1
โดย...
ศาสตราจารย์ ดร.ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์ อดีตรัฐมนตรีประจาสานักนายกรัฐมนตรี
2
ดร.ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์
• ปรัชญาตะวันออก • ปรัชญาตะวันตก • หลักทางศาสนา 3
องค์ ก ารสหประชาชาติ - การมี ส่ ว นร่ ว มของ ประชาชนในสั ง คมอย่ า งเท่ า เที ย มกั น และมี ค าตอบ พร้อมเหตุผลที่สามารถชี้แจงได้ “ธรรมาภิบาล” จึงมี ความส าคั ญ ต่ อ การอยู่ ร่ ว มกั น ของมนุ ษ ย์ เพราะเป็ น หลั ก การพื้ น ฐานในการสร้ า งความเป็ น อยู่ ข องคนใน สั ง คมทุ ก ประเทศ ให้ มี ก ารพั ฒ นาที่ เ ท่ า เที ย มกั น และ นาไปสู่คุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น การดาเนินการนี้ต้องเกิดจาก ความร่ว มมื อ ระหว่ า งภาครัฐ และเอกชนเพื่อ กระจาย อานาจให้เกิดความโปร่งใส 5
ธนาคารโลก - ให้ความหมายว่าเป็นลักษณะ และวิถีทางของการใช้อานาจทางการเมืองเพื่อจัดการ งานของบ้านเมือง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยากร ทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา การมี “ธรรมาภิบาล” จะช่วยฟื้นฟูเศรษฐกิจ ของ ประเทศ เพราะรั ฐ บาลสามารถให้ บ ริ ก ารที่ มี ประสิทธิภาพ มีระบบที่ยุติธรรม การทาหน้าที่ของ ระบบราชการ ฝ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ แ ละสื่ อ มวลชนที่ มี ความโปร่งใส รับผิดชอบและตรวจสอบได้ 6
ธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย (ADB)มุ่งความสนใจไปที่องค์ประกอบที่ทาให้ เกิ ด การจั ด การอย่ า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ เพื่ อ ให้ แ น่ ใ จว่ า นโยบายที่ ก าหนดไว้ ได้ผล หมายถึงการมีบรรทัดฐานเพื่อให้ เกิดความแน่ใจว่ารัฐบาลสามารถสร้าง ผลงานตามที่สัญญาไว้กับประชาชนได้ 7
องค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น (JICA) “ธรรมาภิ บ าล” เป็ น รากฐานของการ พัฒนาอย่างมีส่วนร่วมโดยกาหนดให้รัฐมี หน้า ที่ส่ง เสริมการมีส่ว นร่ว มและสร้า ง บรรยากาศให้เกิดกระบวนการมีส่วนร่วม จะนาไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน พึ่งตนเองได้ และเกิดความยุติธรรมทางสังคม 8
เป็ น แนวคิ ด ใหม่ ที่ ป รากฏในรายงานของ ธนาคารโลกเมื่ อ ปี 1989 และ ประธานาธิ บ ดี Mitterand แห่งฝรั่งเศส ใช้คาๆ นี้กล่าวแก่ผู้นาชาติ ต่างๆ ในแอฟริกาเกี่ยวกับภาวะการด้อยพัฒนาของ ทวีปแอฟริกาอันเกิดจากการขาดธรรมาภิบาล
9
ธนาคารโลกให้ความหมาย “ธรรมาภิบาล” ไว้ว่าเป็น ลักษณะและวิถีทางของการใช้อานาจในการใช้ทรัพยากร ทางเศรษฐกิจและทางสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา อย่างยั่งยืน ซึ่งประกอบด้วยตัวชี้วัด 6 ประการด้วยกันคือ
1. การมีสิทธิมีเสียงและความรับผิดชอบ (Voice and Accountability) วัดได้จากการที่ประชาชนสามารถ มีส่วนเกี่ยวข้องในการเลือกรัฐบาลมาปกครองตนเอง 10
2. เสถียรภาพทางการเมืองและการไร้ความรุนแรง (Political Stability and Absence of Violence) วัดได้จากการมีเสถียรภาพของรัฐบาลที่ จะไม่ถูก ยึดอานาจหรือถูกก่อกวนโดยวิธีการนอก รัฐธรรมนูญหรือผู้ก่อการร้าย 3. การมีประสิทธิภาพของรัฐบาล (Government Effectiveness) วัดได้จากคุณภาพของการบริการ จากภาครัฐ คุณภาพของข้าราชการ ความเป็น อิสระของภาคราชการจากอิทธิพลของนักการเมือง ความน่าเชื่อถือของคามั่นสัญญาของรัฐบาลว่าจะ ทาตามนโยบายได้สาเร็จ 11
4. การมีคุณภาพเชิงการออกกฎระเบียบ (Regulatory Quality) วัดได้จากการออกกฎเกณฑ์ที่เอื้ออานวยต่อการพัฒนา เศรษฐกิจและกฎเกณฑ์ดงั กล่าวต้องไม่ขัดแย้งกันเอง 5. การปฏิบัติตามกฎหมาย (Rule of Law) วัดได้จาก ความเชื่อมั่น และการเกรงกลัวต่อกฎหมายในสังคม 6. การควบคุมการคอร์รปั ชัน (Control of Corruption) วัดได้จากการสารวจวิจัยและโพล 12
ทีม่ าของ Good Governance ในประเทศไทย ประเทศไทยนามาใช้แพร่หลายหลังมีรัฐธรรมนูญ 2540 และหลังจากภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจและสังคมในปี 2540 กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ระบุให้รัฐบาล ให้คามั่นว่าจะต้องสร้าง “Good Governance” ให้เกิดขึ้น
13
การบัญญัติศัพท์ไทยแทนคาว่า • ศ.ดร. ชัยอนันต์ สมุทวณิช ใช้ “ประชารัฐ” • คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ใช้ “ธรรมรัฐ” • อนุกรรมการบัญญัติศัพท์ทางการบริหารของ ก.พ.ใช้ “สุประศาสนการ” • มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ใช้ “ธรรมาภิบาล” • มติคณะรัฐมนตรีเมื่อเดือนพฤษภาคม 2542 ให้ใช้คาว่า “การบริหารกิจการบ้านเมืองทีด่ ี” หรือ “ธรรมาภิบาล” (Good Governance)” 14
หมายถึง กรอบในการบริหารจัดการขององค์การต่าง ๆ นาไปใช้บริหารบริษัท เรียก Corporate Governance นาไปใช้กับราชการ เรียก Public Governance กรอบการบริหารจัดการที่ดี เรียก Good Governance กรอบการบริหารจัดการที่ไม่ดี เรียก Bad Governance 15
ปัญหาหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 1. ประชาชนไม่ เ ข้ า ใจความหมายและวิ ธี ก ารเข้ า มามี ส่วนร่วมในระบอบประชาธิปไตย 2. เน้ น การพั ฒ นาเศรษฐกิ จ หรื อ พั ฒ นาทางวั ต ถุ ละเลย ศีลธรรม จริยธรรมที่เกื้อกูลสังคมไทยในอดีต 3. ระบบราชการขยายตัวและทวีความซับซ้อนขึ้นเรื่อยๆ ทาให้ ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนห่างไกลกันมากขึ้น 4. ระบบราชการขาดการตรวจสอบจากภายนอกส่งผลให้มีการ ใช้อานาจรัฐไปละเมิดสิทธิ เสรีภาพของประชาชน มีการ ทุจริตเกิดขึ้นบ่อยครั้ง 16
โครงสร้างที่ ไม่คล่องตัว การบริหารงาน แบบรวมศูนย์
การทุจริต
สภาพปัญหา การบริหารงานภาครัฐ
กฎระเบียบและ เทคโนโลยีล้าสมัย
กาลังคนไม่มี คุณภาพ ทัศนคติ แบบดั้งเดิม
ค่าตอบแทน ไม่เหมาะสม 17
สาระสาคัญของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2550 -2554) ที่เกี่ยวกับหลักธรรมาภิบาล
มุ่ ง ให้ ค นเป็ น ศู น ย์ ก ลางแห่ ง การพั ฒ นา ตาม ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง การขับเคลื่อนต้อง ใช้ “ความรู้” ในการพัฒนาด้านต่างๆ สอดคล้อง กั บ วิ ถี ค นไทย ตลอดจนสร้ า งศี ล ธรรมและ จิตสานึกใน “คุณธรรม” ดารงตนอย่างมั่นคง ในกระแสโลกาภิ วั ต น์ ในการพั ฒ นาดั ง กล่ า ว จะต้องมีวัตถุประสงค์ ทิศทางหรือเป้าหมายที่ ชัดเจน เชื่อมโยง สอดคล้องทุกระดับ
18
• วัตถุประสงค์ - เพื่อเสริมสร้างธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการประเทศ สู่ ภ าครั ฐ ภาคธุ ร กิ จ เอกชนและภาคประชาชน และขยายบทบาทขี ด ความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควบคู่กับการเสริมสร้าง กระบวนการมีส่วนร่วมในการพัฒนาวัฒนธรรมประชาธิปไตยให้เกิดผล ในทางปฏิบัติต่อการอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข • เป้าหมายหลัก - 1. เป้าหมายการพัฒนาคุณภาพคน 2. เป้าหมายการพัฒนาชุมชนและแก้ปญ ั หาความยากจน 3. เป้าหมายด้านเศรษฐกิจ 4. เป้าหมายการเสริมสร้างความมั่งคั่งของฐานทรัพยากร และสิ่งแวดล้อม 19 5. เป้าหมายด้านธรรมาภิบาล
มุ่งให้ธรรมาภิบาลของประเทศดีขน ึ้ มีคะแนนภาพลักษณ์ของ
ความโปร่งใส่ 5.0 ภายในปี 2554 ระบบราชการมีขนาดที่ เหมาะสม และมีการดาเนินงานที่คมุ้ ค่าเพิ่มขึ้น ลดกาลังคน ภาคราชการให้ได้ร้อยละ 10 ภายในปี 2554 ธรรมาภิบาลในภาคธุรกิจเอกชนเพิม ่ ขึ้น ท้องถิ่นมีความ สามารถในการจัดเก็บรายได้และมีอิสระในการพึง่ ตนเองมากขึน้ ภาคประชาชนมีความเข้มแข็ง รู้สท ิ ธิหน้าที่และมีส่วนร่วมมาก ขึ้นในการตัดสินใจและรับผิดชอบในการบริหารจัดการประเทศ รวมทัง้ ให้มกี ารสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับประชาธิปไตยและ ธรรมาภิบาลในบริบทไทยเพิ่มขึ้น 20
องค์ประกอบหรือโครงสร้างของหลักธรรมาภิบาล หลักนิติธรรม หลักความคุ้มค่า
หลักคุณธรรม
ธรรมาภิบาล หลักความรับผิดชอบ
หลักความโปร่งใส
หลักการมีส่วนร่วม
การตรากฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ให้ทนั สมัย และเป็นธรรมเป็นที่ยอมรับของ สังคม และสังคมยินยอมพร้อมใจปฏิบัตติ ามกฎหมาย กฎ ข้อบังคับเหล่านั้น เป็นการปกครองตามกฎหมายมิใช่ตามอาเภอใจ ปรับปรุงกระบวนการร่าง ออกกฎหมาย และการบังคับใช้กฎหมายให้มี ความรัดกุม รวดเร็วและเป็นธรรม
การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ความชอบธรรมด้วยกฎหมายทางเนื้อหา ความเป็นกฎหมายสูงสุดของ รธน. หลักไม่มีความผิด ไม่มีโทษ โดยไม่มีกฎหมาย
การแบ่งแยกอานาจ
หลักนิติธรรม
ความอิสระของผูพ้ ิพากษา
หลักความผูกพันต่อกฎหมาย
- การยึดมั่นในความถูกต้องดีงามของศีลธรรม จริยธรรม และ วัฒนธรรมที่สังคมยอมรับว่าพึงปฏิบัติ - รณรงค์ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัตหิ น้าที่ให้เป็นตัวอย่างแก่สังคม - ส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยันอดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริต จนเป็นนิสัยประจาชาติ ปลอดจากการทาผิดวินัย
ปลอดจากการทาผิดมาตรฐาน วิชาชีพนิยม จรรยาวิชาชีพ
ปลอดจากการทาผิดกฎหมาย
หลักคุณธรรม
- การสร้างความไว้ว างใจซึ่ ง กั นและกั นของคนในชาติ โดย ปรับปรุงกลไกการทางานของทุกองค์กรให้มีความโปร่งใส ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้โดยสะดวกและเข้าใจง่าย
- มีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความถูกต้องชัดเจนได้ ด้านโครงสร้าง
ด้านการให้โทษ ความโปร่งใส
ด้านการให้คุณ
ด้านการเปิดเผยมีส่วนร่วม
- เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้ และเสนอความเห็นในการ ตัดสินใจปัญหาสาคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยการแจ้งความเห็น การไต่สวนสาธารณะ การประชาพิจารณ์ การแสดงประชามติ การให้ข้อมูล
การรับฟังความคิดเห็น
หลักการมีส่วนร่วม การร่วมตัดสินใจ
การพัฒนาศักยภาพ ในการมีส่วนร่วม
- ตระหนักในสิทธิหน้าที่ / สานึกในความรับผิดชอบต่อสังคม - ใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมือง - กระตือรือร้นในการแก้ปัญหา - เคารพในความคิดเห็นที่แตกต่าง - กล้ายอมรับผลดีและผลเสียจากการกระทาของตน การบริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพ การมีเป้าหมายที่ชดั เจน การมีการสร้างความเป็นเจ้าของร่วมกัน
การมีระบบติดตามประเมินผล
สานึกรับผิดชอบ
การจัดการกับผู้ไม่มีผลงาน การมีแผนสารอง
หมายถึง การบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรที่มีจากัดเพื่อให้เกิด ประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม รณรงค์ให้คนไทย - มีความประหยัด - ใช้ของอย่างคุ้มค่า - สร้างสรรค์สินค้าและบริการที่มีคุณภาพ - รักษาและพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ยั่งยืน การประหยัด
การแข่งขัน
หลักความคุ้มค่า การใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสุด
การนาหลักธรรมาภิบาลมาปรับใช้กับภาครัฐ - การมีส่วนร่วมของผูม้ ีส่วนเกี่ยวข้อง (Public Participation) - การมีกระบวนงานที่โปร่งใส (Transparency) - การพร้อมรับการตรวจสอบ (Accountability) - ความชอบธรรมในการใช้อานาจ (Political Legitimacy) - มีกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework) - การบริหารที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Effectiveness and Efficiency) 28
พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์ และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.๒๕๔๖ หมวด 1 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (มาตรา ๖) เกิดประโยชน์สุข ของประชาชน ประเมินผลการปฏิบัติ ราชการอย่างสม่าเสมอ ม.๔๕ – ม.๔๙
ม.๗ – ม.๘ ผลสัมฤทธิ์ต่อ ภารกิจของรัฐ ม.๙ – ม.๑๙
มีประสิทธิภาพ และเกิดความคุ้มค่า ในเชิงภารกิจของรัฐ
ประชาชนได้รับ ความสะดวก ตอบสนองความต้องการ ม.๓๗ – ม.๔๔
ม.๒๐ – ม.๒๖
ปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการ ให้ทันต่อสถานการณ์
ม.๓๓ – ม.๓๖
ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงาน เกินความจาเป็น
ม.๒๗ – ม.๓๒
การนาหลักธรรมาภิบาลมาประยุกต์ใช้กับการศึกษา นโยบายปฎิ รู ป การศึ ก ษาในปี ง บประมาณ 2550 ยึ ด คุณธรรมนาความรู้ สร้างความตระหนัก สานึกในคุณค่า ของปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง ความสมานฉันท์ สันติวิธี วิถีประชาธิปไตย พัฒนาคนโดยใช้คุณธรรมเป็นพื้นฐาน ของกระบวนการเรี ย นรู้ ที่ เ ชื่ อ มโยงความร่ ว มมื อ ของ ส ถ า บั น ค ร อ บ ค รั ว ชุ ม ช น ส ถ า บั น ศ า ส น า แ ล ะ สถาบันการศึกษา โดยมียุทธศาสตร์การศึกษาที่มีคุณธรรม นาความรู้ การพัฒนาควรใช้ความดีหรือคุณธรรมนาแล้ว ตามด้ ว ยความรู้ ยุ ท ธศาสตร์ ก ารศึ ก ษาที่ คุ ณ ธรรมน า ความรู้จึงสาคัญยิ่ง หลักธรรมาภิบาลเป็นพื้นฐานที่จะช่วย พัฒนาสังคมทั้งระบบให้มีคุณภาพและประสิทธิภาพ
30
กลยุทธ์ในการสร้างธรรมาภิบาล ภาครัฐ - ต้องปฏิรูปบทบาทหน้าที่ โครงสร้างและกระบวนการทางาน ของหน่ ว ยงานภาครั ฐ ให้ มี ค วามโปร่ ง ใส ซื่ อ ตรง มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและ ประสิทธิผล ถือประชาชนเป็นเป้าหมายสูงสุดในการทางาน สามารถทางาน ร่วมกับภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาชนได้อย่างราบรื่น ภาคธุร กิจเอกชน - ต้ องปฏิรูป การทางานโดยยึด กติกาที่โปร่ ง ใส มี ความรับผิ ดชอบต่อผู้ ถือหุ้น เป็ นธรรมต่ อลูกค้า รับผิ ดชอบต่อสัง คม มี มาตรฐานการบริการ มีระบบตรวจสอบที่มีคุณภาพ สามารถทางานร่วมกับ ภาครัฐและภาคประชาชนได้อย่างราบรื่น ภาคประชาชน - ต้องเสริมสร้างให้ประชาชนเกิดความตระหนักใน สิ ท ธิ ห น้ า ที่ และความรั บ ผิ ด ชอบทางเศรษฐกิ จ สั ง คมและการเมื อ ง มี ความรู้ความเข้าใจในหลักการของการสร้างการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ด31ี
ตัวชี้วัดธรรมาภิบาลจะต้องเหมาะสมกับแต่ละชนิดของ องค์กรโดยพิจารณาตามหลักต่อไปนี้ 1. ต้องมีความเหมาะสมกับลักษณะงานของแต่ละหน่วยงาน 2. ต้องสามารถนาไปปฏิบัติได้และมีความโปร่งใสในตัวชี้วัดเอง 3. ต้องมีคุณภาพและความแม่นยาของตัวชี้วัดและกรอบตัวชี้วัด 4. ต้องมีข้อมูลที่สนับสนุนการได้มาซึ่งตัวชี้วัด 5. ต้องสามารถระบุผลที่จะได้รับจากตัวชี้วัดได้อย่างชัดเจน 32
ดัชนีของธรรมาภิบาล • ดัชนีของธรรมาภิบาลที่สาคัญที่มีลักษณะเป็นแบบอัตวิสัย มักชี้ถึงคุณภาพของสถาบัน ซึ่งประกอบด้วย 1. หลักนิติธรรม (The rule of law) 2. การฉ้อราษฎร์บังหลวงในรัฐบาล (Corruption in government) 3. คุณภาพของระบบข้าราชการ (The quality of the bureaucracy) 4. ความเสี่ยงในการถูกยึดกิจการโดยรัฐบาล (Risk of expropriation of assets by government) 5. ความล้มเหลวของรัฐในการรักษาสัญญา (Repudiation of contracts by government) 33
ดัชนีของธรรมาภิบาล Seldadyo ใช้ดัชนีของ ICR (International Country Risk Guide) ดัชนีที่สาคัญคือ 1. ความรับผิดชอบในระบอบประชาธิปไตย (Democratic accountability) 2. เสถียรภาพของรัฐบาล (Government stability) 3. คุณภาพของระบบข้าราชการ (Bureaucratic Quality) 4. การฉ้อราษฎร์บังหลวง (Corruption) 5. กฎหมายและคาสั่ง (Law and order)
34
Kaufmann เป็นดัชนีที่มีชื่อเสียงที่สดุ และดาเนินการวัดมาอย่างต่อ เนื่องมาจากการศึกษาของธนาคารโลก ดัชนีของอภิบาล (Governance indicators) ประกอบด้วย 6 ดัชนี คือ 1. เสียงเรียกร้องและความรับผิดชอบ (Voice and Accountability) 2. การไร้เสถียรภาพทางการเมืองและความรุนแรง (Political instability and violence) 3. ความมีประสิทธิผลของรัฐบาล (Government effectiveness) 4. ภาระของการกากับ (Regulatory Burden) 5. หลักนิติธรรม (Rule of Law) 6. การควบคุมการฉ้อราษฎร์บังหลวง (Control of Corruption) 35