Dye, Thomas R.
: สิ่งที่รัฐบาลเลือกที่จะ
กระทา หรือไม่กระทา (Whatever governments chose to do or not do) James E. Anderson :
ข้อเสนอ หรือ แนวทางปฏิบัติ (ของรัฐบาล) ที่กาหนด วัตถุประสงค์แน่นอนเพื่อให้บุคคล หรือกลุ่ม บุคคลจัดการกับปัญหาหรือเรื่องที่อยู่ในความ สนใจ”
สินค้าสาธารณะ (Public Goods) VS. สินค้าเอกชน (Private Goods) สินค้าเอกชน
สินค้าสาธารณะ
สินค้า/บริการใดที่กลไกราคาสามารถทาหน้าที่จัดสรรได้อย่างดี และมีประสิทธิภาพ สินค้า/บริการนั้น คือ “สินค้าเอกชน” • สินค้า/บริการใดที่ไม่สามารถใช้กลไกราคาทาหน้าที่ จัดสรรได้ สินค้า คือ “ สินค้าสาธารณะ” • สินค้าที่ไม่สามารถแบ่งแยกกลุ่มผู้รบั ประโยชน์ออกจาก นโยบายได้ เพราะลักษณะของสินค้าสาธารณะคือเมื่อ รัฐบาลได้จัดสรรสินค้านั้นแล้ว ประโยชน์จะตกกับประชาชน ทุกคน เช่น การรักษาความสงบ ความปลอดภัยในทรัพย์สิน ของประชาชน การควบคุมการจราจร มลพิษ และ อนุรักษ์สงิ่ แวดล้อม เป็นต้น
1. 2. 3. 4. 5.
ตัวแบบชนชั้นนา (Elite Model) เกิดจากการชี้นาของชน ชั้นนาในสังคม ตัวแบบกลุ่ม (Group Model) เกิดจากผลการต่อสู้ระหว่างกลุ่ม ในสังคม ตัวแบบเชิงระบบ (System Model) เกิดจากการกลั่นกรองของ ระบบการเมือง ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model) เกิดจากสถาบันทาง การเมืองที่เป็นทางการ ตัวแบบกระแส-หน้าต่างนโยบาย (streams& windows model) เกิดจากกระแสความต้องการที่สอดคล้องกัน
อิทธิพลของกลุ่ม ก. อานาจ ต่อรองที่ เพิ่มขึ้น (Added Influence)
อิทธิพลของกลุ่ม ข.
นโยบาย สาธารณะ
การเปลีย่ นแปลง นโยบาย
การเปลีย่ นแปลงของนโยบาย (Policy Shift)
ความ ต้องการ
การตัดสินใจ การกระทา
การ สนับสนุน สิ่งแวดล้อม
สิ่งแวดล้อม
กฎหมายรัฐธรรมนูญ ฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislative Branch) (Legislative
ฝ่ายบริหาร ( Executive Branch)
-ระบบสภาเดียว (Unicameral System) -ระบบสองสภา (Bicameral System)
-ระบบรัฐสภา (Parliamentary System) -มี ครม.รับผิดชอบ -ระบบประธานาธิบดี (Presidential System) -มีประธานาธิบดี
ฝ่าฝ่ยนิ ัญญัติ ายตุตลิบาการ (Judicial Branch) -การตีความกฎหมาย รัฐธรรมนูญ -คาพิพากษาของศาล สูงถือเป็นโยบายที่ ถูกต้อง ปฏิบัติตาม
การให้นิยาม ปัญหาเชิงคุณค่า
กระแส ปัญหา
กระแส นโยบาย กระแส การเมือง
กาหนด แนวทาง
หน้าต่าง นโยบาย พลังผลักดันที่ เห็นพ้องต้องกัน
วาระ นโยบาย
นโยบาย สาธารณะ
o o o o o
เป็นการดาเนินการที่มีจุดมุ่งหมายที่ชัดเจนและมีเป้าหมายที่ชัดเจน ประกอบด้วยรูปแบบของการดาเนินงานโดยรัฐอย่างมีบูรณาการ เป็นเรื่องที่รัฐลงมือดาเนินการจริง นโยบายมีลักษณะที่เป็นการเลือกทาหรือไม่ทา สาหรับนโยบายที่เลือกทา ต้องมีอานาจใช้บังคับได้
ระบบนโยบายสาธารณะ (William N.Dunn)
สภาพแวดล้อมของนโยบาย (Policy environment)
ผู้มีส่วนได้ ส่วนเสียกับนโยบาย
นโยบายสาธารณะ
(Policy stakeholders)
(Public policy)
อนาคต (Future) เป็นเรื่องที่คิดไว้ล่วงหน้า ทิศทาง (Direction) เป็นสิ่งทีบ่ ่งบอกว่า หรือ แสดงให้เห็นว่ารัฐกาลังจะทาอะไรต่อไป
สาธารณะ (Public) เป็นการพิจารณาที่เกี่ยวกับคนส่วนใหญ่ และชายขอบ ความมีเหตุมีผล (Rational) การสร้างทางเลือก หรือ การกาหนดทิศทางของ นโยบาย ขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริง (Value Free) : Principle / Process
ความชอบธรรม (Legitimacy) Authority ตามระดับของนโยบาย
Policy
Window Model
Entrepreneur Policy
Model
Community Model
ต้องชี้ให้เห็นถึง วัตถุประสงค์ในการ ดาเนินงาน และแนวทาง ในการปฏิบัติงานที่ ชัดเจน
ต้องมีข้อความที่ชัดเจน เข้าใจง่าย กะทัดรัด
ต้องเกิดจากฐานข้อมูล ที่มีความถูกต้อง และทัน ต่อ เหตุการณ์
ลักษณะของนโยบายที่ดี
ต้องมีลักษณะยืดหยุ่น เพื่อให้สอดคล้องกับ สภาพการณ์ที่ เปลี่ยนแปลง แต่จะต้อง มีหลักการที่ถูกต้อง
Rise in disequilibrium
Dissatisfaction with existing supply of public/private goods
Supply of goods
Articulation of demand
A new mix goods
Demands for a new distribution
Reaction to demand Government reacts to demands
ระบบนโยบายสาธารณะ (WILLIAM N.DUNN)
Policy Environment Political System
Economy System
Social System
เป็นกลไกทีก่ อ่ ให้เกิดนโยบาย เป็นช่องทาง(Channel)ในการส่งผ่าน/ความต้องการ ทรัพยากร
เป็นSocial concept ที่จะก่อให้เกิดหรือยับยั้งนโยบาย
Policy Environment Legal Framework
เป็นหลักประกันเพื่อให้มีนโยบาย
External Environment
แรงกดดัน
Policy Stakeholder
ถูกแสดงออกโดย Movement เพื่อสร้าง Policy Agenda
Inside Gov’t
• Value ที่ไม่ตรงกัน • Interest ที่ไม่ตรงกัน • Resource ที่แย่งชิง
o การเมือง (รัฐสภา) o ฝ่ายบริหาร o ฝ่ายราชการประจา
Outside Gov’t o ผู้รับประโยชน์โดยตรง
o สาธารณะชนทั่วไป o ผู้เสียประโยชน์
วงจรนโยบาย (POLICY CYCLE)
กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ 1. การระบุปัญหาเชิงนโยบาย (Identify Problem) 2. การนาเสนอปัญหาเข้าสู่วาระของนโยบาย (Setting the policy agenda) 3. การกาหนดเป้าหมาย/วัตถุประสงค์ และจัดลาดับความสาคัญ (Identify and Ranking Goals/Objective) 4. ข้อมูล และทางเลือกของนโยบาย (Information input Options) 5. การประเมินทางเลือก (Assessment of alternatives) 6. การตัดสินใจ (Decision Making) 7. การนานโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) 8. การประเมินนโยบาย (Policy Evaluation)
ปัญหาเชิงนโยบาย หมายถึง o สภาพการณ์ที่กอ่ ให้เกิดความต้องการ (Need) ความขาดแคลน (Deprivation) หรือความไม่พอใจ (Dissatisfaction)ซึ่งส่งผลให้มีการ เสาะแสวงหาแนวทางการแก้ไขปัญหา o สิ่งที่เป็นความต้องการ คุณค่า หรือโอกาสในลักษณะใดลักษณะหนึ่ง ซึ่งจะทาให้สาเร็จโดยผ่านการนานโยบายไปปฏิบัติ
ปัญหาเชิงนโยบาย หมายถึง สิ่งที่เป็นความต้องการ คุณค่า หรือโอกาสในลักษณะใด ลักษณะหนึ่ง ซึ่งจะทาให้สาเร็จโดยผ่านการนานโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งครอบคลุมความพยายามในการจาแนกคาถาม และประเด็น ปัญหาที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งการกาหนดกรอบของปัญหาที่จะต้อง แก้ไขให้ได้ชดั เจน ซึ่งจะช่วยให้เกิดโครงสร้างเชิงตรรกะสาหรับ การวิเคราะห์เพื่อให้รู้ว่าปัญหาที่แท้จริงที่จาเป็นต้องแก้ไขหรือไม่
1. ความเกี่ยวเนื่อง หรือความสัมพันธ์กับปัญหาอื่นๆ (Interdependence of policy problems) 2. ความเป็นอัตตวิสัยของปัญหา (Subjectivity of policy problems) 3. ลักษณะปัญหาที่เป็นปัญหาที่แท้จริง หรือเป็นปัญหา ทีไ่ ม่มี ตัวตน (Artificiality of policy problems) 4. ความเป็นพลวัตของปัญหา (Dynamics of policy problems) ความสัมพันธ์กับ ปัญหาอื่นๆ
อัตตวิสัยของ ปัญหา
ปัญหาเปลี่ยนแปลง ไปตามผู้กาหนด
ความเป็นพลวัต ของปัญหา
Strategic Policies Major issue Secondary issue
Functional issue
Minor Issue Operational Polices
แนวทางการวิเคราะห์ปัญหา • การวิเคราะห์สาเหตุ • การวิเคราะห์ผลที่ได้รับ • การวิเคราะห์ผลกระทบ • การวิเคราะห์ผลที่คาดว่าจะได้รับ • การวิเคราะห์ความสัมพันธ์
1. มีอันตรายต่อประเทศ ประชาชนพื้นที่และเป็นปัญหารีบด่วน 2. จะขยายออกไปในทางกว้าง 3. มีความเกี่ยวเนื่องสัมพันธ์กับปัญหาอื่น 4. เป็นปัญหาที่ชุมชน ประชาชนต้องการ 5. เป็นหน้าที่ความรับผิดชอบที่จะต้องแก้ไขปัญหา 6. การแสวงหาข้อมูลและทางเลือก (Options and information)
การนาเสนอปัญหาเข้าสูว่ าระของนโยบาย (Setting the policy agenda)
“The list of subjects or problem to which government officials and people outside of government closely associated with those officials are paying some serious attention of any given time” “ปัญหาหรือสาระสาคัญที่ฝ่ายรัฐบาล หรือ ประชาชนให้ความสนใจอย่างจริงจัง ณ ช่วงเวลา หนึ่ง” Edwards, George and Sharkansky, Ira : 1978
(สาระที่ฝ่ายรัฐบาล หรือ ประชาชนให้ความสนใจอย่าง จริงจัง ณ ช่วงเวลาหนึ่ง) The list of subject to which government officials and those around them are paying serious attention
วาระที่คนสนใจ Agenda
Government Agenda and Policy Agenda
Decision Agenda
List of subject with in the government agenda that one up for an active decision
การกาหนดเป้าหมาย/วัตถุประสงค์ และจัดลาดับความสาคัญ (Identify and Ranking Goals/Objective)
การจัดลาดับความสาคัญของปัญหามี 2 แบบ 1. จัดลาดับของการแก้ปัญหา ว่าจะทาอะไรก่อน 2. จัดลาดับเพื่อทาให้เกิดสัดส่วนของการกระจายการแก้ปัญหา (การกระจายงบประมาณ) เช่น การศึกษากับการสาธารณสุข จะต้องทาทั้ง 2 อย่าง แต่หากเห็นว่าอันใดสาคัญก็ต้องเน้นอัน นั้นมากกว่า
ข้อมูล และทางเลือกของนโยบาย (Information input Options) แนวทางในการวิเคราะห์ทางเลือก 1. ข้อมูลพื้นฐาน
2. การวิจัยเชิงนโยบาย 3. ประสบการณ์ทผี่ ่านมา
4. การสร้างองค์ความรู้ 5. ผู้เชี่ยวชาญ
การประเมินทางเลือก (Assessment of alternatives) -ทางสังคม
ผลลัพธ์ของทางเลือก
- ทางการเมือง
วิเคราะห์ข้อดีข้อเสียของทางเลือก
- ทางเศรษฐกิจ
ประเมินความเป็นไปได้
- ทางเทคนิค - การบริหาร - ทรัพยากรที่ใช้ - ต้นทุน
-ทางสังคม
- ทางการเมือง - ทางเศรษฐกิจ
การตัดสินใจ (Decision Making) องค์ประกอบของการตัดสินใจ 1. ผู้ทาการตัดสินใจ 2. เป้าหมาย หรือประเด็นปัญหาที่ต้องการทาการตัดสินใจ 3. ทางเลือกต่าง ๆ ที่สามารถบรรลุเป้าหมายได้ 4. สภาวการณ์ หรือ สภาวะแวดล้อมในขณะที่ทาการตัดสินใจ
หลักเกณฑ์การตัดสินใจ 1. หลักประโยชน์สูงสุด (Maximize Utilities ) 2. หลักความพอใจสูงสุด (Optimizations)
ข้อพิจารณาสาหรับการตัดสินใจ 1. การขาดข้อมูล ข่าวสารที่ถูกต้องและเพียงพอ
2. ข้อจากัดในเรื่องระยะเวลาที่ต้องทาการตัดสินใจ 3. ผู้ตัดสินใจขาดความรู้ ประสบการณ์ ในการตัดสินใจ 4. การใช้คา่ นิยมส่วนตัว หรืออคติมาประกอบการตัดสินใจ 5. อิทธิพลจากภายนอก
1.ขั้นตอนการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติมีขนั้ ตอนอย่างไร
2. ความสัมพันธ์ระหว่างการนานโยบายไปปฏิบัติกับขั้นตอน นโยบายขั้นอื่น 3. ปัจจัยความสาเร็จ/ล้มเหลวในการนานโยบายไปปฏิบัติ
ระดับมหภาค: หน่วยงานในส่วนกลางซึ่งมีบทบาทควบคุมนโยบาย ◦ ทาความเข้าใจในบริบท และสาระของนโยบาย ◦ การออกแบบองค์กรการบริหารนโยบาย (Organization Design) ◦ แปลงนโยบายให้เป็นแนวทาง แผนงาน โครงการ ◦ มอบหมาย หรือส่งมอบแนวทาง แผนงาน โครงการสู่หน่วยปฏิบัติ
ระดับจุลภาค: หน่วยงานส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นซึ่งมีบทบาทปฏิบัติ ◦ ยอมรับนโยบาย รับแนวทาง แผนงาน โครงการเป็นส่วนหนึ่งของงาน ◦ การระดมสรรพกาลัง ทรัพยากร และเครือข่ายความร่วมมือ ◦ การสร้างระบบติดตามและรายงานผล (Monitor-Report) ◦ การดาเนินการปฏิบัติ ตรวจสอบ ติดตามและการสร้างต่อเนื่อง
1. ลักษณะของนโยบาย 2. วัตถุประสงค์ของนโยบาย 3. ความเป็นไปได้ทางการเมือง 4. ความเป็นไปได้ทางเทคโนโลยี 5. ความเพียงพอของทรัพยากร 6. ลักษณะของหน่วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติ 7. ทัศนคติของผู้นานโยบายไปปฏิบัติ 8. กลไกภายในหน่วยงาน หรือระหว่างหน่วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติ
เงื่อนไขความสาเร็จและความล้มเหลวของการนานโยบายไปปฏิบัติ 1. 2.
3. 4. 5.
6. 7. 8.
ลักษณะของนโยบาย วัตถุประสงค์ของนโยบาย ความเป็นไปได้ทางการเมือง ความเป็นไปได้ทางเทคโนโลยี ความเพียงพอของทรัพยากร ลักษณะของหน่วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติ ทัศนคติของผู้นานโยบายไปปฏิบัติ กลไกภายในหน่วยงาน หรือระหว่างหน่วยงานที่นานโยบายไป ปฏิบัติ
การประเมินนโยบาย (Policy Evaluation) หลักเกณฑ์ในการประเมินผลนโยบาย (William N. Dunn ) 1. ประสิทธิผล (Effectiveness) ความสามารถในการบรรลุเป้าหมาย ของทางเลือก 2. ประสิทธิภาพ (Efficiency) ความสามารถในผลิตผลผลิตโดย เปรียบเทียบจากต้นทุน 3. ความพอเพียง (Adequacy) ความสามารถของการดาเนินการให้ บรรลุเป้าหมายภายใต้เงื่อนไขของทรัพยากรที่มีอยู่ 4. ความเป็นธรรม (Equity) การกระจายตัวของผลการดาเนินการตาม ทางเลือก 5. การตอบสนอง (Responsiveness) ความสามารถในการเติมเต็ม ความต้องการของประชาชนกลุ่มต่างๆ 6. ความเหมาะสม (Appropriateness) การพิจารณาเชิงคุณค่าและ ความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ
คอรัปชั่นเชิงนโยบาย
คือ การที่ผู้มีอานาจและหน้าที่กาหนดนโยบายได้ใช้อานาจ หน้าที่ของตนเอื้อประโยชน์แก่ตนเองและพวกพ้อง โดยวิธีการกาหนด นโยบายที่มีจุดมุ่งหมายซ่อนเร้นที่จะแสวงหาผลประโยชน์จากนโยบาย ดังกล่าว และมอบหมายให้ฝ่ายประจาไปดาเนินการจัดทาโครงการเสนอ ขึ้ น มาเพื่ อ อนุ มั ติ การคอรั ป ชั่ น เชิ ง นโยบายจึ ง เป็ น รู ป แบบใหม่ ข อง คอรัปชั่นที่มีจุดเริ่มต้นมาจากผู้กาหนดนโยบายโดยได้รับความร่วมมือ หรื อตกอยู่ในสภาวะจายอมจากฝ่า ยประจาในการจั ดทาโครงการให้ เป็นไปตามนโยบาย และเป็นการคอรัปชั่นที่อาศัยความชอบธรรมทาง กฎหมายเป็นเครื่องบังหน้าในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว
คอรัปชั่น ?? ผาสุก พงศ์ไพจิตร (2546 : 161-162) แยกประเภทของคอรัปชั่นออกเป็น 2 ประเภท ประเภทแรก คือ ภาษีคอร์รัปชั่น ซึ่งนักการเมืองและข้าราชการเก็บจากพ่อค้า นักธุรกิจ และประชาชน ในรูปของค่าคอมมิชชั่น และส่วยต่างๆ ประเภทที่สอง เป็นการคอร์รปั ชัน่ ที่เกิดจากการทับซ้อนของผลประโยชน์ หรือ การขัดกันระหว่างผลประโยชน์สาธารณะและผลประโยชน์ส่วนบุคคล (Conflict of Interest) เช่น รายได้ซึ่งนักการเมืองและพรรคพวกเพื่อนพ้อง ได้รับจากการตั้งราคาสินค้า หรือบริการซึ่งพวกเขาทาการผลิตอยู่ในราคาสูง เนื่องจากเป็นธุรกิจผูกขาดหรือกึ่งผูกขาด เช่น บริษัท ก. ได้สัมปทานจากรัฐทาธุรกิจโทรศัพท์มือถือ และรัฐให้สัมปทานบริษัทไม่กแี่ ห่ง ให้ทาธุรกิจนี้ ดังนั้น บริษัท ก. จึงสามารถคิดค่าบริการเป็นรายเดือน (retaining fees) นอกเหนือจากค่าใช้โทรศัพท์จริงๆ ในอัตราสูงกว่าที่เก็บกันในประเทศอื่นๆ ซึง่ หมายความว่า บริษัท ก. สามารถทากาไรได้มากจนเจ้าของบริษัทเขยิบฐานะเป็นมหาเศรษฐีหมื่นล้านได้ใน เวลาประมาณ 5 ปี
ปัญหาที่มักจะเกิดขึ้นในกระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ
• การก่อตัวนโยบาย (Policy Formation) o การกาหนดปัญหาไม่ตรงกับความเป็นจริง o ขาดการวิเคราะห์ความเกี่ยวเนื่องสัมพันธ์ของปัญหานโยบาย o ขาดการวิเคราะห์สาเหตุปัญหา o ขาดหลักเกณฑ์ในการใช้ตัดสินปัญหา o ความสนใจของสาธารณะ
ปัญหาที่มักจะเกิดขึ้นในกระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ
• การกาหนดนโยบาย (policy formulation) o ขาดข้อมูลที่ถูกต้องและเพียงพอในการวิเคราะห์ o ผู้ทาการวิเคราะห์ขาดความรู้ ความสามารถ และทักษะ o ความเป็นธรรม VS. ความยุตธิ รรม • การตัดสินนโยบาย (policy decision) o การแทรกแซง o ประโยชน์ส่วนตน-กลุ่ม VS. ผลประโยชน์สาธารณะ
ปัญหาที่มักจะเกิดขึ้นในกระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ
• การนานโยบายไปปฏิบัติ (policy implementation) o ความเข้าใจที่ตรงกันระหว่างเป้าหมายของนโยบายกับแผนงาน โครงการ กิจกรรม o การสร้างความเข้าใจให้แก่ระดับปฏิบัติเกี่ยวกับเป้าหมายของ นโยบาย o การออกแบบระบบการทางานเพื่อรองรับนโยบาย • การประเมินผลนโยบาย(policy evaluation) o การประเมินผลนโยบายที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ o การประเมินการใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า
Popular Policy VS. Unpopular Policy ความรู้ทางวิชาการ / ข้อเท็จจริง VS. ความรูส ้ ึก ทัศนคติของนักวิชาการ VS. นักการเมือง ประโยชน์สาธารณะ VS. ประโยชน์เฉพาะกลุ่ม ประโยชน์ส่วนรวม VS. ผู้รับประโยชน์ ประโยชน์ระยะยาว VS. ประโยชน์ระยะสั้น มุมมองที่ต่างกันทางการเศรษฐกิจ VS. สังคม VS. สิ่งแวดล้อม
รศ.วุฒิสาร ตันไชย
52