente distribuidos y las sociedades tan fragmentadas, una idea de desarrollo autocen1

trado sólo contribuiría a la administración de la pobreza o, en el mejor de los casos, a una eficiente gestión de la misma. La creación de puentes, vínculos, redes sociales, alianzas y espacios públicos de encuentro es un imperativo para superar la actual fragmentación y desconexión de las organizaciones de base con otros actores sociales. A pesar de la importancia de estas organizaciones en la vida de los pobres, suele no existir conexión entre ellas, las organizaciones de otros sectores sociales y las instituciones públicas. La desconexión contribuye a que los ciudadanos pobres tengan poco acceso y oportunidad de intervención sobre los recursos sociales y sobre las decisiones de las instituciones públicas que afectan su vida. De ahí que fortalecer la voz de los pobres y sus organizaciones tiene un efecto limitado en la superación de la pobreza y en la democracia, si a la vez no se logran establecer las necesarias conexiones entre sus organizaciones, otros actores sociales y las instituciones públicas. Un inmenso reto, entonces, para pensar en una perspectiva de desarrollo de base a gran escala es la creación de sociedades inclusivas e instituciones públicas que faciliten los vínculos entre las organizaciones de ciudadanos pobres con otros actores sociales. Estas instituciones permitirán a los sectores tradicionalmente excluidos el acceso a recursos, decisiones y oportunidades económicas, sociales y políticas inexistentes en sus comunidades. Como bien lo señaló el director de la Cepal, las fuerzas

Ver, por ejemplo, World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Capítulos 2, 6 y 7; Narayan, Deepa et al., 2000. Voices of the poor. Can Anyone Hear Us? The World Bank. Cap. 4 y 7. Ver, por ejemplo, Daubón, Ramón. Todas las voces, 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organización de Estados Americanos y Fundación Interamericana. Xavier de Souza Briggs, 2000. Community Building: The New (and Old) Politics of Urban Problem-Solving in the New Century. Public Address, Second Annual Robert C. Wood Visiting Professorship in Public and Urban Affairs. University of Massachusetts, Boston. Ver sobre el empoderamiento y los vínculos entre organizaciones, en Díaz-Albertini, Javier. 2003. Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos de sociabilidad. En Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 256-259.

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asociativas son requisito indispensable en una perspectiva de desarrollo sostenible y de democratización, pero no son suficientes en sí mismas para romper el círculo vicioso de la exclusión y la pobreza. Se requiere de instituciones públicas y un sistema económico coherente con el objetivo de la inclusión política y social.4 De acuerdo con las premisas anteriores, la estrategia en el desarrollo de base es doble y complementaria. Se requiere fortalecer la voz de los pobres y a su vez, mejorar la capacidad de escucha del resto de la sociedad y de las instituciones públicas. Por un lado, se trata de apoyar la formación de las capacidades de acción colectiva de los pobres y excluidos para que efectivamente puedan construir ciudadanía, establecer sus preferencias sociales, diseñar sus proyectos, participar en espacios públicos de concertación y definir las formas más adecuadas de vinculación con otras organizaciones e instituciones para la solución de sus problemas sociales. Por otro lado, es preciso promover la creación de instituciones de interés público, gubernamentales y no gubernamentales, que faciliten, promuevan y respondan a la acción colectiva de los ciudadanos pobres, garanticen sus derechos y contribuyan a su articulación e inclusión. Estos vínculos entre diversos sectores y entre instituciones y organizaciones son aún más necesarios en un momento histórico en el que se reconoce que ni los gobiernos ni las empresas ni las comunidades tienen, por sí mismas, capacidades y recursos para promover el desarrollo sostenible y enfrentar los retos de la pobreza.5 En este contexto, están en el orden del día la construcción de puentes entre diversos sectores, las alianzas intrasectoriales para el desarrollo de actividades orientadas al bien público y el establecimiento de espacios públicos de deliberación y negociación entre diversos actores.

Una de las condiciones para lograr estos puentes y las relaciones complementarias entre sectores es fortalecer, lo que hoy en día se denomina en la literatura, el capital social. Este concepto se refiere tanto a los elementos estructurales vinculantes de la acción colectiva (organizaciones, redes sociales e instituciones) como a los elementos cognitivos presentes en dicha acción, tales como normas y actitudes de reciprocidad y confianza que facilitan o dificultan los procesos de coordinación, colaboración y manejo de conflictos entre personas, organizaciones e instituciones.6 El capital social es la variable mediadora que facilita la acción colectiva, mutuamente beneficiosa, en los micro, meso y macroniveles, y que contribuye para que se generen alianzas orientadas al bien común entre diferentes sectores sociales y entre las instituciones públicas y la ciudadanía organizada. El capital social al facilitar la coordinación, solidaridad y acción colectiva contribuye a un mejor aprovechamiento de las otras formas de capital. No remplaza la necesidad de inversión en otras formas de capital como en infraestructura física, o en educación y capacitación, pero sí las complementa, al facilitar y potenciar el trabajo coordinado y la confianza entre los actores involucrados en proyectos colectivos. Como bien lo señala Putnam en su último libro sobre el tema “las estrategias que ignoran el valor de las redes sociales podrían ser menos efectivas en la tarea inmediata, menos sostenibles en el largo plazo y menos fructíferas en un sentido amplio”.7 Volver realidad esta visión del desarrollo de base requiere organizaciones que apoyen la formación de las capacidades colectivas en las comunidades pobres, agentes catalizadores y constructores de puentes que faciliten la

Ver Ocampo, José Antonio. Capital social y agenda del desarrollo. 2003. En Atria Raúl y Siles Marcelo (Compiladores) Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 29-30. Ver Woolcock, Michael y Narayan, Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer. Vol, 15, No. 2 (August 2000), p. 236. Ver Grootaert, Christian and Van Bastelaer, Thierry. Social Capital: From Definition to Measurement. 2002. En Grootaert, Christian and van Bastelaer, Thierry Understanding and Measuring Social Capital. A Multidisciplinary Tool for Practitioners. World Bank, pp. 123-125. Uphoff Norman. 2003. El capital social y su capacidad de reducción de la pobreza. En Atria, Raúl y Siles, Marcelo (Compiladores). Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 123-125. Putnam Robert and Feldstein Lewis. 2003. Better Together. Restoring the American Community. Simon & Schuster. New York, p. 270.

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Una propuesta para hacer desarrollo de base Niveles de intervención en el desarrollo de base

formación de los eslabonamientos en los diferentes niveles sociales, promotores de instituciones públicas facilitadoras de vínculos, y procesos de deliberación plural. Tratando de contribuir con un aporte sustancial a estos retos, un importante grupo de fundaciones empresariales y empresas, con una larga tradición en programas de desarrollo de base y conscientes de los inmensos retos por los que atraviesa América Latina, decidieron conformar la Red de Fundaciones y Acciones Empresariales para el Desarrollo de Base, RedEAmérica. Un imperativo ético y un convencimiento del beneficio que tiene el desarrollo de base para las sociedades y las empresas de la región los ha unido para enfrentar los retos en escalas mayores a aquéllas con las que lo venían haciendo hasta el presente. Consideran que la existencia de un enorme contingente poblacional excluido y al margen del proceso económico, político y social sólo conducirá a un progresivo desgarramiento del tejido social y a una creciente inestabilidad de los países de la región. Saben que cuando el sector privado trabaja en beneficio de las comunidades contribuye a la estabilidad y seguridad de los negocios, a generar un entorno amigable y a crear localidades prósperas donde todos ganen. Saben también, por su larga experiencia fundacional o con programas sociales directos, que la respuesta no se reduce a esquemas filantrópicos asistenciales que refuercen el paternalismo y mantengan el ciclo de la dependencia; por el contrario, se requiere del apoyo a grupos, organizaciones de base y redes que tengan voz y control en la orientación de sus destinos, así como la promoción de instituciones públicas que respondan a las demandas de estas organizaciones y garanticen los derechos ciudada-

nos. En su perspectiva, estas dos tareas centrales del desarrollo de base son parte de su responsabilidad social y requieren de una Red con alcance hemisférico para enfrentar el reto en su verdadera dimensión. Dentro de RedEAmérica se comparte una visión y unas líneas estratégicas de acción en torno al desarrollo de base, pero el abanico de programas y opciones metodológicas para promover las metas de este tipo de desarrollo es amplio. Esta variedad de acercamientos, lejos de ser un problema, se constituye en la gran riqueza de la Red. El intercambio y la sistematización de los diversos modelos de intervención constituyen una fuente de conocimiento único tanto para los miembros de la Red como para otras fundaciones y empresas que trabajan en este campo. Esta Red busca potenciar el aprendizaje sobre las formas más adecuadas de continuar apoyando el fortalecimiento de las capacidades colectivas de las organizaciones de base y las instituciones públicas favorables a este tipo de desarrollo. Igualmente, espera promover esta aproximación entre otras fundaciones, empresas y agencias de desarrollo nacional e internacional, y movilizar nuevos recursos con esta perspectiva de trabajo. En los cuadernillos que conforman este material se profundiza sobre el significado del desarrollo de base y sobre las orientaciones estratégicas para apoyarlo. Se describen también diferentes tipos de modelos de intervención utilizados por los miembros de la Red para promover este tipo de desarrollo y se establecen los temas centrales de aprendizaje sobre los cuales pretende trabajar la Red en el futuro.

Rodrigo Villar

Niveles de intervención en el desarrollo de base

Un reto central del desarrollo de base es promover el capital social y las capacidades de acción colectiva de las organizaciones de base en los micro, meso y macroniveles.

ciones en cada uno de los niveles de intervención, y complementar esta tarea con la creación de un ambiente institucional en el que puedan desenvolverse y articularse estas organizaciones.

Estas capacidades de acción colectiva y el capital social que facilita su coordinación pueden ser promovidas en el micronivel a través de las relaciones horizontales establecidas dentro de las organizaciones, así como por las normas y valores vinculados a estas organizaciones; en el mesonivel, por las relaciones horizontales entre grupos, redes de organizaciones y alianzas intersectoriales; y en el macronivel, por las relaciones verticales entre las organizaciones y las instituciones públicas, así como por las reglas y normas institucionales que regulan la vida pública. Los niveles pueden tener importantes efectos de complementariedad.

Para lograr altos niveles de sinergia, paralelo a la conectividad dentro de las organizaciones y entre ellas, se requieren importantes apoyos en la generación de vínculos de las organizaciones con las instituciones públicas, ya sean gubernamentales o no. Como bien lo sintetiza el informe sobre pobreza del Banco Mundial, “las macroinstituciones pueden proveer un ambiente favorable en el que las microinstituciones pueden florecer. A su vez, las asociaciones locales ayudan a sostener las instituciones regionales y nacionales dándoles una medida de estabilidad y legitimidad y haciéndolas responsables por sus acciones”. 9

El desarrollo de las capacidades y del capital social en cada uno de estos niveles pretende el establecimiento de vínculos entre ellos. La creación de normas y reglas de juego, y la capacidad de concertación y confianza en los diferentes niveles de acción reducen la incertidumbre social, facilitan las transacciones económicas, minimizan el costo de la información y hacen posible la deliberación, el debate, la apropiación de políticas públicas y el funcionamiento de las instituciones públicas.8

Esta integración, por supuesto, no es sencilla ni se da de forma mecánica. Para desarrollar una estrategia integrada, como la mencionada, es importante tener en cuenta que junto a las posibilidades de eslabonamiento y refuerzo mutuo del capital social entre los niveles es posible también que algunas formas de capital social en un nivel puedan impedir o dificultar la formación de capital social en otro.10

No es posible pensar el desarrollo y la democracia sólo como el fortalecimiento de organizaciones y comunidades autocontenidas que pueden resolver por sí mismas sus problemas. Es necesario desarrollar la capacidad de coordinación, influencia y participación de esas organiza-

La evidencia de la investigación muestra que los altos niveles de solidaridad presentados en los grupos desconectados entre ellos no contribuyen necesariamente al desarrollo económico ni a la democracia, especialmente cuando a ello se le suma la existencia de instituciones

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Ver Daubón Ramón. Todas las voces. 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organización de Estados Americanos y Fundación Interamericana, p. 64. World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Oxford University Press, p. 129. Grootaert and Van Bastelaer, Op cit.

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públicas débiles. Los fuertes lazos horizontales intracomunitarios sin lazos intercomunitarios pueden conducir a perseguir intereses estrechos y contrarios al bien público.11 Amartya Sen, en un documento reciente, ha llamado la atención sobre las características dicotómicas del capital social mostrando que a la vez que un sentimiento fuerte de afiliación a un grupo puede generar solidaridad y cohesión entre sus miembros, ese mismo sentimiento también puede ser la base para un tratamiento excluyente y segregador hacia aquellos que no pertenecen al grupo. Si esa dicotomía es cierta, afirma Sen, puede ser problemático tratar el capital social como un bien permanente, pues las contribuciones positivas en un contexto pueden ser negativas en otro. En ese sentido, propone tratarlo como un bien contingente más que como incondicional y de carácter positivo en cualquier circunstancia y contexto.12 Esta contingencia del capital social implica que no se puede inferir mecánicamente que la acumulación de capital social en un nivel tiene efectos positivos en los otros niveles y que, por lo tanto, pueden existir dificultades de complementariedad y agregación entre ellos. Para los promotores del desarrollo de base lo anterior plantea el reto de especificar condiciones en las que exista interrelación positiva entre los diferentes tipos de capital social, y de encontrar estrategias que complementen las capacidades colectivas por niveles, de tal forma que se pueda lograr buen balance y sinergia entre los mismos. Encontrar formas de articulación entre las capacidades de acción colectiva en las organizaciones, redes, alianzas e instituciones públicas es un reto de amplias proporciones, sobre lo cual sólo se tienen precarias elaboraciones y orientaciones prácticas. No obstante, la experiencia acumulada de los miembros de RedEAmérica para trabajar en los diferentes niveles permite prever una reflexión promisoria en este sentido. Con este material se intenta iniciar la reflexión describiendo brevemente las características básicas de cada uno de los niveles, señalando las posibilidades de interacción de éstos y mos11

trando algunas dificultades en el proceso de agregación. Estas ideas son la base para un proceso colectivo de aprendizaje que los miembros de RedEAmérica se han propuesto.13 A pesar de ser difusos los límites entre los niveles, para efectos de la reflexión y sistematización es importante la construcción de modelos y categorías separadas. Por supuesto, como sucede con todos los modelos y clasificaciones, son una simplificación de la realidad que no hace justicia a las complejidades del trabajo de base. Antes de iniciar la descripción de los niveles del desarrollo de base y del capital social, haremos una breve descripción de las formas de trabajo que están por fuera del desarrollo de base, lo cual, por comparación, permitirá una mayor claridad sobre las características de lo que se incluye dentro de la perspectiva impulsada por los miembros de RedEAmérica como desarrollo de base.

La comunidad como receptora y administradora de bienes y servicios o lo que no es desarrollo de base Los programas de desarrollo comunitario no son escasos en América Latina. Diversos programas han sido promovidos por los gobiernos, agencias de desarrollo, empresas, fundaciones y diferentes ONG. Muchos de ellos, sin embargo, han sido impulsados desde una perspectiva en la que la comunidad es relegada a ser receptora pasiva de los beneficios del programa y en la que el paternalismo y asistencialismo han marcado la pauta de las relaciones. Incluso, algunos han sido la fuente de relaciones clientelistas, tan extendidas en la región, en las que la comunidad queda al arbitrio de las ofertas de bienes y servicios de políticos que intercambian los “favores” por votos. La comunidad, en esa perspectiva, es concebida como un grupo de individuos que comparte un problema, en el cual una agencia o un líder externo quieren aportar

Woolcock Michael y Narayan Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer, vol. 15, No. 2 (August 2000), p. 236. Sen Amartya. 2003. Ethical Challenges: Old and New. Presentation at the International Congress on “The Ethical Dimensions of Development: The New Ethical Challenges of State, Business and Civil Society” Brazil, July 3-4, 2003, p. 6. Ver el cuadernillo “El aprendizaje en RedEAmérica” donde se establecen las líneas generales del proceso de aprendizaje de la Red.

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ideas y recursos para su solución. En algunos casos, los líderes comunitarios suelen tener el papel de puente entre sus comunidades y los agentes externos, pero no como promotores de la organización comunitaria y facilitadores de su empoderamiento. En otros casos, se desarrollan mecanismos de consulta y retroalimentación sobre las prioridades de la comunidad y sobre la relevancia del proyecto para satisfacerlas, pero el papel central de la comunidad suele quedar limitado al de receptora y administradora de los bienes y servicios provistos por los externos. Para las entidades que promueven esta clase de proyectos, el problema principal de las comunidades pobres es la carencia o limitación de los recursos (financieros, educativos o sociales) adecuados para garantizar su bienestar y calidad de vida. Con ese supuesto, conciben sus proyectos como formas de provisión de bienes y servicios necesarios para garantizar la satisfacción de las necesidades de la comunidad. Llevar obras y servicios a la comunidad es la forma como las entidades que se guían por este supuesto suelen poner en operación sus programas. Cuando se plantea la capacitación y la generación de oportunidades económicas el énfasis se hace en los individuos más que en la formación para la acción colectiva. En algunos casos se desarrollan formas organizativas incipientes a partir de estos proyectos, las cuales sirven de base para la orientación de actividades posteriores en las que las comunidades tienen un mayor control sobre el diseño y orientación de los proyectos. En el curso de éstos se desarrollan habilidades sociales y elementos de capital social, reciprocidad y cooperación entre los individuos participantes, como una forma de facilitar el paso a nuevos niveles de acción colectiva. Pero en muchos otros casos, como lo advierte Ramón Daubón, “éste es un cambio que dura mientras existen los recursos externos para sostenerlo pero que no se sostiene en el tiempo, pues no se transforman las capacidades de los participantes para poder controlar sus circunstancias, innovar y mantener procesos de cambio duradero. Esta clase de proyectos permite que por períodos cortos haya pobres con dinero o pobres con recursos, pero no pobres que puedan superar el estado de pobreza y controlar sus propias circunstancias” (Memorias de la Reunión de Miami).

TABLA 1 DEL ASISTENCIALISMO AL DESARROLLO DE BASE

A diferencia de esa perspectiva asistencialista y paternalista comentada en los párrafos anteriores, los promotores del desarrollo de base trabajan con los pobres y no sólo por los pobres; apoyan, financian y acompañan proyectos colectivos elaborados por las organizaciones de base y no satisfacen directamente las necesidades de las comunidades pobres; enfatizan el fortalecimiento organizacional y el desarrollo de capacidades colectivas en vez de promover la acción individual aislada; fomentan la participación ciudadana, el empoderamiento y la corresponsabilidad de las poblaciones organizadas de bajos recursos en todos los aspectos de la vida social y política para contrarrestar así la pasividad y el paternalismo; promueven la sostenibilidad de los proyectos para evitar crear una continua dependencia hacia las entidades donantes; y fomentan la creación de ciudadanía, capital social y la ampliación del espacio público de manera que se genere un ambiente propicio para que las organizaciones de base participen con su propia voz en la orientación de los destinos de su localidad, región y país. Veamos a continuación esos elementos del desarrollo de base en los diferentes niveles en los cuales es posible apoyarlo y promoverlo.

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Niveles del desarrollo de base y del capital social GRÁFICA 1 NIVELES DE INTERVENCIÓN Y CAPITAL SOCIAL

1. La capacidad de acción colectiva de las organizaciones como fundamento del desarrollo de base A diferencia de los proyectos en los que las comunidades son entendidas como receptoras de bienes y servicios, los proponentes del desarrollo de base se orientan al fortalecimiento de las capacidades de acción colectiva de las organizaciones de base como eje central de su estrategia. Estas capacidades de acción colectiva se relacionan con la posibilidad de los grupos de base de autoconvocarse, definir colectivamente sus necesidades, identificar las alternativas de acción más viables para la superación de sus problemas, formular y ejecutar programas y proyectos, y evaluar sus logros y dificultades.

Estas capacidades colectivas a su vez implican entre otras las habilidades, destrezas y conocimientos de los grupos y organizaciones para planear, seguir, evaluar y sistemati-

zar proyectos; gestionar y administrar recursos; establecer redes y alianzas; concertar y negociar con diferentes actores sociales y con representantes de los gobiernos y el sector privado; anticipar y adaptarse al cambio, e incidir sobre lo público. Las organizaciones de base que requieren tener estas capacidades existen en todo el espectro social y se orientan a la solución de diversos problemas sociales, económicos, culturales y políticos; son organizaciones de membresía, con base territorial, vinculadas a la solución de problemas locales. Ejemplos de ellas son las organizaciones de vecinos, asociaciones de tenderos, grupos de madres comunitarias, agrupaciones de jóvenes, comités de padres de familia vinculados a la escuela del barrio, organizaciones de productores de una localidad, grupos culturales de una comunidad y las organizaciones indígenas, entre otros.

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Una propuesta para hacer desarrollo de base Niveles de intervención en el desarrollo de base

Este tipo de organizaciones existen en todos los segmentos sociales; es posible encontrarlas en localidades con población de altos y bajos ingresos, así como en zonas urbanas y rurales. Por ser una forma extendida de organización constituyen una unidad fundamental para la democracia y el desarrollo. La cercanía y el conocimiento de los problemas que enfrentan y las posibilidades de deliberación que tienen sus miembros para encontrar alternativas a estos problemas constituyen una de sus ventajas comparativas. Las raíces locales y la atención a problemas del territorio no significa que estas organizaciones estén aisladas unas de otras. Dado que no todos los problemas locales se pueden resolver de forma local y que los recursos necesarios para enfrentarlos no siempre están en la localidad ni entre los miembros de las organizaciones, éstas establecen redes, alianzas con diversos actores sociales y vínculos con instituciones públicas para encontrar soluciones a sus problemas. Entre el conjunto existente en la sociedad, los miembros de RedEAmérica han optado por privilegiar el trabajo con organizaciones de comunidades pobres y tradicionalmente excluidas, para contribuir a que dichas organizaciones puedan tener mayor voz y participación en la vida social, jueguen un papel activo en la orientación de los proyectos y programas de reducción de la pobreza y participen en la creación de una sociedad más justa y democrática. La importancia adjudicada por los miembros de la Red a la capacidad de acción colectiva, especialmente a la de los pobres, se relaciona con la idea de que la pobreza en la perspectiva del desarrollo de base no se limita a la carencia de ingresos, bienes y servicios sino que la falta de voz y poder es también definitoria de la situación de pobreza. La pobreza en esta perspectiva es también concebida como exclusión, falta de control sobre las propias

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circunstancias, limitación para actuar colectivamente, ausencia de capital social vinculante a redes ricas en recursos, distancia de donde se toman decisiones que afectan la propia vida, dificultad para aprovechar las oportunidades del contexto y carencia de voz para orientar los propios destinos.14 Con esta forma de concebir la pobreza, los promotores del desarrollo de base proponen contribuir al fortalecimiento de la capacidad organizativa de los pobres y de los grupos excluidos como condición básica para que sus organizaciones puedan participar en la orientación de la vida social y tener control sobre sus propias circunstancias. Esta capacidad organizativa y de acción colectiva permite que los grupos de base se conviertan en protagonistas de su propio desarrollo y renueven constantemente su disposición a seguir participando en la orientación de los destinos colectivos de sus comunidades. En esta perspectiva, los líderes comunitarios no son simples intermediarios entre la comunidad y los agentes externos, sino facilitadores de la acción colectiva, así como promotores de las capacidades y de la motivación requerida para que los miembros de las organizaciones de base alcancen los objetivos propuestos. Son líderes integradores que en relaciones de influencia no coercitiva contribuyen a la movilización de la energía social y al trabajo conjunto entre personas que han identificado proyectos comunes de acción.15 Las organizaciones comunitarias, donde las decisiones y la distribución de recursos dependen de los miembros, son instrumentos importantes para responder a las prioridades de las comunidades y generar capacidad local.16 Y a su vez, las organizaciones de base que responden a las prioridades de las poblaciones pobres y de los grupos excluidos generan sensación de cohesión y confianza sobre las posibilidades de cambio y las habilidades cívicas básicas para participar en la orientación del mismo.

Ritchey-Vance Marion. 2002. Social Capital, Sustainability and Working Democracy: New Yardsticks for Grassroots Development. En Edwards Michael y Fowler Alan (Eds). The Earthscan Reader on NGO Management. Earthscan, p. 317. Robison Lindon, Siles Marcelo y Schmid Allan. 2003. “El capital social y la reducción de la pobreza: hacia un paradigma maduro”. En Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 81-91. Para el desarrollo del concepto ver los diferentes artículos de la publicación de Fundación Esquel sobre el liderazgo integrador. Ver Narayan Deepa et al, 2000. Voices of the Poor. Can Anyone Hear Us? The World Bank, p. 161.

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En comunidades pobres las organizaciones de base, manejadas por sus miembros para su propio beneficio y el beneficio público, son con frecuencia la manera más efectiva de acceder a recursos, proveer beneficios sociales a las comunidades y lograr que sus prioridades sean escuchadas y atendidas por las instituciones públicas. Con razón se ha denominado a la capacidad organizativa el “capital” de los pobres.17

dentro de organizaciones que comparten características similares se consolida el denominado capital social de cohesión (bonding social capital) y se contribuye a generar normas compartidas de reciprocidad y confianza, las cuales facilitan la cooperación y coordinación entre sus miembros. Este aprendizaje en pequeña escala es la base para acciones colectivas posteriores y para la coordinación de esfuerzos grupales en escalas mayores.20

La importancia de este tipo de organizaciones en la disminución de la pobreza ha sido objeto de diversas investigaciones recientes. Por ejemplo, en los trabajos econométricos que se impulsaron como parte de la iniciativa sobre capital social del Banco Mundial, se realizaron varias investigaciones para establecer el efecto de las organizaciones de los pobres en el bienestar de los hogares.18

En estas organizaciones de base se crean identidades colectivas y se afirma el sentido de pertenencia a una comunidad de propósitos. Es importante enfatizar que la comunidad no es algo dado que precede a la organización, sino que se construye en el curso de la acción colectiva. Las organizaciones construyen comunidad e identidad colectiva en el proceso de deliberación, negociación y actuación coordinada, a medida que sopesan alternativas y seleccionan las mejores opciones para acciones colectivas orientadas al bien común. Cuando se logran resultados positivos a partir de la acción organizada, los participantes de organizaciones de base amplían sus expectativas sobre su capacidad de afectar positivamente el entorno y se refuerzan las capacidades para la acción colectiva futura.

Uno de estos estudios, desarrollado en Bolivia, utilizó un índice de capital social compuesto por medidas de participación en organizaciones locales y medidas de confianza. Acudiendo a modelos de regresión, este estudio comparó el efecto del capital social con el del capital humano y físico, y obtuvo que en el bienestar de los hogares el efecto del primero es 2,5 veces más que el del capital humano. En otras palabras, aquellos hogares que participan en redes sociales y organizaciones, y desarrollan pautas de relación basadas en la confianza tienen mayor probabilidad de mejorar su bienestar, que aquéllos en condiciones educativas similares pero con bajos niveles de capital social.19 Las organizaciones de base son también lugar de aprendizaje y de creación de capital social. En ellas se aprende a coproducir el futuro, resolver conflictos, generar poder de negociación, movilizar recursos colectivamente y encontrar soluciones a problemas prioritarios para la comunidad. Cuando se crean fuertes vínculos horizontales 17 18

La participación en organizaciones de base, por supuesto, no está exenta de las asimetrías de poder y de conflictos de intereses entre sus miembros. Como bien lo señala Xavier de Souza Briggs, “el capital social y las alianzas suponen más que sonrisas, buenas intenciones y sentimientos de comunalidad. De hecho, aquellas cosas que crean comunidad están irónicamente forjadas y probadas en medio de tensiones, y al calor de conflictos honestos y no de falsos consensos o acuerdos organizados”.21 El problema no es la existencia de conflictos y diferencias, sino el no saber resolverlos. Aprender a manejar tensiones, resolver conflictos y generar consensos es un elemento central para el desarrollo de la capacidad

Ver Narayan D. Ibid., p.161. Grootaert Christian. 2002. Quantitative Analysis of Social Capital Data. En Grootaert Christian and van Bastelaer Thierry. Understanding and Measuring Social Capital. A Multidisciplinary Tool for Practitioners. World Bank, pp. 41-84. Grootaert Christian and Narayan Deepa. 2000. Local Institutions, Poverty and Household Welfare in Bolivia. Local Level Institutions. Working Paper No. 9. World Bank, p. 58. Putnam Robert. 2000. Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster, p. 22. World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Oxford University Press, pp. 128-129. De Souza Briggs Xavier. 2000. Community Building: The New (and Old) Politics of Urban Problem-Solving in the New Century. Public Address, Second Annual Robert C. Wood Visiting Professorship in Public and Urban Affairs. University of Massachusetts, Boston, p. 11.

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de concertación y organización de las comunidades. A su vez, esta capacidad de concertar desarrollada dentro de las organizaciones de base contribuye a procesos de concertación más amplios. Uno de los grandes retos para las organizaciones de base es aprender a concertar entre las diversas voces existentes en las organizaciones y mantenerse abiertos al diálogo con diversos actores externos. En condiciones de amenaza, como lo ha señalado Ramón Daubón, las normas grupales suelen privilegiar los pequeños círculos de confianza e incentivar el abordaje de los problemas sólo entre similares, reforzando muchas veces la exclusión. Aprender a mantener los círculos de confianza, pero a su vez ser capaces de trascenderlos es un requisito central para establecer puentes con otros actores sociales. “Para tratar con extraños, los ciudadanos han de formular nuevas formas de comportamiento relacional, establecer nuevos pactos basados más en la confianza en la institución que en la lealtad al grupo. Dichos pactos amplios, a veces denominados ‘comportamiento cívico’, permiten a las instituciones de toda la comunidad funcionar”.22

2. Fortalecimiento de los vínculos entre organizaciones de base El segundo nivel en el desarrollo de base lo constituyen las redes y las alianzas, el cual es esencial para ampliar el potencial de acción social de estas organizaciones. Como se señaló en el aparte anterior, el fortalecimiento de la capacidad de acción colectiva es el fundamento del desarrollo de base, pero no se reduce al fortalecimiento de organizaciones aisladas. Limitarse al fortalecimiento de organizaciones aisladas sería concebir el desarrollo desde una perspectiva “comunitarista”, sobreestimando las posibilidades de autosuficiencia de las comunidades locales y negando la importancia de la generación de vínculos con otras organizaciones de base, con diversos actores sociales y con instituciones formales que respondan a las demandas de las organizaciones de base.24

Desde el punto de vista de la superación de la pobreza, esta apertura por parte de los grupos en comunidades pobres, así como la generación de puentes con otros actores, es básica para lograr obtener recursos inexistentes en las comunidades. “El acceso a bienes y servicios, sean intangibles como la educación y la capacitación o tangibles como la infraestructura necesaria para gestionar mejor los recursos locales, sólo puede ser garantizado desde el exterior de la mayoría de las comunidades pobres de nuestra región”.23

Para los promotores del desarrollo de base generar vínculos horizontales entre organizaciones de base es un complemento de la coordinación para lograr cambios sociales de mayor envergadura. La desconexión y atomización entre ellas crea limitaciones a las posibilidades de cambio social. Cuando unos grupos sociales están desconectados de otros grupos similares, se reduce la escala de sus proyectos, la fuerza de su voz y su poder de negociación, así como la posibilidad de movilizar o acceder a recursos mayores para el beneficio de sus comunidades.25 La formación de redes, asociaciones, vínculos informales, y otras estrategias de coordinación de acciones entre grupos de base, se convierte en una tarea fundamental para potenciar la capacidad y la escala de acción de estas organizaciones.

Estos retos de eslabonamiento y establecimiento de puentes con otros actores sociales llevan a lo que denominamos el segundo nivel del desarrollo de base y capital social.

La creación de lazos de confianza, vínculos y coordinación de esfuerzos entre grupos similares o de organizaciones que trabajan temas comunes genera amplias opor-

Daubón Ramón. Todas las voces. 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organización de Estados Americanos y Fundación Interamericana, pp. 48-49. Díaz-Albertini Javier. 2003. Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos de sociabilidad. En Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 256-257. Woolcock Michael y Narayan Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer, vol. 15, No. 2 (August 2000), pp. 227-228. Narayan D. 2000. Op. cit., p. 151.

Cuadernillo 1

tunidades de aprendizaje social. La creación de redes entre grupos de comunidades pobres de distintas localidades o regiones amplía el horizonte de trabajo y permite coordinar acciones más amplias de aquellas limitadas a la propia localidad. Además, reconocer en otros el valor de acciones similares contribuye a reforzar el valor de la propia acción y a fortalecer la identidad y motivación del trabajo colectivo.

En la creación de estas conexiones y de los puentes entre actores diversos, las instituciones intermediarias como las fundaciones empresariales y las ONG pueden jugar un papel catalítico de inmensa importancia. “Establecer y mantener relaciones requiere tiempo, capacidad de gestión para producir los eslabonamientos necesarios y resolver conflictos, así como capacidades y recursos que no son de amplia disponibilidad entre los pobres”.29

Igualmente, es importante generar vínculos horizontales y formas de coordinación entre organizaciones con recursos y capacidades diferentes pero que buscan objetivos comunes. Estas alianzas, cuya fortaleza radica precisamente en los diversos aportes que cada una de las distintas organizaciones puede ofrecer al objetivo común, se han convertido en una importante estrategia para el desarrollo.26

En este proceso de articular los lazos de solidaridad de las organizaciones de base, los diversos miembros de la Red han adquirido una amplia experiencia y han construido un extenso abanico de estrategias para lograrlo, como se desarrollará en el cuadernillo número cuatro.

Las alianzas permiten a los diferentes socios la oportunidad de satisfacer sus intereses a la vez que permiten el desarrollo de objetivos comunes. Como se dijo en un seminario sobre este tema, “en una alianza nadie es todo y todos son alguien. Ninguno de los actores representa la totalidad y cada uno de los actores representa una parte importante del todo”.27 El capital social puente (bridging social capital) acumulado en el proceso de alianzas entre organizaciones diferentes contribuye a generar identidades incluyentes y grupos heterogéneos y a desarrollar perspectivas más abiertas al exterior. En el caso de las comunidades pobres y de los grupos excluidos, el acceso a recursos inexistentes en las propias comunidades se amplía de manera importante cuando existe este capital puente y se ha tenido experiencia en alianzas intrasectoriales. Cuando los grupos sociales no tienen conexiones con grupos diferentes de ellos mismos son incapaces de acceder a recursos al alcance de otros grupos más poderosos.28

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3. La participación de las organizaciones de base en los espacios públicos de concertación El tercer nivel de acción hace referencia a la participación de las organizaciones de base en los espacios públicos de concertación. Los sistemas de gobernabilidad democrática, donde el poder es negociado, requieren la participación de los diferentes segmentos de la sociedad en la orientación de las decisiones públicas. No es suficiente, entonces, que los pobres participen más y de manera organizada en sus proyectos de desarrollo; se requiere que como ciudadanos participen en la deliberación pública y en los procesos de concertación con los diferentes actores de la sociedad y representantes del gobierno, para contribuir en la orientación de las decisiones públicas que afectan sus vidas. En una perspectiva de transformación de mayor escala y sostenibilidad, se requiere de instituciones públicas que oigan las voces de los pobres y les respondan, y de espacios públicos, normas y reglas de juego institucional donde sean posibles las interacciones entre el conjunto de

Fundación Interamericana, Foro de Líderes Empresariales del Príncipe de Gales y Kvaerner de México. 2000. Formación de alianzas para el desarrollo sostenible. Pautas generales. Fiszbein Ariel and Lowden Pamela. 1999. Working Together for a Change. Government, Civic, and Business Partnerships for Poverty Reduction in Latin America and the Caribbean. EDI Learning Resources Series. The World Bank. Austin James. 2000. The Collaboration Challenge. How Nonprofits and Businesses Succeed Through Strategic Alliances. Drucker Foundation and Jossey-Bass Publishers. Arboleda Jairo y Villar Rodrigo. 1996. Conferencia-Taller sobre alianzas por el desarrollo. Resumen analítico. Banco Mundial, BP Exploration y Corporación El Minuto de Dios, p. 6. Narayan D. 2000. Op. cit., p. 151. Díaz-Albertini Javier. 2003. Op. cit., p. 258.

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actores e intereses diversos. El empoderamiento, como lo señala el Banco Mundial, “significa ampliar la capacidad de los pobres para influir en las instituciones estatales que afectan sus vidas, por medio de un fortalecimiento de su participación en los procesos políticos y en la toma de decisiones en el nivel local” (World Bank, 2000: 39). La participación de organizaciones de base en procesos amplios de concertación es prerrequisito y condición de posibilidad para la formación de instituciones y espacios públicos confiables e inclusivos. La formación de estos espacios públicos requiere la participación de un amplio sistema de actores donde participen tanto las bases (grassroots) como las elites (grasstops) en el ejercicio democrático de creación y control (De Souza Briggs Xavier 2000a:4). Para generar posibilidades de concertación en estos espacios, es preciso crear vínculos verticales (linking social capital) entre organizaciones e instituciones con relaciones asimétricas de poder.30 Existe un círculo virtuoso en el fortalecimiento de instituciones y espacios públicos para alentar y garantizar amplios niveles de participación y el fortalecimiento de la vida asociativa. Los incentivos para el desarrollo de estrategias de empoderamiento de sectores tradicionalmente excluidos se refuerzan cuando existen espacios de deliberación y concertación públicas, así como alianzas con actores gubernamentales y empresariales que les permiten ser parte activa en la búsqueda de soluciones colectivas a sus problemas y necesidades.31 A su vez, estas instituciones pueden ser realmente públicas y tener la legitimidad ante el público cuando respondan a las demandas concertadas en las bases. En ese sentido, promover y fomentar un ambiente institucional y social favorable para el desarrollo de la acción colectiva de los ciudadanos pobres y excluidos contribuirá a profundizar la democracia, la legitimidad y eficacia de las instituciones públicas, y a ampliarles a los excluidos las oportunidades de expresar sus preferencias y participar en las decisiones que afectan sus vidas.32 30 31

La interacción entre los micro, meso y macroniveles comentada al comienzo expresa el vínculo de doble vía que existe entre organizaciones e instituciones públicas, obliga a superar el análisis que se concentra en los dos primeros niveles y deja de lado los efectos positivos de las instituciones públicas en el desarrollo de organizaciones. Unas instituciones públicas abiertas a la participación equitativa de las organizaciones sociales y que demuestren los beneficios de la participación a través de respuestas concretas a las demandas ciudadanas contribuyen a generar confianza en la acción colectiva pública, cualificar y ampliar las formas de participación social, y desarrollar formas de gobernabilidad democrática.33 Ese tipo de participación tiene por supuesto una serie de condiciones, de las cuales la central es la existencia de instituciones y políticas públicas que contribuyan efectivamente al logro de la equidad en la participación. Teniendo en cuenta que la participación social, al igual que el ingreso, no está distribuida igualmente y que los pobres suelen tener menos recursos y accesos a los mecanismos de participación social, se requieren tanto estrategias públicas para promover procesos participativos inclusivos como incentivos para la participación pública de las bases. Existe un amplio desequilibrio organizacional entre los recursos que movilizan las diferentes organizaciones y una gran asimetría en las capacidades de ellas. Estos desequilibrios en relación con grupos económicos, sociales y culturales generan asimetrías en la participación social que pueden tener efectos negativos en la democracia y en el desarrollo social. Un reto importante, entonces, en el diseño de una institucionalidad pública en relación con la participación y el capital social es la creación de normas y reglas que incentiven la participación de la pluralidad de voces de una sociedad, garantizando igualdad de oportunidades y evitando a la vez la demanda social particularista y la “feudalización del Estado”. La creación de espacios públicos

World Bank. 2001. Op. cit., p. 128. Ver Daubón Ramón, op. cit. y Daubón Ramón and Saunders Harold. 2002. Operationalizing Social Capital: A Strategy to Enhance Communities’ “Capacity to Concert”. En International Studies Perspectives, 2002, 3, 176-191. Ver Warren Mark. 2001. Democracy and Association. Princeton University Press. pp. 3-16. Abers Rebecca. 2000. Inventing Local Democracy. Grassroots in Brazil. Lynne Rienner Publishers. Boulder, London. pp. 5-8. Abers Rebecca. 2000. Op. cit., pp. 149-151.

Cuadernillo 1

y normas que contribuyan al desarrollo de una racionalidad colectiva pública y a la superación de la fragmentación son fundamentales en un diseño institucional orientado hacia lo público. Esta orientación hacia lo público no es sólo el resultado de atributos y orientaciones propias de las organizaciones, sino también de las reglas institucionales establecidas para la relación entre ellas. En ese sentido, el cómo de la participación y la estructuración de la misma resulta esencial para generar racionalidad colectiva orientada a lo público.34 Algunos interrogantes cruciales en el desarrollo de instituciones públicas favorables a la participación, formadoras de capital social y credibilidad en la acción colectiva ampliada son ¿A quién se incluye en la participación?, ¿cómo se incluye?, ¿qué reglas se utilizan para la deliberación de los participantes?, ¿de qué forma se promueve la generación de capacidades organizacionales? y ¿cómo se responde a las propuestas de los agentes participativos?

4. Los espacios públicos de concertación y la formación de la racionalidad colectiva En espacios de encuentro y deliberación de actores diversos donde se requiere negociar y concertar sobre actividades de interés común, compartir dilemas y enfrentarse a racionalidades distintas se forja la voluntad colectiva y se aprende socialmente el valor de lo público. El bien común y lo público son resultado de procesos de aprendizaje social y de interacción democrática entre diversos espacios públicos y no, simplemente, el resultado de participar en cualquier tipo de organizaciones cívicas o de negociar con el Estado desde alguna organización de la sociedad civil. Instituciones públicas como el presupuesto participativo brasilero o como la planeación participativa en Colombia

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y otras muchas en América Latina contribuyen a este tipo de aprendizaje social. El núcleo de este tipo de instituciones está constituido por procesos mediante los cuales la ciudadanía se enfrenta a los recursos limitados y con ello a los dilemas y conflictos necesariamente implícitos en este tipo de ejercicio.35 En estos ejercicios están presentes la articulación de esfuerzos, la creación de reglas colectivas, la negociación entre prioridades diversas y la deliberación para la resolución de conflictos. Es con estos retos de concertación que esta clase de escenarios se convierte en espacios propicios para la construcción de lo público y para el desarrollo de la capacidad de concertación pública de las organizaciones de base. Es también en estos espacios y foros de concertación ciudadana donde se amplían perspectivas y solidaridades al entender necesidades e intereses de comunidades diversas. Tomar conciencia de la necesidad de negociar juntos a pesar de no compartir los intereses contribuye de manera fundamental al desarrollo de la racionalidad colectiva pública.36 Mantener la racionalidad pública una vez formada y la confianza que ella implica depende por supuesto de ciertas condiciones. Como lo ha mostrado la investigación, cuando no hay continuidad de las reglas institucionales, voluntad política para mantener una estabilidad en el proceso y no se actúa basado en las decisiones colectivas establecidas o no se observan resultados de los procesos de deliberación y concertación, los incentivos para la participación disminuyen y la confianza en las ventajas de la deliberación y acción colectiva se desmoronan.37 La desconfianza creada por la incertidumbre sobre los procesos participativos, así como la falta de claridad en las normas y el incumplimiento de acuerdos colectivos generan importantes barreras a la participación posterior, desestimulan la cooperación y limitan las posibilidades de profundizar la construcción de lo público.38

Sudarsky John. 2003. La construcción del ciudadano y la sociedad civil: Participación, racionalidad colectiva y representación en Bogotá 2001-2003 desde la perspectiva de acumulación de capital social. Ponencia sin publicar, cap. 6, p. 7. Sudarsky John. 2003. Op. cit., cap. 2, p. 6. Abers Rebecca. 2000. Op. cit., p. 192. Velásquez Fabio y González Esperanza. 2003. ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Fundación Corona. Bogotá, p. 257. Avritzer Leonardo. 2002. New Public Spheres in Brazil. Local Democracy and Deliberative Politics. p. 8. Tomado de http://www.democraciaparticipativa.org Velásquez Fabio y González Esperanza. 2003. Op. cit., p. 257.

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5. Las instituciones y los espacios públicos importan pero no se crean a partir de procesos de reingeniería institucional o promulgación de normas El énfasis dado en este último aparte al papel de los espacios e instituciones públicas en la profundización de la democracia y en la ampliación de las posibilidades de participación equitativa en la sociedad no puede dejar de lado el vínculo de doble vía entre instituciones y actores colectivos. La participación ciudadana necesita de instituciones públicas pero, por supuesto, también de actores colectivos. La reingeniería institucional o el cambio normativo no son suficientes para producir dinámicas sociales. Como dice Olvera: “Si bien es cierto que las instituciones importan, en tanto facilitan o promueven nuevos

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procesos de aprendizaje colectivo, ellas no garantizan por sí mismas la autenticidad de los participantes”.39 Si no hay contrapartida social fuerte y un real desarrollo de base, o si los procesos de concertación dependen básicamente de la voluntad política del gobierno de turno, las posibilidades de sostenibilidad de la participación y de la institucionalidad pública son bajas.40 En ese sentido quizá tenga razón Avritzer cuando señala que “el problema de cómo crear instituciones estables está mucho menos relacionado con las reglas de competencia política y las formas del sistema político y mucho más con la relación pública posible entre Estado y sociedad”.41 Para cambiar esta relación pública posible entre Estado y sociedad y, especialmente para crear un espacio inclusivo de relación, el desarrollo de base se constituye en una pieza central.

Olvera Alberto. 2001. Sociedad civil, gobernabilidad democrática, espacios públicos y democratización: Los contornos de un proyecto. Cuadernos de la Sociedad Civil, p. 12. Velásquez Fabio y González Esperanza. 2003. Op. cit., p. 304. Avritzer Leonardo. 2003. Sociedad civil, espacio público y poder local: Un análisis del presupuesto participativo en Belo Horizonte y Porto Alegre. En Dagnino Evelina (Coordinadora) Sociedad civil, esfera pública y democratización en América Latina: Brasil. Universidad Estadual de Campinas y Fondo de Cultura Económica, p. 15.