POSITION I DIGITALISIERUNG I MITTELSTAND
E-Government für die Wirtschaft Raus aus der analogen Bürokratie, rein in den digitalen Staat
November 2019 Zusammenfassung 23. Oktober 2017 Unternehmen aller Branchen und Größen leiden unter Bürokratie. Umfassend umgesetztes EGovernment hilft, Bürokratie und resultierende Kosten abzubauen. Allein eine modernisierte Registerlandschaft erschließt ein Einsparpotenzial von insgesamt mehreren Milliarden Euro pro Jahr: Unternehmen könnten dadurch jährlich bis zu 1 Mrd. Euro einsparen, die in Innovation und Arbeitsplätze investiert werden könnte. Die öffentliche Verwaltung profitiert mit knapp 4 Mrd. von einer modernen Registerlandschaft und verschlankten Verwaltungsverfahren (Jahresbericht Nationaler Normenkontrollrat 2017) Das Onlinezugangsgesetz ist ein großer Schritt hin zu mehr E-Government. Allerdings belegt Deutschland bei der Digitalisierung der Verwaltung mit Blick auf die Wirtschaft im Digitalindex der EU-Kommission (DESI, 5a4) nach wie vor mit Platz 22 einen der hinteren Plätze. Für Fortschritt hin zu mehr E-Government gilt: ▪
E-Government zur Chefsache machen.
▪
Deutsche Registerlandschaft modernisieren.
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Onlinezugangsgesetz zeitnah und umfassend umsetzen.
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Höchste Cybersicherheits- und Datenschutzstandards gewährleisten.
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Umsetzung von E-Government evaluieren.
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Europa bei Umsetzung von E-Government immer mitdenken.
Carolin Proft und Maximilian von Koppenfels | www.bdi.eu
E-Government für die Wirtschaft
Inhaltsverzeichnis Einleitung ............................................................................................................................................. 2 1.
E-Government zur Chefsache machen ..................................................................................... 2
2.
Deutsche Registerlandschaft modernisieren ........................................................................... 3
3.
Onlinezugangsgesetz zeitnah und umfassend umsetzen ...................................................... 4
4.
Höchste Cybersicherheits- und Datenschutzstandards gewährleisten ................................ 6
5.
Umsetzung von E-Government evaluieren ............................................................................... 7
6.
Europa bei Umsetzung von E-Government immer mitdenken ............................................... 7
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E-Government für die Wirtschaft
Einleitung Die Bundesregierung will das digitale Leistungsangebot der Verwaltung für Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen signifikant verbessern. Nach dem Motto „Digital First“ sollen zum Beispiel digitale Verwaltungsleistungen Vorrang vor persönlichem Erscheinen haben. Die Digitalisierung der Verwaltung ist vor allem für die Wirtschaft wichtig, da die staatliche Verwaltung eine Schlüsselrolle in der digitalen Transformation einnimmt. Industrie 4.0 und Künstliche Intelligenz (KI) bauen auf einer engen Zusammenarbeit von Wirtschaft und Staat auf. Derzeit bewegt sich Deutschland im Bereich der Digitalisierung von Verwaltungsdienstleistungen auf den hintersten Plätzen. Im Digitalindex 2019 der EU-Kommission liegt Deutschland auf Platz 22, weit hinter den EU-Spitzenreitern Finnland, Estland und Dänemark. Dabei sind technische Voraussetzungen und rechtliche Grundlagen für spürbar positive Entwicklungen in der digitalen Verwaltung vorhanden: ▪
Die EU-Kommission hat bereits 2016 wichtige Signale zu E-Governmentlösungen aller Mitgliedstaaten gesetzt. Mit dem E-Government-Aktionsplan 2016-2020 sollen laut EU-Kommission Behörden und andere öffentliche Einrichtungen in der EU bis 2020 – über alle Abläufe hinweg – grenzübergreifende, personalisierte, nutzerfreundliche und vollständig digitale öffentliche Dienste anbieten.
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Auf nationaler Ebene ist das im August 2017 in Kraft getretene Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (Onlinezugangsgesetz) der zentrale Baustein. Bis 2022 sollen 575 Verwaltungsdienstleistungen digitalisiert werden.
Was Deutschland jetzt braucht sind bundesweit einheitliche Ziele und Standards, koordinierte Ministerien und den unbedingten Willen aller beteiligten Institutionen, Deutschland zum funktionierenden EGovernment-Staat zu transformieren.
1. E-Government zur Chefsache machen In einem föderalen Staat fordert die Koordinierung und Umsetzung der einzelnen Maßnahmen besonders heraus. Es ist notwendig, dass die Länder ein hohes Maß an Flexibilität zeigen und der Bund die Umsetzung der E-Government-Maßnahmen zentral steuert. Digitalisierung und Modernisierung der Verwaltung müssen daher auf allen staatlichen Ebenen Chefsache sein. Das Bundeskanzleramt und die Ministerpräsidenten müssen das Thema E-Government aktiv begleiten und vorantreiben. Mit dem Onlinezugangsgesetz (OZG) hat der Bund mehr Verantwortung und damit auch die Chance, mehr Standardisierung und einheitliche Lösungen einzuführen. Konkret kann der Bund für die Ausführung von Bundesgesetzen künftig, in Abstimmung mit dem IT-Planungsrat, die Verwendung ausgewählter IT-Kompetenzen verbindlich vorgeben und Standards festlegen. Erfolgreich ist länderübergreifendes E-Government aber nur, wenn Bund und Länder an einem Strang ziehen. Auch die Kommunen müssen intensiv bei der Entwicklung von E-Government eingebunden und bei der Umsetzung in die Pflicht genommen werden. Wichtige Praxiserfahrungen müssen transparent und unbürokratisch an Bund und Länder weitergegeben werden. Nur so lassen sich Bundesgesetze realitätsnah erarbeiten, verabschieden und umsetzen.
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E-Government für die Wirtschaft
Verwaltungsleistungen sind eine Basisinfrastruktur für die Wirtschaft. Maßgeblich ist daher eine bundesweit standardisierte Umsetzung über einen einheitlichen Zugangspunkt (Single-Point-of-Contact). Ein föderaler Wettbewerb ist absolut kontraproduktiv. Maßgeblich ist daher eine bundesweit einheitliche Umsetzung.
Governance-Struktur mit Befugnissen ausstatten Mit dem IT-Planungsrat ist ein erster Schritt hin zu besserer Koordinierung geschafft. Um als Mittler zwischen Bund, Ländern und Kommunen zu wirken, ist der IT-Planungsrat zu einem umfassenden Koordinierungsgremium mit politischem Gestaltungsauftrag auszubauen. Als Gemeinschaftseinrichtung von Bund und Ländern muss der Gesetzgeber der Föderalen IT-Kooperation (FITKO) ausreichend Ressourcen und Gestaltungsspielraum zur Verfügung stellen. Nur so kann das Gremium den IT-Planungsrat unterstützen. Neben dem IT-Planungsrat kann eine E-Government-Agentur sinnvoll sein, um länderübergreifend mit intelligenten Lösungen für E-Government die Prozesse für Unternehmen zu vereinfachen. Die Agentur könnte zudem helfen, den Dialog zwischen den EU-Mitgliedstaaten zur Verwaltungsdigitalisierung zu forcieren. Eine solche Agentur müsste Folgendes sicherstellen: ▪
Starke Kooperation mit NKR und IT-Planungsrat
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Politische Unabhängigkeit, und ein starkes Mandat
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Kluge Köpfe mit Führungswillen
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Ein stabiles Finanzierungskonzept.
Die Zusammenarbeit von FITKO (Standardisierung und Betrieb) und der E-Government-Agentur (Innovation) muss im weiteren Prozess näher konkretisiert werden.
E-Government leben Alle Institutionen müssen E-Government leben. In den Behörden braucht es einen Kulturwandel, von einer reinen Verwaltungseinheit zum nutzerorientierten Dienstleister. Jeder einzelne Mitarbeiter und insbesondere die Entscheidungsträger sollten den Nutzen einer klugen E-Government-Strategie und den damit verbundenen E-Government-Anwendungen erkennen und umsetzen. IT-Kompetenzen der Mitarbeiter sind zu stärken. Dies gelingt durch die Aufnahme entsprechender Inhalte in die Verwaltungsausbildung sowie durch kontinuierliche Schulungen und Weiterbildungsmaßnahmen.
2. Deutsche Registerlandschaft modernisieren Grundlage einer digitalisierten Verwaltung ist eine moderne Registerlandschaft. Unternehmen aller Größen und Branchen müssen, um Leistungen der öffentlichen Verwaltung in Anspruch nehmen zu können, Daten aus diesen Registern beibringen. Teilweise ist auch persönliches Erscheinen notwendig. Die Umsetzung des für E-Government essenziellen Once-Only-Prinzips liegt derzeit in weiter Ferne. Ziel ist, dass Unternehmer künftig für eine Verwaltungsdienstleistung nur noch einen Antrag stellen müssen. Benötigte Urkunden oder Bescheinigungen zieht sich die zuständige Behörde automatisch
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E-Government für die Wirtschaft
aus den Registern. So wird bürokratischer und damit kostenträchtiger Aufwand für Unternehmen effektiv minimiert. Digitale Verwaltungsprozesse auf Basis moderner Register steigern die Qualität von Verwaltungsleistungen und erschließen ein Einsparpotenzial von insgesamt über 6 Mrd. Euro pro Jahr. Allein Unternehmen könnten jährlich bis zu 1 Mrd. Euro einsparen, die in Innovation und Arbeitsplätze investiert werden könnte. Die öffentliche Verwaltung profitiert mit knapp 4 Mrd. von einer modernen Registerlandschaft und verschlankten Verwaltungsverfahren (Jahresbericht NKR 2017). Für eine umfassende Registermodernisierung muss zudem das aktuelle Datenschutzrecht angepasst werden. In Betracht kommt beispielsweise eine Einwilligungslösung, wonach der Antragsteller per Gesetz die Möglichkeit bekommt, dem Informationsaustausch zwischen den beteiligten Behörden zuzustimmen. Wünscht er dies nicht, kann er auf konventionellem Weg die benötigten Informationen und Bescheinigungen beibringen. Dieser Ansatz trägt auch den berechtigten Interessen der Unternehmer nach effektivem Datenschutz Rechnung.
3. Onlinezugangsgesetz zeitnah und umfassend umsetzen Die Bundesregierung arbeitet mit Hochdruck an der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes Eine enge Abstimmung zwischen dem Bundesministerium des Inneren für Bau und Heimat und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie ist absolut unumgänglich. Das Bundeskanzleramt sollte zentral koordinieren. Folgende Anforderungen sollten berücksichtigt werden:
Lösungen aus der OZG-Entwicklungsgemeinschaft in die Fläche bringen Die von Bund, Ländern und Kommunen bearbeiteten 14 Themenfelder der OZG-Leistungen sind grundsätzlich richtig, was auch der Normenkontrollrat bestätigt (Monitor Digitale Verwaltung). Im weiteren Verlauf muss es nun darum gehen, die gefundenen Lösungen der einzelnen Arbeitsgruppen rasch zu implementieren. Bereits existierende Lösungen, beispielsweise aus dem Meldewesen oder der Steuerverwaltung, sollten integriert werden. Eine Herausforderung liegt darin, dass Kommunen und Länder diese Implementierung weitgehend autark vornehmen können. Dies wiederum erhöht die Komplexität und erschwert den flächendeckenden Rollout. Es braucht daher unterstützende Maßnahmen wie Backendsysteme und Schnittstellen zu Fachverfahren.
Verwaltungsleistungen elektronisch anbieten / Gesetze digitaltauglich ausgestalten Das Onlinezugangsgesetz verpflichtet Bund und Länder, bis zum Jahr 2022 ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten. Die reine Überführung der analogen Papierwelt in eine elektronische Form wird für Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen sowie öffentliche Verwaltung Nutzen bringen. Dies allein kann es aber nicht sein. Es muss in einem Schritt zugleich auch darum gehen, Verwaltungsaufwand durch Optimierung, Automatisierung und Verschlankung der Verfahren weitgehend zu minimieren. Medienbrüche sind innerhalb des Verfahrens streng zu vermeiden, da sie zu Lücken im Datenschutz und der Nachvollziehbarkeit und zu erhöhten Kosten und Laufzeiten führen.
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E-Government für die Wirtschaft
Die Digitalisierung der Verwaltung scheitert häufig am bestehenden Fachrecht, das oftmals noch aus vordigitaler Zeit stammt. Der Versuch, lediglich einzelne rechtliche Anforderungen zu digitalisieren ist nicht Erfolg versprechend. Rechtsvorschriften sind von Anfang an mit Blick auf ihre Digitaltauglichkeit zu entwerfen (Digital Mainstreaming). Auch Verwaltungsvorschriften, die digitale Arbeitsweisen nicht berücksichtigen, erschweren oder gar verbieten dürfen nicht mehr erlassen werden oder bedürfen der ausdrücklichen Kenntlichmachung und Begründung. Anträge für Verwaltungsleistungen müssen künftig direkt an bzw. in einem Onlineportal gestellt werden können. Papierloses Arbeiten muss Kernelement von E-Government sein. Von Unternehmen an Behörden zu übermittelnde Daten, beispielsweise im Rahmen von Informations- und Nachweispflichten, müssen automatisiert abgegeben und empfangen werden können. Entsprechende Rechtsgrundlagen müssen von vornherein im Fachrecht angelegt sein. Der bereits existierende IT-Prüfleitfaden des Normenkontrollrates ist von den Ressorts im Rahmen der Erstellung von Gesetzentwürfen verbindlich anzuwenden.
Medienbruchfreie Kommunikation ermöglichen Für Unternehmen ist eine digitale und medienbruchfreie Kommunikation mit Behörden und öffentlichen Stellen notwendig. Digitale Verwaltungsleistungen setzen logisch voraus, dass sich Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen gegenüber der Behörde auch elektronisch identifizieren können. Im Zuge der Digitalisierung von Verwaltungsleistungen gehören alle Schriftformerfordernisse auf den Prüfstand. Mit einem umfangreichen Normenscreening müssen alle entbehrlichen Schriftformerfordernisse identifiziert und in der Folge konsequent abgeschafft werden.
Portalverbund mit einer stärkeren Nutzerorientierung ausbauen Eine erfolgreiche digitale Verwaltung in der Wirtschaft orientiert sich am Kunden. Die radikale Ausrichtung an den Bedürfnissen der Kunden muss auch im Fokus der Digitalisierungsstrategie im öffentlichen Sektor liegen. Unternehmen und Bürger sollten von Anfang an in die Entwicklung einbezogen sein. Lösungen sollten nicht politisch verordnet werden, vielmehr sollte sich die technologisch beste Lösung durchsetzen. Unternehmen verfügen bereits über eine eigene IT-Landschaft (z.B. CRM- und ERP-Systeme, Identifizierungsmechanismen, E-Rechnungen), die intelligent mit der Verwaltung vernetzt werden muss. Digitale Verwaltungsangebote können nicht parallel dazu aufgebaut werden, sondern müssen über offene und standardisierte Schnittstellen angebunden werden. Es gilt, insbesondere das Verwaltungsportal des Bundes weiterzuentwickeln und zu verbessern. Mit dem seit September 2018 freigeschalteten Portal „Beta-Version“ wurde hierzu ein wichtiger Schritt in Richtung digitale Verwaltung getan. Außerdem sind Portale unterschiedlicher Bundesländer miteinander zu verknüpfen. Hamburg, Bayern und Hessen haben laut Bundesregierung bereits ihre Verwaltungsportale im Pilotbetrieb miteinander verbunden. Im Laufe des Jahres 2019 sollen weitere Bundesländer, allen voran Berlin, hinzukommen. Die im Aufbau befindliche Föderale IT-Kooperations-Stelle (FITKO) beim ITPlanungsrat soll die Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen koordinieren.
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E-Government für die Wirtschaft
Einheitlich bundesweites Nutzer- bzw. Servicekonto einführen Die Funktionsfähigkeit eines Portalverbundes hängt entscheidend von einem Servicekonto ab, das eine sichere und einmalige Identifizierung für Behördenkontakte aller Art ermöglicht. Aktuell gibt es – analog zu den verschiedenen Verwaltungsportalen – eine Vielzahl von Nutzerkonten auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene. Um Verwaltungskosten so gering wie möglich zu halten und Mehrwert für Unternehmen zu schaffen, ist es zwingend notwendig, ein bundesweit einheitliches Servicekonto einzurichten. Um ein echtes Servicekonto erfolgreich anzuwenden bestehen folgenden Mindestanforderungen: ▪
Unternehmen brauchen einen einzigen bundesweit einheitlichen Zugang (Single Point of Contact) zu digitalen Dienstleistungen der Verwaltung. Das Festhalten an einzelnen Lösungen seitens einiger Bundesländer führt zu erhöhten Anpassungskosten bei Unternehmen, da Berechtigungen mehrfach eingeholt werden müssen.
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Damit das Digitalisierungspotenzial vollumfänglich und behördenübergreifend ausgeschöpft werden kann, sind Prozesse unter Beachtung des Once-Only-Prinzips durchgängig elektronisch auszurichten. Es bedarf standardisierter Datenformate und Schnittstellen sowie einer interoperablen Referenzarchitektur.
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Verwaltungsprozesse werden innerhalb eines Unternehmens oft von unterschiedlichen Akteuren bedient (z.B. Sozialversicherungen, Ausbildungsverträge, etc.). Verantwortlichkeiten in den Unternehmen müssen daher bei der Einführung des Servicekontos mitbedacht werden.
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Viele Unternehmen nutzen bereits vertrauenswürdige Mechanismen zur Identifizierung. In der Realisierung eines Servicekontos gilt es auf bestehende Identifizierungsoptionen der Unternehmen zurückzugreifen.
4. Höchste Cybersicherheits- und Datenschutzstandards gewährleisten Die öffentliche Akzeptanz von E-Government-Lösungen hängt von der Wahrung höchster Cybersicherheits- und Datenschutzanforderung ab. E-Government-Lösungen müssen die drei wesentlichen Cybersicherheitsschutzziele gewährleisten: Vertraulichkeit, Verfügbarkeit sowie Integrität von Daten und Systemen. Bei der Einführung von E-Government-Lösungen ist es wichtig, Cybersicherheitsanforderungen von Anfang an im Planungsprozess zu berücksichtigen (security-by-design). Um die Gefahren von Datensouveränitätsverletzungen und Systemkompromittierungen zu verringern, sollten zum Beispiel die Zwei-Faktor-Authentifizierung zur Authentisierung genutzt und Daten mittels Ende-zu-Ende-Verschlüsselung übersendet werden. Eine begrenzte Datenzugriffsberechtigung in der öffentlichen Verwaltung und regelmäßige Systemupdates tragen ebenfalls zur Sicherheit bei. Aus Cybersicherheits- und Datenschutzerwägungen wäre eine bundesweite E-Government-Lösung pro Anwendungsfeld 16 Länder und einer Bundes-Lösung (16+1) vorzuziehen. Zwar hätten Cyberkriminelle nach einem erfolgreichen Angriff auf diese eine Lösungen womöglich Zugriff auf alle Daten, andererseits ließe sich ein einheitliches System auch qualitativ besser schützen, da die notwendigen finanziellen und personellen Ressourcen so gebündelt werden können. Um im Falle von Cyberangriffen den Schaden so gering wie möglich zu halten, sollte der Gesetzgeber sicherstellen, dass
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E-Government für die Wirtschaft
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konkrete Notfallpläne auf allen Ebenen der Verwaltung, inklusive umgehender Information von Betroffenen vorgehalten und im Ernstfall stets zügig umgesetzt werden,
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eine Pflicht zur umgehenden Meldung von Cybersicherheits- und Datenschutzvorfällen bei EGovernment-Systemen an eine zentrale Stelle besteht und
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eine effektive Strafverfolgung in Fällen von Angriffen auf E-Government-Systeme gewährleistet ist.
Die Wahrung von Datenschutz und Cybersicherheit ist eine Gemeinschaftsaufgabe von Staat, Wirtschaft und Bürgern. Daher bedarf es neben technischer Sicherheitsvorkehrungen auch Informationsangebote für die Nutzerinnen und Nutzer, wie sie den Schutz ihrer Daten beim Verwenden von EGovernment-Lösungen unterstützen können.
5. Umsetzung von E-Government evaluieren Die Evaluierung und Optimierung von E-Government-Prozessen ist ein zentraler Erfolgsfaktor für die Zukunft von E-Government in Deutschland. Zu evaluieren sind alle staatlichen Ebenen gleichermaßen. Auch die Verwaltungsbehörden sollten sich regelmäßigen Audits unterziehen. Fortschritte sollten in den einzelnen Gebietskörperschaften und Behörden gemessen werden, um Vergleichbarkeit zu ermöglichen. Das kann zu stärkeren Umsetzungsaktivitäten motivieren. Eine Verbesserung Deutschlands im DESI-Ranking der EU-Kommission sollte angestrebt werden. Neben dem kontinuierlichen Monitoring des Regelbetriebs sollten Bundesbehörden auch Stresstests vornehmen, um für Krisenzeiten gut aufgestellt zu sein.
6. Europa bei Umsetzung von E-Government immer mitdenken E-Government umzusetzen ist keine rein nationale Aufgabe. Die nationale Architektur muss sich in den EU-Rahmen effizient einbinden, insbesondere muss die technische Kompatibilität mit eIDAS gewährleistet sein.
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E-Government für die Wirtschaft
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